PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2013-14
UUI Alm.del Bilag 124
Offentligt

Betænkning om inkorporering mv.

inden for menneskeretsområdet

Betænkning nr. 1546

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kronologisk fortegnelse over betænkninger

2010

1513 Betænkning om optagelse og protokollering af

forklaringer i straffesager

1514 Betænkning om farlige hunde

1515 Betænkning om det videnskabsetiske

komitesystem i Danmark

1516 Betænkning om offentlige myndigheders

offentliggørelse af kontrolresultater,

afgørelser mv.

1517 Beretning om elektronisk aftaleindgåelse og

handel

1518 Betænkning om ægtefælleskifter

1519 Betænkning om revision af dødsboskifteloven

1520 Betænkning om huseftersynsordningen

1521 Betænkning om insiderhandel

1522 Reform af den civile retspleje VI

1523 Betænkning om en fremtidig statsadvokatordning

2011

1524 Betænkning om revision af hundeloven

1525 Betænkning om konkurskarantæne

1526 Betænkning om tilhold, opholdsforbud og

bortvisning

1527 Provstestillingen og provstiets funktion

1528 Betænkning om revision af reglerne om

forkyndelse

2012

1529 Betænkning om PET og FE

1530 Reform af den civile retspleje VII

1531 Strafudmåling – samspillet mellem lovgiver

og domstole

1532 Betænkning om indsamlinger

1533 Kommunale udgiftsbehov og andre

udligningsspørgsmål

1534 Straffelovrådets betænkning om

seksualforbrydelser

1535 Gennemførelse af direktivet om bekæmpelse af

forsinket betaling i handelstransaktioner

1536 Aftaler om transport af gods helt eller delvist til

søs (Rotterdam-reglerne)

2013

1537 Ministrenes særlige rådgivere – et serviceeftersyn

1538 Afsættelse af borgmesteren og forberedelse af

byrådsmøder

1539 Mobilitet og fremkommelighed i hovedstaden

1540 Gennemførelse af direktivet om

forbrugerrettigheder

1541 Rapport fra tværministeriel arbejdsgruppe om

revision af de danske visumregler

1542 Betænkning fra udvalg om erhvervsmæssig

befordring i personbiler

1543 Reform af den civile retspleje VIII: Syn og skøn

2014

1544 Folkekirkens styre

1545 Straffelovrådets betænkning om

samfundstjeneste mv.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Betænkning om inkorporering mv. inden for men-

neskeretsområdet

Afgivet af Udvalget om inkorporering mv. inden for menneskerets-

området

Betænkning nr. 1546

København 2014

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Betænkning om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet

Betænkning nr. 1546

Publikationen kan bestilles

via Justitsministeriets hjemmeside (www.jm.dk)

eller hos

Rosendahls - Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

[email protected]

ISBN: 978-87-92760-75-3

ISBN: 978-87-92760-76-0 (e-udgave)

Tryk: Rosendahls - Schultz Grafisk A/S

Pris: 150 kr. pr. bog inkl. moms

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Indholdsfortegnelse

Kapitel 1. Indledning .................................................................................................................. 1

1. Udvalgets kommissorium .......................................................................................................................... 1

2. Udvalgets sammensætning ....................................................................................................................... 3

3. Udvalgets arbejde ..................................................................................................................................... 4

4. Resumé af betænkningen ......................................................................................................................... 4

Kapitel 2. Tidligere overvejelser og udviklingen siden betænkning nr. 1407/2001 ...................... 21

2.1. Betænkning nr. 1407/2001 .................................................................................................................. 21

2.2. Opfølgning på betænkningen............................................................................................................... 22

2.3. Udviklingen siden afgivelsen af betænkning nr. 1407/2001 ................................................................ 30

Kapitel 3. Gennemførelse og anvendelse af internationale konventioner mv. ............................ 32

1. Indledning................................................................................................................................................ 32

2. Opfyldelsesmetoder ................................................................................................................................ 33

3. Konventioners retsstilling i dansk ret ...................................................................................................... 34

4. Inddragelse af menneskerettigheder i lovgivningsprocessen ................................................................. 36

4.1. Løbende tilpasning til internationale konventioner mv. .................................................................................. 37

4.2. Den lovtekniske gennemgang af lovforslag ...................................................................................................... 38

5. Retsvirkningerne af en inkorporering ..................................................................................................... 39

Kapitel 4. Danske domstoles anvendelse af internationale konventioner om

menneskerettigheder ............................................................................................................... 46

1. Indledning................................................................................................................................................ 46

2. Danske domstoles anvendelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ............................ 47

3. Danske domstoles anvendelse af andre konventioner om menneskerettigheder siden 2001 .............. 50

3.1. FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder..................................................................................

3.2. FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle

rettigheder ................................................................ 56

3.3. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination

............................................................ 57

3.4. FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf

.. 59

3.5.

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

.............................................. 60

3.6. FN’s konvention om rettigheder for personer

med handicap ......................................................................... 61

3.7. FN’s konvention om barnets rettigheder

......................................................................................................... 62

3.8. Andre internationale konventioner.................................................................................................................. 71

4. Konventionernes retsstilling i dansk ret.................................................................................................. 75

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kapitel 5. Menneskerettighedskonventionernes status i andre lande ........................................ 79

1. Indledning................................................................................................................................................ 79

2. De enkelte lande ..................................................................................................................................... 79

2.1. Finland .............................................................................................................................................................. 80

2.2. Frankrig ............................................................................................................................................................ 81

2.3. Island ................................................................................................................................................................ 82

2.4. Nederlandene ................................................................................................................................................... 83

2.5. Norge ................................................................................................................................................................ 84

2.6. Storbritannien .................................................................................................................................................. 87

2.7. Sverige .............................................................................................................................................................. 88

2.8. Tyskland............................................................................................................................................................ 89

2.9. Østrig ................................................................................................................................................................ 90

3. Udvalgets bemærkninger ........................................................................................................................ 91

Kapitel 6. Hensyn der bør indgå ved vurderingen af, om en konvention skal inkorporeres i dansk

ret............................................................................................................................................ 94

1. Indledning................................................................................................................................................ 94

2. Hensyn der bør indgå ved vurderingen af, om en konvention skal inkorporeres .................................. 97

2.1. Inkorporering som en styrkelse af privates retsstilling .................................................................................... 97

2.2. Internationale opfordringer og signalværdi ..................................................................................................... 98

2.3. Samspillet mellem lovgivningsmagten og de retsanvendende myndigheder ................................................ 103

2.4. Inkorporering vil skabe et lovbestemt grundlag for, at de retsanvendende myndigheder kan anvende

konventioner ......................................................................................................................................................... 105

2.5. Inkorporering vil medføre øget opmærksomhed og større bevidsthed om konventionerne........................ 106

2.6. Særligt om risiko for dobbeltregulering ved en inkorporering ...................................................................... 107

2.7. En inkorporering vil skabe et informationsbehov .......................................................................................... 108

2.8. Betydningen af om en konvention er ”egnet” til at blive inkorporeret

......................................................... 109

2.9. Betydningen af konventionernes kontrol- og retshåndhævelsessystemer.................................................... 111

Kapitel 7. Hvilke konventioner bør inkorporeres ..................................................................... 112

1. Indledning.............................................................................................................................................. 112

2. FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder

...................................................................... 112

2.1. Indledning....................................................................................................................................................... 112

2.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001 ..................................................................................................... 113

2.3. Kontrol og retshåndhævelse .......................................................................................................................... 114

2.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering ...................................................................... 125

3. FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

.................................................... 129

3.1. Indledning....................................................................................................................................................... 129

3.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001 ..................................................................................................... 129

3.3. Kontrol og retshåndhævelse .......................................................................................................................... 131

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering ...................................................................... 142

4. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination

................................................. 148

4.1. Indledning....................................................................................................................................................... 148

4.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001 ..................................................................................................... 148

4.3. Kontrol og retshåndhævelse .......................................................................................................................... 149

4.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering ...................................................................... 171

5. FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller

straf ........................................................................................................................................................... 175

5.1. Indledning....................................................................................................................................................... 175

5.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001 ..................................................................................................... 175

5.3. Kontrol og retshåndhævelse .......................................................................................................................... 176

5.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering ...................................................................... 187

6. FN’s konvention om barnets rettigheder

.............................................................................................. 192

6.1. Indledning....................................................................................................................................................... 192

6.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001 ..................................................................................................... 193

6.3. Kontrol og retshåndhævelse .......................................................................................................................... 193

6.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering ...................................................................... 212

7. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

.................................. 218

7.1. Indledning....................................................................................................................................................... 218

7.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001 ..................................................................................................... 218

7.3. Kontrol og retshåndhævelse .......................................................................................................................... 219

7.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering ...................................................................... 236

8. FN’s handicapkonvention

...................................................................................................................... 242

8.1. Indledning....................................................................................................................................................... 242

8.2. Kontrol og retshåndhævelse .......................................................................................................................... 243

8.3. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering ...................................................................... 250

9. Udvalgets overvejelser og konklusion ................................................................................................... 255

Kapitel 8. Den individuelle klageadgang til FN’s komitéer ....................................................... 268

1. Indledning.............................................................................................................................................. 268

2. Generelt om den individuelle klageadgang .......................................................................................... 269

2.1. Betingelser for at klage .................................................................................................................................. 270

2.2. Virkningerne af en klage til og en udtalelse fra en komité............................................................................. 274

2.3. Klagens behandling i FN-systemet ................................................................................................................. 275

3. Udenlandske erfaringer......................................................................................................................... 276

4. Hensyn der bør indgå ved overvejelserne af, om Danmark skal tilslutte sig den individuelle

klageadgang til yderligere FN-komitéer .................................................................................................... 286

4.1. Styrkelse af borgernes retsstilling .................................................................................................................. 286

4.2. Internationale opfordringer og signalværdi ................................................................................................... 287

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.3. Fremme af menneskerettigheder globalt ...................................................................................................... 288

4.4. Samspillet mellem danske domstole og andre retsanvendende myndigheder og FN-komitéerne ............... 288

4.5. Konventionens egnethed til at blive anvendt som retligt grundlag ved løsning af tvister............................. 291

4.6. Efterlevelse af FN-komitéernes ikke bindende udtalelser ............................................................................. 292

5. Sammenfatning og argumenter for og imod, at Danmark tilslutter sig den individuelle klageadgang til

yderligere FN-komitéer ............................................................................................................................. 293

5.1. Klageadgang til FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

.............................. 294

5.2. Klageadgang til FN’s Børnekomité

................................................................................................................. 296

6. Udvalgets anbefalinger ......................................................................................................................... 300

Kapitel 9. Den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention............ 304

1. Indledning.............................................................................................................................................. 304

2. Den 12. tillægsprotokol ......................................................................................................................... 304

2.1. Forbuddets indhold og rækkevidde ............................................................................................................... 305

2.2. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols anvendelse af den 12. tillægsprotokol ............................... 307

2.3. Erfaringer fra andre lande .............................................................................................................................. 316

3. Diskriminationsforbuddet i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14 .................. 320

4. Diskriminationsforbuddet i EU’s Charter om grundlæggende rettigheder

.......................................... 322

4.1. Danske domstoles anvendelse af Charterets diskriminationsforbud ............................................................ 324

4.2. EU-Domstolens praksis vedrørende Charterets diskriminationsforbud ........................................................ 325

4.3. Erfaringer fra andre lande med Charterets diskriminationsforbud ............................................................... 327

5. Diskriminationsforbuddet

i artikel 26 i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder

........ 328

5.1. FN’s Menneskerettighedskomités praksis vedrørende forbuddet mod diskrimination i artikel 26

.............. 329

6. Retlige konsekvenser af en tiltrædelse ................................................................................................. 333

7. Hensyn der bør indgå ved vurderingen af, om Danmark bør tiltræde den 12. tillægsprotokol ........... 334

7.1. Styrkelse af borgernes retsstilling .................................................................................................................. 335

7.2. Internationale opfordringer og signalværdi ................................................................................................... 336

7.3. Samspillet mellem lovgivningsmagten og domstolene .................................................................................. 337

7.4. Indholdet og rækkevidden af diskriminationsforbuddet ............................................................................... 338

8. Sammenfatning og argumenter for og imod en tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol....................... 340

9. Udvalgets anbefalinger ......................................................................................................................... 341

Kapitel 10. Økonomiske konsekvenser .................................................................................... 346

1. Indledning.............................................................................................................................................. 346

2. Inkorporering ........................................................................................................................................ 347

3. Tilslutning til den individuelle klageadgang til FN’s Børnekomité

........................................................ 350

4. Tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention .............. 353

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kapitel 11. Lovudkast med bemærkninger .............................................................................. 356

1. Lovudkast .............................................................................................................................................. 356

2. Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser ........................................................................ 360

Bilag 1. Bekendtgørelse nr. 30 af 29. marts 1976 af international konvention af 16. december

1966 om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende valgfri protokol (Lovtidende C) ... 363

Bilag 2. Bekendtgørelse nr. 5 af 14. januar 1976 af international konvention af 16. december

1966 om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder........................................................... 389

Bilag 3. Bekendtgørelse nr. 55 af 4. august 1972 af international konvention af 21. december

1965 om afskaffelse af alle former for racediskrimination (Lovtidende C) ................................ 399

Bilag 4. Bekendtgørelse nr. 88 af 23. oktober 1998 af konvention af 10. december 1984 mod

tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf ................ 412

Bilag 5. Bekendtgørelse nr. 6. af 16. januar 1992 af FN-konvention af 20. november 1989 om

Barnets Rettigheder ............................................................................................................... 438

Bilag 6. Bekendtgørelse nr. 83 af 9. september 1983 af konvention af 18. december 1979 om

afskaffelse af alle former for diskrimination imod kvinder ...................................................... 472

Bilag 7. Bekendtgørelse nr. 35 af 15. september 2009 af FN-konvention af 13. december 2006 om

rettigheder for personer med handicap .................................................................................. 484

Bilag 8. Protokol nr. 12 til Konventionen for beskyttelse af menneskerettighederne og de

grundlæggende frihedsrettigheder (uofficiel oversættelse) ..................................................... 511

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kapitel 1. Indledning

1. Udvalgets kommissorium

Den 21. december 2012 nedsatte regeringen udvalget om inkorporering mv. inden for menneske-

retsområdet (Menneskeretsudvalget). Kommissoriet har følgende ordlyd:

‖1.

I regeringsgrundlaget

Et Danmark, der står sammen

står der følgende om Danmarks

overholdelse af sine internationale forpligtelser:

‖Regeringen er optaget af, at Danmark overholder sine internationale forpligtelser. De

af Danmark ratificerede eller tiltrådte konventioner kortlægges, registreres og opdateres

centralt, således at dansk opfølgning af påtagne forpligtelser kan dokumenteres og over-

våges løbende. Regeringen vil sikre offentlighed omkring opfølgningen.‖

Endvidere fremgår det af regeringsgrundlaget, at regeringen vil tage skridt til at ratifice-

re tillægsprotokollen til FN’s Handicapkonvention.

Regeringen ønsker en samlet tilgang til, hvordan det sikres, at Danmark fuldt ud lever

op til sine internationale forpligtelser på menneskeretsområdet. Regeringen nedsætter

derfor et sagkyndigt udvalg, som skal se på spørgsmålet om Danmarks overholdelse af

sine internationale forpligtelser inden for menneskeretsområdet. Samtidig skal udvalgs-

arbejdet kunne danne grundlag for en stillingtagen til, om Danmark skal ratificere den

12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Ved lov nr. 285 af 29. april 1992 blev Den Europæiske Menneskerettighedskonventi-

on med tilhørende protokoller inkorporeret i dansk ret. Loven bygger på betænkning nr.

1220/1991 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og dansk ret.

I 1999 nedsatte Justitsministeriet udvalget om inkorporering af menneskerettighedskon-

ventioner i dansk lovgivning, der bl.a. fik til opgave at undersøge fordele og ulemper

ved en inkorporering af de generelle menneskerettighedskonventioner i dansk lovgiv-

ning. Udvalget afgav i oktober 2001 betænkning nr. 1407/2001 om inkorporering af

menneskerettighedskonventioner i dansk ret. Udvalget anbefalede, at FN’s konvention

om borgerlige og

politiske rettigheder med tilhørende protokoller, FN’s konvention om

afskaffelse af alle former for racediskrimination og FN’s konvention om tortur og anden

grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf inkorporeres i dansk

lovgivning. Derimod kunne udvalget ikke på daværende tidspunkt anbefale en inkorpo-

rering i dansk lovgivning af FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle ret-

tigheder, FN's konvention om barnets rettigheder og FN’s konvention om afskaffelse af

alle former for diskrimination mod kvinder. Ingen af de nævnte konventioner, som alle

er ratificeret af Danmark, er efterfølgende blevet inkorporeret i dansk lovgivning. Og ef-

terfølgende har Danmark ratificeret FN’s konvention om rettigheder for personer med

handicap, der heller ikke er inkorporeret i dansk lovgivning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Med afsæt i betænkning nr. 1407/2001 skal udvalget

for det første

overveje fordele og

ulemper ved på nuværende tidspunkt at inkorporere flere menneskeretsinstrumenter i

dansk lovgivning.

Udvalget skal vurdere, om de enkelte konventioner er egnede til at blive inkorporeret i

dansk lovgivning. Endvidere skal udvalget vurdere, om en inkorporering vil føre til en

bedre retsbeskyttelse for den enkelte borger, eller om andre grunde kan føre til, at det

må anses for nødvendigt eller hensigtsmæssigt at inkorporere konventionerne. I den

forbindelse skal udvalget vurdere forholdet til allerede gældende lovbestemmelser, der

tilsigter at gennemføre konventionsforpligtelserne i dansk ret.

Der er i FN-regi nedsat en række komitéer, som påser overholdelsen af hver deres

FN-menneskerettighedskonvention. Danmarks tilslutning til den individuelle klagead-

gang til en FN-komité indebærer, at komitéen får kompetence til at behandle klager fra

enkeltpersoner og grupper af enkeltpersoner, som påstår at være ofre for en krænkelse af

konventionen. En udtalelse fra en FN-komité er ikke juridisk bindende. Det er en betin-

gelse for, at FN-komitéen kan behandle en klage, at de nationale retsmidler er udtømte.

Det betyder f.eks., at FN-komitéen ikke kan behandle en klage, hvis sagen efter danske

regler kan indbringes for en domstol, og denne mulighed endnu ikke er udnyttet.

Det er i dag muligt at klage over Danmark til FN’s Menneskerettighedskomité, FN’s

Racediskriminationskomité,

FN’s Torturkomité og FN’s kvindekomité over krænkelser

af henholdsvis FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende

protokoller, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination, FN’s

konvention om tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling

eller straf og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod

kvinder.

Danmark har derimod ikke ratificeret tillægsprotokoller, der giver mulighed for at klage

til FN-komitéer

over overtrædelser af henholdsvis FN’s konvention om økonomiske,

sociale og kulturelle rettigheder, FN's konvention om barnets rettigheder og FN's kon-

vention om rettigheder for personer med handicap.

Med udgangspunkt i bl.a. de hidtidige erfaringer med FN-komitéernes behandling af sa-

ger i forbindelse med en individuel klageadgang skal udvalget

for det andet

overveje

fordele og ulemper ved at tilslutte sig den individuelle klageadgang til yderligere FN-

komitéer. Udvalget skal i den forbindelse bl.a. overveje samspillet mellem danske dom-

stole og FN-komitéerne, herunder hvis man samtidig vælger at inkorporere den pågæl-

dende menneskerettighedskonvention.

Udvalget skal

for det tredje

overveje fordele og ulemper ved, at Danmark ratificerer

den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention om et gene-

relt diskriminationsforbud. Udvalget skal i den forbindelse bl.a. inddrage det forhold, at

EU’s Charter om grundlæggende rettigheder er blevet juridisk bindende på traktatniveau

med Lissabon-Traktatens ikrafttræden den 1. december 2009, og at Chartrets artikel 21

indeholder en bestemmelse om ikke-forskelsbehandling inden for EU-rettens anvendel-

sesområde.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget skal inddrage udenlandske erfaringer, herunder navnlig erfaringerne i de

øvrige nordiske lande.

Udvalget skal overveje de mulige økonomiske konsekvenser af en eventuel inkorpore-

ring af yderligere menneskerettighedsinstrumenter i dansk lovgivning samt en eventuel

udvidelse af Danmarks internationale forpligtelser inden for menneskeretsområdet.

Udvalget skal fremsætte anbefalinger om, hvorvidt Danmark bør inkorporere flere men-

neskerettighedsinstrumenter i dansk ret, tilslutte sig den individuelle klageadgang til

yderligere FN-komitéer og ratificere den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Men-

neskerettighedskonvention.

Hvis udvalget anbefaler, at yderligere menneskeretsinstrumenter inkorporeres, skal der

udarbejdes et forslag til, hvorledes en inkorporering vil kunne finde sted.

Udvalget skal færdiggøre sit arbejde inden

udgangen af september måned 2013.‖

2. Udvalgets sammensætning

Udvalget har haft følgende sammensætning:



Højesteretsdommer Hanne Schmidt (formand)

Professor, dr.jur. Linda Nielsen (sagkyndigt medlem)

Professor, dr.jur. Michael Hansen Jensen (sagkyndigt medlem)

Landsdommer John Lundum, beskikket efter indstilling fra Dommerforeningen

Advokat Ole Spiermann, beskikket efter indstilling fra Advokatrådet

Direktør, dr.jur. Jonas Christoffersen, beskikket efter indstilling fra Institut for Menneskeret-

tigheder

–

Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution

Tidl. landsdommer Holger Kallehauge (nu afdøde), beskikket efter fælles indstilling fra

Danske Handicaporganisationer og Det Centrale Handicapråd

Retspræsident Birgitte Holmberg Pedersen, beskikket efter fælles indstilling fra Red Barnet

og Børnerådet

Konsulent Tina Gonzalez-Schelbeck, beskikket efter indstilling fra Kommunernes Lands-

forening

Advokat Gunnar Homann, beskikket efter indstilling fra Ligebehandlingsnævnet

Chefjurist, ph.d. Nikolaj Stenfalk, beskikket efter indstilling fra Finansministeriet

Chefkonsulent Iben Rostock-Jensen, beskikket efter indstilling fra Ministeriet for Ligestil-

ling og Kirke (nu Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold)

Kontorchef Dorte Bech Vizard, beskikket efter indstilling fra Social- og Integrationsministe-

riet (nu Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold)

Kontorchef Mette Nørgaard Dissing-Spandet, beskikket efter indstilling fra Udenrigsmini-

steriet

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



Kommitteret Nina Holst-Christensen, beskikket af Justitsministeriet

Tidl. landsdommer Holger Kallehauge afgik ved døden den 6. juni 2014, men har medvirket i alle

væsentlige drøftelser i udvalgets arbejde.

Kommitteret Mogens Pedersen, Finansministeriet var medlem af udvalget til årsskiftet 2013/2014,

hvorefter han blev afløst af chefjurist, ph.d. Nikolaj Stenfalk, Finansministeriet, der har fungeret

som medlem af udvalget for den resterende del af udvalgets arbejde.

Som sekretær for udvalget har fungeret fuldmægtig Thomas Kloppenburg, Justitsministeriet.

3. Udvalgets arbejde

Udvalget blev nedsat den 21. december 2012. Formanden og de øvrige medlemmer af udvalget blev

beskikket den 30. januar 2013. Udvalget holdt sit første møde den 21. februar 2013. Udvalget har i

alt holdt 15 møder.

4. Resumé af betænkningen

Betænkningen indeholder i

kapitel 2

en kort gennemgang af tidligere overvejelser og udviklingen

siden betænkning nr. 1407/2001.

Det fremhæves, at spørgsmålet om inkorporering af yderligere menneskerettighedskonventioner i

dansk ret tidligere er overvejet af et udvalg nedsat af Justitsministeriet

–

det såkaldte Inkorpore-

ringsudvalg

–

som afgav betænkning den 8. oktober 2001. Dette udvalg anbefalede inkorporering af

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention om afskaffelse af alle

former for racediskrimination og FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller

nedværdigende behandling eller straf. Udvalget kunne på daværende tidspunkt derimod ikke anbe-

fale en inkorporering af FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, FN’s

konvention om barnets rettigheder og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimina-

tion mod kvinder. Udvalgets overvejelser var begrænset til de nævnte seks FN-konventioner.

Det fremgår endvidere, at den daværende VK-regering

–

der tiltrådte efter valget i 2001

–

ikke fandt

grundlag for at fremsætte lovforslag på grundlag af betænkningen, bl.a. fordi det efter den daværen-

de regerings opfattelse ikke retligt ville gøre den store forskel, om konventionerne inkorporeres i

dansk ret eller ej. Den daværende opposition fremsatte fra 2003 og frem en række beslutningsfor-

slag om inkorporering af en eller flere af konventionerne. Beslutningsforslagene blev bl.a. begrun-

det med, at en inkorporering ville tydeliggøre borgernes mulighed for selvstændigt at påberåbe sig

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

konventionerne for domstolene og derved udgøre en styrkelse af borgernes retsstilling. Ingen af

beslutningsforslagene blev imidlertid vedtaget.

Endelig bemærkes det, at der siden Inkorporeringsudvalgets afgivelse af betænkning nr. 1407/2001

er sket en udvikling, bl.a. i forhold til omfanget af relevante fortolkningsbidrag til de konventioner,

som Inkorporeringsudvalget på daværende tidspunkt ikke kunne anbefale inkorporeret.

Kapitel 3

indeholder en kortfattet beskrivelse af, hvordan internationale konventioner mv. gennem-

føres i dansk ret, samt hvilken status de har i dansk ret.

Det fremgår, at det ikke kun er konventioner, der er gennemført i dansk ret ved omskrivning eller

inkorporering, der er en relevant retskilde i dansk ret. Konventioner mv., der ikke er særskilt gen-

nemført, idet der er konstateret normharmoni, kan således også påberåbes for og anvendes af danske

domstole og andre retsanvendende myndigheder i henhold til fortolknings-, formodnings- og in-

struktionsreglen.

Fortolkningsreglen

indebærer efter den almindelige opfattelse, at danske retsregler ved fortolk-

ningstvivl skal søges fortolket på en måde, der bringer dem i overensstemmelse med Danmarks

internationale forpligtelser. Efter

formodningsreglen

skal danske domstole og andre retsanvendende

myndigheder efter den almindelige opfattelse tage udgangspunkt i, at lovgiver må formodes ikke at

ville handle i strid med Danmarks folkeretlige forpligtelser. Domstolene og andre retsanvendende

myndigheder skal derfor så vidt muligt søge at anvende de nationale regler på en sådan måde, at en

krænkelse af de internationale forpligtelser undgås. Endelig beskriver

instruktionsreglen

efter den

almindelige opfattelse, hvordan administrative myndigheder skal forholde sig, når de på et

–

i større

eller mindre omfang

–

skønsmæssigt grundlag skal træffe afgørelse eller regulere på områder, hvor

en international forpligtelse kan have betydning for udnyttelsen af den administrative beføjelse.

Reglen er således udtryk for, at de regler, som en administrativ myndigheds virke baserer sig på,

ligesom andre danske retsregler så vidt muligt bør fortolkes sådan, at de er i overensstemmelse med

Danmarks folkeretlige forpligtelser.

Det bemærkes endvidere, at der i praksis sker en ganske omfattende og indgående vurdering af, om

dansk ret til stadighed er i overensstemmelse med de internationale konventioner om menneskeret-

tigheder, som Danmark har tiltrådt. Denne vurdering finder sted både forud for og i forbindelse med

tiltrædelsen af internationale konventioner, men også løbende herefter ved tilpasning af lovgivning

og administrative forskrifter i forbindelse med lovrevisioner, afgørelser fra konventionsorganerne

eller verserende klagesager mv. samt ved den lovtekniske gennemgang, der foretages i forbindelse

med fremsættelse og behandling af lovforslag.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det fremhæves herefter, at inkorporering ikke må føre til, at den traditionelle rollefordeling mellem

domstolene og andre retsanvendende myndigheder på den ene side og lovgivningsmagten på den

anden side forrykkes. Spørgsmål herom kan navnlig tænkes at opstå, i det omfang eventuelt inkor-

porerede konventioner pålægger staten

positive forpligtelser.

I den forbindelse anføres det bl.a., at

hvis den positive handlepligt, som borgeren kræver opfyldt af det offentlige, har et vist grundlag i

dansk lovgivning foruden i den inkorporerede konvention, skal konventionen

–

ligesom ved ikke-

inkorporerede konventioner ifølge formodnings- og fortolkningsreglen

–

så vidt muligt inddrages.

Har den ydelse mv., som borgeren efterspørger over for det offentlige, derimod ikke noget grundlag

i dansk lovgivning udover den inkorporerede konvention, bør domstolene og andre retsanvendende

myndigheder som udgangspunkt være meget tilbageholdende med at tage krav på en sådan ydelse

mv. til følge alene med henvisning til konventionen, hvis der er tale om et retsområde, der forudsæt-

ter et politisk valg mellem forskellige løsningsmuligheder, herunder vedrørende fordelingspolitiske

spørgsmål, som bør overlades til lovgivningsmagten. Den konventionsmæssige forpligtelse til at

gennemføre en bestemt lovgivning vil i sådanne tilfælde eventuelt kunne fastslås af domstolene,

men således, at det i videst muligt omfang overlades til lovgivningsmagten at træffe de nødvendige

valg og fastsætte de nødvendige regler.

I forhold til anvendelsen af praksis fra FN-komitéerne anføres det bl.a., at domstolene og andre ret-

sanvendende myndigheder som hidtil bør være meget tilbageholdende i de tilfælde, hvor der er tale

om fordelingspolitiske og andre spørgsmål, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgiv-

ningsmagten at tage stilling til. Domstolene bør afstå fra at tage påstande om krav på ydelser, der

alene baseres på eventuelt inkorporerede konventionsbestemmelser og konventionsorganernes for-

tolkning af konventionsbestemmelserne, og som ikke i øvrigt har grundlag i danske lovbestemmel-

ser, til følge. Ved afgørelsen af, hvilken betydning en udtalelse fra en FN-komité kan tillægges

f.eks. ved fortolkningen af dansk lovgivning, må det endvidere tages i betragtning, om regeringen

og eventuelt Folketinget måtte have besluttet ikke at efterleve bestemte ikke-bindende udtalelser fra

en FN-komité. Det kan desuden tillægges betydning, hvis der foreligger oplysninger om, hvordan

udtalelsen er blevet modtaget af andre landes regeringer og domstole mv.

Endelig fremhæves det, at inkorporering i sjældne tilfælde vil kunne give anledning til visse rets-

sikkerhedsmæssige betænkeligheder i nogle retssager mellem private, hvor en borger over for en

anden borger påberåber sig en retsstilling efter en inkorporeret konvention, som rækker videre end

retsstillingen efter dansk ret i øvrigt. I tilfælde, hvor dansk ret måtte være i strid med de inkorpore-

rede konventioner, men hvor hensynet til privates retssikkerhed bevirker, at den konventionsstridige

lovgivning alligevel lægges til grund, bør et erstatningskrav derfor i stedet rettes mod staten.

Kapitel 4

indeholder en

beskrivelse af danske domstoles anvendelse af FN’s konvention om borger-

lige og politiske rettigheder, FN’ konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder,

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination, FN’s konvention mod

tortur

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, FN’s konvention om

barnets rettigheder, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

og FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap

i perioden fra 2001 til 2014.

Udvalgets gennemgang af danske domstoles trykte afgørelser i denne periode viser, at konventio-

nerne har været påberåbt i omkring 50 sager. Der er i ingen af disse sager af danske domstole kon-

stateret tilfælde, hvor dansk lovgivning har været i strid med konventionerne.

Gennemgangen viser, at de nævnte konventioner påberåbes og anvendes sjældnere ved danske

domstole end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der er inkorporeret.

Kapitel 5

indeholder en beskrivelse af, hvilken status internationale konventioner om menneskeret-

tigheder har i Finland, Frankrig, Island, Nederlandene, Norge, Sverige, Storbritannien, Tyskland og

Østrig.

Det fremhæves, at de vidt forskellige måder, hvorpå de hørte lande gennemfører internationale kon-

ventioner i deres nationale retsorden, kan tjene som inspiration for overvejelserne om, hvorvidt man

i Danmark bør inkorporere flere menneskerettighedskonventioner ved lov. I sidste ende kan det

forhold, at nogle lande inkorporerer og andre ikke gør, dog ikke tillægges afgørende betydning for

vurderingen af, om de syv konventioner

–

som udvalget overvejer

–

helt eller delvist bør inkorpore-

res i Danmark. De forskellige fremgangsmåder i landene afspejler således ikke blot forskellige for-

fatningsmæssige traditioner, men også forskellige retspolitiske valg, som ikke uden videre kan over-

føres til Danmark.

Kapitel 6

indeholder en beskrivelse af, hvilke hensyn der bør indgå ved vurderingen af, om en kon-

vention skal inkorporeres.

Det anføres i den forbindelse, at en inkorporering vil kunne ses som en

styrkelse af borgernes rets-

stilling

derved, at privates muligheder for at påberåbe sig konventionerne for de nationale domstole

og andre retsanvendende myndigheder tydeliggøres. Styrkelsen af borgerens retsstilling skal bl.a.

ses i lyset af, at den kontrol med konventionsforpligtelsernes overholdelse, der foretages som led i

lovgivningsproceduren, jf. kapitel 3, nødvendigvis er af abstrakt karakter, idet det normalt ikke er

muligt at tage højde for alle de situationer, hvor anvendelsen af loven vil kunne rejse spørgsmål i

forhold til konventionerne.

FN-organer har i flere tilfælde endvidere opfordret regeringen til at inkorporere de syv konventio-

ner, som er genstand for udvalgets overvejelser. En inkorporering af konventionerne kan på den

baggrund have

signalværdi

udadtil.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Selv om det er regeringens og Folketingets ansvar at sikre, at dansk lovgivning er i overensstem-

melse med de internationale forpligtelser, som Danmark har påtaget sig, kan lovgiver ved en inkor-

porering af konventioner desuden

fremhæve, at det også er domstolenes opgave at vurdere, om kon-

ventioner konkret overholdes.

Det gælder f.eks., hvis lovgiver ved gennemførelsen har overset kon-

ventionsmæssige forpligtelser eller vurderet disse forpligtelser forkert, eller hvis konventionerne

ved en udvikling i konventionsorganernes praksis får et videregående indhold, der ikke harmonerer

med dansk lovgivning.

En inkorporering vil også skabe et

lovbestemt grundlag

for, at domstolene og andre retsanvendende

myndigheder kan anvende de inkorporerede konventioner.

En inkorporering vil derudover medføre

øget opmærksomhed og større bevidsthed

om de inkorpore-

rede konventioner. Dette kan forventes at medføre, at konventionerne i videre omfang vil blive på-

beråbt for domstolene og andre retsanvendende myndigheder, hvilket vil skabe et

informationsbe-

hov.

Der er en

risiko for dobbeltregulering

som følge af, at inkorporering skaber flere retskilder på sam-

me niveau. De hidtidige erfaringer med de pågældende konventioner og Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention har dog ikke vist, at der er tale om et reelt problem.

En inkorporering af en eller flere konventioner ved lov rejser desuden spørgsmål i forhold til

rolle-

fordelingen mellem regeringen og Folketinget på den ene side og domstolene på den anden side.

inkorporering må således ikke føre til, at det i videre omfang overlades til domstolene at træffe valg,

som det efter dansk retstradition tilkommer lovgiver at træffe. Der er ikke enighed i udvalget om, i

hvilket omfang magtbalancen mellem lovgiver og domstole risikerer at blive forrykket i tilfælde af

inkorporering, og hvilke konsekvenser dette i givet fald vil have, jf. nærmere herom nedenfor kapi-

tel 7, afsnit 9.

Det må desuden tillægges nogen vægt, om bestemmelserne i en konvention

indeholder rettigheder,

der ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår ubetingede og tilstrækkeligt præcise.

Antallet af

vage og upræcise bestemmelser, der ikke umiddelbart vil kunne påberåbes for og anvendes af dom-

stolene og andre retsanvendende myndigheder, bør dog ikke i sig selv være afgørende for, om en

konvention inkorporeres eller ej.

Endelig har det betydning, at der findes

praksis mv. fra de relevante komitéer,

som kan inddrages

ved fortolkningen og anvendelsen af konventionernes bestemmelser, idet dette for så vidt giver et

bedre grundlag for at anvende konventionerne. Det gælder også, selv om karakteren af komitéernes

praksis mv. kan gøre den vanskelig at anvende for nationale domstole og andre retsanvendende

myndigheder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kapitel 7

indeholder en gennemgang af de syv konventioner, som er genstand for udvalgets overve-

jelser, samt en beskrivelse af andre landes erfaringer med at gennemføre de pågældende internatio-

nale konventioner i national ret. Udvalget overvejer herefter på grundlag af de hensyn, der er gen-

nemgået i kapitel 5, hvilke af konventionerne der eventuelt bør inkorporeres i dansk ret.

Det anføres i den forbindelse, at der kan anføres argumenter både for og imod en inkorporering af

konventionerne ved lov.

En inkorporering vil således indebære en

styrkelse af retsstillingen for de personer, der er omfattet

af konventionerne,

idet en inkorporering vil tydeliggøre muligheden for at påberåbe sig konventio-

nerne samt skabe større opmærksomhed og bevidsthed om konventionerne. Inkorporering vil end-

videre skabe et lovbestemt grundlag for at anvende konventionerne, hvilket vil have betydning ved

en konflikt mellem konventionsbestemmelser og danske lovbestemmelser i øvrigt. Inkorporering

kan også få betydning for den intensitet, hvormed domstolene og andre retsanvendende myndighe-

der anvender konventionerne.

Endvidere taler det for

alle syv konventioners vedkommende for inkorporering, at dette vil have en

positiv signalværdi i internationale sammenhænge,

idet Danmark for alle syv konventioners ved-

kommende

–

og i de fleste tilfælde i forskellige internationale fora og ved forskellige lejligheder

–

er blevet opfordret til inkorporere konventionerne ved lov. Det tilføjes, at det kan blive opfattet ne-

gativt, hvis kun nogle af konventionerne inkorporeres ved lov.

Det taler

hverken for eller imod inkorporering af nogen af de syv konventioner, at der er forskel på,

om de ni lande, som udvalget har indhentet oplysninger fra, har inkorporeret konventionerne.

Udvalget ser derimod forskelligt på de forhold, der kan tale imod en inkorporering, herunder bl.a.

risikoen for, at det i videre omfang overlades til domstolene at træffe afgørelser, som det efter dansk

retstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe. Det samme gælder spørgsmålet om, i hvilket

omfang konventionsbestemmelsernes manglende egnethed til at blive anvendt af domstolene og

andre retsanvendende myndigheder ved løsningen af konkrete retstvister kan tale imod, at konven-

tionerne inkorporeres ved lov. Udvalgets 15 medlemmer deler sig derfor med hensyn til anbefalin-

gerne vedrørende inkorporering.

Seks medlemmer af udvalget

(Jonas Christoffersen, Gunnar Homann, Holger Kallehauge, Linda

Nielsen, Birgitte Holmberg Pedersen og Ole Spiermann) anbefaler, at seks af de syv konventioner

inkorporeres i dansk lovgivning, nemlig FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder,

FN’s konvention om barnets rettigheder, FN’s konvention om rettigheder for personer med handi-

cap, FN’s konvention

mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

eller straf, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination og FN’s konventi-

on om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder.

Disse medlemmer tager udgangspunkt i, at en inkorporering af flere konventioner i dansk ret i

praksis først og fremmest vil tydeliggøre myndighedernes pligt til at anvende konventionerne. Dan-

mark påtager sig ikke nye internationale forpligtelser, og

en inkorporering vil ikke skabe nye ret-

tigheder for borgerne, men vil bidrage til en i praksis bedre beskyttelse af eksisterende rettigheder.

Inkorporering må antages at have sin primære praktiske betydning i forhold til forvaltningsmyndig-

heder, herunder på det kommunale og regionale niveau, hvor langt de fleste afgørelser af betydning

for borgernes rettigheder træffes.

Inkorporering af yderligere konventioner vil medvirke til at understrege, at Danmark tager menne-

skerettighederne alvorligt. Dette vil give en positiv signalværdi over for omverdenen og imøde-

komme de opfordringer, Danmark ved flere lejligheder har fået til at inkorporere yderligere konven-

tioner i dansk ret. Samtidig vil yderligere inkorporering af konventioner forbedre Danmarks mulig-

hed for at påvirke andre lande, der ikke lever op til grundlæggende menneskerettigheder til at in-

korporere konventioner og tage grundlæggende menneskerettigheder til sig.

Disse medlemmer

fremhæver særligt

den praktiske betydning af en inkorporering af FN’s børne-

konvention og FN’s handicapkonvention,

der begge har stor betydning for beskyttelsen af de to per-

songrupper, der i praksis er i særlig risiko for at blive udsat for indgreb og overgreb. Børnekonven-

tionen og handicapkonventionen bør stå i centrum for den politiske og praktiske opmærksomhed,

såfremt inkorporering skal have mærkbar praktisk betydning for borgerne i Danmark. Det gælder

også, hvis inkorporering begrænses til et mindre antal konventioner.

Disse medlemmer bemærker endvidere, at en inkorporering mere principielt vil styrke borgernes

retsbeskyttelse ved at skabe et lovbestemt grundlag for at anvende konventionerne.

Danske domsto-

le og retsanvendende myndigheder har allerede i dag adgang til at fortolke og anvende dansk ret i

overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, men en inkorporering vil skabe klar-

hed og betyde, at de internationale forpligtelser gælder som dansk lov. I de i praksis helt undtagel-

sesvist forekommende tilfælde, hvor det måtte være nødvendigt at tilsidesætte dansk lovgivning

som værende i klar strid med Danmarks internationale forpligtelser, vil det derfor kun kunne ske,

såfremt den pågældende konvention er inkorporeret.

Disse medlemmer bemærker yderligere, at der efter deres

opfattelse ikke er en øget risiko for, at

magtfordelingen mellem lovgivningsmagten og domstolene vil blive ændret ved at inkorporere yder-

ligere konventioner.

Alle medlemmer af udvalget er enige om, at formålet med en inkorporering

ikke er at ændre på den forfatningsmæssige stilling mellem de øverste statsorganer, og at en inkor-

porering ikke bør medføre en ændring i magtfordelingen mellem lovgivningsmagten og domstolene.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der er tillige enighed blandt alle udvalgets medlemmer om, at inkorporering ikke bør bevirke, at

domstolene påtager sig opgaver, som efter dansk retstradition tilkommer lovgivningsmagten, ek-

sempelvis om fordelingspolitiske spørgsmål.

Det er et afgørende element i gennemførelsen af konventionerne, at borgerne har adgang til at få

foretaget en uafhængig vurdering af, om deres rettigheder er blevet krænket. Det vil også efter en

inkorporering være lovgivningsmagten, der har ansvaret for at sørge for en løbende tilpasning af

lovgivningen til de internationale menneskerettigheder. Der er intet konkret grundlag i hidtidige

erfaringer for at frygte, at danske domstole og øvrige retsanvendende myndigheder ikke fremover

vil respektere den traditionelle danske rollefordeling mellem de øverste statsorganer. Det vil såle-

des også efter en inkorporering være en grundlæggende betingelse for anvendelsen af internationa-

le konventioner i dansk ret, at der er et tilstrækkelig klart og sikkert juridisk grundlag for at anven-

de konventionerne.

Der stilles strenge krav til klarheden af de forpligtelser, der skal kunne anvendes

med vidtrækkende samfundsmæssige konsekvenser, ligesom der vil blive stillet strenge krav til de

bestemmelser, der i givet fald ville skulle anvendes i stedet for anden dansk lovgivning. Det ville

også gælde ved en inkorporering af yderligere konventioner end Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention.

Endelig bemærker disse medlemmer, at de seks konventioner, der anbefales inkorporeret, alle inde-

holder klare, præcise og ubetingede rettigheder, som umiddelbart er egnede til at blive lagt til

grund for konkrete afgørelser truffet af domstolene og andre retsanvendende myndigheder.

De seks

konventioner indeholder også

vage og upræcise bestemmelser,

som efter nærmere fortolkning kan

få et sådant konkret indhold, at de kan være egnede til at blive lagt til grund for afgørelser truffet af

domstolene og andre retsanvendende myndigheder. FN-komiteernes praksis præger allerede i dag

fortolkningen af konventionerne, og det vil fortsat være situationen, uanset om Danmark inkorpore-

rer konventionerne (og uanset om Danmark tilslutter sig klageadgangen til konventionerne)

En in-

korporering vil blot øge borgernes sikkerhed for, at Danmark respekterer sine forpligtelser

–

forud-

sat der er det fornødne sikre grundlag for at antage, at Danmark har en forpligtelse af betydning for

en konkret sag.

De seks konventioner indeholder desuden såkaldte programerklæringer, der skal

gennemføres progressivt ved politisk beslutning.

Det er i overensstemmelse med de enkelte konven-

tioners indhold, at beslutningen om gennemførelse af denne gruppe af rettigheder i Danmark træffes

politisk og ikke juridisk. Det vil en inkorporering ikke ændre. En inkorporering vil derfor navnlig

ikke give domstolene og andre retsanvendende myndigheder en større rolle end hidtil på de områ-

der, hvor konventionsbestemmelserne indeholder bredt formulerede rettigheder og principper, som

skal gennemføres ved politisk beslutning i Danmark.

Fire medlemmer af udvalget

(Tina González-Schelbeck, Michael Hansen-Jensen, John Lundum og

Hanne Schmidt) finder det vigtigt indledningsvis at understrege, at alle syv konventioner allerede i

dag er gældende for Danmark

–

og for de flestes vedkommende har været det i mange år. Danmark

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

er således folkeretligt forpligtet til at overholde konventionerne og til at indrette dansk lovgivning i

overensstemmelse med konventionernes bestemmelser. Dette har også hidtil været efterlevet.

Spørgsmålet om at inkorporere konventionerne ved lov er på denne baggrund i yderste konsekvens

kun et spørgsmål om, hvorvidt lovgivningsmagten ønsker at tage et yderligere skridt i retning af at

tillægge konventionerne betydning i dansk ret, således at konventionernes tekst bliver en umiddel-

bar del af dansk ret, der er ligestillet med anden dansk lovgivning, eller om man foretrækker at op-

retholde den hidtil gældende praksis, hvorefter det som udgangspunkt er lovgivningsmagten, der

‖omsætter‖ konventionernes bestemmelser til dansk ret ved at lovgive om, hvordan de skal gennem-

føres i Danmark.

Disse medlemmer anfører i den forbindelse, at der navnlig er tre hensyn, som bør inddrages, når

regeringen og Folketinget skal vurdere, om Danmark bør inkorporere de syv FN-konventioner eller

nogle af disse i dansk ret ved lov.

For det første

vil en inkorporering af konventionerne ved lov bidrage til at understrege over for an-

dre lande og konventionsorganerne, at Danmark tager konventionerne alvorligt, hvilket bl.a. kan

forbedre Danmarks muligheder for at påvirke andre lande, der ikke lever op til de menneskeretlige

regler, til at undertegne konventionerne og tage deres grundlæggende menneskeretlige principper til

sig.

For det andet

må det lægges til grund, at en inkorporering vil medføre en vis forbedret retsstilling i

forhold til danske statsborgere og udenlandske statsborgere med ophold i eller anden tilknytning til

Danmark.

For det tredje

indebærer inkorporering dog samtidig en risiko for, at der sker en forskydning af

kompetence fra Folketinget og regeringen, der har hovedansvaret for at tage stilling til og gennem-

føre internationale konventioner i dansk ret, til domstolene og andre retsanvendende myndigheder.

Danske domstole og andre retsanvendende myndigheder har hidtil ved fortolkningen og anvendel-

sen af konventionsbestemmelser i forhold til dansk lovgivning været tilbageholdende med hensyn

til at tillægge borgerne rettigheder mv., der ikke kan støttes på den relevante danske (gennemførel-

ses-)lovgivning. Det bemærkes herved, at det kan være vanskeligt for domstolene at afgøre, om en

komitéudtalelse efter regeringens og Folketingets opfattelse bør tillægges afgørende vægt ved afgø-

relsen af en konkret dansk sag om et lignende spørgsmål. Hvis FN-konventionernes bredt formule-

rede bestemmelser inkorporeres ved lov og dermed bliver en umiddelbar del af dansk ret, skabes

herved et stærkere retligt grundlag for at anvende konventionsbestemmelserne i overensstemmelse

med komitèernes udtalelser, hvilket indebærer en ikke ubetydelig risiko for, at danske domstole vil

komme til at træffe afgørelse vedrørende spørgsmål, herunder fordelingspolitiske spørgsmål, som

det efter dansk forfatningstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det kan efter disse medlemmers opfattelse således siges, at en inkorporering ved lov af FN-

konventionerne i dansk ret vil kunne medføre, at en del af regeringens og Folketingets kompetence

til at bestemme, hvordan konventionerne skal føres ud i livet i Danmark, kan ende med i praksis at

overgå til danske domstole og andre retsanvendende myndigheder i forbindelse med afgørelsen af

konkrete sager. Dette vil kunne være en vanskelig opgave for domstolene og andre myndigheder,

som typisk træffer afgørelser i enkeltsager, og som ikke altid i sådanne konkrete sager vil få et fuldt

overblik over de generelle politiske overvejelser og økonomiske prioriteringer mv., som har dannet

grundlag for den danske lovgivning på området. Desuden træffer domstolene og andre retsanven-

dende myndigheder afgørelser om konventionernes rækkevidde på et rent juridisk grundlag, mens

Folketinget som et demokratisk valgt organ også inddrager politiske og økonomiske hensyn ved

afgørelsen af, hvordan konventionerne skal udmøntes i dansk ret, hvilket især må anses at have væ-

sentlig betydning ved lovgivers stillingtagen til fordelingspolitiske spørgsmål, dvs. ved fastsættelse

af generelle regler om velfærdsydelser inden for eksisterende økonomiske rammer.

Det er disse medlemmers opfattelse, at navnlig det sidstnævnte hensyn bør tillægges betydelig vægt

og give anledning til generelle og principielle overvejelser, herunder om forholdet mellem de for-

skellige statsmagter.

John Lundum

Hanne Schmidt

fremhæver herefter, at der ikke kan tages stilling til spørgsmålet

om inkorporering alene ud fra juridiske og retligt prægede overvejelser. I sidste ende er der tale om

et valg, som disse medlemmer finder det rigtigst at overlade til regering og Folketing. Disse med-

lemmer afstår derfor fra at komme med udtrykkelige anbefalinger om de enkelte konventioner, men

finder grund til at bemærke, at de konventioner, som generelt indeholder de mest præcist formule-

rede rettigheder og pligter, og som indebærer mindst risiko for en forskydning af balancen mellem

lovgiver og domstole og andre retsanvendende myndigheder, er FN’s konvention om borgerlige og

politiske rettigheder, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination og FN’s

konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf

Michael Hansen Jensen

finder, at en inkorporering af de omhandlede FN-konventioner indebærer

en sådan risiko for forskydning af kompetence fra Folketinget og regeringen til domstole og andre

retsanvendende myndigheder, at han i lyset af kompetencefordelingen i grundlovens § 3 ikke kan

anbefale inkorporering som et yderligere opfyldelsesskridt.

Tina González-Schelbeck

bemærker, at alle syv konventioner er en del af dansk ret, som kommu-

nerne allerede er forpligtet til at overholde. Det er således Folketingets afgørelse, om konventioner-

ne skal inkorporeres i dansk ret. Såfremt regeringen vil fremsætte lovforslag om inkorporering af en

eller flere af konventionerne i dansk ret, tager KL forbehold for at fremkomme med yderligere be-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

mærkninger til lovforslaget, når de økonomiske og administrative konsekvenser af forslaget er af-

dækket.

De fem medlemmer af udvalget, der repræsenterer regeringen

(Nikolaj Stenfalk, Iben Rostock-

Jensen, Dorte Bech Vizard, Mette Nørgaard Dissing-Spandet og Nina Holst-Christensen), har med-

delt, at regeringen ikke vil forholde sig nærmere til, om Danmark bør inkorporere nogen af de syv

konventioner, før udvalget har afsluttet sit arbejde. Disse medlemmer finder herefter ikke at kunne

fremsætte nærmere anbefalinger.

Kapitel 8

indeholder bl.a. en beskrivelse af, hvordan de individuelle klageadgange til FN’s komitéer

fungerer samt andre landes erfaringer hermed. Herefter gennemgås de hensyn, som efter udvalgets

opfattelse bør inddrages ved vurderingen af, om Danmark bør tilslutte sig den individuelle klagead-

gang til FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og FN’s Børnekomi-

té samt udvalgets overvejelser på grundlag heraf. Udvalget har ikke vurderet klageadgangen i for-

hold til FN’s komité om rettigheder for personer med handicap, idet

Folketinget den 13. maj 2014

har vedtaget beslutningsforslag nr. B 58 om Danmarks tiltrædelse af protokollen herom.

Det anføres i den forbindelse, at hvis Danmark tilslutter sig den individuelle klageadgang til yderli-

gere FN-komitéer, vil det betyde, at borgerne får en ekstra mulighed for at få vurderet deres sag.

Dette vil i almindelighed kunne ses som en

styrkelse af borgernes retsstilling.

FN-organer har i flere tilfælde desuden anbefalet Danmark at tilslutte sig den individuelle klagead-

gang til FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og FN’s Børnekomi-

té. En tilslutning til disse klageadgange vil dermed kunne have en vis

signalværdi.

Endvidere vil det

kunne

underbygge Danmarks rolle som effektiv og troværdig international aktør på menneskeret-

tighedsområdet.

Konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og konventionen om barnets rettig-

heder indeholder

–

ligesom de øvrige FN-konventioner

–

både præcise og upræcise bestemmelser,

herunder deciderede programerklæringer. Det er næppe sandsynligt, at de tilhørende FN-komitéer

vil afholde sig fra at anvende konventionernes vage og upræcise bestemmelser, som dermed gen-

nem komitéernes praksis vil blive fortolket og udfyldt. Det kan

på den ene side

tale for, at Danmark

ikke bør tilslutte sig den individuelle klageadgang til de pågældende konventioner, før der er en

større grad af klarhed over, hvordan komitéerne vil anvende disse bestemmelser.

På den anden side

kan det anføres, at der i forhold til konventioner, der indeholder mange vage og upræcise bestem-

melser, netop er behov for organer, som kan give konventionerne et mere præcist indhold, således at

konventionerne kan anvendes i praksis.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det kan endvidere ikke udelukkes, at danske domstole og andre retsanvendende myndigheder vil få

svært ved at se bort fra udtalelser fra komitéerne, som angår disse vage og upræcise bestemmelser,

selv om domstolene mv. ikke ud fra en traditionel tilgang ville have udfyldt de pågældende be-

stemmelser på samme måde som komitéen.

Et synspunkt

kan i den forbindelse være, at FN-

komitéernes mindre tilbageholdende tilgang til konventionerne vil kunne få stor betydning for de

danske domstoles anvendelse af konventionerne

–

og dermed for bl.a. fordelingspolitiske spørgs-

mål, der i Danmark traditionelt henhører under Folketinget. Dermed vil man

–

hvis man anlægger

dette synspunkt

–

kunne ende i en situation, hvor den endelige afgørelse af spørgsmål, som kan ha-

ve stor økonomisk betydning for Danmark, herunder spørgsmål af fordelingspolitisk karakter, vil

blive truffet af komitéerne (eller af domstolene på grundlag af udtalelser fra komitéerne) i stedet for

af lovgiver.

