Notat om gennemgang af afgørelser efter udlændingelovens § 9 b om

humanitært ophold til børnefamilier

1. Indledning og afgrænsning af gennemgang

Danmarks Radio bragte den 24. marts 2014 programmet ”DR2 Undersøger– De Udviste Børn”, der rejste spørgsmål om, hvorvidt Justitsministerietinddrager FN’s Børnekonvention, herunder hensynet til barnets tarv, nårder bliver givet afslag på at forlænge en humanitær opholdstilladelse.I forlængelse heraf foretog Justitsministeriet en gennemgang af de sagermed familier med mindreårige børn, hvor ministeriet i 2013 havde meddeltafslag på forlængelse af humanitær opholdstilladelse. Ministeriet konstate-rede i den forbindelse, at der i enkelte sager ikke var vejledt korrekt ommuligheden for at søge om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c,stk. 1. Det kunne således konstateres, at der var opstået en vis usikkerhedom sagsgangene i forbindelse med omlægningen af kompetencen fra Ju-stitsministeriet til Udlændingenævnet pr. 1. januar 2013 i sager om medde-lelse af opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.Justitsministeren anmodede derfor ministeriet om at foretage en grundiggennemgang af ministeriets afgørelser om humanitært ophold med henblikpå at sikre, at der i alle sager var sket korrekt vejledning om mulighedenfor at søge om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, og atder således i sagsbehandlingen havde været tilstrækkeligt fokus på barnetstarv. I det omfang ministeriet i forbindelse med gennemgangen blev op-mærksom på andre sagsbehandlingsfejl, skulle der ligeledes tages hånd omdisse.

I forbindelse med gennemgangen og udarbejdelsen af Justitsministerietsbesvarelse af spørgsmål nr. 431 (Alm. del) af 27. marts 2014 fra Folketin-gets Udvalg for Udlændinge og Integration blev ministeriet opmærksompå, at der i enkelte afgørelser om afslag på forlængelse af humanitære op-holdstilladelser ikke var vejledt om muligheden for at søge om opholdstil-ladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, i 2011 og 2012. Ministerietbesluttede på den baggrund at udvide undersøgelsen og gennemgå alle af-gørelser om afslag på forlængelse af humanitær opholdstilladelse vedrø-rende familier med mindreårige truffet i perioden 1. august 2010 til 24.marts 2014.Gennemgangen i nærværende notat omhandler således afgørelser om af-slag på forlængelse af opholdstilladelse vedrørende familier med mindre-årige børn, der er truffet i perioden 1. august 2010 til 24. marts 2014, samtafgørelser om afslag på førstegangsansøgninger, afslag efter en fornyetgennemgang og afslag på genoptagelse vedrørende familier med mindre-årige børn, der er truffet i perioden 1. januar 2013 til 24. marts 2014.I forhold til afgørelser om afslag på førstegangsansøgninger, afslag efteren fornyet gennemgang og afslag på genoptagelse bemærkes, at der ikke iforbindelse med gennemgangen af afgørelser for perioden 1. januar 2013til 24. marts 2014 er fundet sådanne vejlednings- og sagsbehandlingsfejl,at der også her efter Justitsministeriets opfattelse er grundlag for at gå læn-gere tilbage end til oprettelsen af Udlændingenævnet den 1. januar 2013.Justitsministeriet har i stedet gennemgået alle sager, hvor der er sket ud-sendelse af familier med mindreårige børn i perioden 1. januar 2010 til 12.maj 2014, og hvor familien har søgt om humanitær opholdstilladelse.Nedenfor gennemgås under pkt. 2 den retlige ramme for vejledningsplig-ten. Under pkt. 3 og 4 er gennemgangen af sagerne nærmere beskrevet,mens pkt. 5 sammenfatter resultatet af gennemgangen.

2. Den retlige ramme for vejledningspligten

Efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i for-nødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henven-delse om spørgsmål inden for myndighedens sagområde. Pligten til at ydevejledning kan også følge af den almindelige retsgrundsætning herom ogaf principperne om god forvaltningsskik.Hvornår vejledningspligten indtræder, afhænger af en konkret vurdering i2

den enkelte sag. Det samme gælder for omfanget af en eventuel vejled-ningspligt. Der vil f.eks. være vejledningspligt, når der i en sag foreliggeromstændigheder, som viser, at parten er uvidende om et regelgrundlag,som har betydning for den pågældende. Er parten repræsenteret af en per-son, som må formodes at have særligt kendskab til regelgrundlaget, vilvejledningspligten dog bl.a. i sådanne tilfælde kunne indsnævres.Efter forvaltningslovens § 7, stk. 2, skal en forvaltningsmyndighed, dermodtager en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører forvaltningsmyndig-hedernes sagsområde, så vidt muligt videresende henvendelsen til rettemyndighed.En myndighed er kun forpligtet til at videresende en henvendelse, hvis detmed tilstrækkelig tydelighed fremgår, hvad der er sigtet med henvendel-sen.I sager om humanitær opholdstilladelse er det Justitsministeriets opfattelse,at der er pligt til at vejlede om muligheden for at ansøge om opholdstilla-delse på et andet grundlag end efter udlændingelovens § 9 b, stk. 1, hvisdette i det konkrete tilfælde vurderes at være relevant. Det gælder eksem-pelvis, hvis det på baggrund af de faktiske oplysninger eller de retlige ar-gumenter, som parten har påberåbt sig, eller de oplysninger, som i øvrigtfremgår af sagen, fremstår som en relevant mulighed, at der vil kunne op-nås opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c. Der vil også være enpligt til at oversende ansøgningen til den rette myndighed, i det omfangdette følger af forvaltningslovens § 7, stk. 2.

2.1. Barnets tarv i de internationale konventioner

2.1.1.

FN’s konvention om barnets rettigheder af 20. november 1989 (bør-nekonventionen) indeholder en regulering af børns rettigheder på alle sam-fundsområder.Børnekonventionen indeholder bl.a. et krav om, at der i alle spørgsmålvedrørende børn først og fremmest skal tages hensyn til barnets tarv, lige-som konventionen opregner børns rettigheder, herunder børns grundlæg-gende rettigheder (mad, bolig, sundhed), børns ret til udvikling (skolegang,leg, fritid, information), børns ret til beskyttelse (mod krig, vold, narkotika,seksuel udnyttelse) og børns ret til medbestemmelse (ytringsfrihed, indfly-delse, deltagelse, medbestemmelse, selvbestemmelse).

Det fremgår således af artikel 3, at barnets tarv i alle foranstaltninger ved-rørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutio-ner for socialt velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgiven-de organer, skal komme i første række. Deltagerstaterne påtager sig at sik-re barnet den beskyttelse og omsorg, der er nødvendig for barnets trivselunder hensyntagen til de rettigheder og pligter, der gælder for barnets for-ældre, værge eller andre personer med juridisk ansvar for barnet, og skalmed henblik herpå træffe alle passende lovgivningsmæssige og administra-tive forholdsregler.Artikel 9 giver barnet ret til ikke at blive adskilt fra sine forældre mod de-res vilje, medmindre dette skønnes uforeneligt med barnets tarv, ret til atopretholde kontakt til begge forældre, hvis barnet lever adskilt fra den eneeller dem begge, og forpligter desuden staten til at genskabe en sådan kon-takt, hvis adskillelsen skyldes årsager iværksat af staten.Der er i tilknytning til børnekonventionen etableret en Børnekomité, sombl.a. har udarbejdet flere såkaldte generelle bemærkninger (”general com-ments”) vedrørende fortolkning og anvendelse af konventionens artikler.Der er således udarbejdet generelle bemærkninger nr. 14 af 29. maj 2013om hensynet til barnets tarv efter børnekonventionens artikel 3, stk. 1. Påudlændingeområdet har komitéen udarbejdet generelle bemærkninger nr. 6af 1. september 2005 i forhold til uledsagede mindreårige.Det fremgår af de generelle bemærkninger nr. 14 af 29. maj 2013 (barnetstarv), at bestemmelsen i børnekonventionens artikel 3, stk. 1, om at der ialle spørgsmål vedrørende børn først og fremmest skal tages hensyn tilbarnets tarv, bl.a. betyder, at barnets tarv skal indgå med særlig prioriteretvægt og ikke blot være én blandt mange hensyn, der indgår i myndighe-dernes overvejelser. Herudover anføres det, at bestemmelsen efter komité-ens opfattelse indebærer, at det af en afgørelse udtrykkeligt skal fremgå,hvorledes hensynet til barnets tarv er blevet vægtet over for modsatrettedehensyn, jf. nærmere herom bemærkningernes punkt 6 og 97.Af de generelle bemærkninger nr. 6 af 1. september 2005 (uledsagedemindreårige) fremgår det, at udsendelser af uledsagede mindreårige til de-res hjemland kun må finde sted, hvis det er foreneligt med barnets tarv. Ivurderingen heraf skal der bl.a. ses på de sikkerhedsmæssige og socioøko-nomiske forhold, der afventer barnet ved tilbagevenden til hjemlandet,pasningsmulighederne for det pågældende barn, graden af integration i4

værtslandet og varigheden af fraværet fra hjemlandet, barnets holdning tilhjemsendelsen, barnets ret til at bevare sin identitet, herunder statsborger-skab, navn og familieforhold samt det ønskelige i, at der er sammenhæng iet barns opvækst og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og sprogligebaggrund.De generelle bemærkninger fra Børnekomitéen afspejler komiteens opfat-telse af retstilstanden på området og er ikke bindende for deltagerstaterne.

