Finansudvalget 2013-14
FIU Alm.del
Offentligt
1384419_0001.png
Folketingets Finansudvalg
Christiansborg
Finansministeren
27. juni 2014
Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 285 (Alm. del) af 12. maj
2014 stillet efter ønske fra Joachim B. Olsen (LA)
Spørgsmål
Vil ministeren vurdere effekten på den finanspolitiske holdbarhed af at afskaffe
kildebeskatningen af udenlandske institutionelle investorers
porteføljeinvesteringer?
Svar
Det skal indledningsvist understreges, at den nedenfor angivne påvirkning af den
finanspolitiske holdbarhed ved en afskaffelse af den begrænsede skattepligt og
dermed af kildebeskatningen på udbytter for udenlandske institutionelle
investorers porteføljeinvesteringer er forbundet med meget stor usikkerhed. Dvs.
at besvarelsen mere har karakter af et regneeksempel end et egentligt
provenuskøn.
Et endegyldigt svar på spørgsmålet ville blandt andet indebære en afklaring af om
og i givet fald i hvilken grad kildebeskatning af udbytter påvirker virksomhedernes
kapitalomkostninger. Dette spørgsmål har været genstand for debat i den
økonomiske litteratur over en meget lang årrække. Der synes ikke at være opnået
nogen særlig konsensus herom endnu. Det er ikke ambitionen at konkludere på
denne debat i forbindelse med besvarelsen af spørgsmålet.
Ambitionen er at præsentere en række mulige udfald ved en ændring i kildeskatten
på udbytter for på denne baggrund at kunne skønne over virkningen af en
afskaffelse for udenlandske institutionelle investorer under de givne
forudsætninger.
Besvarelsen er bygget op på følgende vis:
Først skitseres kort, hvorledes udbytter behandles i det danske skattesystem.
Herefter gives en kort introduktion til hvilke effekter den økonomiske
litteratur peger på, at (kilde)skatter på udbytter kan have.
Slutteligt beregnes et
helt summarisk
skøn for holdbarhedsvirkningen af en
afskaffelse af kildeskatten på udbytter for udenlandske institutionelle
investorer.
Beskatningen af udbytter
For investeringer i danske eller udenlandske virksomheder fortaget af
privatpersoner med bopæl i Danmark vil udbytter beskattes som aktieindkomst
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1384419_0002.png
Side 2 af 6
med 27 pct. op til 49.200 kr. (2014) og 42 pct. for beløb herover. Udenlandske
kildeskatter på aktieudbytter kan som udgangspunkt trækkes fra i den danske skat
på aktieindkomst.
Danske virksomheders datterselskabsaktier (dvs. hvor ejerandelen udgør 10 pct.
eller mere) er som udgangspunkt skattefri uafhængigt af om udbytterne kommer
fra et dansk eller et udenlandsk datterselskab.
For så vidt angår danske virksomheders porteføljeinvesteringer (dvs. hvor
ejerandelen er under 10 pct.) indgår udbytter som udgangspunkt i den
skattepligtige indkomst (både fra investeringer i noterede og unoterede selskaber).
Modsat er der skattefrihed for avancer på unoterede porteføljeaktier, mens
avancer på noterede porteføljeaktier beskattes (ligesom der er fradrag for tab).
For så vidt angår udenlandske moderselskabers investeringer i danske
datterselskaber (dvs. hvor ejerandelen i det danske selskab udgør over 10 pct.) er
disse som udgangspunkt ikke pålagt kildeskat i Danmark.
Derimod er udenlandske investorer i danske virksomheder som udgangspunkt
begrænset skattepligtige til Danmark af udbytte fra danske porteføljeaktier.
Skattepligten effektueres i form af en kildeskat på 27 pct.
Såfremt Danmark har en dobbeltbeskatningsoverenskomst med den udenlandske
investors hjemland, udgør den danske kildeskat typisk 15 pct. Den udenlandske
investor vil som regel kunne kreditere den danske kildeskat i den skat, der skal
betales i hjemlandet. I dette tilfælde har den danske kildeskat ingen betydning for
den udenlandske investors skattebetaling. Den har udelukkende betydning for
fordelingen af skatteprovenu mellem den danske og den udenlandske statskasse.
I denne sammenhæng bør det bemærkes, at pensionsselskaber (og visse
livsforsikringsselskaber) i henhold til dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem
Danmark og USA ikke er kildeskattepligtige.
1
Dvs. en afskaffelse af udbytteskatten
for udenlandske institutionelle investorer ikke er af relevans i forhold til fx
amerikanske pensionsselskaber.