Et andet synspunkt

kan være, at de danske domstole fortsat vil anlægge en tilbagehol-

dende tilgang ved fortolkningen af vage og upræcise bestemmelser i konventionerne, og at de vil

være i stand til at se bort fra udtalelser fra komitéer, hvis de i for vidt omfang indebærer en stilling-

tagen, som efter domstolenes opfattelse bør foretages af lovgiver. Med henblik på at understøtte

dette kan det f.eks. anføres i bemærkningerne til et lovforslag eller beslutningsforslag, at domstole-

ne bør anlægge denne tilbageholdende tilgang ved fortolkningen af vage og upræcise bestemmelser

i konventionerne.

Ved vurderingen af, om Danmark bør tilslutte sig den individuelle klageadgang til yderligere FN-

komitéer, bør det endelig indgå som et hensyn, at

der kan opstå den situation, at Danmark ikke kan

eller ikke vil efterleve de udtalelser, som komitéerne kommer med, og som ikke er folkeretligt bin-

dene for medlemslandene.

Seks medlemmer af udvalget

(Jonas Christoffersen, Gunnar Homann, Holger Kallehauge, Linda

Nielsen, Birgitte Holmberg Pedersen og Ole Spiermann) anbefaler i lyset af ovennævnte hensyn, at

Danmark tilslutter sig den individuelle klageadgang til FN’s Børnekomité.

Disse medlemmer tager bl.a. udgangspunkt i,

Danmark allerede har tiltrådt den individuelle kla-

geadgang til FN’s Menneskerettighedskomite, FN’s Torturkomite, FN’s Kvindekomite og FN’s

Racediskriminationskomite, ligesom regeringen har besluttet at tiltræde den individuelle klagead-

gang til FN’s Handicapkomite i 2014,

der ikke er sagligt grundlag for at undlade at tiltræde kla-

geadgangen til

FN’s Børnekomite og derved give børn ringere international klageadgang end andre

beskyttede grupper, og

FN’s konvention om barnets rettigheder indeholder en lang række klare,

præcise og ubetingede rettigheder, som den individuelle klageadgang vil have en væsentlig betyd-

ning i forhold til. Medlemmerne anerkender, at FN’s Børnekomités

fortolkning af bestemmelserne i

konventionen

–

i lighed med de øvrige konventioner med individuel klageadgang

–

vil kunne føre

til situationer, hvor Danmark ikke ønsker at efterleve komitéens udtalelser, men Danmark vil altid

kunne undlade at følge udtalelserne, der ikke i sig selv er retligt bindende. Endvidere vil Danmark

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

få bedre mulighed for at påvirke komitéens praksis, hvis man tilslutter sig den individuelle klagead-

gang.

Disse medlemmer bemærker i øvrigt, at fraværet af en anbefaling om at tiltræde klageadgangen til

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder ikke skyldes risikoen for en util-

sigtet forrykkelse af magtbalancen. Derimod lægger medlemmerne vægt på, at denne konvention

ikke indeholder præcise og ubetingede rettigheder, som det er nødvendigt at knytte individuel kla-

geadgang til. Disse medlemmer anbefaler med andre ord, at der er parallelitet mellem klageadgang

og inkorporering.

Tre medlemmer af udvalget

(Michael Hansen Jensen, John Lundum og Hanne Schmidt) afstår af de

samme grunde, som de to sidstnævnte medlemmer har anført i forhold til spørgsmålet om inkorpo-

rering, fra at komme med egentlige anbefalinger om, hvorvidt Danmark bør tilslutte sig den indivi-

duelle klageadgang til FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og

FN’s Børnekomité. Disse medlemmer finder det rigtigst i stedet at pege på de hensyn, der efter de-

res opfattelse bør indgå i de videre overvejelser.

Disse medlemmer bemærker i den forbindelse,

en etablering af klageadgang til FN’s komité ved-

rørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og FN’s Børnekomité vil have en vis signal-

værdi udadtil, ligesom det vil kunne forbedre Danmarks mulighed for at påvirke andre lande til at

tiltræde klageadgangen til FN-komitéer,

den individuelle klageadgang vil give en yderligere mu-

lighed for at få vurderet en sag, hvor en enkeltperson eller en gruppe af personer mener, at danske

myndigheder ikke har taget tilstrækkeligt hensyn til Danmarks forpligtelser i henhold til FN-

konventioner, hvilket kan ses som en styrkelse af borgernes retsstilling,

komitéernes udtalelser

–

selv om de ikke er bindende for staten

–

i betydelig grad vil kunne præge forståelsen af konventio-

nerne på en måde, der kan give anledning til principielle overvejelser, og

der allerede gælder en

individuel klageadgang

–

eller er taget skridt til at sætte en sådan klageadgang i kraft

–

for fem af de

syv konventioner, som udvalget overvejer.

Disse medlemmer anfører på den baggrund, at en tilslutning til den individuelle klageadgang til

FN’s Børnekomité kan være nærliggende, når det tages i betragtning, at der i Danmark allerede

gælder eller er taget skridt til at indføre en klageadgang for andre bestemte befolkningsgrupper,

nemlig for kvinder og for personer med handicap. En tilslutning til den individuelle klageadgang til

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er efter disse medlemmers opfat-

telse mindre nærliggende, bl.a. fordi denne konvention indeholder en lang række meget bredt for-

mulerede bestemmelser om rettigheder, hvis rækkevidde endnu langt fra må anses for at være fast-

lagt. Der er således tale om bestemmelser, som det ikke umiddelbart forekommer indlysende at støt-

te ret på som enkeltperson, herunder ved en individuel klageadgang.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Et medlem af udvalget

(Tina González-Schelbeck) finder, at der er en betydelig risiko for, at FN-

komitéerne kan foretage mere vidtgående fortolkninger af konventionerne end forudsat ved Dan-

marks ratifikation af de pågældende konventioner. Dette kan medføre en betydelig risiko for, at

domstolene og andre retsanvendende myndigheder på baggrund af komitéernes udtalelser træffer

vidtgående afgørelser. KL er som følge heraf bekymret for, at der vil kunne ske en begrænsning af

det kommunale råderum for fastsættelse af serviceniveauet.

De fem medlemmer af udvalget, der repræsenterer regeringen

(Nikolaj Stenfalk, Iben Rostock-

Jensen, Dorte Bech Vizard, Mette Nørgaard Dissing-Spandet og Nina Holst-Christensen), har med-

delt, at regeringen ikke vil forholde sig nærmere til, om Danmark bør tilslutte sig den individuelle

klageadgang til yderligere FN-komitéer, før udvalget har afsluttet sit arbejde. Disse medlemmer

finder herefter ikke at kunne fremsætte nærmere anbefalinger.

Kapitel 9

indeholder bl.a. en gennemgang af den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneske-

rettighedskonvention, en beskrivelse af andre landes erfaringer med denne protokol samt en gen-

nemgang af diskriminationsforbuddene i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel

14, EU’s Charter om grundlæggende rettigheders artikel 20 og 21 og FN’s konvention om borgerli-

ge og politiske rettigheders artikel 26. Herefter gennemgås de hensyn, der efter udvalgets opfattelse

bør indgå ved vurderingen af, om Danmark bør tiltræde protokollen samt udvalgets overvejelser på

grundlag heraf.

Det anføres i den forbindelse, at en tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol vil indebære en udvidelse

af de eksisterende forbud mod diskrimination i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og

EU’s Charter om grundlæggende rettigheder. En

tiltrædelse vil ikke indebære en udvidelse af dis-

kriminationsforbuddet i forhold til artikel 26 i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettighe-

der, men vil i forhold til denne bestemmelse imidlertid som noget nyt indebære, at en international

domstol kan træffe afgørelser om et generelt forbud mod diskrimination, der er folkeretligt binden-

de for Danmark. En tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol vil på den baggrund samlet set indebære

styrkelse af borgernes retsstilling.

Danmark er i forbindelse med bl.a. eksaminationen som led i UPR endvidere blevet opfordret til at

tiltræde den 12. tillægsprotokol. Hvis opfordringen imødekommes vil det kunne have en

positiv

signalværdi

udadtil.

En tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol vil dog samtidig

kunne begrænse lovgivers mulighed for

selv at fastlægge, hvilke kriterier der kan begrunde en saglig forskelsbehandling.

Herved er der en

risiko for, at det i videre omfang overlades til domstolene og Den Europæiske Menneskerettigheds-

domstol at træffe afgørelser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgivningsmagten at træf-

fe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har indtil videre desuden kun behandlet få sager, hvor

det har været relevant at tage stilling til forbuddet mod diskrimination i den 12. tillægsprotokol. Den

sparsomme praksis indebærer, at

indholdet og rækkevidden af protokollens forbud mod diskrimina-

tion

er forbundet med usikkerhed, herunder i forhold til eventuelle positive forpligtelser for staten.

Seks medlemmer af udvalget

(Jonas Christoffersen, Gunnar Homann, Holger Kallehauge, Linda

Nielsen, Birgitte Holmberg Pedersen og Ole Spiermann) anbefaler på baggrund af de ovennævnte

hensyn, at Danmark tiltræder den 12. tillægsprotokol til den Europæiske Menneskerettighedskon-

vention.

Disse medlemmer tager udgangspunkt i,

formålet med den 12. tillægsprotokol er at styrke bor-

gernes retsbeskyttelse mod diskrimination,

udvalget ikke har været i stand til at identificere noget

punkt, hvor borgernes rettigheder udvides, såfremt Danmark tiltræder protokollen, og

konsekven-

sen af en tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol derfor er den mere formelle, at Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstols kompetence udvides.

Danmark bør efter disse medlemmers opfattelse tiltræde den 12. tillægsprotokol for at sikre borger-

nes retsbeskyttelse bl.a. over for diskriminerende lovgivning ved at udvide adgangen til internatio-

nal domstolsprøvelse. Såfremt Danmark også inkorporerer den 12. tillægsprotokol i dansk ret, vil

danske domstole og retsanvendende myndigheder endvidere få et lovbestemt grundlag for at anven-

de det generelle diskriminationsforbud under Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det

vil udvide den nationale adgang til domstolsprøvelse på diskriminationsområdet.

Disse medlemmer fremhæver, at Menneskerettighedsdomstolen i de sager, som indtil videre er af-

gjort, har

gjort det klart, at begrebet ‖diskrimination‖ i den 12. tillægsprotokol skal forstås på sam-

me måde som det tilsvarende begreb i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14.

Den skønsmargin, der overlades til staterne, vil i sagens natur variere fra samfundsområde til sam-

fundsområde, fra diskriminationsgrund til diskriminationsgrund og fra sag til sag. Det er ikke noget

nyt. Det gælder både under artikel 14 og under den 12. tillægsprotokol. Det er urealistisk at forestil-

le sig, at det fuldstændig præcise indhold af diskriminationsforbuddet

–

eller af menneskeretten i

øvrigt

–

nogensinde afklares endeligt.

Fire medlemmer af udvalget

(Tina González-Schelbeck, Michael Hansen Jensen, John Lundum og

Hanne Schmidt) bemærker indledningsvis, at der for Danmark allerede gælder regler og principper

om ikke-diskrimination på en lang række områder. Det kan på denne baggrund for så vidt fore-

komme ubetænkeligt, at Danmark tager endnu et skridt i retning af beskyttelse mod diskrimination

ved at tiltræde det generelle forbud herimod i den 12. tillægsprotokol til Menneskerettighedskon-

ventionen og inkorporere det i dansk lov.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Disse medlemmer finder, at følgende hensyn har størst betydning, når regeringen og Folketinget

skal vurdere, om Danmark bør tiltræde den 12. tillægsprotokol.

For det første

vil en tiltrædelse af

protokollen have en vis signalværdi i forhold til andre lande og konventionsorganerne, ligesom det

vil kunne forbedre Danmarks muligheder for at påvirke andre lande, der ikke lever op til grundlæg-

gende menneskeretlige principper, herunder om ikke-diskrimination.

For det andet

vil en tiltrædelse

af protokollen medføre en vis forbedret retsstilling for borgerne, der vil få mulighed for at indbringe

sager om det generelle forbud mod diskrimination i den 12. tillægsprotokol for Menneskerettig-

hedsdomstolen.

For det tredje

kan en del af regeringens og Folketingets kompetence til at bestem-

me, hvilke kriterier der kan begrunde en saglig forskelsbehandling, i tilfælde af en tiltrædelse ende

med i praksis at overgå til danske domstole og andre retsanvendende myndigheder i forbindelse

med afgørelsen af konkrete sager. Dette indebærer en risiko for, at det i videre omfang overlades til

domstolene og andre retsanvendende myndigheder at træffe afgørelser, som det efter dansk lovgiv-

ningstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe.

For det fjerde

foreligger der endnu kun en

sparsom praksis fra Menneskerettighedsdomstolen om indholdet og rækkevidden af diskriminati-

onsforbuddet i den 12. tillægsprotokol, hvilket gør det umuligt at forudsige, hvilken nærmere be-

tydning en tiltrædelse af tillægsprotokollen kan få for dansk ret. Disse medlemmer finder endvidere,

at især den beskrevne risiko for, at der sker en forskydning af kompetence fra Folketinget og rege-

ringen, dels til Menneskerettighedsdomstolen og dels til danske domstole og andre retsanvendende

danske myndigheder, bør tillægges vægt og give anledning til generelle og principielle overvejelser.

John Lundum

Hanne Schmidt

fremhæver, at der også i forhold til spørgsmålet om tiltrædelse af

den 12. tillægsprotokol gælder, at der ikke kan tages stilling alene ud fra juridiske og retligt præge-

de overvejelser. I sidste ende er der tale om et valg, som disse medlemmer finder det rigtigst at

overlade til regeringen og Folketinget.

Michael Hansen Jensen

finder, at en tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol indebærer en sådan risiko

for forskydning af kompetence fra Folketinget, dels til Menneskerettighedsdomstolen og dels til

danske domstole og andre retsanvendende danske myndigheder, at han i lyset af kompetenceforde-

lingen i grundlovens § 3 ikke kan anbefale en tiltrædelse.

Tina González-Schelbeck

udtaler, at såfremt regeringen vil tilslutte sig den 12. tillægsprotokol, tager

KL forbehold for at fremkomme med yderligere bemærkninger til forslaget, når de økonomiske og

administrative konsekvenser af forslaget er afdækket.

De fem medlemmer af udvalget, der repræsenterer regeringen

(Nikolaj Stenfalk, Iben Rostock-

Jensen, Dorte Bech Vizard, Mette Nørgaard Dissing-Spandet og Nina Holst-Christensen), har med-

delt, at regeringen ikke vil forholde sig nærmere til, om Danmark bør tiltræde den 12. tillægsproto-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

kol, før udvalget har afsluttet sit arbejde. Disse medlemmer finder herefter ikke at kunne fremsætte

nærmere anbefalinger.

Kapitel 10

indeholder en beskrivelse af de økonomiske konsekvenser ved en eventuel inkorporering

af yderligere menneskerettighedsinstrumenter i dansk ret, tilslutning til yderligere individuelle kla-

geadgang ved FN-komitéer samt tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention.

Kapitel 11

indeholder et lovudkast med bemærkninger. Lovudkastet er udarbejdet med baggrund i

den anbefaling, der er fremsat af seks medlemmer af udvalget om, at

Danmark inkorporerer FN’s

konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention om afskaffelse af alle former

for racediskrimination, FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedvær-

digende behandling eller straf, FN’s konvention om barnets rettigheder, FN’s konvention om af-

skaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder og FN’s konvention om rettigheder for per-

soner med handicap.

Der er ikke udarbejdet lovforslag til de samme medlemmers anbefaling om, at Danmark tilslutter

sig den individuelle klageadgang til FN’s Børnekomité, idet dette som hidtil i givet fald forudsættes

at ske på grundlag af en folketingsbeslutning. Der er af samme grund heller ikke udarbejdet forslag

om tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Der er medtaget en række bilag til betænkningen.

Bilag 1

indeholder FN’s konvention om borgerli-

ge og politiske rettigheder.

Bilag 2

indeholder FN’s konvention om økonomiske, sociale og kultu-

relle rettigheder.

Bilag 3

indeholder FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskri-

mination.

Bilag 4

indeholder FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller

nedværdigende behandling eller straf.

Bilag 5

indeholder FN’s konvention om barnets rettigheder.

Bilag 6

indeholder FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder.

Bilag 7

indeholder FN’s konvention rettigheder for personer med handicap.

Bilag 8

indeholder den

12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i en uofficiel dansk oversæt-

telse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kapitel 2. Tidligere overvejelser og udviklingen siden betænkning nr. 1407/2001

2.1. Betænkning nr. 1407/2001

Spørgsmålet om inkorporering ved lov af yderligere menneskerettighedskonventioner er tidligere

blevet overvejet af et udvalg nedsat af Justitsministeriet. Dette udvalg (Inkorporeringsudvalget) blev

nedsat i juli 1999. Udvalget fik til opgave at undersøge fordele og ulemper ved en inkorporering af

de generelle menneskerettighedskonventioner i dansk ret. I den forbindelse

skulle

udvalget navnlig

undersøge, om FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende protokoller,

FN’s konvention mod tortur og anden

grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller

straf og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination var egnet til en inkor-

porering i dansk lovgivning. Udvalget

kunne

endvidere vurdere om også andre konventioner, her-

under

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, FN’s konvention om bar-

nets rettigheder, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder og

ILO-konventioner, var egnede til inkorporering. I givet fald skulle udvalget pege på, hvilke konven-

tioner der burde inkorporeres.

Inkorporeringsudvalget afgav sin betænkning den 8. oktober 2001. I betænkningen anbefalede ud-

valget en inkorporering af FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention

mod tortur, umenneskelig eller anden nedværdigende behandling eller straf og FN’s konvention om

afskaffelse af alle former for racediskrimination. Udvalget kunne på daværende tidspunkt derimod

ikke anbefale en inkorporering af FN’s konvention om økonomiske,

sociale og kulturelle rettighe-

der, FN’s konvention om barnets rettigheder

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for

diskrimination mod kvinder.

For så vidt angår FN’s konvention om barnets rettigheder og FN’s konvention om afskaffelse af

alle

former for diskrimination mod kvinder henviste udvalget i den forbindelse til, at en inkorporering af

andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i første omgang alene bur-

de omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et grundlag for at opnå en

gradvis erfaring med anvendelsen af de inkorporerede konventioner. Udvalget fandt, at FN’s kon-

vention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention mod tortur, umenneskelig eller

anden nedværdigende behandling

eller straf og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for

racediskrimination burde tillægges størst prioritet.

Ved afvisningen af på daværende tidspunkt at inkorporere FN’s konvention om økonomiske, socia-

le og kulturelle rettigheder lagde en del af udvalgets medlemmer afgørende vægt på, at denne kon-

vention i vidt omfang indeholder såkaldte programerklæringer og derved adskiller sig fra FN’s kon-

vention om borgerlige og politiske rettigheder på flere væsentlige punkter. Disse medlemmer fandt,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

at det ved vurderingen af, om en konvention burde inkorporeres i dansk ret, burde tillægges afgø-

rende betydning, om konventionens bestemmelser har en sådan karakter og indhold, at de er egnede

til at blive anvendt af domstolene og andre retsanvendende myndigheder ved løsningen af konkrete

tvister. Andre af udvalgets medlemmer fandt det dog muligt at tage højde for disse indvendinger i

forbindelse med beskrivelsen af retsvirkningerne af en inkorporering i loven, men kunne alligevel

ikke på daværende tidspunkt anbefale en inkorporering af konventionen. Medlemmerne henviste i

den forbindelse til, at en yderligere inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk ret i

første omgang alene burde omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et

erfaringsgrundlag, og at FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention

mod tortur, umenneskelig eller anden nedværdigende behandling eller straf og FN’s konvention om

afskaffelse af alle former for racediskrimination i den forbindelse burde tillægges størst prioritet.

For både FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, FN’s konvention om

barnets rettigheder, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

var udvalget dog opmærksom på, at forholdene med tiden ville kunne ændre sig, således at der på et

senere tidspunkt ville være et tilstrækkeligt grundlag for at inkorporere også disse konventioner.

Inkorporeringsudvalgets overvejelser var i øvrigt begrænset til ovennævnte seks FN-konventioner.

Udvalget overvejede således ikke en inkorporering af ILO-konventioner eller andre konventioner.

2.2. Opfølgning på betænkningen

2.2.1.

Efter afgivelsen i oktober 2001 blev betænkningen sendt i høring hos en lang række myndig-

heder og organisationer, herunder domstolene, politi- og anklagemyndighed, advokatorganisationer,

amter og kommuner, universiteter og et stort antal interesseorganisationer.

Dommerfuldmægtigforeningen, Rigspolitichefen, Københavns Politi, Politimesterforeningen, Ad-

vokatrådet, Amtsrådsforeningen, Statsamtet Fyn, Århus, Roskilde, Ringkøbing, Ribe, Viborg, Fre-

deriksborg, Bornholm, Kontaktudvalget til det frivillige sociale arbejde, Foreningen af Statsamtsju-

rister, Københavns Kommune, Center for Ligebehandling af Handicappede, Dansk Arbejdsgiver-

forening, LO, Rehabiliterings- og Forskningscenteret for torturofre (RCT) og SID havde overordnet

en positiv holdning eller ingen bemærkninger til Inkorporeringsudvalgets betænkning.

Præsidenterne for Østre og Vestre Landsret, Københavns Byret og retterne i Roskilde, Århus, Aal-

borg og Odense, Den Danske Dommerforening, Domstolsstyrelsen og Rigsadvokaten fremhævede,

at en inkorporering ville medføre merarbejde for domstolene og anklagemyndigheden, og at der

ville blive behov for information om konventionerne og praksis.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Børnerådet, Dansk Ungdoms Fællesråd, Landsforbundet DUI-LEG og VIRKE, Red Barnet, Udvik-

lings- og videnscenter for undervisning og uddannelse af tosprogede børn og unge og Ungdommens

Røde Kors havde overordnet en positiv holdning eller ingen bemærkninger til Inkorporeringsudval-

gets betænkning, men anbefalede, at også FN’s konvention om barnets rettigheder blev inkorpore-

ret.

Kvinderådet og KVINFO havde overordnet en positiv holdning eller ingen bemærkninger til Inkor-

poreringsudvalgets betænkning, men anbefalede, at også FN’s konvention om afskaffelse af alle

former for diskrimination mod kvinder blev inkorporeret.

Amnesty International, Dansk Flygtningehjælp, Etisk Råd, Dokumentations- og rådgivningscenteret

om racediskrimination (DRC), Fredsfonden og Østersørådets Kommissær for Menneskerettigheder

havde overordnet en positiv holdning eller ingen bemærkninger til Inkorporeringsudvalgets be-

tænkning, men anbefalede, at alle 6 FN-konventioner blev inkorporeret på samme tid.

Københavns Universitet (Juridiske Fakultet) og Århus Universitet (Juridisk Institut) afstod fra at

udtale sig.

2.2.2.

Den ny regering, der tiltrådte efter valget i 2001, fandt ikke grundlag for at fremsætte lovfors-

lag på grundlag af betænkningen. Daværende justitsminister Lene Espersen (K) oplyste Folketinget

herom i forbindelse med 1. behandlingen den 30. januar 2004 af beslutningsforslag nr. B 30 om

inkorporering af FN’s konvention

om barnets rettigheder i dansk ret, der var fremsat af SF. Justits-

ministeren udtalte ved den lejlighed bl.a. følgende:

‖ … regeringen [har] nu afsluttet sine overvejelser om eventuel gennemførelse af Inkor-

poreringsudvalgets betænkning. Inkorporeringsudvalget har som bekendt anbefalet, at

FN's konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN's konvention om afskaffelse

af alle former for racediskrimination og FN's konvention mod tortur og anden grusom,

umenneskelig eller nedværdigende behandling [eller straf] inkorporeres i dansk ret.

Regeringen har grundigt overvejet fordele og ulemper ved inkorporering af de nævnte

konventioner, og regeringen er nået frem til, at man ikke vil følge Inkorporeringsudval-

gets anbefaling.

Det skyldes først og fremmest, at det ikke retligt ville gøre den store forskel, om FN-

konventionerne inkorporeres i dansk ret eller ej. En inkorporering vil således først og

fremmest have en mere symbolorienteret karakter. Ved regeringens beslutning indgår

også, at hvis de tre FN-konventioner inkorporeres i dansk ret, vil det kunne blive meget

For en nærmere gennemgang af høringssvarene henvises til Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 2 af 24.

januar 2004 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende Inkorporeringsudvalgets betænkning nr. 1407/2001 (B 30

–

bilag

4).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vanskeligt at trække en grænse mellem konventioner, der inkorporeres i dansk ret, og

konventioner, der ikke bør inkorporeres.‖

SF havde som begrundelse for fremsættelsen af beslutningsforslaget bl.a. anført følgende:

‖Forslagsstillerne har noteret sig, at regeringen endnu ikke har taget stilling til anbefa-

lingerne i betænkning 1407/2001, og vil indtil videre afvente denne stillingtagen på det

generelle plan. Men da justitsministeren specifikt har tilkendegivet, at ministeren ingen

aktuelle planer har om at inkorporere børnekonventionen, og da anbefalingen i betænk-

ningen på dette punkt er, at dette ikke sker indtil videre, finder forslagsstillerne, at der er

behov for en politisk behandling af spørgsmålet, om børnekonventionens stilling i dansk

ret.

Forslagsstillerne kan tilslutte sig høringssvarenes anbefalinger om, at børnekonventio-

nen inkorporeres i dansk ret.

Der ses ikke at være større uenighed om, at en inkorporering vil have en positiv signal-

værdi, men kun om, hvilken vægt dette argument har. Danmark bør stå som en fore-

gangsland med hensyn til børns rettigheder, og den internationale signalværdi af en in-

korporering må tillægges væsentlig betydning.

Forslagsstillerne finder ikke, at argumentet om ikke at inkorporere for mange menne-

skerettighedskonventioner på en gang er holdbart, når der skal tages politisk stilling til

inkorporeringsspørgsmålet. Om der inkorporeres en konvention mere eller mindre

–

dette tilfælde i givet fald 4 i stedet for 3

–

bør ikke være afgørende i sig selv. Det afgø-

rende må være en selvstændig analyse og vurdering af den enkelte konvention. Og hvis

antallet af konventioner, der inkorporeres, alligevel skal begrænses, må udvælgelse ske

ikke alene på baggrund af nogle tekniske udvælgelseskriterier men tillige på baggrund

af en politisk prioritering.

Forslagsstillerne finder ikke, at argumentationen om, at børnekonvention er uegnet til

inkorporering, er tilstrækkelig holdbar. Konventionen, indrapporteringssystemet og

Børnekomiteens arbejde er et rimeligt fundament for fortolkningen af børnekonventio-

nens bestemmelser, og en inkorporering vil i sig selv medføre en øget juridisk fortolk-

ning af bestemmelserne.

Herudover bemærker forslagsstillerne, at en af børnekonventionens store forcer er, at

den på forpligtende vis samlet sætter fokus på barnets selvstændige stilling som rets-

subjekt. Børn er en svag og udsat gruppe, som har krav på særlig opmærksomhed.

Børns vilkår og behandlingen af børn er et væsentligt emne i den offentlige debat i

Danmark. Som eksempler kan nævnes misbrug af børn, omsorgssvigt, forældremyndig-

heds- og samværssager og frihedsberøvelser af børn. Det politiske behov for at inkorpo-

rere børnekonventionen bør veje tungere end de relativt få betænkeligheder, som kan

være forbundet hermed. Endelig er Børnekomiteen, som overvåger den nationale im-

plementering af børnekonventionen, skeptisk over for konventionens gennemslagskraft i

Danmark og anbefaler en inkorporering.‖

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget afgav betænkning over beslutningsforslaget den 29. april 2004. Et flertal i udvalget

bestående af Venstre, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti, Konservative Folkeparti og Kristen-

demokraterne indstillede forslaget til forkastelse.

2.2.3.

Beslutningen om ikke at følge Inkorporeringsudvalgets anbefalinger blev på ny behandlet ved

1. behandlingen den 17. marts 2004 af beslutningsforslag nr. B 134 om inkorporering af FN-

menneskerettighedskonventioner i dansk ret. Af beslutningsforslaget, der var fremsat af SF, fremgår

bl.a. følgende om baggrunden for fremsættelsen:

‖Socialistisk Folkeparti henviser til, at de enkelte individers retsstilling, herunder i for-

hold til staten, utvivlsomt er blevet markant forbedret med inkorporeringen af den euro-

pæiske menneskerettighedskonvention i 1992. Inkorporeringsudvalgets betænkning og

anbefalinger viser, at en yderlig styrkelse af menneskerettigheder kan opnås ved en in-

korporering af FN-menneskerettighedskonventioner.

En tydeliggørelse af borgernes mulighed for selvstændigt at påberåbe sig konventioner-

ne for domstolene vil udgøre en styrkelse af borgernes retsstilling. Man kan tale om en

supplerende kontrol. Borgerne har en selvstændig funktion, når det drejer sig om kon-

ventionsforpligtelsernes overholdelse. Kontrollen med overholdelsen af konventions-

forpligtelserne, som varetages af lovgivningsmagten, har abstrakt karakter, og det er ik-

ke muligt at forudse alle situationer, hvor lovens anvendelse kan give anledning til pro-

blemer i forhold til konventionen. Adgang til domstolsprøvelse på grundlag af omstæn-

dighederne i en konkret sag i forhold til en konvention er et principielt og centralt sup-

plement til den generelle og forudgående kontrol, som varetages af lovgivningsmagten.

Det er nødvendigt at få foretaget en grundig drøftelse og behandling af inkorporerings-

spørgsmålet i Folketinget. Socialistisk Folkeparti finder som et minimum, at Inkorpore-

ringsudvalgets anbefaling om på nuværende tidspunkt at inkorporere tre konventioner

bør følges, men mener herudover, at der kan være vægtige begrundelser for at udvide

inkorporeringen til yderligere konventioner.‖

Daværende justitsminister Lene Espersen (K) udtalte ved 1. behandlingen af beslutningsforslaget

følgende:

‖Den 30. januar i år drøftede vi her i Tinget, om FN's børnekonvention

skulle inkorpo-

reres i dansk ret. Ved den lejlighed gav jeg udtryk for, at regeringen ikke kunne støtte

inkorporering af børnekonventionen i dansk ret.

…

Regeringen har ikke ændret holdning til dette spørgsmål i mellemtiden. Vi er fortsat af

den overbevisning, at inkorporering ikke vil ændre noget reelt ved den gældende retstil-

stand. En inkorporering vil kun have en mere symbolsk karakter, og vi ønsker ikke at

støtte gennemførelsen af unødvendige rent symbolske love. Endvidere indgår det også i

regeringens overvejelser, at hvis vi inkorporerer FN-menneskerettighedskonventioner i

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

dansk ret, vil det blive meget vanskeligt at trække en grænse mellem konventioner, der

bør inkorporeres i dansk ret, og konventioner, der ikke bør inkorporeres.

Jeg vil gerne på ny redegøre for, hvorfor vi har denne holdning:

For det første er det vigtigt at være opmærksom på, at Danmark ikke efter FN-

konventionerne er forpligtet til at inkorporere disse i dansk ret. Danmark er derimod

forpligtet til at sikre, at dansk lovgivning og praksis indholdsmæssigt lever op til kon-

ventionernes krav.

Forud for at Danmark i sin tid tiltrådte FN's menneskerettighedskonventioner, blev det

vurderet, om dansk lovgivning og praksis var i overensstemmelse med konventionerne,

og de nødvendige lovændringer blev gennemført, inden konventionerne blev ratificeret.

Men også efter at Danmark ratificerede konventionerne, har skiftende regeringer sørget

for løbende at sikre, at dansk ret fortsat opfylder konventionernes krav. På baggrund af

afgørelsen fra konventionsorganerne foretages en sådan løbende vurdering bl.a. i for-

bindelse med fremsættelse af lovforslag for Folketinget.

Danmark efterlever derfor til fulde konventionernes krav, selv om disse ikke er inkorpo-

reret i dansk ret.

For det andet fremgår det af dansk retspraksis, at FN-menneskerettighedskonventioner-

ne allerede i dag er en relevant retskilde i dansk ret.

Som jeg tidligere har nævnt, har Højesteret i den såkaldte taxasag fra 2002 fortolket bå-

de FN's racediskriminationskonvention og FN's konvention om borgerlige og politiske

rettigheder uden at lægge vægt på, at de ikke var inkorporeret i dansk ret. Som et mere

dugfrisk eksempel kan jeg nævne, at Højesteret ved en kendelse af 21. januar i år har

fortolket FN's børnekonvention i en konkret sag om børns pligt til at afgive vidneforkla-

ring, uden at det efter kendelsen syntes at være tillagt betydning, at børnekonventionen

ikke er inkorporeret i dansk ret.

FN-menneskerettighedskonventionerne er således allerede i dag en relevant retskilde i

dansk ret, og de anvendes af de danske domstole og andre retsanvendende myndigheder,

også selv om de ikke er inkorporeret i dansk ret. Når FN-konventionerne er relevante

retskilder og anvendes af de danske domstole, finder regeringen det hverken retligt nød-

vendigt eller politisk hensigtsmæssigt at inkorporere konventionerne i dansk ret.

For så vidt angår FN's konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, vil

jeg gerne understrege, at Inkorporeringsudvalget ikke anbefalede, at denne konvention

blev inkorporeret i dansk ret på nuværende tidspunkt. Udvalget pegede i den forbindelse

bl.a. på, at konventionen indeholder flere vagt formulerede bestemmelser, der til dels

har karakter af programerklæringer, som domstolene og andre retsanvendende myndig-

heder vil have vanskeligt ved at anvende som grundlag for løsningen af konkrete tvister.

Et eksempel er konventionernes artikel 12, hvorefter medlemsstaterne anerkender et-

hvert menneskes ret til at nyde den højest opnåelige fysiske og psykiske sundhed. Til-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

svarende kan jeg nævne konventionens artikel 9, hvorefter medlemsstaterne anerkender

ethvert menneskes ret til social tryghed, herunder social forsikring.

Det virker mildest talt ikke særlig hensigtsmæssigt at opfylde disse bestemmelser ved at

inkorporere dem ordret i dansk lovgivning. Virkeliggørelsen af den sidstnævnte artikel

forudsætter jo bl.a., at man ved indførelsen af forskellige sociale ordninger må tage stil-

ling til, hvem der skal være omfattet af ordningen, hvilke betingelser der skal være op-

fyldt, for at borgerne kan få adgang til de pågældende sociale ydelser, hvor store de på-

gældende sociale ydelser skal være mv. Den slags må og skal afgøres af politikerne, når

vi vedtager de sociale love. Vi kan ikke bare overlade det til domstolene og de admini-

strative myndigheder at opfylde en sådan programerklæring. Inkorporering af en kon-

vention, der i vidt omfang indeholder programerklæringer, er derfor ikke nogen hen-

sigtsmæssig måde at opfylde konventionen på.

En inkorporering kan desuden medvirke til, at vi stikker folk blår i øjnene, hvis de tror,

at de reelt kan støtte ret på en konventions programerklæringer under en retssag. De kan

få sig en slem skuffelse, når de opdager, at inkorporering hverken ændrer den gældende

retstilstand eller skaber nye retstilstande til gavn for borgerne. Hvad er inkorporering så

værd?

Afslutningsvis vil jeg gerne understrege, at der ikke skal herske nogen som helst tvivl

om, at regeringen lægger afgørende vægt på, at Danmark overholder sine internationale

forpligtelser på menneskerettighedsområdet. Inkorporeringsspørgsmålet har imidlertid

intet at gøre med overholdelse af vores internationale forpligtelser. Som jeg nævnte før,

efterlever Danmark til fulde konventionernes krav, selv om de ikke er inkorporeret i

dansk ret. Vi sørger for løbende at sikre, at dansk ret opfylder konventionernes krav, og

konventionernes bestemmelser kan påberåbes for og anvendes af de danske domstole.

Regeringen kan derfor ikke støtte det fremsatte beslutningsforslag fra SF.‖

Retsudvalget afgav betænkning over beslutningsforslaget den 29. april 2004. Et flertal i udvalget

bestående af Venstre, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti, Konservative Folkeparti og Kristen-

demokraterne indstillede forslaget til forkastelse.

2.2.4.

Den 28. maj 2004 fremsatte Enhedslisten beslutningsforslag nr. B 214 om inkorporering af

FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller

straf.

Forslaget blev på grund af det sene fremsættelsestidspunkt imidlertid aldrig førstebehandlet og bort-

faldt derfor ved folketingsårets afslutning.

2.2.5.

Den 16. november 2004 var der 1. behandling af beslutningsforslag nr. B 13 om inkorpore-

ring af FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende

behand-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ling eller straf, som var fremsat af Socialdemokraterne, SF, Radikale Venstre og Enhedslisten. For-

slaget indeholdt følgende begrundelse:

‖Et af den tidligere regering nedsat inkorporeringsudvalg afgav i 2001 betænkning om

inkorporering af menneskerettigheder i dansk ret (betænkning 1407/2001). Inkorpore-

ringsudvalget anbefalede, at (indtil videre) tre FN-menneskerettighedskonventioner blev

inkorporeret i dansk ret, herunder FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umen-

neskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Regeringen har imidlertid ved flere lejligheder tilkendegivet, at regeringen ikke agter at

følge inkorporeringsudvalgets anbefalinger om inkorporering af konventionerne, herun-

der torturkonventionen. Regeringen har bl.a. henvist til, at Danmark ikke efter FN-

konventionerne er forpligtet til at inkorporere disse i dansk ret, men forpligtet til at sik-

re, at dansk lovgivning og praksis indholdsmæssigt lever op til konventionernes krav,

samt at det fremgår af dansk retspraksis, at FN-menneskerettighedskonventionerne er en

relevant retskilde i dansk ret, og at de anvendes af de danske domstole, også selv om de

ikke er inkorporeret i dansk ret.

Beslutningsforslaget indebærer for det første, at FN’s konvention mod tortur og anden

grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf inkorporeres i dansk

ret i overensstemmelse med anbefalingerne i betænkning 1407/2001. Efter forslagsstil-

lernes opfattelse vil en inkorporering af torturkonventionen styrke individernes retsstil-

ling, idet det tydeliggør, at borgerne har adgang til selv at påberåbe sig konventionen

umiddelbart for domstolene og andre retsanvendende myndigheder, skabe et lovgrund-

lag for, at de retsanvendende myndigheder kan anvende konventionen, indebære øget

opmærksomhed på og større bevidsthed om konventionen og have en væsentlig national

og international signalværdi.‖

Under 1. behandlingen gentog daværende justitsminister Lene Espersen (K) endnu engang beslut-

ningen om ikke at følge Inkorporeringsudvalgets anbefalinger. Beslutningsforslaget blev aldrig fær-

digbehandlet og bortfaldt derfor ved folketingsårets afslutning.

2.2.6.

Den 11. maj 2007 blev beslutningsforslag nr. B 149 om en styrkelse af børns retsstilling før-

stebehandlet. Et af punkterne i beslutningsforslaget, der var fremsat af Socialdemokraterne, SF,

Radikale Venstre og Enhedslisten, var forslag om inkorporering af FN’s konvention om barnets

rettigheder. Til støtte herfor havde forslagsstillerne anført:

‖Konventionen om barnets rettigheder skal inkorporeres

i dansk lovgivning, idet dette

vil styrke kendskabet til og brugen af børnekonventionen på alle niveauer i det danske

samfund, såvel inden for domstolene, centraladministration og lokaladministrationen

som blandt professionelle, der arbejder med eller for

børn og blandt børn og forældre.‖

Daværende familie- og forbrugerminister Carina Christensen (K) bemærkede ved 1. behandlingen,

at regeringen ‖under

behandlingen af et tidligere beslutningsforslag herom [har] anført, at der ikke

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

er planer om at inkorporere børnekonventionen, og det er der stadigvæk ikke planer om‖.

Beslut-

ningsforslaget blev aldrig færdigbehandlet og bortfaldt derfor ved folketingsårets afslutning.

2.2.7.

Beslutningsforslag nr. B 149 blev af Socialdemokraterne, SF, Radikale Venstre og Enhedsli-

sten i folketingsåret 2008/2009 genfremsat stort set uændret som beslutningsforslag nr. B 52 om en

styrkelse af børns retsstilling. Daværende velfærdsminister Karen Jespersen (V) gentog på vegne af

den daværende regering, at man ikke havde planer om at inkorporere konventionen. Beslutningsfor-

slaget blev aldrig færdigbehandlet og bortfaldt derfor ved folketingsårets afslutning.

2.2.8.

Den 8. april 2014 fremsatte SF beslutningsforslag nr. B 104 om inkorporering af FN’s kon-

vention om barnets rettigheder i dansk ret. Til støtte for beslutningsforslaget blev anført følgende:

‖Danmark har ratificeret FN’s børnekonvention i 1989 og har derfor siden 1991, hvor

Folketinget vedtog ratifikationen, anerkendt og været forpligtet til at overholde konven-

tionen. Men selv om Folketinget hen over årene har fulgt op på ratifikationen og vedta-

get en række gode børnepolitiske initiativer

–

senest overgrebspakken, styrkelsen af det

sociale tilsyn og vedtagelsen af en ny folkeskolelov med fokus på børns trivsel

–

så vil

inkorporeringen være utrolig vigtig.

På den ene side vil en inkorporering have en stor symbolsk betydning nationalt og in-

ternationalt, fordi børns rettigheder fortsat undertrykkes. I mange lande overalt på klo-

den kæmper man stadig for børns ret til

–

uddannelse

social sikkerhed og en rimelig levestandard

sundhed

at bevare forbindelsen med deres forældre

beskyttelse mod økonomisk udnyttelse og

at de bliver hørt og deres synspunkter respekteret.

Men også her i Danmark vil en inkorporering kunne styrke det politiske fokus på børns

rettigheder.

På den anden side vil en inkorporering også give børn nogle flere formelle juridiske ret-

tigheder, fordi børn, forældre og værger nu mere direkte vil kunne løfte sager om brud

på børns grundlæggende rettigheder over for domstolene her i Danmark. Samtidig vil

inkorporeringen også fremadrettet kunne lægge nogle fornuftige rammer for, hvilken

lovgivning Folketinget vil kunne vedtage i forhold til børn og unge. F.eks. vil et forslag

om nedsættelse af den kriminelle

lavalder formentlig komme i karambolage med FN’s

børnekonvention.‖

Beslutningsforslaget blev 1. behandlet den 8. maj 2014. Under førstebehandlingen anførte ministe-

ren for Børn, Ligesstilling, Integration og Sociale Forhold Manu Sareen (R) følgende:

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

‖Socialistisk Folkeparti vil med B 104 pålægge regeringen at inkorporere FN's børne-

konvention i dansk ret, fordi det ifølge partiet vil have stor symbolsk betydning. Både

herhjemme og internationalt vil det kunne styrke det politiske fokus på børns rettigheder

og vil kunne give børn nogle flere formelle juridiske rettigheder.

Beskyttelse af børns rettigheder ligger regeringen meget på sinde, ligesom det er vigtigt

for regeringen, at Danmark lever op til sine internationale forpligtelser. Jeg deler derfor

intentionerne bag fremsættelsen af dette beslutningsforslag. Det er også derfor, at rege-

ringen i 2012 besluttede at nedsætte et udvalg om bl.a. inkorporering inden for menne-

skerettighedsområdet. Udvalget er stadig i gang med at vurdere fordele og ulemper ved

bl.a. at inkorporere flere menneskerettighedskonventioner i dansk ret.

Regeringen ønsker en ambitiøs menneskerettighedspolitik og vil gerne sætte høje stan-

darder for Danmarks menneskerettighedsforpligtelser. Vi skal gå seriøst til det her ar-

bejde med at overholde og implementere vores internationale forpligtelser. Det er også

derfor, at vi nedsætter udvalget om inkorporering m.v. inden for menneskerettigheds-

området. Udvalget er som sagt i færd med at analysere tilgangen til vores væsentligste

menneskeretlige forpligtelser og samtidig undersøge, om der er steder, hvor vi kan gøre

det endnu bedre for at sikre fuld gennemførelse af konventionerne. Regeringen ser me-

get frem til at læse anbefalingerne fra udvalget, når de foreligger, og vil efterfølgende

træffe beslutning om opfølgning.

Afslutningsvis vil jeg sige, at jeg fuldt ud deler ønsket om at beskytte børns rettigheder.

Jeg vil også meget gerne være med til at sætte endnu mere fokus på børns rettigheder og

på implementering af FN's børnekonvention. Det udvalg, regeringen har nedsat til at fo-

retage en grundig analyse af fordele og ulemper ved inkorporering af FN's børnekon-

vention, er snart klar med en betænkning. Regeringen vil afvente betænkningen og på

den baggrund træffe beslutning om, hvordan der skal følges op. På den baggrund kan

regeringen ikke støtte beslutningsforslaget.‖

Beslutningsforslaget blev ikke færdigbehandlet og bortfaldt derfor ved folketingsårets afslutning.

Der ses ikke at have været fremsat yderligere beslutningsforslag om inkorporering af FN-

konventioner i dansk ret.

2.3. Udviklingen siden afgivelsen af betænkning nr. 1407/2001

Ved beslutningen om ikke at anbefale en inkorporering af FN’s konvention om økonomiske,

sociale

og kulturelle rettigheder, FN’s konvention om barnets rettigheder, FN’s konvention om afskaffelse

af alle former for diskrimination mod kvinder lagde Inkorporeringsudvalget som nævnt bl.a. vægt

på, at der til de pågældende konventioner enten ikke var etableret individuel klageadgang til de re-

levante FN-komitéer, eller at klageadgangen ikke havde eksisteret så længe, at komitéen havde haft

mulighed for gennem afgørelser i individuelle klagesager at præcisere indholdet og omfanget af

medlemsstaternes

forpligtelser og de deraf følgende rettigheder for borgerne. For så vidt angår FN’s

konvention om barnets rettigheder lagde udvalget endvidere vægt på, at FN’s Børnekomité ikke på

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

daværende tidspunkt havde vedtaget generelle bemærkninger (‖general comments‖) vedrørende

konventionens materielle rettigheder.

I de mere end 12 år, der er gået siden Inkorporeringsudvalget afleverede sin betænkning i oktober

2001, er der naturligvis sket en udvikling også på disse punkter. Det kan bl.a. nævnes, at FN’s

Bør-

nekomité har vedtaget en lang række (på nuværende tidspunkt 17) generelle bemærkninger, hvoraf

en del indeholder bidrag til fortolkning af konventionens bestemmelser. Komitéens generelle be-

mærkninger er nærmere beskrevet i kapitel 7, afsnit 6.3.3. Der er endvidere vedtaget en valgfri pro-

tokol til konventionen, som etablerer en individuel klageadgang til FN’s Børnekomité. Klageadgan-

gen trådte i kraft den 14. april 2014. Spørgsmålet om Danmarks tiltrædelse af den individuelle kla-

geadgang behandles i kapitel 8.

Siden 2001 har FN’s Kvindekomité endvidere (pr. 1. januar 2014) afgjort 38

individuelle klagesa-

ger, herunder tre sager mod Danmark. Komitéen har gennem sine udtalelser i disse klagesager haft

mulighed for i et vist omfang at præcisere indholdet og omfanget af konventionens bestemmelser.

Komitéens udtalelser i disse individuelle klagesager er nærmere beskrevet i kapitel 7, afsnit 7.3.4.

De individuelle klagesager mod Danmark er mere udførligt beskrevet i kapitel 7, afsnit 7.3.5.

Der er siden 2001 også

vedtaget en valgfri protokol til FN’s konvention om økonomiske, sociale og

kulturelle rettigheder, der etablerer en individuel klageadgang til FN’s komité vedrørende økonomi-

ske, sociale og kulturelle rettigheder. Klageadgangen trådte i kraft den 5. maj 2013 og har dermed

ikke eksisteret så længe, at komitéen har haft mulighed for at færdigbehandle nogen individuelle

klagesager. Spørgsmålet om Danmarks tiltrædelse af den individuelle klageadgang behandles i ka-

pitel 8.

Endelig kan det nævnes, at FN’s konvention

om rettigheder for personer med handicap er ny i for-

hold til de konventioner, der forelå, da Inkorporeringsudvalget afgav betænkning, og at det nu ned-

satte udvalg ifølge kommissoriet skal overveje en inkorporering af denne konvention, der trådte i

kraft for Danmarks vedkommende den 23. august 2009. Der er til konventionen desuden vedtaget

en valgfri protokol, der etablerer en individuel klageadgang til FN’s Handicapkomité. Klageadgan-

gen trådte i kraft den 3. maj 2008 og er indtil videre tiltrådt af 79 lande. Komitéen har til dato (pr. 1.

maj 2014) afgivet udtalelse i seks individuelle klagesager, som er nærmere beskrevet i kapitel 7,

afsnit 8.2.3. Folketinget vedtog den 13. maj 2014 regeringens beslutningsforslag nr. B 58 om Dan-

marks tiltrædelse af den

individuelle klageadgang til FN’s Handicapkomité.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kapitel 3. Gennemførelse og anvendelse af internationale konventioner mv.

1. Indledning

Det følger af kommissoriet, at udvalget bl.a. skal overveje fordele og ulemper ved på nuværende

tidspunkt at inkorporere flere menneskeretsinstrumenter i dansk lovgivning. I tilknytning hertil skal

udvalget vurdere, om de enkelte konventioner er egnede til at blive inkorporeret i dansk lovgivning,

samt om en inkorporering vil føre til en bedre retsbeskyttelse for den enkelte borger, eller om andre

grunde kan føre til, at det må anses for nødvendigt eller hensigtsmæssigt at inkorporere konventio-

nerne.

Som det vil fremgå af kapitel 7 overvejer udvalget på baggrund af kommissoriet inkorporering af

følgende syv konventioner:



FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder,

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder,

FN’s konvention mod tortur og anden grusom eller nedværdigende behandling

eller straf,

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination,

FN’s konvention om barnets rettigheder,

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder, og

FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap.

Disse syv konventioner er alle tiltrådt af Danmark og kan påberåbes for og anvendes af danske

domstole og andre retsanvendende myndigheder, selv om de ikke er inkorporeret ved lov.

Udvalget har fundet det hensigtsmæssigt i dette kapitel at beskrive, hvordan internationale konven-

tioner mv. gennemføres og anvendes i dansk ret, samt hvilken status ikke-inkorporerede konventio-

ner har i dansk ret. Udvalget har endvidere fundet det relevant generelt at overveje retsvirkningerne

af en inkorporering.

Afsnit 2 indeholder en beskrivelse af, hvordan indgåede konventioner mv. kan opfyldes. I afsnit 3

beskrives konventionernes retsstilling i dansk ret, og i afsnit 4 behandles spørgsmålet om inddragel-

se af menneskerettighederne i lovgivningsprocessen. I afsnit 5 behandles retsvirkningerne af en

inkorporering.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2. Opfyldelsesmetoder

Det er fast forfatningsretlig praksis her i landet, at konventioner og andre traktater, som Danmark

har indgået, af regeringen og Folketinget kan opfyldes på tre måder. Opfyldelse kan således ske ved

(1) konstatering af normharmoni, (2) omskrivning og (3) inkorporering.

Det forekommer jævnligt, at det i forbindelse med tiltrædelsen af en konvention mv. bliver konsta-

teret, at dansk ret allerede er i overensstemmelse med konventionen eller i øvrigt indeholder til-

strækkelig mulighed for, at myndighederne i deres praksis kan opfylde konventionen. Der siges i

disse tilfælde at foreligge

normharmoni,

hvilket f.eks. i hovedsagen var tilfældet ved tiltrædelsen af

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i 1953, hvor der kun skulle gennemføres en enkelt

lovændring. I sådanne tilfælde behøver staten ikke at foretage yderligere opfyldelsesskridt. Norm-

harmoni konstateres ved, at konventionens materielle regler sammenholdes med den gældende nati-

onale retstilstand.

Hvis gennemgangen af konventionens materielle regler viser, at den nationale lovgivning ikke er i

overensstemmelse med konventionen mv., må de gældende nationale regler ændres med henblik på

at opfylde forpligtelserne i henhold til konventionen. Dette kan ske ved enten omskrivning eller

inkorporering.

Ved en

omskrivning

udskilles de af konventionens bestemmelser, der ikke kræver interne opfyldel-

sesskridt (f.eks. regler om ratifikation). De øvrige dele af konventionen underkastes derefter en

nærmere fortolkning med henblik på at vurdere, på hvilken måde den af konventionen krævede rets-

tilstand mest hensigtsmæssigt kan tilvejebringes i forhold til den allerede gældende nationale ret. De

nødvendige ændringer af national ret kan herefter f.eks. ske ved ophævelse af en bestemmelse, ved

ændring af gældende bestemmelser eller ved gennemførelse af helt nye bestemmelser. Staten står

frit over for såvel konventionens og konventionsbestemmelsens systematiske opbygning som over

for dens mere konkrete udformning

–

blot det endelige resultat af omskrivningsprocessen sikrer

konventionens opfyldelse.

Inkorporering

er karakteriseret ved, at det i den nationale lovgivning i bindende retsforskrifter

–

lov

eller bekendtgørelse

–

bestemmes, at konventionen bliver en bestanddel af national ret i den form,

den er indgået. Der kan både være tale om inkorporering med henblik på opfyldelse af allerede ved-

tagne traktater, som staten står over for at skulle tiltræde, eller det kan i en national retsforskrift

fastsættes, at eventuelle fremtidige traktater inden for et bestemt retsområde automatisk bliver en

bestanddel heraf. Det er ved anvendelse af inkorporeringsmetoden normalt sådan, at den folkeretli-

Se betænkning nr. 682/1973 side 12.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ge forpligtelse fuldt og helt optages i den interne retsanvendelse, således at det er konventionen, der

skal lægges til grund af de nationale myndigheder.

Det sker i praksis, at konventioner mv.

–

i det omfang der ikke konstateres normharmoni

–

gennem-

føres i dansk ret ved en kombination af omskrivning og inkorporering. Denne fremgangsmåde er

f.eks. almindeligt forekommende ved Danmarks gennemførelse af EU-direktiver, der regulerer sær-

lige erhvervsforhold. I dansk ret er såvel konstatering af normharmoni som omskrivning og inkor-

porering anvendt. Konstatering af normharmoni og omskrivning er dog stadig de mest anvendte

opfyldelsesmetoder. Når der ses bort fra gennemførelsen af EU-direktiver, har inkorporering såle-

des generelt været en forholdsvis sjældent anvendt opfyldelsesmetode.

3. Konventioners retsstilling i dansk ret

Internationale konventioner mv., der er gennemført i dansk ret ved inkorporering,

hvad enten det er

sket ved lov eller med hjemmel i lov, kan påberåbes for og anvendes af danske domstole og andre

retsanvendende myndigheder i overensstemmelse med inkorporeringen. Konventionen anvendes i

disse tilfælde i dens autentiske form, men dette sker i princippet på grundlag af og som følge af in-

korporeringen.

