Tilsynet med tvangsmæssige udsendelser i 2012 – samlet konklusion .................3Årets aktiviteter .......................................................................................................5Deltagelse i konkrete udsendelser.........................................................................5Gennemgang af afsluttede udsendelsessager ......................................................5Møder og andet....................................................................................................11

Opmærksomhedsområder ....................................................................................12Magtanvendelse...................................................................................................12Familiens enhed...................................................................................................13Udsatte grupper ...................................................................................................16Forudgående kontakt og information ...................................................................17Sikkerhedsvurderingen ........................................................................................18Afbrudte udsendelser...........................................................................................19Udsendelsesrapporten.........................................................................................20

Arbejdsmetode ......................................................................................................20Baggrund, retligt grundlag og organisering...........................................................22Hvilke tvangsmæssige udsendelser er omfattet? ................................................23Hvilken periode er omfattet? ................................................................................24Hvad skal tilsynet bedømme?..............................................................................24Hvordan skal tilsynet udføres?.............................................................................25Hvad kan og skal tilsynet gøre?...........................................................................25Hvem foretager tilsynet? ......................................................................................25

Bedømmelsesgrundlag .........................................................................................26EU’s udsendelsesdirektiv.....................................................................................26Internationale menneskerettigheder ....................................................................27Internationale og nationale retningslinjer/anbefalinger ........................................28International praksis.............................................................................................29

Folketingets Ombudsmands arbejde med tilsyn med Rigspolitiets tvangsmæssige ud-sendelser af statsborgere, som kommer fra tredjelande (ikke EU-lande), og som ikkehar lovligt ophold i Danmark,begyndte i april 2011. Dette er den anden årsrapport tilFolketinget om tilsynets arbejde.1

Arbejdet udføres i medfør af udlændingelovens § 30 a, stk. 1, som Folketinget vedtog iforbindelse med gennemførelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlems-staterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (udsendel-sesdirektivet) i dansk ret.

Som det fremgik af min første årsrapport for tilsynets arbejde, blev der i 2011 brugtkræfter på at tilrettelægge tilsynsarbejdet. Desuden begyndtemine medarbejdere i2011 at deltage i de tvangsmæssige udsendelser, og de deltog således i 4 påsete og4 ledsagede udsendelser. Endelig modtog ombudsmanden i december 2011 og janu-ar 2012 de udsendelsessager, som Rigspolitiet havde afsluttet i perioden fra april2011 til og med december 2011med henblik på en gennemgang af et antal afsluttedeudsendelsessager.

Sagerne blev gennemgået i 2012, og gennemgangen blev afsluttet ved min endeligeredegørelse af 10. april 2013.I 2012blev tilsynsarbejdet desuden intensiveret i denforstand, at mine medarbejdere deltog i 10 påsete og 6 ledsagede udsendel-ser.Rigspolitiets afsluttede udsendelsessager fra 2012 blev gennemgået af to af minemedarbejdere i begyndelsen af 2013. På baggrund af gennemgangen blev 76 sagerudvalgt til nærmere undersøgelse. Undersøgelsen blev afsluttet ved min endelige re-degørelse af 16. december 2013.

Ombudsmanden har i henhold til udlændingelovens § 30 a, stk. 2, og i overensstem-melse med lov om Folketingets Ombudsmand særligt påset, at Rigspolitiets virksom-hed foretages med respekt for individet og uden unødig magtanvendelse. Ombuds-manden har således bedømt, om Rigspolitiet i forbindelse med de tvangsmæssigeudsendelser har handlet i strid med gældende ret, herunder Danmarks forpligtelser ihenhold til EU-retten og i henhold til internationale menneskerettighedskonventionerog god forvaltningsskik, jf. ombudsmandslovens § 21.

I forbindelse med gennemgangen af udsendelsessagerne fra såvel 2011 som 2012har ombudsmanden imidlertid bemærket, at dokumentationen i flere af de gennemgå-ede sager ikke opfylder de anbefalinger, som findes i de internationale og nationaleretningslinjer for tvangsmæssige udsendelser, og at Rigspolitiet i flere henseenderikke har opfyldt den ulovbestemte grundsætning om notatpligt.

I den forbindelse skal det nævnes, at min foreløbige redegørelse vedrørende gen-nemgangen af sagerne fra 2011 blev sendt til Rigspolitiet den 4. december 2012, ogat min endelige redegørelse forelå den 10. april 2013. Henset til at min gennemgangaf sagerne fra 2011 således først blev afsluttet i 2013, er jeg opmærksom på, at Rigs-politiet ikke i forhold til behandlingen af sagerne fra 2012 har haft mulighed for at tagehensyn til konklusionerne i min endelige redegørelse af 10. april 2013. Jeg er desudenopmærksom på, at dette forhold kan forklare, hvorfor dokumentationen også i forholdtil sagerne fra 2012 ikke lever op til de anbefalinger, som findes i de internationale ognationale retningslinjer, og at Rigspolitiet også i 2012 i flere henseender ikke har op-fyldt den ulovbestemte grundsætning om notatpligt.

I mine endelige redegørelser af 10. april 2013 og af 16. december 2013 har jeg be-mærket, at Rigspolitiet anerkender vigtigheden af at notere og dokumentere oplysnin-ger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der ikke allerede fremgår af sa-gens dokumenter, uanset på hvilken måde oplysningerne er tilgået sagen. Rigspolitieter således enig med mig i, at oplysninger, som må antages at være af en sådan ka-rakter, at de bidrager til at supplere og belyse sagens faktuelle grundlag, skal noteresog dokumenteres.I mine redegørelser har jeg desuden bemærket, at Rigspolitiet i2012 iværksatte en række tiltag med henblik på at forbedre dokumentationen af deforetagne sagsbehandlingsskridt i udsendelsessagerne, og at Rigspolitiet i 2013 harfulgt op på og udbygget tiltagene. Rigspolitiet er efter min opfattelse således løbendeopmærksom på eventuelle nye tiltag, der kan lette og forbedre Rigspolitiets udsendel-sesarbejde og styrke retssikkerheden for de udlændinge, som skal udsendes.

Udlændingene, som blev tvangsmæssigt udsendt ved påsete udsendelser, var fra Ni-geria, Serbien, Gambia, Rusland, Letland og Uganda, og de skulle alle udrejse til de-res respektive hjemlande. De påsete udsendelser angik15 udsendelsessager vedrø-rende de voksne udlændinge, der udrejste. I en af de påsete udsendelser til Serbienudrejste en familie bestående af en farmor, en mor, en far og 5 børn, og de påseteudsendelser vedrørte således i alt 20 personer.Udlændingene, der blev tvangsmæssigt udsendt ved ledsaget udsendelse, var fraRusland og Afghanistan. I alle 6 ledsagede udsendelser skulle udlændingene udrejsetil deres hjemlande. De ledsagede udsendelser vedrørte 10 sager, idet to af de ledsa-gede udsendelser til Afghanistan vedrørte 6 sager, mens de 4 andre udsendelser ved-rørte 1 sag hver. De 10 udsendelsessager vedrørte de voksne udlændinge, der udrej-ste, og de ledsagede udsendelser vedrørte således 10 personer.

Ud af de udsendelser, hvor mine medarbejdere deltog, blev deranvendt magt i forbin-delse med 2 sager om ledsaget udsendelse. I det ene tilfælde blev udsendelsen af-brudt, fordi flykaptajnen ikke ville flyve med udlændingen på grund af udlændingensadfærd. De øvrige udsendelsessager forløb roligt uden anvendelse af magt.