I tilfælde hvor en udenlandsk investors skat i hjemlandet er lavere end den danske
kildeskat (fx fordi investoren er hjemmehørende i et skattelyland), udgør den
danske kildeskat denne investors endelige skat. Dermed kan den danske skat have
betydning i forhold til, om den udenlandske investor placerer sine
porteføljeinvesteringer i aktier i danske virksomheder.
Teorien
I den økonomiske litteratur er det beskrevet, at effekterne af fx en generel
reduktion af udbyttebeskatningen kan resultere i (mindst) fire mulige scenarier:
1
Se Bekendtgørelse af protokol af 2. maj 2006 til ændring af overenskomsten af 19. august 1999 mellem regeringen i
Kongeriget Danmark og regeringen i Amerikas Forenede Stater til undgåelse af dobbeltbeskatning og forhindring af
skatteunddragelse for så vidt angår indkomstskatter artikel 10, stk. 3, litra c, jf. artikel 22, stk. 2, litra e.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1384419_0003.png
Side 3 af 6
En mulighed er,
at en ændring i beskatningen af udbytter påvirker
virksomhedernes kapitalomkostninger og derigennem investeringsadfærden.
Det kan være tilfældet, hvis virksomheder finansierer marginale investeringer
gennem udstedelse af ny aktiekapital. Denne finansieringsform kan være
særligt relevant i forhold til virksomheder, der endnu ikke genererer et
løbende overskud.
En anden mulighed er,
at udbyttebeskatning ikke påvirker virksomhedernes
investeringsbeslutning, da en ændring i udbyttebeskatningen ikke har nogen
reel effekt på virksomhedernes kapitalomkostninger. Det kan være tilfældet,
hvis virksomheder på marginalen finansierer investeringer ved at tilbageholde
udbytter (dvs. ved opsparede overskud) og ikke gennem udstedelse af ny
aktiekapital. Intuitionen er (lettere forenklet), at såvel investeringen som
afkastet af investeringen (dvs. udbyttet) er udbyttebeskattet. Dermed bliver
beskatningen neutral for investeringsbeslutningen. Det skal yderligere
bemærkes, at udbytteskatten kapitaliseres i værdien af virksomhederne. Denne
finansieringsform kan være særligt relevant for modne virksomheder med et
løbende overskud.
En tredje mulighed er,
at den marginale investor enten er helt skattefri eller
alternativt er skattepligtig, men med mulighed for at modregne ændringer i
skatten eller lignende. Hvis den marginale investor ikke betaler udbytteskat vil
hverken værdien af virksomhederne eller investeringsbeslutningen i denne
type modeller påvirkes af skatten.
En fjerde mulighed
(relateret til sidstnævnte) er, at afkastet på indenlandske
investeringer er bestemt af enten den afkastrate som udenlandske aktieejere
kræver (for kapitalimporterende lande) eller den afkastrate, der er tilgængelig
for udgående investeringer (for kapitaleksporterende lande). Begge disse
afkastrater bestemmes på verdensmarkedet og påvirkes som udgangspunkt
ikke af udbyttebeskatning af enkelte investorsegmenter. Hvis beskatningen af
et enkelt investorsegment fx lempes, indebærer det i henhold til denne
mulighed, at andre investorsegmenter sælger aktiver til det begunstigede
segment.
Det er naturligvis af
afgørende
betydning for påvirkningen af økonomien og dermed
effekten for de offentlige finanser, hvilken (kombination) af disse teoretiske
udgangspunkter, der viser sig empirisk relevant.
2
I forhold til det konkrete spørgsmål er det ydermere en komplikation, at
udbyttebeskatningen udelukkende reduceres for en bestemt investortype (altså
udenlandske institutionelle investorer). Skattesatsen for fx indenlandske investorer
og udenlandske private investorer ændrer sig således som udgangspunkt ikke.
Man kunne som udgangspunkt have en formodning om, at pensionsselskabernes
formue udgør en ikke uvæsentlig andel af den samlede formue for udenlandske
institutionelle investorer. Ligesom det må formodes at pensionskasser typisk
placerer en relativt stor andel af kapitalen i modne (noterede) virksomheder, hvor
risikoen forbundet med investeringen er relativt begrænset.
Jf. ovenfor
vil netop
2
Det skal understreges, at de præsenterede muligheder udelukkende repræsenterer en del af modellerne i litteraturen.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Side 4 af 6
denne type virksomheder typisk udbetale udbytter og dermed være i en situation,
hvor tilbageholdte udbytter kan udgøre (en ikke uvæsentlig del af) finansieringen
af marginale investeringer. Såfremt tilbageholdte udbytter således udgør en
væsentlig finansieringskilde vil dette trække i retning af, at en afskaffelse af
udbytteskatten for udenlandske institutionelle investorer (måske særligt
vedrørende pensionsselskaber) vil være af relativt begrænset betydning.