Internationale konventioner, der er blevet gennemført i dansk ret ved omskrivning,

kan påberåbes

for og anvendes af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder ved fortolkningen og

anvendelsen af de regler, der tilsigter at gennemføre konventionen.

Det er ikke kun konventioner, som er gennemført i dansk ret ved omskrivning eller inkorporering,

der er en relevant retskilde i dansk ret.

Konventioner mv., der ikke er særskilt gennemført,

idet der

er konstateret normharmoni, vil således også kunne påberåbes for og anvendes af danske domstole

og andre retsanvendende myndigheder, jf. nærmere kapitel 4.

Ved beskrivelsen af ikke-inkorporerede konventioners status i dansk ret har der i den juridiske litte-

ratur traditionelt været henvist til fortolknings-, formodnings- og instruktionsreglen. Disse begreber

er grundlæggende forsøg på at beskrive retstilstanden i Danmark, hvor internationale konventioner

mv., kan anvendes af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder, selv om de ikke er

særskilt gennemført i dansk ret. Herved tilstræbes en retsanvendelse, der er i overensstemmelse med

de internationale konventioner mv., som Danmark har tiltrådt, således at det undgås, at Danmark

påføres et ansvar for folkeretsbrud. Der pågår i den juridiske litteratur en fortsat diskussion om for-

holdet mellem dansk ret og folkeret.

Som eksempel kan nævnes Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der blev inkorporeret ved lov i 1992.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Fortolkningsreglen

indebærer efter den almindelige opfattelse, at danske retsregler ved fortolk-

ningstvivl skal søges fortolket på en måde, der bringer dem i overensstemmelse med Danmarks

internationale forpligtelser. Dette gælder, uanset om de folkeretlige forpligtelser er nyere eller ældre

end den danske retsregel.

Hvis det f.eks. fremgår af en lovs forarbejder, at en eller flere konventio-

ner forudsættes efterlevet i forbindelse med anvendelsen af loven, vil borgeren således almindelig-

vis kunne støtte ret på disse konventioner ved domstolene og i den forbindelse få prøvet, om de på-

gældende folkeretlige forpligtelser er krænket.

Efter

formodningsreglen

skal danske domstole og andre retsanvendende myndigheder ifølge den

almindelige opfattelse tage udgangspunkt i, at lovgiver må formodes ikke at ville handle i strid med

Danmarks folkeretlige forpligtelser. Domstolene og andre retsanvendende myndigheder skal derfor

så vidt muligt søge at anvende de nationale regler på en sådan måde, at en krænkelse af de interna-

tionale forpligtelser undgås.

Hensynet til at undgå folkeretsbrud indgår med stor vægt i fortolkningen af love og administrativ

regulering og kan efter omstændighederne føre til en fortolkning, der afviger fra ordlyden af en lov-

bestemmelse eller fra tilkendegivne forudsætninger i forarbejderne. Hverken fortolknings- eller

formodningsreglen kan dog i enhver situation danne grundlag for en fortolkning af en national re-

gel, der bringer reglen i overensstemmelse med en folkeretlig forpligtelse. Det gælder f.eks., hvor

lovgiver måtte have tilsigtet en klar modstrid mellem en dansk retsregel og en folkeretlig forpligtel-

se.

Udvalget er dog ikke bekendt med, at sådanne tilsigtede uoverensstemmelser skulle være fore-

kommet. Fortolknings- og formodningsreglen er desuden begrænset til fortolkningen af den almin-

delige lovgivning og regulering med hjemmel i lov, således at de ikke har betydning for grundlovs-

fortolkningen.

Det skal bemærkes, at hvis en tiltrådt konvention stiller krav til dansk ret, som lovgivningen ikke

opfylder

–

og hvor en anvendelse af fortolknings- og formodningsreglen ikke vil kunne give bor-

gerne den retsstilling, som følger af konventionen

–

kan borgerne ikke støtte ret på og myndighe-

derne ikke håndhæve disse krav med henvisning til den pågældende konvention.

Instruktionsreglen

beskriver, hvordan administrative myndigheder efter den almindelige opfattelse

skal forholde sig, når de på et

–

i større eller mindre omfang

–

skønsmæssigt grundlag skal træffe

Se Ole Spiermann: Moderne Folkeret, 3. omarbejdede udgave (2006), side 162 med henvisning til U1977.202.

Se Højesterets dom af 13. september 2013, der er refereret i U2013.3328H.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 26, hvor det fremhæves, at en bevidst krænkelse kræver klare holdepunkter i enten

lovens ordlyd, lovforslagets bemærkninger, forhandlinger, udvalgsspørgsmål mv.

Jf. f.eks. dom af 17. marts 2010 refereret i U2010.1547H, hvor Højesteret ikke fandt grundlag for at anse folkeretten

for en del af grundlovens § 19, stk. 2, idet en sådan

forståelse ville ‖stride mod den grundlæggende ordning i dansk ret

af forholdet mellem national ret og international ret, hvorefter folkeretten ikke har grundlovskraft‖. Der kan endvidere

henvises til dom af 13. september 2013 refereret i U2013.3328H.

Se Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret, 1. udgave (2012), side 195.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

afgørelse eller regulere på områder, hvor en international forpligtelse kan have betydning for udnyt-

telsen af den administrative beføjelse. Reglen indebærer således, at de regler, som en administrativ

myndigheds virke baserer sig på, ligesom andre danske retsregler så vidt muligt bør fortolkes sådan,

at de er i overensstemmelse med Danmarks folkeretlige forpligtelser.

Anvendelse af internationale konventioner mv. sker under iagttagelse af den traditionelle rolleforde-

ling mellem domstolene og andre retsanvendende myndigheder på den ene side og lovgivningsmag-

ten på den anden side, jf. afsnit 5 nedenfor.

4. Inddragelse af menneskerettigheder i lovgivningsprocessen

Der sker i praksis en ganske omfattende og indgående vurdering af, om dansk ret til stadighed er i

overensstemmelse med de internationale konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har

tiltrådt.

Forud for Danmarks tiltrædelse af en international konvention foretages en vurdering af, om og i

hvilket omfang konventionen nødvendiggør ændringer af gældende ret for, at Danmark kan opfylde

konventionens krav. De nødvendige ændringer gennemføres i praksis, inden Danmark ratificerer

konventionen.

Det er dog ikke kun forud for og i forbindelse med tiltrædelsen af en international konvention, at

dansk rets forenelighed med konventionens krav vurderes. Det er således regeringens ansvar løben-

de at overvåge, om dansk ret til stadighed er i overensstemmelse med Danmarks internationale for-

pligtelser, og i givet fald at tage initiativ til at foretage de nødvendige justeringer.

En sådan løbende vurdering og justering sker ved en tilpasning af lovgivning og administrative for-

skrifter i forbindelse med lovrevisioner, afgørelser fra konventionsorganerne eller verserende klage-

sager mv. (se nedenfor afsnit 4.1). Dette sker endvidere ved, at der i forbindelse med fremsættelse

og behandling af lovforslag foretages en vurdering af, om disse er i overensstemmelse med bl.a. de

internationale konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har tiltrådt (se nedenfor afsnit

4.2).

Det følger af Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, at hvis et lovforslag er udformet på en

sådan måde, at retsanvendende myndigheder skal træffe skønsprægede afgørelser, der ofte rejser

spørgsmål i forhold til konventionerne, bør lovforslagets bemærkninger indeholde en rimelig vej-

ledning om indholdet af de menneskeretlige forpligtelser, herunder om de kriterier og forhold, der

som følge af disse forpligtelser har betydning for myndighedernes afgørelser, jf. vejledningens pkt.

4.2.4.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.1. Løbende tilpasning til internationale konventioner mv.

Det er almindeligt, at der bl.a. i FN-regi oprettes kontrolorganer i tilknytning til konventioner om

menneskerettigheder med henblik på at påse, at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser.

deres praksis og udtalelser mv. vil disse konventionsorganer ofte præcisere indholdet af konventi-

onsforpligtelserne, hvilket kan bevirke, at den overensstemmelse mellem national ret og en konven-

tion, som fremstod på tiltrædelsestidspunktet, ophører med at eksistere.

For at sikre fortsat overensstemmelse mellem retssystemerne må regeringen og Folketinget derfor

løbende foretage en vurdering og tilpasning af dansk ret til de internationale konventioner om men-

neskerettigheder under hensyn til konventionsorganernes praksis og udtalelser mv. Dette var også

forudsætningen ved inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i 1992. I de

almindelige bemærkninger til lovforslaget blev det således forudsat, at balancen mellem lovgiv-

ningsmagten og domstolene ikke skulle forrykkes. En inkorporering burde hverken føre til, at dom-

stolene påtog sig en større retspolitisk opgave, eller at lovgivningsmagten slækkede på kravene til

en løbende tilpasning af lovgivningen.

Som eksempel på en sådan løbende tilpasning af dansk ret i lyset af Danmarks internationale for-

pligtelser kan nævnes lov nr. 405 af 21. april 2010 om ændring af lov om Det Centrale Dna-profil-

Lovændringen havde til formål at bringe Dna-profil-registerlovens regler om sletning af Dna-

profiler i overensstemmelse med den fortolkning af Den Europæiske Menneskerettighedskonventi-

ons artikel 8, som kom til udtryk i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 4. decem-

ber 2008 i de forenede sager nr. 30562/04 og nr. 30566/04,

S. og Marper mod Storbritannien.

andet eksempel er lov nr. 153 af 2. februar 2006 om ændring af lov om beskyttelse mod afskedigel-

se på grund af foreningsforhold (Beskyttelse af den negative foreningsfrihed). Lovændringen havde

til formål at bringe lovens beskyttelse af foreningsfriheden i overensstemmelse med den fortolkning

af artikel 11 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som kom til udtryk i Den Europæi-

ske Menneskerettighedsdomstols dom af 11. januar 2006 i de forenede sager nr. 52562/99 og

52620/99, Sørensen og Rasmussen mod Danmark. Det bemærkes i den forbindelse, at domme fra

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i modsætning til udtalelser fra en FN-komité er bin-

dende for Danmark.

Der henvises til kapitel 8 for en nærmere beskrivelse af de kontrolorganer, der er oprettet i tilknytning til de FN-

konventioner, som udvalget overvejer en inkorporering af.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.2. Den lovtekniske gennemgang af lovforslag

I forbindelse med regeringens fremsættelse af lovforslag foretages der en vurdering af, om disse er i

overensstemmelse med bl.a. de internationale konventioner om menneskerettigheder, som Danmark

har tiltrådt. Justitsministeriets Lovafdeling, der bl.a. har til opgave at rådgive andre fagministerier

med hensyn til lovforberedelse, foretager en lovteknisk gennemgang af samtlige regeringslovfor-

slag, inden de fremsættes for Folketinget.

Udover en vurdering af et lovforslags tekniske udformning foretager Lovafdelingen en indholds-

mæssig gennemgang. Lovforslaget bedømmes i forhold til f.eks. grundloven, dennes grundsætnin-

ger og almindelige retsprincipper, EU-retten og centrale tværgående love, navnlig forvaltningslo-

ven, offentlighedsloven, retsplejeloven og straffeloven. Også forholdet til generelle internationale

menneskerettighedskonventioner vurderes i relevant omfang.

Der foretages i almindelighed derimod ingen vurdering af, om lovforslaget er i overensstemmelse

med de særlige retsprincipper mv., der gælder på det pågældende specielle retsområde. Det under-

søges heller ikke, om et lovforslag stemmer overens med særlige folkeretlige regler og konventioner

på området. Spørgsmål, der særligt er knyttet til det relevante ministeriums egen lovgivning og for-

retningsområde, må fagministeriet således i almindelighed selv stå inde for.

Der kan i øvrigt henvises til beskrivelsen i betænkning nr. 1407/2001, der i kapitel 5 indeholder en

række eksempler på, hvordan menneskerettigheder inddrages i forbindelse med lovgivningsproces-

sen.

Det fremgår af betænkning nr. 1407/2001 bl.a., at regeringen i nogle tilfælde fremsætter lovforslag

med henblik på at sikre, at dansk ret er i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af inter-

nationale konventioner om menneskerettigheder.

Der nævnes i den forbindelse en række eksem-

pler på, at lovforslag er fremsat, fordi dansk ret vurderes at være utilstrækkelig til at sikre opfyldel-

sen af tidligere tiltrådte konventioner, eller fordi der skønnes at være usikkerhed med hensyn til, om

dansk ret er tilstrækkelig til fortsat at sikre en opfyldelse af Danmarks internationale forpligtelser.

Herudover nævnes eksempler på lovforslag, der skal gøre det muligt for Danmark at tiltræde en

bestemt konvention om menneskerettigheder.

I betænkningen fra 2001 nævnes det endvidere, at der i øvrigt findes lovforslag, der udtrykkeligt

omtaler lovforslagets forhold til internationale konventioner i bemærkningerne.

I sådanne tilfælde

redegør det pågældende ministerium for lovforslagets forhold til internationale konventioner, og

hvordan disse opfyldes. Inkorporeringsudvalget skelner i den forbindelse mellem to kategorier af

Se betænkning nr. 1407/2001 side 90ff.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 93ff.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

lovforslag. Der findes således lovforslag, der indeholder bestemmelser, hvis anvendelse ikke beror

skønsprægede vurderinger, og der findes lovforslag, der giver mulighed for at træffe skønsprægede

afgørelser. I forhold til sidstnævnte sondres der mellem lovforslag, der i bemærkningerne indehol-

der udførlig vejledning om forholdet til konventionerne, og lovforslag, der i bemærkningerne inde-

holder en begrænset vejledning om forholdet til konventionerne.

Endelig nævnes i betænkning nr. 1407/2001 en række eksempler på, at lovforslaget ikke omtaler

forholdet til de relevante internationale konventioner om menneskerettigheder, men hvor der opstår

spørgsmål herom under Folketingets behandling af lovforslaget.

Sådanne spørgsmål kan f.eks.

skyldes, at der i forbindelse med høringen over lovforslaget er rejst spørgsmål om, hvorvidt lovfor-

slaget er i overensstemmelse med visse internationale konventioner.

Udvalget bemærker, at eksemplerne omtalt i den tidligere betænkning 1407/2001 illustrerer, at det

på tidspunktet for 2001-betænkningens afgivelse var almindeligt forekommende, at der foretages en

vurdering af et lovforslags forenelighed med internationale konventioner om menneskerettigheder,

og at denne vurdering er afspejlet i lovforslagets almindelige bemærkninger. Det er fortsat helt al-

mindeligt som et naturligt led i lovgivningsprocessen, at der i lovforslag redegøres for lovforslagets

forenelighed med internationale forpligtelser. Udvalget har derfor ikke fundet behov for at redegøre

nærmere herfor med yderligere eksempler på sådanne lovforslag.

5. Retsvirkningerne af en inkorporering

Som anført under afsnit 3 ovenfor kan internationale konventioner mv. påberåbes for og anvendes

af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder, selv om de ikke er inkorporeret i dansk

ret. Konventionerne udgør således relevante fortolkningshensyn, som kan inddrages ved fortolknin-

gen og anvendelsen af dansk ret i øvrigt.

Der er dog grænser for, hvor langt ikke-inkorporerede konventioner rækker som fortolkningshen-

syn. Det må således lægges til grund, at internationale forpligtelser ikke vil kunne føre til en tilside-

sættelse af en dansk lovbestemmelse, hvor der foreligger en klar modstrid med en ikke-inkorporeret

konvention, hvis denne modstrid har været tilsigtet fra lovgivers side. I sådanne tilfælde må danske

domstole og andre retsanvendende myndigheder forventes at anvende den danske lovbestemmelse,

jf. afsnit 3.

En ikke-inkorporeret konvention vil heller ikke kunne udgøre et selvstændigt retsgrundlag for en

offentlig myndigheds afgørelser i forhold til private. Det betyder f.eks., at konventionen ikke vil

kunne give borgerne en materiel rettighed, der har økonomiske konsekvenser for det offentlige, og

Se betænkning nr. 1407/2001 side 105ff.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

som ikke i øvrigt er hjemlet i dansk lovgivning. En ikke-inkorporeret konvention vil heller ikke

isoleret set kunne skabe pligter for private.

Ved en inkorporering af konventionen ved lov får domstolene og andre retsanvendende myndighe-

der et lovbestemt grundlag for at undlade at anvende en anden bestemmelse i dansk lovgivning i

øvrigt, der må anses for at være i strid med en konventionsbestemmelse. Det er bl.a. tilfældet i for-

hold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Allerede som følge af inddragelsen af

menneskerettigheder i lovgivningsprocessen, jf. afsnit 4 ovenfor, må det forventes, at sådanne situa-

tioner kun vil opstå helt undtagelsesvis. Den praktiske betydning af inkorporering ligger snarere i, at

en inkorporering kan medføre, at den pågældende konvention oftere tages i brug i forbindelse med

behandlingen af konkrete sager.

En grundlæggende forudsætning ved inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskon-

vention var, at den traditionelle rollefordeling mellem domstolene og andre retsanvendende myn-

digheder på den ene side og lovgivningsmagten på den anden side ikke måtte forrykkes.

I betænkning nr. 1220/1991, der lå til grund for inkorporeringen af Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention, anføres således bl.a. følgende om forholdet mellem domstolene og lovgiv-

ningsmagten i tilfælde af inkorporering:

‖Menneskerettighedskonventionen

indeholder en række vage standarder, der overlader

et betydeligt skøn til de enkelte medlemsstater, og de valg, som udøvelsen af dette poli-

tiske skøn indebærer, bør træffes af lovgivningsmagten og ikke af domstolene. Dette

gælder både på områder, hvor der ikke kan hentes fortolkningsbidrag fra konventions-

organerne, og på områder, hvor der f.eks. er afsagt en eller flere domme af Menneske-

rettighedsdomstolen.

[…]

Det er et vigtigt element i den principielle balance mellem lovgivningsmagten og dom-

stolene, at lovgivningsmagten træffer valg af denne karakter, og udvalget lægger vægt

på, at denne balance opretholdes.

[…]

Udvalget finder således, at domstolene også efter en inkorporering af konventionen ved

lov bør være tilbageholdende med at anlægge en selvstændig fortolkning af konventio-

nen, i hvert fald hvor dette ville kunne indebære mere vidtrækkende konsekvenser for

retstilstanden.‖

Se betænkning nr. 1220/1991 side 148f.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Justitsministeriet tilsluttede sig overvejelserne i betænkning nr. 1220/1991. I de almindelige be-

mærkninger til forslaget om lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er således an-

ført følgende:

‖Justitsministeriet

kan tiltræde udvalgets synspunkter og forslag. Justitsministeriet er så-

ledes enig i, at den balance mellem lovgivningsmagten og domstolene, som er fastslået i

Højesterets praksis, ikke bør forrykkes. Det bør fortsat være Folketinget, der afgør,

hvilket indhold den danske lovgivning skal have. Som fremhævet af udvalget bør en in-

korporering ikke føre til, hverken at domstolene påtager sig en større retspolitisk opga-

ve, eller at lovgivningsmagten slækker på kravene til en løbende tilpasning af lovgiv-

ningen.‖

Tilsvarende betragtninger blev endvidere fremført af det tidligere Inkorporeringsudvalg i betænk-

ning nr. 1407/2001. Her anførte Inkorporeringsudvalget således konkret i forhold til spørgsmålet

om inkorporering af FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder følgende:

‖Der er i udvalget ligeledes enighed om, at en inkorporering ikke skal ændre ved

det

forhold, at det fortsat som udgangspunkt skal være lovgivningsmagtens opgave at fore-

tage de nødvendige prioriteringer og afvejninger af modsatrettede hensyn. Udvalget

lægger vægt på, at en inkorporering ikke bør medføre, at domstolene og andre retsan-

vendende myndigheder skal påtage sig en større retspolitisk rolle end tilfældet er i

dag.‖

De danske domstole har efter inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

fastholdt den balance mellem lovgivningsmagten og domstolene, som allerede forud for inkorpore-

ringen var fastslået i Højesterets praksis. Der findes således eksempler på, at domstolene efter in-

korporeringen har henskudt generelle spørgsmål til lovgivningsmagten,

ligesom der er eksempler

på, at domstolene har afvist at anvende en konvention som følge af, at der ikke har været tilstrække-

ligt grundlag for en given fortolkning eller tvivl om en given fortolkning.

Se L 230 af 19. februar 1992, Folketingstidende 1991-1992, Tillæg A, sp. 5421, afsnit 4.1.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 215.

Der kan som eksempel f.eks. nævnes U1994.536H, hvor Højesteret ved kendelse af 18. april 1994 ikke fandt tilstræk-

keligt grundlag for at fastslå, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol generelt ville anse anvendelsen af konsti-

tuerede dommere for stridende mod Den europæiske Menneskerettighedskonventions art. 6, stk. 1. En generel afklaring

af spørgsmålet burde efter Højesterets opfattelse derfor ske gennem lovgivning. Dette synspunkt blev efterfølgende

bekræftet ved kendelse af 8. marts 1995, der er refereret i U1995.428H. Her fandt Højesteret

–

under hensyn til, at Ju-

stitsministeriet ved skrivelse af 20. april 1994 havde anmodet Domstolsudvalget om at fremkomme med forslag, der

kunne sikre, at Danmark opfylder kravene i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, stk. 1, og til den

bestående usikkerhed om rækkevidden af artikel 6, stk. 1

–

således ikke grundlag for at fastslå, at ansatte i Justitsmini-

steriets departement alene i kraft af ansættelsesforholdet var afskåret fra at virke som konstituerede dommere i straffe-

sager i videre omfang end, hvad der fulgte af kendelsen af 18. april 1994, jf. ovenfor.

Der kan som eksempel f.eks. nævnes U2012.1761H, hvor Højesteret ved dom af 15. februar 2012 ikke fandt, at den

danske starthjælp var i strid med bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Som anført under afsnit 1 overvejer dette udvalg en inkorporering af syv forskellige FN-

menneskerettighedskonventioner. Disse konventioner indeholder alle i et vist omfang vage og

upræcise bestemmelser, herunder deciderede programerklæringer, som overlader et betydeligt skøn

til de enkelte medlemsstater ved gennemførelsen heraf i den nationale retsorden. De valg af navnlig

fordelingspolitisk karakter, som udøvelsen af dette politiske skøn indebærer, bør efter udvalgets

opfattelse i videst muligt omfang træffes af lovgivningsmagten og ikke af domstolene. Udvalget

henviser i den forbindelse til, at dette for så vidt også følger af konventionerne, der efter deres ind-

hold forudsætter en gradvis virkeliggørelse af de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder især

ved nationale lovgivningsforanstaltninger. Det gælder efter udvalgets opfattelse, uanset om konven-

tionerne måtte blive inkorporeret eller ej. Efter udvalgets opfattelse er det således et vigtigt element

i den principielle balance mellem lovgivningsmagten og domstolene, at lovgivningsmagten træffer

valg af denne karakter. Denne balance afspejles også i nutidig domspraksis,

og en inkorporering

bør ikke føre til en ændring heraf.

I praksis vil spørgsmålet om inkorporerede konventioners retsvirkning nok navnlig kunne tænkes at

opstå i det omfang eventuelt inkorporerede konventioner pålægger staten

positive forpligtelser.

Det

må derfor overvejes, hvorvidt borgerne under henvisning til konventionerne kan kræve f.eks. ydel-

ser mv. fra offentlige myndigheder og om nødvendigt kan få håndhævet sådanne positive forpligtel-

ser ved domstolene, f.eks. ved at opnå en dom til fuldbyrdelse af et krav på forskellige ydelser fra

offentlige myndigheder.

Der kan være situationer, hvor den positive handlepligt, som borgeren kræver opfyldt af det offent-

lige, har et vist grundlag i dansk lovgivning foruden i den inkorporerede konvention, og hvor kon-

ventionen derfor kan inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af den danske lovgivning.

I dis-

se situationer skal konventionen

–

ligesom ved ikke-inkorporerede konventioner ifølge formod-

nings- og fortolkningsreglen

–

så vidt muligt inddrages. Retsstillingen i sådanne tilfælde svarer så-

ledes i vidt omfang til retsstillingen for ikke-inkorporerede konventioner, bortset fra, at der ved en

inkorporering af konventionen i dansk ret er skabt et lovgrundlag for at anvende konventionens be-

Der kan som eksempel f.eks. nævnes dommen af 18. oktober 2011 refereret i U2012.284H, hvor Højesteret afviste, at

servicelovens § 100 gav sagsøger, hvis tænder som følge af en sjælden sygdom var særligt udsatte for karies, ret til

dækning af udgifter til tandbehandling. Hverken FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap eller prin-

cippet om ligebehandling af handicappede kunne i den forbindelse føre til andet resultat. Der kan endvidere nævnes

dommen af 11. november 2004 refereret i 2005.602H,

hvor Højesteret ikke fandt det i strid med FN’s konvention om

afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder, at sygedagpenge under en børnepasningsorlov ikke beregnes

på grundlag af lønindtægten før orloven, men i stedet på grundlag af orlovsydelsen. I dommen af 21. maj 2002 refereret

i U2002.1789H udtalte Højesteret, at der tilkom Folketinget et skøn ved vurderingen af, om et krav om indfødsret som

betingelse for tilladelse til erhvervsmæssig personbefordring var hensigtsmæssigt og stod i rimeligt forhold til det til-

stræbte formål.

Der kan f.eks. nævnes kendelsen af 14. maj 2013 refereret i U2013.2425V, hvor Vestre Landsret med henvisning til

bl.a. FN’s konvention om barnets rettigheder ophævede Justitsministeriets afgørelse om inddragelse af opholdstilladel-

sen for en thailandsk dreng, hvis mor var rejst tilbage til Thailand og reelt måtte anses for at have opgivet ham.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

stemmelser, som kan skabe et fundament for, at konventionsforpligtelsen slår stærkere igennem i

dansk ret i tilfælde af en eventuel konflikt.

Der kan også tænkes situationer, hvor den ydelse mv., som borgeren efterspørger over for det of-

fentlige, ikke har noget grundlag i dansk lovgivning, men alene kan støttes på den inkorporerede

konvention. I disse situationer bør domstolene og andre retsanvendende myndigheder som ud-

gangspunkt være meget tilbageholdende med alene på baggrund af inkorporeringsloven at tage krav

på en sådan ydelse mv. til følge, hvis der er tale om et retsområde, der forudsætter et politisk valg

mellem forskellige løsningsmuligheder, herunder vedrørende fordelingspolitiske spørgsmål, som

bør overlades til lovgivningsmagten. De inkorporerede konventioner bør i disse situationer således

som udgangspunkt ikke

–

før lovgivningsmagten har vedtaget de nødvendige regler

–

kunne danne

grundlag for håndhævelse af sådanne ydelser i forhold til staten. Den konventionsmæssige forplig-

telse til at gennemføre en bestemt lovgivning vil i sådanne tilfælde eventuelt kunne fastslås af dom-

stolene, men således, at det i videst muligt omfang overlades til lovgivningsmagten at træffe de

nødvendige valg og fastsætte de nødvendige regler.

Konventionernes vage og upræcise bestemmelser, herunder programerklæringerne, kan hen ad ve-

jen forventes udfyldt af de relevante FN-komitéer. Dette kan bl.a. ske ved såkaldte generelle be-

mærkninger (‖general comments‖) eller udtalelser i individuelle klagesager.

Komitéerne må i den

forbindelse forventes at anvende folkeretlige principper for traktatfortolkning. En dynamisk for-

tolkning betyder, at fortolkningen tager sit udgangspunkt i de aktuelle forhold. I traktatfortolkning

tillægges forarbejder kun mindre eller ingen betydning. Komitéernes fortolkning af konventionerne

adskiller sig herved fra den fortolkning, som f.eks. de danske domstole anlægger på dansk lovgiv-

ning. Uanset om de danske domstole fortolker en lov eller en konvention, sker det inden for den

traditionelle rollefordeling mellem domstolene og lovgivningsmagten. De danske domstole er i til-

fælde, hvor rækkevidden af en konventionsbestemmelse ikke er klar, således normalt tilbagehol-

dende med at træffe afgørelser, der kan fremstå som retsskabende, jf. også ovenfor. Der er en risiko

for, at komitéernes fortolkning i visse tilfælde vil blive opfattet som vidtgående i forhold til den

grundlæggende danske retstradition, hvorefter bl.a. spørgsmål af fordelingspolitisk karakter bør

afgøres af lovgivningsmagten. Herved opstår spørgsmålet, hvordan de danske domstole og andre

retsanvendende myndigheder bør forholde sig til komitéernes generelle bemærkninger og udtalelser

i konkrete sager.

Inkorporeringsudvalget fandt i betænkning nr. 1407/2001,

at fortolkningen og anvendelsen af

konventionerne skulle ske under hensyntagen til relevant praksis fra komitéerne. Efter Inkorpore-

ringsudvalgets opfattelse måtte det klare udgangspunkt være, at relevant praksis lægges til grund,

således at danske domstole og andre retsanvendende myndigheder ikke træffer afgørelser, der må

Se betænkning nr. 1407/2001 side 298ff.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

anses for at være i strid med en konvention, således som den er blevet fortolket af den relevante

komité. Inkorporeringsudvalget bemærkede dog samtidig, at det ikke var tilstrækkeligt at se på re-

sultatet af f.eks. en udtalelse i en individuel klagesag ved en af komitéerne, idet det også ville være

nødvendigt at se på begrundelsen for resultatet. Det ville efter Inkorporeringsudvalgets opfattelse

derfor altid bero på en konkret vurdering, hvilken vægt en udtalelse fra en komité skal tillægges i

det enkelte tilfælde.

Det nu nedsatte udvalg kan principielt tilslutte sig, at fortolkningen og anvendelsen af FN-

konventionerne skal ske under hensyntagen til relevant praksis fra komitéerne, og at relevant prak-

sis som udgangspunkt skal anvendes. Da komitéernes praksis

–

i modsætning til domme fra Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol

–

ikke er bindende for Danmark, bør domstolene og andre

retsanvendende myndigheder dog være meget tilbageholdende med at lægge en komitépraksis til

grund, hvis der er tvivl om, hvordan lovgivningsmagten forholder sig hertil, og der samtidig er tale

om fordelingspolitiske og andre spørgsmål, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgiv-

ningsmagten at tage stilling til. Domstolene bør efter udvalgets opfattelse afstå fra at tage påstande

om krav på ydelser, der alene baseres på eventuelt inkorporerede konventionsbestemmelser og kon-

ventionsorganernes fortolkning af konventionsbestemmelserne, og som ikke i øvrigt har grundlag i

danske lovbestemmelser, til følge. Ved afgørelsen af, hvilken betydning en udtalelse fra en FN-

komité kan tillægges f.eks. ved fortolkningen af dansk lovgivning, må det endvidere tages i betragt-

ning, om regeringen og eventuelt Folketinget måtte have besluttet ikke at efterleve bestemte ikke-

bindende udtalelser fra en FN-komité. Det kan desuden tillægges betydning, hvis der foreligger

oplysninger om, hvordan udtalelsen er blevet modtaget af andre landes regeringer og domstole mv.

Det skal endelig bemærkes, at en inkorporering i sjældne tilfælde vil kunne give anledning til visse

retssikkerhedsmæssige betænkeligheder i nogle retssager mellem private, hvor en borger over for en

anden borger påberåber sig en retsstilling efter en inkorporeret konvention, som rækker videre end

retsstillingen efter dansk ret i øvrigt.

Det gælder f.eks., hvis der mangler materiel lovgivning til at

gennemføre de forpligtelser, der følger af konventionen. I praksis vil dette bl.a. kunne forekomme,

hvis konventionsforpligtelserne som følge af ny eller ændret praksis fra konventionsorganerne har

fået et andet indhold end hidtil antaget.

Det bør efter udvalgets opfattelse indgå med betydelig vægt i domstolenes overvejelser, om en til-

sidesættelse af en gældende retstilstand vil indebære, at en privat pålægges en pligt i forhold til en

anden privat, som den forpligtede ikke har haft rimelig grund til at indrette sig på. I den forbindelse

bemærkes, at udvalget ikke umiddelbart kan tilslutte sig det synspunkt, der kommer til udtryk i be-

tænkning nr. 1407/2001, hvorefter betænkelighederne ikke i samme omfang skulle gøre sig gæl-

dende, hvis der findes en klar og alment kendt praksis fra det relevante internationale klageorgan,

Se betænkning nr. 1407/2001 side 304.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

således at det har været muligt at indrette sig på denne, inden der træffes dispositioner, der kan in-

debære en krænkelse af andre privates konventionsmæssige rettigheder.

Efter udvalgets opfattelse

ændrer en inkorporering således ikke på, at ansvaret for uoverensstemmelser eller mangler i dansk

ret i forhold til konventionsmæssige forpligtelser principielt bør påhvile lovgiver. Det vil ud fra

retssikkerhedsmæssige betragtninger være betænkeligt, hvis en privat, der i god tro har indrettet sig

på en i øvrigt klar dansk retstilstand, selv skulle bære risikoen for, at denne viser sig at være kon-

ventionsstridig.

Som det fremgår af betænkning nr. 1407/2001, bør et erstatningskrav i tilfælde, hvor dansk ret måt-

te være i strid med de inkorporerede konventioner, men hvor hensynet til privates retssikkerhed

bevirker, at den konventionsstridige lovgivning alligevel lægges til grund, i stedet rettes mod sta-

ten.

Det skyldes, at ansvaret for en konventionsstridig retstilstand i sådanne tilfælde bør påhvile

staten, som i givet fald må kompensere borgeren for den skade, som vedkommende har lidt som

følge heraf.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 304.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 305.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kapitel 4. Danske domstoles anvendelse af internationale konventioner om

menneskerettigheder

1. Indledning

Udvalget skal efter kommissoriet bl.a. overveje fordele og ulemper ved på nuværende tidspunkt at

inkorporere flere menneskeretsinstrumenter i dansk lovgivning. Til brug for overvejelserne har ud-

valget anset det for hensigtsmæssigt at undersøge, hvordan de pågældende instrumenter i dag bliver

anvendt af de danske domstole.

Betænkning nr. 1220/1991 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og dansk ret inde-

holder en gennemgang af sager, hvor danske domstole havde anvendt Den Europæiske Menneske-

rettighedskonventionen og Menneskerettighedsdomstolens afgørelser som retskilder. Tilsvarende

indeholder betænkning nr. 1407/2001 om inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk

ret en grundig gennemgang af, hvordan Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet

anvendt, efter den blev inkorporeret i 1992. Sidstnævnte betænkning indeholder desuden en gen-

nemgang af, hvordan andre menneskerettighedskonventioner er blevet anvendt af danske domstole i

perioden fra 1992 og frem til 2001.

Afsnit 2 i dette kapitel indeholder en kort beskrivelse af konklusionerne i de tidligere betænkninger.

Udvalget har i lyset af kommissoriet ikke fundet grundlag for at opdatere praksis vedrørende Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol, bl.a. fordi Inkorporeringsudvalget allerede i 2001 konklu-

derede, at ‖Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention påberåbes for og/eller anvendes af dan-

ske domstole i et betydeligt

–

og tilsyneladende stigende

– omfang‖

, jf. også nedenfor. Det er ud-

valgets opfattelse, at konventionen fortsat påberåbes og anvendes i et betydeligt omfang.

Afsnit 3 i dette kapitel beskriver, hvordan danske domstole anvender andre konventioner om men-

neskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Udvalgets gennemgang af

praksis er baseret på afgørelser optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen, Tidsskrift for Familie- og Arveret

og Tidsskrift for Kriminalret siden 2001. Gennemgangen viser, at Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention påberåbes og anvendes langt oftere end andre konventioner om menneskerettighe-

der.

I afsnit 4 vurderes det, om det er muligt at udlede nogle generelle tendenser for, hvordan danske

domstole anvender sådanne konventioner.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 56.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2. Danske domstoles anvendelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Ved lov nr. 285 af 29. april 1992 blev Den Europæiske Menneskerettighedskonvention en del af

dansk ret (inkorporeringsloven).

Betænkning nr. 1220/1991 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og dansk ret, der

ligger til grund for inkorporeringsloven, indeholder som nævnt ovenfor en gennemgang af sager,

hvor danske domstole havde anvendt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og Menne-

skerettighedsdomstolens afgørelser som retskilde. Gennemgangen omfatter såvel trykte som utrykte

afgørelser. Betænkningen sammenfatter praksis, der vedrører perioden forud for inkorporeringen af

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, således:

‖Den foretagne gennemgang af dansk retspraksis, der næppe er udtømmende, viser, at

Den europæiske Menneskerettighedskonvention, anvendes som retskilde ved danske

domstole. Højesterets afgørelser […] viser endvidere,

at Højesteret lægger konventions-

organernes afgørelser til grund, og at dansk ret derfor så vidt muligt ad fortolkningsve-

jen tilpasses til retsudviklingen som fastlagt af konventionsorganerne.

Højesterets afgørelser fra 1985 og navnlig fra 1989 er udtryk for en intensiv prøvelse af,

om der konkret er handlet i overensstemmelse med Menneskerettighedskonventionen,

og om danske lovregler lever op til kravene i konventionen.

Mens Højesteret således følger Den europæiske Menneskerettighedsdomstols fortolk-

ning, er Højesteret dog tilbageholdende med at anlægge en selvstændig fortolkning af

konventionen, i hvert fald hvis dette kunne have mere vidtrækkende konsekvenser. I

overensstemmelse med den traditionelle rollefordeling mellem domstole og lovgiv-

ningsmagt henskyder

Højesteret mere politiske valg til lovgivningsmagten.‖

Som nævnt findes i betænkning nr. 1407/2001 om inkorporering af menneskerettighedskonventio-

ner i dansk ret en gennemgang af sager, hvor danske domstole har anvendt Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention, efter konventionen blev inkorporeret i 1992. Resultatet af gennemgangen

af praksis vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der i modsætning til gen-

nemgangen i betænkning nr. 1220/1991 alene omfatter trykte afgørelser, sammenfattes således:

‖De […] omtalte afgørelser viser, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

påberåbes for og/eller anvendes af danske domstole i et betydeligt

–

og tilsyneladende

stigende

–

omfang. Efter udvalgets opfattelse er det imidlertid ikke muligt at sige noget

sikkert om årsagen hertil. Dette er formentlig resultatet af en flerhed af faktorer. Det kan

til dels skyldes inkorporeringen i 1992. Det kan imidlertid også skyldes et bedre kend-

skab til konventionen og den dertil hørende praksis blandt advokater og dommere m.m.

Det kan imidlertid også skyldes, at lovgivningen i visse tilfælde indrettes på en sådan

Se betænkning nr. 1220/1991 side 80f.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

måde, at der ofte vil opstå spørgsmål om, hvorvidt den konkrete anvendelse af lovgiv-

ningen er i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Danske domstole fortolker og anvender dansk ret i lyset af og med de begrænsninger,

der følger af konventionens bestemmelser

…

Dansk ret fortolkes og anvendes på en så-

dan måde, at et eventuelt brud på konventionen undgås.

Konventionens bestemmelser er ofte blevet påberåbt af sagens parter, men domstolene

synes i et vist omfang at inddrage konventionens bestemmelser af egen drift. I nogle sa-

ger synes danske domstole ligefrem at lægge til grund, at de ikke alene har ret til men

også pligt til at påse, at konventionens bestemmelser overholdes ved behandlingen af

sager

…

Ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser inddrager danske

domstole ofte praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Danske domsto-

le inddrager således konkrete domme, som de forholder sig til

…

I afgørelser, hvor

konventionen inddrages, afspejler præmisserne ofte Domstolens praksis i lignende sa-

ger. Dette fremgår tydeligt af sager om ytringsfrihed …, sager om udvisning …, sager

om sagsbehandlingstid

…, og sager om dommeres uafhængighed og upartiskhed …

Der

kan derfor være grund til at antage, at det netop er i kraft af praksis fra Domstolen, der

fortolker konventionens bestemmelser, og dermed præciserer indholdet af konventio-

nens forpligtelser, at konventionen tillægges en så stor betydning ved danske domstoles

behandling af sager.

Der findes eksempler på, at danske domstole ved afgørelsen fremhæver, at konventio-

nen er blevet inkorporeret i dansk ret

…

Det er vanskeligt at vurdere, om henvisningen

til konventionen er udtryk for, at inkorporeringen er blevet tillagt selvstændig betyd-

ning, eller om henvisningen blot er udtryk for en konstatering. I de fleste tilfælde an-

vender danske domstole imidlertid konventionens bestemmelser uden udtrykkeligt at

lægge vægt på, at konventionen er blevet inkorporeret i dansk ret. Dette kan måske ta-

ges som udtryk for, at det ikke alene er i kraft af inkorporeringen, at konventionens be-

stemmelser og Domstolens praksis tillægges så stor betydning.

Konventionen og Domstolens praksis synes at indgå med en sådan vægt, at danske

domstole er rede til at se bort fra lovgivers intentioner med en bestemmelse, hvis en ef-

terlevelse af intentionen vil indebære en krænkelse af konventionen

…

Danske domsto-

le er endvidere rede til at tilsidesætte en fast administrativ praksis og en fast retspraksis,

hvis det vurderes, at denne praksis er uforenelig med konventionen

…

Danske domstole

er endvidere rede til at tilsidesætte en endelighedsbestemmelse i en overenskomst, for at

undgå, at der sker en krænkelse af konventionen

…

På grundlag af den foreliggende praksis er det ikke muligt at sige noget sikkert om,

hvorvidt og i givet fald under hvilke betingelser danske domstole er rede til at tilside-

sætte klare lovbestemmelser, der vurderes at være i strid med konventionen

…

Domstolene synes endvidere at gå langt ved fortolkningen af dansk ret for at undgå, at

der sker en krænkelse af konventionen

…

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Domstolenes villighed til at tilsidesætte afgørelser som værende i strid med konventio-

nen afhænger i væsentlig grad af, med hvilken sikkerhed konventionsforpligtelsernes

indhold kan fastlægges. På områder, hvor der foreligger en praksis fra Domstolen, fore-

tager danske domstole en indgående vurdering af, om en afgørelse vil være i strid med

de relevante domme fra Domstolen

…

Det er mere tvivlsomt, om danske domstole vil

foretage en selvstændig fortolkning af konventionens bestemmelser i tilfælde, hvor der

ikke foreligger relevant praksis fra Domstolen. I nogle tilfælde udviser domstolene til-

bageholdenhed

…

De omtalte afgørelser viser endvidere, at der i praksis er stor forskel på, hvilke bestem-

melser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention der påberåbes for og/eller an-

vendes af danske domstole, ligesom der er nogle bestemte retsområder, hvor konventio-

nen ofte har været anvendt

…

…‖

Betænkning nr. 1407/2001 om inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk ret inde-

holder desuden en gennemgang af sager, hvor danske domstole har anvendt andre menneskerettig-

hedskonventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Resultatet af gennemgan-

gen, der alene omfatter trykte afgørelser, sammenfattes således:

‖På

baggrund af det meget begrænsede antal afgørelser vedrørende andre konventioner

end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention vil det være forbundet med en vis

usikkerhed at sige noget generelt om, hvilken status sådanne konventioner har i dansk

ret.

I perioden fra 1992 er der kun 12 afgørelser, hvor andre konventioner om menneskeret-

tigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet påberåbt og/eller

anvendt af danske domstole alene eller i tilknytning til Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention. Til sammenligning er der i samme periode 158 afgørelser, hvor Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet påberåbt for og/eller anvendt af

danske domstole.

Det er således påfaldende, at andre konventioner tilsyneladende påberåbes i meget be-

grænset omfang i sammenligning med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

I tilfælde, hvor såvel Den Europæiske Menneskerettighedskonvention som andre kon-

ventioner påberåbes af sagens parter, synes der at være en vis tendens til, at domstolene

kun forholder sig til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

…

I nogle tilfælde er andre konventioner blevet påberåbt, uden at domstolene udtrykkeligt

har forholdt til de påberåbte konventioner

…

I sådanne tilfælde er det i sagens natur

vanskeligt at sige noget om, hvilken betydning konventionen har haft for resultatet

…

Se betænkning nr. 1407/2001 side 56ff.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der findes imidlertid eksempler på, at danske domstole fortolker og anvender andre

konventioner

…

Det er muligt, at danske domstole i visse tilfælde af egen drift inddrager internationale

konventioner om menneskerettigheder

…

På baggrund af det begrænsede antal afgørelser vil det imidlertid formentlig være kor-

rekt at konkludere, at også andre konventioner om menneskerettigheder end Den Euro-

pæiske Menneskerettighedskonvention kan påberåbes for danske domstole, og at dom-

stolene forholder sig til disse konventioner i relevant omfang. Heraf følger, at også an-

dre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention er en relevant retskilde.

Det kan ikke udelukkes, at det begrænsede antal afgørelser vedrørende andre konventi-

oner skyldes, at disse ikke bliver påberåbt af sagens parter i samme omfang som Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det kan endvidere skyldes, at danske dom-

stole ikke er fortrolige med disse konventioner på samme måde som Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention. Det kan endvidere skyldes, at der ikke på samme måde

som ved Den Europæiske Menneskerettighedskonvention findes tilgængelige fortolk-

ningsbidrag (afgørelser, udtalelser m.m.). Der findes i et vist omfang sådanne fortolk-

ningsbidrag, men disse er vanskeligt tilgængelige, og dette kan have en betydning for

konventionernes anvendelse i praksis.

På baggrund af det begrænsede antal afgørelser vedrørende andre konventioner om

menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er det efter

udvalgets opfattelse ikke muligt at sige noget om, hvorvidt det navnlig er på bestemte

områder, at sådanne konventioner påberåbes for og/eller anvendes af danske domstole.

5 afgørelser vedrører FN’s konvention om barnets rettigheder, 2 afgørelser vedrører

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination,

1 afgørelse ved-

rører FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, 1 afgørelse vedrører FN’s

Flygtningekonvention og 1 afgørelse vedrører ILO-konventioner. Dette giver ikke noget

klart billede af, om det navnlig er på bestemte områder, at der rejses spørgsmål om

dansk rets forenelighed med andre konventioner om menneskerettigheder end Den Eu-

ropæiske Menneskerettighedskonvention.

På baggrund af det begrænsede antal afgørelser er det efter udvalgets opfattelse heller

ikke muligt at sige noget om, hvorvidt andre konventioner om menneskerettigheder end

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention bliver påberåbt for og/eller anvendt af

danske domstole i stigende omfang. I 1995 var der 1 afgørelse, i 1997 var der 3 afgørel-

ser, i 1999 var der 4 afgørelser og i 2000 var der 2 afgørelser.

‖

3. Danske domstoles anvendelse af andre konventioner om menneskerettigheder siden 2001

Alene Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er inkorporeret i dansk ret, og der findes

stadig kun relativt få trykte afgørelser, hvor danske domstole har anvendt andre konventioner om

Opgørelsen er foretaget på baggrund afgørelser optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 59ff.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. For perioden fra den 1.

januar 2001 til den 1. januar 2014 har udvalget således kun fundet 32 trykte afgørelser,

hvor dan-

ske domstole udtrykkeligt i præmisserne tager stilling til anvendelse af én eller flere af de syv kon-

ventioner, som udvalget overvejer en inkorporering af. Medtages også de afgørelser, hvor parterne

har påberåbt sig andre konventioner, men hvor domstolene ikke udtrykkeligt har forholdt sig til

dem, er det samlede tal 48.

Gennemgangen nedenfor indeholder kun de trykte afgørelser, hvor danske domstole i præmisserne

udtrykkeligt har taget stilling til anvendelsen af andre konventioner om menneskerettigheder end

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Afgørelser, hvor andre konventioner alene er på-

beråbt af parterne, men hvor domstolene ikke ses at have forholdt sig udtrykkeligt hertil, er således

ikke medtaget.

3.1. FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder

I perioden fra den 1. januar 2001 til den 1. januar 2014 er der i Ugeskrift for Retsvæsen fundet otte

afgørelser, hvor danske domstole udtrykkeligt

har anvendt FN’s konvention om borgerlige og poli-

tiske rettigheder. Den ene af disse afgørelser (U2002.1789H) er beskrevet nedenfor under afsnit 3.3.

Herudover er der fundet én afgørelse i Tidsskrift for Kriminalret, hvor danske domstole udtrykkeligt

har anvendt konventionen.

U2002.2378Ø

(dom af 27. juni 2002) skulle Østre Landsret tage stilling til, om oplysningspligten i

færdselslovens § 65, stk. 1

–

hvorefter ejeren (brugeren) af et køretøj efter anmodning fra politiet

skal oplyse, hvilke personer der som førere har benyttet køretøjet

–

finder anvendelse i en situation,

hvor den tiltalte risikerer at udsætte en af sine nærmeste for straf. Den tiltalte gjorde over for lands-

retten gældende, at bestemmelsen i færdselslovens § 65, stk. 1, begrænses af bl.a. princippet om

retten til ikke at blive pålagt

at inkriminere sig selv, jf. artikel 14 i FN’s konvention

om borgerlige

og politiske rettigheder og artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, samt af rets-

plejelovens § 171 og retsplejelovens § 750 og princippet i straffelovens § 125, stk. 2, og § 159.

Landsretten udtalte følgende:

‖Den pligt til at afgive oplysninger, som færdselslovens § 65, stk. 1, pålægger en ejer el-

ler bruger af et køretøj, kan på baggrund af forarbejderne til retsplejelovens § 171 ikke

anses for begrænset af denne bestemmelse.

Da der ikke har været grundlag for at rejse sigtelse for hastighedsovertrædelsen mod til-

talte, har tiltalte været forpligtet til at besvare politiets forespørgsel om, hvem der har

Optællingen omfatter afgørelser trykt i Ugeskrift for Retsvæsen, Tidsskrift for Kriminalret og Tidsskrift for Familie-

og Arveret, som er fremfundet via en elektronisk søgning i de tre tidsskrifter. En sådan søgning er nødvendigvis for-

bundet med en vis usikkerhed, og det kan derfor ikke udelukkes, at der findes sager, som ikke er afdækket.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

været fører af køretøjet, idet de principper, tiltalte i øvrigt har påberåbt sig, ikke kan føre

til et andet resultat.‖

U2002.2591Ø

(dom af 30. august 2002) skulle Østre Landsret tage stilling til, om det var i strid

med menneskerettighederne, at en grønlandsk landstingsforordning krævede medlemskab af en be-

stemt lønmodtagerorganisation som betingelse for udbetaling af offentlig hjælp som erstatning for

tab af indtægt forårsaget af arbejdsløshed eller sygdom. Sagsøger henviste til støtte for en påstand

herom til grundlovens § 78 (foreningsfrihed), Den Europæiske Menneskerettighedskonventions

artikel 11 (forsamlings-

og foreningsfrihed), FN’s konvention om borgerlige og politiske rettighe-

ders artikel 22 (foreningsfrihed), FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettighe-

ders artikel 8 (fagforeningsfrihed) samt ILO-konventionerne. Landsretten udtalte:

‖Indholdet af grundlovens § 78, stk. 1, Den Europæiske Menneskerettighedskonventi-

ons art. 11 og de påberåbte ILO- og FN-konventioner er i alt væsentligt det samme.

Enhver lønmodtager i Grønland var pr. 1. august 1998 uanset sit organisationsforhold

berettiget til understøttelse fra det offentlige i tilfælde af arbejdsløshed eller sygdom.

Denne understøttelse udbetaltes for langt de fleste lønmodtageres vedkommende som

takstmæssig hjælp og for et mindretals vedkommende som trangsvurderet hjælp. Efter

det oplyste var de to former for hjælp i det væsentlige af samme størrelse, og således at

ingen lønmodtager var udelukket fra nødvendig offentlig hjælp. På denne baggrund fin-

des der ikke ved de fastsatte regler om udbetaling af sociale ydelser at være gjort ind-

greb i lønmodtagernes ret til at organisere sig, som er omfattet af de påberåbte bestem-

melser.‖

TfK2004.76Ø

(dom 5. november 2003) skulle Østre Landsret tage stilling til, om det ville være i

strid med Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 6 og FN’s konvention om bor-

gerlige og politiske rettigheder artikel 14 at straffe en bilejer for ikke at oplyse, hvem der havde

benyttet hans bil. Et flertal i landsretten udtalte følgende:

‖Efter tiltaltes forklaring

for landsretten kan det ikke udelukkes, at tiltalte havde udlånt

sin bil til en person, der ikke lovligt kunne føre denne. Herefter og henset til, at politiet i

sin standardskrivelse af 7. september 2001 til tiltalte anførte, at »De har dog ikke pligt

til at oplyse, hvem der har ført køretøjet, hvis De har overladt føringen af køretøjet til en

person, der ikke lovligt kunne føre dette«, finder vi det betænkeligt imod selvinkrimine-

ringsprincippet at fortolke færdselslovens § 65 således, at reglen i stk. 1 indeholder en

strafsanktioneret oplysningspligt også i en situation, hvor motorkøretøjets ejer risikerer

straf for overtrædelse af bestemmelsens stk. 2, jf. Den Europæiske Menneskerettigheds-

Sagen blev med Procesbevillingsnævnets tilladelse indbragt for Højesteret, jf. U2003.1029H. Ved dommen tiltrådte

Højesteret, at det i den pågældende sag

–

hvor tiltalte ikke selv risikerede straf

–

ikke var i strid med de hensyn og prin-

cipper, der fremgår af retsplejelovens § 752, stk. 1, og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, at

pålægge tiltalte at opfylde oplysningspligten efter færdselslovens § 65, stk. 1. Højesteret nævnte ikke FN’s konvention

om borgerlige og politiske rettigheder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

konventions artikel 6, stk. 1, og FN konventionen om borgerlige og politiske rettigheder

artikel 14, stk. 3, litra g.‖

U2006.35V

(kendelse af 26. maj 2005) afviste Vestre Landsret anklagemyndighedens påstand om

afvisning af tiltaltes anke. T, født i Kosovo i 1978, var straffet for tyveri med betinget fængsel i 30

dage og udvist med indrejseforbud i 3 år. T ankede dommen, men blev inden domsforhandlingen

udsendt af landet, og kunne herefter ikke rejse ind i Danmark igen. Udlændingemyndighederne gav

således flere gange T afslag på visum til deltagelse i domsforhandlingen. Landsretten udtalte:

‖Det følger af retsplejelovens § 965, stk.

1, Den Europæiske Menneskerettighedskon-

ventions artikel 6 og FN-konventionen om borgerlige og politiske rettigheder artikel 14,

stk. 3, litra d, at tiltalte har ret til at deltage i retsmødet, og hans forsvarer har tilkende-

givet, at han ønsker at være til stede. Landsretten finder derfor, at sagen bør udsættes på

indkaldelse af tiltalte og fornyet ansøgning om visum hos udlændingemyndighederne.‖

Efter at udlændingemyndighederne på ny havde givet T afslag på visum til deltagelse i domsfor-

handlingen, tog landsretten anklagemyndighedens påstand om frifindelse ud fra hensigtsmæssig-

heds- og ressourcebetragtninger til følge.