Såvel de ledsagede som de påsete udsendelser skete i overensstemmelse med be-dømmelsesgrundlaget, og jeg fik ikke i forbindelse med udsendelserne oplysninger,der gjorde det påkrævet for mig at komme med bemærkninger over for Rigspolitiet,Nationalt Udlændingecenter.

Gennemgang af afsluttede udsendelsessager

Udsendelsessager fra 2011Den 21. december 2011 og den 4. januar 2012 modtog jeg efter aftale med Rigspoliti-et, Nationalt Udlændingecenter, politiets afsluttede udsendelsessager fra april 2011 tilog med december 2011.

Udsendelse af udlændinge, der ikke udrejser frivilligt, kan enten ske ved en påset udrejse, hvor politietovervåger udrejsen af landet, f.eks. ombordstigning i et fly eller på et skib, eller ved ledsaget udrejse, hvorpolitiet ledsager udlændingen ud af landet til udlændingens hjemland eller et tredjeland, hvor udlændingenhar ret til at tage ophold.

På baggrund af en gennemgang af de 277 modtagne sager blev 22 sager om ledsa-gede udsendelser og 20 sager om påsete udsendelser udvalgt til nærmere gennem-gang. Alle sager om ledsagede udsendelser, hvoraf det fremgik, at der havde væretanvendt magt, blev udtaget, mens de øvrige sager blev tilfældigt udvalgt. Gennem-gangen viste, at der i 7 sager havde været magtanvendelse i 2011. En af mine med-arbejdere havde deltaget i 3 af sagerne og havde således observeret magtanvendel-serne i 3 af de 7 sager.

På baggrund af gennemgangen af sagerne sendte jeg den 4. december 2012 min fo-reløbige redegørelse til Rigspolitiet, Nationalt Udlændingecenter, med henblik på athøre Rigspolitiet. Efter at have modtaget Rigspolitiets bemærkninger af 6. februar2013 udarbejdede jeg min endelige redegørelse af 10. april 2013. I den endelige re-degørelsevurderede jeg, at Rigspolitiet generelt i 2011 havde gennemført udsendel-serne med respekt for individet og uden unødig magtanvendelse. Jeg vurderede sam-tidigt, at gennemgangen af Rigspolitiets afsluttede udsendelsessager viste, at doku-mentationen i forhold til opmærksomhedsområderne i 38 ud af de 42 sager ikke op-fyldte de anbefalinger, som findes i de internationale og nationale retningslinjer fortvangsmæssige udsendelser, og at politiet i flere henseender ikke havde opfyldt denulovbestemteretsgrundsætning om notatpligt.

I Rigspolitiets bemærkninger af 6. februar 2013 anerkendte Rigspolitiet vigtigheden afog pligten til at notere og dokumentere relevante oplysninger. Rigspolitiet oplyste, atde derfor netop havde indført systematisk kvalitetskontrol og -sikring af skriftligt mate-riale i udsendelsessagerne for at sikre mere ensartede og dækkende beskrivelser afudsendelsesforløbene. Derudover oplyste Rigspolitiet, at defremover ville have størrefokus på dokumentationskravet i uddannelsen af det politipersonale, som deltager iledsagede udsendelser. Dette fandt jeg tilfredsstillende.

ofte der anvendes magt i forbindelse med de tvangsmæssige udsendelser, i hvilketyper af udsendelsessager, hvilken type magt der anvendes, og hvor magtanvendel-sen finder sted. Rigspolitiet svarede i bemærkningerne af 6. februar 2013, at der medfordel kunne føres statistik i forhold til magtanvendelse med henblik på at sikre etoverblik over omfanget og karakteren af magtanvendelsen i forbindelse med ledsage-de udsendelser. Rigspolitiet oplyste, at de ville gå i gang med et forberedende arbejdei forhold til statistikførelsen, og at Rigspolitiet, når dette indledende arbejde var gen-nemført, fremadrettet ville iværksætte statistikførelse i forhold til magtanvendelse. Det-te fandt jeg tilfredsstillende.

For så vidt angår familiens enhed havde jeg bedt Rigspolitiet om at oplyse, hvorledesRigspolitiet havde fulgt op på Rigspolitiets brev af 2. januar 2012 til ombudsmanden,hvori Rigspolitiet bl.a. havde oplyst, at der ikke fandtes udtrykkelige retningslinjer ellerlignende, som konkret adresserede situationer, hvor alle familiemedlemmer ikke er tilstede ved politiets afhentning på udsendelsesdagen. Rigspolitiet havde desuden op-lyst, at ledelsen hos Rigspolitiet, Nationalt Udlændingecenter, på baggrund af korre-spondancen med ombudsmanden ville foretage en nærmere generel drøftelse medhenblik på at sikre, at der blev taget de fornødne hensyn i de konkrete sager.

Rigspolitiet svarede i bemærkningerne af 6. februar 2013, at der nu er tilføjet et nytpunkt om ”tvangsmæssig udsendelse, som medfører opdeling af en familie” (punkt2.7) i bilag 2 til Rigspolitichefens Kundgørelse A, V, nr. 1 ”Politiets opgavevaretagelsepå udlændinge- og grænsekontrolområdet”.

I min endelige redegørelse tog jeg indholdet af punkt 2.7 til efterretning. I den forbin-delse bemærkede jeg, at det bl.a. fremgår af punktet, at en samlet udsendelse af enfamilie altid tilstræbes, og at en undladelse heraf kun skal ske rent undtagelsesvist.Jeg bemærkede desuden, at det fremgår, at medlemmerne af en familie altid vil blivevejledt om den mulige konsekvens af manglende samlet tilstedeværelse i forbindelsemed en planlagt udsendelse, samt at der altid vil blive taget hensyn til særlige und-skyldende omstændigheder. Endelig noterede jeg mig, at politipersonale, som delta-ger i de ledsagede udsendelser, løbende vil få undervisning om familiens enhed.

Endelig havde jeg i forhold til udsatte grupper bedt Rigspolitiet om at overveje, hvor-vidt der i Danmark bør indhentes ”fit-to-fly” erklæringer i forbindelse med de tvangs-mæssige udsendelser, der foregår med fly. Spørgsmålet blev stillet på baggrund afanbefaling 16 (4) i Europarådets retningslinjer, hvori opholdslandene opfordres til atudstede ”fit-to-fly”-erklæringer i forbindelse med de tvangsmæssige udsendelser, derforegår med fly. Rigspolitiet svarede i bemærkningerne af 6. februar 2013, at hensy-

nene til udlændingen efter Rigspolitiets opfattelse i tilstrækkeligt omfang tilgodeses iRigspolitiets nuværende praksis, hvorefter det konkret vurderes i hver sag, om der ergrundlag for at indhente (yderligere) lægelige vurderinger af, om udlændingen kangennemføre en udsendelse i form af en flyrejse af en vis tidsmæssig udstrækning ogeventuelt med et transitophold i en lufthavn. Rigspolitiet oplyste desuden, at en sy-stematisk indhentelse af ”fit-to-fly”-erklæringer ikke vil have en sådan merværdi, at detvil stå mål med de praktiske og økonomiske konsekvenser/udfordringer, som vil væreforbundet hermed. Endelig oplyste Rigspolitiet, at man også i Norge og Sverige ind-henter ”fit-to-fly”-erklæringer ud fra en konkret vurdering i hver enkelt sag. Jeg togRigspolitiets vurdering af spørgsmålet om ”fit-to-fly”-erklæringer til efterretning.