2.1.2.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) indehol-der i artikel 8 en bestemmelse om, at enhver har ret til respekt for sit pri-vatliv og familieliv.Retten til et familieliv omfatter efter Den Europæiske Menneskerettig-hedsdomstols praksis retten til at opretholde et eksisterende familieliv,f.eks. ved at staten undlader at udvise et familiemedlem, samt i visse situa-tioner statens positive forpligtelse til at tilvejebringe de nødvendige forud-sætninger for at udøve et familieliv, f.eks. ved at staten giver et familie-medlem opholdstilladelse.Retten til et familieliv er suppleret af retten til et privatliv, idet retten til etprivatliv efter Menneskerettighedsdomstolens praksis også omfatter rettentil at etablere og udvikle bånd til andre mennesker og verden. Dermed bli-ver en udlændings samlede bånd til det danske samfund omfattet af be-skyttelsen. Dette har bl.a. betydning i sager om udvisning af kriminelle ud-lændinge, der har haft hele eller en væsentlig del af deres opvækst og sko-legang her i landet.Menneskerettighedsdomstolen har i en række afgørelser og domme vedrø-rende EMRK artikel 8 udtalt sig om barnets tarv i forbindelse med familie-sammenføring af børn, udvisning, inddragelse af opholdstilladelse og af-slag på forlængelse af opholdstilladelse.I dom af 26. april 2007 iKonstatinov mod Nederlandeneopregnede Dom-stolen en række kriterier, der skal afvejes i sager om ægtefællesammenfø-ring. Disse kriterier omfatter i hvilket omfang familielivet reelt vil bliveafbrudt; omfanget af familiemedlemmernes bånd til medlemsstaten; omder er uoverstigelige hindringer for udøvelsen af familielivet i hjemlandet;om der er hensyn at tage til medlemsstatens mulighed for at kontrollereindvandringen (herunder om ansøgeren tidligere har forbrudt sig imodimmigrationslovgivningen) eller andre hensyn til den offentlige orden;5

samt om familielivet blev etableret på et tidspunkt, hvor familiemedlem-merne var klar over, at et af familiemedlemmernes opholdsgrundlag havdeen sådan karakter, at muligheden for at fortsætte udøvelsen af familielivet iopholdslandet fra starten har været forbundet med usikkerhed.I dom af 14. juni 2011 iOsman mod Danmarkfandt Domstolen, at det vari strid med EMRK artikel 8 at nægte klageren opholdstilladelse i forlæn-gelse af, at hun havde været sendt på genopdragelsesrejse af sine forældremod hendes vilje, efter at hun havde tilbragt de formative år, fra hun varsyv til femten år gammel i Danmark. Klager havde levet i Danmark, sidenhun var 7 år gammel og var i en alder af 15 år, mod sin vilje, blevet sendttil en flygtningelejr i Kenya for at tage sig af sin farmor. To år efter sin ud-rejse til Kenya søgte klager om at blive genforenet med sin familie i Dan-mark. Hun fik afslag, da hun havde mistet sin permanente opholdstilladel-se som følge af, at hun ikke havde opholdt sig i Danmark i mere end 12måneder i træk. Menneskerettighedsdomstolen konstaterede, at samlivetmellem mindreårige, som endnu ikke havde stiftet egen familie, og demindreåriges forældre var at betragte som familieliv i EMRK artikel 8’sforstand. Menneskerettighedsdomstolen konstaterede endvidere, at klagerhavde levet hovedparten af sit liv i Danmark, talte dansk, havde gået i sko-le i Danmark og havde hovedparten af sin familie i Danmark. På den bag-grund skulle der være meget tungtvejende grunde til, at myndighedernekunne afvise at forny hendes opholdstilladelse. Selv om Menneskerettig-hedsdomstolen var enig i, at formålet med den danske lovgivning – sombl.a. havde til formål at forhindre ”genopdragelsesrejser” – var legitimt, ogat forældres ret til at beslutte, hvor mindreårige børn skal bo, måtte ansessom grundlæggende i et familieforhold, fandt Menneskerettighedsdomsto-len, at klagers interesser ikke var inddraget tilstrækkeligt i afgørelsen,hvorfor der forelå en krænkelse af artikel 8.Der kan ligeledes henvises til en afvisningsafgørelse af 6. juli 2006 iYashPriya mod Danmark,hvor klager indrejste i Danmark i 1999 som 27-årigpå et besøgsvisum og under opholdet i Danmark giftede sig med en herbo-ende indisk statsborger. Klager udrejste senere i 1999 til Indien, hvor hunfødte parrets første barn. I 2000 indrejste klager igen i Danmark på et be-søgsvisum, og i 2001 fik parret deres andet barn. Begge børn blev meddelttidsbegrænset opholdstilladelse, indtil de fyldte 18 år. Det daværende Mi-nisterium for Flygtninge, Indvandrere og Integration gav endeligt afslag påfamiliesammenføring den 24. marts 2003. Menneskerettighedsdomstolenfandt, at klagen var åbenbart ubegrundet, da klageren alene havde opholdtsig i Danmark på processuelt ophold og ulovligt ophold, og hun på intet6

tidspunkt havde fået tilsagn fra de danske myndigheder om, at hun ville fåopholdstilladelse, og da hun i 1999 var blevet gjort bekendt med de dagæl-dende regler om opholdstilladelse, kunne hun heller ikke forvente, at hunog parrets første barn ville få opholdstilladelse som etfait accomplipågrund af deres tilstedeværelse i Danmark. Hun kunne heller ikke forventeat få lov til at fortsætte familielivet i Danmark. Menneskerettighedsdom-stolen anførte endvidere, at det ikke kunne give klageren en bedre retsstil-ling i relation til de danske udlændingeregler, at hun blev skilt fra sin ægte-fælle og indgik aftale om samvær med parrets fællesbarn, når dette sketemed det formål at opnå opholdstilladelse og uden at ophæve samlivet medægtefællen.

2.1.3.

Menneskerettighedsdomstolen ses ikke at have udtalt sig i sager omudvisning af børn, der opholder sig ulovligt i et land. Det kan dog udledesaf Menneskerettighedsdomstolens praksis for så vidt angår EMRK artikel8, at bestemmelsen ikke indebærer en umiddelbar ret til at vælge det land,hvori familier, herunder børn, vil udøve deres familieliv. Der skal i hverenkelt sag foretages en konkret vurdering af, hvorvidt det på baggrund afsagens omstændigheder er proportionalt – bl.a. ud fra Danmarks interesse iat kontrollere indvandringen – at meddele afslag på opholdstilladelse. Pro-portionalitetsvurderingen tager afsæt i, om der er uoverstigelige hindringerfor at udøve familielivet i et andet land, i hvilket omfang familielivet reeltvil blive afbrudt, og omfanget af familiemedlemmernes bånd til medlems-staten. Dette vil være tilfældet, hvis Danmark er klart nærmest til at be-skytte familielivet, f.eks. på grund af et eller flere familiemedlemmers fa-miliemæssige, sproglige og kulturelle tilknytning her til landet.

2.1.4.