U2006.2083H

(dom af 26. april 2006) skulle Højesteret tage stilling til, om ansættelse i den of-

fentlige sektor med lønloft indebar tvangs- eller pligtarbejde, usaglig forskelsbehandling eller kræn-

kelse af foreningsfriheden. Til støtte for påstanden henviste sagsøger (A) til Den Europæiske Men-

neskerettighedskonventions artikel 14 (forbud mod diskrimination) i sammenhæng med artikel 4

(forbud mod slaveri- og tvangsarbejde) og 11 (forsamlings-

og foreningsfrihed), FN’s konvention

om borgerlige og politiske rettigheders artikel 8 (forbud mod tvangs- og pligtarbejde) og 26 (forbud

mod diskrimination), FN’s konvention om økonomiske, sociale

og kulturelle rettigheders artikel 6

(ret til arbejde) og 7 (ret til retfærdige og gunstige arbejdsvilkår) samt ILO-konventionerne. Be-

skæftigelsesministeriet gjorde for landsretten heroverfor gældende, at ansættelsen hverken udgjorde

tvangs- eller pligtarbejde, usaglig forskelsbehandling eller en krænkelse af foreningsfriheden. Mini-

steriet anførte i landsretten i forhold til FN- og ILO-konventionerne desuden, at bestemmelser i dis-

se konventioner kun er folkeretligt bindende og dermed ikke kan anvendes direkte for danske dom-

stole, idet disse konventioner ikke er inkorporeret i dansk ret ved lov, at bestemmelser i disse kon-

ventioner alene har retskildemæssig betydning ved domstolenes fortolkning af dansk ret efter dan-

ske retsprincipper, og at bestemmelser i disse konventioner ikke kan anvendes i konflikt med en

klar dansk lovbestemmelse, der er vedtaget af Folketinget ud fra saglige, samfundsmæssige hensyn

mange år efter, at Folketinget gav ratifikationssamtykke til disse konventioner. Landsretten udtalte

bl.a.:

‖Ordningen […] findes ikke at indeholde sådanne tvangselementer, at den er i strid med

internationale forpligtelser, såsom Den Europæiske Menneskerettighedskonventions ar-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tikel 4, stk. 2, eller FN-konventionen om Borgerlige og Politiske Rettigheder artikel 8,

stk. 3, således som disse udfyldende kan fortolkes ved hjælp af ILO’s konventioner.‖

Højesteret udtalte bl.a.:

‖A's ret til arbejdsløshedsdagpenge ville ophøre med udgangen 1992. Han så sig derfor

nødsaget til at påtage sig ansættelsen i arbejdstilbud ved I. Dette giver imidlertid ikke

grundlag for at anse hans arbejde i I for et tvangs- eller pligtarbejde i den forstand, hvori

dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 2, i Den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tion og i de øvrige konventionsbestemmelser, som A har henvist til, jf. herved også Hø-

jesterets dom i Ugeskrift for Retsvæsen 2006, side 770. Dette gælder, selv om arbejds-

tilbuddet var omfattet af lønloftet i § 1 a, stk. 2, i den dagældende lov om arbejdstilbud

til ledige, og A derfor ikke modtog overenskomstmæssig løn.

Lønloftet for arbejdstilbud i den offentlige sektor […] var […] begrundet dels i et ønske

om at skabe et større incitament for ledige til selv at søge almindeligt arbejde, dels i et

ønske om at opnå en besparelse for det offentlige. Lønloftet indebærer, at akademikere,

der ansættes i arbejdstilbud i den offentlige sektor, får en lavere løn end både akademi-

kere, der er ansat samme sted på normale lønvilkår, og akademikere i arbejdstilbud i den

private sektor, hvor der udbetales overenskomstmæssig løn. Endvidere er den reduktion

af lønnen i forhold til overenskomstmæssig løn, som lønloftet indebærer, i almindelig-

hed større for akademikere end for andre grupper af arbejdsledige. Efter baggrunden for

lønloftet kan disse forskelle ikke anses for en usaglig forskelsbehandling, der er i strid

med artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller med de øvrige

konventionsbestemmelser om forbud mod forskelsbehandling, som A har påberåbt sig.

Lønloftet for arbejdstilbud i den offentlige sektor gør ikke indgreb i de arbejdslediges

ret til at være medlem af en lønmodtagerorganisation, og der er heller ikke i øvrigt

grundlag for at anse ordningen for stridende mod artikel 11 i Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention eller mod de øvrige konventionsbestemmelser om forenings-

frihed, som A har henvist til. Afgørelsen af november 1998 fra Fagforeningsfrihedsko-

miteen under ILO i sag nr. 1958 er i overensstemmelse hermed.‖

U2008.342H

(dom af 5. november 2007) skulle Højesteret tage stilling til, om det var i strid med

menneskerettighederne mv., at fødsel af et barn af forældre med tilknytning til det romersk-katolske

kirkesamfund skulle anmeldes til ministerialbogen i folkekirken, og at forældrene som ikke-

medlemmer af folkekirken indirekte gennem de almindelige skattebetalinger bidrog til statstilskud

til folkekirken. Sagsøger F gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at pligten til at anmelde barnets

fødsel til folkekirken udgjorde et indgreb i hans religionsfrihed, der var beskyttet af Den Europæi-

ske Menneskerettighedskonventions artikel 9 (religionsfrihed), samt at statstilskuddet til folkekirken

var udtryk for urimelig forskelsbehandling på grund af hans tro i strid med Den Europæiske Menne-

skerettighedskonventions artikel 14 (forbud

mod diskrimination) og FN’s konvention om borgerlige

og politiske rettigheder artikel 26 (generelt forbud mod diskrimination). Om spørgsmålet om fød-

selsregistrering udtalte Højesteret bl.a.:

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

‖Som anført af landsretten varetager ministerialbogsføreren,

nu personregisterføreren,

denne opgave som en del af den statslige forvaltning. Registreringen er en forvaltnings-

opgave, som udføres på almindeligt offentligretligt grundlag, og den er uden religiøst

indhold. Anmeldelse kan i øvrigt ske uden personligt fremmøde på kirkekontoret, og

ordningen er tilrettelagt således, at attesten for en person, der ikke er medlem af folke-

kirken, ikke skal være påført »Den Danske Folkekirke«. Fødselsanmeldelsesordningen

berører således hverken retten til religionsfrihed efter Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonventions artikel 9, stk. 1, eller retten til respekt for privatliv og familieliv efter

artikel 8 og indebærer heller ikke en krænkelse af forbuddet mod diskrimination i artikel

14 sammenholdt med artiklerne 8 og 9. Efter det anførte, og da pligten for alle uden for

de sønderjyske landsdele til at anmelde fødsler til folkekirkens ministerialbøger ikke

kan anses for forskelsbehandling, hverken i forhold til forældre i Sønderjylland eller i

forhold til forældre, som er medlemmer af folkekirken, er ordningen heller ikke i strid

med artiklerne 2, 18 og 26 i FN's internationale konvention om borgerlige og politiske

rettigheder.‖

Om spørgsmålet om statstilskuddet til folkekirken udtalte Højesteret bl.a.:

‖Som ikke-medlem

af folkekirken betaler F ikke kirkeskat, men han bidrager gennem

sin almindelige skattebetaling indirekte til statstilskuddet. Der er således ingen direkte

forbindelse mellem F's betaling af almindelige skatter og statens tilskud til folkekirkens

religiøse aktiviteter, jf. herved Den Europæiske Menneskerettighedskommissions afgø-

relse af 9. maj 1989 i sagen Darby mod Sverige, præmisserne 45-47 og 56 (sag

11581/85).

Højesteret finder herefter, at F's ret til religionsfrihed efter artikel 9, stk. 1, ikke berøres

af, at han på denne måde indirekte er med til at finansiere folkekirken. Hertil kommer,

at en del af folkekirkens udgifter vedrører varetagelse af ikke-religiøse samfundsopga-

ver, f.eks. civilregistrering og begravelsesvæsen.

Højesteret finder herefter, at heller ikke F's rettigheder efter artikel 1 i 1. tillægsprotokol

til Menneskerettighedskonventionen eller efter de tidligere nævnte bestemmelser i FN's

internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder er krænket.

Efter det anførte indebærer statstilskuddet heller ikke en krænkelse af Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 14 sammenholdt med artikel 9 og med artikel 1

i tillægsprotokollen.‖

U2009.2307Ø

(dom af 22. maj 2009) skulle Østre Landsret tage stilling til, om en mellem sagsø-

geren og sagsøgte indgået aftale om deres fælles barns navn var i strid med bl.a. artikel 8 i FN’s

konvention om borgerlige og politiske rettigheder. Landsretten fandt af de af byretten anførte grun-

de, at dette ikke var tilfældet. Byretten havde udtalt følgende:

‖Under en sag om forældremyndighed kan forældrene ved retsforlig indgå bindende af-

taler om beslutninger vedrørende barnets forhold. Retten finder det ikke bevist, at sag-

søgte under domsforhandlingen den 1. december 2006 var under et sådant pres, at de af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ham i retten indgåede aftaler om A ikke er bindende. Ved retsforliget den 1. december

2006 har parterne bl.a., aftalt, at deres fælles søn A fremover skal hedde A - - -, og den-

ne aftale, der er indgået i retten og af barnets forældre, ses ikke at være i strid med arti-

kel 8, stk. 1, i FN's menneskerettighedskonvention. Herefter og da samtykke til navne-

ændring for et barn skal gives ved, at forældremyndighedsindehaverne underskriver

blanket om navneændring, jf. § 5, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 438 af 11. maj 2007 om

navne, tages sagsøgers påstand til følge.‖

U2011.3083H

(dom af 10. august 2011) skulle Højesteret tage stilling til, om det var i strid med

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 (ret til respekt for privatliv og familieliv)

eller FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder artikel

24 (statens pligt til at beskytte

børn uden nogen form for forskelsbehandling) sammenholdt med FN’s konvention om barnets ret-

tigheder artikel 5 (staten skal respektere forældres ansvar, rettigheder og pligter til at yde passende

vejledning og støtte til barnet), 9 (barnets ret til ikke at blive adskilt fra sine forældre), 10 (ret til

kontakt med begge forældre) og 18 (om forældrenes fælles ansvar for barnets opdragelse og udvik-

ling), at det daværende Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration havde givet afslag

på familiesammenføring i en sag, hvor den herboende ægtefælle havde opholdstilladelse som kon-

ventionsflygtning, men hvor ægtefællerne skønnedes at kunne tage ophold i hjemlandet. Højesteret

udtalte:

‖Den foreliggende sag er behandlet efter

reglerne i Udlændingestyrelsens US-

meddelelse nr. 3/05 af 8. august 2005 om Asyl- og Visumafdelingens udtalelser til Er-

hvervs- og Familiesammenføringsafdelingen/Integrationsministeriet i ægtefællesam-

menføringssager, hvor den herboende reference er flygtning. Det fremgår af disse reg-

ler, at der i tilfælde, hvor ægtefællerne er blevet gift efter den herboende ægtefælles ind-

rejse i Danmark, skal foretages en vurdering af, hvorvidt den herboende efter de aktuel-

le forhold (fortsat) risikerer asylrelevant forfølgelse i sit hjemland, og det er forudsat, at

dette spørgsmål efter omstændighederne kan blive besvaret benægtende, selv om betin-

gelserne for at ophæve den herboendes flygtningestatus ikke kan anses for opfyldt. Reg-

lerne i meddelelsen om sagsbehandlingen og bedømmelseskriterierne må anses for god-

kendt af Folketinget i forbindelse med 2005-ændringen af udlændingeloven, og Højeste-

ret finder ikke grundlag for at fastslå, at reglerne er i strid med artikel 8 i Den Europæi-

ske Menneskerettighedskonvention eller med andre bestemmelser i internationale kon-

ventioner.‖

3.2. FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

I perioden fra 2001 til 1. januar 2014 er der i Ugeskrift for Retsvæsen fundet tre afgørelser, hvor

danske domstole udtrykkeligt har

anvendt FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle

rettigheder. To af disse sager (U2002.2591Ø og U2006.2083H) er beskrevet ovenfor under afsnit

3.1.

U2011.221H

(dom af 18. oktober 2010) skulle Højesteret tage stilling, om en række bekendtgørel-

ser, hvori der var fastsat en kortere frist for påbegyndelsen af hoveduddannelsen som speciallæge

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

end hidtil, var i strid med bl.a. artikel 2 i 1. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention (ret til uddannelse) og artikel 13 i FN’s konvention

om økonomiske, sociale og

kulturelle rettigheder (ret til uddannelse). Landsretten udtalte:

‖Både den teoretiske og den praktiske del af speciallægeuddannelsen er beskyttet af Den

Europæiske Menneskerettighedskonventions bestemmelser om uddannelse. Den skete

regulering af speciallægeuddannelsen findes imidlertid ikke at stride mod 1. Tillægspro-

tokol til den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 2, navnlig fordi regule-

ringen ikke er diskriminerende, ligesom den er sagligt begrundet og tjener et anerken-

delsesværdigt formål.

De øvrige internationale konventioner og erklæringer, som Foreningen har påberåbt, er

ikke direkte anvendelige i dansk ret, således at de kan føre til en tilsidesættelse af 4-års-

reglen.‖

Højesteret udtalte:

‖Højesteret

finder som landsretten, at bestemmelsen efter ordlyden må forstås således,

at den ikke alene giver ministeren hjemmel til at fastsætte regler vedrørende uddannel-

sens faglige indhold, men tillige mulighed for at tilgodese behovet for tilgang af special-

læger på de forskellige områder inden for sundhedsvæsenet gennem fastsættelse af en

frist som sket. Der er ikke i forarbejderne til bestemmelsen holdepunkter for en anden

forståelse.

Herefter, og da det, Foreningen af Danske Lægestuderende i øvrigt har anført, ikke kan

føre til et andet resultat, stadfæster Højesteret dommen.‖

3.3. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination

I perioden fra den 1. januar 2001 til den 1. januar 2014 er der i Ugeskrift for Retsvæsen fundet tre

afgørelser, hvor danske domstole udtrykkeligt

har anvendt FN’s konvention om afskaffelse af alle

former for racediskrimination.

U2002.1789H

(dom af 21. maj 2002) skulle Højesteret tage stilling til, om et krav om statsborger-

skab som betingelse for tilladelse til erhvervsmæssig personbefordring var i strid med Den Europæ-

iske Menneskerettighedskonvention, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskri-

mination eller FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder.

Sagsøger gjorde således for

landsretten bl.a. gældende, at statsborgerskabskravet var i strid med artikel 26 (forbud mod diskri-

mination) i FN's konvention om borgerlige og politiske rettigheder og med artikel 2, stk. 2 (forbud

mod diskrimination), sammenholdt med artikel 6 (retten til

arbejde) i FN’s konvention om økono-

miske, sociale og kulturelle rettigheder. I den forbindelse henviste sagsøger til, at det ikke var sand-

synliggjort og i øvrigt havde formodningen mod sig, at Folketinget bevidst skulle have tilsigtet at

handle i strid med de nævnte internationale konventioner, og at sagsøger derfor ikke var afskåret fra

at påberåbe sig disse bestemmelser direkte. Det daværende Trafikministerium gjorde heroverfor

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

gældende, at selv om konventionerne er folkeretligt bindende, kan de ikke påberåbes af den enkelte

borger under en sag for de danske domstole, hvorfor konventionerne kun har retskildemæssig be-

tydning for en sådan sag. Trafikministeriet anførte endvidere, at konventionsbestemmelser ikke kan

anvendes i konflikt med en klar dansk lovbestemmelse. Højesteret udtalte følgende om forholdet til

FN-konventionerne:

‖Det fremgår af art. 1, stk. 1, i FN's konvention om afskaffelse af alle former for race-

diskrimination, at udtrykket »racediskrimination« betyder bl.a. »enhver forskel . . . på

grundlag af . . . national . . . oprindelse«. Det bestemmes derudover i art. 1, stk. 2, at

konventionen ikke finder anvendelse på sådan forskelsbehandling, som en stat foretager

mellem sine egne statsborgere og udlændinge. Forskelsbehandling på grundlag af ind-

fødsret er således ikke i sig selv en krænkelse af konventionens art. 5. En tilsvarende

retstilstand må antages at gælde efter art. 26 i FN's konvention om borgerlige og politi-

ske rettigheder.

Folketingets indsættelse af indfødsretskravet i taxiloven i 1997 blev begrundet med øn-

sket om at tilgodese nærmere angivne lovlige formål, og det er ubestridt, at forskelsbe-

handling på grundlag af national oprindelse ikke var tilsigtet. Tilsvarende forskelsbe-

handling på grundlag af indfødsretskrav ved tildeling af tilladelser til udførelse af visse

særlige funktioner er udbredt i lande i Europa og den øvrige verden, og der må tilkom-

me Folketinget et skøn ved vurderingen af, om et krav om indfødsret er hensigtsmæssigt

og står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål. Højesteret finder på denne baggrund,

at anvendelsen af indfødsretskravet over for Mahboob Ur Rab ikke var i strid med art. 5

i FN's konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination eller med art. 26 i

FN's konvention om borgerlige og

politiske rettigheder.‖

U2003.2438V

(dom af 20. august 2003) skulle Vestre Landsret tage stilling til, om en pizzariaejers

nægtelse af at sælge mad og drikke til tyskere og franskmænd var en overtrædelse af racediskrimi-

nationsloven. Landsretten udtalte:

‖Efter art. 10, stk. 2, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention kan ytringsfri-

heden begrænses, når det er foreskrevet ved lov og er nødvendigt i et demokratisk sam-

fund for at beskytte andres rettigheder. Racediskriminationsloven er vedtaget i forbin-

delse med Danmarks ratifikation af De Forenede Nationers konvention af 21. december

1965 om afskaffelse af alle former for racediskrimination. Heller ikke en konkret afvej-

ning af tiltaltes adgang til at fremkomme med den meningstilkendegivelse, der er inde-

holdt i hans nægtelse af at betjene tyske og franske statsborgere, i forhold til beskyttel-

seshensynene i racediskriminationsloven kan føre til, at tiltaltes handlinger under hen-

syn til bestemmelserne om ytringsfrihed i grundlovens § 77 og art. 10 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention kan anses for straffri. Det tiltrædes derfor, at tiltalte er

fundet skyldig som sket.‖

U2007.341H

(dom af 2. november 2006) skulle Højesteret tage stilling til, om det var i strid med

menneskerettighederne, at en kommune og efterfølgende Det Sociale Nævn havde givet afslag på at

yde særligt børnetilskud til et barn, der var adopteret af en eneadoptant. Sagsøgeren B, som værge

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

for A, gjorde bl.a. gældende, at kommunens afgørelse udgjorde diskrimination i strid med Den Eu-

ropæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 (ret til respekt for familieliv og privatliv), jf.

artikel 14 (forbud mod diskrimination), og FN’s konvention om barnets rettigheder artikel 2 (statens

pligt til at sikre de i konventionen anerkendte rettigheder), jf. artikel 26 (forbud mod diskriminati-

on), idet de ikke fik de samme ydelser som andre sammenlignelige familier. B gjorde endvidere

gældende, at afslaget var i strid med FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskri-

mination, idet der var tale om indirekte diskrimination begrundet i barnets nationale og etniske op-

rindelse. Det Sociale Nævn gjorde heroverfor bl.a. gældende, at de af B påberåbte bestemmelser i

FN-konventionerne, der ikke er inkorporerede i dansk ret, ikke kunne anvendes direkte og i strid

med en udtrykkelig dansk lovbestemmelse, ligesom de heller ikke kunne erstatte en manglende

hjemmel i gældende dansk ret. Et flertal (3 dommere) i Højesteret udtalte bl.a.:

‖Spørgsmålet om, hvilken tilknytning barnet og forældrene skal

have til Danmark for at

være berettiget til børnetilskud, er reguleret i børnetilskudslovens § 5. De betingelser,

der er opstillet i § 4, stk. 3, nr. 1-3, for at opnå særligt børnetilskud, skelner ikke mellem

danske og udenlandske børn. Efter nr. 3 er udenlandske børn, der adopteres af en enlig

person her i landet, således berettiget til særligt børnetilskud i samme omfang som dan-

ske børn, der adopteres af en enlig. Det faktiske forhold, at det uden for familieforhold

mv. for tiden stort set kun er udenlandske børn, der adopteres af enlige personer her i

landet, kan efter vores opfattelse ikke føre til, at Det Sociale Nævns afslag på at yde

særligt børnetilskud til A udgør en usaglig forskelsbehandling i strid med Den Europæi-

ske Menneskerettighedskonventions artikel 14, jf. artikel 8, eller artikel 14, jf. artikel 1 i

den første tillægsprotokol, eller med de øvrige konventionsbestemmelser, som A har

påberåbt sig

3.4. FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende be-

handling eller straf

I perioden fra den 1. januar 2001 til den 1. januar 2014 er der i Ugeskrift for Retsvæsen fundet to

afgørelser, hvor danske domstole udtrykkeligt

har anvendt FN’s konvention mod tortur og anden

grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

U2004.715Ø

(kendelse af 25. november 2003) skulle Østre Landsret tage stilling til, om anklage-

myndigheden under efterforskningen af en sag, hvor en iransk asylansøger var mistænkt for at have

begået tortur, kunne videregive oplysninger fra sigtedes asylsag samt hans fotografi og fingeraftryk

til de iranske myndigheder. Landsretten udtalte:

Et mindretal (2 dommere) fandt omvendt, at A havde krav på særligt børnetilskud, bl.a. fordi A’s forhold før adoptio-

nen efter deres opfattelse måtte sidestilles med tilfælde, hvor indehaveren af forældremyndigheden over barnet er afgået

ved døden. Mindretallet kom ikke herved ind på de påberåbte konventioner.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

‖I henhold til artikel 7, stk. 1, i Torturkonventionen, jf. bekendtgørelse nr. 88 af 23. ok-

tober 1987 (Lovtidende C) af konvention af 10. december 1984 mod tortur og anden

grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, er Danmark forpligtet

til at gennemføre en eventuel retsforfølgning vedrørende torturhandlinger begået af per-

soner, der ikke udleveres til retsforfølgning i et andet land.

Da videregivelse af de omhandlede fortrolige oplysninger sker med henblik på efter-

forskning af vold og tortur, jf. straffelovens § 246, jf. § 245, må videregivelsen, uanset

sigtedes forhold, anses for lovlig.‖

U2011.2318H

(kendelse af 26. maj 2011) skulle Højesteret under forberedelsen af en sag, der ved-

rørte lovligheden af en afgørelse om udvisning, tage stilling til, om en række dokumenter skulle

udgå af en sag om udvisning af B af hensyn til statens sikkerhed. Den for B beskikkede særlige ad-

vokat gjorde gældende, at det måtte antages eller i hvert fald ikke med fornøden sikkerhed kunne

udelukkes, at oplysningerne i nogle af dokumenterne var fremkommet som følge af tortur, og at

anvendelsen af dokumenterne som bevis i en

retssag derfor var udelukket efter FN’s torturkonven-

tions artikel 15 (forbud mod at anvende forklaringer afgivet under tortur som bevis i straffesager).

Højesteret bemærkede, at det fremgår af forarbejderne til folketingsbeslutningen om Danmarks rati-

fikation

af FN’s torturkonvention, at der ikke var grund til at foretage lovændringer af hensyn til

indholdet af artikel 15, da domstolene måtte antages at ville afskære sådan bevisførelse som utilste-

delig. Højesteret fandt dog samtidig, at udelukkelse af beviser på baggrund af torturkonventionens

artikel 15 på det da foreliggende stadium af sagen måtte forudsætte et sikkert grundlag. Efter det,

der var oplyst om forholdene i det omhandlede land, og efter det, som den særlige advokat havde

anført om omstændighederne vedrørende de omtvistede oplysninger, fandt Højesteret, at der var en

risiko for, at oplysningerne var fremkommet som følge af tortur, men der var dog ikke et sikkert

grundlag for at antage, at dette var tilfældet. På dette grundlag fandt Højesteret, at det ikke på for-

hånd kunne udelukkes, at de omhandlede oplysninger kunne indgå som bevis i sagen. Advokatens

påstand om, at dokumenterne skulle udgå af sagen, blev derfor ikke taget til følge.

3.5. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination

mod kvinder

I perioden fra den 1. januar 2001 til den 1. januar 2014 er der i Ugeskrift for Retsvæsen fundet én

afgørelse, hvor danske domstole udtrykkeligt

har anvendt FN’s konvention om afskaffelse af alle

former for diskrimination mod kvinder.

Ved behandlingen af selve udvisningssagen konkluderede Højesteret efterfølgende, jf. dommen refereret i

U2011.2376H, at ‖[i] og med at det åbne materiale er tilstrækkeligt til at opretholde farevurderingen,

er det ufornødent

at tage stilling til, om der som hævdet af den særlige advokat blandt det lukkede materiale til understøttelse af farevur-

deringen skulle være oplysninger fremkommet ved tortur‖.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

U2005.602H

(dom af 11. november 2004) skulle Højesteret tage stilling til, om det var i strid med

bl.a. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder, at sygedagpen-

ge under en børnepasningsorlov ikke beregnes på grundlag af lønindtægten før orloven, men i stedet

på grundlag af orlovsydelsen. Sagsøger F henviste til, at 93 pct. af alle personer på børnepasnings-

orlov er kvinder, hvorfor dagpengereglerne efter hendes opfattelse var indirekte diskriminerende.

Højesteret udtalte bl.a.:

‖Det følger af dagpengelovens § 2, stk. 2, nr. 1, at socialministeren fastsætter regler om,

hvilke indtægter der skal henregnes til lønindtægt. I medfør af denne bestemmelse blev

det ved § 1, stk. 1, nr. 4, i bekendtgørelse nr. 442 af 23. juni 1998 om dagpenge ved

sygdom eller fødsel bestemt, at ydelser efter lov om orlov, herunder ydelser under bør-

nepasningsorlov, regnes til lønindtægt. Denne bestemmelse er i overensstemmelse med

dagpengelovens grundprincip og er således ikke udtryk for, at personer, der bliver syge

under børnepasningsorlov, forskelsbehandles ved at blive stillet ringere end andre, der

bliver syge. Der foreligger derfor heller ikke en indirekte forskelsbehandling på grund-

lag af køn som følge af, at bekendtgørelsens § 1, stk. 1, nr. 4, har væsentlig større be-

tydning for kvinder end for mænd, fordi væsentligt flere kvinder end mænd gør brug af

ordningen med børnepasningsorlov. At sygedagpenge beregnet på grundlag af orlovs-

ydelsen i reglen vil være lavere end sygedagpenge beregnet på grundlag af lønnen forud

for orlovsperioden, beror på, at selve orlovsydelsen i reglen vil være lavere end den hid-

tidige løn.

Bekendtgørelsens § 1, stk. 1, nr. 4, kan således ikke anses for stridende mod forbuddet

mod indirekte forskelsbehandling på grundlag af køn i artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7

EØF om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring. Hverken det

forhold, at sygedagpenge til personer på børnepasningsorlov forud for ændringen i 1998

blev beregnet på grundlag af lønnen forud for orlovsperioden, eller det, som i øvrigt er

anført af Kvindeligt Arbejderforbund i Danmark, kan føre til et andet resultat.

Af de samme grunde kan bekendtgørelsens § 1, stk. 1, nr. 4, ikke anses for stridende

mod FN's konvention af 18. december 1979 om afskaffelse af alle former for diskrimi-

nation imod kvinder.‖

3.6. FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap

FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap trådte i kraft den 24. august 2009. Der

er siden konventionen trådte i kraft til den 1. januar 2014 trykt én afgørelse i Ugeskrift for Retsvæ-

sen, hvor danske domstole udtrykkeligt har anvendt konventionen.

U2012.284H

(dom af 18. oktober 2011) skulle Højesteret tage stilling til, om servicelovens § 100

gav ret til dækning af udgifter til tandbehandling. Sagsøger A, hvis tænder som følge af en sjælden

sygdom var særligt udsatte for karies, gjorde til støtte for sin påstand bl.a. gældende, at en fortolk-

ning af servicelovens § 100 skulle inddrage FN’s konvention om rettigheder

for personer med han-

dicap. Højesteret udtalte:

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

‖Det følger ikke af bestemmelsens ordlyd, at en kommune skal dække udgifter til læge-

og tandlægebehandling. Det fremgår heller ikke af forarbejderne til bestemmelsen, at en

kommune skal dække sådanne udgifter. Det må lægges til grund, at det er fast admini-

strativ praksis, at udgifter til læge- og tandlægebehandling ikke dækkes efter bestem-

melsen. Denne praksis er også i overensstemmelse med princippet om sektoransvar og

svarer i øvrigt til, hvad der altid har været anført i Socialministeriets vejledninger om

dækning af merudgifter efter lov om social service. Tilsvarende var endvidere anført i

Socialministeriets vejledning om dækning af merudgifter efter bistandslovens § 48.

Højesteret finder herefter, at Det Sociale Nævn har været berettiget til at tiltræde Kø-

benhavns Kommunes afslag på dækning af A's udgifter til tandbehandling. Hverken

FN's konvention af 13. december 2006 om rettigheder for personer med handicap, som

Danmark ratificerede den 24. juli 2009, eller princippet om ligebehandling af handicap-

pede kan føre til et andet resultat.‖

3.7. FN’s konvention om barnets rettigheder

I perioden fra den 1. januar 2001 til den 1. januar 2014 er der trykt fjorten afgørelser i ugeskriftet,

hvor danske domstole udtrykkeligt

har anvendt FN’s konvention om barnets rettigheder. En af disse

afgørelser (U2011.3083H) er beskrevet ovenfor under afsnit 3.1, mens en anden (U2007.341H) er

beskrevet under afsnit 3.3. Herudover er der fundet fire afgørelser i Tidsskrift for Familie- og Arve-

ret, hvor danske domstole udtrykkeligt har anvendt konventionen.

U2004.1047H

(kendelse af 21. januar 2004) skulle Højesteret tages stilling til, om to drenge på

fem og ni år skulle fritages for vidneforklaring i en sag, hvori bl.a. deres mor var sigtet for vold mod

et barn på halvandet år. Til støtte herfor gjorde moren bl.a. gældende, at en afhøring af drengene

ville være i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 (ret til respekt for

privatliv og familieliv) og

FN’s konvention om barnets rettigheder artikel 3 (hensynet til barnets

tarv skal komme i første række i alle foranstaltninger vedrørende børn). Højesteret udtalte:

‖Højesteret tiltræder […], at de to drenges forklaring må anses for at være af afgørende

betydning for sagens udfald, og at sagens beskaffenhed og betydning gør det berettiget

at pålægge drengene at afgive forklaring. Et sådant pålæg kan under de foreliggende

omstændigheder ikke anses for stridende mod Den Europæiske Menneskerettigheds-

konventions

artikel 8, jf. dennes stk. 2, eller FN’s Børnekonventions artikel 3.‖

U2006.2468V

(dom af 22. maj 2006) skulle Vestre Landsret tage stilling til, om et forældrepar (H

og M) havde krav på, at deres børn fik tilbudt vederlagsfri modersmålsundervisning i tyrkisk. Bør-

nene havde i deres kommune modtaget folkeskoleundervisning i tyrkisk uden betaling indtil en æn-

dring i 2003, hvorefter kommunen kun tilbød undervisning i tyrkisk mod forældrebetaling. Det blev

lagt til grund, at børnene, der havde haft og fortsat havde vederlagsfri adgang til almindelig under-

visning efter folkeskolelovens regler, fuldt ud beherskede dansk. Forældrene gjorde gældende, at

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

afskaffelsen af den vederlagsfrie modersmålsundervisning var i strid med bl.a. artikel 29 og 30 i

FN's konvention om barnets rettigheder. Kommunen gjorde heroverfor gældende, at konventionens

artikel 29 ikke fandt anvendelse, idet børnene var født i Danmark, ligesom man for så vidt angår

artikel 30 bemærkede, at det var forældrenes eget valg at bruge deres eget sprog. Kommunen gjorde

desuden gældende, at selv hvis det kunne antages, at konventionen var krænket, kunne det ikke

medføre en tilsidesættelse af de danske regler, da konventionsbestemmelserne ikke havde et sådan

klart og ubetinget indhold, som ville være en forudsætning for umiddelbar anvendelighed. Landsret-

ten udtalte følgende:

‖Der er ikke grundlag for at fastslå, at det er i strid med FN's

Børnekonvention, at H og

M's børn ikke tilbydes vederlagsfri undervisning i tyrkisk. Allerede som følge heraf kan

børnekonventionen

ikke føre til, at H og M's påstand skal tages til følge.‖

U2009.974H

(dom af 13. januar 2009) skulle Højesteret tage stilling til, om det var i strid med

bl.a. FN’s konvention om barnets rettigheder, at det daværende Ministerium for

Flygtninge, Ind-

vandrere og Integration havde givet en makedonsk statsborger A afslag på familiesammenføring

med hendes forældre i Danmark. Afslaget blev givet under henvisning til, at der efter bortfald af

den tidligere opholdstilladelse kun kunne gives opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 1,

nr. 2, hvis hensynet til A's tarv talte derfor. A, der var født i 1991, havde som lille haft opholdstilla-

delse i Danmark, idet hendes forældre, der havde haft opholdstilladelse fra henholdsvis 1970 og

1991, boede her. I 1993, da hun var to år, udrejste hun til Makedonien, og som følge deraf bortfaldt

hendes opholdstilladelse efter de gældende regler. I Makedonien boede hun hos sin mormor, og hun

havde sin opvækst og skolegang der. I august 2005 ansøgte hun om opholdstilladelse, under hen-

visning til at hendes forældre fortsat boede i Danmark. Hun havde i de mellemliggende år ikke be-

søgt sine forældre i Danmark, men de havde besøgt hende. Højesteret udtalte:

‖Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration

har ved afgørelsen af 5. decem-

ber 2006 taget de faktiske omstændigheder i betragtning, der skal inddrages ved udøvel-

sen af skønnet over, om der under hensyn til A's tarv skal meddeles opholdstilladelse, jf.

udlændingelovens § 9, stk. 14, og Højesteret finder ikke grundlag for at tilsidesætte det

udøvede skøn som åbenbart urimeligt. Højesteret har herved lagt vægt på, at A, der var

15 år på tidspunktet for afgørelsen, havde boet hos sin mormor i Makedonien, siden hun

var to år, og trods mormorens svækkede tilstand fortsat kunne bo hos hende, på, at A

havde gennemgået en 8-årig folkeskole i Makedonien og talte makedonsk og albansk,

men ikke dansk, samt på, at A's forældre fortsat kunne være sammen med hende i Ma-

kedonien i samme omfang som siden adskillelsen

i 1993.‖

TFA2010.338Ø

(dom af 19. januar 2010) skulle Østre Landsret tage stilling til en sag om foræl-

dremyndigheden over to drenge (A og B) på da 9 og 11 år. Børnenes forældre, der begge var flygtet

fra Irak til Danmark, havde i 2007 ophævet deres samliv, og børnene havde herefter haft bopæl hos

moderen, der gennem hele opvæksten havde været deres primære omsorgsperson. Moderen (M)

ønskede nu at vende tilbage til Irak med drengene, mens faderen ville blive i Danmark, og han ville

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ikke tillade, at drengene flyttede til Irak. Faderen gjorde i den forbindelse gældende, at det ville

være i strid med bl.a. artikel

6 i FN’s konvention om barnets rettigheder (pligt til at sikre barnets

udvikling) at flytte børnene til Irak, idet børnene hverken kunne læse eller skrive arabisk, hvilket

ville være et stort handicap for deres skolegang og uddannelse. Byretten tillagde moren forældre-

myndigheden, hvilket landsretten stadfæstede i henhold til de af byretten nævnte grunde. Byretten

udtalte bl.a. følgende:

‖Uanset de utvivlsomt store forskelle mellem det danske og det irakiske uddannelses-

og pasningssystem er der ikke oplyst omstændigheder, der giver et sikkert grundlag for

at fastslå, at A og B vil få det bedre i Danmark hos deres far, end de kan få det sammen

med deres mor i Irak. Der er herved også lagt vægt på, at begge børn taler arabisk, og at

de må forventes at kunne opnå de øvrige færdigheder i det irakiske uddannelsessystem.

Der er derfor heller ikke grundlag for at antage, at staten tilsidesætter sine forpligtelser

efter FN’s børnekonvention til at sikre børnenes udvikling, ved at retten træffer en afgø-

relse, der gør det muligt for M at rejse til Irak sammen med dem.

Hvis parterne

–

som varslet

–

vil opholde sig i hvert sit land, vil følgen formentlig blive,

at A og B vil få et meget begrænset samvær med forælderen i udlandet. Da retten ikke

samtidig kan træffe bestemmelse om, hvor en forælder skal bo af hensyn til børnene,

kan de påberåbte bestemmelser i FN’s børnekonvention heller ikke blive afgørende for,

hvem der skal tillægges forældremyndigheden, idet børnene

–

uanset udfaldet

–

vil blive

begrænset i deres ret til kontakten med den anden forælder.

Når der tages hensyn til børnenes hidtidige nære tilknytning til deres mor, og under ind-

tryk af det, som de gav udtryk for under samtalen, findes det efter en samlet vurdering

af sagens oplysninger bedst for dem, at forældremyndigheden over dem tillægges M, jf.

forældreansvarslovens § 11.‖

U2010.1590H

(dom af 19. marts 2010) skulle Højesteret tage stilling til, om det var i strid med

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s konvention om barnets rettigheder,

at det

daværende Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration havde givet to børn afslag på

familiesammenføring med deres herboende far pga. manglende ‖grundlag for en vellykket integra-

tion‖. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration

anerkendte, at de påberåbte konventio-

ner udgjorde en relevant retskilde ved fortolkningen af udlændingelovens regler, men gjorde gæl-

dende, at der ikke i denne sag forelå sådanne særlige forhold, at hensynet til sagsøgerne kunne føre

til, at opholdstilladelse skal meddeles i videre omfang, idet børnekonventionen ikke giver videre

rettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og idet der efter Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention ikke tilkommer en borger i en ratificerende stat en ubetinget ret til

selv at vælge, hvor familielivet skal udøves‖. Højesteret udtalte bl.a.:

‖Afgørelsen af, om A og B har eller har mulighed for at opnå en sådan tilknytning til

Danmark, at der er grundlag for en vellykket integration her i landet, beror på en

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

skønsmæssig vurdering, og Højesteret finder ikke grundlag for at tilsidesætte ministeri-

ets skøn.

Højesteret finder heller ikke grundlag for at tilsidesætte Integrationsministeriets vurde-

ring, hvorefter der ikke foreligger sådanne ganske særlige grunde, at der efter [udlæn-

dingelovens] § 9, stk. 13, 2. pkt., skal ses bort fra betingelsen i 1. pkt.

Resultatet kan ikke antages at være i strid med Danmarks internationale forpligtelser,

herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s Børnekonvention.‖

U2010.1599H

(dom af 19. marts 2010) skulle Højesteret ligeledes tage stilling til, om det var i

strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s konvention om barnets rettig-

heder, at det daværende Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration havde givet et barn

afslag på familiesammenføring med sin herboende far pga. manglende ‖grundlag for en vellykket

integration‖. Det daværende Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration gjorde gælden-

de, at selv om de påberåbte konventioner udgjorde en relevant retskilde ved fortolkningen af ud-

lændingelovens regler, forelå der i den pågældende sag ikke sådanne særlige forhold, at hensynet til

sagsøgerne kunne føre til, at opholdstilladelse skulle meddeles. Ministeriet henviste herved til, at

børnekonventionen ikke giver videre rettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tion, der i sig selv ikke giver en borger i en ratificerende stat en ubetinget ret til selv at vælge, hvor

familielivet skal udøves. Højesteret udtalte bl.a.:

‖Afgørelsen af, om A har eller har mulighed for at opnå en sådan tilknytning til Dan-

mark, at der er grundlag for en vellykket integration her i landet, beror på en skønsmæs-

sig vurdering, og Højesteret finder ikke grundlag for at tilsidesætte ministeriets skøn.

A var på ansøgningstidspunktet ca. 14�½ år og havde hidtil boet hos sine bedsteforældre

i Kina. På denne baggrund finder Højesteret

–

selv om A ikke måtte kunne bo hos sin

mor

–

ikke grundlag for at tilsidesætte Integrationsministeriets vurdering, hvorefter der

ikke foreligger sådanne ganske særlige grunde, at der efter [udlændingelovens] § 9, stk.

13, 2. pkt., skal ses bort fra betingelsen i 1. pkt.

Resultatet kan ikke antages at være i strid med Danmarks internationale forpligtelser,

herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s Børnekonvention.‖

U2010.1608H

(dom af 19. marts 2010) skulle Højesteret i endnu en sag af denne art tage stilling

til, om det var i strid med Den Europæiske Menneskeretskonvention og FN’s

konvention om bar-

nets rettigheder, at det daværende Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration havde

givet to børn afslag på familiesammenføring med deres herboende far pga. manglende ‖grundlag for

en vellykket integration‖. Landsretten frifandt

ministeriet, og Højesteret stadfæstede landsrettens

afgørelse med samme begrundelse som i Højesterets dom af samme dato i U2010.1590H (nævnt

ovenfor).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

U2011.714Ø

(kendelse af 5. november 2010) skulle Østre Landsret tage stilling til, om udgangs-

punktet

i udlændingelovens § 52 om skriftlig behandling var i strid med FN’s konvention om bar-

nets rettigheder artikel 12 (barnets ret til at blive hørt i alle forhold, som angår barnet selv). Lands-

retten udtalte bl.a.:

‖Landsretten kan tiltræde det af Kammeradvokaten

anførte om, at det følger af artikel

12, stk. 2, i FN-konventionen om barnets rettigheder, at barnets mulighed for at udtale

sig skal ske i overensstemmelse med de i national ret foreskrevne fremgangsmåder, og

at proceduren efter udlændingelovens § 52, der har skriftlig behandling som udgangs-

punkt ikke er i strid med konventionen.‖

U2012.616H

(dom af 28. november 2011) skulle Højesteret tage stilling til en sag, hvor Advokat-

nævnet efter tre klagesager samt tidligere klagesager havde frakendt advokaten A retten til at drive

advokatvirksomhed indtil videre. De tre seneste klagesager vedrørte manglende prisoplysninger,

modarbejdelse af tvangsmæssig undersøgelse af et barn i henhold til serviceloven samt det forhold,

at A i en forældremyndighedssag havde afholdt en samtale med et barn forud for den samtale, som

dommeren i forældremyndighedssagen skulle have med barnet efter forældreansvarsloven. A påstod

frifindelse og gjorde gældende, at klagerne vedrørte hans ytringsfrihed som advokat, jf. Den Euro-

pæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10 (ytringsfrihed), samt børns ret til at modtage in-

formation, jf. FN’s konvention om barnets rettigheder artikel 12 (ret til at blive hørt i alle forhold,

som angår barnet selv) og 13 (tanke-, samvittigheds- og religionsfrihed). Om spørgsmålet om sam-

tale med et barn forud for dommerens samtale med denne i en forældremyndighedssag udtalte Hø-

jesteret:

‖Advokat A har anført, at hans handlinger er omfattet af beskyttelsen af ytringsfriheden

efter den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 10 og derfor er legitime.

Ytringsfriheden er imidlertid begrænset ved bestemmelsen i retsplejelovens § 126 om

iagttagelse af god advokatskik sammenholdt med reglerne om børnesamtaler i forældre-

ansvarsloven og retsplejelovens § 450 c og § 450 d. Højesteret finder, at denne be-

grænsning må anses for nødvendig i et demokratisk samfund for at beskytte barnets og

forældrenes rettigheder, og at begrænsningen står i rimeligt forhold til dette formål. Ar-

tikel 10 i menneskerettighedskonventionen kan derfor ikke føre til at anse advokat A's

handlinger for lovlige.

Heller ikke bestemmelserne i FN's børnekonventions artikel 12 og artikel 13 legitimerer

advokat A's handlinger.‖

Om spørgsmålet om modarbejdelse af tvangsmæssig undersøgelse af barn mv. udtalte Høje-

steret:

‖Advokat A har anført, at hans handlinger er omfattet af beskyttelsen af ytringsfriheden

efter den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 10 og derfor er legitime.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ytringsfriheden er imidlertid begrænset ved bestemmelsen i retsplejelovens § 126 om

iagttagelse af god advokatskik. Højesteret finder, at denne begrænsning må anses for

nødvendig i et demokratisk samfund for at beskytte andres rettigheder, og at begræns-

ningen står i rimeligt forhold til formålet. Det bemærkes herved, at begrænsningen ikke

på nogen måde har hindret advokat A og hans klienter i at kritisere og anfægte de trufne

afgørelser, herunder ved at indbringe dem for højere administrativ instans eller for dom-

stolene. Artikel 10 i menneskerettighedskonventionen kan derfor ikke føre til at anse

advokat A's handlinger for lovlige.

Heller ikke bestemmelserne i FN's børnekonventions artikel 12 og artikel 13 legitimerer

advokat A's handlinger.‖

U2012.2835Ø

(kendelse af 29. maj 2012) skulle Østre Landsret tage stilling til, om to børn på

henholdsvis 11 og 13 år skulle afhøres i en sag om, hvorvidt betingelserne for tvangsmæssig an-

bringelse med henblik på undersøgelse af børnene var opfyldt. Landsretten udtalte bl.a.:

‖Landsretten finder […],

at børnenes holdning til sagen foreligger tilstrækkelig oplyst.

Det tiltrædes derfor, at der ikke foreligger det fornødne grundlag for, at børnene, som

ikke er parter i sagen, jf. servicelovens § 170, stk. 3, skal afhøres under hovedforhand-

lingen, jf. retsplejelovens § 341.

Det af [advokaten] anførte om FN’s børnekonvention (FN-konvention

af 20. september

1989 om barnets rettigheder artikel 12, stk. 2) kan ikke føre til andet resultat.‖

U2013.1404H

(dom af 15. februar 2013) skulle Højesteret tage stilling til, om det var i strid med

bl.a. FN’s konvention om barnets rettigheder, at det daværende Ministerium for Flygtninge, Ind-

vandrere og Integration havde meddelt et uledsaget, mindreårigt barn afslag på opholdstilladelse

uden at gennemføre en eftersøgning af dets familie. Højesteret udtalte følgende:

‖Efter udlændingelovens § 9 c, stk. 3, nr. 2, er det en betingelse for opholdstilladelse, at

der er grund til at antage, at den pågældende mindreårige, der har fået afslag på asyl, vil

blive stillet i en reel nødsituation ved en tilbagevenden til hjemlandet. Det følger af be-

stemmelsens forarbejder, at afgørelsen af, om der skal meddeles opholdstilladelse, beror

på en konkret vurdering, hvori indgår den pågældendes individuelle forhold og de gene-

relle forhold i hjemlandet eller det land, det kunne blive relevant at udsende den pågæl-

dende til. Det skal indgå, om den pågældendes situation vil adskille sig væsentligt fra

den situation, der gælder for andre personer på samme alder i vedkommende land, og

der gives således bl.a. i almindelighed opholdstilladelse, hvis den mindreåriges forældre

er døde, eller hvis der foreligger sikre oplysninger om, at forældrene ikke kan findes, og

der ikke i øvrigt findes et sikkert familiemæssigt eller andet lignende socialt netværk.

Det samme gælder, hvis den pågældende er afskåret fra at få kontakt med sine forældre.

Udlændingelovens dagældende § 56 a, stk. 8, angår en pligt for udlændingemyndighe-

derne til at iværksætte eftersøgning med det formål, at et uledsaget barn kan få klarhed

over forældrenes eller anden families situation, og med henblik på at barnet i givet fald

kan søges genforenet med familien.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Højesteret finder, at det ikke efter bestemmelsernes ordlyd og forarbejder er en betin-

gelse for, at udlændingemyndighederne kan træffe afgørelse om opholdstilladelse i

medfør af § 9 c, stk. 3, nr. 2, at de har gennemført en eftersøgning af et uledsaget barns

forældre eller anden familie. Udlændingemyndighederne er heller ikke forpligtet til at

lade en afgørelse om, hvorvidt der kan gives opholdstilladelse efter denne bestemmelse,

afvente udfaldet af en eftersøgning, som barnet har igangsat, eventuelt gennem Røde

Kors.

[…]

Højesteret finder ikke grundlag for at tilsidesætte ministeriets bevismæssige vurdering

og tiltræder, at A ikke har godtgjort, at ministeriet ved afgørelserne har lagt forkerte fak-

tiske oplysninger til grund, eller at det faktiske grundlag for afgørelserne har været

mangelfuldt.

Herefter tiltræder Højesteret, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte ministeriets skøn,

hvorefter A ikke ville blive stillet i en reel nødsituation ved en tilbagevenden til hjem-

landet.

Der er ikke handlet i strid med Danmarks internationale forpligtelser.‖

TFA2013.505Ø

(dom af 12. april 2013) skulle Østre Landsret tage stilling til spørgsmålet om

adoption uden samtykke. Den tolvårige pige D blev bragt i familiepleje, da hun var et døgn gam-

mel. Hun var nu velfungerende i plejefamilien, der ønskede at adoptere hende. Hendes biologiske

far gav samtykke, mens moderen M modsatte sig adoptionen. D havde ikke siden 2007 haft samvær

med sin mor, der led af paranoid skizofreni og boede på et forsorgshjem, og hun ønskede heller

ingen kontakt med hende. Landsretten udtalte følgende:

‖Af de grunde, der er anført af byretten, tiltræder landsretten,

at det er godtgjort, at M

varigt vil være ude af stand til at varetage omsorgen for D, og at væsentlige hensyn til,

hvad der er bedst for D, taler for, at hun uden M’s samtykke bliver adopteret af sine ple-

jeforældre, PF og PM, jf. adoptionslovens § 9, stk. 4, jf. stk. 2.

Landsretten finder, at der i sagen foreligger sådanne særlige omstændigheder, at adopti-

onen uden M’s samtykke af D ikke udgør en krænkelse af artikel 8 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention, ligesom adoptionen heller ikke udgør en krænkelse af

artikel 9, stk. 1, i FN-Konventionen

om Barnets Rettigheder.‖

TFA2013.570V

(dom af 29. april 2013) skulle Vestre Landsret tage stilling til spørgsmålet om

adoption uden samtykke. Den syvårige dreng B havde siden sin fødsel været anbragt uden for

hjemmet, og fra han var fire måneder hos de plejeforældre, der nu ønskede at adoptere

ham. B’s

biologiske far var ukendt, og moren M led af paranoid skizofreni. Frem til 2010 havde M haft kort-

varige, overvågede samvær med B, hvilket dog siden havde været ophævet af hensyn til B. Lands-

retten udtalte følgende:

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

‖Af de grunde, som byretten har

anført, tiltrædes det, at det er godtgjort, at M varigt vil

være ude af stand til at varetage omsorgen for B, og at væsentlige hensyn til, hvad der er

bedst for ham, taler for, at han uden hendes samtykke bliver adopteret af sine plejefor-

ældre, jf. adoptionslovens § 9, stk. 4, jf. stk. 2.

Det tiltrædes endvidere af de grunde, som byretten har anført, at adoption uden samtyk-

ke ikke udgør en krænkelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller af

FN’s Konvention om Barnets rettigheder.‖

U2013.2425V

(kendelse af 14. maj 2013) ophævede Vestre Landsret under henvisning til bl.a.

artikel 3 i FN’s konvention om barnets rettigheder Justitsministeriets afgørelse om inddragelse af en

thailandsk drengs opholdstilladelse. Landsretten udtalte bl.a.:

‖Det må efter de omstændigheder, der forelå ved Justitsministeriets afgørelse af 8. no-

vember 2012, lægges til grund, at [moderen] M har undladt at lære [barnet] A thai, og at

hun derfor har vanskeligt ved at kommunikere direkte med ham. Hun rejste tilbage til

Thailand uden at forsøge at få drengen, der da var 5 år, med. På denne baggrund må M

anses for reelt at have opgivet A. Under hensyn til A's alder ved ankomsten til Danmark

kan han ikke have nogen erindring om Thailand, og hele hans forestillingsverden må

derfor anses for knyttet til Danmark. Som anført af byretten må [stedfaren] N anses for

at være A's primære omsorgsperson. De anførte forhold er af central betydning for et

barns tarv, jf. herved FN's børnekonventions artikel 3, stk. 1. De ses imidlertid ikke at

være inddraget særskilt i Justitsministeriets vurdering efter udlændingelovens § 26, stk.

1, vedrørende A. Justitsministeriet har i sin vurdering med rette inddraget overførelsen

af forældremyndighed til N i sammenhæng med hans manglende biologiske slægtskab

med A, omgåelseshensyn samt moderens omsorgspligt. Disse forhold kan imidlertid ik-

ke fritage for, at der foretages en selvstændig vurdering af, om A's faktiske situation i

relation til kriterierne i udlændingelovens § 26, stk. 1, uanset de nævnte forhold fører til,

at inddragelse af opholdstilladelsen anses for en særlig belastning for et barn på godt 5�½

år. På den anførte baggrund og i øvrigt af de grunde, der er anført af byretten, tiltræder

landsretten herefter, at inddragelsen af A's opholdstilladelse må antages at virke så bela-

stende, at der er grundlag for at ophæve Justitsministeriets afgørelse i forhold til ham, jf.

udlændingelovens § 26, stk. 1.‖

TFA2013.750Ø

(dom af 8. juli 2013) skulle Østre Landsret tage stilling til, hvor barnet D skulle

have bopæl. D blev født i januar 2011 i Indien af en indisk rugemor, der umiddelbart efter fødslen

overdrog forældremyndigheden til den biologiske far F og hans hustru M. M blev i Indien med D i

seks måneder, indtil D fik opholdstilladelse i Danmark. Opholdstilladelsen var betinget af, at D

havde bopæl hos F. M og F havde imidlertid allerede før D’s fødsel ophævet samlivet, og efter an-

komsten til Danmark fik D bopæl hos M og samvær med F efter en 7/7-ordning. I september 2012

flyttede M med D fra Midtsjælland til Lolland-Falster, og det var herefter ikke muligt at opretholde

7/7-ordningen. F anlagde herefter sag med påstand om, at M skulle anerkende, at D skulle have

bopæl hos ham. M havde søgt om at stedbarnsadoptere D, men havde fået afslag, og en klagesag

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

verserede. Da M ikke var mor til D, men alene medindehaver af forældremyndigheden, fandt byret-

ten, at sagen ikke skulle afgøres efter forældreansvarslovens § 17, og F fik medhold i sin påstand,

idet D’s bopæl hos M krævede hans samtykke. Landsretten

fandt derimod, at spørgsmålet om bopæl

skulle afgøres efter, hvad der var bedst for barnet, og dermed efter en analogi af § 17, idet den ud-

talte:

‖Efter forældreansvarslovens § 4 skal afgørelser efter loven træffes ud fra, hvad der er

bedst for barnet. Bestemmelsen blev indført ved lov nr. 499 af 6. juni 2007. Det anføres

i bemærkningerne til lovforslaget, L 133 af 31. januar 2007, blandt andet:

»Et andet grundlæggende princip i loven er, at alle afgørelser skal træffes efter, hvad der

er bedst for barnet.

Kriteriet tager udgangspunkt i artikel 3 i FN’s Børnekonvention og

må til enhver tid tolkes som den bedst tænkelige løsning for hvert enkelt barn og bero

på en individuel vurdering af nette forhold

–

herunder barnets egen indstilling

–

sam-

menholdt med den viden og det erfaringsgrundlag, der i øvrigt foreligger eller kan bi-

bringes sagen i form af f.eks. børnesagkyndig rådgivning. Ved at fremhæve dette prin-

cip direkte i loven imødegås også den kritik, der er fremkommet fra FN’s Børnekomite

for Barnets rettigheder, hvorfra der har været peget på, at det generelle princip om bar-

nets tarv i Børnekonventionens artikel 3 ikke er anvendt fuldt ud og loyalt indarbejdet i

Danmarks politikker og ordninger.