Udsendelsessager fra 2012I perioden mellem den 29. januar 2013 og den 1. februar 2013 besøgte to af minemedarbejdere Rigspolitiet, Nationalt Udlændingecenters, arkiver i Ejby og CenterSandholm med henblik på at udvælge et antal afsluttede udsendelsessager fra 2012til nærmere gennemgang. I den forbindelse blev alle sager, der er omfattet af om-budsmandens tilsyn undersøgt for magtanvendelse. Der var i alt 741 sager.

Ombudsmanden bad efterfølgende om at få tilsendt 115 sager, hvoraf 70 sager ved-rørte ledsagede udsendelser, og 45 sager vedrørte påsete udsendelser. Gennemgan-gen af de 741 sager viste, at politiet i 9 sager om ledsagede udsendelser havde an-vendt magt, og disse sager var blandt de modtagne sager. En af mine medarbejderehavde deltaget i 2 af de 9 sager med magtanvendelse og havde således observeretmagtanvendelserne.

Ombudsmanden modtog den 7. februar 2013 og 1. marts 2013 to USB-stik med de115 sager. Derudover modtog ombudsmanden den 29. januar 2013 et USB-stik med250 sager om påsete udsendelser. Disse sager havde Rigspolitiet indsamlet på egetinitiativ uden anmodning fra ombudsmanden. De 250 sager var blandt de ovenfornævnte 741 sager, som ombudsmanden undersøgte for magtanvendelse. I alt modtogombudsmanden således 365 sager.

Ud af de 365 sager blev 76 sager udvalgt til nærmere gennemgang, heraf 42 sagerom ledsagede udsendelser og 34 sager om påsete udsendelser. De 9 sager om led-sagede udsendelser, hvoraf det fremgik, at der havde været anvendt magt, blev udta-get, mens de øvrige sager blev tilfældigt udvalgt.

Ved gennemgangen af sagerne valgte jeg at fokusere på de 6 opmærksomhedsområ-der, som også blev anvendt i forhold til vurderingen af sagerne fra 2011. Derudovervalgte jeg som et nyt område at fokusere på afbrudte udsendelser, herunder spørgs-mål om hvor ofte politiet havde været nødt til at afbryde en tvangsmæssig udsendelse,og om hvorvidt udlændinge, der havde været udsat for magtanvendelse i forbindelsemed en afbrudt udsendelse, efterfølgendeblev tilbudten helbredsmæssig undersøgel-se (jf. kapitel 3 om opmærksomhedsområder).

I min endelige redegørelse af 16.december 2013 vurderede jeg, at Rigspolitiet gene-relt i 2012 havde gennemført udsendelserne med respekt for individet og uden unødigmagtanvendelse. Jeg vurderede samtidigt, at gennemgangen af Rigspolitiets afslut-tede udsendelsessager i perioden fra januar 2012 til og med december 2012 viste, atdokumentationen i flere af sagerne ikke opfyldte de anbefalinger, som findes i de in-ternationale og nationale retningslinjer for tvangsmæssige udsendelser, og at politiet iflere henseender ikke havde opfyldt den ulovbestemteretsgrundsætning om notatpligt.

Min generelle konklusion var i flere henseender den samme som min endelige konklu-sion i forhold til min gennemgang af afsluttede udsendelsessager fra 2011. Henset tilat min gennemgang af sagerne fra 2011 først blev afsluttet i 2013, tilkendegav jeg imin redegørelse, at jeg var opmærksom på, at Rigspolitiet ikke i forhold til behandlin-gen af sagerne fra 2012 havde haft mulighed for at tage hensyn til mine konklusionervedrørende sagerne fra 2011.

Ligesom ved min gennemgang af sagerne fra 2011 fremgik det af Rigspolitiets be-mærkninger af 3. december 2013, at Rigspolitiet anerkendte vigtigheden af at notereog dokumentere oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der ikkeallerede fremgår af sagens dokumenter, uanset på hvilken måde oplysningerne ertilgået sagen.

Med udgangspunkt i en beskrivelse af de forskellige udrejsesituationer, som er omfat-tet af udlændingelovens begreb ”tvangsmæssig udsendelse”, tilkendegav Rigspolitietdog også, at bemærkningerne i min foreløbige redegørelse af 23. september 2013burde ses i lyset af de forskellige udrejsesituationer. I den forbindelse gjorde Rigspoli-tiet bl.a. opmærksom på, at der ved påsete udsendelser er en høj grad af frivillighed til

I min endelige redegørelse anerkendte jeg, at personer ved påsete udsendelser i højgrad medvirker til udrejsen, og at konfliktniveauet således oftest er lavt, og at udrejse-situationen ved tvangsmæssige udsendelser som udgangspunkt således er forskelligalt efter, om der er tale en påset eller en ledsaget udsendelse.

På den baggrund overvejede jeg, hvilken betydning forskellen i udrejsesituationenhavde for min vurdering af dokumentationen i udsendelsessagerne. Jeg konkludere-de, at forskellen i udrejsesituationen kun i begrænset omfang havde betydning for minendelige vurdering af dokumentationen i udsendelsessagerne. I forhold til min forelø-bige redegørelse af 23. september 2013 var det således alene min vurdering af do-kumentationen af forudgående kontakt og information, der på grund af forskellen i ud-rejsesituationen burde ændres.

Generelt i forhold til dokumentationen i udsendelsessagerne bemærkede jeg i minendelige redegørelse, at Rigspolitiet i sit brev af 3. december 2013 oplyste, at Rigspo-litiet i 2013 havde fulgt op på de initiativer, som Rigspolitiet havde iværksat i 2012 medhenblik på at forbedre dokumentationen af de foretagne sagsbehandlingsskridt i ud-sendelsessagerne. I forhold til de iværksatte tiltag bemærkede jeg, at Rigspolitiet varbevidst om, at forbedring af udsendelsesarbejdet, herunder dokumentation af relevan-te sagsbehandlingsskridt i sagerne, var en dynamisk proces, som løbende skal følgesop og vurderes med henblik på behov for indskærpelse og mulige forbedringer og vi-dereudvikling. Jeg noterede, at Rigspolitiet således var løbende opmærksom på even-tuelle nye tiltag, der kan lette og forbedre Rigspolitiets udsendelsesarbejde og styrkeretssikkerheden for de udlændinge, som skal udsendes.Det fandt jeg tilfredsstillende.

I forhold til statistik for magtanvendelse noterede jeg, at Rigspolitiet siden den 1. juni2013 systematisk havde gennemgået udsendelsesrapporterne vedrørende ledsagedeudsendelser og i den forbindelse havde indsamlet data til brug for udarbejdelse af sta-tistik vedrørende politiets magtanvendelse ved forsøg på eller ved gennemførelse afledsagede udsendelser med fly. Desuden bemærkede jeg, at Rigspolitiet på baggrundaf de indsamlede oplysninger forventede at kunne udarbejde en statistik for perioden

For så vidt angik håndteringen af afbrudte udsendelser bemærkede jeg, at Rigspolitiethavde besluttet at indføre en ordning, hvorefter en udlænding tilbydes en undersøgel-se af en læge eller andet sundhedsfagligt personale i de tilfælde, hvor udsendelsen erblevet afbrudt på grund af udlændingens adfærd, og politiet har anvendt magt i denforbindelse. Jeg bemærkede endvidere, at Rigspolitiet ville udarbejde interne retnings-linjer om ordningen og herunder præcisere, at oplysning om, at tilbud er givet, og atudlændingens reaktion herpå skal fremgå af udsendelsesrapporten.

Jeg fandt de igangsatte og påtænkte initiativer vedrørende magtanvendelse og af-brudte udsendelser tilfredsstillende og anmodede om at modtage statistik vedrørendemagtanvendelse og retningslinjer om ordningen ved afbrudte udsendelser, når Rigs-politiet havde udarbejdet disse dokumenter.