FN’s Menneskerettighedskomité har afgivet udtalelser i en rækkesager vedrørende familiesammenføring i forhold til FN’s konvention omBorgerlige og Politiske Rettigheder (ICCPR).Der kan i den forbindelse henvises tilWinata og Li mod Australien,deromhandlede et indonesisk par, der mødte hinanden i Australien, hvor devar indrejst som voksne i henholdsvis 1985 og 1987 på turist-/studievisum.Parret forblev ulovligt i Australien efter udløbet af deres visa og fik i 1988en dreng, der i 1998 fik australsk statsborgerskab som følge af sin fødselog sit 10 år lange ophold i landet. I 1998 søgte parret om asyl, hvilket defik afslag på i 2000, hvorefter de blev pålagt at udrejse. Parret indgav an-søgning om opholdstilladelse under henvisning til drengen, men det varifølge australsk ret en betingelse, at ansøgere havde bopæl i udlandet, lige-som der formentlig ville gå flere år, førend parret kunne opnå opholdstilla-7

delse. De australske myndigheder henviste til Den Europæiske Menneske-rettighedsdomstols praksis om familieliv etableret under ulovligt ophold,hvorefter der skal foreligge ekstraordinære omstændigheder, førend afslagpå opholdstilladelse vil være konventionsstridigt. Der blev endvidere hen-vist til, at drengen måtte antages at kunne begå sig i Indonesien eller for-blive alene i Australien, hvor det er normalt, at børn, der går i gymnasiet,ikke bor sammen med deres forældre. Menneskerettighedskomitéen fandt,at det ville være i strid med ICCPR artikel 17, stk. 1 (om ret til privatlivmv.), sammenholdt med artikel 23 (om ret til familieliv mv.) samt artikel24 (beskyttelse af mindreårige mv.) at udsende parret til Indonesien, daparret på tidspunktet for Menneskerettighedskomiteens udtalelse havdeboet 14 år i Australien, og da drengen var 13 år og havde boet hele livet iAustralien, hvor han bl.a. gik i skole og havde udviklet normale sociale re-lationer. På den baggrund fandt komiteen, at hensynet til håndhævelse afimmigrationslovningen ikke var tilstrækkeligt tungtvejende til at begrundeet afslag på opholdstilladelse.

2.1.5.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt det af en afgørelse ud-trykkeligt skal fremgå, hvorledes hensynet til barnets tarv er blevet vægtetover for modsatrettede hensyn, bemærkes, at de almindelige regler om for-valtningens begrundelsespligt i afgørelsessager findes i forvaltningslovens§§ 22 og 24.Disse regler indebærer, at en afgørelse skal være ledsaget af en begrundel-se, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Enbegrundelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold tilhvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler be-ror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hoved-hensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Begrundelsenskal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplys-ninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsent-lig betydning for afgørelsen.Som anført i besvarelsen af 15. maj 2014 af spørgsmål nr. 424 (Alm. del)fra Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik indgår hensynet tilbarnets tarv efter bl.a. børnekonventionens artikel 3, stk. 1, i Justitsmini-steriets sagsbehandling i sager om humanitær opholdstilladelse efter ud-lændingelovens § 9 b, stk. 1.Når der i den forbindelse træffes afgørelse om humanitær opholdstilladel-se, vil hensyn af betydning for barnets tarv, herunder f.eks. helbredsmæs-8

sige forhold, indgå i begrundelsen for afgørelsen i overensstemmelse medde almindelige begrundelsesregler i forvaltningslovens §§ 22 og 24.

2.2. Retsgrundlag og praksis for meddelelse af opholdstilladelse efter

udlændingelovens § 9 c, stk. 1 (”ganske særlige grunde”)

2.2.1.

Det følger af udlændingelovens § 9 c, stk. 1, 1. pkt., at der efter an-søgning kan gives opholdstilladelse til en udlænding, hvis ganske særligegrunde, herunder hensynet til familiens enhed og, hvis udlændingen er un-der 18 år, hensynet til barnets tarv, taler derfor.Kompetencen til at træffe afgørelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1,ligger hos Udlændingestyrelsen. Klager over styrelsens afgørelser kan ind-bringes for Udlændingenævnet. Før 1. januar 2013 var Justitsministerietklageinstans i forhold til disse sager.Formuleringen ”hensynet til barnets tarv” blev indsat i bestemmelsen vedlov nr. 567 af 18. juni 2012. Med ændringen blev det tydeliggjort i selvelovteksten, at der ved behandlingen af ansøgninger om familiesammenfø-ring med et barn under 18 år, skal tages hensyn til både familiens enhed ogbarnets tarv. Der var ikke tale om en ændring af anvendelsesområdet forbestemmelsen.Af bemærkningerne til lovforslag nr. L 150 af 11. april 2012 fremgår bl.a.følgende:”Ved den nærmere vurdering af barnets tarv indgår bl.a. læng-den og karakteren af barnets ophold i Danmark set i forhold tilbarnets ophold i hjemlandet, ligesom det vil indgå, hvor barnethar haft sin opvækst, og hvor det har gået i skole. Der skalendvidere bl.a. lægges vægt på barnets sproglige færdigheder,herunder om barnet taler dansk, og om barnet taler det sprog,der tales i hjemlandet. Det vil også indgå, om barnet i hjem-landet har opholdt sig hos nær familie.”Af bemærkningerne til lovforslag nr. L 104 af 2. marts 2012 om ændringaf udlændingeloven og lov om ægteskabs indgåelse og opløsning fremgårfølgende vedrørende vurderingen af, om der er anledning til at fravige denormale betingelser for ægtefællesammenføring på grund af børns selv-stændige tilknytning til Danmark:”Hvis der er tale om den herboendes og ansøgers fællesbørn, erdet som udgangspunkt afgørende, om børnene kan antages athave opnået en stærk selvstændig tilknytning til Danmark. Her9

vil der særligt blive lagt vægt på børnenes alder, på varighedenaf børnenes faste ophold her i landet og på, om børnene er vel-integrerede i det danske samfund, herunder om børnene gen-nem en længere periode har gået i dansk vuggestue, børnehave,folkeskole eller lignende og derved har opnået en sproglig til-knytning her til landet. I praksis er det antaget, at de almindeli-ge betingelser for ægtefællesammenføring som udgangspunktkan fraviges, når den herboendes og ansøgers fællesbørn haropholdt sig i Danmark i en samlet periode på ca. 6-7 år, ogbørnene i denne periode er blevet velintegrerede i det danskesamfund og har opnået sproglig tilknytning her til landet.”

2.2.2.

Praksis for meddelelse af opholdstilladelse af ganske særlige grundeefter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, er beskrevet i det daværende Ministe-riet for Flygtninge, Indvandrere og Integrations notat af 23. juni 2008, somer offentliggjort påwww.nyidanmark.dk.Det fremgår af notatet, at der efter praksis kan foreligge de fornødne gan-ske særlige grunde i tilfælde, hvor familiesammenføring ikke er muligt ef-ter de almindelige regler, men at det som følge af Danmarks internationaleforpligtelser – herunder navnlig Den Europæiske Menneskerettighedskon-vention – er nødvendigt at tillade familiesammenføring.Det fremgår endvidere af notatet, at EMRK artikel 8 ikke indebærer en ge-nerel og ubetinget ret til familiesammenføring, da det følger af Domstolenspraksis, at EMRK artikel 8 ikke giver familier ret til at vælge, i hvilketland de vil udøve deres familieliv. Det kan udledes af praksis fra Domsto-len, at der i hver enkelt sag, hvor en udlænding søger om familiesammen-føring, skal foretages en konkret vurdering af, hvorvidt der på baggrund afsagens omstændigheder er proportionalt at meddele afslag på opholdstilla-delse.Herudover fremgår det af notatet, at der kan gives opholdstilladelse efterudlændingelovens § 9 c, stk. 1, under henvisning til længden og karakterenaf ansøgerens ophold i Danmark. I notatet fremgår således følgende (side5):”Der lægges ved vurderingen heraf vægt på længden af ansø-gers ophold, herunder om opholdet har været på baggrund af etegentligt opholdsgrundlag, processuelt ophold eller ulovligtophold. Det bemærkes i den forbindelse, at et langvarigt ulov-ligt ophold ikke i sig selv kan føre til opholdstilladelse efterudlændingelovens § 9 c, stk. 1.

Der lægges desuden vægt på, om længden af opholdet skyldesansøgers egne forhold, herunder eventuel manglende medvir-ken til sagens oplysning af ansøgerens sag eller manglendemedvirken til udrejse.Der lægges endvidere vægt på, om ansøgeren under opholdethar opnået en særlig tilknytning til Danmark, og om ansøgerenomvendt har en mere begrænset tilknytning til hjemlandet. Veddenne vurdering lægges bl.a. vægt på, om ansøgeren var min-dreårig ved indrejsen, om ansøgeren har et socialt eller famili-ært netværk i hjemlandet og i Danmark, samt om ansøgerenhar gået i skole, taget uddannelse eller arbejdet i Danmark.”

2.2.3.