Afskaffelse af kildeskat på udbytter for udenlandske institutionelle investorer kan i
henhold til den økonomiske litteratur således give anledning til en række mulige
virkninger. Herunder:
1. En kapitalgevinst på beholdninger af aktier i store, modne virksomheder.
2. I begrænset omfang bedre rammevilkår for nye egenkapitalinvesteringer i
typisk mindre virksomheder.
3. At udenlandske kildeskattefritagne institutionelle investorer får en
”komparativ fordel” i forhold til at eje danske virksomheder,
hvilket kan øge
provenuvirkningen.
Endelig skal det bemærkes, at i det tilfælde, hvor en afskaffelse af kildeskatten på
udbytter for udenlandske institutionelle investorer måtte være forbundet med
reale effekter, vil effekterne dels skulle vurderes i forhold til virkningerne af
finansieringen dels i forhold til alternativ anvendelse af finansieringen.
Offentlige finanser
Det samlede provenu fra beskatningen af dansk aktieudbytte til udenlandske
modtagere kan med stor usikkerhed anslås til at udgøre ca. 1,1 mia. kr. årligt. Det
er ikke umiddelbart muligt at afgøre, hvor stor en andel heraf, der vedrører
udenlandske institutionelle investorer. Provenuet på 1,1 mia. kr. udgør således et
overkantsskøn for den umiddelbare virkning ved en afskaffelse af kildeskatten på
udbytter for denne investortype.
Hvis det
lægges til grund, at beskatningen af udbytter har betydning for
virksomhedernes kapitalomkostninger vil effekterne af en reduktion af
udbyttebeskatningen kunne sammenlignes med effekterne af en nedsættelse af den
effektive selskabsskat (herunder vil investeringerne og arbejdsudbuddet stige).
Den samlede effektive beskatning af udenlandske skattefritagne investorer ved
porteføljeinvesteringer i Danmark udgøres af selskabsskatten samt kildeskatten på
udbytter, dvs. 22 pct.+(100 pct.-22 pct.)×15 pct. = 33,7 pct. Dvs. en afskaffelse af
kildeskatten på udbytter for denne investortype vil være forbundet med en
reduktion af beskatningen på 11,7 pct.-point.
Det umiddelbare mindreprovenu vil også i dette tilfælde udgøre op til 1,1 mia. kr.,
jf. tidligere. En umiddelbar virkning på 1,1 mia. kr. ved konstant afkast
før skat
svarer til et mindreprovenu på godt 1,4 mia. kr. ved konstant afkast
efter skat.
Det
er lagt til grund, at investortypen før og efter afskaffelsen af kildeskatten på
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1384419_0005.png
Side 5 af 6
udbytter foretager investeringer, indtil der på marginalen opnås et normalafkast på
ca. 5,5 pct.
3
Det er yderligere lagt til grund, at de godt 1,4 mia. kr. overvæltes i lønningerne.
Hertil kommer, at der ikke er tale om en marginal nedsættelse af skatten, hvorfor
bruttoafkastet er lidt højere for de første (ekstra) investeringer end for den
marginale investering. Dette ekstra bruttoafkast antages ligeledes overvæltet i
lønningerne, således at den samlede lønstigning udgør knap 1,5 mia. kr.
En stigning i lønningerne medfører et højere arbejdsudbud, hvilket betyder at
statens indtægter fra personindkomstskatter stiger. Lægges det til grund, at
selvfinansieringsgraden forbundet hermed er 10 pct. vil merprovenuet herfra
udgøre godt 0,1 mia. kr.
Afkastet af den ekstra (egen)kapital (efter afskrivninger) selskabsbeskattes.
Selvfinansieringsgraden forbundet hermed vil være ca. 15 pct., eller svarende til et
merprovenu fra selskabsskatten på godt 0,2 mia. kr.
Når det bliver relativt billigere for virksomhederne at finansiere investeringer ved
at udstede aktier og sælge dem til porteføljeaktionærer (set i forhold til
lånefinansiering mv.), vil virksomhederne øge kapitaliseringsgraden. Afkastet af
denne ekstra egenkapital selskabsbeskattes. Beregningsteknisk er det lagt til grund,
at selvfinansieringsgraden forbundet hermed er 10 pct., svarende til godt 0,1 mia.
kr.
Netto vil en afskaffelse af kildeskatten på udbytter for udenlandske institutionelle
investorer
–
under de givne forudsætninger
–
således være forbundet med et
mindreprovenu efter tilbageløb og adfærd på i størrelsesordenen 0,9 mia. kr.