Møder og andet

Medarbejdere hos ombudsmanden havde i 2012et møde med ledelsen i Rigspolitiet,Nationalt Udlændingecenter, omombudsmandens foreløbige redegørelse i forbindelsemed gennemgangen af afsluttede udsendelsessager fra 2011. Derudover havde med-arbejdere hos ombudsmanden løbende i 2012 en dialog med Rigspolitiet i forbindelsemed udførelsen af tilsynsarbejdet.

Medarbejdere fra ombudsmanden modtog ogsåi 2012 besøg fra repræsentanter forden norske organisation, Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS). Repræsentan-terne fra NOAS ønskede at høre om det danske tilsynssystem og erfaringerne herfra,idet organisationen var i dialog med norske myndigheder om, hvorvidt man skulle ind-føre et tilsvarende system i Norge.

Geneve. Temaet for workshoppenvar “The immigration removal process and preven-tive monitoring”, ogprogrammethavde4 punkter, 1) “Fit to fly? The role of the monitor-ing doctor during the removals process”, 2) “Use of force during the whole removalprocess”, 3) “The mandate to monitor - the NPM mandate and the EU Returns Direc-tive status”, og 4) “Case–study on the removals process.”

Den 26. november 2012 deltog en af mine medarbejdere endeligi en høring i Geneve,som var arrangeret af en komité under EuroparådetsParlamentariske Forsamling (TheCommittee on Migration, Refugees and Displaced Persons).Høringens titel var “Effec-tive and fair returns of irregular migrants and failedasylumseekers: protection of retur-nees’ fundamental rights and dignity”, og min medarbejder bidrog med et oplæg omdet danske tilsyn med tvangsmæssige udsendelser og erfaringerne herfra.

På baggrund af bedømmelsesgrundlaget, som er beskrevet nedenfor i kapitel 6, harombudsmanden valgt en række opmærksomhedsområder med henblik på at vurdere,om politiets virksomhed i forbindelse med tvangsmæssige udsendelser foretages medrespekt for individet og uden unødig magtanvendelse. Opmærksomhedsområderne ermagtanvendelse, familiens enhed, udsatte grupper, forudgående kontakt og informati-on, sikkerhedsvurderingen, afbrudte udsendelser og udsendelsesrapporten.

Magtanvendelse

Som det fremgårnedenfor i afsnittet om bedømmelsesgrundlaget, følger det af artikel8, stk. 4, 1. pkt., i EU’s udsendelsesdirektiv, at medlemsstaternes brug af tvangsmæs-sige foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til det formål, der søges opnået, og hol-des inden for grænserne af rimelig magtanvendelse. De tvangsmæssige foranstaltnin-ger skal desuden gennemføres i henhold til den nationale lovgivning i overensstem-melse med de grundlæggende rettigheder og med behørig respekt for den pågælden-de tredjelandsstatsborgers værdighed og fysiske integritet. Politiets anvendelse afmagt skal således vurderes i forhold til reglerne herom i politilovens kapitel 4 (jf. ne-denfor i afsnittet om bedømmelsesgrundlaget).

Udover politiloven er politiets brug af magt også behandlet i pkt. 3 i politiets interneretningslinjer. Heraf fremgår det, at politiet med henblik på at gennemføre en tvangs-mæssig udsendelse kan anvende den fornødne magt til at passivisere udlændingen,når magtanvendelsen er nødvendig og forsvarlig. Anvendelsen af magt skal ifølge ret-ningslinjerne altid foregå så skånsomt som muligt og på en sådan måde, at det giver

anledning til mindst mulig opmærksomhed i forhold til omgivelserne. Anvendelse afhåndjern skal så vidt muligt undgås. Ved anvendelse af plasticstrips, håndjern ellerfikseringsbælte må hænder og fødder ikke forbindes på en sådan måde, at den ledsa-gede udlænding tvinges til at sidde i en sammenbukket stilling, som kan hindre en frivejrtrækning. Fastspændte personer skal ifølge retningslinjerne være under konstantopsyn. Tape eller lignende, som forhindrer en fri vejrtrækning, eller som kan medførekvælning, må ikke anvendes.

”Det påhviler den udsendelsesansvarlige straks efter hjemkomsten fra udsendel-sesrejsen at skrive en rapport om rejsens forløb bl.a. med en udførlig, objektivbeskrivelse af selve indrejseforløbet. Har der været anvendt magt under udsen-delsen, skal rapporten indeholde en udførlig redegørelse herfor med angivelse afårsagen til magtanvendelsen, magtanvendelsens karakter og udstrækning. Harder været anvendt magt i flyet, skal det fremgå, at dette er sket med flykaptajnensaccept/godkendelse. Har der været anvendt magt under et transitophold, skal detfremgå, at dette er sket med de lokale myndigheders accept/godkendelse.”

Familiens enhed

Gennemførelsen af en tvangsmæssig udsendelse af en familie, som ifølge myndighe-dernes afgørelser skulle have udrejst samlet, kan indebære en risiko for, at familienikke udsendes samlet, f.eks. fordi alle familiemedlemmer ikke er til stede ved politietsafhentning på udsendelsesdagen.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel 8, stk. 1, harenhver bl.a. ret til respekt for sit familieliv. Ifølge artikel 8, stk. 2, må ingen offentligmyndighed gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overens-stemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til dennationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at

Efter artikel 3, stk. 1, i FN’s børnekonvention skal barnets tarv komme i første række ialle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller pri-vate institutioner for social velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgiven-de organer. Endvidere følger det af konventionens artikel 9, stk. 1, 1. pkt., at deltager-staterne skal sikre, at barnet ikke adskilles fra sine forældre mod deres vilje, undtagennår kompetente myndigheder, hvis afgørelser er undergivet retlig prøvelse, i overens-stemmelse med gældende lov og praksis bestemmer, at en sådan adskillelse er nød-vendig af hensyn til barnets tarv.

På baggrund af to sager i 2011 bad ombudsmanden med henvisning til Danmarksinternationale forpligtelser efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ogFN’s konvention om barnets rettigheder den 28. oktober 2011 Rigspolitiet om bl.a. atoplyse, om der fandtes interne retningslinjer for, hvordan ledsagere skal håndtere til-fælde, hvor en udsendelse kan medføre, at en familie bliver splittet op, og børn bliveradskilt fra en af deres forældre.

Rigspolitiet, Nationalt Udlændingecenter, redegjorde i brev af 2. januar 2012 for Rigs-politiets håndtering af sådanne tilfælde og oplyste desuden, at der ikke fandtes ud-trykkelige retningslinjer eller lignende, som konkret adresserede disse situationer.Endvidere oplyste Rigspolitiet, at man på baggrund af korrespondancen med om-budsmanden ville tage en nærmere generel drøftelse med henblik på at sikre, at derblev taget de fornødne hensyn i de konkrete sager.

I forbindelse med min gennemgang af sagerne fra 2011 oplyste Rigspolitiet i sit brevaf 6. februar 2013, at der nu var tilføjet et nyt punkt om ”tvangsmæssig udsendelse,som medfører opdeling af en familie” (punkt 2.7) i bilag 2 til Rigspolitichefens Kundgø-relse A, V, nr. 1 ”Politiets opgavevaretagelse på udlændinge- og grænsekontrolområ-det”. Pkt. 2.7. har følgende indhold:

”En samlet udsendelse af en familie tilstræbes naturligvis altid. Politiet er såledesfuldt ud opmærksom på vigtigheden af, at en familie, herunder i særdeleshedbørnefamilier, så vidt muligt skal udsendes samlet, og at en undladelse heraf kunskal ske rent undtagelsesvist.