Praksis for meddelelse af opholdstilladelse efter udlændingelovens §9 c, stk. 1, er endvidere omtalt i en udtalelse af 10. marts 2010 fra det da-værende Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration til Folke-tingets Ombudsmand.Ministeriet oplyste i den forbindelse bl.a., at bestemmelsen også finder an-vendelse i sager, hvor en udlænding får nægtet sin humanitære opholdstil-ladelse forlænget, fordi betingelser for forlængelse af opholdstilladelsenikke er til stede, f.eks. på grund af en bedring af den pågældendes hel-bredsforhold, eller behandlingen er blevet tilgængelig i hjemlandet, oghvor en flerhed af forhold herunder f.eks. helbred, længden af ophold her ilandet, tilknytningen til herboende personer og manglende netværk i hjem-landet taler herfor.

2.2.4.

I forhold til meddelelse af opholdstilladelse til en forælder til et her-boende mindreårigt barn fremgår det af Udlændingenævnets praksis, atbørn som udgangspunkt anses for at have en stærk selvstændig tilknytningtil Danmark, hvis barnet har boet lovligt i Danmark i seks til syv år. Næv-nets praksis er offentliggjort påhttp://udln.dk/.

2.2.5.

Det kan i forlængelse af ovenstående om udlændingelovens § 9 c,stk. 1, oplyses, at der i overensstemmelse med praksis efter udlændingelo-vens § 9 b, stk. 1, også kan gives opholdstilladelse med henvisning til va-righeden af en ansøgers ophold i Danmark. I det tidligere Ministeriet forFlygtninge, Indvandrere og Integrations notat af 1. august 2010 om praksisfor meddelelse af humanitær opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9b, stk. 1, fremgår således følgende:”Efter forarbejderne til bestemmelsen og ministeriets praksiskan varigheden af en ansøgers ophold her i landet indgå som etaf de kriterier, som skal medtages i afgørelsen af, hvorvidt der11

skal gives humanitær opholdstilladelse. Opholdets varighedskal i almindelighed være på ca. 5-6 år, førend der alene underhenvisning til dette kriterium kan gives humanitær opholdstil-ladelse.Varigheden af en ansøgers ophold her i landet vil dog alenekunne tillægges vægt, hvis opholdet i hele perioden uafbrudthar været lovligt i form af processuelt ophold. En ansøger kansåledes ikke selv skabe sig et opholdsgrundlag for en humani-tær opholdstilladelse ved at holde sig skjult for myndigheder-ne. Det bemærkes i den forbindelse, at en asylansøger, somopholder sig her i landet, efter at en fastsat udrejsefrist er over-skredet, ikke har lovligt ophold i form af processuelt ophold.Hvis en ansøger har opholdt sig her i landet i en periode medopholdstilladelse, indgår denne periode ikke i beregningen af,om den pågældendes samlede ophold har haft en varighed på5-6 år. Der henvises i den forbindelse til det anførte om, at op-holdet i hele perioden uafbrudt skal have været lovligt i formaf processuelt ophold.Opholdets varighed kan ikke føre til meddelelse af humanitæropholdstilladelse, hvis opholdets varighed hovedsageligt berorpå ansøgerens egne forhold. Dette kan være tilfældet, hvis an-søgeren selv har bidraget til at trække sagen i langdrag f.eks.ved gentagne genoptagelsesanmodninger til udlændingemyn-dighederne i tilfælde, hvor anmodningen ikke indeholder nye,væsentlige oplysninger af betydning for sagens afgørelse, ellerved gentagne klager til Folketingets Ombudsmand. Hvis detlangvarige ophold derimod hovedsageligt kan tilskrives ud-lændingemyndighederne – f.eks. på grund af en ekspeditions-fejl, som har forårsaget en særlig lang sagsbehandlingstid – vilder kunne meddeles humanitær opholdstilladelse.”

3. Gennemgangen af afgørelserne

3.1.

Som anført ovenfor under pkt. 1 har Justitsministeriet i forlængelse afDR-programmet ”DR2 Undersøger – De Udviste Børn” gennemgået etstort antal afgørelser truffet i perioden 1. januar 2013 til 24. marts 2014.Herudover har Justitsministeriet gennemgået alle afslag på forlængelse afhumanitært opholdstilladelse vedrørende børnefamilier truffet siden 1. au-gust 2010.Endvidere har Justitsministeriet gennemgået de sager, hvor der sket udsen-delse af børnefamilier i perioden 1. januar 2010 til 12. maj 2014, og hvorder er søgt om humanitært opholdstilladelse.

Ved vurderingen af, om der i afgørelserne omfattet af gennemgangen erforetaget korrekt vejledning om muligheden for at søge om opholdstilla-delse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, har Justitsministeriet på bag-grund af de foreliggende oplysninger i sagerne foretaget en afvejning aflængden og karakteren af barnets ophold i Danmark set i forhold til barnetsophold i hjemlandet i overensstemmelse med det, som er anført ovenforunder pkt. 2 om retsgrundlag og praksis. Det har i den forbindelse indgået ivurderingen, i hvilket land barnet har haft hovedparten af sin opvækst,herunder de formative år, hvor og om barnet har gået i skole, barnetssproglige færdigheder på dansk og det sprog, der tales i det pågældendehjemland. Herudover har karakteren af barnets hidtidige og aktuelle net-værk, både i form af herboende familie og sociale relationer, indgået i vur-deringen.For så vidt angår karakteren af opholdet i Danmark er det indgået i vurde-ringen, om familien tidligere har haft en opholdstilladelse, eller om famili-en udelukkende har opholdt sig i Danmark på processuelt ophold og/ellerulovligt ophold, herunder om familien kan siges at have haft en forvent-ning om at få lov til at blive i Danmark.Længden af processuelt ophold er også blevet vurderet i lyset af Justitsmi-nisteriets (og det tidligere Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og In-tegrations) praksis om, at 5-6 års uafbrudt processuelt ophold, der hoved-sageligt kan tilskrives udlændingemyndighederne, kan begrunde en huma-nitær opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 b.Herudover har Justitsministeriet – i overensstemmelse med praksis – ind-draget, om familien har været udrejst fra Danmark i længere perioder.

3.2. Afslag på forlængelse af humanitært opholdstilladelse

3.2.1.

Justitsministeriet har i perioden 1. august 2010 til 24. marts 2014meddelt afslag på forlængelse af humanitært ophold efter udlændingelo-vens § 9 b i 20 afgørelser med mindreårige børn (omfattende 78 personer).Afgørelserne er udfundet på baggrund af registreringer i udlændingeregi-stret samt registreringer i udlændingemyndighedernes elektroniske sagsbe-handlingssystem og en efterfølgende manuel gennemgang af afgørelserne.I én afgørelse er der givet afslag under henvisning til, at ansøgeren alleredehavde opholdstilladelse på et andet grundlag.13

I syv afgørelser er der blevet vejledt om muligheden for at ansøge om op-holdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1. I tre af de syv sager erder efterfølgende søgt om opholdstilladelse efter § 9 c, stk. 1, og i to afdisse sager har familien fået opholdstilladelse, mens der i den sidste sag ergivet et afslag. I én af de syv sager er der efterfølgende blevet anmodet omgenoptagelse af ministeriets sag om humanitær opholdstilladelse, hvorefterministeriet af egen drift har oversendt sagen til Udlændingestyrelsen. An-søgerne har herefter fået opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c,stk. 1. I én af de syv sager er der ikke søgt om opholdstilladelse efter § 9 c,stk. 1, men familien har efterfølgende efter en fornyet gennemgang af sa-gen fået humanitær opholdstilladelse efter § 9 b, stk. 1. I én af de syv sagerer der ikke søgt om opholdstilladelse efter § 9 c, stk. 1, og der ses hellerikke at være søgt om opholdtilladelse på andet grundlag. Justitsministerietsafslag med vejledning om udlændingelovens § 9 c, stk. 1, blev sendt tilfamiliens advokat, der den 19. september 2013 anmodede ministeriet omgenoptagelse af sagen om humanitær opholdstilladelse. I forbindelse medministeriets afslag herpå blev der ikke på ny vejledt om muligheden for atansøge om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, men mi-nisteriet henholdt sig til den tidligere afgørelse og den deri anførte begrun-delse. I den sidste sag søgte familiens advokat efterfølgende på ny om hu-manitær opholdstilladelse. Efter en fornyet gennemgang meddelte ministe-riet ansøgerne et afslag herpå og vejledte i den forbindelse på ny om mu-ligheden for at ansøge om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c,stk. 1. Afslaget blev sendt til familiens advokat. Den 21. marts 2013 blevder på ny anmodet om genoptagelse af sagen om humanitær opholdstilla-delse, og den 23. april 2013 blev sagen tillagt opsættende virkning. Sagenverserer fortsat i ministeriet. Endvidere ansøgte familien i november 2013om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, i Udlændinge-styrelsen. Sagen verserer fortsat i styrelsen.I tre afgørelser har Justitsministeriet af egen drift oversendt afgørelsen tilUdlændingestyrelsen med henblik på, at styrelsen vurderer, om betingel-serne for opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, er opfyldt.I én sag har Justitsministeriet på trods af adskillige erindringsbreve ikkemodtaget de nødvendige helbredsmæssige oplysninger og har på den bag-grund afsluttet sagen. Ansøgeren har kort tid herefter indsendt de relevantelægelige oplysninger, og sagen verserer fortsat i ministeriet.I to afgørelser har ministeriet udtrykkeligt taget stilling til, om et afslag påforlængelse er i strid med barnets tarv.14

I seks afgørelser er der ved en fejl ikke sket vejledning om muligheden forat søge om en opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1. I alledisse sager er der efterfølgende enten givet opholdstilladelse eller også ersagen fortsat under behandling. Disse gennemgås nedenfor.