…

I relation til spørgsmål om forældremyndighed og samvær bygger Børnekonventionen

bl.a. på et princip om, at barnets bedste skal komme i første række i alle beslutninger

vedrørende barnet, jf. konventions artikel 3 (1):

…

Bestemmelsen har flere funktioner, herunder at barnets tarv som grundlæggende princip

skal gennemsyre lovgivning og alle afgørelser vedrørende barnet. Samtidig skal barnets

tarv indgå i fortolkningen og anvendelsen af andre bestemmelser i konventionen. Bar-

nets tarv skal komme i første række, men ikke nødvendigvis være det eneste kriterium

ved afgørelsen af konkrete sager om barnets forhold. Barnets ret til samvær med sine

forældre skal f.eks. vurderes over for dets ret til beskyttelse mod overgreb e.lign. fra ek-

sempelvis forældrenes side.«

På denne baggrund finder landsretten, at et spørgsmål om, hvor et barn skal have bopæl,

bør afgøres ud fra, hvad der er bedst for barnet.

Hvis forældre med fælles forældremyndighed ikke er enige om, hos hvem af dem barnet

skal have bopæl, afgøres dette af retten, jf. forældreansvarslovens § 17. Det følger af be-

stemmelsens ordlyd, at bestemmelsen alene vedrører forældre med fælles forældremyn-

dighed og ikke tvister mellem forældremyndighedsindehavere, hvoraf kun den ene er

forælder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Henset til, at M siden D’s fødsel har varetaget rollen som D’s mor, og

at dette er sket

med begge forældres accept, finder landsretten, at § 17 uanset dens ordlyd bør finde

analog anvendelse ved afgørelsen af, hvor D skal have bopæl, idet hensynet til D taler

for, at hendes forhold til M bliver inddraget ved afgørelsen heraf, jf. forældreansvarslo-

vens § 4.‖

Et flertal i landsretten fandt herefter, at det var bedst for D at have bopæl hos M.

U2014.214Ø

(dom af 9. oktober 2013) skulle Østre Landsret bl.a. tage stilling til, om det ville

være i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

og FN’s Børnekonvention at ud-

vise tiltalte, der blev fundet skyldig i voldtægt af sin mindreårige datter, til Somalia. Landsretten

udtalte bl.a.:

‖For så vidt angår spørgsmålet om udvisning af tiltalte bemærkes, at tiltalte efter

det op-

lyste har haft lovligt ophold i Danmark i omkring 17 år. Bortset fra småjobs med opvask

og rengøring har han ikke været i arbejde og har derfor ingen tilknytning til arbejdsmar-

kedet. Han modtager kontanthjælp. Han taler ikke dansk, men angiver at forstå dansk,

men der skal anvendes tolk for at kommunikere med ham. Han har kun få somaliske

venner, ingen danske venner og fremstår således i det hele uintegreret i det danske sam-

fund. Der er ikke nærmere oplysninger om hans kæreste, og han ser kun sine børn spo-

radisk. Han har angiveligt familie i Somalia. Han er nu blevet kendt skyldig i at have

voldtaget sin mindreårige datter, og er idømt en langvarig fængselsstraf herfor. Ved

vurderingen af, om betingelserne for at udvise tiltalte på denne baggrund er opfyldt, skal

det vurderes, om indgrebet i tiltaltes privat- og familieforhold står i rimeligt forhold til

de formål, som et sådant indgreb skal varetage. En sådan proportionalitetsafvejning skal

foretages på baggrund af en samlet, konkret vurdering af alle elementer i sagen. Ved en

afvejning heraf i denne sag må kriminalitetens karakter og omfang tillægges betydelig

vægt ved afvejningen af de forskelligartede hensyn i relation til Den Europæiske Men-

neskerettighedskonventions artikel 8. Under disse omstændigheder tiltræder landsretten,

som fastslået af byrettens flertal, at en udvisning af tiltalte, efter kriminalitetens grove

karakter og straffens længde sammenholdt med hans personlige forhold i øvrigt, ikke vil

være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, heller ikke FN's Børnekonventi-

on.

3.8. Andre internationale konventioner

Udvalget kan endvidere fremhæve følgende afgørelser, der belyser danske domstoles anvendelse af

andre internationale konventioner. I perioden er der trykt 4 afgørelser i ugeskriftet, hvor danske

domstole har anvendt ILO’s konventioner vedrørende arbejdsforhold. To af disse afgørelser

(U2002.2591Ø og U2006.2083H) er beskrevet ovenfor under afsnit 3.1.

U2004.382H

(dom af 28. november 2003) skulle Højesteret bl.a. tage stilling til, om et indgreb i

1951 i Thule Stammens adgang til jagt og fangst og en flytning i 1953 af deres boplads var lovligt

og gyldigt set i lyset af ILO- konvention nr. 169 af 28. juni 1989 om oprindelige folk og stamme-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

folk i selvstændige stater. Et spørgsmål i sagen var bl.a., om Thule Stammen er et oprindeligt folk

eller stammefolk. Højesteret anførte herom:

‖Bedømmelsen

af, om Thule Stammen er et særskilt oprindeligt folk i ILO-konventio-

nens forstand, skal foretages på grundlag af de aktuelle forhold. Der findes stadig i

Grønland stedlige forskelle i henseende til sprog, erhvervsforhold og retsregler, hvilket

bl.a. beror på landets udstrækning, samfærdselsforholdene og lokale naturgivne forhold.

Efter en samlet vurdering af de foreliggende oplysninger finder Højesteret, at befolk-

ningen i Thule-distriktet i alt væsentligt deler de samme vilkår som det øvrige grønland-

ske folk og heller ikke på anden relevant måde adskiller sig fra dette. Det oplyste om

forskellen mellem sproget i Qaanaaq og i Vestgrønland og om Thule Stammens opfat-

telse af sig selv som et særskilt, oprindeligt folk kan ikke føre til en anden bedømmelse.

Højesteret finder herefter, at Thule Stammen ikke »opretholder nogle af eller alle deres

egne sociale, økonomiske, kulturelle og politiske institutioner«, og at Thule Stammen

således ikke er et særskilt, oprindeligt folk, jf. artikel 1, stk. 1, litra b, i ILO-

konventionen.

ILO-konventionen omfatter i henhold til artikel 1, stk. 1, litra a, tillige »stammefolk i

selvstændige lande, hvis sociale, kulturelle og økonomiske forhold adskiller sig fra an-

dre dele af det nationale samfund, og hvis status reguleres helt eller delvis af deres egne

sædvaner eller traditioner eller af særlige love eller forskrifter«. Efter det foran anførte

finder Højesteret, at Thule Stammen heller ikke i medfør af denne bestemmelse er om-

fattet af konventionen.

Denne opfattelse er i overensstemmelse med den erklæring, som den danske regering

med tilslutning fra Grønlands Landsstyre afgav i forbindelse med ratifikationen af ILO-

konventionen. Ifølge denne erklæring findes der i Danmark »kun ét indfødt folk« i kon-

ventionens betydning, nemlig den oprindelige befolkning i Grønland eller inuit.

Det samme resultat nåede ILO's styrelsesråd til i sin afgørelse i marts 2001. Rådet til-

trådte herved rapporten af 23. marts 2001 fra den komite under ILO, der behandlede den

grønlandske fagforening Sulinermik Inuussutissarsiutequartut Kattuffiat (SIK)'s klage

over Danmarks påståede overtrædelse af konventionen. I rapporten anføres, at »der ikke

er grundlag for at betragte indbyggerne i Uummannaq-samfundet som værende et

»folk« adskilt fra og forskellig fra andre grønlændere«, og at »det landområde, der tradi-

tionelt bebos af Inuitbefolkningen, er identificeret og består af hele det grønlandske ter-

ritorium«.

Da det således må lægges til grund, at Thule Stammen ikke i henhold til ILO-

konventionens artikel 1, stk. 1, udgør et stammefolk eller et særskilt oprindeligt folk in-

den for eller ved siden af det grønlandske folk som helhed, har Thule Stammen ikke

selvstændige rettigheder efter konventionen.‖

Højesteret udtalte tillige bl.a.:

‖Højesteret tiltræder …, at såvel indgrebet i 1951 i adgangen til jagt og fangst som ind-

grebet i 1953 ved flytningen af bopladsen var lovligt og gyldigt. Det er ikke i denne for-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

bindelse nødvendigt at tage stilling til, om befolkningen i Thule-distriktet på daværende

tidspunkt udgjorde et stammefolk eller et særskilt oprindeligt folk i den forstand, hvori

disse begreber nu er defineret i artikel 1, stk. 1, i ILO-konventionen.

Thule Stammens påstande 1 og 2 går ud på, at stammens medlemmer har ret til at bebo

og anvende den nedlagte boplads og til at færdes, opholde sig og drive jagt og fangst i

hele Thule-distriktet. Allerede fordi udøvelsen af denne råden som følge af ekspropria-

tionerne er afskåret eller begrænset i de områder, som ekspropriationerne vedrører, kan

appellanternes påstande 1 og 2 ikke tages til følge.‖

U2006.770H

(dom af 5. december 2005) skulle Højesteret tage stilling til, om det var i strid med

menneskerettighederne, at Køge Kommune i overensstemmelse med loven om aktiv socialpolitik

gjorde udbetaling af kontanthjælp betinget af, at sagsøgeren deltog i tilbudt aktivering. Sagsøgeren

A anerkendte for Højesteret, at aktiveringstilbuddet var i overensstemmelse med lov om aktiv soci-

alpolitik, at han uden saglig grund vægrede sig ved at deltage i aktiveringen, og at Køge Kommune

efter aktivloven var berettiget til at standse hans kontanthjælp. A gjorde dog samtidig gældende, at

betingelsen om at deltage i aktiveringstilbuddet

–

i hvert fald når der ikke ydes overenskomstmæs-

sig løn og ret til ferie

–

var i strid med grundlovens § 75, Den Europæiske Menneskerettighedskon-

ventions artikel 4 samt ILO-konventionerne vedrørende arbejdsforhold

. Køge Kommune bestred,

at tilbuddet om aktivering skulle være i strid med ILO-konventionerne, og gjorde desuden gælden-

de, at konventionerne alene indeholder politiske målsætninger for medlemsstaterne, som ikke er

egnet til domstolsprøvelse. Højesteret udtalte bl.a.:

‖Selv om A's modtagelse af kontanthjælp var betinget af, at han deltog i den tilbudte ak-

tivering, er der af de grunde, der er anført af landsretten, ikke grundlag for at anse ar-

bejdet som led i aktiveringen som et tvangs- eller pligtarbejde i den forstand, hvori dette

udtryk er anvendt i art. 4, stk. 2, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Af de samme grunde kan betingelsen om deltagelse i den tilbudte aktivering ikke anta-

ges at være i strid med forpligtelsen til at afskaffe tvunget eller pligtmæssigt arbejde i

art. 1, stk. 1, jf. art. 2, stk. 1, i ILO-konvention nr. 29. Selv om arbejdet som nævnt på

en række punkter, herunder med hensyn til lønnens størrelse, ikke foregår på overens-

komstvilkår, kan aktivlovens bestemmelser heller ikke antages at være i strid med den

målsætning om »at udarbejde og gennemføre en aktiv politik, der tager sigte på fremme

af fuld og produktiv beskæftigelse på grundlag af frit valg«, som følger af art. 1 i ILO-

konvention nr. 122. Hertil kommer, at ILO-konventionerne som anført af landsretten

ikke er direkte anvendelige i dansk ret i den forstand, at de kunne føre til tilsidesættelse

af aktivlovens bestemmelser om aktivering

.”

U2012.1761H

(dom af 15. februar 2012) skulle Højesteret tage stilling til, hvorvidt reglerne om

introduktionsydelse og starthjælp var i strid med grundlovens § 75, den Europæiske Menneskeret-

tighedskonventions artikel 14 sammenholdt med artikel 1 i den 1. tillægsprotokol eller en række

Sagsøger påberåbte sig artikel 1, stk. 1, jf. art. 2, stk. 1, i ILO-konvention nr. 29 og artikel 1 i ILO-konvention nr.

122.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

andre konventioner, herunder navnlig FN’s konvention om

flygtninges retsstilling (Flygtningekon-

ventionen). Højesteret udtalte bl.a. følgende:

‖Et skattefinansieret velfærdssystem må nødvendigvis indeholde kriterier for afgræns-

ning af den personkreds, der kan komme i betragtning til de ydelser, som stilles til rå-

dighed, jf. præmis 62 i dom af 16. marts 2010 i sagen Carson m.fl. mod UK (sag nr.

42184/05). Det må i denne forbindelse anses for sagligt at anvende et optjeningsprincip,

hvorefter en person, hvad enten denne er dansk statsborger eller udlænding, skal have

opholdt sig i Danmark i en vis periode, inden den pågældende kan modtage den højeste

bistandsydelse fra det offentlige. Dette må efter Højesterets opfattelse gælde, selv om et

sådant krav efter sin natur i højere grad vil ramme udlændinge end danske statsborgere.

Introduktionsydelsen eller starthjælpen, der svarede til SU-satserne, var ikke den eneste

ydelse, som udlændinge havde mulighed for at få. Herudover var der mulighed for en-

keltydelser og boligsikring m.v., således som dette illustreres af de offentlige ydelser,

som A og hans ægtefælle modtog. I forarbejderne til ændringslov nr. 361 af 6. juni 2002

er endvidere anført, at reglerne i integrationsloven tager hensyn til den særlige situation,

som flygtninge befinder sig i, »idet de tilbydes en permanent bolig inden for 3 måneder,

intensiv danskundervisning og særlig aktivering«. Der er herefter ikke grundlag for at

fastslå, at § 11, stk. 3, i lov om aktiv socialpolitik og § 27, stk. 2, i integrationsloven

havde konsekvenser, der kan karakteriseres som uproportionale.

Ved den samlede bedømmelse af reglernes forenelighed med artikel 14 må det endvide-

re tages i betragtning, at medlemsstaterne efter Den Europæiske Menneskerettigheds-

domstols praksis har en forholdsvis bred skønsmargin, når det drejer sig om tilrettelæg-

gelsen af den sociale og økonomiske politik.

A har til støtte for, at artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er

krænket, tillige henvist til en række andre internationale konventioner, herunder især ar-

tikel 23 i Flygtningekonventionen. I denne bestemmelse er fastsat, at de kontraherende

stater med hensyn til offentlig hjælp og understøttelse skal indrømme flygtninge, der

lovligt bor inden for deres område, »samme behandling som deres egne statsborgere«.

Bestemmelsen omfatter efter sin ordlyd alene direkte forskelsbehandling. Efter Højeste-

rets opfattelse er der ikke tilstrækkeligt grundlag for at antage, at bestemmelsen skal

forstås således, at den også forbyder indirekte forskelsbehandling, der

–

som den fore-

liggende

–

er sagligt begrundet og proportional.

På den anførte baggrund finder Højesteret ikke tilstrækkeligt grundlag for at fastslå, at

de regler om introduktionsydelse og starthjælp, der blev gennemført ved lov nr. 361 af

6. juni 2002, i forhold til A indebar en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nati-

onalitet i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14 sam-

menholdt med artikel 1 i Tillægsprotokol 1. De øvrige påberåbte konventioner kan ikke

føre til en anden vurdering.‖

U2013.3328H

(dom af 13. september 2013) skulle Højesteret bl.a. tage stilling til, om sagsøger

ved domstolene kunne få prøvet det afslag på indfødsret, som det daværende Ministerium for Flygt-

ninge, Indvandrere og Integration havde meddelt ham i 2009. Højesteret udtalte bl.a.:

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

‖Danmark har tilsluttet sig den europæiske menneskerettighedskonvention og en række

andre internationale konventioner, der kan have betydning for behandlingen af ansøg-

ninger om eller for tildeling af statsborgerskab (indfødsret). Danmark har herved påtaget

sig en række folkeretlige pligter, som også i forarbejder til indfødsretsloven forudsættes

efterlevet ved Folketingets og Indfødsretsudvalgets udøvelse af skønnet over, om dansk

indfødsret skal meddeles en ansøger, jf. herved lovforslag L 69, Folketingstidende

1998-99, tillæg A, s. 1794. En ansøger, der ikke er blevet medtaget i en lov om indføds-

ret, kan derfor ved domstolene få prøvet, om folkeretlige forpligtelser er krænket, og om

ansøgeren i den anledning har krav på erstatning eller godtgørelse. En sådan domstols-

prøvelse vil ikke være i strid med regeringens eller Folketingets kompetence efter

grundlovens § 21 og § 41, stk. 1, vedrørende lovforslags fremsættelse eller grundlovens

§ 44, stk. 1. Disse bestemmelser udelukker derimod f.eks. domstolsprøvelse af påstande

om, at ansøgeren skal medtages i et lovforslag om indfødsret eller skal meddeles ind-

fødsret ved lov.‖

4. Konventionernes retsstilling i dansk ret

Gennemgangen under afsnit 3 viser, at sammenlignet med Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention, der er inkorporeret i dansk ret, påberåbes og/eller anvendes andre internationale kon-

ventioner om menneskerettigheder stadig i et forholdsvis begrænset omfang ved danske domstole.

For perioden fra den 1. januar 2001 til den 1. januar 2014 har udvalget således som nævnt kun fun-

det 48 trykte afgørelser i Ugeskrift for Retsvæsen, Tidsskrift for Kriminalret og Tidsskrift for Fami-

lie- og Arveret, hvor de syv konventioner, som udvalget overvejer en inkorporering af, er blevet

påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole. Til sammenligning anføres det i betænkning nr.

1407/2001, at der fra januar 1992 til juni 2001 er trykt ikke færre end 158 afgørelser i Ugeskrift for

Retsvæsen, hvor Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet påberåbt for og/eller

anvendt af danske domstole.

Det anføres i betænkning nr. 1407/2001 om inkorporering af menneskerettighedskonventioner i

dansk ret, at der ‖i tilfælde, hvor såvel Den Europæiske Menneskerettighedskonvention som andre

konventioner påberåbes af sagens parter, synes at være en vis tendens til, at domstolene kun forhol-

der sig til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention‖.

Udvalget har noteret sig enkelte ek-

sempler på, at dette stadig forekommer, jf. nedenfor.

Det er vanskeligt at afgøre, i hvilket omfang forskelle i domstolenes anvendelse af på den ene side

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og på den anden side andre konventioner om men-

neskerettigheder skyldes, at den førstnævnte er inkorporeret, mens de sidstnævnte ikke er.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 60.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Når danske domstole undlader at anvende andre konventioner end Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention, selv om de er påberåbt af sagens parter, kan det skyldes, at domstolene, i det

omfang de finder et forhold i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, måske

ikke finder det nødvendigt herudover at tage stilling til, om forholdet også er i strid med andre kon-

ventioner. Det synes f.eks. nærliggende at tage dommen i U2002.2729V som udtryk for, at landsret-

ten, da den vurderede, at der efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6 ikke

var pligt for ejeren af en bil til at oplyse, hvem der havde benyttet den ved en hastighedsovertrædel-

se, når det ikke kunne udelukkes, at det var ejeren selv, ikke fandt det nødvendigt også at tage stil-

ling til, om samme resultat ville følge af FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder

artikel 14. Det er efter udvalgets opfattelse også muligt, at domstolene i enkelte sager konkret und-

lader at tage stilling til andre konventioner, fordi de vurderer, at konventionerne ikke yder en be-

skyttelse, der går videre end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

I nogle af de gennemgåede sager synes tendensen i stedet at være, at forholdet til konventionerne

nok vurderes, men at domstolene blot nøjes med at konstatere, at konventionerne er respekteret. I

U2010.1590H, U2010.1599H og U2010.1608H fandt Højesteret f.eks. ikke grundlag for at tilside-

sætte Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integrations afslag på familiesammenføring til en

række børn, idet Højesteret blot bemærkede, at resultatet ikke kunne antages at være i strid med

Danmarks Internationale forpligtelser, herunder FN’s konvention om barnets rettigheder. Begrun-

delser af denne karakter gør det i sagens natur vanskeligt at vurdere præcis, hvilken betydning dom-

stolene har tillagt konventionerne.

Der findes dog som beskrevet ovenfor en række eksempler på, at danske domstole forholder sig

mere indgående til andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I

U2002.1789H fandt Højesteret f.eks. ikke, at et krav om statsborgerskab som betingelse for tilladel-

se til erhvervsmæssig personbefordring var i strid med bl.a. FN’s konvention om afskaffelse af alle

former for racediskrimination og FN’s konvention om borgerlige og

politiske rettigheder.

U2011.714Ø fastslog Østre Landsret, at udgangspunktet i udlændingelovens § 52 om skriftlig be-

handling ikke var i strid med artikel 12 i FN’s konvention om barnets rettigheder. I U2005.602H

fandt Højesteret det ikke i strid med FN’s

konvention om afskaffelse af alle former for diskrimina-

tion mod kvinder, at sygedagpenge under en børnepasningsorlov ikke beregnes på grundlag af løn-

indtægten før orloven, men i stedet på grundlag af orlovsydelsen.

Den begrænsede anvendelse af andre konventioner sammenlignet med Den Europæiske Menneske-

rettighedskonvention kan også skyldes, at danske domstole ikke er lige så fortrolige med at anvende

disse konventioner, som de er med at anvende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og

I en artikel med titlen ‖Maastricht, Tvind … og hvad så?‖, anfører tidligere højesteretsdommer Torben Melchior, at

afgørelsen i U2002.1789H, ikke medfører, at der er fri bane for forskelsbehandling pga. statsborgerskab, hvis forskels-

behandlingen må antages at være båret af usaglige hensyn, jf. Hyldestskrift til Jørgen Nørgaard side 209.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

at det samme gælder danske advokater. Danske domstole og advokater er muligvis heller ikke så

vant til at orientere sig i de tilgængelige fortolkningsbidrag (afgørelser, udtalelser m.m.) til disse

konventioner, der desuden kan være af en karakter, som gør dem vanskelige at anvende i praksis, jf.

nærmere herom i kapitel 7.

Højesteret udtalte i U2006.770H, at ILO-konventionerne ikke er direkte anvendelige i dansk ret i

den forstand, at de kunne føre til tilsidesættelse af aktivlovens bestemmelser om aktivering. Dom-

men kan efter udvalgets opfattelse ikke tages til indtægt for et synspunkt om, at ikke-inkorporerede

konventioner ikke som hidtil kan påberåbes for og anvendes (inddrages i den retlige vurdering) af

danske domstole. Tværtimod viser gennemgangen af praksis efter udvalgets opfattelse samlet set

klart, at de forskellige FN-konventioner kan påberåbes for og anvendes af danske domstole med

henblik på en konventionskonform fortolkning af dansk lovgivning, hvis lovgivningen rummer

plads for en sådan fortolkning.

Det skal i forlængelse heraf bemærkes, at eftersom der ikke foreligger trykte afgørelser, hvor dom-

stolene har konstateret konflikt mellem en dansk lov og en ikke inkorporeret konvention, må det

anses for at være forbundet med en vis usikkerhed at forudsige, hvordan danske domstole vil for-

holde sig i den situation.

På baggrund af det trods alt stadig begrænsede antal afgørelser vedrørende andre konventioner om

menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, finder udvalget i øvrigt

ikke grundlag for at sige noget nærmere om, hvorvidt det navnlig er på bestemte områder, at sådan-

ne konventioner påberåbes for og/eller anvendes af danske domstole. FN’s konvention om barnets

rettigheder er påberåbt og/eller anvendt i 20

sager, FN’s konvention

om borgerlige og politiske ret-

tigheder i 18

sager, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination i

5 sager

FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling

eller straf i 4 sager.

FN’s konvention

om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er påberåbt

og/eller anvendt i 4

sager, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod

kvinder i 1 sag og

FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap i

1 sag. Denne gen-

nemgang af domspraksis viser således, at der er flest trykte afgørelser i Ugeskriftet mv., hvor en af

parterne har påberåbt sig FN’s Børnekonvention (20 sager) eller FN’s konvention om borgerlige og

politiske rettigheder (18 sager), mens antallet af trykte afgørelser vedrørende de øvrige FN-

konventioner, som udvalget overvejer, er betydeligt mindre. Dette giver dog ikke i sig selv noget

klart billede af, om det navnlig er på

bestemte områder,

at der fremover vil kunne rejses spørgsmål

om dansk rets forenelighed med andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention. Det bemærkes i den forbindelse, at Inkorporeringsudvalget nåede

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

til samme konklusion, jf. betænkning nr. 1407/2001 om inkorporering af menneskerettighedskon-

ventioner i dansk ret.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 61.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kapitel 5. Menneskerettighedskonventionernes status i andre lande

1. Indledning

Det fremgår af udvalgets kommissorium, at udvalget i forbindelse med sine overvejelser skal ind-

drage udenlandske erfaringer, herunder navnlig erfaringerne fra de øvrige nordiske lande.

I dette kapitel beskrives, hvilken status internationale konventioner om menneskerettigheder har i

de lande, som Danmark normalt sammenligner sig med. Det beskrives bl.a., om og i hvilket omfang

sådanne konventioner kan påberåbes af borgerne umiddelbart over for de retsanvendende myndig-

heder, herunder navnlig domstolene, uden at de pågældende konventioner først gøres til en bestand-

del af de pågældende landes lovgivning. I det omfang de pågældende konventioner ikke kan påbe-

råbes umiddelbart for de retsanvendende myndigheder, beskrives det endvidere, om konventionerne

ved lov eller med hjemmel i lov er blevet inkorporeret i de pågældende landes retssystemer.

Udvalget har

–

i forhold til beskrivelsen i betænkning nr. 1407/2001 om inkorporering af menne-

skerettighedskonventioner i dansk ret

–

valgt at begrænse beskrivelsen til Finland, Frankrig, Is-

land, Nederlandene, Norge, Storbritannien, Sverige, Tyskland og Østrig.

Det skyldes, at disse lan-

de efter udvalgets opfattelse er dem, som det er mest relevant for Danmark at sammenligne sig med.

Beskrivelsen af udenlandsk ret bygger på oplysninger, som er indhentet via Danmarks ambassader i

de pågældende lande.

Betænkningens kapitel 8 indeholder en beskrivelse af de pågældende landes erfaringer med den

individuelle klageadgang til FN’s komitéer. I kapitel 9 findes en beskrivelse af landenes erfaringer

og overvejelser i forhold til den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tion.

2. De enkelte lande

Den følgende tabel viser, hvornår de enkelte lande (og Danmark) har tiltrådt de syv konventioner,

som udvalget vil overveje en inkorporering af, jf. kapitel 6. Det drejer sig om FN’s konvention om

borgerlige

og politiske rettigheder (CCPR), FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle

rettigheder (CESCR), FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdi-

gende behandling eller straf (CAT), FN’s konvention om afskaffelse af alle former

for racediskri-

mination (CERD), FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

Se kapitel 6 i betænkning nr. 1407/2001.

Betænkning nr. 1407/2001 indeholder desuden beskrivelser af retstilstanden i Belgien, Grækenland, Irland, Italien,

Luxembourg, Portugal og Spanien.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

(CEDAW), FN’s konvention om barnets rettigheder (CRC) og FN’s konvention om rettigheder for

personer med handicap (CRPD).

Stat

Danmark

Finland

Frankrig

Island

Nederlandene

Norge

Storbritannien

Sverige

Tyskland

Østrig

2.1. Finland

CCPR

06.01.72

19.08.75

04.11.80

22.08.79

11.12.78

13.09.72

20.05.76

06.12.71

17.12.73

10.09.78

CESCR

06.01.72

19.08.75

04.11.80

22.11.79

11.12.78

13.09.72

20.05.76

06.12.71

17.12.73

10.09.78

CAT

27.05.87

30.08.89

18.02.86

23.10.96

21.12.88

09.07.86

08.12.88

08.01.86

01.10.90

29.07.87

CERD

09.12.71

13.07.70

28.07.71

13.03.67

10.12.71

06.08.70

07.03.69

06.12.71

16.05.69

09.05.72

CEDAW

21.04.83

04.09.86

14.12.83

18.06.85

23.07.91

21.05.81

07.04.86

02.07.80

10.07.85

31.05.82

CRC

19.07.91

20.06.91

07.08.90

28.10.92

06.02.95

08.01.91

16.12.91

29.06.90

06.03.92

06.08.92

CRPD

24.09.09

---

18.02.10

---

03.06.13

07.08.09

15.12.08

24.02.09

26.02.08

I Finland kan internationale konventioner mv. ikke påberåbes direkte for de finske domstole, før de

er gennemført i national ret. Konventioner, der gennemføres i Finland får samme plads i lovhierar-

kiet som det instrument (lov eller dekret), der benyttes til gennemførelsen. I praksis inkorporeres de

vigtigste internationale konventioner ved enten lov (vedtaget af rigsdagen) eller dekret (vedtaget af

præsidenten). Den retsakt, der inkorporerer konventionen, fastslår i almindelighed, at konventionens

bestemmelser gælder i national ret.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention mod tortur og anden gru-

som, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, FN’s konvention om afskaffelse af

alle former for diskrimination mod kvinder

og FN’s konvention om barnets rettigheder er sat i kraft

i Finland ved lov. FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og FN’s kon-

vention om afskaffelse af alle former for racediskrimination er godkendt af rigsdagen, men sat i

kraft ved bekendtgørelse. Finland har endnu ikke tiltrådt

FN’s konvention om rettigheder for perso-

ner med handicap, men det forventes at ske i løbet af den nuværende regerings embedsperiode.

Når bestemmelserne i en konvention mv. sættes i kraft, bliver de en del af finsk ret og kan som føl-

ge heraf påberåbes for og anvendes af de nationale domstole og andre myndigheder. National ret

skal desuden så vidt muligt fortolkes i overensstemmelse med de internationale konventioner om

menneskerettigheder, som Finland har ratificeret, og myndighederne har derfor pligt til at holde sig

informeret om indholdet af de pågældende konventioner og til at anvende dem i fornødent omfang.

Efter det oplyste vil Finlands parlamentariske komité for forfatningsret, jf. nedenfor, i tilfælde af

konflikt mellem bestemmelser i den finske forfatning og bestemmelser i internationale menneske-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

rettighedskonventioner i praksis vælge den fortolkning, som fremmer realiseringen af de menneske-

retlige forpligtelser bedst muligt, hvis bestemmelserne kan fortolkes på flere måder.

Finder en borger sine rettigheder i henhold til internationale konventioner om menneskerettigheder

krænket, kan vedkommende indbringe spørgsmålet for de nationale domstole. Herudover har den

finske ombudsmand og statsrådets justitskansler kompetence til at påse, at offentlige myndigheder

overholder internationale konventioner om menneskerettigheder ved udnyttelsen af deres beføjelser,

og en parlamentarisk komité for forfatningsret har i medfør af sektion 74 i den finske forfatning

kompetence til at påse, at bl.a. lovforslag er i overensstemmelse med internationale konventioner

om menneskerettigheder. Den parlamentariske komités udtalelser om forfatnings- og menneskeret-

tighedsspørgsmål anses efter det oplyste for bindende på ethvert stadie af høringen i parlamentet.

Udtalelserne er således en central kilde i forbindelse med vurderingen af gennemførelsen af funda-

mentale rettigheder og menneskerettigheder i Finland. Anses en offentlig myndigheds afgørelse for

at være i strid med bestemmelserne i en international konvention om menneskerettigheder, vil den

blive annulleret. De øverste domstole, dvs. Finlands højesteret og højeste forvaltningsdomstol, har i

mange afgørelser henvist til internationale konventioner om menneskerettigheder.

Der blev i 1995 gennemført en særlig reform om grundlæggende rettigheder og friheder, hvorved

forfatningens bestemmelser om grundlæggende rettigheder blev revideret og udvidet. Formålet med

reformen var at øge de nationale domstoles og andre myndigheders anvendelse af grundlæggende

rettigheder ved at formulere disse rettigheder mere præcist. Siden reformen har domstolene i stigen-

de omfang henvist til de nationale bestemmelser om grundlæggende rettigheder.

2.2. Frankrig

Efter artikel 55 i den franske forfatning har behørigt ratificerede og offentliggjorte konventioner

forrang for nationale love, men ikke for forfatningen. Bestemmelsen indebærer, at internationale

konventioner inkorporeres direkte i fransk ret, således at de ikke behøver at blive omskrevet til nati-

onale love for at kunne anvendes i Frankrig. En bestemmelse i en international konvention, som

Frankrig har tiltrådt, kan såfremt den er ‖self-executing‖, dvs. er

klar, præcis og ubetinget, derfor

anvendes ved de nationale domstole.

Det er i tilfælde, hvor borgerne påberåber sig bestemmelser i internationale konventioner om men-

neskerettigheder, op til de nationale domstole at afgøre, om konventionen opfylder kravene til at

kunne anvendes umiddelbart. Udvalget har i den forbindelse fået oplyst, at

Conseil d’Etat

den 11.

april 2012 har offentliggjort en ny definition af kriterierne for at anvende internationale konventio-

ner umiddelbart for franske domstole. Fremover anses en bestemmelse i en international konvention

således for

‖self-executing‖,

medmindre gennemførelsen af bestemmelsen kræver supplerende rets-

akter, eller formålet med bestemmelsen er at regulere forholdet mellem stater.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention om økonomiske, sociale

og kulturelle rettigheder,

FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller ned-

værdigende behandling eller straf, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimi-

nation og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

kan påbe-

råbes af borgerne umiddelbart over for de retsanvendende myndigheder. De øverste franske dom-

stole

har i løbet af det seneste årti anerkendt, at dette også gælder for en række bestemmelser i FN’s

konvention om barnets rettigheder.

Derimod kan FN’s

konvention om rettigheder for personer med handicap efter det oplyste ikke på-

beråbes umiddelbart over for de retsanvendende myndigheder. De franske myndigheder har hertil

bemærket, at man anser konventionens artikel 5 som for vag og upræcis i sin formulering til at kun-

ne danne grundlag for en rimelig fortolkning. Frankrig anser også konventionens artikel 12 for pro-

blematisk, idet teksten ikke er kompatibel med det franske værgesystem. Konventionens artikel 9,

der vedrører kravet om tilgængelighed, er blevet gennemført i national ret ved lov nr. 2005-102 af

11. februar 2005, der havde en oprindelig frist for implementering den 1. januar 2015. Denne frist er

imidlertid blevet udsat i lyset af lovens omfattende krav.

Der er i fransk retspraksis eksempler på, at ikke blot de øverste domstole

– dvs. Conseil d’Etat og

Cour de cassation

–

men også de almindelige domstole har anvendt internationale konventioner om

menneskerettigheder, herunder at de har tilsidesat nationale bestemmelser, der har været i strid med

sådanne konventioner.

2.3. Island

I Island bliver internationale konventioner, som Island har tiltrådt, ikke automatisk en del af is-

landsk ret. Internationale konventioner kan derfor ikke som sådan påberåbes for eller anvendes af

islandske domstole, før de er gennemført i islandsk ret.

Island inkorporerede Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ved lov i 1994 (lov nr. 62 fra

1994). Endvidere blev FN’s konvention om barnets rettigheder inkorporeret ved lov i februar 2012.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention om økonomiske, sociale

og kulturelle rettigheder, FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller ned-

værdigende behandling eller straf, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimi-

nation og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder er derimod

ikke blevet inkorporeret ved lov.

Situationen var omvendt i 2001, jf. betænkning nr. 1407/2001 side 111.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Islandsk ret skal så vidt muligt fortolkes og anvendes i overensstemmelse med også ikke-

inkorporerede internationale konventioner, idet islandsk ret dog generelt vil have forrang i tilfælde

af modstrid mellem islandsk ret og internationale konventioner.

I 1995 blev den islandske forfatning revideret, hvorved en lang række nye menneskerettighedsbe-

stemmelser blev tilføjet forfatningen, og de eksisterende menneskerettighedsbestemmelser heri blev

omformuleret og moderniseret. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s konventi-

on om borgerlige og politiske rettigheder tjente i vidt omfang som model for bestemmelserne i for-

fatningen. I bemærkningerne til forfatningen henvises også til disse to konventioner samt til en

række andre grundlæggende FN- og Europarådskonventioner, som Island har ratificeret. De island-

ske domstole har siden 1995 anvendt forfatningens menneskerettighedsbestemmelser i et stort antal

sager. I den forbindelse har der kunnet konstateres en tendens til, at domstolene fortolker forfatnin-

gen i lyset af internationale konventioner om menneskerettigheder, herunder især Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

Der findes i islandsk retspraksis eksempler på, at islandske domstole har tilsidesat islandsk ret under

henvisning til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

2.4. Nederlandene

Det følger af artikel 93 i den nederlandske forfatning, at bestemmelser i internationale konventio-

ner, som Nederlandene har tiltrådt, er umiddelbart anvendelige i Nederlandene. Efter forfatningens

artikel 94 skal nationale love ikke anvendes, hvis en sådan anvendelse vil være uforenelig med be-

stemmelser i internationale konventioner,

som er ‖self-executing‖. I Nederlandene skal internatio-

nale konventioner således ikke være gennemført i national ret ved en særskilt retsakt for at kunne

anvendes af de retsanvendende myndigheder.

Det nederlandske Udenrigsministerium har over for udvalget dog samtidig understreget, at selv om

de tiltrådte internationale konventioner alle er umiddelbart anvendelige i Nederlandene, er det ikke

ensbetydende med, at borgerne automatisk kan påberåbe sig dem. Nederlandene skelner i den for-

bindelse mellem såkaldte førstegenerationsrettigheder (de borgerlige og politiske rettigheder) og

såkaldte andengenerationsrettigheder (de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder). Efter ne-

derlandsk opfattelse er andengenerationsrettighederne i højere grad retlige normer, som staterne

forpligter sig til at realisere, men som det er vanskeligt at udlede håndfaste individuelle rettigheder

af. Til eksempel vurderes der fra nederlandsk side ikke at kunne udledes individuelle rettigheder af

FN’s konvention om økonomiske,

sociale og kulturelle rettigheder, hvorfor borgerne vil få vanske-

ligt ved at påberåbe sig denne konvention ved de nationale domstole.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Borgerne har efter det oplyste i øvrigt generelt mulighed for at påberåbe sig internationale konven-

tioner om menneskerettigheder direkte for de nationale domstole, hvis de mener, at nationale love er

i strid med sådanne konventioner. Der er mange eksempler på, at nederlandske domstole, herunder

den nederlandske højesteret, har tilsidesat nationale love, som har været uforenelige med internatio-

nale konventioner om menneskerettigheder.

2.5. Norge

Norsk ret bygger på det dualistiske princip. Frem til omkring år 2000 var det ikke praksis at inkor-

porere de internationale menneskerettighedskonventioner, som Norge havde tiltrådt, idet gennemfø-

relse af konventionerne i stedet skete ved konstatering af normharmoni (passiv transformation).

Den 21. maj 1999 blev Lov om styrkelse af menneskerettighedernes stilling i norsk ret (‖menneske-

rettighedsloven‖) vedtaget. Loven inkorporerer

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

med tilhørende protokoller, FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende

protokoller og FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Efterfølgende er

også FN’s

konvention om barnets rettigheder med den valgfri protokol vedrørende salg af børn,

børneprostitution og børnepornografi og den valgfri protokol vedrørende inddragelse børn i væbne-

de konflikter blevet inkorporeret i norsk ret. Det samme er den 13. og 14. tillægsprotokol til Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for dis-

krimination mod kvinder med tilhørende valgfri protokol og FN’s konvention om afskaffelse af alle

former for racediskrimination.

FN’s konvention

om barnets rettigheder med de nævnte protokoller, den 13. og 14. tillægsprotokol

til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s konvention om afskaffelse af alle for-

mer for diskrimination mod kvinder med tilhørende valgfri protokol er alle blevet inkorporeret via

en ændring af menneskerettighedsloven. Det indebærer, at bestemmelserne i disse konventioner og

protokoller i tilfælde af konflikt går forud for bestemmelser i anden lovgivning, jf. menneskerettig-

hedslovens § 3.

FN’s konvention

om afskaffelse af alle former for racediskrimination er derimod blevet inkorpore-

ret i lov nr. 60 af 21. juni 2013 om forbud mod diskriminering på grund af etnicitet, religion og livs-

syn (‖diskrimineringsloven om etnicitet‖). Det fremgår af lovens § 5, at konventionen

skal gælde

som norsk lov. I modsætning til menneskerettighedsloven fremgår det imidlertid ikke af denne lov,

at bestemmelserne i konventionen skal have forrang for bestemmelser i anden norsk lovgivning.

FN’s konvention om barnets rettigheder

blev inkorporeret ved lov nr. 86 af 1. august 2003 om æn-

dringer i menneskerettighedsloven mv. (indarbejdning af FN’s konvention om barnets rettigheder i

norsk lov). Ved denne lov blev der også foretaget ændringer i en række andre love for at synliggøre

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

konventionens bestemmelser samt styrke børns retsstilling, bl.a. blev aldersgrænsen for børns ret til

at udtale sig i sager efter den norske børnelov og børneværnslov sænket. Der blev ved inkorporerin-

gen lagt vægt på, at inkorporering er den gennemførelsesmetode, som sender det stærkeste signal

både nationalt og internationalt. Inkorporeringen varetog endvidere hensynet til en samlet fremstil-

ling af børns rettigheder i norsk ret. Herudover ønskede man at lovfæste, at barnets tarv skal være et

centralt hensyn ved alle afgørelser som omfatter børn, hvilket kan styrke børns retsstilling. Der blev

desuden lagt vægt på, at FN’s konvention om barnets rettigheder har en særstilling, idet børn udgør

en særlig udsat og sårbar gruppe, som har brug for en ekstra stærk beskyttelse. Endelig vurderedes

det, at konventionen burde have forrang for anden norsk lovgivning på linje med de allerede inkor-

porerede konventioner, fordi det ellers ville kunne opfattes som et signal om, at konventionen ikke

er lige så vigtig de øvrige konventioner, og fordi det vil føre til en styrkelse af konventionens for-

melle retsstilling og dermed sikre, at konventionens bestemmelser respekteres.

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder blev oprindelig in-

korporeret ved lov nr. 38 af 10. juni 2005 om ændringer i ligestillingsloven mv. (gennemførelse af

Europaparlamentets og Rådets direktiv 2002/73/EF og indarbejdning af FN’s konvention om af-

skaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder med tillægsprotokol i norsk ret). Ved lov nr.

80 af 19. juni 2009 er konventionen efterfølgende i stedet blevet inkorporeret ved en ændring af

menneskerettighedsloven. Herved har konventionen fået forrang for anden norsk lovgivning. I for-

bindelse med inkorporeringen af konventionen i menneskerettighedsloven blev der bl.a. lagt vægt

på, at en inkorporering med forrang ville sende et stærkt signal både nationalt og internationalt og

styrke opmærksomheden på ligestillingsspørgsmål og kvinders rettigheder. Endvidere blev der lagt

vægt på, at inkorporering af centrale menneskerettighedskonventioner i høj grad bidrager til at styr-

ke borgernes retsstilling over for myndighederne og giver den enkelte et stærkere værn mod over-

greb. Herudover ville man ved at inkorporere konventionen i menneskerettighedsloven sikre, at

ligestilling og forbuddet mod diskrimination af kvinder også fremover er centrale hensyn i lovgiv-

ningsarbejdet og forvaltningen.

Norge tiltrådte først FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap den 3. juni 2013.

Konventionen er efter det oplyste gennemført ved konstatering af normharmoni (passiv

transformation), og der er ikke på nuværende tidspunkt igangsat et arbejde med at inkorporere

konventionen i norsk ret. Spørgsmålet om inkorporering vil kunne vurderes, når der foreligger flere

erfaringer fra arbejdet ved FN’s Handicapkomité, og konventionens bestemmelser herved er blevet

tydeliggjort gennem komitéens udtalelser og dialog med staterne.

Bestemmelser i menneskerettighedskonventionerne påberåbes hyppigere for norske domstole efter

vedtagelsen af menneskerettighedsloven, og domstolene anvender i højere grad end tidligere men-

neskerettigheder. Der er således flere eksempler på, at norske domstole har tilsidesat bestemmelser i

national ret med henvisning til internationale konventioner om menneskerettigheder. Endvidere

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

viser en søgning i praksis efter det oplyste, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har

været et tema i ca. 900 sager for den norske Højesteret fra menneskerettighedsloven trådte i kraft i

1999 til udgangen af 2013, mens konventionen ifølge en udredning fra 1993 til sammenligning

havde været påberåbt i færre end 40 sager i perioden fra 1953 til 1992. FN’s konvention om borger-

lige og politiske rettigheder har været et tema i ca. 300 sager for Højesteret siden menneskerettig-

hedsloven trådte i kraft.

Også når det gælder FN’s konvention om barnets rettigheder, kan det efter det oplyste lægges til

grund, at der har været en øget interesse for konventionen, siden den blev inkorporeret. Dette har

bidraget til at sætte børns rettigheder og interesser højere på den politiske og offentlige dagsorden.

Det norske Børne-, Ligestillings- og Integrationsministerium er således af den opfattelse, at inkor-

poreringen af konventionen har ført til, at konventionen har fået større tyngde og gennemslagskraft.

Ministeriet er endvidere af den opfattelse, at børn og unge er blevet mere bevidste om egne rettig-

heder. Mængden af sager, hvor FN’s konvention om barnets rettigheder påberåbes for norske dom-

stole er ligeledes øget, og konventionen ser ud til at få en stadig mere fremtrædende plads i den nor-

ske Højesterets argumentation. Dette har været særligt udtalt på områder, hvor børn er i konflikt

med loven, herunder i forhold til varetægt, afsoning og strafudmåling samt på udlændingeområdet.

For så vidt angår FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder og

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination viser en søgning efter det op-

lyste, at disse konventioner kun sjældent påberåbes for

de norske domstole. FN’s konvention om

afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder har således alene været påberåbt to gange,

mens FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination har været påberåbt seks

gange, hvoraf de tre var, inden konventionen blev inkorporeret. I disse sager er konventionerne i

øvrigt ikke blevet tillagt afgørende betydning, men FN’s konvention om afskaffelse af alle former

for racediskrimination er dog blevet brugt som fortolkningsbidrag ved fortolkningen af den norske

straffelovs bestemmelser om diskriminerende og hadefulde ytringer.

Det norske Udenrigsministerium har endelig for så vidt angår FN’s konvention om økonomiske,

sociale og kulturelle rettigheder oplyst, at denne konvention kun påberåbes meget sjældent for dom-

stolene. En søgning viser således, at konventionen kun har været påberåbt fem gange for den norske

Højesteret. Det norske Justits- og Beredskabsministerium kender efter det oplyste heller ikke til

sager, hvor domstolene har tilsidesat norske lovbestemmelser med henvisning til konventionen. Den

norske Højesteret har i en sag

antydet, at der for visse af bestemmelserne i konventionen kan sæt-

tes spørgsmålstegn ved, om de er egnede til at give den enkelte borger anvendelige rettigheder. Se-

nest har den norske Højesteret behandlet spørgsmålet om, hvorvidt en beslutning om at nægte en

tilladelse til en landbrugsejendom krænkede sagsøgers ret til arbejde, gode arbejdsforhold og en

Der henvises i indberetningen til Norsk Retstidende 2001 side 1006

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tilfredsstillende levestandard efter konventionens artikel 6, 7 og 11.

Højesteret udtalte i dommen,

at ‖[d]isse bestemmelsene er etter sit innhold svært ubestemte, og det kan reises spørgsmål hvor

langt de gir rettigheder som kan håndheves ved søksmål for domstolene‖. Højesteret fandt dog ikke

anledning til at gå nærmere ind i disse overvejelser, da retten under alle omstændigheder fandt, at

der ikke forelå nogen krænkelse, eftersom beslutningen ikke medførte nogen pligt for sagsøger til at

drive gården personligt.

2.6. Storbritannien

Internationale konventioner mv., som Storbritannien har tiltrådt, bliver ikke automatisk en del af

britisk ret. I det omfang det vurderes nødvendigt, vil de nødvendige love mv. blive ændret eller ved-

taget i forbindelse med Storbritanniens ratifikation af en konvention mv. for at sikre, at britisk ret er

i overensstemmelse med konventionens krav, og for at sikre konventionens korrekte gennemførelse

i britisk ret (omskrivning).

Borgere kan kun påberåbe sig internationale konventioner i det omfang, de er inkorporeret i britisk

ret eller er udtryk for generelle folkeretlige principper. Ingen af de relevante FN-konventioner er

inkorporeret i britisk ret og kan således ikke umiddelbart påberåbes af borgerne eller anvendes af

retsanvendende myndigheder, herunder britiske domstole. Konventionerne er dog relevante ved

fortolkningen af britisk lovgivning og udviklingen af ‖common law‖ (sædvaneret).

Der er henvist til en eller flere af FN-konventionerne i flere sager. I sagerne

Burnip v. Birmingham

City Council

Trengrove v. Walsall Metropolian Council

fandt appelretten (Court of Appeal)

f.eks., at Storbritanniens regler om boligydelser krænkede Den Europæiske Menneskerettigheds-

konventions artikel 14 sammenholdt med artikel 1 i den 1. tillægsprotokol, og appelretten fremhæ-

vede i den forbindelse, at hvis der havde været tvivl om anvendelsen af Den Europæiske Menneske-

rettighedskonventions artikel 14, ville FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap

have afgjort usikkerheden til fordel for sagsøgerne.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har en særstatus i britisk ret, idet denne konvention

er blevet inkorporeret i britisk ret ved lov (Human Rights Act 1998). Inkorporeringsloven definerer,

hvad der forstås ved ‖konventionsrettigheder‖ (artikel 1). Begrebet ‖konventionsrettigheder‖ omfat-

ter de materielle bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhørende

tillægsprotokoller, i det omfang Storbritannien har ratificeret disse bestemmelser. De relevante be-

stemmelser er medtaget som et bilag til inkorporeringsloven.

Det følger af inkorporeringsloven (artikel 2), at nationale domstole har pligt til at inddrage konven-

tionsorganernes (Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, den tidligere Kommission, samt

Der henvises i indberetningen til Norsk Retstidende 2011 side 304.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ministerkomitéen) praksis ved

fortolkningen af de enkelte ‖konventionsrettigheder‖. Endvidere

følger det af inkorporeringsloven (artikel 3), at nationale love så vidt muligt skal fortolkes i over-

ensstemmelse med de relevante ‖konventionsrettigheder‖. I tilfælde af modstrid mellem nationale

love (‖primary legislation‖) og ‖konventionsrettigheder‖, skal dommeren imidlertid lægge den nati-

onale lov til grund. Dette gælder dog ikke ved sekundære retsakter (‖secondary legislation‖).

Hvis den nationale dommer vurderer, at der foreligger en

modstrid mellem en national lov (‖prima-

ry legislation‖) og en ‖konventionsrettighed‖, kan dommeren give udtryk for denne uoverensstem-

melse (‖declaration of incompatibility‖), jf. artikel 4. En erklæring om konflikt (‖declaration of in-

compatibility‖) giver

regeringen mulighed for at intervenere i retssagen, jf. artikel 5. Det følger af

inkorporeringsloven (artikel 6), at administrative myndigheder ikke må handle i strid med ‖konven-

tionsrettigheder‖. Endvidere følger det af inkorporeringsloven (artikel 7), at

en person, der vurderer,

at vedkommendes ‖konventionsrettigheder‖ er blevet krænket, har mulighed for at anlægge retssag

herom mod den pågældende offentlige myndighed, ligesom borgeren kan støtte ret på de pågælden-

de ‖konventionsrettigheder‖.

Storbritannien anser inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention for en

styrkelse af de britiske borgeres retsstilling, da inkorporeringen har medført, at borgerne har mulig-

hed for at påberåbe sig konventionens bestemmelser over for domstolene og andre retsanvendende

myndigheder. Efter det oplyste har Storbritannien desuden gode erfaringer med inkorporeringen, da

man overordnet mener, at inkorporeringen har resulteret i færre sager ved Den Europæiske Menne-

skerettighedsdomstol. Dette er efter britisk opfattelse positivt, fordi processen ved Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol er såvel dyr som langvarig.

Storbritannien har dog samtidig fremhævet, at selv om inkorporeringen af Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention har medført øget opmærksomhed og større bevidsthed om konventionen,

har det ikke nødvendigvis øget konventionens popularitet. Der er således nationalt stillet forslag om

at erstatte den nuværende Human Rights Act med en britisk Bill of Rights, fordi visse parlaments-

medlemmer er imod, at domstolene aktivt overvåger menneskerettighederne og derved står over

parlamentet. Kritikerne af konventionen har i den forbindelse henvist til princippet om ‖parlamenta-

risk suverænitet‖, hvorefter domstolene blot skal eksekvere det, som politikerne har

besluttet.

2.7. Sverige

Sverige anvender det dualistiske princip, men svenske domstole, herunder særligt den svenske høje-

steret, har i en række tilfælde også anvendt internationale aftaler, som ikke er særskilt gennemført i

svensk ret.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Gennemførelse kan ske gennem omskrivning, inkorporering eller konstatering af normharmoni. En

meget stor del af de internationale aftaler, som Sverige har ratificeret, er dog gennemført gennem

konstatering af normharmoni. Omskrivning og inkorporering finder således kun sted i ganske få

tilfælde. Når der skal vælges mellem omskrivning og inkorporering vælges typisk omskrivning.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er i den forbindelse en markant undtagelse, idet

den blev inkorporeret ved lov nr. 1994:1219, som trådte i kraft den 1. januar 1995.

For så vidt angår de syv relevante FN-konventioner, er der kun i ét tilfælde sket gennemførelse i

svensk ret ved andet end konstatering af normharmoni. Det var i forbindelse med gennemførelsen af

FN’s konvention om afskaffelse

af alle former for racediskrimination, hvor der blev indsat bestem-

melser i den svenske straffelov om ulovlig racediskrimination.

Ingen af de øvrige konventioner er

efter det oplyste gennemført i svensk ret ved omskrivning eller inkorporering, idet der er blevet

konstateret normharmoni.

Spørgsmålet om inkorporering af andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention har dog været rejst flere gange, herunder især i forhold til FN’s konvention om barnets

rettigheder. I marts 2013 er der således f.eks. iværksat et større udredningsarbejde, som bl.a. skal

belyse fordele og ulemper ved at inkorporere FN’s konvention om barnets rettigheder i svensk ret.

Udredningsarbejdet skal efter planen være færdigt senest den 4. marts 2015.

2.8. Tyskland

Tyskland har ratificeret alle syv FN-konventioner såvel som Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention. Artikel 59, afsnit 2, 1. led, i den tyske forfatning (Grundgesetz

–

GG), som finder an-

vendelse på de nævnte konventioner, har følgende ordlyd:

‖Konventioner, som regulerer Forbundets politiske relationer eller som vedrører for-

bundslovgivningen, kræver tiltrædelse eller medvirken af de for forbundslovgivningen

ansvarlige organer i form af [udstedelse af] en konventionslov [‖Vertragsgesetz‖].‖

Det følger af den nævnte bestemmelse, at en international konvention bliver en del af tysk ret gen-

nem udstedelse af en såkaldt konventionslov. En konvention uden tiltrædelse fra de lovgivende or-

ganer har, uanset den folkeretlige gyldighed, ingen retsvirkning i tysk ret.