Såfremt den samlede familie på udsendelsesdagen ikke er tilstede, undersøgerpolitiet baggrunden her. I den forbindelse søges de manglende familiemedlem-mer aktivt, f.eks. – og typisk – ved kontakt til indlogeringsstedet eller på andrekendte opholdssteder.

De tilstedeværende familiemedlemmer afhøres endvidere i forsøg på at få afkla-ret, hvor det forsvundne familiemedlem opholder sig, og for at afdække, hvorvidtden manglende tilstedeværelse skyldes en bevidst handling for derved at undgåat blive udsendt af Danmark.

Den eller de tilstedeværende opfordres samtidig til at medvirke til at finde for-svundne familiemedlemmer De tilbageværende familiemedlemmer tilbydes såle-des normalt mulighed for at kontakte den forsvundne enten direkte via telefon el-ler ved opkald til venner, bekendte eller andre.

Politiets forhøring på indlogeringsstedet, afhøring af de tilstedeværende familie-medlemmer og anden efterforskning, herunder opslag i relevante registre medhenblik på at afdække, om den forsvundne eventuelt er truffet eller tilbageholdt ien politikreds i anden sammenhæng, indgår således i vurderingen af, hvorvidtudsendelsen skal gennemføres, selvom dette medfører, at et eller flere familie-medlemmer på udsendelsestidspunktet efterlades i Danmark.

Politiet undersøger endvidere, om der måtte være undskyldelige omstændighe-der for så vidt angår den manglende tilstedeværelse, herunder f.eks. indlæggelsepå hospital eller lignende, og politiet vil naturligvis tage hensyn hertil og – afhæn-gig af de nærmere omstændigheder – foretage aflysning af en ellers planlagttvangsmæssig udsendelse.

Såfremt der ikke foreligger undskyldende omstændigheder eller andre konkreteomstændigheder, og hvor familien som følge af udlændingenes egne forhold ermedvirkende til, at en samlet udsendelse af familien ikke kan gennemføres, vil entvangsmæssig udsendelse af den resterende familie som udgangspunkt blive ef-fektueret. Således vejledes udlændingene altid forud for den tvangsmæssige ud-sendelse og løbende i forbindelse med udrejsekontrollen(rne) om deres udrejse-pligt, ligesom de vejledes om konsekvenserne af ikke at ville medvirke til udsen-delse af Danmark. I den forbindelse vejledes de pågældende om, at en manglen-de tilstedeværelse af et eller flere familiemedlemmer på rejsedagen kan havesom konsekvens, at udsendelsen alligevel gennemføres for de tilstedeværende.”

BørnBarnets tarv skal ifølge artikel 3, stk. 1, i FN’s børnekonvention komme i første række ialle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller pri-vate institutioner for social velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgiven-de organer. Dette gælder for ethvert barn under statens jurisdiktion og uanset barnetseventuelt ulovlige ophold i landet. Politiet har således i forhold til tvangsmæssige ud-sendelser, hvor børn er involveret, en pligt til at sikre, at udsendelsen sker så skån-somt som muligt for børnene.

Helbredsmæssige forholdDet følger af EMRK artikel 2, stk. 1, 1. pkt., at ethvert menneske har ret til livet. Artikel2 indebærer bl.a. en positiv forpligtelse for politiet til at tage rimelige skridt til at beskyt-te individer mod tab af liv i forbindelse med tvangsmæssige udsendelser.

Ifølge pkt. 9 i politiets retningslinjer skal ledsagerne under hele udsendelsesforløbetvære opmærksomme på den ledsagede udlændings helbredsmæssige tilstand. Detfremgår endvidere af retningslinjernes pkt. 2.9, at politiet i forbindelse med såvel plan-lægningen som forberedelsen af en tvangsmæssig udsendelse skal tage hensyn tiludlændingens helbredsmæssige forhold. Helbredsmæssige forhold, der kan give an-ledning til tvivl om, hvorvidt udlændingen kan gennemføre udsendelsen, skal afklares,inden den tvangsmæssige udsendelse gennemføres.

Forudgående kontakt og information

Kontakt mellem politiet og udlændingen forud for den tvangsmæssige udsendelse,hvor udlændingen bl.a. vejledes og informeres om forløbet af den planlagte udsendel-se, kan være medvirkende til, at den tvangsmæssige udsendelse forløber roligt udenanvendelse af magt. Dermed kan forudgående kontakt og information være med til atsikre, at tvangsmæssige udsendelser sker med respekt for individet og uden unødigmagtanvendelse, jf. udlændingelovens § 30 a, stk. 2.

”Den udsendelsesansvarlige skal – om nødvendigt under anvendelse af tolk –sikre at udlændingen er orienteret om hele det forventede forløb af den planlagteledsagede udsendelse, herunder særligt om rejserute m.v. såfremt dette kan skeuden risiko for udsendelsens gennemførelse. Hvis det skønnes nødvendigt, skaludlændingen tillige orienteres om, at udsendelsen kan gennemføres ved anven-delse af den nødvendige magt, hvis udlændingen ikke samarbejder.”

2. In particular, where the returnee is detained pending his/her removal, he/sheshould as far as possible be given information in advance about the removal ar-rangements and the information given to the authorities of the state of return.He/she should be given an opportunity to prepare that return, in particular bymaking the necessary contacts both in the host state and in the state of return,and if necessary, to retrieve his/her personal belongings which will facilitatehis/her return in dignity.”

Sikkerhedsvurderingen

Det følger af bedømmelsesgrundlaget, at politiet har ansvaret for, at den tvangsmæs-sige udsendelse gennemføres på en sikker og forsvarlig måde. Politiet anvender sik-kerhedsvurderingen til at vurdere, hvorvidt udlændingen skal udsendes under ledsa-gelse. Desuden vurderes det på baggrund af sikkerhedsvurderingen, hvor mange led-sagere der skal anvendes til at gennemføre udsendelsen sikkert og forsvarligt og ioverensstemmelse med national lovgivning og internationale konventioner.

Sikkerhedsvurderingen, som tager udgangspunkt i en personlig samtale med ud-lændingen, omfatter en række punkter, som skal overvejes i forbindelse med enudsendelse. I sikkerhedsvurderingen indgår blandt andet oplysninger om udlæn-dingens køn, alder og tidligere adfærd, f.eks. trusler, tidligere modværge vedtransport/fremstilling i retten/udsendelse, flugtrisiko, oplysninger om udlændin-

“While respecting the dignity of the returnee, the safety of the other passengers,of the crew members and of the returnee himself/herself shall be paramount inthe removal process. The removal of a returnee may have to be interruptedwhere its continuation would endanger this.”

”2. Escort staff should be carefully selected and receive adequate training, includ-ing in the proper use of restraint techniques. The escort should be given ade-quate information about the returnee to enable the removal to be conducted safe-ly, and should be able to communicate with the returnee. Member states are en-couraged to ensure that at least one escort should be of the same sex as that ofthe returnee.”

Afbrudte udsendelser

Det følger af anbefaling 17 i Europarådets retningslinjer, at enhver tvangsmæssig ud-sendelse bør kunne afbrydes, såfremt det ikke er sikkert og forsvarligt at gennemføreudsendelsen. Europarådets retningslinjer indeholder desuden i anbefaling 16 angåen-de ”Fitness for travel and medicalexamination” en anbefaling i forhold til afbrudte ud-sendelser. I anbefaling 16 (3) står der således:

Udsendelsesrapporten

De nationale og internationale retningslinjer indeholder anbefalinger om, hvorledesforløbet af tvangsmæssige udsendelser skal dokumenteres. Formålet med anbefalin-gerne er bl.a., at det ved hjælp af dokumentation kan sikres, at de nationale og inter-nationale regler overholdes og kan håndhæves.