Hvis det
lægges til grund, at virksomhedernes investeringsniveau ikke påvirkes af
udbytteskatten, men at en afskaffelse kapitaliseres i værdien af virksomhederne, så
vil et umiddelbart mindreprovenu ved en afskaffelse af kildeskatten på udbytter
for udenlandske institutionelle investorer udgøre op til 1,1 mia. kr.
Det umiddelbare mindreprovenu vil delvist opvejes af beskatningen af
kapitalgevinster mv. for så vidt angår den indenlandsk ejede kapital. Tilbageløbet
vil således udgøre skatten på den andel af værdiændringen, der beskattes i
Danmark, samt moms og afgifter på afledte forbrugsvirkninger. Hvis det med
standardforudsætninger lægges til grund, at tilbageløbet udgør 40 pct. vil
mindreprovenuet efter tilbageløb på denne baggrund udgøre op til 0,7 mia. kr.
Der vil som nævnt ikke være realøkonomiske konsekvenser forbundet med
skattenedsættelsen i dette tilfælde, hvorfor mindreprovenuet efter tilbageløb og
adfærd (for en given ejerskabsfordeling) vil være det samme som efter tilbageløb,
altså 0,7 mia. kr.
3
For at opnå et normalafkast på ca. 5,5 pct. efter skat skal bruttoafkastet (før afskrivninger og skat) udgøre ca. 15 pct. i
situationen uden udbyttebeskatning, mens det tilsvarende bruttoafkast med en udbytteskat på 15 pct. skal udgøre ca. 16, 2
pct. Det er i begge tilfælde lagt til grund, at afskrivningerne udgør 8 pct.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1384419_0006.png
Side 6 af 6
I det omfang ejerskabsfordelingen ændres således at ikke-beskattede ejere udgør
en større andel (dvs. ikke-begunstigede investorsegmenter sælger aktiver til det
skattebegunstigede investorsegment) vil mindreprovenuet efter tilbageløb og
adfærd være større end mindreprovenuet efter tilbageløb.
Hvis endelig
udenlandske institutionelle investorer, der er skattefri i hjemlandet, har
mulighed for at eksponere deres portefølje mod danske virksomheder (og dermed
karakteristisk dansk risiko) ikke gennem direkte ejerskab, men gennem såkaldt
afledte aktiver, hvor den samlede transaktion ikke (netto) udbyttebeskattes.
4
Så
kan kildeskatten på denne investortype ikke forventes at indbringe noget provenu.
Dvs. der vil ikke være noget umiddelbart mindreprovenu forbundet med en
afskaffelse, ligesom der ikke umiddelbart vil observeres nogen realøkonomiske
konsekvenser heraf. Altså vil mindreprovenuet efter tilbageløb samt efter
tilbageløb og adfærd også være nul. Dog vil udenlandske institutionelle ejere
formodentlig efterfølgende udgøre en større direkte andel af ejerskabskredsen bag
danske virksomheder.
Som det fremgår af ovenstående er der stor usikkerhed i forhold til virkningerne
af en afskaffelse af kildeskatten på udbytter for udenlandske institutionelle
investorer. Det skal dels ses i lyset af usikkerheden i forhold til de økonomiske
virkninger, dels i forhold til det tilgængelige datagrundlag. Det betyder, at der er
tilsvarende stor usikkerhed forbundet med holdbarhedsvirkningen, som på
baggrund af regneeksemplerne helt summarisk kan opgøres til at udgøre mellem 0
kr. og 1,1 mia. kr.
Et mere præcist skøn for holdbarhedsvirkningen vil kræve en langt mere
omfattende analyse. Herunder vil der være behov for at konstruere et datasæt for
den faktiske ejerskabssammensætning på tværs af alle lande samt en afdækning af
beskatningen af relevante enheder i disse lande.
Det kan afslutningsvist bemærkes, at der i den økonomiske litteratur peges på, at
en hensigtsmæssig tilgang til beskatningen af porteføljeinvesteringer kunne være at
tilstræbe et princip om såkaldt global porteføljeneutralitet. Dette princip indebærer
grundlæggende, at man beskatter indenlandske aktieejeres investeringer ens,
uafhængigt af i hvilket land investeringerne foretages. På denne måde opnår
investorerne den samfundsøkonomisk optimale risikospredning.
Med venlig hilsen
Finansministeren
I den økonomiske litteratur peges der overordnet fx på, at eksponering af en investorportefølje mod et andet lands
karakteristiske risiko gennem indgåelse af såkaldte ”total return equity swaps” kan indebære, at den samlede transaktion
ikke udbyttebeskattes (netto). Nævnte derivat er en kontrakt mellem to parter, hvor ejeren af et aktiv udbetaler aktivets
totale afkast til modparten mod betaling af et (fast eller variabelt) beløb.
4