‖Konventionsloven‖ har en dobbeltfunktion. For det første gives der i loven den nødvendige be-

myndigelse til ratifikation, og for det andet bliver konventionen ved loven en del af tysk ret som

forbundslov (‖Bundesrecht‖). Konventionsloven indeholder dermed en opfyldelsespligt (‖vollzugs-

befehl‖). En implementerings-

eller inkorporeringspligt består herefter kun i de tilfælde, hvor den

Se betænkning nr. 1407/2001 side 122f.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

folkeretlige norm enten forudsætter en konkretisering via den nationale lovgiver, henholdsvis hvis

andre nationale normer har forrang, eller hvis den nationale retstilstand nødvendiggør en konkreti-

sering. Sidstnævnte vil være tilfældet, hvis konventionens bestemmelser ikke er egnet til at blive

anvendt umiddelbart inden for statens område, f.eks. hvis reglerne ikke er formuleret tilstrækkeligt

konkret. I så fald kræves der i tillæg til konventionsloven en gennemførelseslovgivning (‖Ausfüh-

rungsgesetzgebung‖). Der består ingen pligt til implementering/inkorporering, hvis national ret alle-

rede er konform med den folkeretlige

forpligtelse. Det forhold, at ‖konventionslovene‖ giver kon-

ventionerne retsvirkning i tysk ret, betyder i relation til ovennævnte internationale menneskerettig-

hedskonventioner, at de er umiddelbart anvendelige for de retsanvendende myndigheder og kan

påberåbes umiddelbart af borgerne over for domstolene.

Hvis forudsætningerne i den tyske forfatnings artikel 59 ikke er til stede, og ratifikationen af en

konvention derfor ikke kræver udstedelse af en konventionslov, bliver forpligtelserne i den ratifice-

rede konvention stadig en del af tysk ret. I dette tilfælde vil forpligtelserne dog svare til forvalt-

ningsbestemmelser.

Tyskland skal som føderal stat altid inddrage delstaterne, der gennem en særlig aftale

–

den såkaldte

‖Lindauer Aftale‖ –

har krav på at blive inddraget og i givet fald tilslutte sig ratifikationen.

Internationale konventioner om menneskerettigheder inddrages efter det oplyste ved fortolkningen

og anvendelsen af tysk ret, herunder nationale regler om grundlæggende rettigheder og nationale

love i øvrigt. Konventionerne opnår i kraft af konventionslovene samme lovmæssige rang som for-

bundslove. De øverste forbundsdomstole har i talrige tilfælde anvendt især Den Europæiske Men-

neskerettighedskonventions bestemmelser i deres afgørelser. Der er ligeledes mange eksempler på,

at domstolene har anvendt andre menneskerettighedskonventioner, herunder FN’s konvention om

borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig

eller nedværdigende handling eller straf,

FN’s konvention om barnets rettigheder og FN’s konven-

tion om rettigheder for personer med handicap.

Det tyske justitsministerium er efter det oplyste ikke bekendt med eksempler på, at nationale be-

stemmelser er blevet tilsidesat under henvisning til bestemmelser i menneskerettighedskonventio-

nerne.

2.9. Østrig

Det østrigske parlament

(

Nationalrådet) kan i forbindelse med godkendelse af en konvention beslut-

te, at konventionen skal inkorporeres ved lov, jf. artikel 50, stk. 2, i den østrigske forbundsforfat-

ningslov (B-VG). Såfremt traktaten ikke kræver parlamentets godkendelse, har Forbundspræsiden-

ten efter B-VG artikel 65, stk. 1, en lignende beføjelse. Sidstnævnte er tilfældet for statstraktater,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

der ikke har samme rang som love, dvs. regeringsoverenskomster, ressortoverenskomster eller for-

valtningsoverenskomster.

Afgivelsen af en sådan erklæring (‖inkorporeringsforbehold‖) indebærer, at den pågældende kon-

vention ikke er umiddelbart anvendelig, dvs. konventionen kan hverken påberåbes eller anvendes af

borgerne, myndighederne eller domstolene. Der er afgivet inkorporeringsforbehold til FN’s konven-

tion om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle

rettigheder, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination, FN’s konvention

om barnets rettigheder, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvin-

der og FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap. Af B-VG

artikel 145 følger det

ganske vist, at forfatningsdomstolen afgør krænkelser af folkeretten i henhold til bestemmelser i en

særlig forbundslov, men da en sådan forbundslov endnu ikke er blevet vedtaget, kan denne be-

stemmelse i forbundsforfatningen ikke anvendes.

Afgives der ingen erklæring, hvilket er tilfældet

i forhold til FN’s konvention mod tortur og anden

grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, kan den pågældende konvention

principielt anvendes umiddelbart. Den har samme retsvirkninger som en national retsnorm, og bor-

gerne kan derfor påberåbe sig rettighederne i en sådan traktat, som var de garanteret i en national

retsakt. Det skal i den forbindelse bemærkes, at national lovgivning principielt skal fortolkes i over-

ensstemmelse med folkeretten, og at en bestemmelse, der tillader flere fortolkninger, skal fortolkes i

overensstemmelse med forfatningen.

Artikel 1, 2 og 14 i FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination indeholder

forfatningsændrende bestemmelser, ligesom artikel 1 og 4 i FN’s konvention om

afskaffelse af alle

former for diskrimination mod kvinder i princippet også er forfatningsændrende. Begge konventio-

ner er som anført tiltrådt med inkorporeringsforbehold. Forfatningsdomstolen har i flere afgørelser

støttet sig til artikel 3, stk. 2 (vedrørende myndighedernes forpligtelse til at tage alle relevante om-

stændigheder i betragtning ved konstatering af non-refoulement-grunde)

i FN’s konvention mod

tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Der foreligger efter det oplyste ingen eksempler på, at de østrigske domstole har tilsidesat bestem-

melser i den nationale lovgivning med henvisning til internationale konventioner.

3. Udvalgets bemærkninger

Som det fremgår af betænkning nr. 1407/2001, er der formelt set stor forskel på, hvordan de enkelte

lande gennemfører internationale konventioner i deres nationale retsorden.

I nogle af de hørte lan-

de er udgangspunktet, at konventioner, som ratificeres og offentliggøres i overensstemmelse med de

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

herom gældende regler, automatisk bliver en del af den interne retsorden (monistiske lande). I andre

lande er udgangspunktet, at konventioner, som ratificeres og offentliggøres, ikke automatisk bliver

en del af den interne retsorden, idet dette principielt forudsætter, at konventionen bliver gennemført

i national ret ved en særskilt retsakt (dualistiske lande). Forskellen på de to typer af lande er i prak-

sis dog ikke nødvendigvis så stor. I betænkning nr. 1407/2001 beskrives det således:

‖…

Der findes således lande, der anvender det dualistiske princip, men hvor alle de cen-

trale konventioner om menneskerettigheder er blevet inkorporeret ved lov, og hvor man

kan tale om de facto monisme (Finland). Der findes endvidere lande, der anvender det

dualistiske princip, og som har inkorporeret en eller flere af de centrale konventioner

om menneskerettigheder (bl.a. Sverige, Norge og Island). Hertil kommer, at internatio-

nale konventioner om menneskerettigheder, der ikke er blevet inkorporeret ved lov, al-

ligevel synes at være en relevant retskilde i dualistiske lande (f.eks. Island og Sverige).

Dette sker bl.a. ved hjælp af en fortolkningsregel (f.eks. Finland og Island) og en for-

modningsregel (f.eks. Sverige). Det synes alene at være få lande, der anvender det dua-

listiske princip konsekvent, således at konventioner, der ikke er blevet gennemført i na-

tional ret, i princippet ikke kan påberåbes for og anvendes af de retsanvendende myn-

digheder (Irland og Storbritannien).

Det forhold, at et land anvender det monistiske princip, løser ikke i sig selv de proble-

mer, der kan opstå i tilfælde, hvor borgerne påberåber konventioner for de retsanven-

dende myndigheder. I sådanne lande er de retsanvendende myndigheder, herunder navn-

lig domstolene, nødt til at tage stilling til, om den pågældende konventions bestemmel-

ser er ‖umiddelbart anvendelig‖ eller har ‖direkte virkning‖ (se f.eks. Frankrig, Belgien,

Holland og Luxembourg). De betingelser, der skal være opfyldt, for at en bestemmelse i

en konvention anses for at være ‖umiddelbart anvendelige‖ eller have ‖direkte virk-

ning‖, kan være formuleret forskelligt, men i det væsentlige skal den nationale dommer

tage stilling til, om den pågældende bestemmelse er ‖self-executing‖, det vil sige om

bestemmelsen er egnet til at blive lagt til grund ved løsningen af en konkret tvist. Denne

vurdering må nødvendigvis foretages konkret i forhold til hver enkelt konvention og i

forhold til hver enkelt bestemmelse i den pågældende konvention.

Denne bedømmelse bliver domstole i lande, der anvender det dualistiske princip, i prin-

cippet også nødt til at foretage, når konventioner inddrages ved fortolkning og anven-

delse af national ret.

Forskellen mellem monistiske og dualistiske lande synes navnlig at gøre sig gældende i

tilfælde af en normkonflikt mellem bestemmelser i en international konvention og i en

national lov. I de monistiske lande synes konventionens bestemmelser

–

i det omfang de

er umiddelbart anvendelige

–

generelt at blive tillagt forrang for modstridende bestem-

melser i nationale love (se f.eks. Frankrig, Holland, Luxembourg, Grækenland og Tysk-

land). I nogle tilfælde gælder dette, hvad enten den modstridende bestemmelse i den na-

tionale lov er yngre eller ældre end den pågældende konvention (se f.eks. Belgien). I

disse lande synes internationale konventioner hierarkisk at være placeret under landets

forfatning men over almindelige love (se f.eks. Portugal og Tyskland).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I de lande, der anvender det dualistiske princip, og hvor konventioner er blevet inkorpo-

reret, synes dette at ske på lovniveau (Finland, Sverige og Norge). Der findes eksempler

på, at dualistiske lande, foruden at inkorporere en konvention ved lov, tillige indføjer en

bestemmelse i forfatningen, der skal løse konflikter mellem en konvention og en natio-

nal lov, og som

–

når visse betingelser er opfyldt

–

giver konventionen forrang (Sveri-

ge). Der findes endvidere eksempler på, at domstolene i dualistiske lande, uanset at en

konvention (endnu) ikke er blevet inkorporeret, har tilsidesat modstridende bestemmel-

ser i nationale love (Island og Sverige).

Hvad enten der er tale om monistiske eller dualistiske lande synes det at forholde sig så-

ledes, at national ret så vidt muligt skal fortolkes og anvendes i overensstemmelse med

internationale konventioner (f.eks. Frankrig, Tyskland og Sverige), og dette gælder

endog med hensyn til bestemmelser i det pågældende lands forfatning (f.eks. Finland,

Island og Spanien).

Den måde, hvorpå Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet inkorpore-

ret i Storbritannien, synes at skille sig ud derved, at det udtrykkeligt fremgår af inkorpo-

reringsloven, at den nationale dommer ikke kan tilsidesætte en bestemmelse i en natio-

nal lov (‖primary legislation‖), som vurderes at være i strid med en bestemmelse i kon-

ventionen. Der er således tale om, at den inkorporerede konventions retsvirkninger er

blevet begrænset.‖

Beskrivelsen i betænkning nr. 1407/2001, som er gengivet ovenfor, må efter udvalgets opfattelse

også i dag antages at give et fint billede af situationen i de hørte lande. Verden udenfor er således

langt hen af vejen den samme i dag, som den var ved afgivelsen af betænkning nr. 1407/2001. Ud-

valget kan på baggrund af de indhentede oplysninger dog supplere beskrivelsen med, at der selv i

lande, der anvender det monistiske princip, og hvor tiltrådte internationale konventioner derfor er

umiddelbart anvendelige, ikke er nogen garanti for, at borgerne automatisk kan påberåbe sig kon-

ventionsrettighederne. I Nederlandene sondres der f.eks. mellem førstegenerationsrettigheder (bor-

gerlige og politiske rettigheder) og andengenerationsrettigheder (økonomiske, sociale og kulturelle

rettigheder), hvor sidstnævnte ikke uden videre kan påberåbes for domstolene.

Efter udvalgets opfattelse kan de vidt forskellige måder, hvorpå de hørte lande gennemfører interna-

tionale konventioner i deres nationale retsorden, tjene som inspiration for overvejelserne om, hvor-

vidt man i Danmark bør inkorporere flere menneskerettighedskonventioner ved lov. I sidste ende

kan det forhold, at nogle lande inkorporerer og andre ikke gør, dog ikke tillægges afgørende betyd-

ning for vurderingen af, om de syv konventioner

–

som udvalget overvejer

–

helt eller delvist bør

inkorporeres i Danmark. De forskellige fremgangsmåder i landene afspejler således ikke blot for-

skellige forfatningsmæssige traditioner, men også forskellige retspolitiske valg, som ikke uden vi-

dere kan overføres til Danmark.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 126f.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kapitel 6. Hensyn der bør indgå ved vurderingen af, om en konvention skal in-

korporeres i dansk ret

1. Indledning

1.1. Det følger af kommissoriet, at udvalget med

afsæt

i betænkning nr. 1407/2001 skal overveje

fordele og ulemper ved på nuværende tidspunkt at inkorporere flere menneskeretsinstrumenter i

dansk lovgivning. I tilknytning hertil skal udvalget vurdere, om de enkelte konventioner er egnede

til at blive inkorporeret i dansk lovgivning, samt om en inkorporering vil føre til en bedre retsbe-

skyttelse for den enkelte borger, eller om andre grunde kan føre til, at det må anses for nødvendigt

eller hensigtsmæssigt at inkorporere konventionerne. Udvalget skal i den forbindelse desuden vur-

dere forholdet til allerede gældende lovbestemmelser, der tilsigter at gennemføre konventionsfor-

pligtelserne i dansk ret.

I betænkning nr. 1407/2001 var Inkorporeringsudvalgets opgave ifølge kommissoriet at undersøge

fordele og ulemper ved inkorporering af de generelle menneskerettighedskonventioner i dansk ret,

herunder navnlig FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention mod

tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf og FN’s konven-

tion om afskaffelse af alle former for racediskrimination. Disse konventioner

skulle

udvalget over-

veje. Det fremgik af kommissoriet, at udvalget desuden

kunne

overveje, om også andre konventio-

ner om menneskerettigheder er egnede til at blive inkorporeret i dansk ret. Som eksempler nævnte

kommissoriet

i den forbindelse FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder,

FN’s konvention om barnets rettigheder, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskri-

mination mod kvinder og ILO-konventioner.

Inkorporeringsudvalget valgte i betænkningen at overveje spørgsmålet om inkorporering af de seks

førstnævnte konventioner, mens udvalget ikke foretog en konkret vurdering af spørgsmålet om in-

korporering af ILO-konventioner eller andre menneskerettighedskonventioner.

Kommissoriet for det nu nedsatte udvalg må efter udvalgets opfattelse forstås således, at udvalget i

hvert fald forventes at overveje fordele og ulemper ved at inkorporere de seks konventioner, som

Inkorporeringsudvalget gjorde til genstand for nærmere overvejelse i betænkning nr. 1407/2001 om

inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk ret. Herudover nævner kommissoriet ud-

trykkeligt FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap.

Udvalget er opmærksom på, at der udover disse syv konventioner findes en række andre konventio-

ner om menneskerettigheder, som det måske også kunne være relevant at overveje fordele og ulem-

per ved at inkorporere. Det gælder bl.a. FN’s konvention om flygtninges retsstilling, FN’s konven-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tion om begrænsning af statsløshed, Europarådets konvention om statsborgerret, ILO-konventioner,

som Danmark har tiltrådt, og som også var nævnt i kommissoriet for Inkorporeringsudvalget, Euro-

parådets konvention om indsatsen mod menneskehandel og Den Europæiske Socialpagt. Overvejel-

ser i udvalget af disse konventioner har bl.a. som følge af den i kommissoriet fastsatte tidsfrist imid-

lertid ikke været mulig. Som det fremgår af kapitel 4, afsnit 3.8, har udvalget dog inddraget enkelte

afgørelser vedrørende disse konventioner, i det omfang afgørelserne viser, hvordan danske domsto-

le anvender ikke-inkorporerede konventioner.

Udvalgets overvejelser vil på denne baggrund omfatte følgende konventioner:



FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder,

FN’s konvention

om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder,

FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behand-

ling eller straf,

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination,

FN’s konvention om barnets rettigheder,

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder, og

FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap

1.2. Betænkning nr. 1407/2001 indeholder i kapitel 7 dels en drøftelse af fordele og ulemper ved en

eventuel inkorporering af internationale konventioner om menneskerettigheder, dels en drøftelse af

kriterier for udvælgelse af, hvilke konventioner der eventuelt bør inkorporeres i dansk ret.

Ved udarbejdelsen af dette kapitel har udvalget taget udgangspunkt i disse drøftelser, idet udvalget

dog ikke har fundet grundlag for som i betænkning nr. 1407/2001 at sondre mellem på den ene side

fordele og ulemper ved en eventuel inkorporering og på den anden side kriterier for udvælgelse af

konventioner. Det er der flere grunde til.

For det første må sondringen i betænkning nr. 1407/2001 efter udvalgets opfattelse navnlig ses i

lyset af udformningen af Inkorporeringsudvalgets kommissorium, der indebar, at udvalget i vidt

omfang selv måtte tage stilling til, hvilke konventioner der skulle overvejes inkorporeret. Inkorpore-

ringsudvalget havde således behov for at opstille de pågældende kriterier med henblik på udvælgel-

sen af konventioner. Det samme gør sig ikke gældende for dette udvalg, da udvalget i modsætning

til Inkorporeringsudvalget er blevet anmodet om at overveje spørgsmålet om inkorporering af syv

nærmere opregnede konventioner, jf. ovenfor under afsnit 1.1. Samtidig har udvalget som nævnt

bl.a. af tidsmæssige grunde ikke fundet det muligt at overveje inkorporering af flere konventioner

end disse syv.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

For det andet finder udvalget, at vurderingen af, om og i givet fald hvilke konventioner der skal

inkorporeres, bør bero på en samlet gennemgang af de hensyn, der taler for eller imod en inkorpore-

ring. Dette betyder selvsagt ikke, at de enkelte hensyn nødvendigvis skal vægtes ens, når det skal

vurderes, om en konvention skal inkorporeres. Vurderingen bør efter udvalgets opfattelse blot ikke

på forhånd begrænses til kun at omfatte visse af hensynene.

Udvalget bemærker i forlængelse heraf samtidig, at flere af de kriterier, som blev anvendt i betænk-

ning nr. 1407/2001, under alle omstændigheder ikke længere synes relevante. Det gælder bl.a. dis-

kussionen af, hvilken betydning det har, om en konvention er en ‖generel konvention‖ eller en

‖specialkonvention‖. Efter udvalgets opfattelse har det således mindre betydning, om en konvention

må anses for ‖generel‖ eller ‖speciel‖, hvis de øvrige hensyn efter en samlet vurdering taler for en

inkorporering. Hertil kommer, at de syv konventioner, som udvalget skal overveje, alle må anses for

centrale for beskyttelsen af menneskerettighederne. Dermed er det også allerede af den grund min-

dre relevant, om de enkelte konventioner er ‖generelle‖ eller ‖specielle‖.

Herudover har udvalget valgt ikke at gå ind i den særskilte diskussion i betænkning nr. 1407/2001

af økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder over for borgerlige og politiske rettigheder. Dette

skyldes, at det efter udvalgets opfattelse ikke kan være afgørende, om en rettighed er af økonomisk,

social eller kulturel art eller er en borgerlig eller politisk rettighed. Udvalget har heller ikke fundet

grundlag for at gentage overvejelserne af, om en eventuel inkorporering bør omfatte hele konventi-

onen eller kun dele heraf. Efter udvalgets opfattelse bør en inkorporering af de grunde, der er anført

i betænkning nr. 1407/2001, således uden tvivl omfatte hele konventionen.

Endelig er spørgsmålet

om konventionernes betydning i praksis efter udvalgets opfattelse ikke længere relevant, idet de syv

konventioner, som udvalget overvejer, alle har været anvendt

–

om end i forskelligt omfang

–

praksis, jf. beskrivelsen ovenfor i kapitel 4.

Nedenfor vil følgende spørgsmål blive behandlet, idet det bemærkes, at visse hensyn til dels er

overlappende: Inkorporering som styrkelse af privates retsstilling (afsnit 2.1), internationale opfor-

dringer og international signalværdi (afsnit 2.2), samspillet mellem lovgivningsmagten og de ret-

sanvendende myndigheder (afsnit 2.3), inkorporering vil skabe et lovbestemt grundlag for at påbe-

råbe og anvende konventioner (afsnit 2.4), inkorporering vil medføre øget opmærksomhed og større

bevidsthed omkring konventionerne (afsnit 2.5), risiko for dobbeltregulering ved en inkorporering

(afsnit 2.6), spørgsmålet om en inkorporering vil skabe et informationsbehov (afsnit 2.7), betydnin-

gen af om en konvention er ‖egnet‖ til at blive inkorporeret (afsnit 2.8) samt betydningen

af kon-

ventionernes kontrol- og retshåndhævelsessystemer (afsnit 2.9).

Se betænkning nr. 1407/2001 side 161f.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Rækkefølgen for behandlingen af de enkelte spørgsmål er ikke udtryk for nogen vægtning fra ud-

valgets side.

2. Hensyn der bør indgå ved vurderingen af, om en konvention skal inkorporeres

2.1. Inkorporering som en styrkelse af privates retsstilling

Ifølge kommissoriet skal udvalget bl.a. overveje, om en inkorporering vil føre til en bedre retsbe-

skyttelse for den enkelte borger.

Som nævnt i kapitel 3, afsnit 4.1, foretages der løbende en vurdering af, om dansk ret er i overens-

stemmelse med de internationale konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har tiltrådt.

Det påhviler således regeringen og Folketinget at sikre, at Danmark overholder sine internationale

forpligtelser.

Udvalget finder det i lighed med Inkorporeringsudvalget afgørende, at en eventuel inkorporering af

konventionerne ikke ændrer herved. Udvalget har i den forbindelse noteret sig, at der også ved in-

korporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev lagt stor vægt på, at det er

regeringens og Folketingets ansvar, at dansk lovgivning til stadighed er i overensstemmelse med

bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Samtidig kan udvalget dog også tilslutte sig Inkorporeringsudvalgets opfattelse af, at dette ikke ude-

lukker, at en inkorporering vil kunne være velbegrundet.

Det skyldes bl.a., at inkorporeringen som

anført af Inkorporeringsudvalget i sig selv vil medføre en tydeliggørelse af privates muligheder for

at påberåbe sig konventionerne for de nationale domstole og andre retsanvendende myndigheder,

hvilket må anses for en styrkelse af privates retsstilling. Udvalget lægger i den forbindelse bl.a.

vægt på, at den kontrol med konventionsforpligtelsernes overholdelse, der foretages som led i lov-

givningsproceduren, nødvendigvis er af abstrakt og forudgående karakter, idet det normalt ikke er

muligt at tage højde for alle de situationer, hvor anvendelsen af loven vil kunne rejse spørgsmål i

forhold til konventionerne. Gennemgangen af retspraksis viser, at Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention, der er inkorporeret i dansk ret, påberåbes og anvendes oftere af danske domstole

end de øvrige konventioner om menneskerettigheder, jf. kapitel 4.

Som anført ovenfor i kapitel 3, afsnit 5, vil en inkorporering dog i sjældne tilfælde samtidig kunne

give anledning til visse retssikkerhedsmæssige betænkeligheder i nogle retssager mellem private,

hvor en borger over for en anden borger påberåber sig en retsstilling efter en inkorporeret konventi-

on, som rækker videre end retsstillingen efter dansk ret i øvrigt. Eftersom der er tale om et generelt

Se betænkning nr. 1407/2001 side 134.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 136.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

spørgsmål, som hovedsageligt vedrører retsvirkningerne af en inkorporering, taler betænkeligheder-

ne efter udvalgets opfattelse imidlertid ikke i sig selv afgørende imod en inkorporering,

men bør i

givet fald adresseres i bemærkningerne til inkorporeringsloven.

2.2. Internationale opfordringer og signalværdi

2.2.1.

Som det fremgår af betænkning 1407/2001 om inkorporering af menneskerettighedskonven-

tioner i dansk ret, har en række internationale organer gentagne gange opfordret regeringen til at

inkorporere visse FN-konventioner.

Gennemgangen nedenfor viser, at det også har været tilfældet,

efter betænkning nr. 1407/2001 blev afgivet.

Universal Periodic Review

Den 2. maj 2011 blev Danmark for første gang eksamineret i det såkaldte Universal Periodic Re-

view (UPR) i FN’s Menneskerettighedsråd. UPR, der blev etableret i 2006, er en mekanisme, hvor

samtlige FN-medlemslande bedømmer hinanden og fremkommer med anbefalinger i forhold til de

internationale menneskerettighedsforpligtelser. I forbindelse med eksaminationen interesserede en

række lande sig for det forhold, at Danmark indtil videre kun har inkorporeret Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention. Det fremgår f.eks. af rapporten om Danmarks UPR-eksamination,

at:

―Algeria

observed that Denmark is party to most core human rights instruments, but

noted that it had only incorporated the European Convention for the Protection of Hu-

man Rights and Fundamental Freedoms into domestic law and sought explanations.‖

Udover Algeriet ses også Afghanistan, Holland, Honduras og Kirgisistan at have interesseret sig for

spørgsmålet. Canada, Sydafrika, Holland og Kirgisistan anbefalede desuden konkret, at Danmark

inkorporerer de internationale konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har ratificeret.

Anbefalingen fra Canada lyder f.eks. som følger:

‖Incorporate

into its domestic law its international human rights obligations under the

Conventions to which it is party.‖

FN’s

Menneskerettighedskomité

Se også betænkning nr. 1407/2001 side 137.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 129.

Se dokument A/HRC/WG.6/11/L.2.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I forbindelse med eksaminationen i 2008 af Danmarks 5. periodiske rapport

afgivet i henhold til

artikel 40 i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder udtalte FN’s Menneskerettig-

hedskomité bl.a.:

‖The Committee notes with concern the decision taken by the State party not to incor-

porate the Covenant into its domestic legal order, contrary to the recommendation of the

Committee on Incorporation of Human Rights Conventions into Danish Law (art. 2).

The State party should reconsider its decision not to incorporate the Covenant into its

domestic legal order, with a view to ensuring that all rights protected under the Cove-

nant are given full effect in domestic law.‖

FN’s

komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

I forbindelse med eksaminationen i 2013 af Danmarks 5. periodiske rapport

afgivet i henhold til

artikel 16 og 17 i FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder gav FN’s ko-

mité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder udtryk for forhold, der gav anledning

til bekymring. Komitéen udtalte bl.a.:

‖The

Committee reiterates its concern that the State party has still not incorporated the

International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights into its domestic legis-

lation. The Committee is also concerned that despite the

State party’s statement that the

Covenant is applied by the Danish courts, case law shows that international human

rights treaties are rarely applied by courts or invoked by parties to a case, and that the

Supreme Court has stated that non-incorporated treaties do not have direct effect in the

domestic legal order.

The Committee recommends that the State party incorporate the International Covenant

on Economic, Social and Cultural Rights into its domestic legislation, and improve the

awareness and knowledge of the Covenant through human rights education and training

programmes, including for the judiciary.

The Committee draws the State party’s atten-

tion to its general comment No. 9 (1998) on the domestic application of the Cove-

nant.‖

FN’s Torturkomité

Se dokument CCPR/C/DNK/5 af 20. november 2007.

Se Concluding Observations of the Human Rights Committee, CCPR/C/DNK/CO/5 af 16. december 2008, punkt 6.

Se dokument E/C.12/DNK/5

Det må antages, at komitéen her tænker på dommen refereret i U2006.770H. I den dom udtalte Højesteret imidlertid,

at ILO-konventionerne

ikke var ‖direkte anvendelige i dansk ret i den forstand, at de kunne føre til tilsidesættelse af

aktivlovens bestemmelser om aktivering.‖

Se Concluding Observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/DNK/CO/5 af 6.

juni 2013.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I forbindelse med eksaminationen i 2007 af Danmarks 5. periodiske rapport

afgivet i henhold til

artikel 19 i FN’s konvention mod tortur og anden grusom eller nedværdigende behandling eller straf

gav FN’s Torturkomité udtryk for forhold, der gav anledning

til bekymring. Komitéen udtalte bl.a.:

―The

Committee regrets that the State party has not changed its position with regard to

the incorporation of the Convention into Danish law. The Committee is of the view that

the incorporation of the Convention into Danish law would not only be of a symbolic

nature but that it would strengthen the protection of persons allowing them to invoke the

provisions of the Convention directly before the courts.

The Committee recommends that the State party incorporate the Convention into Da-

nish law in order to allow persons to invoke it directly in courts, to give prominence to

the Convention as well as to raise awareness of its provisions among members of the

judiciary and the public at large.‖

FN’s Racismekomité

I forbindelse med eksaminationen i 2010 af Danmarks 18. og 19. periodiske rapporter

afleveret i

henhold til artikel 9 i FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination udtalte

FN’s Racismekomité bl.a.:

―The Committee notes with regret that notwithstanding its previous concluding

observa-

tions recommending the incorporation of the International Convention on the Elimina-

tion of All Forms of Racial Discrimination, the State party finds it unnecessary to do so

because, arguably, the Convention is already a source of law in Danish courts. Howev-

er, the non-incorporation of international treaties results in reluctance by lawyers and

judges to invoke such treaties in Danish courts. (art. 2).

The Committee reiterates its position that the State party should incorporate the Con-

vention into its legal system to ensure its direct application before Danish Courts in or-

der to afford all individuals its full protection.‖

FN’s Børnekomité

I forbindelse med eksaminationen i 2011 af Danmarks 4. periodiske rapport

afleveret i henhold til

artikel 44 i FN’s konvention om barnets rettigheder udtalte FN’s Børnekomité bl.a.:

‖While

noting that the Convention may be invoked and applied by the courts and ad-

ministrative authorities, the Committee notes with concern that the Convention is re-

Se dokument CAT/C/81/add.2 af 5. april 2005.

Se Conclusions and recommendations of the Committee against Torture, CAT/C/DNK/CO/5 af 16. juli 2007, pkt. 9.

Se dokument CERD/C/DNK/18-19 af 31. august 2009.

Se Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, CERD/C/DNK/CO/18-19

af 20. september 2010, pkt. 8

Se dokument CRC/C/DNK/4 af 22. januar 2010.

100

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ferred to only in a limited number of cases and that the application of the Convention by

judicial authorities and administrative decision-making bodies is limited, due largely to

the Convention not being fully incorporated into the national legislation of the State par-

ty.

[…]

The Committee recommends that the State party promote the application of the

Convention on the Rights of the Child by the courts and administrative decision-making

bodies, including by taking measures to fully incorporate the Convention into its nation-

al legislation.‖

FN’s Kvindekomité

I forbindelse med eksaminationen i 2009 af Danmarks 7. periodiske rapport

afleveret i henhold til

artikel 21 i FN’s konvention

om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder udtalte

FN’s Kvindekomité bl.a.:

―While recognizing that some of the State party’s domestic laws reflect the articles en-

shrined in the Convention, the Committee is concerned at the decision taken by the

State party not to incorporate the Convention into its domestic legal order […].

The Committee calls on the State party to reconsider its decision not to incorporate the

Convention into its domestic legal order, with a view to ensuring that all rights pro-

tected under the Convention are given full effect in domestic law. It recalls the State

party’s obligation, as stated in article 2 (a) of the Convention, to embody the principle

of the equality of men and women in its national Constitution or other appropriate legis-

lation […].‖

Anbefalinger over for andre lande

Som det også fremgår af betænkning nr. 1407/2001 om inkorporering af menneskerettighedskon-

ventioner i dansk ret, er sådanne anbefalinger fra FN-komitéerne om at inkorporere FN-

konventioner ikke alene blevet rettet mod Danmark.

Anbefalinger af denne art er således udtryk

for en generel holdning hos komitéerne, som de gennem længere tid og fortsat har givet udtryk for

over for stater, der som Danmark tager udgangspunkt i det dualistiske princip, dvs. ikke automatisk

inkorporering af internationale konventioner i national ret.

2.2.2.

Som det fremgår af gennemgangen ovenfor, har FN-komitéerne gentagne gange opfordret

Danmark til at inkorporere de forskellige konventioner i dansk ret.

Se Concluding observations of the Committee on the Rights of the Child, CRC/C/DNK/CO/4 af 7. april 2011, pkt.

10-11.

Se dokument CEDAW/C/DEN/7 af 21. juli 2008.

Se Concluding observations of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, CE-

DAW/C/DEN/CO/7 af 7. august 2009, pkt. 14-15.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 131.

101

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Som begrundelse herfor har flere af komitéerne bl.a. anført, at konventionerne skal kunne påberåbes

direkte for de retsanvendende myndigheder, herunder navnlig domstolene. FN-komitéerne synes i

den forbindelse at vurdere, at kun en inkorporering af konventionerne vil kunne sikre, at alle rettig-

heder omfattet af konventionerne nyder fuld beskyttelse i national ret.

FN-komitéerne synes endvidere med rette at lægge vægt på, at der i forhold til visse konventioner

kun findes meget få eksempler på, at konventionerne er blevet påberåbt for eller anvendt af danske

domstole.

FN-komitéerne synes desuden at forudsætte, at både dommere og advokater vil være tilbageholden-

de med at anvende konventionerne, så længe de ikke er inkorporeret.

Herudover har FN-komitéerne ved flere lejligheder påpeget, at Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention er blevet inkorporeret ved lov, hvilket også blev bemærket ved UPR-

eksaminationen. Det har fra FN-komitéerne i den forbindelse været anført, at FN-konventionerne i

visse tilfælde indeholder rettigheder, der ikke er beskyttet af Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention, ligesom undtagelsesbestemmelserne i FN-konventionerne i visse tilfælde er mere re-

striktive. Som anført af Inkorporeringsudvalget synes FN-komitéerne herved at lægge vægt på kon-

ventionernes principielle ligestilling samt det forhold, at FN-konventionerne i visse tilfælde yder en

bedre beskyttelse end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

2.2.3.

Den fremgangsmåde, der anvendes ved Danmarks tiltrædelse og løbende opfyldelse af kon-

ventioner, indebærer efter udvalgets opfattelse en betydelig grad af sikkerhed for, at Danmark lever

op til de forpligtelser, der følger af de pågældende konventioner, jf. afsnit 2.3.

Udvalget har dog samtidig noteret sig, at det ikke desto mindre er komitéernes opfattelse, at kun en

inkorporering af konventionerne vil kunne sikre, at alle rettigheder omfattet af konventionerne ny-

der fuld beskyttelse i national ret. Anbefalingerne er desuden under alle omstændigheder udtryk for,

at bl.a. Danmark trods talrige forsøg ikke har kunnet overbevise komitéerne og UPR om, at konven-

tionernes rettigheder nyder tilstrækkelig beskyttelse i national ret, hvilket i sig selv bør tillægges en

vis vægt.

Efter udvalgets opfattelse kan der på den baggrund ikke være tvivl om, at anbefalingerne fra FN-

komitéerne og UPR taler for inkorporering af konventionerne. En inkorporering vil, hvad enten den

indebærer en bedre retsbeskyttelse eller ej, således under alle omstændigheder have en betydelig

signalværdi i forhold til omverdenen, fordi man herved imødekommer de internationale opfordrin-

Se betænkning nr. 1407/2001 side 132.

Se også betænkning nr. 1407/2001 side 132.

102

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ger. Inkorporering kan også give Danmark yderligere tyngde i det internationale arbejde for at

fremme menneskerettighederne.

Danmarks internationale anseelse er dog også betinget af, hvordan man aktivt agerer i en internatio-

nal og national sammenhæng, og ikke kun af hvilke konventioner der inkorporeres eller ej.

2.3. Samspillet mellem lovgivningsmagten og de retsanvendende myndigheder

Der findes talrige eksempler på, at der i bemærkningerne til lovforslag redegøres for forholdet til

internationale konventioner om menneskerettigheder, og hvor det vurderes, om lovforslagene er i

overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, jf. også kapitel 3, afsnit 4.2.

Af de grunde, som er anført i betænkning nr. 1407/2001, jf. nedenfor, finder udvalget imidlertid, at

uanset regeringen og Folketinget således tilstræber en overholdelse af Danmarks internationale for-

pligtelser, kan der stadig være et behov for, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder i

forbindelse med behandlingen af konkrete sager foretager en vurdering af, om retstilstanden, herun-

der den måde, hvorpå lovgivningen administreres, er i overensstemmelse med Danmarks internatio-

nale forpligtelser.

Udvalget kan således tilslutte sig Inkorporeringsudvalgets opfattelse af, at selv om der i forbindelse

med lovgivningsprocessen er foretaget en vurdering af, om et lovforslag er i overensstemmelse med

Danmarks internationale forpligtelser, så er der ingen garanti for, at det faktisk også er det.

Det

kan som anført i betænkning nr. 1407/2001 f.eks. ikke udelukkes, at det ansvarlige ministerium har

overset en relevant bestemmelse i en konvention, eller at ministeriets vurdering af de relevante kon-

ventionsmæssige forpligtelser er forkert.

Selv om en lov må anses for forenelig med Danmarks internationale forpligtelser på det tidspunkt,

hvor lovforslaget bliver vedtaget, er det ikke givet, at loven også vedbliver at være det. Der kan som

anført i betænkning nr. 1407/2001 således ske en udvikling i praksis vedrørende konventionen,

hvorved konventionsforpligtelserne får et andet og videregående indhold, som indebærer, at loven

ikke længere er i overensstemmelse med konventionen.

Herudover bemærker udvalget, at selv hvor det klart fremgår af bemærkningerne til et lovforslag, at

loven forudsættes administreret i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, er

det ikke af den grund sikkert, at de afgørelser, som træffes af domstolene og andre retsanvendende

myndigheder, er fuldt ud i overensstemmelse med Danmarks menneskeretlige forpligtelser. Det

Se betænkning nr. 1407/2001 side 137ff.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 138

Se betænkning nr. 1407/2001 side 138f.

103

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

gælder som anført i betænkning nr. 1407/2001, selv om domstolene og myndighederne måtte have

været opmærksomme på de konventionsmæssige forpligtelser, f.eks. fordi de ikke i tilstrækkeligt

omfang er bekendt med relevant praksis vedrørende konventionerne.

Der findes desuden en lang række lovbestemmelser, der giver mulighed for at træffe skønsprægede

afgørelser, og hvor der derfor er en risiko for, at de afgørelser, der træffes, i det enkelte tilfælde kan

vise sig at være i strid med internationale konventioner om menneskerettigheder. Efter udvalgets

opfattelse er det i disse situationer ønskeligt, at bemærkningerne i de enkelte lovforslag, i det om-

fang det er muligt, giver en passende vejledning med hensyn til indholdet og omfanget af de inter-

nationale forpligtelser, der skal respekteres i forbindelse med forvaltningen af reglerne.

Herved

opfylder regeringen og Folketinget også bedre deres rolle med hensyn til at sikre, at dansk lovgiv-

ning til stadighed er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.

Inkorporeringsudvalget anfører i betænkning nr. 1407/2001 endvidere, at der kan forekomme til-

fælde, hvor de retsanvendende myndigheder, herunder navnlig domstolene, skal foretage den ende-

lige grænsedragning i forhold til Danmarks internationale forpligtelser. Efter Inkorporeringsudval-

gets opfattelse talte dette for en inkorporering, idet det ved at inkorporere konventioner fremhæves

af lovgiver, at det også er domstolenes opgave at vurdere, om relevante konventioner konkret over-

holdes.

Dette udvalg kan i princippet tilslutte sig dette synspunkt, idet udvalget dog samtidig skal

understrege, at en inkorporering ikke må føre til, at det overlades domstolene at træffe valg, som det

tilkommer lovgiver at træffe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål, jf. kapitel 3.

I den forbindelse bemærker udvalget, at de syv konventioner, som udvalget skal overveje en inkor-

porering af, alle i større eller mindre omfang indeholder vage og upræcise bestemmelser, som kan

gøre det vanskeligt for domstolene og andre retsanvendende myndigheder at vurdere bestemmelser-

nes rækkevidde. Dette gælder, selv om bestemmelserne i et vist omfang kan forventes fortolket og

udfyldt ved udtalelser fra de relevante FN-komitéer i konkrete klagesager og ved de såkaldte gene-

relle bemærkninger (‖general comments‖).

Udvalget har i forlængelse heraf mere generelt overvejet, i hvilket omfang domstolene bør udvise

særlig tilbageholdenhed, hvis rækkevidden af en konventionsforpligtelse er uklar, eller hvis fortolk-

ningen og anvendelsen af forpligtelsen har vidtrækkende konsekvenser. I den forbindelse har ud-

valget noteret sig, at domstolenes villighed til at træffe afgørelser, som modificerer lovgivningen for

Se betænkning nr. 1407/2001 side 139.

Se også pkt. 4.2.4 i Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, hvoraf der bl.a. fremgår følgende: ‖Hvis

et lovfors-

lag er udformet på en sådan måde, at retsanvendende myndigheder skal træffe skønsprægede afgørelser, der ofte rejser

spørgsmål i forhold til konventionerne, bør lovforslagets bemærkninger indeholde en rimelig vejledning om indholdet

af de menneskeretlige forpligtelser, herunder om de kriterier og forhold, der som følge af disse forpligtelser har betyd-

ning for

myndighedernes afgørelser.‖

Se betænkning nr. 1407/2001 side 140.

104

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

at sikre, at der ikke sker en krænkelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, må anta-

ges hidtil at have været afhængig af, med hvilken sikkerhed konventionsforpligtelsernes indhold

kan fastlægges.

På områder, hvor der foreligger praksis fra Den Europæiske Menneskerettigheds-

domstol, foretager danske domstole en indgående vurdering af, om en afgørelse vil være i strid med

de relevante domme fra Domstolen.

Det er til gengæld meget sjældent, at danske domstole fortol-

ker konventionens bestemmelser på en måde, der går videre end praksis fra Domstolen.

Efter udvalgets opfattelse udviser domstolene således og bør også generelt udvise tilbageholdenhed,

hvis rækkevidden af en konventionsforpligtelse er uklar. Dette gælder navnlig, hvis en afgørelse om

konventionsstridighed kan få vidtrækkende retlige eller praktiske konsekvenser, således at spørgs-

målet efter dansk retstradition bør afgøres af lovgiver frem for af domstolene,

jf. også kapitel 3.

2.4. Inkorporering vil skabe et lovbestemt grundlag for, at de retsanvendende myndigheder

kan anvende konventioner

Det anføres i betænkning nr. 1407/2001, at en inkorporering ved lov for så vidt kun vil indebære en

kodificering af gældende praksis, men at lovgivningsmagtens tilslutning til denne praksis vil klargø-

re grundlaget herfor.

Som det fremgår af gennemgangen af danske domstoles praksis i kapitel 4, kan også andre konven-

tioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention således allere-

de i dag påberåbes for danske domstole. Disse konventioner er altså en relevant retskilde. En inkor-

porering vil som anført i betænkning nr. 1407/2001 dog skabe et lovbestemt grundlag for at anven-

de dem.

Udvalget har fundet det relevant at overveje, i hvilket omfang en inkorporering kan tænkes at have

betydning for den intensitet, hvormed den inkorporerede konvention anvendes af domstolene og

andre retsanvendende myndigheder. Dette skal bl.a. ses i lyset af, at danske domstole og andre ret-

sanvendende myndigheder generelt synes at anvende de relevante FN-konventioner mindre inten-

sivt end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der har været inkorporeret i dansk ret

siden 1992.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 58.

Som eksempel kan f.eks. nævnes Højesterets kendelse af 1. november 1989, som er refereret i U1990.13H, hvor Hø-

jesteret i en sag om inhabilitet gik videre, end der på det tidspunkt var et sikkert grundlag i Den Europæiske Menneske-

rettighedsdomstols praksis for.

I kendelse af 18. april 1994 refereret i U1994.536H fandt Højesteret f.eks., at en generel afklaring af spørgsmålet om

inhabilitet for konstituerede dommere burde afklares ved lovgivning. Højesteret lagde herved vægt på de meget indgri-

bende følger, som en fortolkning, der i væsentlig grad afskar anvendelsen af konstituerede dommere, ville have for

domstolsorganisationen.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 141.

105

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget har i den forbindelse noteret sig, at der findes visse eksempler på, at danske domstole ved

afgørelsen af en sag har fremhævet, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet

inkorporeret i dansk ret. Efter udvalgets opfattelse er det imidlertid vanskeligt at vurdere, om disse

henvisninger til inkorporeringen er udtryk for, at inkorporeringen er blevet tillagt selvstændig be-

tydning, eller om henvisningen blot er udtryk for en konstatering. I langt de fleste tilfælde anvender

de danske domstole under alle omstændigheder konventionens bestemmelser uden udtrykkeligt at

lægge vægt på, at konventionen er blevet inkorporeret i dansk ret. Det er i øvrigt udvalgets opfattel-

se, at inkorporeringen har haft betydning for gennemslagskraften af Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention sammen med det forhold, at der findes en righoldig praksis fra Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol.

Efter udvalgets opfattelse har det i forhold til anvendelsen af internationale konventioner om men-

neskerettigheder betydning, i hvilket omfang konventionsforpligtelserne er klare og præcise. I den

forbindelse bemærkes, at der kan være en forskel på, hvor klare forpligtelserne efter henholdsvis

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN-konventionerne fremstår. Dette hænger

ikke mindst sammen med karakteren og tilgængeligheden af relevante fortolkningsbidrag, herunder

navnlig praksis fra konventionsorganerne, jf. afsnit 2.5 nedenfor.

2.5. Inkorporering vil medføre øget opmærksomhed og større bevidsthed om konventionerne

Det fremgår af betænkning nr. 1407/2001, at Inkorporeringsudvalget fandt det sandsynligt, at en

inkorporering af andre konventioner om menneskerettigheder ville kunne medføre øget opmærk-

somhed og større bevidsthed om konventionerne, herunder navnlig hvis inkorporeringen alene kom

til at omfatte et begrænset antal konventioner.

Inkorporeringsudvalget lagde ifølge betænkningen

herved bl.a. vægt på, at erfaringerne med inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention pegede i denne retning.

Dette udvalg kan tilslutte sig disse overvejelser. Udvalget er i lighed med Inkorporeringsudvalget

dog samtidig klar over, at den omfattende påberåbelse og anvendelse af Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention, som finder sted for de danske domstole, jf. kapitel 4, ikke alene kan til-

skrives inkorporeringen, men også den omfattende, mangeårige og let tilgængelige praksis fra Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som i særlig grad gør denne konvention praktisk anvende-

lig.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at sammenlignet med praksis fra Den Europæiske Menneske-

rettighedsdomstol omfatter praksis fra komitéerne generelt langt færre udtalelser, hvilket indebærer,

at de relevante konventionsorganer ofte ikke har forholdt sig til de spørgsmål, som danske domstole

og andre retsanvendende myndigheder måtte sidde med.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 142.

106

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I det omfang, der findes praksis fra komitéerne, er den

–

sammenlignet med praksis fra Den Euro-

pæiske Menneskerettighedsdomstol

–

desuden i almindelighed sværere tilgængelig, bl.a. fordi det

på nuværende tidspunkt ikke er muligt at foretage en systematisk søgning på stikord i de komitéud-

talelser, der er offentliggjort via

internettet på hjemmesiden for FN’s Højkommissær for Menneske-

rettigheder.

Generelt er komitéernes udtalelser sammenlignet med domme fra Den Europæiske Menneskerettig-

hedsdomstol desuden mindre udførlige med hensyn til den juridiske begrundelse. Dette skal ses i

lyset af, at komitéerne ikke kan sammenlignes med domstole, ligesom deres udtalelser heller ikke

har karakter af domme. De ofte meget kortfattede begrundelser for et bestemt resultat kan efter ud-

valgets opfattelse i nogle tilfælde bl.a. gøre det vanskeligt at udlede mere generelle principper af de

konkrete udtalelser.

2.6. Særligt om risiko for dobbeltregulering ved en inkorporering

De syv konventioner, som udvalget overvejer en inkorporering af, er alle ratificeret af Danmark.

Det betyder, at konventionerne allerede er gennemført i dansk ret enten ved omskrivning eller ved

konstatering af normharmoni, og at dansk ret som udgangspunkt må antages at være i overens-

stemmelse med kravene i konventionerne.

Det kan som anført i betænkning nr. 1407/2001 overvejes, om en inkorporering ved lov vil være

uhensigtsmæssig derved, at den vil medføre dobbeltregulering.

Som påpeget af Inkorporeringsud-

valget vil en inkorporering således bl.a. betyde, at man vil få flere retskilder på samme niveau, nem-

lig på den ene side de love, der gennemfører eller sikrer opfyldelsen af konventionen på bestemte

områder, og på den anden side selve inkorporeringsloven, hvilket kan medføre retskildemæssig

uklarhed. Inkorporeringsudvalget fremhævede desuden, at konventionerne ikke findes i en original

og autoritativ version på dansk, ligesom de i et vist omfang overlapper hinanden derved, at samme

rettighed eller pligt er reguleret i flere konventioner. Begge dele vil som anført af Inkorporerings-

udvalget kunne give anledning til usikkerhed ved anvendelsen af de enkelte konventioner.

Uanset ovenstående finder dette udvalg i lighed med Inkorporeringsudvalget, at der ikke er tale om

et reelt problem.

81 82

Udvalget lægger i den forbindelse navnlig vægt på, at denne dobbeltregulering

ikke har givet anledning til problemer i praksis i forhold til Den Europæiske Menneskerettigheds-

Hjemmesiden hedder www.ohchr.org.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 143.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 144.

Jakob Mchangama giver i rapporten ‖Internationale menneskerettighedskonventioner og dansk ret: En rapport om

konsekvenserne af Danmarks mulige inkorporering af internationale menneskerettighedskonventioner og anerkendelse

af klageadgang til menneskerettighedsorganer‖

udtryk for det modsatte synspunkt, jf. f.eks. side 52.

107

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

konvention. Hertil kommer som påpeget af Inkorporeringsudvalget, at de pågældende konventioner

allerede i dag er en relevant retskilde i dansk ret, hvilket betyder, at domstolene og andre retsanven-

dende myndigheder kan have behov for at fortolke og anvende de pågældende konventioner, uanset

om de måtte være gennemført i dansk ret ved omskrivning. En inkorporering ved lov vil ikke ændre

på dette forhold.

2.7. En inkorporering vil skabe et informationsbehov

Efter udvalgets opfattelse må en inkorporering af én eller flere konventioner forventes at medføre,

at konventionerne i stigende grad vil blive påberåbt for domstolene og andre retsanvendende myn-

digheder, som derved i videre omfang end i dag vil skulle fortolke og anvende konventionerne. Det-

te kan ses som både en fordel og en ulempe.

På den ene side

må det efter udvalgets opfattelse anses for positivt, hvis en inkorporering fører til,

at flere bliver opmærksomme på deres rettigheder efter konventionerne og på den baggrund påberå-

ber sig konventionerne for domstolene og andre retsanvendende myndigheder. En inkorporering af

f.eks. FN’s konvention

om rettigheder for personer med handicap vil således kunne betyde, at

kommunerne i videre omfang end i dag vil inddrage konventionen i forbindelse med f.eks. behand-

lingen af byggeansøgninger, hvor der kan opstå spørgsmål om tilgængelighed (konventionens arti-

kel 9) eller behandlingen af ansøgninger om hjælpemidler mv. til handicappede. Tilsvarende vil en

inkorporering af f.eks. FN’s Børnekonvention kunne betyde, at konventionen i videre omfang end i

dag inddrages som fortolkningsbidrag ved vurderingen af, i hvilket omfang et barn skal høres i en

sag om f.eks. forældremyndighed. Den øgede opmærksomhed omkring konventionerne kan dermed

ses som et af formålene med en inkorporering.

På den anden side

vil der for domstolene og andre retsanvendende myndigheder kunne være van-

skeligheder og et stort arbejde forbundet med at tilvejebringe det fornødne overblik over relevante

fortolkningsbidrag, som gør det muligt at tage stilling til det øgede antal spørgsmål om anvendelse

af konventionerne. Konventionerne kan desuden ikke blot forventes at blive påberåbt i sager, hvor

der er et rimeligt grundlag herfor, men også i sager, hvor man afprøver grænserne for konventioner-

nes indvirkning på dansk ret. For domstolene og andre retsanvendende myndigheder kan det efter

omstændighederne kræve en del ressourcer at tage stilling i sådanne sager, bl.a. fordi konventioner-

ne i et vist omfang indeholder vage og upræcise bestemmelser.

Udvalget finder dog, at den forventede belastning af domstolene og andre retsanvendende myndig-

heder ikke i sig selv taler afgørende imod en eventuel inkorporering.

Udvalget lægger herved vægt

på, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder allerede i dag skal fortolke og anvende

internationale konventioner om menneskerettigheder, der som nævnt i kapitel 4 er en relevant rets-

Se også betænkning nr. 1407/2001 side 144.

108

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

kilde i dansk ret. En eventuel inkorporering vil ikke ændre ved dette. De nævnte forhold illustrerer

derfor først og fremmest et øget behov for at sikre adgang til information om fortolkning og anven-

delse af de relevante konventioner.

Selv om udvalget således er opmærksom på, at en eventuel inkorporering vil medføre et behov for

øget information hos bl.a. dommere, anklagere, embedsmænd og advokater, finder udvalget ikke at

burde komme med konkrete anvisninger på, hvordan behovet kan imødekommes i praksis, men

forudsætter, at der i givet fald vil blive taget de nødvendige initiativer for at imødekomme behovet.

I øvrigt bemærkes, at advokater, der påberåber sig anvendelse af konventionsbestemmelser i kon-

krete sager, i praksis ofte også vil varetage opgaven med at tilvejebringe oplysninger som grundlag

for sagens afgørelse.

2.8. Betydningen af om en konvention er ”egnet” til at blive inkorporeret

Ifølge kommissoriet skal udvalget overveje, om de syv konventioner, som nævnt indledningsvis i

afsnit 1, er egnede til at blive inkorporeret i dansk lovgivning.

Udvalget har i den forbindelse noteret sig, at betydningen af, om en konvention er ‖egnet‖ til at

blive inkorporeret, allerede er udførligt behandlet i betænkning nr. 1407/2001, hvor der bl.a. anføres

følgende:

‖Afgørelsen af, om en traktatbestemmelse er ‖egnet‖ til at blive anvendt, afhænger efter

udvalgets opfattelse ikke så meget af, om den er generelt formuleret, idet en bestemmel-

se, der er generelt formuleret, kan være ‖egnet‖ til at

blive anvendt, hvis der f.eks. fin-

des en praksis fra et kontrolorgan, der præciserer indholdet og omfanget af den pågæl-

dende bestemmelse. I tilfælde, hvor der findes en omfattende og detaljeret praksis eller

andre fortolkningsbidrag, kan det således være muligt at udlede endog ganske præcise

principper og regler af traktatbestemmelser, der er generelt formuleret […].

Udvalget har i denne forbindelse hæftet sig ved, at det forhold, at flere bestemmelser i

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er generelt formuleret, ikke har været

til hinder for, at konventionen er blevet inkorporeret i dansk lovgivning, ligesom det

heller ikke har været til hinder for, at konventionen er blevet påberåbt for og anvendt af

administrative myndigheder og domstolene.