”The forced return operation should be fully documented, in particular with re-spect to any significant incidents that occur or any means of restraint used in thecourse of the operation. Special attention shall be given to the protection of medi-cal data.”

Med henblik på at bedømme, om politiet handler i strid med gældende ret, skal om-budsmanden ifølge § 30 a, stk. 3, i udlændingeloven føre tilsyn på grundlag af regel-mæssige indberetninger fra politiet og en gennemgang af et antal afsluttede konkreteudsendelsessager. Ombudsmanden kan endvidere efter § 30 a, stk. 4, 1. pkt., være tilstede under politiets udsendelser.

Gennemgang af afsluttede sagerI forhold til gennemgangen af afsluttede udsendelsessager fra 2012 aftalte Rigspolitietog ombudsmanden, at medarbejdere fra ombudsmanden i begyndelsen af 2012 skullebesøge politiets arkiver i henholdsvis Ejby og Center Sandholm med henblik på at ud-vælge et antal sager til nærmere gennemgang. I den forbindelse skulle alle sager un-

Valget af de udsendelser, som ombudsmanden ønsker at deltage i, sker bl.a. på bag-grund af politiets lister, men kan også ske på baggrund af oplysninger, som ombuds-manden modtager via offentligheden (pressen, interesseorganisationer eller borgere).Det kan i den forbindelse nævnes, at ombudsmanden i forbindelse med tilsynet medtvangsmæssige udsendelser mødes med Dansk Flygtningehjælp to gange om året.

Ombudsmandens deltagelse i udsendelser sker efter forudgående varsling af politiet. Iforhold til påsete udsendelser er det aftalt med Rigspolitiet, at ombudsmanden med endags varsel kan meddele politiet, at en medarbejder deltager i udsendelserne. Af hen-syn til den praktiske planlægning af deltagelsen i ledsagede udsendelserhar Rigspoli-tiet og ombudsmanden aftalt, at ombudsmandens deltagelse skal ske med et varselpå ca. 10 dage. Varslingen af politiet sker telefonisk.

Efter at ombudsmanden har varslet Rigspolitiet om, at en medarbejder deltager i enudsendelse, orienterer politiet snarest muligt ombudsmanden om den planlagte rejse.Politiet sørger for det praktiske i forbindelse med ombudsmandens deltagelse i ud-sendelsen, herunder fremskaffelse af billetter, visa, indlogering på hotel m.v. Så vidtmuligt sender politiet også kopi af sagens akter til ombudsmanden, inden udsendelsenfinder sted.

På selve udsendelsesdagen mødes de ledsagende betjente med den ansatte fra om-budsmanden, inden de mødes med udlændingen. Som tidligere nævnt fremgår det afbemærkningerne til lovforslagets § 30 a, at ombudsmandens tilsyn skal være overord-net og generelt. Dette indebærer bl.a., at udlændingen ikke skal underrettes om, atombudsmanden vælger at inddrage vedkommendes sag i forbindelse med udøvelsenaf tilsynet. Den ansatte fra ombudsmanden observerer således ledsagernes mødemed og afhentning af udlændingen uden at forklare udlændingen om baggrunden forvedkommendes tilstedeværelse.

udrejse. Ved ankomsten til lufthavnen iagttager den ansatte fra ombudsmanden, hvor-ledes ledsagerne følger udlændingen hen til den gate, hvorfra flyet skal afgå. Sammenmed udlændingen og ledsagerne går medarbejderen fra ombudsmanden med ombord på flyet inden de øvrige passagerer. Ved påsete udsendelser iagttager den an-satte fra ombudsmanden, hvorledes ledsagerne følger udlændingen om bord på flyet.Herefter går medarbejderen fra ombudsmanden sammen med ledsagerne tilbage tilgaten, hvorfra flyets afgang påses. Ved ledsagede udsendelser rejser den ansatte fraombudsmanden sammen med udlændingen og ledsagerne til destinationen for ud-sendelsen og observerer hele forløbet indtil udlændingens indrejse.

Ved deltagelse i konkrete udsendelser skal medarbejderen fra ombudsmanden somtidligere nævnt forholde sig passivt og alene påse, hvorledes udsendelsen foregår.Den ansatte fra ombudsmanden hverken kan eller skal intervenere i eventuelle situa-tioner, der måtte opstå under udsendelsen (se nedenforikapitel 5 om baggrund, retligtgrundlag og organisering).

Efter deltagelse i en tvangsmæssig udsendelse udarbejder ombudsmanden en internrapport, hvori udsendelsens forløb beskrives og vurderes. På baggrund af den internerapport sender ombudsmanden et brev til politiet, hvoraf det fremgår, om ombuds-manden har bemærkninger til den tvangsmæssige udsendelse. Såfremt ombudsman-den har bemærkninger til udsendelsen, høres politiet herom. Herefter vurderer om-budsmanden, om der er grundlag for f.eks. at fremsætte kritik, afgive henstillingersamt i øvrigt fremsætte sin opfattelse af sagen. Som nævnt ovenfor i afsnit 2fik jegikke i forbindelse med min deltagelse i udsendelserne i 2012 oplysninger, der gjordedet påkrævet for mig at komme med bemærkninger over for Rigspolitiet, Nationalt Ud-lændingecenter.

5. Baggrund, retligt grundlag og organiseringFolketinget vedtog i 2011 lov nr. 248 af 30. marts 2011 om ændring af udlændingelo-ven. Loven, som trådte i kraft 1. april 2011, gennemførte de ændringer i udlændinge-loven, der var nødvendige som følge af EU's udsendelsesdirektiv.

Efter udlændingelovens § 30, stk. 2, 1. pkt., er det politiet, der i Danmark drager om-sorg for udlændinges udrejse af landet, når de ikke udrejser frivilligt. Med lovændrin-gen blev § 30 a indsat som en ny bestemmelse i udlændingeloven. Ifølge § 30 a,stk. 1, skal Folketingets Ombudsmand varetage tilsynet med politiets tvangsmæssigeudsendelser. Inden lovens vedtagelse eksisterede der ikke et særskilt tilsyn med poli-

Hvilke tvangsmæssige udsendelser er omfattet?

Det fremgår af pkt. 2.3.2.4 i bemærkningerne til lovforslaget (Lovforslag nr. 107, Fol-ketingstidende 2010-11), at tilsynet omfatter de tvangsmæssige udsendelser, der fin-der sted på baggrund af afgørelser om tilbagesendelse i direktivets forstand, jf. artikel6 i udsendelsesdirektivet. En afgørelse om tilbagesendelse er ifølge artikel 6 i direkti-vet en afgørelse, hvori det fastslås, at tredjelandsstatsborgerens ophold er ulovligt, ogat den pågældende har pligt til at udrejse af landet.

Medlemsstaterne kan meddele afslag på en ansøgning om opholdstilladelse mv. ogtræffe en afgørelse om tilbagesendelse i én og samme afgørelse. Et afslag på op-holdstilladelse kan således udgøre en afgørelse om tilbagesendelse i direktivets for-stand, selv om tredjelandsstatsborgeren på afgørelsestidspunktet endnu ikke har ulov-ligt ophold. Ombudsmandens tilsyn omfatter herefter afgørelser, hvori tredjelands-statsborgere pålægges at udrejse af landet og får fastsat en udrejsefrist.