Sag 1

Ansøgerne er et ægtepar fra Kosovo og deres tre mindreårige børn (født ihenholdsvis 2000, 2004 og 2006). De har opholdt sig i Danmark siden2000 og fik afslag på asyl i 2002 og første gang afslag på humanitært op-hold i 2004.Den 7. august 2007 fik familien helbredsbetinget humanitær opholdstilla-delse, idet moderen var psykotisk og i antipsykotisk og antidepressiv be-handling, som det ikke kunne lægges til grund, at familien ville kunne af-holde udgifterne til i hjemlandet. (Efter tidligere praksis, der var gældendeindtil 1. august 2010, kunne der efter omstændighederne meddeles huma-nitær opholdstilladelse, hvis behandlingen i hjemlandet alene var tilgænge-lig mod en egenbetaling af en størrelse, som ansøgeren ikke kunne forven-tes at have en reel økonomisk mulighed for at udrede). Opholdstilladelsenblev herefter forlænget i 2008 og 2009.Den 18. marts 2013 meddelte Justitsministeriet afslag på forlængelse affamiliens opholdstilladelse. Moderen led på dette tidspunkt af PTSD meden svær depressiv komponent og med psykotisk indhold. Det fremgikimidlertid af baggrundsoplysningerne om sundhedssystemet i Kosovo, atden medicinske behandling kunne erhverves i Kosovo, og at den månedli-ge udgift hertil ville beløbe sig til 608,82 kr. Justitsministeriet lagde derfortil grund, at familien ville kunne afholde udgifterne til den nødvendige be-handling i hjemlandet.Det fremgik derudover af de lægelige oplysninger, at faderen led af PTSDsamt depressiv enkeltepisode af moderat grad. Justitsministeriet lagde tilgrund, at der ikke var tale om en sådan alvorlig psykisk sygdom, der efterministeriets praksis kan begrunde humanitært ophold. Der blev ved afgø-relsen ikke vejledt om muligheden for at søge om opholdstilladelse efterudlændingelovens § 9 c, stk. 1.Familien fik den 3. september 2013 opholdstilladelse efter udlændingelo-vens § 9 c, stk. 1, indtil 3. september 2015, idet Udlændingestyrelsen efteren samlet vurdering af sagens omstændigheder fandt, at ganske særlige

grunde – herunder hensynet til børnenes tarv – talte for at meddele op-holdstilladelse.

Sag 2

Ansøgerne er et ægtepar fra Indien og deres mindreårige barn (født i2009). Familien har opholdt sig i Danmark siden 2008. De havde en op-holdstilladelse frem til 2010 efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, på bag-grund af en arbejdstilladelse. Familien fik afslag på asyl og på humanitæropholdstilladelse i 2009.Den 18. april 2011 fik familien humanitært ophold i et år, idet moderen ledaf psykose og depression og var selvmordstruet i betydelig grad, og det ik-ke kunne lægges til grund, at familien ville kunne afholde udgifterne tilden nødvendige behandling i hjemlandet.Den 8. marts 2013 meddelte Justitsministeriet afslag på forlængelse af fa-miliens opholdstilladelse. Ud fra de lægelige oplysninger var det ikke læn-gere muligt at lægge til grund, at moderen fortsat led af en psykisk sygdomaf meget alvorlig karakter. Ministeriet lagde derudover vægt på, at detfremgik af de foreliggende baggrundsoplysninger om sundhedssystemet iIndien, at den medicin, som moderen var i behandling med, kunne erhver-ves i Indien, og at den månedlige udgift hertil ville beløbe sig til 418 kr.Ministeriet lagde derfor til grund, at familien ville kunne afholde udgifter-ne til den nødvendige behandling i hjemlandet. Der blev ved afgørelsenikke vejledt om muligheden for at søge om opholdstilladelse efter udlæn-dingelovens § 9 c, stk. 1.Familien anmodede om genoptagelse den 12. marts 2013 og indsendte nyeoplysninger vedrørende moderens aktuelle medicinske behandling. Sagenblev tillagt opsættende virkning efter omstændighederne og er fortsat ver-serende.

Sag 3

Ansøgerne er et ægtepar fra Bosnien-Hercegovina og deres to mindreårigebørn (født i henholdsvis 1995 og 2006). Familien har været i Danmark si-den 2008, hvor de fik afslag på asyl.Den 16. september 2008 fik familien humanitært ophold i et år, idet fade-ren led af psykose. Det kunne ikke lægges til grund, at familien ville kunneafholde udgifterne til den nødvendige behandling i hjemlandet. Opholdstil-ladelsen blev herefter forlænget i 2009 og 2010.16

Den 12. april 2013 meddelte Justitsministeriet afslag på forlængelse af fa-miliens opholdstilladelse, da faderen på dette tidspunkt led af PTSD, menshan ikke længere var diagnosticeret med en psykose. Ministeriet lagde så-ledes vægt på, at der ikke længere var tale om en psykisk sygdom af megetalvorlig karakter. Der blev ved afgørelsen ikke vejledt om muligheden forat søge om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.Familien anmodede herefter om genoptagelse af deres sag, og den 15. no-vember 2013 forlængede Justitsministeriet familiens humanitære opholds-tilladelse i yderligere fem år indtil den 16. september 2017 efter en fornyetgennemgang af sagen. Forlængelsen blev meddelt, da nye lægelige viste,at faderen fortsat var psykotisk, og at det ikke kunne lægges til grund, atfamilien ville kunne afholde udgifterne hertil i hjemlandet. Opholdstilla-delsen blev meddelt med mulighed for varigt ophold.

Sag 4

Ansøgerne er et ægtepar fra Irak og deres tre mindreårige børn (født i hen-holdsvis 1999, 2002 og 2004). De har opholdt sig i Danmark siden 2002.Den 2. januar 2008 fik familien helbredsbetinget humanitær opholdstilla-delse, idet moderen led af paranoid psykose og var i antipsykotisk behand-ling. Det kunne ikke lægges til grund, at hun vil kunne modtage den for-nødne behandling i hjemlandet.Opholdstilladelsen blev herefter forlænget i 2009 og 2010.Den 30. maj 2012 meddelte Justitsministeriet afslag på forlængelse af fa-miliens humanitære opholdstilladelse. Ministeriet lagde ved afgørelsenvægt på, at moderen ikke længere led af en psykisk sygdom af meget al-vorlig karakter, der kan begrunde meddelelse af humanitær opholdstilla-delse. Der blev ved afgørelsen ikke vejledt om muligheden for at søge omopholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.Den 11. december 2012 genoptog Justitsministeriet de pågældendes sagom humanitær opholdstilladelse og meddelte familien opholdstilladelse iyderligere fem år frem til den 2. januar 2017.

Sag 5

Ansøgerne er et ægtepar fra Serbien og deres barn (født i 2003). De indrej-ste senest i Danmark i 2004.

Den 2. maj 2006 fik familien helbredsbetinget humanitær opholdstilladel-se, idet moren var psykotisk og led af depressiv enkeltepisode af svær gradmed psykotiske symptomer. Ministeriet lagde endvidere vægt på, at hunvar i psykiatrisk behandling, herunder i antidepressiv og antipsykotisk me-dicinsk behandling, og at det ikke kunne lægges til grund, at hun vil kunnemodtage den fornødne behandling i hjemlandet.Opholdstilladelsen blev herefter forlænget i 2007 og 2008.Den 28. februar 2011 meddelte ministeriet afslag på forlængelse af famili-ens humanitære opholdstilladelse. Ministeriet lagde ved afgørelsen vægtpå, at moderen led af en sådan meget alvorlig psykisk sygdom, der kan be-grunde meddelelse af humanitær opholdstilladelse. Ministeriet lagde imid-lertid til grund, at moren vil kunne afholde den månedlige udgift på 898 kr.til den medicinske behandling i hjemlandet, og at hun på den baggrundkunne få den nødvendige behandling i hjemlandet. Der blev ved afgørelsenikke vejledt om muligheden for at søge om opholdstilladelse efter udlæn-dingelovens § 9 c, stk. 1.Den 22. marts 2012 genoptog Justitsministeriet de pågældendes sag omhumanitær opholdstilladelse og meddelte familien opholdstilladelse indtilden 2. maj 2014.