Efter

udvalgets opfattelse giver traktatbestemmelser, der har karakter af såkaldte ‖pro-

gramerklæringer‖, derimod anledning til problemer, idet indholdet af sådanne bestem-

melser er særlig upræcist. Som eksempel herpå kan nævnes artikel 12 i FN’s konvention

om økonomiske,

sociale og kulturelle rettigheder, artikel 23, stk. 4, i FN’s konvention

om borgerlige og politiske rettigheder og artikel 7 i FN’s Racediskriminationskonventi-

on.

109

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Efter udvalgets opfattelse yder sådanne ‖programerklæringer‖ begrænset vejledning

ved

løsning af konkrete tvister. Dette skyldes, at bestemmelserne giver et betydeligt spille-

rum for rent skønsmæssige overvejelser. Hertil kommer, at gennemførelsen af sådanne

‖programerklæringer‖ ofte rejser spørgsmål om fordeling og anvendelse af ressourcer.

Efter udvalgets opfattelse tilkommer afgørelsen af sådanne prioriteringsspørgsmål som

udgangspunkt lovgiver og ikke de retsanvendende myndigheder, herunder domstolene.

For så vidt angår såkaldte ‖programerklæringer‖ bør det efter udvalgets opfattelse

til-

lægges betydning, om en konvention alene indeholder få ‖programerklæringer‖ eller om

konventionen i

betydeligt omfang eller overvejende grad indeholder ‖programerklærin-

ger‖. Jo flere ‖programerklæringer‖ en konvention indeholder, desto mere vil det efter

udvalgets opfattelse tale imod en eventuel inkorporering.‖

Dette udvalg kan i et vist omfang tilslutte sig de synspunkter, der kom til udtryk i betænkning nr.

1407/2001.

Udvalget skal dog bemærke, at det efter udvalgets opfattelse ikke kun er bestemmel-

ser, der kan karakteriseres som ‖programerklæringer‖, der kan give anledning til problemer, men

derimod alle bestemmelser, der fremstår vage og upræcise, eller hvis anvendelse forudsætter et be-

tydeligt skøn. Sådanne bestemmelser giver således kun begrænset vejledning ved løsning af konkre-

te tvister, hvilket generelt gør dem mindre egnede til at blive anvendt af domstolene og andre rets-

anvendende myndigheder og dermed mindre egnede til at blive inkorporeret. Desuden indebærer de

alle en risiko for, at det overlades til de retsanvendende myndigheder, herunder domstolene, at træf-

fe afgørelser i bl.a. prioriteringsspørgsmål, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgiver at

træffe.

Udvalget anerkender, at der blev taget højde for den nævnte risiko i forarbejderne til den lov, der i

1992 inkorporerede Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i dansk ret. Som det fremgår

af afsnit 3.3 har den efterfølgende retspraksis vist, at de danske domstole har opretholdt balancen

mellem lovgivningsmagten og domstolene. Det er efter udvalgets opfattelse imidlertid spørgsmålet,

om erfaringerne med inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention uden vi-

dere kan overføres på en eventuel inkorporering af f.eks. FN’s konvention om økonomiske, sociale

og kulturelle rettigheder, der indeholder en række bestemmelser, der forudsætter et betydeligt skøn,

eller som er rene ‖programerklæringer‖.

Efter udvalgets opfattelse bør det ved valget af konventioner derfor tillægges nogen vægt, om be-

stemmelserne i en konvention indeholder rettigheder, der er udformet på en sådan måde, at de i

praksis kan anvendes, herunder navnlig af domstolene, ved fortolkningen og anvendelsen af dansk

ret i øvrigt. Dette vil efter udvalgets opfattelse som udgangspunkt kun være tilfældet, hvor bestem-

melserne ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår ubetingede og tilstrækkeligt præcise. Antal-

let af vage og upræcise bestemmelser, der ikke umiddelbart vil kunne påberåbes for og anvendes af

Se betænkning nr. 1407/2001 side 154.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 150ff.

110

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

domstolene og andre retsanvendende myndigheder, bør derimod ikke i sig selv være afgørende for,

om en konvention inkorporeres eller ej.

2.9. Betydningen af konventionernes kontrol- og retshåndhævelsessystemer

Som beskrevet i kapitel 7 og 8 er der i forhold til de konventioner, som udvalget skal overveje en

inkorporering af, oprettet en række komitéer, som skal sikre, at forpligtelserne overholdes. Dette

gør komitéerne bl.a. ved hjælp af afrapportering samt behandling af klager fra private (individuel

klageadgang).

Herudover afgiver komitéerne i et vist omfang generelle udtalelser vedrørende for-

tolkningen og anvendelsen af konventionerne.

Efter Inkorporeringsudvalgets opfattelse var den individuelle klageadgang et vægtigt argument for

en inkorporering, idet komitéernes udtalelser i enkeltsager bidrager til at præcisere indholdet og

omfanget af de enkelte bestemmelser i konventionen.

Inkorporeringsudvalget fandt dog omvendt

ikke, at en manglende individuel klageadgang i tilknytning til en konvention nødvendigvis udeluk-

kede en inkorporering af konventionen, idet komitéen på anden måde kan være fremkommet med

udtalelser og anbefalinger.

Dette udvalg finder, at det er et relevant hensyn, der bør inddrages ved vurderingen af, om en kon-

vention skal inkorporeres, at der findes praksis mv. fra de relevante komitéer, som kan inddrages

ved fortolkningen og anvendelsen af konventionernes bestemmelser, idet dette for så vidt giver et

bedre grundlag for at anvende konventionerne. Dette gælder, selv om en inkorporering ikke ændrer

på den fortolkningsmæssige betydning af konventionsorganernes praksis.

Udvalget skal dog samtidig bemærke, at karakteren af komitéernes praksis mv. kan gøre den van-

skelig at anvende for nationale domstole. Dette gælder efter udvalgets opfattelse bl.a. i forhold til

periodiske rapporter, komitéernes bemærkninger og anbefalinger i forbindelse med eksaminationer

samt de generelle bemærkninger, der udarbejdes af komitéerne. Det gælder i et vist omfang desuden

komitéernes udtalelser i individuelle klagesager, bl.a. fordi udtalelserne ofte er mindre udførlige

med hensyn til den juridiske begrundelse, hvilket efter omstændighederne kan gøre det svært at

udlede mere generelle principper af dem.

Danmark har tilsluttet sig den individuelle klageadgang til FN’s Menneskerettighedskomité, FN’s Torturkomite, FN-

Racediskriminationskomité og FN’s Kvindekomité. Folketinget har den 13. maj 2014 desuden vedtaget beslutningsfor-

slag nr. B 58 om tiltrædelse af

den valgfri protokol til FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, der

giver individuel klageadgang til FN’s Handicapkomité. Den individuelle klageadgang er i øvrigt behandlet nærmere i

kapitel 7 og 8.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 155 ff.

111

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kapitel 7. Hvilke konventioner bør inkorporeres

1. Indledning

I dette kapitel gennemgår udvalget de syv konventioner, der er nævnt i afsnit 1 i kapitel 6. Beskri-

velsen bygger på beskrivelsen i kapitel 8-13 i betænkning nr. 1407/2001, således at afsnit 2-7 i be-

skrivelsen her er en opdatering af beskrivelsen i betænkningen fra 2001, mens beskrivelsen i afsnit

8 af FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, der er fra 2006, er

ny. Afsnit 9

indeholder udvalgets overvejelser om inkorporering af de syv konventioner.

2. FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder

2.1. Indledning

Danmark har ratificeret den internationale konvention af 16. december 1966 om borgerlige og poli-

tiske rettigheder med tilhørende valgfri protokol (herefter OPT).

Danmark har ligeledes ratificeret

den anden valgfrie protokol af 15. december 1989 til den internationale konvention om borgerlige

og politiske rettigheder, der omhandler afskaffelse af dødsstraf (herefter OPT2).

FN’s konvention

om borgerlige og politiske rettigheder og OPT trådte i kraft for Danmark den 23. marts 1976. OPT2

trådt i kraft for Danmark den 11. juli 1991.

Danmark har taget forbehold i forhold til konventionens artikel 10, stk. 3, 2. pkt., om at unge lov-

overtrædere skal holdes adskilt fra voksne,

artikel 14, stk. 1, vedrørende offentlig rettergang,

artikel 14, stk. 5, vedrørende fornyet prøvelse af domfældelse og retsfølge i straffesager, og artikel

14, stk. 7, vedrørende genoptagelse af straffesager, der er endt med frifindende dom,

samt artikel

20, stk. 1, vedrørende forbud mod propaganda for krig.

Se bekendtgørelse nr. 30 af 29. marts 1976.

Se bekendtgørelse nr. 17 af 9. februar 1995.

Forbeholdet har følgende ordlyd: ‖The Government of Denmark makes a reservation in respect of Article 10,

paragraph 3, second sentence. In Danish practice, considerable efforts are made to ensure appropriate age distribution of

convicts serving sentences of imprisonment, but it is considered valuable to maintain possibilities of flexible arrange-

ments.‖

Forbeholdet har følgende ordlyd: ‖Article 14, paragraph

1, shall not be binding on Denmark in respect of public hear-

ings. In Danish law, the right to exclude the press and the public from trials may go beyond what is permissible under

this Covenant, and the Government of Denmark finds that this right should

be restricted.‖

Forbeholdet har efter at være blevet præciseret i april 2014 følgende ordlyd: ―(b)(i)

Article 14, paragraph 5, shall be

applied in such a manner that:

- An unlimited right to appeal does not have to be instituted in cases where the conviction concerns a minor offence and

the sentence imposed is a fine and/or confiscation below a certain amount to be laid down by law.

- A right to a further appeal does not have to be instituted in cases where the accused person, having been acquitted by a

lower court, is convicted for the first time by a higher court hearing an appeal of the acquittal.

- A right to appeal does not have to be instituted in criminal proceedings against a Member of Government or any other

person brought before the High Court of the Realm (Rigsretten).

(ii) Article 14, paragraph 7, shall be applied in such a manner that criminal proceedings which led to a final conviction

112

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Danmark har ved

ratificeringen af OPT anerkendt FN’s Menneskerettighedskomités kompetence til

at modtage og behandle individuelle klagesager (se nedenfor afsnit 2.3). Herudover har Danmark

afgivet en erklæring om anerkendelse af FN’s Menneskerettighedskomités kompetence til at mod-

tage og behandle mellemstatslige klagesager (se nedenfor afsnit 2.3).

Danmark har ratificeret OPT med det forbehold, at bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, litra a, skal

forstås således, at den i medfør af konventionens artikel 28 nævnte komité ikke må behandle en

henvendelse fra en enkeltperson, medmindre komitéen har sikret sig, at den samme sag ikke har

været genstand for behandling efter andre regler for international undersøgelse eller bilæggelse.

Konventionen forpligter staterne til at sikre en række grundlæggende borgerlige og politiske rettig-

heder, herunder f.eks. folks ret til selvbestemmelse (artikel 1), retten til livet (artikel 6), forbud mod

tortur mv. (artikel 7), forbud mod slaveri mv. (artikel 8), retten til frihed og personlig sikkerhed

(artikel 9), retten til bevægelsesfrihed (artikel 12), retten til en retfærdig rettergang mv. (artikel 14),

forbud mod strafskærpelser med tilbagevirkende kraft (artikel 15), retten til respekt for bl.a. privat-

liv, familieliv og hjem (artikel 17), retten til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed

(artikel 18), retten til menings- og ytringsfrihed (artikel 19), forsamlingsfriheden (artikel 21), for-

eningsfriheden (artikel 22), retten til et familieliv (artikel 23), børns ret til beskyttelse og statsbor-

gerskab (artikel 24) og et diskriminationsforbud (artikel 26). Efter konventionens artikel 2, stk. 3,

litra a, forpligter de deltagende stater sig til at sikre enhver, hvis rettigheder eller friheder efter kon-

ventionen krænkes, adgang til effektive retsmidler. En nærmere beskrivelse af indholdet af konven-

tionen findes i betænkning nr. 1407/2001 side 165ff.

Konventionen med tilhørende protokoller (OPT og OPT2) er medtaget som bilag 1 til betænknin-

gen.

2.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001

Inkorporeringsudvalget anbefalede, at FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder blev

inkorporeret i dansk ret.

or acquittal may be reopened in certain circumstances to be laid down by law.‖

Forbeholdet har

følgende ordlyd: ‖Reservation is further made to Article 20, paragraph 1. This reservation is in

accordance with the vote cast by Denmark in the XVI General Assembly of the United Nations in 1961 when the

Danish Delegation, referring to the preceding article concerning freedom of expression, voted against the prohibition

against propaganda for war.‖

Forbeholdet har følgende ordlyd: ‖With reference to article 5, paragraph 2 (a), the Government of Denmark makes a

reservation with respect to the Competence of the Committee to consider a communication from an individual if the

matter has already been considered under other procedures of international investigation.‖

Se betænkning nr. 1407/2001 side 194.

113

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget lagde herved vægt på, at konventionen er ‖central‖ for beskyttelsen af menneskerettighe-

derne, og at konventionen må anses for ‖egnet‖ til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning

af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller andre retsanvendende myndigheder. I den for-

bindelse pegede udvalget bl.a. på, at de fleste af konventionens bestemmelser er formuleret klart og

præcist, hvilket gør bestemmelserne egnede til at blive inkorporeret.

Udvalget lagde endvidere vægt på, at der er etableret en individuel klageadgang, og at komitéens

omfattende og detaljerede praksis i individuelle klagesager indebærer, at konventionens bestemmel-

ser er egnede til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for

domstolene eller andre retsanvendende myndigheder.

Herudover bemærkede udvalget, at det ville være vanskeligt at argumentere afgørende for, at FN’s

konvention om borgerlige og politiske rettigheder på grund af indholdet af konventionens bestem-

melser ikke skulle være egnet til at blive inkorporeret, eftersom Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention, der i det væsentlige svarer til FN’s konvention om borgerlige og politiske rettighe-

der, allerede er inkorporeret i dansk ret. Udvalget fremhævede i den forbindelse desuden, at nogle af

de sager, hvor danske domstole har forholdt sig til bestemmelser i Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention, lige så godt kunne have været vurderet i forhold til FN’s konvention om borger-

lige og politiske rettigheder, samt at FN-konventionen i visse tilfælde yder en bedre beskyttelse.

2.3. Kontrol og retshåndhævelse

Der er ved konventionen oprettet en

menneskerettighedskomité,

der er tillagt kompetence til at påse,

at medlemsstaterne efterlever deres forpligtelser i henhold til konventionen (se konventionens afsnit

IV).

Komitéen består af 18 medlemmer, der skal være statsborgere i de i konventionen deltagende stater,

jf. konventionens artikel 28. Medlemmerne, der vælges og virker i deres personlige egenskab, skal

desuden være personer af høj moralsk kvalitet og have anerkendt sagkundskab med hensyn til men-

neskerettigheder. De fleste medlemmer har historisk set haft juridisk erfaring fra domstolene, advo-

katverdenen eller universiteterne.

De kontraherende stater er forpligtet til at indsende

periodiske rapporter

om de foranstaltninger, de

har truffet til gennemførelse af konventionen, og om de fremskridt, der er gjort med hensyn til disse

rettigheders udnyttelse, jf. konventionens artikel 40. Danmark har indtil videre udarbejdet 5 rappor-

ter (se afsnit 2.3.1). Rapporterne gennemgås af komitéen sammen med den enkelte medlemsstat.

Gennemgangen har karakter af en form for

eksamination,

hvor repræsentanter for staten besvarer

Jf. Fact Sheet

No. 15 (Rev.1) fra FN’s Menneskerettighedskomité.

114

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

spørgsmål fra komitéens medlemmer, og på baggrund af drøftelserne udarbejder komitéen

afslut-

tende bemærkninger og anbefalinger

til den pågældende stat (se afsnit 2.3.2).

Komitéen kan efter konventionens artikel 40, stk. 4, herudover vedtage

generelle bemærkninger

(‖general comments‖) vedrørende konventionens fortolkning

og anvendelse. Komitéen har indtil

videre vedtaget 35 generelle bemærkninger (se afsnit 2.3.3).

Efter konventionens artikel 41 kan en i konventionen deltagende stat desuden erklære, at den aner-

kender komitéens kompetence til at modtage og behandle henvendelser, hvorved en deltagerstat

hævder, at en anden deltagerstat ikke opfylder sine forpligtelser i henhold til konventionen (se arti-

kel 41). Danmark har anerkendt komitéens kompetence til at modtage og behandle sådanne

mellem-

statslige klager.

Det følger af konventionens artikel 41, at hvis der ikke opnås en mindelig løsning

af sagen, kan sagen indbringes for en særlig ad hoc mæglingskommission.

Der er ved den valgfri protokol til konventionen endelig etableret en såkaldt

individuel klageadgang

(se afsnit 2.3.4). Efter protokollens artikel 1 kan en i konventionen deltagende stat således anerken-

de komitéens kompetence til at modtage og behandle henvendelser fra enkeltpersoner, som hævder

at være ofre for krænkelser fra den pågældende medlemsstats side af nogen af de i konventionen

anerkendte rettigheder. Komitéens behandling af klagen har karakter af en kontradiktorisk procedu-

re. I henhold til protokollens artikel 4, stk. 4, ender klagesagen med, at komitéen underretter den

pågældende deltagerstat og klageren om sine synspunkter.

Komitéen har afgivet udtalelse i et betydeligt antal individuelle klagesager. Den seneste udtalelse

(pr. 1. januar 2014), der er offentliggjort, er komitéens udtalelse af 1. november 2013 i klagesag nr.

1955/2009. Samtlige klagesager nummereres fortløbende.

2.3.1. Periodiske rapporter

Danmark har i henhold til konventionens artikel 40 afleveret 5 rapporter.

Rapporterne er opbygget således, at der er et indledende afsnit med generelle oplysninger om rap-

porten (afsnit I). Herefter følger et længere afsnit med oplysninger vedrørende konventionens enkel-

te bestemmelser (afsnit II). I de periodiske rapporter redegøres der for nye foranstaltninger, der har

betydning for konventionens gennemførelse, herunder oplysninger om nye love, aktuelle lovforslag

Den første rapport blev afleveret i tre dele, hvor den første del blev afleveret i marts 1977 (se dokument

CCPR/C/1/Add.4), anden del i december 1977 (se dokument CCPR/C/1/ Add.19) og tredje del i november 1979 (se

dokument CCPR/C/1/ Add.51). Den anden rapport blev afleveret i 1986 (se dokument CCPR/C/37/Add.5). Den tredje

rapport blev afleveret i 1995 (se dokument CCPR/C/64/Add.11 af 7. august 1995). Den fjerde rapport blev afleveret i

1999 (se dokument CCPR/C/DNK/99/4 af 22. februar 1999). Den femte rapport blev afleveret i 2007 (Se dokument

CCPR/C/DNK/5 af 20. november 2007).

115

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

og oplysninger om administrationen af gældende regler mv. Herudover tilvejebringes yderligere

oplysninger, som komitéen måtte have anmodet om i forbindelse med behandlingen af den forudgå-

ende rapport. Endelig redegøres der for, hvordan regeringen har fulgt op på komitéens konklusioner

og anbefalinger i forbindelse med den seneste eksamination. Disse oplysninger gives i tilknytning

til gennemgangen af konventionens enkelte bestemmelser.

En gennemgang af rapporterne giver et vist indtryk af, på hvilke retsområder konventionens enkelte

bestemmelser har haft en praktisk betydning i de perioder, som rapporterne vedrører. Da rapporter-

ne i det væsentlige indeholder faktuelle oplysninger, som regeringen meddeler komitéen, og som

skal fungere som grundlag for en efterfølgende eksamination, vil domstolene og andre retsanven-

dende myndigheder dog i praksis alene finde begrænset vejledning i de danske rapporter ved for-

tolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

2.3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Samtlige fem rapporter, som Danmark har udarbejdet, har været genstand for en eksamination, og

komitéen har på baggrund heraf udarbejdet afsluttende bemærkninger. Disse er opbygget således, at

de foruden en generel

indledning indeholder et afsnit om positive aspekter (‖positive aspects‖),

samt et afsnit om forhold, der giver anledning til bekymring, og anbefalinger (‖principal subjects of

concern and recommendations‖).

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger af 16. december 2008 i anledning af Danmarks 5.

rapport i henhold til artikel 40

indeholder følgende opregning af

forhold, der giver anledning til

bekymring, og anbefalinger

(‖principal subjects of concern and recommendations‖):

―5. The Committee regrets that

the State party intends to maintain all the reservations

entered upon ratification of the Covenant. It considers in particular that, following the

recent reform of the jury system (CCPR/C/DNK/5, para. 350), which introduced the

right to have one’s conviction

and sentence reviewed by a higher tribunal with respect

to the most serious criminal cases, the scope of the reservation to article 14, paragraph

5, could be reduced.

The State party should keep the reservations to the Covenant under constant review,

with a view to withdrawing them in whole or in part. The State party should in particu-

lar consider narrowing the scope of the reservation to article 14, paragraph 5, in the light

of the recent reform of the jury system.

6. The Committee notes with concern the decision taken by the State party not to incor-

porate the Covenant into its domestic legal order, contrary to the recommendation of the

Committee on Incorporation of Human Rights Conventions into Danish Law (art. 2).

Se dokument CCPR/C/DNK/CO/5 af 16. december 2008.

116

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

The State party should reconsider its decision not to incorporate the Covenant into its

domestic legal order, with a view to ensuring that all rights protected under the Cove-

nant are given full effect in domestic law.

7. The Committee notes with concern that, despite the various measures taken by the

State party to promote gender equality and increase the representation of women in pub-

licly elected bodies, women continue to be underrepresented in political decision-

making positions, especially at the local level. The Committee is also concerned about

the low representation of women in high-level and managerial positions and on boards

of private enterprises (arts. 2, 3, 25 and 26).

The State party should strengthen its efforts to increase the participation of women in

political decision-making positions, especially at the local level, by means of, inter alia,

awareness-raising campaigns and, where feasible, temporary special measures. The

State party should also seek ways to further support the participation of women in high-

level and managerial positions and on boards of private enterprises through enhanced

cooperation and dialogue with partners in the private sector.

8. The Committee remains concerned at the persistence of violence against women, in-

cluding domestic violence, in spite of the efforts made by the State party to eliminate

this phenomenon (arts. 3, 7 and 26).

The State party should continue its efforts to eliminate violence against women, includ-

ing domestic violence, by means of, inter alia, information campaigns on the criminal

nature of this phenomenon and the allocation of sufficient financial resources to prevent

such violence and provide protection and material support to victims.

9. The Committee is concerned at allegations that the airspace and airports of the State

party have been used for so-called rendition flights of persons from third countries to

countries where they risk being subjected to torture or ill-treatment. The Committee

notes that the State party has set up a governmental task force to carry out an inquiry in-

to this issue (arts. 7, 9 and 14).

The State party should provide the Committee with the report of the governmental task

force investigating allegations related to transit through its territory of rendition flights

as soon as the report becomes available. It should also establish an inspection system to

ensure that its airspace and airports are not used for such purposes.

10. While welcoming the acknowledgement by the delegation that diplomatic assur-

ances do not release Denmark from its obligations under international human rights,

humanitarian and refugee law, the Committee notes with concern that the State party

may be willing to rely on such diplomatic assurances to return foreign nationals to

countries where treatment contrary to article 7 of the Covenant is believed to occur

(arts. 7, 9 and 14).

The State party should exercise the utmost care in relying on diplomatic assurances

when considering the return of foreign nationals to countries where treatment contrary

to article 7 of the Covenant is believed to occur. The State party should also monitor

117

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

treatment of such persons after their return and take appropriate action when the assur-

ances are not fulfilled.

11. The Committee remains concerned at the use of long-term solitary confinement dur-

ing pretrial detention, and in particular at the possibility of unlimited prolongation of

such a measure with regard to persons charged with a crime under parts 12 and 13 of the

Criminal Code, including persons under 18 years of age (arts. 7, 9 and 10).

The State party should review its legislation and practice in relation to solitary confine-

ment during pretrial detention, with a view to ensuring that such a measure is used only

in exceptional circumstances and for a limited period of time.

12. The Committee takes note of the explanation provided by the delegation that the

special position granted to the Evangelical Lutheran Church as the ―Established Church

of Denmark‖ (section 4 of the Constitutional Act of Denmark of 5 June 1953) is based

on historical and social factors, as well as on the fact that the vast majority of the popu-

lation belongs to this church. Nevertheless, the Committee notes with concern that the

direct financial support that the Evangelical Lutheran Church receives from the State,

and the administrative functions entrusted to it, such as civil status registration and the

management of burial grounds, could lead to discrimination against other religious

groups (arts. 2, 18 and 26).

The State party should take steps to ensure equal enjoyment of the right of freedom of

religion or belief and ensure that its legislation and practices are in full conformity with

article 18 of the Covenant. In particular, the State party should consider reviewing its

legislation and administrative practices regarding the direct financial support provided

to the Established Church, and entrust the administrative functions relating to civil sta-

tus registration and the management of burial grounds to State authorities.

13. The Committee notes with concern that, in its decision of 28 November 2003, the

Supreme Court did not recognize the Thule Tribe of Greenland as a separate group ca-

pable of vindicating its traditional rights, despite the tribe’s own perception to the con-

trary (arts. 2, 26 and 27).

The State party should pay special attention to self-identification of the individuals con-

cerned in the determination of their status as persons belonging to minorities or indi-

genous peoples.‖

Som det fremgår af betænkning nr. 1407/2001,

100

vil domstolene og andre retsanvendende myndig-

heder alene finde

begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolk-

ningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

Dette skyldes bl.a., at de

afsluttende bemærkninger og anbefalinger skal ses i lyset af den rapport, som har dannet grundlag

for eksaminationen, samt det, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen. De

afsluttende bemærkninger og anbefalinger er desuden generelt formuleret kortfattet, hvilket i sig

100

Betænkning nr. 1407/2001 side 173f.

118

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

selv begrænser den praktiske betydning heraf for domstolene og andre retsanvendende myndighe-

der, når de fortolker og anvender konventionens bestemmelser.

2.3.3. Generelle bemærkninger

Komitéen har som nævnt nu udarbejdet 35

–

mod 28 som nævnt i betænkning nr. 1407/2001

–

ge-

nerelle bemærkninger (‖general comments‖). Det drejer sig om følgende generelle bemærkninger

(den engelske titel er anvendt):

―Reporting obligations‖

af 31. juli 1981

101

―Reporting guidelines‖

af 31. juli 1981

―Implementation at the national level (article 2)‖ af

31. juli 1981

102

―Equality between the sexes (article 3)‖ af

31. juli 1981

103

―Derogation of rights (article 4)‖

af 31. juli 1981

104

―The right to life (article 6)‖

af 30. juli 1982

―Torture

or cruel, inhuman

or degrading treatment or punishment (article 7)‖

af 30. juli

1982

105

―Right to liberty and security of persons (article 9)‖

af 30. juli 1982

106

―Humane treatment of persons deprived of liberty (article 10)‖

af 30. juli 1982

107

10.

―Freedom

of expression (article

19)‖

af 29. juli 1983

108

11.

―Prohibition

of propaganda for war and inciting national, racial or religious hatred (article

20)‖

af 29. juli 1983

12.

―The

right to self-determination

of peoples (article 1)‖

af 13. april 1984

13.

―Equality

before the courts and the right to a fair and public hearing by an independent court

established by law (article 14)‖

af 13. april 1984

109

14.

―Nuclear weapons and the right to life (article 6)‖

af 9. november 1984

15.

―The position of aliens under the Covenant‖

af 11. april 1986

16.

―The

right to respect of privacy, family, home and correspondence, and protection of honour

and reputation (article 17)‖

af 8. april 1988

17.

―Rights of the child (article 24)‖

af 7. april 1989

18.

―Non-discrimination‖

af 10. november 1989

101

102

Generel bemærkning nr. 30 erstatter generel bemærkning nr. 1.

Generel bemærkning nr. 31 erstatter generel bemærkning nr. 3.

103

Generel bemærkning nr. 28 erstatter generel bemærkning nr. 4.

104

Generel bemærkning nr. 29 erstatter generel bemærkning nr. 5.

105

Generel bemærkning nr. 20 erstatter generel bemærkning nr. 7.

106

Generel bemærkning nr. 35 erstatter generel bemærkning nr. 8.

107

Generel bemærkning nr. 21 erstatter generel bemærkning nr. 9.

108

Generel bemærkning nr. 34 erstatter generel bemærkning nr. 10.

109

Generel bemærkning nr. 32 erstatter generel bemærkning nr. 13.

119

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

19.

―Protection

of the family, the right to marriage

and equality of the spouses (article 23)‖

27. juli 1990

20.

―Prohibition of torture and cruel treatment or punishment (article 7)‖

af 10. april 1992

110

21. Humane treatment of persons deprived of liberty (article 10). Af 10. april 1992

111

22. The right to freedom of thought, conscience and religion (article 18). Af 30. juli 1993

23.

―The rights of minorities (article 27)‖

af 8. april 1994

24.

―Issues relating to reservations made upon ratification or accession to the Covenant or the 1.

Optional Protocols thereto, or in relation to declarations under Article 41 of the Covenant‖

af 4. november 1994

25.

―The

right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to pub-

lic service (article 25)‖

af 12. juli 1996

26.

―Issues

relating to the continuity of obligations to the International Covenant on Civil and

Political Rights‖

af 8. december 1997

27.

―Freedom of movement (article 12)‖

af 5. november 1999

28.

―Equality of rights between men and women (article 3)‖

af 28. marts 2000

112

29.

―Derogations

during a state of

emergency (article 4)‖

af 31. august 2001

113

30.

―Reporting obligations of States parties under article 40‖

af 18. september 2002

114

31.

―Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant‖

af 26.

maj 2004

115

32.

―Right

to equality before

courts and tribunals and to a fair trial‖

af 23. august 2007

116

33.

―Obligations of States Parties under the Optional Protocol‖

af 5. november 2008

34.

―General Comment on Article 19‖

af 12. september 2011

117

35.

―Draft

General Comment on Article 9 - Liberty and security

of person‖

af 28. januar 2013

118

Som det fremgår af betænkning nr. 1407/2001,

119

har komitéens generelle bemærkninger vedrøren-

de staternes rapporteringsforpligtelser (nr. 1 og 2) ikke praktisk betydning ved fortolkningen og

anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder. Komitéens generelle bemærkning nr. 1 er

siden 2001 blevet erstattet af generel bemærkning nr. 30, der derfor heller ikke har praktisk betyd-

ning ved fortolkningen og anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder. Det samme

gælder komitéens generelle bemærkning om forbehold til konventionen (nr. 24), om succession i

forpligtelser (nr. 26) og om staternes forpligtelser under den 1. valgfrie protokol (nr. 33). Der er

110

111

Generel bemærkning nr. 20 erstatter generel bemærkning nr. 7.

Generel bemærkning nr. 21 erstatter generel bemærkning nr. 9.

112

Generel bemærkning nr. 28 erstatter generel bemærkning nr. 4.

113

Generel bemærkning nr. 29 erstatter generel bemærkning nr. 5.

114

Generel bemærkning nr. 30 erstatter generel bemærkning nr. 1.

115

Generel bemærkning nr. 31 erstatter generel bemærkning nr. 3.

116

Generel bemærkning nr. 32 erstatter generel bemærkning nr. 13.

117

Generel bemærkning nr. 34 erstatter generel bemærkning nr. 10.

118

Generel bemærkning nr. 35 erstatter generel bemærkning nr. 8.

119

Se betænkning nr. 1407/2001 side 175.

120

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

herudover ni generelle bemærkninger (nr. 1, nr. 3, nr. 4, nr. 5, nr. 7, nr. 8, nr. 9, nr. 10 og nr. 13),

der er blevet afløst af nyere generelle bemærkninger (nr. 30, nr. 31, nr. 28, nr. 29, nr. 20, nr. 35, nr.

21, nr. 34 og nr. 32), og som derfor ikke længere har nogen praktisk betydning.

Der er

22 generelle bemærkninger vedrørende konventionens rettigheder,

som har et meget varie-

rende indhold. De generelle bemærkninger vedrører i stort omfang

medlemsstaternes rapporterings-

forpligtelser,

som dog kun har

begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af de i kon-

ventionen anerkendte rettigheder

120

Komitéens generelle bemærkninger indeholder imidlertid også på flere og væsentlige punkter

for-

tolkningsbidrag vedrørende konventionens enkelte rettigheder.

Der kan f.eks. være tale om en

kodi-

ficering og samlet fremstilling af komitéens praksis på et bestemt område,

hvor komitéens praksis i

individuelle klagesager og i forbindelse med behandlingen af periodiske rapporter gengives. Sådan-

ne generelle bemærkninger må som anført i betænkning nr. 1407/2001 antages at have stor praktisk

betydning, idet de bidrager til at præcisere indholdet og omfanget af konventionens rettigheder,

hvilket gør konventionens bestemmelser mere anvendelige i praksis.

121

Som eksempel herpå kan

som anført i betænkning nr. 1407/2001

122

nævnes den generelle bemærkning om tanke-, samvittig-

heds-

og religionsfrihed (nr. 22), hvor komitéen bl.a. redegør for, hvad det vil sige at ‖give udtryk

for sin religion‖.

Udvalget kan endvidere henvise til de øvrige eksempler, der er anført i betænkning nr.

1407/2001.

123

Det bemærkes, at de generelle bemærkninger ikke er bindende for deltagerstaterne.

2.3.4. Individuelle klagesager

Som det fremgår ovenfor,

har FN’s Menneskerettighedskomité

afgivet udtalelse i et meget betyde-

ligt antal individuelle klagesager. Udtalelserne er tilgængelige via internettet.

124

Det følger af OPT artikel 5, stk. 4, at en klagesag ender med, at komitéen ‖underretter den pågæl-

dende deltagerstat og klageren om sine synspunkter‖. Komitéens

udtalelser er således ikke retligt

bindende for den indklagede stat, men i praksis efterlever medlemsstaterne dem dog i vidt omfang.

Se hertil betænkning nr. 1407/2001 side 175f.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 176.

122

Se betænkning nr. 1407/2001 side 176f.

123

Se betænkning nr. 1407/2001 side 177.

124

Udtalelserne er tilgængeligevia FN’s Højkommissær for Menneskerettigheders hjemmeside www.ohchr.org. Udta-

lelserne kan endvidere findes via www.bayefsky.com og det nederlandske menneskerettighedsinstituts (Netherlands

Institute of Human Rights) hjemmeside http://sim.law.uu.nl.

121

120

121

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Komitéen skal ved behandlingen af de individuelle klagesager først tage stilling til, om en klage

opfylder de formelle klagebetingelser og derfor skal behandles i realiteten (klagens

admissibilitet).

Hvis de formelle klagebetingelser er opfyldt, skal komitéen tage stilling til, om der foreligger en

krænkelse af konventionens bestemmelser (klagens

realitet).

Betænkning nr. 1407/2001 indeholder en grundig gennemgang af komitéens offentliggjorte udtalel-

ser fra 1998, 1999 og 2000,

125

og denne gennemgang giver et godt indtryk af de problemstillinger

m.m., som komitéen har beskæftiget sig med. Efter udvalgets opfattelse er der i det lys ikke behov

for, at dette udvalg foretager en ny gennemgang af komitéens udtalelser. Nedenfor i afsnit 2.3.5

beskrives derfor kun de sager, som komitéen har behandlet mod Danmark.

Udvalget bemærker i den forbindelse, at det under alle omstændigheder ikke vil være muligt inden

for rammerne af denne betænkning at give en udførlig redegørelse for komitéens meget omfattende

praksis i individuelle klagesager. En sådan redegørelse er dog heller ikke nødvendig for udvalgets

arbejde.

2.3.5. Særligt om individuelle klagesager mod Danmark

Som det fremgår af betænkning nr. 1407/2001, færdigbehandlede FN’s Menneskerettighedskomité i

perioden fra 23. marts 1976, hvor reglerne om den individuelle klageadgang trådte i kraft for Dan-

mark, og frem til afgivelsen af betænkningen i 2001 otte klager mod Danmark. Syv af klagerne end-

te med at blive afvist (‖declared inadmissible‖), mens behandlingen af én sag blev afsluttet, uden at

der blev afgivet nogen egentlig udtalelse

(‖discontinued‖).

126

Fra 2001 og frem til den 1. april 2014 har komitéen afgivet udtalelse i fem sager mod Danmark.

Herudover er en række sager i denne periode afsluttet, uden at der er afgivet nogen egentlig udtalel-

(‖discontinued‖). Der

verserer desuden 39 sager mod Danmark ved komitéen (pr. 1. april 2014).

De fem klagesager, hvor komitéen siden 2001 har afgivet udtalelse, gennemgås nedenfor. I to sager

fandt komitéen, at der forelå en krænkelse af konventionen, i to sager blev klagen afvist, og i den

sidste sag afviste komitéen at realitetsbehandle klagen. Danmark har efterlevet komitéens udtalelse i

de to sager, hvor komitéen har fundet en krænkelse af konventionen.

2.3.5.1.

I den første klagesag (klagesag

nr. 1222/2003, J.R.B. mod Danmark, udtalelse af 1. novem-

ber 2004)

fandt komitéen, at Danmark havde krænket konventionen. Sagen var rejst af en ugandisk

statsborger, der var blevet idømt 2 år og 6 måneders fængsel for narkotikakriminalitet og hæleri og

udvist af Danmark.

125

126

Det drejer sig om i alt 117 udtalelser.

Se betænkning nr. 1407/2001 side190.

122

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Klager påstod, at udvisningen indebar en krænkelse af artikel 7 (forbud mod tortur eller grusom,

umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf), artikel 17 (ret til privatliv og familieliv)

samt artikel 23 (ret til at indgå ægteskab og stifte familie) i

FN’s konvention om borgerlige og poli-

tiske rettigheder. Til støtte herfor gjorde klager bl.a. gældende, at en udvisning til Uganda ville

bringe ham i fare, da han var tidligere officer i den ugandiske hær under Idi Amins styre, og at en

udvisning ville være et uretmæssigt indgreb i hans ret til familieliv.

FN’s Menneskerettighedskomité fandt, at Danmark ville krænke konventionens artikel 7, hvis kla-

ger blev udsendt. Henset til karakteren og alvorligheden af den kriminalitet, som klager var dømt

for, fandt komitéen derimod ikke, at udvisning af klager ville være i strid med klagers ret til familie-

liv efter konventionens artikel 17 og 23, stk. 1, selv om han havde kone og mindreårige børn i

Danmark.

2.3.5.2.

Den anden klagesag (klagesag

nr. 1487/2006, K.S.A. og A.A. mod Danmark, udtalelse af 7.

april 2008)

blev rejst af to herboende muslimer, der i 2005 havde politianmeldt Jyllands-Posten for

overtrædelse af straffelovens § 266 b og § 140 i forbindelse med avisens offentliggørelse af de 12

tegninger af profeten Muhammed. Efterforskningen blev imidlertid indstillet, da der ikke var en

rimelig formodning for, at der var begået et strafbart forhold, som forfølges af det offentlige.

Klagerne indbragte sagen for FN’s Menneskerettighedskomité med påstand om, at

de i strid med

konventionens artikel 2 ikke havde adgang til et effektivt retsmiddel.

Komitéen afviste at realitetsbehandle sagen, idet klagerne ikke havde udtømt de nationale retsmid-

ler.

2.3.5.3.

I den tredje klagesag (klagesag

nr. 1554/2007, M.E. mod Danmark, udtalelse af 22. juli

2010)

fandt komitéen for anden gang, at Danmark havde krænket konventionen. Sagen var rejst af

en marokkansk statsborger, der havde boet hele sit liv i Marokko frem til september 2004, hvor han

indrejste illegalt i Danmark og tog ophold hos sin far. Klager fik efterfølgende afslag på familie-

sammenføring, idet faderen, der var på kontanthjælp, ikke opfyldte udlændingelovens forsørgelses-

krav.

Klager indbragte sagen for

FN’s Menneskerettighedskomité og gjorde gældende, at de danske

myn-

digheders afslag på familiesammenføring udgjorde en krænkelse af artikel 23 (beskyttelse

af fami-

lieliv)

og artikel 24 (beskyttelse

af børn)

i FN’s konvention om civile og politiske rettigheder fortol-

ket i lyset af FN’s Børnekonvention.

123

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Komitéen fandt, at afslaget på familiesammenføring i Danmark og pålæggelsen af en udrejsefrist

(såfremt denne blev fuldbyrdet) dels udgjorde et indgreb i ‖familien‖ efter konventionens artikel 23

og dels udgjorde en krænkelse af konventionens artikel 24, stk. 1, idet klager ikke havde fået den

nødvendige beskyttelse som mindreårig.

2.3.5.4.

Den fjerde sag (klagesag

nr. 1868/2009, F.A. mod Danmark, udtalelse af 26. juli 2010)

blev

rejst af en kvinde bosiddende i Danmark, der via Dokumentations- og Rådgivningscenteret om ra-

cediskrimination (DRC) havde politianmeldt medlem af Folketinget Pia Kjærsgaard for overtrædel-

se af straffelovens § 266 b (racismeparagraffen) i anledning af en udtalelse, som hun havde fremsat

i TV-Avisen den 29. april 2007. Efterforskningen blev imidlertid indstillet, da der ikke var en rime-

lig formodning om, at der var begået et strafbart forhold, som forfølges af det offentlige.

DRC indbragte på vegne af klager sagen for FN’s Menneskerettighedskomité med påstand

om, at

Danmark ved at undlade at rejse tiltale mod Pia Kjærsgaard for den pågældende udtalelse krænkede

klagers rettigheder efter konventionens artikel 2 og artikel 20. DRC gjorde bl.a. gældende, at klager

ikke havde adgang til et effektivt retsmiddel, da hverken hun eller DRC kunne påklage statsadvoka-

tens udtalelse om at indstille efterforskningen.

Komitéen fandt ikke, at klager havde påvist, at hun var et

‖offer‖

i konventionens forstand og derfor

havde krav på et effektivt retsmiddel. Komitéen afviste derfor sagen.

2.3.5.5. Den femte sag (klagesag nr. 1879/2009, A.W.P. mod Danmark, udtalelse af 12. november

2013)

blev rejst af DRC på vegne af A.W.P. Klagen vedrørte politiets behandling af en anmeldelse

vedrørende straffelovens § 266 b, hvor politiet besluttede at indstille efterforskningen mod davæ-

rende MF Søren Krarup, daværende MF Morten Messerschmidt og daværende MEP Mogens Camre

for udtalelser fremsat i Jyllandsposten og Nyhedsavisen den 18. og 20. april 2007.

I klagen til FN’s Menneskerettighedskomité

gjorde DRC gældende, at Danmark ved at undlade at

rejse tiltale mod Søren Krarup, Morten Messerschmidt og Mogens Camre for de pågældende udta-

lelser havde krænket klagers rettigheder under

FN’s konvention om

borgerlige og politiske

rettig-

heder, jf. artikel 2 og 20. DRC gjorde i den forbindelse bl.a. gældende, at klager ikke havde haft

adgang til et effektivt retsmiddel, da hverken han eller DRC kunne påklage afgørelsen om at indstil-

le efterforskningen. Herudover hævdedes det bl.a., at de danske myndigheder herved havde givet

Dansk Folkeparti carte blanche til sin racistiske propagandakampagne mod muslimer.

Komitéen fandt ikke, at klager havde godtgjort, at de konkrete udtalelser havde haft særlige konse-

kvenser for netop ham, eller i hvert fald at konsekvenserne af udtalelserne ville berøre ham person-

ligt. Komitéen fandt på denne baggrund ikke, at A.W.P. var offer i konventionens forstand, og sa-

gen blev derfor afvist.

124

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

På grundlag af de hensyn, der efter udvalgets opfattelse bør indgå ved vurderingen af, om en kon-

vention bør inkorporeres, jf. ovenfor kapitel 6, afsnit 3, har udvalget drøftet, hvilke argumenter der

kan anføres for og imod en inkorporering af FN’s konvention om

borgerlige og politiske rettighe-

der.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder beskytter i princippet alle og enhver, jf.

f.eks. konventionens artikel 2, stk. 1, hvorefter staterne er forpligtede til at respektere og tilsikre alle

personer inden for dens område de i konventionen anerkendte rettigheder. Konventionen indeholder

en lang række meget forskellige rettigheder, f.eks. ret til livet (artikel 6), forbud mod slaveri og

tvangsarbejde (artikel 8), generelt forbud mod diskrimination (artikel 26) mv. Konventionen, der

blev undertegnet i marts 1968 samtidig med FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle

rettigheder og ratificeret af Danmark i 1971, anses internationalt for at være en af hovedkonventio-

nerne blandt FN’s menneskerettighedskonventioner.

En række af konventionens bestemmelser svarer indholdsmæssigt i det væsentlige til bestemmelser

i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det gælder f.eks. konventionens artikel 7 (om

forbud mod tortur), der i det væsentlige svarer til artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention, og konventionens artikel 9 (om frihedsberøvelse), der i vidt omfang svarer til artikel 5 i

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Begge konventioner indeholder endvidere bl.a.

bestemmelser om ret til en retfærdig rettergang, ret til respekt for privatliv og familieliv samt ret til

religionsfrihed, ytringsfrihed, foreningsfrihed og forsamlingsfrihed.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder synes dog efter sin ordlyd på flere

punkter

at yde en bedre beskyttelse end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det gælder f.eks.

FN-konventionens artikel 10 (frihedsberøvede personers rettigheder), artikel 24 (børns rettigheder),

artikel 25, litra c (adgang til offentlig tjeneste), artikel 26 (generelt diskriminationsforbud) og artikel

27 (minoriteters rettigheder). FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder indeholder

også efter ordlyden i visse tilfælde mere detaljerede rettigheder eller færre undtagelser til rettighe-

derne end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Som eksempel kan nævnes, at artikel 7

i FN-konventionen efter sin ordlyd går lidt videre end artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention, der ikke eksplicit forbyder, at nogen uden sit frit afgivne samtykke underkastes

medicinske eller videnskabelige eksperimenter. Endvidere kan nævnes, at FN-konventionens artikel

19, stk. 3, indeholder en mere begrænset opregning af hensyn, der kan begrunde begrænsninger i

retten til ytringsfrihed, end opregningen af hensyn i artikel 10, stk. 2, i Den Europæiske Menneske-

rettighedskonvention. En forskel er også FN-konventionens artikel 1, stk. 1, hvorefter alle folk har

selvbestemmelsesret, og i kraft af denne frit kan bestemme deres politiske stilling og frit varetage

125

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

deres egen økonomiske, sociale og kulturelle udvikling. En tilsvarende bestemmelse findes således

ikke i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Selv om forskellen mellem de to konventioner næppe er betydelig, er det udvalgets opfattelse, at

omfanget af rettighederne i FN-konventionen på visse punkter går videre end Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

En inkorporering vil efter udvalgets opfattelse i sig selv medføre en tydeliggørelse af privates mu-

ligheder for at påberåbe sig konventionen for de nationale domstole og andre retsanvendende myn-

digheder (se kapitel 6, afsnit 3.1). Inkorporering vil også kunne skabe større opmærksomhed og

bevidsthed om konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.5). Det er derfor udvalgets opfattelse, at en in-

korporering ved lov af FN-konventionen om borgerlige og politiske rettigheder herved vil indebære

en styrkelse af borgernes retsstilling.

Udvalget bemærker i den sammenhæng, at der i dag kun findes et forholdsvis begrænset antal ek-

sempler på, at konventionens bestemmelser er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske dom-

stole mv. Konventionen ses således ved udvalgets gennemgang af trykt domspraksis kun påberåbt

og/eller anvendt i 18 sager (se kap. 4, afsnit 3.1). Ved en inkorporering af FN-konventionen får

domstolene og andre retsanvendende myndigheder et lovbestemt grundlag for at kunne anvende

konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.4), hvilket vil have betydning i tilfælde af en konflikt mellem en

bestemmelse i konventionen og en bestemmelse i en anden dansk lov, som ikke kan løses ved hjælp

af fortolknings- og formodningsreglen. Inkorporering kan også få betydning for den intensitet,

hvormed domstolene og andre retsanvendende myndigheder anvender konventionen (se kapitel 6,

afsnit 3.4).

De nævnte hensyn indebærer alle efter udvalgets opfattelse en styrkelse af borgernes rettigheder

især på de områder, hvor FN-konventionens rettigheder kan anses for at være videregående end

rettighederne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Dette taler efter udvalgets opfattel-

se for en inkorporering.

Hertil kommer, at de fleste af konventionens bestemmelser er formuleret klart og præcist, hvilket

gør bestemmelserne egnede til at blive inkorporeret (se kapitel 6, afsnit 3.8). Efter udvalgets opfat-

telse indeholder konventionen kun få såkaldte ‖programerklæringer‖. Det forhold, at konventionen

også indeholder vage og generelle bestemmelser, jf. f.eks. konventionens artikel 24, stk. 1 (om

børns rets til ‖beskyttelsesforanstaltninger‖), betyder efter

udvalgets opfattelse ikke, at konventio-

nen som helhed ikke er egnet til at blive inkorporeret.

Der findes også en omfattende og detaljeret praksis fra FN’s Menneskerettighedskomité

samt en

række anvendelige generelle bemærkninger (‖general comments‖),

der bidrager til fortolkningen af

126

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

konventionen. Selv om praksis fra komitéen efter omstændighederne kan være svært tilgængelig, er

det udvalgets opfattelse, at komitéens praksis bidrager til at præcisere rettighederne i konventionen

og bidrager til at gøre konventionen egnet til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af

konkrete tvister, der verserer for domstolene eller andre retsanvendende myndigheder (se kapitel 6,

afsnit 3.9).

Konventionens rettigheder er af en sådan art, at de næppe

–

eller i hvert fald kun i mindre grad

–

indebærer en risiko for, at det i videre omfang overlades til domstolene og andre retsanvendende

myndigheder at træffe afgørelser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgivningsmagten at

træffe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål.

Udvalget kan dog ikke udelukke, at der for domstolene og andre retsanvendende myndigheder

–

som følge af et forventet større antal sager, hvor konventionen påberåbes

–

efter omstændighederne

vil kunne være vanskeligheder og et større arbejde forbundet med at tilvejebringe det fornødne

overblik over relevante fortolkningsbidrag, som gør det muligt at tage stilling til et øget antal

spørgsmål om anvendelse af konventionen. Eventuelle vanskeligheder må dog formodes at være

beskedne, både fordi de fleste af konventionens regler er formuleret klart og præcist, og fordi ind-

holdet af

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder i vidt omfang svarer til indholdet

af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. En eventuel belastning af domstolene og andre

retsanvendende myndigheder vil desuden under alle omstændigheder ikke i sig selv tale afgørende

imod en inkorporering af konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.7). Den dobbeltregulering i lovgivnin-

gen (se kapitel 6, afsnit 3.6),

som der på grund af sammenfaldet mellem rettighederne i FN’s kon-

vention om borgerlige og politiske rettigheder på den ene side og Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention på den anden side nødvendigvis må blive tale om, kan endvidere efter udvalgets

opfattelse ikke anses for at udgøre et reelt problem.

Inkorporering ved lov af FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder indebærer således

næppe

–

eller i hvert fald kun i mindre grad

–

en risiko for, at det i videre omfang overlades til

domstolene og andre retsanvendende myndigheder at træffe afgørelser, som det efter dansk retstra-

dition tilkommer lovgivningsmagten at træffe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål. Endvide-

re må konventionen generelt anses for egnet til at blive anvendt af domstolene og andre retsanven-

dende myndigheder. Dette taler efter udvalgets opfattelse for en inkorporering.

Danmark er ved flere lejligheder blevet opfordret til at inkorporere

FN’s konvention om borgerlige

og politiske rettigheder. Opfordringerne er kommet i forbindelse med eksaminationer af Danmark

ved FN’s Menneskerettighedskomité og UPR.

Ved en inkorporering af konventionen vil Danmark

imødekomme opfordringerne, hvilket vil have en positiv signalværdi i forhold til omverdenen. Dette

taler efter udvalgets opfattelse ligeledes for en inkorporering.

127

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Blandt de ni lande, som Danmark har indhentet udtalelser fra, er FN’s konvention om borgerlige og

politiske rettigheder ifølge udvalgets oplysninger inkorporeret i Norge ved lov. I Finland er konven-

tionen sat i kraft ved lov, mens den i Tyskland er blevet en del af tysk ret ved en såkaldt konventi-

onslov. I Frankrig og Nederlandene er konventionen umiddelbart anvendelig som følge af bestem-

melser i landenes forfatninger. Island, Sverige og Storbritannien har ikke inkorporeret konventio-

nen, og Østrig har ratificeret konventionen med et såkaldt ‖inkorporeringsforbehold‖, der indebæ-

rer, at konventionen ikke er umiddelbart anvendelig, dvs. konventionen kan hverken påberåbes eller

anvendes af borgerne, myndighederne eller domstolene (se kapitel 5).

Det forhold, at der således er

forskel på, om de hørte lande har inkorporeret FN’s konvention om borgerlige og politiske rettig-

heder, taler efter udvalgets opfattelse hverken for eller imod en inkorporering af konventionen.

128

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

3.1. Indledning

Danmark har ratificeret den internationale konvention af 16. december 1966 om økonomiske, socia-

le og kulturelle rettigheder (CESCR).

127

Konventionen trådte i kraft for Danmark den 3. januar

1976. Danmark har taget forbehold over for artikel 7, litra d, vedrørende ydelse af søgnehelligdags-

betaling.

128

Konventionen forpligter de kontraherende stater til at sikre en række grundlæggende økonomiske,

sociale og kulturelle rettigheder, herunder retten til arbejde (artikel 6-8), retten til social tryghed

(artikel 9), retten til beskyttelse af familien (artikel 10), retten til en tilstrækkelig levefod (artikel

11), retten til fysisk og mental sundhed (artikel 12), retten til uddannelse (artikel 13 og 14) og retten

til at tage del i kulturlivet (artikel 15).

Det følger af konventionens artikel 2, stk. 1, at medlemsstaterne forpligter sig til såvel alene som

gennem international bistand og internationalt samarbejde, navnlig på det økonomiske og tekniske

område, i videst mulig udstrækning og ved alle egnede midler, herunder især lovgivningsforanstalt-

ninger, at træffe forholdsregler med henblik på den fremadskridende fulde virkeliggørelse af de i

konventionen vedtagne rettigheder. Konventionen anerkender således, at gennemførelsen af kon-

ventionens rettigheder er tæt knyttet til spørgsmålet om de midler, som medlemsstaten har til rådig-

hed.

En nærmere beskrivelse af indholdet af konventionen findes i betænkning nr. 1407/2001 side 195f.

Konventionen er medtaget som bilag 2 til betænkningen.

3.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001

129

Inkorporeringsudvalget kunne på daværende tidspunkt ikke anbefale, at FN’s konvention om øko-

nomiske, sociale og kulturelle rettigheder blev inkorporeret i dansk lovgivning.

En del af udvalgets medlemmer lagde herved afgørende vægt på, at konventionen i vidt omfang

indeholder såkaldte programerklæringer og derved adskiller sig fra FN’s konvention om borgerlige

Se bekendtgørelse nr. 5 af 14. januar 1976.