Efter udlændingelovens § 33, stk. 1, er der en række afgørelser, som skal indeholdeen frist for udrejse, og disse afgørelser er omfattet af ombudsmandens tilsyn, når detræffes i forhold til tredjelandsstatsborgere. Herefter omfatter tilsynet afslag på en an-søgning om opholdstilladelse eller på en ansøgning om forlængelse af opholdstilladel-se, beslutning om inddragelse af opholdstilladelse, afslag på en ansøgning om udste-delse af et registreringsbevis eller opholdskort, beslutning om inddragelse af et regi-streringsbevis eller opholdskort, beslutning om udvisning efter lovens § 25, § 25 a eller§ 25 b og beslutning om udsendelse efter § 27 b.

Ifølge artikel 2, stk. 2, litra b), i udsendelsesdirektivet kan medlemsstaterne beslutteikke at anvende direktivet på tredjelandsborgere, som er genstand for tilbagesendelsesom en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold tilnational ret, eller som er genstand for udleveringsprocedurer. Det fremgår af bemærk-ningerne til lovforslaget, at ændringerne i udlændingeloven ikke skal gælde i forhold tiltredjelandsstatsborgere, som afvises efter udlændingelovens § 28 eller udvises pågrund af kriminalitet efter udlændingelovens §§ 22-24, § 25 a, stk. 1, eller § 25 c. Om-budsmandens tilsyn omfatter således ikke politiets tvangsmæssige udsendelser afudlændinge, der f.eks. er udvist på grund af kriminalitet.

fly eller på et skib, eller ved ledsaget udrejse, hvor politiet ledsager udlændingen ud aflandet til udlændingens hjemland eller et tredjeland, hvor udlændingen har ret til attage ophold. Tilsynet omfatter både påsete og ledsagede udrejser. Ifølge forarbejder-ne til § 30 a skal ombudsmanden dog navnlig føre tilsyn med de ledsagede udrejser,idet det ifølge forarbejderne må antages, at det særligt er her, at et tilsyn er relevant.

Hvilken periode er omfattet?

Tilsynet omfatter ifølge lovens § 30 a, stk. 4, 3. pkt., tiden fra beslutningen omtvangsmæssig udsendelse, og frem til udsendelsen er gennemført. Det betyder i prak-sis, at tilsynet omfatter tiden, fra politiet konstaterer, at en udlænding ikke er udrejst ioverensstemmelse med en fastsat udrejsefrist, og frem til det tidspunkt, hvor politietsudsendelsessag afsluttes, herunder når udlændingen overleveres til andre landesmyndigheder.

Hvad skal tilsynet bedømme?

Ombudsmanden skal i henhold til § 30 a, stk. 2, særligt påse, at politiets virksomhed iforbindelse med tvangsmæssige udsendelser foretages med respekt for individet oguden unødig magtanvendelse. Tilsynet foregår på grundlag af ombudsmandsloven.Ombudsmanden skal således bedømme, om politiet handler i strid med gældende ret,herunder Danmarks forpligtelser i henhold til EU-retten og internationale menneskeret-tighedskonventioner, og god forvaltningsskik, jf. ombudsmandslovens § 21. For så vidtombudsmanden som et led i tilsynet gennemfører inspektioner efter § 18 i ombuds-mandsloven, kan ombudsmanden endvidere bedømme forholdene ud fra almenmen-neskelige og humanitære synspunkter.

Det fremgår af bemærkningerne til lovforslagets § 30 a, at ombudsmandens tilsyn skalvære overordnet og generelt. Der skal således som led i dette tilsyn ikke behandleskonkrete klager over den enkelte politibetjents adfærd. Sådanne klager skal behand-les af de relevante klagemyndigheder. Der skal heller ikke ske underretning af denudlænding, hvis sag ombudsmanden vælger at se på i forbindelse med udøvelsen aftilsynet. Ombudsmanden kan dog i overensstemmelse med de almindelige regler iombudsmandsloven modtage klager over konkrete forhold samt tage sager op af egendrift, jf. ombudsmandslovens §§ 13 og 17. I forhold til modtagelse af klager gælder detalmindelige princip i ombudsmandslovens § 14, hvorefter ombudsmanden ikke kanbehandle klager over forhold, der kan indbringes for en anden forvaltningsmyndighed,før denne myndighed har truffet afgørelse.

Hvordan skal tilsynet udføres?

Ifølge lovens § 30 a, stk. 3, foretages tilsynet på grundlag af regelmæssige indberet-ninger fra politiet og en gennemgang af et antal afsluttede konkrete udsendelsessa-ger. Ombudsmanden kan endvidere efter § 30 a, stk. 4, 1. pkt., være til stede underpolitiets udsendelser. Ifølge § 30 a, stk. 4, 2. pkt., skal politiet sørge for det praktisknødvendige i forbindelse med ombudsmandens tilstedeværelse under udsendelserne.Politiet skal ifølge § 30 a, stk. 4, 4. pkt., meddele ombudsmanden de oplysninger, somer nødvendige til varetagelse af tilsynets virksomhed. Ifølge forarbejderne skal politietsom udgangspunkt sende indberetninger til ombudsmanden hvert halve år.

Ved deltagelse i konkrete udsendelser skal ombudsmanden ifølge forarbejderne til§ 30 a forholde sig passivt og alene påse, hvorledes udsendelsen foregår. Ombuds-manden hverken kan eller skal intervenere i eventuelle situationer, der måtte opståunder udsendelsen. Ombudsmanden har imidlertid mulighed for at stille spørgsmålvedrørende den konkrete udsendelse og eventuelt efterfølgende indlede en undersø-gelse af sagen. De spørgsmål, der relaterer sig til en konkret udsendelse, hvor tilsyneter til stede, skal ifølge forarbejderne stilles til Rigspolitiet og ikke til det tilstedeværen-de politipersonale.

Hvad kan og skal tilsynet gøre?

Ombudsmanden kan anvende de reaktionsmuligheder, der er hjemlet i ombuds-mandslovens kapitel 7. Ombudsmanden kan således fremsætte kritik, afgive henstil-linger samt i øvrigt fremsætte sin opfattelse af sagen. Ombudsmanden kan også påbaggrund af deltagelse i en konkret udsendelse indlede en generel egendrift-undersøgelse, jf. ombudsmandslovens § 17. Derudover kan ombudsmanden ifølgeforarbejderne til § 30 a fremsætte forslag om, at procedurer eller sagsbehandling i for-bindelse med tvangsmæssige udsendelser, der er omfattet af tilsynets kompetence,ændres.

placeret i tilknytning til ombudsmandens funktion som den nationale forebyggendemekanisme i henhold til den valgfri protokol til FN-konventionen mod tortur og andengrusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (OPCAT). Udsen-delsesenheden blev den 1. november 2012 lagt ind under ombudsmandens nyopret-tede tilsynsafdeling.

Som nævnt ovenfor skal ombudsmanden særligt påse, at politiets tvangsmæssigeudsendelser foretages med respekt for individet og uden unødig magtanvendelse.Ombudsmanden skal i den forbindelse bedømme, om politiet handler i strid med gæl-dende ret, herunder bl.a. Danmarks forpligtelser i henhold til EU-retten og internatio-nale menneskerettighedskonventioner, og god forvaltningsskik.