Sag 6

Ansøgerne er et ægtepar fra Irak og deres – på tidspunktet for meddelelseaf den humanitære opholdstilladelse – fire mindreårige børn (født i hen-holdsvis 1994, 1996, 1999 og 2009). De har opholdt sig i Danmark siden2001 (faderen) og 2005 (moderen og børn). Familien består af yderligereet barn (født i 1993), der indrejste i Danmark den 13. december 2010 ogfik opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9 c, stk. 1, den 7. ok-tober 2011.Den 8. juni 2010 fik familien helbredsbetinget humanitær opholdstilladel-se. Ministeriet lagde ved afgørelsen vægt på oplysningerne i sagen om, atmoderen var diagnosticeret med depressiv enkelepisode af svær grad medpsykose symptomer, at hun havde psykotiske symptomer i form af høre-hallucinationer, at hun var i antidepressiv medicinsk behandling, og at detikke kunne lægges til grund, at hun vil kunne få den nødvendige behand-ling i hjemlandet, idet præparatet ikke var tilgængeligt i Irak.Opholdstilladelsen blev forlænget i 2011.18

Den 16. november 2012 meddelte Justitsministeriet afslag på forlængelseaf familiens opholdstilladelse. Ministeriet lagde ved afgørelsen vægt på, atmoderen ikke længere led af en psykisk sygdom af meget alvorlig karak-ter, der kan begrunde meddelelse af humanitær opholdstilladelse. Ministe-riet lagde endvidere vægt på, at en behandlingsafbrydelse ifølge de lægeli-ge oplysninger, som det var tilfældet ved den seneste forlængelse af 16.maj 2011, ikke ville medføre en psykisk tilstand, der kunne sidestiles meden psykose.Den myndige datter (som ikke var omfattet af den humanitære opholdstil-ladelse) blev vejledt om at indgive en ansøgning om forlængelse af sin op-holdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9 c, stk. 1, til Udlændinge-styrelsen. Den øvrige familie blev imidlertid ikke vejledt om mulighedenfor at søge om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.Den 10. december 2012 blev der anmodet om genoptagelse af de pågæl-dendes sag om humanitær opholdstilladelse, og den 17. januar 2013 blevsagen tillagt opsættende virkning.Sagen verserer fortsat i Justitsministeriet.

3.3. Afslag på førstegangsansøgninger, genoptagede sager og genopta-

gelsesanmodninger

3.3.1.

Justitsministeriet har gennemgået 522 afgørelser, hvor der er givetafslag på førstegangsansøgninger, afslag efter en fornyet gennemgang ogafslag på genoptagelse.Sagerne er udfundet på baggrund af registreringer i udlændingeregistretsamt registreringer i udlændingemyndighedernes elektroniske sagsbehand-lingssystem og en efterfølgende manuel gennemgang af registreringerne.Det bemærkes i den forbindelse, at afgørelserne kan vedrøre flere børn, li-gesom der kan være tale om afslag på genoptagelse og afslag efter en for-nyet gennemgang af sager om forlængelse af humanitær opholdstilladelse.I 427 afgørelser havde ansøgerne været i Danmark i under to år på tids-punktet for Justitsministeriets seneste afgørelse. I de øvrige afgørelserhavde ansøgerne på afgørelsestidspunktet typisk været i Danmark i en pe-riode på mellem to til fire år på en kombination af processuelt og ulovligtophold.

I tre afgørelser er der sket oversendelse til Udlændingestyrelsen med hen-blik på en vurdering af udlændingelovens § 9 c, stk. 1, og i ni afgørelser erder vejledt om muligheden for at søge opholdstilladelse efter udlændinge-lovens § 9 c, stk. 1.I forbindelse med gennemgangen har Justitsministeriet fundet én afgørelse(sag nr. 8), hvor der ikke er sket korrekt vejledning, én afgørelse, hvor derud fra et forsigtighedsprincip kunne have været vejledt (sag nr. 10, jf. pkt.4 nedenfor), samt to sager, hvor der er begået sagsbehandlings-/ekspeditionsfejl (sager nr. 7 og 9). Sagerne gennemgås nedenfor.

Sag 7

Ansøger, som er tyrkisk statsborger, og hendes to børn, født den 5. no-vember 2000, indrejste i Danmark den 29. juni 2009 og ansøgte om asylden 12. februar 2010. De pågældende ansøgte om humanitær opholdstilla-delse den 23. juli 2010.Den 30. oktober 2012 meddelte Justitsministeriet afslag på humanitær op-holdstilladelse. Ministeriet lagde ved afgørelsen vægt på, at kvinden ikkeled af en psykisk sygdom af en sådan meget alvorlig karakter, der kunnebegrunde meddelelse af humanitær opholdstilladelse. Oplysningerne i sa-gen om, at kvinden havde forsøgt at begå selvmord, kunne heller ikke be-grunde meddelelse af humanitær opholdstilladelse. Det fremgik således afde seneste lægelige oplysninger i sagen, at selvmordsfarligheden vedrø-rende kvinden var forsvundet.Den 31. juli 2013 anmodede ansøger om genoptagelse af sagen om huma-nitær opholdstilladelse. Til støtte herfor blev det af ansøgers advokat an-ført, at ansøger havde været indlagt på psykiatrisk afdeling, og at hendestilstand på daværende tidspunkt var så psykisk dårlig, at hendes børn varblevet tvangsfjernet (Dette var ikke korrekt, jf. nedenfor).I forbindelse med sagens behandling modtog Justitsministeriet en lægeligudtalelse om, at det var helt overvejende sandsynligt, at der var tale om enskizofren person, formentlig paranoid skizofreni, at kvinden med sikker-hed var svært hallucineret, og at hun blev sat i behandling med et antipsy-kotisk præparat.Den 21. august 2013 blev de pågældende udsendt til Tyrkiet. Udsendelsenforegik som en påset (frivillig) udsendelse.

Den 20. januar 2014 meddelte Justitsministeriet efter en fornyet gennem-gang af sagen afslag på humanitær opholdstilladelse. Ministeriet lagde vedafgørelsen vægt på, at kvinden led af en sådan meget alvorlig psykisk syg-dom, som efter praksis kunne begrunde meddelelse af humanitær opholds-tilladelse. Ministeriet lagde imidlertid til grund, at kvinden efter det oply-ste ville kunne blive behandlet for sin meget alvorlige psykiske sygdom isit hjemland. Ministeriet bemærkede endvidere, at det anførte om, at kvin-dens børn var blevet tvangsfjernet, ikke var en omstændighed, der kunneføre til meddelelse af humanitær opholdstilladelse.Ud over spørgsmålet om tvangsfjernelse forelå der ikke oplysninger i sa-gen, der indikerede, at der var en sådan tilknytning til Danmark, at der ef-ter ministeriets praksis burde have været vejledt om muligheden for at an-søge om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.Udlændingestyrelsen har efterfølgende oplyst, at børnene ikke var tvangs-fjernede fra moderen som anført i genoptagelsesanmodningen.Da Justitsministeriet i afgørelsen om afslag på humanitær opholdstilladelseimidlertid (fejlagtigt) lagde til grund, at børnenevartvangsfjernede, burdeministeriet med henvisning hertil have oversendt sagen til Udlændingesty-relsen til eventuel videre foranstaltning. Det skete ved en fejl ikke.

Sag 8

Ansøger, som er statsborger fra Bosnien-Herzegovina, indrejste den 26.august 2009 sammen med sine to mindreårige børn, født i henholdsvis1992 og 1996, og sin voksne søn.Ansøger og hendes to mindreårige børn blev meddelt afslag på humanitærtophold første gang den 8. februar 2010. Der blev efterfølgende den 30.marts 2010 meddelt afslag på genoptagelse.Den 31. maj 2011 blev ansøgers voksne søn meddelt humanitært opholds-tilladelse. Ansøger og hendes to mindreårige børn blev ved afgørelse afsamme dato meddelt afslag på genoptagelse. Justitsministeriet vejledte iden forbindelse ansøger og hendes to mindreårige børn – som var repræ-senteret ved advokat – om muligheden for at indgive ansøgning om op-holdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.Efterfølgende blev der givet afslag efter en fornyet gennemgang den 13.juni 2012, et afslag på genoptagelse den 18. december 2012, et afslag efter21

en fornyet gennemgang den 20. september 2013 og et afslag på genopta-gelse den 11. oktober 2013. Justitsministeriet vejledte dog kun på ny ommuligheden for at indgive ansøgning om opholdstilladelse efter udlændin-gelovens § 9 c, stk. 1, i afgørelsen af 20. september 2013.Ansøger har den 6. november 2013 på ny anmodet om genoptagelse af sinsag om humanitært ophold. Sagen er tillagt opsættende virkning og verse-rer fortsat i Justitsministeriet.

3.4. Udsendte familier med mindreårige børn i perioden 2010 til 2014

Justitsministeriet har gennemgået alle sager vedrørende afviste asylansøge-re, som er registreret som ”ledsaget udrejst”, ”påset udrejst” og ”selvud-rejst” i perioden 1. januar 2010 til 12. maj 2014, og hvor ansøger har søgtom humanitær opholdstilladelse.I ovennævnte periode er der udsendt i alt 338 familier med mindreårigebørn, som er afviste asylansøgere.I 295 sager har familierne enten opholdt sig i Danmark i under to årog/eller ikke søgt om humanitært ophold. Justitsministeriet har på dennebaggrund ikke gennemgået disse sager nærmere.I 43 sager har familierne haft et ophold i Danmark på over to år, og der erbl.a. søgt om humanitært opholdstilladelse. Justitsministeriet har ikke iforhold til disse sager fundet oplysninger i sagerne, der indikerer, at dervar en sådan tilknytning til Danmark, at der i forbindelse med ministerietsafgørelse burde have været vejledt om muligheden for at ansøge om op-holdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.På denne baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at der ikke i oven-nævnte periode, er udsendt familier, der ikke har fået den korrekte vejled-ning i forbindelse med ministeriets afgørelse. I sag nr. 10 (som gennemgåsnedenfor) kunne der ud fra et forsigtigheds princip have været sket vejled-ning. Der er nu en ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens§ 9 c, stk. 1, under behandling.

4. Konkrete sager med lange ophold i Danmark

4.1.

I forbindelse med gennemgangen af sagerne er Justitsministeriet ble-vet opmærksom på to sager, som adskiller sig væsentligt fra de øvrige sa-ger set i forhold til længden af opholdet i Danmark.

Sag 9

Ansøgerne indrejste i henholdsvis 2001 og 2004 og søgte om asyl. Flygt-ningenævnet meddelte afslag på asyl til den mandlige ansøger i 2003 og tilden kvindelige ansøger i 2005. Nævnet meddelte herefter afslag på genop-tagelse af asylsagen i 2005 (den mandlige ansøger), 2008 og 2011. Detblev i forbindelse med afslagene oplyst, at det fortsat påhvilede ansøgerneat udrejse af Danmark i overensstemmelse med de frister, der var blevetfastsat ved nævnets afgørelser i 2003 og 2005.Den kvindelige ansøger fik afslag på humanitært opholdstilladelse i 2005.Parret fik herefter to børn, som blev født i Danmark i 2005 og 2007.Den 4. marts 2009 søgte ansøgerne på ny om humanitær opholdstilladelseog fik i den forbindelse processuelt ophold, indtil det daværende Ministe-rium for Flygtninge, Indvandrere og Integration den 7. september 2009 gavafslag på humanitær opholdstilladelse. Der blev efterfølgende meddelt af-slag på genoptagelse i 2012 og 2013.Herudover har ansøgerne ved flere lejligheder søgt og fået afslag på op-holdstilladelse på grund af udsendelseshindringer (efter udlændingelovens§ 9 c, stk. 2).Børnene var henholdsvis 7 og 5 år på tidspunktet for Justitsministeriets se-neste afgørelse i maj 2013.I anmodningen om genoptagelse af sagen om humanitært opholdstilladelsei 2012 ansøgte parrets advokat tillige om opholdstilladelse efter udlændin-gelovens § 9 c, stk. 1. Det fremgår af en note på sagen, at ansøgningen omopholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, skulle videresendestil Udlændingestyrelsen i overensstemmelse med forvaltningslovens § 7,stk. 2. Ved en beklagelig ekspeditionsfejl skete dette imidlertid ikke. Detfremgår imidlertid af akter modtaget efterfølgende, at advokaten samtidigmed ansøgningen om humanitært opholdstilladelse sendte kopi af brevet til

Udlændingestyrelsen. Sagen om opholdstilladelse efter udlændingelovens§ 9 c, stk. 1, verserer fortsat i Udlændingestyrelsen.Der verserer for øjeblikket endvidere en klagesag over afslag på opholds-tilladelse som udsendelseshindret efter udlændingelovens § 9 c, stk. 2, iJustitsministeriet, og en klagesag over en afgørelse om udvisning efter ud-lændingelovens § 25 b, stk. 2, og § 32, stk. 4, 2. pkt. i Udlændingenævnet.Familien er ikke blevet udsendt og befinder sig fortsat i Danmark.

Sag 10

Sagen vedrører en mindreårig ansøger, født i 1997, som indrejste førstegang i Danmark i 1999 (17 mdr. gammel) sammen med sine forældre, idetfamilien var blevet meddelt opholdstilladelse.I 2000 repatrierede ansøger sammen med sin familie til hjemlandet medøkonomisk støtte.Den 7. april 2004 indrejste ansøgers far på ny i Danmark, og den 11. maj2004 indrejste ansøger (knap 7 år gammel) på ny i Danmark sammen medsin farmor. Den 16. september 2004 blev ansøger meddelt afslag på huma-nitær opholdstilladelse, og den 11. april 2005 meddelte Flygtningenævnetendeligt afslag på asyl.Ansøgers farfar indrejste i Danmark den 11. april 2006.Den 29. september 2006 blev ansøgers far udsendt til hjemlandet. Ansøgervar på tidspunktet for sin fars udsendelse forsvundet, idet ansøger var ble-vet hentet af nogle slægtninge fra Tyskland for at forhindre, at ansøgerblev udsendt sammen med sin far. Ansøger er registreret som udrejst den17. oktober 2006.Ansøger indrejste efterfølgende i Sverige fra Tyskland og ansøgte den 6.november 2006 om asyl i Sverige sammen med sin far. Ansøger og hansfar blev den 17. januar 2008 meddelt afslag på asyl i Sverige.Den 16. januar 2009 indrejste ansøger (11 år gammel) på ny i Danmark ogansøgte om asyl. Ansøger var ved indrejsen ledsaget af sin farmor og far-far.

Den 28. juli 2011 blev ansøger meddelt afslag på en ansøgning om huma-nitær opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9 b, stk. 1. Den 21.september 2011 genoptog ministeriet ansøgers sag om humanitær opholds-tilladelse.Den 7. februar 2013 blev ansøger på ny meddelt afslag på ansøgningen omhumanitær opholdstilladelse, og den 11. februar 2013 modtog ministerieten anmodning om genoptagelse.Den 11. juli 2013 blev ansøger og hans farfar udsendt til hjemlandet. Sa-gen om humanitær opholdstilladelse verserer fortsat i ministeriet.Indtil udrejsen den 11. juli 2013 har ansøger således samlet set efter Ju-stitsministeriets oplysninger opholdt sig i Danmark i ca. 8 år, hvoraf 1 årvar med opholdstilladelse, mens lidt over 3 år har været i form af usam-menhængende perioder af processuelt ophold, mens resten har været ulov-ligt.Der er den 15. april 2014 ansøgt om opholdstilladelse efter udlændingelo-vens § 9 c, stk. 1, hos Udlændingestyrelsen.

4.2.