EU’s udsendelsesdirektiv

EU's udsendelsesdirektiv indeholder i præamblens betragtning 24 en generel udtalel-se om, at direktivet respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de prin-cipper, som navnlig er anerkendt i Den Europæiske Unions Charter om Grundlæg-gende Rettigheder.3

Derudover indeholder direktivets præambel flere betragtninger af særlig relevans forbedømmelsen af tvangsmæssige udsendelser. I betragtning 3 henvises der såledestil et særligt sæt retningslinjer, ”Tyve retningslinjer om tvangsmæssig tilbagesendelse”,som Europarådets Ministerudvalg vedtog den 4. maj 2005. Ifølge betragtning 13 børanvendelse af tvangsforanstaltninger udtrykkeligt ske i overensstemmelse med pro-portionalitets- og effektivitetsprincippet, for så vidt angår de anvendte midler og deforfulgte mål. Videre bør der ifølge præamblen fastsættes minimumsgarantier for gen-nemførelsen af tvangsmæssig tilbagesendelse under hensyntagen til Rådets beslut-ning 2004/573/EF af 29. april 2004 om tilrettelæggelse af samlet udsendelse med flyfra to eller flere medlemsstaters område af tredjelandsstatsborgere, der er omfattet afindividuelle afgørelser om udsendelse. Endelig fremgår det af direktivets betragtning22, at ”barnets tarv” i overensstemmelse med De Forenede Nationers konvention fra1989 om Barnets Rettigheder bør være et væsentligt hensyn for medlemsstaterne vedgennemførelsen af direktivet. Ifølge denne betragtning bør respekten for familielivet ioverensstemmelse med den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettig-

På baggrund af betragtningerne i direktivets præambel følger det af direktivets artikel5, at medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af direktivet, herunder gen-nemførelsen af tvangsmæssige udsendelser, skal tage behørigt hensyn til bl.a. bar-nets tarv, retten til familieliv og tredjelandsstatsborgerens helbred.

I forhold til tvangsmæssige udsendelser skal medlemsstaternes brug af tvangsmæssi-ge foranstaltninger ifølge direktivets artikel 8, stk. 4, 1. pkt., stå i rimeligt forhold til detformål, der søges opnået, og holdes inden for grænserne af rimelig magtanvendelse.Det følger af bestemmelsens 2. pkt., at de tvangsmæssige foranstaltninger skal gen-nemføres i henhold til den nationale lovgivning i overensstemmelse med de grund-læggende rettigheder og med behørig respekt for den pågældende tredjelandsstats-borgers værdighed og fysiske integritet. Politiets anvendelse af magt skal således og-så vurderes i forhold til reglerne herom i politilovens kapitel 4.

Ifølge politilovens § 16, stk. 1, skal politiets magtanvendelse være nødvendig og for-svarlig og må alene ske med midler og i en udstrækning, der står i rimeligt forhold tilden interesse, der søges beskyttet. Det skal desuden indgå i vurderingen af forsvar-ligheden, om magtanvendelsen indebærer risiko for, at udenforstående kan komme tilskade. Ifølge § 16, stk. 2, skal magt anvendes så skånsomt, som omstændighedernetillader, og således, at eventuelle skader begrænses til et minimum.

Ved gennemførelsen af udsendelser med fly skal medlemsstaterne ifølge direktivetsartikel 8, stk. 5, desuden tage hensyn til de fælles retningslinjer for sikkerhedsbe-stemmelser i forbindelse med fælles udsendelse med fly, der er knyttet som bilag tilRådets beslutning 2004/573/EF.

Charteret indeholder flere bestemmelser, som kan være relevante ved vurderingen aftvangsmæssige udsendelser. Ifølge artikel 1 skal medlemsstaterne f.eks. respektereog beskytte den menneskelige værdighed. Artikel 2 indeholder en ret til livet, mensenhver ifølge artikel 3 har ret til respekt for sin fysiske og mentale integritet. I henholdtil artikel 4 må ingen underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigendebehandling eller straf. Artikel 7 beskytter retten til familieliv, mens kollektiv udvisning

På baggrund af Danmarks internationale forpligtelser er det også relevant at inddrageandre internationale regler om menneskerettigheder, når politiets tvangsmæssige ud-sendelser skal vurderes. Det følger af artikel 2, stk. 1, 1. pkt., i EMRK, at ethvert men-neske har ret til livet. Artikel 2 indebærer bl.a. en forpligtelse for politiet til ikke at an-vende unødvendig og dødbringende magt, ligesom politiet har en positiv forpligtelse tilat tage rimelige skridt til at beskytte individer mod tab af liv. Efter EMRK artikel 3 måingen underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandlingeller straf, og ifølge EMRK artikel 8, stk. 1, har enhver bl.a. ret til respekt for sit familie-liv. Det følger af artikel 8, stk. 2, at ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i ud-øvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nød-vendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentligetryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for atbeskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og fri-heder.

Som anført i præamblen til udsendelsesdirektivet er FN's Konvention om Barnets Ret-tigheder ligeledes relevant. Efter artikel 3, stk. 1, i FN's børnekonvention skal barnetstarv komme i første række i alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disseudøves af offentlige eller private institutioner for social velfærd, domstole, forvalt-ningsmyndigheder eller lovgivende organer.

De omtalte konventioner og bestemmelser er ikke en udtømmende gengivelse af in-ternationale menneskerettigheder, som kan være relevante i forhold til bedømmelsenaf politiets virksomhed. Der findes således både andre bestemmelser i de omtaltekonventioner og andre internationale konventioner, der også kan være relevante. Someksempler kan nævnes FN’s Torturkonvention fra 1951, FN’s Konvention om Borgerli-ge og Politiske Rettigheder fra 1966 og Europarådets Konvention om Menneskerettig-heder og Biomedicin fra 1997.

Internationale og nationale retningslinjer/anbefalinger

Udover de forpligtelser, der følger af internationale konventioner, som Danmark hartiltrådt, henvises der i udsendelsesdirektivet til internationale retningslinjer for tvangs-mæssige udsendelser. Således henvises der f.eks. til Europarådets Ministerkomitésanbefalinger fra 2005 i forhold til medlemslandenes brug af tvangsmæssige udsendel-ser, Twenty Guidelines on Forced Return. Nationalt har Rigspolitiet udarbejdet interne

retningslinjer for den praktiske forberedelse og gennemførelse af ledsagede udsen-delser med fly. Retningslinjerne fremgår af Rigspolitiets halvårlige status på politietsarbejde med udsendelse af afviste asylansøgere og er senest opdateret den 17. maj2010. Desuden indeholder bilag 2 til Rigspolitichefens Kundgørelse A, V, nr. 1 ”Politi-ets opgavevaretagelse på udlændinge- og grænsekontrolområdet” punkter, der er re-levante for tvangsmæssige udsendelser.

International praksis

Endelig kan relevant praksis fra de menneskeretlige monitoreringsorganer, herundersærligt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, FN’s Menneskerettighedsråd,FN’s Torturkomité, FN’s Underkomité til Forebyggelse af Tortur mv. (SPT) og Den Eu-ropæiske Torturkommission (CPT) inddrages i bedømmelsen af politiets virksomhed.Som eksempel kan nævnes, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i sagenMubilanzilaMayeka og KanikiMitunga mod Belgien bl.a. har taget stilling til, om de bel-giske myndigheder havde taget behørigt hensyn til et femårigt barns særlige behov iforbindelse med, at myndighederne havde besluttet at sende barnet til DR Congouden ledsagelse. Domstolen fandt, at de belgiske myndigheder ikke ved den tvangs-mæssige udsendelse havde taget behørigt hensyn til barnets særlige behov, og atBelgien i denne sammenhæng ikke havde overholdt artikel 3 i Den Europæiske Men-neskerettighedskonvention (EMD 12/10/2006).