Med udgangspunkt i de to sager har Justitsministeriet mere genereltovervejet, om længden af den pågældendes opholdi sig selvbør bevirke, atder skal vejledes om muligheden for at søge om opholdstilladelse efter ud-lændingelovens § 9 c, stk. 1.Det kan i den forbindelse anføres, at der er tale om børn, der har levet heleeller hovedparten af deres liv i Danmark, taler dansk og har gået i skoleog/eller institution i Danmark. Børnene er mindreårige, da beslutningenom ikke at udrejse bliver taget af deres forældre/bedsteforældre, og de harikke mulighed for at træffe en anden beslutning eller rejse tilbage til hjem-landet på egen hånd.Der kan heroverfor anføres, at der er tale om langvarige ulovlige ophold,hvor ansøgerne ikke på noget tidspunkt har fået tilsagn fra udlændinge-myndighederne om, at de ville få opholdstilladelse, og heller ikke har kun-net forvente, at deres børn ville få opholdstilladelse alene på grund af derestilstedeværelse i Danmark. Til forskel fra Menneskerettighedskomiteensafgørelse i sagenWinata og Li mod Australien(omtalt ovenfor under pkt.2.1.3) er der således ikke tale om børn, der har fået dansk statsborgerskab.Der er heller ikke tale om, at familien i tilfælde af et afslag på opholdstil-25

ladelse bliver splittet, og at børnene bliver adskilt fra deres forældre ellerbedsteforældre.Hertil kommer, at der, som nævnt ovenfor under pkt. 2, efter Justitsmini-steriets opfattelse foreligger en pligt til i sager om humanitær opholdstilla-delse at vejlede om muligheden for at ansøge om opholdstilladelse på etandet grundlag, hvis dette i det konkrete tilfælde vurderes at være relevant,f.eks. hvis det på baggrund af de retlige argumenter, som parten har påbe-råbt sig, eller de oplysninger, som i øvrigt fremgår af sagen, fremstår somen relevant mulighed eller fremgår som en relevant mulighed, at der vilkunne opnås opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.Da kompetencen til at meddele opholdstilladelse efter udlændingelovens §9 c, stk. 1, nu (pr. 1. januar 2013) ligger hos Udlændingestyrelsen og Ud-lændingenævnet, jf. pkt. 2 ovenfor, og da der kan foreligge helt særligeomstændigheder i sagen, som Justitsministeriet ikke kender til, finder Ju-stitsministeriet, at der i disse sager ud fra et forsigtighedshensyn kunne skevejledning om muligheden for at søge om opholdstilladelse efter § 9 c, stk.1.For så vidt angår sag nr. 10 indebærer det, at der ud fra et forsigtigheds-hensyn kunne ske vejledning om muligheden for at søge om opholdstilla-delse efter § 9 c, stk. 1. For så vidt angår sag nr. 9 bemærkes, at der i an-søgningen om humanitær opholdstilladelse også blev ansøgt om opholds-tilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, og at der af den grund ikkevar grundlag for at vejlede om muligheden for at ansøge om opholdstilla-delse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1. Ansøgningen om opholdstilla-delse efter § 9 c, stk. 1, burde dog have været sendt til Udlændingestyrel-sen i medfør af forvaltningslovens § 7, stk. 2, hvilket ikke skete som følgeaf en beklagelig ekspeditionsfejl.Som det fremgår ovenfor, er der i begge sager ansøgt om opholdstilladelseefter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, og disse sager er fortsat verserende iUdlændingestyrelsen.

5. Sammenfatning

5.1. Afgørelser om afslag på forlængelseDen ovennævnte gennemgang af afgørelser viser, at der for så vidt angårde afgørelser omafslag på forlængelsevedrørende familier med mindre-26

årige børn, der er truffet siden 1. august 2010, tilsyneladende ikke i alle til-fælde har været den fornødne fokus på at vejlede om muligheden for at sø-ge om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.Ud af de 20 gennemgåede afgørelser er der således konstateret vejled-ningsfejl i seks afgørelser (sager nr. 1-6), hvilket er meget beklageligt. Detbemærkes, at ansøgerne efterfølgende enten har fået en opholdstilladelseefter udlændingelovens § 9 b eller § 9 c, stk. 1, eller fået genoptaget deressag i ministeriet og har i den forbindelse fået et processuelt ophold.Den manglende vejledning kan – for så vidt angår tiden før Udlændinge-nævnets oprettelse – muligvis ses i lyset af, at ministeriet i sager, hvor derblev givet afslag på humanitær opholdstilladelse efter udlændingelovens §9 b, af egen drift kunne meddele opholdstilladelse efter udlændingelovens§ 9 c, stk. 1. Efter det oplyste var der frem til den fysiske sammenlægningaf det daværende Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integrationog Justitsministeriet i januar 2012 et uformelt samarbejde mellem det kon-tor, der behandlede sagerne om humanitært opholdstilladelse (Udlændin-gekontoret), og det kontor, der behandlede ansøgningerne om opholdstilla-delse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1 (Familiesammenføringskonto-ret). I praksis foregik det således, at hvis en sag om humanitært ophold in-deholdt oplysninger, der umiddelbart blev vurderet som relevante i forholdtil en opholdstilledelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, ville sagsbe-handleren i Udlændingekontoret drøfte sagen med en sagsbehandler fraFamiliesammenføringskontoret. Desværre fremgår det ikke af ministerietsafgørelser om afslag på forlængelse af humanitært opholdstilladelse, elleraf sagen, om det er sket.5.2. Førstegangs- og genoptagelsessagerneFor så vidt angår afgørelser om afslag på førstegangsansøgninger, genop-tagede sager og genoptagelsesanmodninger vedrørende familier med min-dreårige børn, der er truffet i perioden 1. januar 2013 til 24. marts 2014,viser gennemgangen, at det kun er ganske få afgørelser, hvor der efter Ju-stitsministeriets opfattelse ikke er foretaget korrekt vejledning om mulig-heden for at søge om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk.1.Ud af 522 gennemgåede afgørelser er der således konstateret vejlednings-fejl i én sag (sag nr. 8). Herudover kunne der ud fra et forsigtighedsprincip

have været vejledt i én sag (sag nr. 10). Endvidere er der konstateret enbeklagelig ekspeditionsfejl i sag nr. 9 og en sagsbehandlingsfejl i sag nr. 7.For så vidt angår de konkrete sager bemærkes, at selv om der ikke i sag nr.8 på ny blev vejledt om muligheden for at søge om opholdstilladelse efterudlændingelovens § 9 c, stk. 1, i de efterfølgende afslag efter fornyet gen-nemgang, blev der som nævnt vejledt om denne mulighed i ministeriets af-slag på genoptagelse af 31. maj 2011 og afslag af 20. september 2013 efterfornyet gennemgang. Som anført er der på ny anmodet om genoptagelse afsagen om humanitær opholdstilladelse, og sagen er tillagt opsættende virk-ning og verserer fortsat i Justitsministeriet.I sag nr. 9 og 10 er der søgt om opholdstilladelse efter udlændingelovens §9 c, stk. 1, og sagerne verserer fortsat i Udlændingestyrelsen.For så vidt angår sag nr. 7 bemærkes, at sagsbehandlingsfejlen som nævntovenfor ikke har haft betydning for sagens udfald, og der forelå i øvrigt in-gen oplysninger i sagen om en sådan tilknytning til Danmark, at der efterJustitsministeriets opfattelse burde have været sket vejledning om mulig-heden for at søge om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk.1.5.3. Udsendte familier i perioden 2010 til 2014Gennemgangen af sagerne vedrørende familier med mindreårige børn, derer blevet udsendt i perioden 1. januar 2010 til 12. maj 2014, viser, at derefter Justitsministeriets opfattelse ikke er udsendt familier, der ikke har få-et den korrekte vejledning i forbindelse med ministeriets afgørelse. I sagnr. 10 kunne der ud fra et forsigtigheds princip have været sket vejledning.Der er nu en ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c,stk. 1, under behandling.

5.3.

Gennemgangen viser, at der er stor forskel mellem de forskellige typerafslag på opholdstilladelse, der meddeles på det humanitære område, og atder i langt de fleste afgørelser vedrørendeførstegangsafslagsom udgangs-punkt ikke er en sådan tilknytning til Danmark, at der efter en konkret vur-dering bør vejledes om muligheden for at søge om opholdstilladelse efterudlændingelovens § 9 c, stk. 1.I forhold til afgørelser om afslag påforlængelseaf opholdstilladelse er bil-ledet derimod et noget andet. I sådanne sager har familien i højere grad28

indrettet sig på et liv i Danmark efter at have haft lovligt ophold i landet ien længere årrække, også selv om tilladelsen som udgangspunkt er midler-tidig. Børnene har således haft en vis berettiget forventning om at få lov tilat blive i Danmark, og den sociale, sproglige og kulturelle tilknytning tilDanmark er blevet styrket. Ved at sende disse afgørelser automatisk overtil Udlændingestyrelsen sikrer man, at der altid foretages en vurdering af,om det ville være i strid med Danmarks internationale forpligtelser at hen-vise familien, herunder barnet, til at udøve deres familieliv i deres hjem-land.Justitsministeriet vil på den baggrund fortsat af egen drift automatisk over-sende sager, hvor der meddeles afslag på forlængelse af humanitær op-holdstilladelse til Udlændingestyrelsen. Justitsministeriet har endviderebesluttet også af egen drift at oversende førstegangssager og genoptagel-sessager, hvor der gives afslag, til Udlændingestyrelsen, hvis der efter enkonkret vurdering er grundlag herfor.