Danmarks forbehold

har følgende ordlyd: ‖The Government of Denmark cannot, for the time being, undertake to

comply entirely with the provisions of article 7 (d) on remuneration for public holidays.‖

129

Se betænkning nr. 1407/2001 side 215ff.

128

127

129

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

og politiske rettigheder på flere og væsentlige punkter. Disse medlemmer fandt, at det ved vurde-

ringen af, om en konvention bør inkorporeres i dansk lovgivning, bør tillægges afgørende betyd-

ning, om konventionens bestemmelser har en sådan karakter og indhold, at de er egnede til at blive

anvendt af domstolene og andre retsanvendende myndigheder ved løsningen af konkrete tvister.

Efter disse medlemmers opfattelse opfyldte konventionen

–

i hvert fald ikke på det tidspunkt

–

tilstrækkelig grad dette krav.

Andre af udvalgets medlemmer lagde omvendt afgørende vægt på, at de borgerlige og politiske

rettigheder på den ene side og de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder på den anden side, er

udelelige og indbyrdes forbundne. Disse medlemmer fandt, at signalværdien i forhold til både det

danske og det internationale samfund om den betydning, menneskerettighederne tillægges, taler

med styrke for at inkorporere også denne konvention, og at dette forhold kunne opveje dens muligt

mindre praktiske brugbarhed ved løsningen af konkrete tvister. Det var efter disse medlemmers op-

fattelse desuden muligt at tage højde for de indvendinger, der knytter sig til de upræcise bestemmel-

ser i konventionen, i forbindelse med beskrivelsen af retsvirkningerne af en inkorporering. Disse

medlemmer pegede herved på, at det

–

i lighed med, hvad der var tilfældet for de øvrige konventio-

ner

–

kunne fremgå af inkorporeringslovens forarbejder, at domstolene ikke bør fortolke og anvende

vagt og upræcist formulerede bestemmelser eller programerklæringer i konventionen på en måde,

der ikke har klar støtte i konventionspraksis. I det omfang, bestemmelserne i konventionen ikke

havde en sådan upræcis eller programmatisk karakter eller var blevet præciseret gennem konventi-

onspraksis, ville konventionen efter disse medlemmers opfattelse kunne anvendes af domstolene og

andre retsanvendende myndigheder ved løsningen af konkrete tvister.

Når udvalgets medlemmer

–

uanset disse forskelle i opfattelsen med hensyn til vægtningen af krite-

rierne for inkorporeringen

–

alligevel var enige om ikke på daværende tidspunkt at anbefale en in-

korporering af FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder i dansk ret, skyld-

tes det en enighed om, at en inkorporering af menneskerettighedskonventioner i første omgang ale-

ne burde omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et bedre erfarings-

grundlag, og at FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention om af-

skaffelse af alle former for racediskrimination og

FN’s konvention mod tortur og anden grusom

eller nedværdigende behandling eller straf burde tillægges størst prioritet. Udvalget lagde herved

ikke blot vægt på, at FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder indeholder

mange programerklæringer, men også på, at der ikke var etableret en individuel klageadgang. Hertil

kom, at der endnu ikke i tilstrækkeligt omfang fandtes fortolkningsbidrag, herunder f.eks. i form af

generelle bemærkninger fra FN-komitéen.

Udvalget var dog samtidig opmærksom på, at disse forhold med tiden ville kunne ændre sig, således

at der på et senere tidspunkt ville være et tilstrækkeligt grundlag for at inkorporere også denne kon-

vention. Dette kunne ifølge udvalget f.eks. være tilfældet, hvis der måtte blive etableret en individu-

130

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

el klageadgang, og hvis der i den forbindelse måtte udvikle sig en relevant praksis om fortolkningen

af konventionen.

3.3. Kontrol og retshåndhævelse

Medlemsstaternes opfyldelse af deres forpligtelser i henhold til konventionen overvåges af

komitéen

vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

Denne er i modsætning til de seks andre

FN-komitéer

(FN’s Menneskerettighedskomité, Racediskriminationskomité, Torturkomité, Kvinde-

komité, Børnekomité og Handicapkomité) ikke oprettet i henhold til den tilhørende konvention

(FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder), men derimod af Det Økono-

miske og Sociale Råd (ECOSOC), der er omtalt i konventionen. Alle komitéerne har dog uanset

denne forskel i status samme funktion, nemlig at overvåge medlemsstaternes opfyldelse af deres

forpligtelser i henhold til konventionen.

Komitéen består af 18 medlemmer, der dels skal være statsborgere i en af de i konventionen delta-

gende stater, dels være eksperter med anerkendt sagkundskab med hensyn til menneskerettigheder.

Komitéens medlemmer skal desuden være uafhængige, og de vælges og virker i deres personlige

egenskab.

De kontraherende stater har forpligtet sig til at indsende

periodiske rapporter

om de foranstaltnin-

ger, der er truffet og de fremskridt, der er gjort med hensyn til overholdelsen af de i konventionen

anerkendte rettigheder, jf. konventionens artikel 16 og 17. Den første rapport skal afleveres inden to

år efter konventionens ikrafttræden i forhold til det pågældende land, og derefter skal medlemssta-

ten aflevere en periodisk rapport hvert femte år. Danmark har indtil videre udarbejdet fem rapporter

(se afsnit 3.3.1).

Komitéen gennemgår rapporterne sammen med de pågældende medlemsstater. Dette har karakter af

en form for

eksamination,

hvor repræsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens med-

lemmer, og på baggrund af drøftelserne udarbejder komitéen

afsluttende bemærkninger og anbefa-

linger

til den pågældende stat (se afsnit 3.3.2).

Efter konventionens artikel 19 kan komitéen endelig vedtage

generelle bemærkninger

(‖general

comments‖) vedrørende konventionens fortolkning og anvendelse. Komitéen har

pr. 1. april 2014

vedtaget 21 generelle bemærkninger (se afsnit 3.3).

Danmark har ikke tilsluttet sig den individuelle klageadgang, der er etableret ved den valgfrie pro-

tokol til konventionen, som trådte i kraft den 5. maj 2013. Efter protokollens artikel 10 kan en stat,

der har tiltrådt protokollen, desuden erklære, at den også anerkender komitéens kompetence til at

modtage og behandle såkaldte mellemstatslige klager, hvor en deltagerstat hævder, at en anden del-

131

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tagerstat ikke opfylder sine forpligtelser i henhold til konventionen. Udvalget har i overensstemmel-

se med kommissoriet overvejet spørgsmålet om Danmarks tiltrædelse af protokollen for så vidt an-

går den individuelle klageadgang, jf. nærmere kapitel 8.

3.3.1. Periodiske rapporter

Danmark har i henhold til konventionens artikel 16 og 17 afleveret fem rapporter,

130

der er opbyg-

get således, at der først er et afsnit med oplysninger om gennemførelsen af konventionens generelle

bestemmelser (artikel 1 til 5), og derefter følger et længere afsnit med oplysninger vedrørende gen-

nemførelsen af konventionens enkelte bestemmelser (artikel 6 til 15).

Der redegøres i de periodiske rapporter udførligt for retsstillingen på de områder, der er omfattet af

konventionens bestemmelser. Herudover redegøres der for nye foranstaltninger, der har betydning

for konventionens gennemførelse, herunder oplysninger om nye love og oplysninger om administra-

tionen af gældende regler mv. Rapporterne indeholder endvidere en række statistiske oplysninger

vedrørende konventionens enkelte bestemmelser.

En gennemgang af rapporterne giver et vist indtryk af, på hvilke retsområder konventionens enkelte

bestemmelser har haft en praktisk betydning i de perioder, som rapporterne vedrører.

I praksis må periodiske rapporter som anført i betænkning nr. 1407/2001 imidlertid anses for at ha-

begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens enkelte bestemmelser.

Det skyldes navnlig, at rapporterne i det væsentlige indeholder faktuelle oplysninger, som regerin-

gen meddeler komitéen, og som skal danne grundlag for en efterfølgende eksamination. Domstole-

ne og andre retsanvendende myndigheder vil derfor alene finde begrænset vejledning i de danske

rapporter ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

3.3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

De fem rapporter, som Danmark har udarbejdet, har alle været gjort til genstand for en eksaminati-

on. Komitéen har på baggrund af disse eksaminationer udarbejdet afsluttende bemærkninger, der er

opbygget således, at de foruden en generel indledning indeholder et afsnit om vanskeligheder med

konventionens anvendelse (‖factors and difficulties impeding the application of the Covenant‖), et

afsnit om positive aspekter (‖positive aspects‖), et afsnit om forhold der giver anledning til bekym-

Den første rapport, som vedrører artikel 13-15, blev afleveret i 1981 (se dokument E/1982/3/Add.20). Den anden

rapport blev afleveret i to dele. Den første del vedrører artikel 6 til 9, og blev afleveret i 1983 (se dokument

E/1984/7/Add.11), mens den anden del vedrører artikel 10 til 12, og blev afleveret i 1986 (se dokument

E/1986/4/Add.16). Den tredje rapport, som vedrører hele konventionen, blev afleveret i 1997 (se dokument

E/1994/104/Add.15 af 30. september 1997). Den fjerde rapport, som vedrører hele konventionen, blev afleveret i 2003

(se dokument E/C.12/4/Add.12 af 28. april 2003). Den femte rapport, som vedrører hele konventionen, blev afleveret i

2010 (se dokument E/C.12/DNK/5 af 25. januar 2010).

130

132

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ring (‖principal subjects of concern‖), samt et afsnit om anbefalinger (‖suggestions and recommen-

dations‖).

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger af 6. juni 2013 i anledning af Danmarks 5. rapport i

henhold til artikel 16 og 17 indeholder følgende opregning af

forhold, der giver anledning til be-

kymring

(‖principal subjects of concern‖):

131

‖

The Committee reiterates its concern that the State party has still not incorporated

the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights into its domestic

legislation. The Committee

is also concerned that despite the State party’s statement

that the Covenant is applied by the Danish courts, case law shows that international

human rights treaties are rarely applied by courts or invoked by parties to a case, and

that the Supreme Court has stated that non-incorporated treaties do not have direct

effect in the domestic legal order.

132

The Committee recommends that the State party incorporate the International

Covenant on Economic, Social and Cultural Rights into its domestic legislation,

and improve the awareness and knowledge of the Covenant through human rights

education and training programmes, including for the judiciary. The Committee

draws the State party’s attention to its general comment No. 9 (1998) on the

domestic application of the Covenant.

5. The Committee notes that the State party continues to maintain a reservation to article

7 (d) of the Covenant regarding the right to remuneration for public holidays, made at

the time of ratification in 1972.

The Committee recommends that the State party review its reservation to article

7(d) of the Covenant, with a view to withdrawing it, in particular as the State party

included a temporary element in its reservation to article 7(d).

6. The Committee notes with appreciation the independent status of the Danish Institute

for Human Rights, but regrets that its mandate does not yet cover the Faroe Islands.

The Committee recommends that the State party, in cooperation with the

government of the Faroe Islands, enact legislation with a view to extending the

mandate of the Danish Institute for Human Rights to the Faroe Islands as well. It

also encourages the Danish Institute for Human Rights to address economic, social

and cultural rights on an equal basis with civil and political rights, in view of the

universality and indivisibility of all human rights.

Se dokument E/C.12/DNK/CO/5 af 6. juni 2013.

Det må antages, at komitéen her tænker på dommen refereret i U2006.770H. I den dom udtalte Højesteret imidlertid,

at ILO-konventionerne

ikke var ‖direkte anvendelige i dansk ret i den forstand, at de kunne føre til tilsidesættelse af

aktivlovens bestemmelser

om aktivering.‖

132

131

133

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7. The Committee regrets that the State party has not adopted a comprehensive anti-

discrimination legislation yet, but rather relies on different acts affording different levels

of protection to different groups of individuals (art. 2).

The Committee recommends that the State party take steps to adopt

comprehensive anti-discrimination legislation, guaranteeing protection for all

against discrimination in the enjoyment of economic, social and cultural rights, as

stipulated in article 2, paragraph 2, of the Covenant. The Committee recommends

that the State party ensure that such legislation also protects against

discrimination on the grounds of sexual orientation as well as disability. The

Committee draws the State party’s attention to its general comment No. 20 (2009)

on non-discrimination in economic, social and cultural rights.

8. The Committee reiterates its concern about the persistent wage gap between women

and men, in particular in the Faroe Islands, as well as the underrepresentation of women

in high-ranking posts, especially in academia and the private sector (art. 3).

The Committee recommends that the State party intensify its efforts to ensure

equality between men and women in the workplace, address the persistent wage

gap between men and women, and ensure equitable representation of women in

managerial positions. It also recommends that the State party include in its next

periodic report information on progress made in these areas.

9. The Committee is concerned that women from minority groups continue to face

difficulties in realizing and accessing Covenant rights, in particular accessing education,

employment and health care (art. 3).

The Committee recommends that the State party intensify measures, including

temporary special measures, to facilitate access by women from minority groups to

all Covenant rights, in particular education, employment and health care.

10. The Committee is concerned that the unemployment rate among youth as well as

immigrants from developing countries is higher than the national average. It is also

concerned that the unemployment benefit period has been reduced from four to two

years as of 1 January 2013 (art. 6).

The Committee recommends that the State party intensify steps, in particular

through the Emergency Rescue Plan 2013, to address the higher rates of

unemployment among youth as well as immigrants from developing countries. The

Committee also recommends that the State party include in its next periodic report

an assessment of the impact of the reduction of the unemployment benefit period

on the standard of living of persons affected by this change.

11. The Committee is concerned that persons with disabilities are disproportionately

underrepresented in the labour market and that their participation is declining. The

Committee is also concerned that domestic labour legislation does not include a

standard duty on the employer to provide for reasonable accommodation (art. 6).

134

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

The Committee recommends that the State party take steps to promote an

inclusive labour market for persons with disabilities and amend domestic labour

legislation to include the standard duty for employers to provide for reasonable

accommodation.

12. The Committee notes with concern that the State party has not yet introduced a

national minimum wage thus endangering in particular the right of workers not covered

by collective agreements as well as persons with disabilities to equal remuneration for

work of equal value (art. 7).

The Committee recommends that the State party take legislative and other

measures to introduce a national minimum wage. It also recommends that the

State party ensure that the level of the national minimum wage is periodically

reviewed and set at a level sufficient to provide all workers and their families with

a decent standard of living.

13. The Committee is concerned that the level of the basic social assistance allowance

paid to persons under 25 years of age is not set at a level adequate to ensure a decent

living. The Committee is also concerned that early retirement reform may preclude

persons with disabilities under the age of 40 from accessing disability pensions (art. 9).

The Committee recommends that the State party ensure that the level of social

assistance benefits for persons under 25 years of age is sufficient to ensure a decent

living. It also recommends that the State party take steps to ensure that persons

with disabilities under the age of 40 have access to disability pensions.

14. The Committee is concerned that corporal punishment of children is not explicitly

prohibited in Greenland regarding the home and other care settings (art. 10).

The Committee recommends that the State party take steps to ensure that corporal

punishment is prohibited in all settings in Greenland.

15. The Committee is concerned that a significant number of children are placed in care

outside of their home, including in institutional care (art. 10).

The Committee recommends that the State party take steps to ensure that family-

type care rather than institutional care is offered for children deprived of a family

environment. It also recommends that the State party take steps to ensure that

children who are placed in care outside of their home, in particular children with

disabilities, have access to adequate care. In this regard, the Committee

recommends that the State party take into account the Guidelines for the

Alternative Care of Children, annexed to General Assembly resolution 64/142.

16. The Committee is concerned that certain segments of the population are at an

increased risk of living in poverty, in particular single parent families, families living on

State welfare as well as immigrant families (art. 11).

135

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

The Committee recommends that the State party take steps to introduce a national

poverty line, and introduce measures to guarantee targeted support to all those

living in poverty, in particular single parent families, families living on State

welfare as well as immigrant families. It also recommends that targeted measures

be taken, in addition to the existing measures promoting poverty alleviation

through education, to address poverty in remote settlements and villages in

Greenland. In this regard, the Committee draws the attention of the State party to

its statement on poverty and the International Covenant on Economic, Social and

Cultural Rights, adopted on 4 May 2001.

17. The Committee is concerned that migrant workers and other disadvantaged and

marginalized groups, including the Roma people, face obstacles in realizing their right

to adequate housing units. The Committee is also concerned about the continuing

shortage of social housing, including in the Faroe Islands. It is furthermore concerned

about the persistence of homelessness in the State party, particularly among the

immigrant population, as well as about the persistence of a high number of forced

evictions (art. 11).

The Committee recommends that the State party, taking into account its general

comment No. 4 (1991) on the right to adequate housing, adopt all appropriate

measures to ensure access to adequate housing for disadvantaged and

marginalized groups, including migrants and Roma, inter alia by ensuring that

adequate resources are allocated to increase the supply of social housing units and

by providing appropriate forms of financial support, such as rental subsidies. The

Committee furthermore recommends that the State party take all appropriate

measures to improve both the quantity and quality of reception facilities (including

emergency shelters, hostels, reception and social rehabilitation centres and

boarding houses), and develop appropriate policies and programmes to facilitate

the social reintegration of homeless persons. The Committee also recommends that

the State party take steps to ensure that persons forcibly evicted are provided with

alternative accommodation or compensation enabling them to acquire adequate

accommodation, in accordance with the guidelines adopted by the Committee in its

general comment No. 7 (1997) on forced evictions.

18. The Committee notes with concern that quota refugees, migrants reunified with their

family, and undocumented migrants continue to encounter difficulties in gaining access

to health care facilities, goods and services (art. 12).

The Committee recommends that the State party take steps to ensure that all

persons belonging to disadvantaged and marginalized groups and individuals, in

particular quota refugees, migrants reunified with their family, and undocumented

migrants and members of their families, have access to basic health care. The

Committee recommends that these steps include guaranteeing health examinations

to such persons upon their arrival in the State party, and offering of vaccinations

to their children. It also recommends that the State party take steps to raise

awareness among disadvantaged and marginalized groups and individuals of the

health-care system and ensure that all have access to related information in

languages other than Danish.

136

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

19. The Committee is concerned about the disadvantaged position of children of

immigrants and Roma in public schools, linked to socio-economic factors, compared to

ethnic Danish pupils. It is furthermore concerned that asylum-seeking children are not

promptly integrated into mainstream public schools (arts. 13 and 14).

The Committee recommends that the State party prioritize the implementation of

the framework for language development and the reduction of the impact of socio-

economic backgrounds of pupils on their academic performance. The Committee

furthermore recommends that the State party take steps to ensure that asylum-

seeking children are promptly integrated into mainstream public schools, and are

not first educated in separate schools.

20. The Committee is concerned that children with disabilities are much less likely than

children without disabilities to take final exams after completing compulsory primary

and secondary education, and that, if they do, they perform less well in those exams

compared to children without disabilities (arts. 13 and 14).

The Committee recommends that the State party take steps to ensure an inclusive

education for children with disabilities. It also recommends that the State party

ensure that teachers are trained to educate children with disabilities within regular

schools and that children with disabilities are provided with the necessary

equipment and support.

21. The Committee is concerned that the State party has not applied the principle of

cultural self-identification in relation to the recognition of the Thule Tribe of Greenland

as a distinct indigenous community (art. 15).

The Committee recommends that the State party take steps to recognize the Thule

Tribe of Greenland as a distinct indigenous community capable of vindicating its

traditional rights, including, to maintain its cultural identity and use its own

language.

22.

The Committee recommends that the State party take steps to ensure that all

disadvantaged and marginalized groups and individuals, including persons with

disabilities, as well as children from low-income families and migrant children, and

older persons can fully enjoy their right to take part in cultural life.

23.

The Committee requests that the State party include in its next periodic report

information on measures taken to guarantee the right of everyone to enjoy the

benefits of scientific progress and its applications, in conformity with article 15,

paragraph 1 (b) of the Covenant.

24.

The Committee encourages the State party to consider signing and ratifying the

Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural

Rights.

137

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

25.

The Committee encourages the State party to consider signing and ratifying the

International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers

and Members of Their Families and the Optional Protocol to the Convention on

the Rights of Persons with Disabilities. The Committee also reiterates its

recommendation that the State party consider ratifying ILO Conventions No. 117

(1962) on Social Policy (Basic Aims and Standards) and No.174 (1993) concerning

the Prevention of Major Industrial Accidents.

26.

The Committee requests the State party to disseminate the present concluding

observations widely among all levels of society, in particular among State officials,

the judiciary and civil society organizations, translate and publicize them as far as

possible and inform the Committee of the steps taken to implement them in its next

periodic report. It also encourages the State party to engage all the relevant actors,

including non-governmental organizations and other members of civil society, in

the process of discussion at the national level prior to the submission of its next

periodic report.

‖

Som anført i betænkning nr. 1407/2001

133

vil domstolene og andre retsanvendende myndigheder

alene finde

begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolkningen

og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

Dette skyldes bl.a., at de afslutten-

de bemærkninger og anbefalinger skal ses i lyset af den rapport, som har dannet grundlag for eksa-

minationen, samt det, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen. De afslutten-

de bemærkninger og anbefalinger er desuden generelt formuleret kortfattet, hvilket i sig selv be-

grænser den praktiske betydning heraf ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestem-

melser.

3.3.3. Generelle bemærkninger

Som nævnt har komitéen nu udarbejdet 21

–

mod 14 som nævnt i betænkning nr. 1407/2001

–

ge-

nerelle bemærkninger (‖General Comments‖). Det drejer sig om følgende generelle bemærkninger

(den engelske titel er benyttet):

―Reporting by States parties‖

af 24. februar 1989

―International

technical assistance measures

(Article 22)‖

af 2. februar 1990

―The nature of States parties obligations (Article 2 (1))‖

af 14. december 1990

―The right to adequate housing (Article 11 (1))‖

af 13. december 1991

―Persons with disabilities‖

af 9. december 1994

―The

economic, social and

cultural rights of older persons‖

af 8. december 1995

―The right to adequate housing (Article 11(1))‖

af 20. maj 1997

―The

relationship between economic sanctions and respect for economic, social and cultural

rights‖

af 5. december 1997

133

Se betænkning nr. 1407/2001 side 201f.

138

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

―The

domestic

application of the Covenant‖

af 3. december 1998

10.

―The

role of national human rights institutions in the protection of economic, social and cul-

tural rights‖

af 3. december 1998

11.

―Plans of action for primary education (Article 14)‖

af 10. maj 1999

12.

―The

right

to adequate food (Article 11)‖

af 12. maj 1999

13.

―The right to education (Article 13)‖

af 8. december 1999

14.

―The right to the highest attainable standard of health (Article 12)‖

af 4. juli 2000

15.

―The right to water (arts. 11 and 12)‖

af 20. januar 2003

16.

―The

equal right of men and women to the enjoyment of all economic, social and cultural

rights (art. 3)‖

af 11. august 2005

17.

―The

right of everyone to benefit from the protection of the moral and material interests re-

sulting from any scientific, literary or artistic production of which he is the author (art. 15

(1) (c))‖

af 12. januar 2006

18.

―The Right to work (art. 6)‖

af 6. februar 2006

19.

―The right to social security‖ af 4. februar 2008

20.

―Non-Discrimination

in Economic,

Social and Cultural Rights (art. 2, para. 2)‖

af 2. juli

2009

21.

―Right of everyone to take part in cultural life‖

af 21. december 2009

Som anført i betænkning nr. 1407/2001

134

har komitéens generelle bemærkning vedrørende med-

lemsstaternes rapporteringsforpligtelser (nr. 1) ikke praktisk betydning ved fortolkningen og anven-

delsen af de i konventionen anerkendte rettigheder. Det samme gælder de generelle bemærkninger,

hvor komitéen anmoder staterne om at forholde sig til bestemte spørgsmål i deres periodiske rap-

porter. Dette skyldes, at opfordringerne først og fremmest nævner områder, der kan tænkes at rejse

spørgsmål i forhold til konventionen, uden samtidigt at præcisere indholdet og omfanget af den re-

levante rettighed.

Komitéens generelle bemærkninger om international teknisk bistand (nr. 2), om forholdet mellem

økonomiske sanktioner og respekten for økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (nr. 8), og om

nationale menneskerettighedsinstitutioners rolle med hensyn til beskyttelsen af økonomiske, sociale

og kulturelle rettigheder (nr. 10) har som anført i betænkning nr. 1407/2001 heller ikke praktisk

betydning ved fortolkningen og anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder. Det sam-

me gælder komitéens generelle bemærkning vedrørende handlingsplaner for grundskoleundervis-

ning (nr. 11).

135

Se betænkning nr. 1407/2001 side 202f.

Se tillige punkt 356 i Danmarks 3. periodiske rapport, hvor det anføres, at artikel 14 ikke finder anvendelse på

Danmark.

135

134

139

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

De resterende generelle bemærkninger falder i fire kategorier. Der er således (1) generelle bemærk-

ninger vedrørende medlemsstaternes forpligtelser i henhold til konventionen, (2) generelle bemærk-

ninger vedrørende ikke-diskrimination mv., (3) generelle bemærkninger om anvendelsen af konven-

tionens bestemmelser i forhold til bestemte grupper af personer, og (4) generelle bemærkninger

vedrørende bestemte rettigheder i konventionen.

Generelle bemærkninger om medlemsstaternes forpligtelser

Komitéens generelle bemærkning vedrørende karakteren af medlemsstaternes forpligtelser (nr. 3)

vedrører artikel 2, stk. 1, og har derfor ikke direkte betydning for fortolkningen og anvendelsen af

de i konventionen anerkendte rettigheder. Det samme gælder komitéens generelle bemærkning om

den nationale anvendelse af konventionen (nr. 9).

Som anført i betænkning nr. 1407/2001 indeholder førstnævnte generelle bemærkning (nr. 3) imid-

lertid fortolkningsbidrag vedrørende medlemsstaternes forpligtelser, der indirekte har betydning for

fortolkning og anvendelsen af rettighederne i konventionen. Dette gælder navnlig med hensyn til

spørgsmålet om, i hvilket omfang borgerne kan støtte ret på konventionens bestemmelser og få så-

danne rettigheder håndhævet ved de nationale domstole.

136

Det fremgår desuden bl.a. af de nævnte to generelle bemærkninger (nr. 3 og 9), at komitéen er af

den opfattelse, at ‖there

is no Covenant right which could not, in the great majority of systems, be

considered to possess at least some significant justiciable dimensions‖,

dvs. at samtlige af konventi-

onens bestemmelser i et vist omfang er judiciable. Komitéen er endvidere af den opfattelse, at flere

af konventionens bestemmelser er af en sådan karakter, at de vil være i stand til at blive anvendt

umiddelbart af nationale domstole (såkaldt ‖self-executing‖).

Der henvises i øvrigt til betænkning nr. 1407/2001.

137

Generelle bemærkninger om ikke-diskrimination og lige ret for mænd og kvinder

Komitéens generelle bemærkninger om lige ret for mænd og kvinder (nr. 16) og ikke-diskrimination

(nr. 20) indeholder en generel beskrivelse af medlemsstaternes pligt til at sikre, at de i konventionen

anførte rettigheder kan nydes uden diskrimination af nogen art. Komitéen præciserer bl.a., at pligten

efter artikel 2, stk. 2, og artikel 3 er tværgående (se afsnit 22 i generel bemærkning nr. 16) og kun

kan anvendes i forening med de i konventionen anerkendte rettigheder (se afsnit 7 i generel be-

mærkning nr. 20).

136

137

Se betænkning nr. 1407/2001 side 203.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 203ff.

140

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Efter udvalgets opfattelse bidrager de nævnte bemærkninger (nr. 16 og 20) til at præcisere indholdet

af forbuddet mod diskrimination og dermed fortolkningen af artikel 2, stk. 2, og artikel 3. Det må

derfor antages, at de generelle bemærkninger i praksis vil have betydning for de retsanvendende

myndigheder, herunder domstolene, når det skal vurderes, om lovgivning og andre foranstaltninger

inden for konventionens anvendelsesområde udgør diskrimination i strid med konventionen.

Generelle bemærkninger om anvendelsen af konventionens bestemmelser i forhold til bestemte

grupper af personer

Komitéens generelle bemærkning om personer med handicap (nr. 5) og ældre personer (nr. 6) inde-

holder en generel beskrivelse af medlemsstaternes forpligtelser i henhold til konventionen i forhold

til disse grupper af personer. Komitéen beskriver medlemsstaternes forpligtelser i forhold til kon-

ventionen generelt og i forhold til de enkelte rettigheder. Komitéen giver bl.a. udtryk for, at med-

lemsstaterne i et vist omfang har pligt til at træffe positive foranstaltninger for at sikre, at disse

grupper af personer sikres de i konventionen anerkendte rettigheder. Som eksempel herpå kan næv-

nes, at komitéen udtaler, at medlemsstaterne kan have pligt til at sikre, at personer med handicap

ikke diskrimineres af andre private f.eks. med hensyn til ansættelse (se afsnit 11 i generel bemærk-

ning nr. 5). Som eksempel kan endvidere nævnes, at komitéen giver udtryk for, at medlemsstaterne

kan have pligt til at fjerne vilkårlige hindringer for personer med handicaps adgang til arbejdsmar-

kedet, herunder fysiske hindringer som følge af transport, bolig og arbejdsplads (se afsnit 22 i gene-

rel bemærkning nr. 5).

Det anføres i betænkning nr. 1407/2001, at de nævnte generelle bemærkninger (nr. 5 og 6) må anses

for at have begrænset betydning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder, når de skal

fortolke og anvende konventionens bestemmelser.

138

Inkorporeringsudvalget synes herved bl.a. at

have lagt vægt på, at de generelle bemærkninger navnlig vedrører spørgsmålet om, hvilke positive

pligter medlemsstaterne har i forhold til disse grupper af personer. Efter det nuværende udvalgs

opfattelse kan det dog ikke udelukkes, at de nævnte generelle bemærkninger efter omstændigheder-

ne kan have betydning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder, jf. også nedenfor.

Generelle bemærkninger vedrørende bestemte rettigheder

Komitéen har endelig udarbejdet en række generelle bemærkninger vedrørende bestemte rettighe-

der, herunder retten til en passende bolig (nr. 4 og 7), retten til passende ernæring (nr. 12), retten til

uddannelse (nr. 13), retten til den højest opnåelige sundhed (nr. 14), retten til vand (nr. 15), retten til

at nyde beskyttelse af moralske og materielle interesser, der hidrører fra al videnskabelig, litterær

138

Se betænkning nr. 1407/2001 side 206f.

141

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

eller kunstnerisk frembringelse (nr. 17), retten til arbejde (18), retten til understøttelse (nr. 19) og

retten til at tage del i kulturlivet (21).

Formålet med de nævnte generelle bemærkninger er at identificere nogle af de centrale forhold, som

komitéen anser for vigtige i forhold til de pågældende rettigheder. Udover at fremhæve vigtigheden

af de enkelte rettigheder beskriver komitéen generelt indholdet og omfanget af rettighederne, og de

generelle bemærkninger bidrager dermed til at fortolke de forskellige begreber, herunder ‖passende

bolig‖, ‖passende ernæring‖, ‖uddannelse‖ mv.

De generelle bemærkninger giver herved de enkelte

rettigheder et mere præcist indhold. Herudover indeholder de generelle bemærkninger typisk en

opregning og beskrivelse af elementer, der er indeholdt i de forskellige begreber, jf. ovenfor, lige-

som komitéen i flere af dem udtaler sig om emner af generel betydning for den enkelte rettighed.

Der henvises i øvrigt til beskrivelsen i betænkning nr. 1407/2001.

139

Det anføres i betænkning nr. 1407/2001, at de generelle bemærkninger

140

kan tænkes at have betyd-

ning for lovgivningsmagten, når det skal vurderes, om lovgivning og andre foranstaltninger er i

overensstemmelse med de krav, der følger af den enkelte rettighed, men at det derimod er mere

tvivlsomt, om de generelle bemærkninger også kan antages at have praktisk betydning for navnlig

domstolene og andre retsanvendende myndigheder, når de anvender gældende regler.

141

Inkorpore-

ringsudvalget lagde herved vægt på, at de generelle bemærkninger navnlig vedrører spørgsmålet

om, hvilke positive pligter medlemsstaterne har for at sikre virkeliggørelsen af den enkelte rettig-

hed.

Efter det nuværende udvalgs opfattelse behøver det forhold, at en generel bemærkning vedrører

staternes positive forpligtelser, dog ikke i sig selv at betyde, at den generelle bemærkning alene har

begrænset betydning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder. Udvalget bemærker

således, at staternes pligter ofte netop vedrører borgernes rettigheder, og udvalget vil derfor ikke

udelukke, at de generelle bemærkninger kan have betydning for domstolenes og andre retsanven-

dende myndigheders fortolkning af de enkelte rettigheder.

Det bemærkes, at de generelle bemærkninger ikke er bindende for deltagerstaterne.

3.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

På grundlag af de hensyn, der efter udvalgets opfattelse bør indgå ved vurderingen af, om en kon-

vention bør inkorporeres, jf. ovenfor kapitel 6, afsnit 3, har udvalget drøftet, hvilke argumenter der

Se betænkning nr. 1407/2001 side 207ff.

Inkorporeringsudvalget forholder sig i princippet kun til de generelle bemærkninger nr. 4, 7, 12, 13 og 14, idet de

øvrige generelle bemærkninger, dvs. nr. 15, 17, 18, 19 og 21, er fra efter betænkningens afgivelse i 2001.

141

Se betænkning nr. 1407/2010 side 207ff.

140

139

142

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

kan anføres for og imod en inkorporering af FN’s konvention om økonomiske, sociale

og kulturelle

rettigheder.

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder beskytter i princippet alle og

enhver, jf. f.eks. konventionens artikel 6, 7, 9, 11 og 12, der taler om ‖ethvert menneskes ret‖. Kon-

ventionen indeholder i artikel 1, stk. 1, ligesom FN's konvention om borgerlige og politiske rettig-

heder en bestemmelse om, at alle folk har selvbestemmelsesret og frit kan bestemme deres politiske

stilling og frit varetage deres egen økonomiske, sociale og kulturelle udvikling. Konventionen inde-

holder endvidere en lang række meget forskellige rettigheder. Som eksempler kan nævnes artikel 6

(ret til arbejde), artikel 7 (ret til retfærdige og gunstige arbejdsvilkår), artikel 8 (ret til oprettelse og

indmeldelse i fagforeninger, strejkeret mv.), artikel 11 (ret til en tilstrækkelig levefod, passende

ernæring, beklædning og bolig), artikel 12 (ret til den højst opnåelige fysiske og psykiske sundhed),

artikel 13 (ret til uddannelse) og artikel 15 (ret til at deltage i kulturlivet).

Konventionen indeholder således rettigheder af central betydning for samfundet og for den enkelte

borger, og rettighederne omfatter retsområder, der har grundlæggende og stor betydning for borger-

nes hverdag og livsvilkår. Der er tale om rettigheder, der er beskrevet meget bredt. Endvidere anses

nydelse af økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder for en nødvendig forudsætning for effektiv

nydelse af borgerlige og politiske rettigheder, og de to sæt rettigheder anses for at være tæt for-

bundne.

142

Konventionen anses internationalt sammen med FN-konventionen om borgerlige og po-

litiske rettigheder for at være

for at være en af hovedkonventionerne blandt FN’s menneskerettig-

hedskonventioner.

Det følger af konventionens artikel 2, stk. 1, at der skal ske en gradvis virkeliggørelse af konventio-

nens rettigheder især ved nationale lovgivningsforanstaltninger. Konventionen anerkender endvide-

re, at gennemførelsen af konventionens rettigheder er tæt knyttet til spørgsmålet om de midler, som

medlemsstaten har til rådighed. Komiteen vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

har dog også udtalt, at konventionens bestemmelser i de fleste tilfælde må anses for at indeholde i

det mindste visse væsentlige judiciable aspekter,

143

og at flere af konventionens bestemmelser er af

en sådan karakter, at de vil kunne blive anvendt umiddelbart af nationale domstole (såkaldt ‖self-

executing‖).

En inkorporering vil efter udvalgets opfattelse i sig selv medføre en tydeliggørelse af privates mu-

ligheder for at påberåbe sig konventionen for de nationale domstole og andre retsanvendende myn-

digheder (se kapitel 6, afsnit 3.1). En inkorporering vil også kunne skabe større opmærksomhed og

bevidsthed om konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.5). Det er derfor udvalgets opfattelse, at en in-

korporering ved lov af FN-konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder herved

142

143

Se hertil betænkning 1407/2001 side 211.

Se generel bemærkning nr. 9, afsnit 10, fra komitéen vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

143

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vil indebære en styrkelse af borgerne retsstilling på de retsområder, som konventionen regulerer, i

det omfang konventionen indeholder bestemmelser, der kan håndhæves ved domstolene.

Udvalget bemærker i den sammenhæng, at der i dag kun findes få eksempler på, at konventionens

bestemmelser er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole mv. Konventionen ses

således ved udvalgets gennemgang af trykt domspraksis kun påberåbt og/eller anvendt i fire sager,

(se kapitel 4, afsnit 3.2). Ved en inkorporering af FN-konventionen får domstolene og andre retsan-

vendende myndigheder et lovbestemt grundlag for at kunne anvende konventionen (se kapitel 6,

afsnit 3.4), hvilket vil have betydning i tilfælde af en konflikt mellem en bestemmelse i konventio-

nen og en bestemmelse i en anden dansk lov, som ikke kan løses ved hjælp af fortolknings- og for-

modningsreglen. Inkorporering kan også få betydning for den intensitet, hvormed domstolene og

andre retsanvendende myndigheder anvender konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.4).

De nævnte hensyn indebærer alle efter udvalgets opfattelse en styrkelse af borgernes rettigheder på

de retsområder, som FN-konventionen omfatter, i det omfang konventionens bestemmelser kan

håndhæves ved domstolene. Dette taler efter udvalgets opfattelse for en inkorporering.

Heroverfor står det, at en stor del af konventionens bestemmelser er vagt formulerede bestemmel-

ser, og at konventionen indeholder

adskillige bestemmelser, der har karakter af såkaldte ‖program-

erklæringer‖, hvilket gør bestemmelserne mindre egnede til at blive inkorporeret (se kapitel

6, afsnit

3.8). Som eksempler kan nævnes konventionens artikel 6 om ‖retten til arbejde og ethvert

menne-

skes ret til at kunne tjene til livets ophold ved beskæftigelse‖, konventionens artikel 9 om ‖ethvert

menneskes ret til social tryghed, herunder socialforsikring‖ og artikel 12 om ‖ethvert menneskes ret

til at nyde den højst opnåelige fysiske og

psykiske sundhed‖.

Visse af konventionens bestemmelser vedrører endvidere spørgsmålet om medlemsstaternes positi-

ve forpligtelser. Det fremgår således af flere bestemmelser, at medlemsstaterne skal træffe egnede

foranstaltninger for at sikre virkeliggørelsen af konventionens rettigheder (se f.eks. artikel 6, stk. 1),

ligesom konventionen opregner nogle skridt, som medlemsstaterne skal tage for at sikre virkeliggø-

relsen af konventionens rettigheder (se f.eks. artikel 6, stk. 2). De generelle bemærkninger, som er

afgivet af komitéen vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, indeholder i flere

tilfælde ligeledes en opregning og beskrivelse af positive foranstaltninger, som medlemsstaterne

skal træffe for at sikre den fulde virkeliggørelse af konventionens rettigheder, jf. afsnit 3.3.3 oven-

for.

Nogle af de rettigheder, som konventionen beskytter, er i et vist omfang uddybet ved de generelle

bemærkninger fra FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Som ek-

sempel kan nævnes generel bemærkning nr. 14 om retten til den højest opnåelige sundhed, der op-

regner nogle grundlæggende, ufravigelige forpligtelser for medlemsstaterne. Dette gælder bl.a. plig-

144

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ten til at sikre borgerne mod hungersnød, ligesom det gælder pligten til at sikre dem adgang til ly

(‖shelter‖),

boliger og sanitet samt adgang til sikkert og drikkeligt vand.

FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder har mulighed for at modtage

og behandle klager fra enkeltpersoner vedrørende medlemsstaternes påståede manglende overhol-

delse af konventionen. Den individuelle klageadgang til komitéen trådte dog først i kraft den 5. maj

2013. Komitéen har derfor endnu ikke gennem udtalelser i individuelle klagesager haft mulighed

for at præcisere indholdet og omfanget af medlemsstaternes forpligtelser og de deraf følgende ret-

tigheder for borgerne.

Den manglende praksis fra FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

må efter udvalgets opfattelse tillægges en vis betydning, bl.a. fordi komitéens generelle bemærk-

ninger (‖general comments‖) næppe i selv vil kunne opveje de vanskeligheder, der som følge af den

manglende praksis vil være i forhold til at fastlægge det præcise indhold af konventionens vagt

formulerede bestemmelser (se kapitel 6, afsnit 3.9). Dette forhold sammenholdt med, at en stor del

af bestemmelserne i konventionen er vagt formulerede og har karakter af ‖programerklæringer‖ (se

kapitel 6, afsnit 3.8), må antages at kunne medføre vanskeligheder for domstolene og de retsanven-

dende myndigheder med hensyn til vurdering af rækkevidden af konventionens bestemmelser og

anvendelse af dem i konkrete sager (se kapitel 6, afsnit 3.3).

Det er

–

som det fremgår af kapitel 3, afsnit 5

–

udvalgets opfattelse, at gennemførelsen af sådanne

bestemmelser overlader et betydeligt skøn til de enkelte stater, og at de valg, som udøvelsen af dette

skøn indebærer, bør træffes af lovgivningsmagten.

Det forhold, at FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder indeholder

vage

og generelle bestemmelser, kan

på den ene side

tale for, at konventionen som helhed ikke anses for

egnet til at blive inkorporeret. Det kan i den forbindelse anføres, at sådanne bestemmelser indebærer

en risiko for, at det overlades til domstolene og andre retsanvendende myndigheder at træffe afgø-

relser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe, herunder om forde-

lingspolitiske spørgsmål. Det kan ligeledes anføres, at der også er en risiko for, at FN’s komité ved-

rørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, som endnu ikke har afgivet udtalelser i kon-

krete klagesager, vil udfylde konventionens bestemmelser vedrørende sådanne spørgsmål på en

anden måde, end dette ville være sket i Danmark. Selv om komitéens udtalelser ikke er folkeretligt

bindende for regeringen, kan udtalelserne herved komme til at præge forståelsen af konventionsbe-

stemmelsernes rækkevidde. Det kan derfor siges at bestå en risiko for, at domstolene og andre rets-

anvendende myndigheder ved en konflikt mellem en bestemmelse i konventionen samt tilhørende

udtalelser fra FN-komitéen og en bestemmelse i en anden dansk lov vil blive stillet i situationer,

hvor de anser sig for at være forpligtet til at træffe valg om fordelingspolitiske og andre spørgsmål,

som det efter dansk retstradition tilkommer lovgiver at træffe.

145

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det kan

på den anden side

anføres, at konventionen er fuldt ud egnet til at blive inkorporeret, fordi

danske domstole og andre retsanvendende myndigheder allerede i dag fortolker dansk ret med fuld

opmærksomhed på og respekt for den danske retstraditions fordeling af kompetencen til at træffe

fordelingspolitiske valg. Det kan i den forbindelse anføres, at der ikke er grundlag i de hidtidige

erfaringer for at antage, at danske domstole og andre retsanvendende myndigheder ikke også frem-

over vil respektere denne rollefordeling, såfremt et ønske om at fastholde denne magtbalance er en

klar forudsætning for en inkorporering af konventionen. Ligeledes kan det anføres, at der også er en

række bestemmelser i konventionen, der er formuleret klart og præcist, og som derfor næppe vil

kunne give anledning til særlige vanskeligheder for domstolene og andre retsanvendende myndig-

heder. F.eks. indeholder konventionens artikel 8 en bestemmelse om retten til at være medlem af en

fagforening, der har lighed med den tilsvarende rettighed i Den Europæiske Menneskerettigheds-

konventions artikel 11.

Det forhold, at

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

indeholder vage

og generelle bestemmelser, kan på den ene side tale for, at konventionen som helhed ikke anses for

egnet til at blive inkorporeret, fordi der er en risiko for, at domstolene og andre retsanvendende

myndigheder kommer til at træffe afgørelser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgiv-

ningsmagten at træffe, herunder om fordelingspolitiske og andre spørgsmål. På den anden side kan

konventionen som helhed anses for egnet til at blive inkorporeret, fordi domstolene og andre rets-

anvendende myndigheder hidtil har udvist

–

og fremover må antages at ville udvise

–

tilbagehol-

denhed over for at træffe sådanne afgørelser. Udvalgets medlemmer vurderer dette spørgsmål for-

skelligt, jf. nærmere nedenfor afsnit 9.

Konventionen rejser efter udvalgets opfattelse ikke særlige problemer i relation til spørgsmålet om

dobbeltregulering i lovgivningen (se kapitel 6, afsnit 3.6), og konventionen medfører heller ikke på

nuværende tidspunkt en større belastning af domstolene og de retsanvendende myndigheder i for-

hold til at tilvejebringe et overblik over fortolkningsbidrag (se kapitel 6, afsnit 3.7).

Danmark er ved flere lejligheder blevet opfordret til at inkorporere

FN’s konvention om økonomi-

ske, sociale og kulturelle rettigheder. Opfordringerne er kommet i forbindelse med eksaminationer

af Danmark ved FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og UPR.

Ved en inkorporering af konventionen vil Danmark imødekomme opfordringerne, hvilket vil have en

positiv signalværdi i forhold til omverdenen (se kapitel 6, afsnit 3.2). Dette taler efter udvalgets

opfattelse for en inkorporering.

Blandt de ni lande, som Danmark har indhentet udtalelser fra, er FN’s konvention om økonomiske,

sociale og kulturelle rettigheder ifølge udvalgets oplysninger inkorporeret i Norge ved lov. I Frank-

rig og Nederlandene er konventionen umiddelbart anvendelig som følge af bestemmelser i landenes

146

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

forfatninger. I Tyskland er konventionen blevet en del af tysk ret ved en såkaldt konventionslov,

mens den i Finland er sat i kraft ved bekendtgørelse. Island, Sverige og Storbritannien har ikke in-

korporeret konventionen, og Østrig har ratificeret konventionen med et såkaldt ‖inkorporeringsfor-

behold‖, der indebærer, at konventionen ikke er umiddelbart anvendelig, dvs.

konventionen kan

hverken påberåbes eller anvendes af borgerne, myndighederne eller domstolene (se kapitel 5).

Det

forhold, at der således er forskel på, om og hvordan de hørte lande har inkorporeret FN’s konven-

tion om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, taler efter udvalgets opfattelse hverken for

eller imod en inkorporering af konventionen i Danmark.

147

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination

4.1. Indledning

Danmark har ratificeret FN's konvention af 21. december 1965 om afskaffelse af alle former for

racediskrimination. Konventionen trådte i kraft for Danmark den 8. januar 1972. Reglerne i konven-

tionens artikel 14 om individuel klageadgang trådte dog først i kraft den 11. oktober 1985 ved

Danmarks afgivelse af en erklæring i henhold til bestemmelsen.

Danmark har taget et forbehold, hvorefter komitéen ikke må behandle en individuel klagesag,

medmindre komitéen har sikret sig, at samme sag ikke er eller har været genstand for behandling

efter andre regler om international undersøgelse eller bilæggelse.

144

Danmark har ikke i øvrigt taget

forbehold til konventionen.

Konventionen pålægger de kontraherende stater at fordømme racediskrimination og at føre en poli-

tik, der tager sigte på afskaffe racediskrimination af enhver art, jf. konventionens artikel 2. Staterne

skal særligt fordømme raceadskillelse og apartheid, jf. konventionens artikel 3, samt al propaganda

om racemæssig overlegenhed, jf. konventionens artikel 4. Staterne forpligter sig til at forbyde og

afskaffe alle former for racediskrimination, jf. konventionens artikel 5, og til gennem deres kompe-

tente domstole mv. at sikre enhver effektiv beskyttelse og effektive retsmidler mod enhver racedis-

kriminerende handling, jf. konventionens artikel 6. Endelig skal staterne ifølge konventionen i sær-

deleshed inden for undervisning, uddannelse mv. iværksætte foranstaltninger til bekæmpelse af for-

domme mv. En nærmere beskrivelse af indholdet af konventionen findes i betænkning nr.

1407/2001 side 218f.

Konventionen er medtaget som bilag 3 til betænkningen.

4.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001

145

Inkorporeringsudvalget anbefalede, at FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racedis-

krimination blev inkorporeret i dansk ret. Udvalget lagde herved bl.a. vægt på, at konventionen er

‖central‖, idet den beskytter en helt grundlæggende menneskerettighed i alle samfundsforhold.

Forbeholdet har følgende ordlyd: "Denmark recognizes the competence of the Committee on the Elimination of

Racial Discrimination to receive and consider communications from individuals or groups of individuals within Danish

jurisdiction claiming to be victims of a violation by Denmark of any of the rights set forth in the Convention, with the

reservation that the Committee shall not consider any communications unless it has ascertained that the same matter has

not been, and is not being, examined under another procedure of international investigation or settlement."

145

Se betænkning nr. 1407/2001 side 243.

144

148

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Efter udvalgets opfattelse måtte hovedparten af konventionens bestemmelser anses for ‖egnede‖ til

at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene

eller andre retsanvendende myndigheder. Udvalget lagde herved vægt på, at der var etableret en

individuel klageadgang, selv om komitéen på daværende tidspunkt kun havde afgivet udtalelse i et

begrænset antal klagesager. Komitéens praksis, der i flere tilfælde vedrørte Danmark, viser ifølge

udvalget således ikke alene, at konventionens bestemmelser ville være egnede til at blive anvendt

som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller andre retsan-

vendende myndigheder, men også, at det ville være relevant at tilvejebringe et bedre grundlag for,

at disse myndigheder løbende kan tage denne praksis i betragtning. Efter udvalgets opfattelse bidrog

komitéens praksis allerede da på en væsentlig måde til at præcisere indholdet og omfanget af kon-

ventionens bestemmelser. Hertil kom, at komitéens praksis ifølge udvalget ville få øget betydning i

takt med antallet af klagesager, der måtte forventes afgjort i de kommende år.

Siden afgivelsen af betænkning 1407/2001 er der ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 indsat en be-

stemmelse i straffelovens § 81, nr. 6, hvorefter det ved straffens fastsættelse i almindelighed skal

indgå som en skærpende omstændighed, at gerningen har baggrund i andres etniske oprindelse, tro,

seksuelle orientering eller lignende.

4.3. Kontrol og retshåndhævelse

Der er ved konventionen oprettet en

komité vedrørende afskaffelse af racediskrimination,

som har

kompetence til at påse, at medlemsstaterne efterlever deres forpligtelser i henhold til konventionen,

jf. konventionens afsnit II.

Komitéen består af 18 sagkyndige medlemmer af høj moralsk omdømme og anerkendt upartiskhed,

der vælges af deltagerstaterne blandt deres egne statsborgere og virker i deres personlige egenskab,

jf. konventionens artikel 8.

Efter konventionens artikel 9 er de kontraherende stater forpligtet til at indsende

periodiske rappor-

ter

om de lovgivningsmæssige, retslige, administrative eller andre foranstaltninger, som de har gen-

nemført, og som sætter konventionens bestemmelser i kraft. Komitéen kan anmode om yderligere

oplysninger fra deltagerstaterne.

Danmark har indtil videre udarbejdet 21 rapporter (se afsnit 4.3.1). Rapporterne gennemgås af ko-

mitéen sammen med de enkelte deltagerstater. Denne gennemgang har karakter af en form for

ek-

samination,

hvor repræsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens medlemmer. Komitéen

udarbejder på baggrund af drøftelserne

afsluttende bemærkninger og anbefalinger

til staten (se af-

snit 3.2.). Efter konventionens artikel 9 kan komitéen herudover vedtage

generelle bemærkninger

149

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

(general comments) vedrørende bl.a. konventionens fortolkning og anvendelse. Komitéen har fore-

løbig udarbejdet 27 generelle bemærkninger (se afsnit 4.3.3.).

Hvis en deltagerstat mener, at en anden deltagerstat ikke gennemfører konventionens bestemmelser,

kan den gøre komitéen opmærksom herpå, jf. artikel 11. Komitéen nedsætter ved behandlingen af

sådanne

mellemstatslige klager

en ad hoc mæglingskommission, jf. artikel 12. Kommissionens

sagsbehandling kan ende med, at den kommer med henstillinger, som den måtte anse for egnede til

en mindelig afgørelse af tvisten, jf. artikel 13. Efter de for udvalget foreliggende oplysninger har

komitéen endnu ikke fået forelagt en mellemstatslig klagesag.

Endelig kan en deltagerstat i henhold til konventionens artikel 14 når som helst erklære, at den an-

erkender komitéens kompetence til at modtage og behandle meddelelser fra enkeltpersoner eller

grupper af enkeltpersoner inden for dens jurisdiktion, som hævder at være ofre for en krænkelse fra

den pågældende deltagerstats side af nogen af de i konventionen omhandlede rettigheder. Danmark

har anerkendt komitéens kompetence til at behandle sådanne

individuelle klagesager

(se afsnit 3.4).

Komitéens behandling af klagen har karakter af en kontradiktorisk procedure, og klagesagen ender

med, at komitéen fremsender sine eventuelle forslag og henstillinger til den pågældende deltagerstat

og til ansøgeren (se artikel 14, stk. 7, litra b). Komitéen har pr. 1. januar 2014 afgivet udtalelse i 48

individuelle klagesager. Samtlige klagesager nummereres fortløbende.

4.3.1. Periodiske rapporter

Danmark har som nævnt afgivet 21 rapporter i henhold til konventionens artikel 9, stk. 1.

146

Rapporterne er opbygget med et indledende afsnit med generelle bemærkninger om rapporten (kapi-

tel I). Herefter følger et omfattende afsnit med oplysninger vedrørende konventionens enkelte mate-

rielle bestemmelser (kapitel II). Rapporterne redegør for nye og påtænkte foranstaltninger til virke-

liggørelse af de rettigheder, der er anerkendt i konventionen, og for de fremskridt, der er gjort med

hensyn til nydelsen af disse rettigheder siden afgivelsen af forrige rapport. Der meddeles således

oplysninger om bl.a. nye love, regeringens handlingsplaner, relevant retspraksis og administration

af gældende regler. Rapporterne indeholder supplerende oplysninger, som komitéen måtte have

Den 1. rapport blev afgivet i januar 1973 (se dokument CERD/C/R.50/Add.3). Den 2. rapport blev afgivet i januar

1975 (se dokument CERD/C/R.77/Add.2). Den 3. rapport blev afgivet i marts 1977 (se dokument

CERD/C/R.98/Add.3). Den 4. rapport blev afgivet i marts 1979 (se dokument CERD/C/48/Add.2). Den 5. rapport blev

afgivet i juni 1981 (se dokument CERD/C/75/Add.5). Den 6. rapport blev afgivet i august 1983 (se dokument

CERD/C/106/Add.9). Den 7. rapport blev afgivet i oktober 1985 (se dokument CERD/C/131/Add.6). Den 8. rapport

blev afgivet i oktober 1987 (se dokument CERD/C/158/Add.8). Den 9. rapport blev afgivet i august 1989 (se dokument

CERD/C/184/Add.2). Den10., 11. og 12. rapport blev afgivet i en samlet rapport i marts 1995 (se dokument

CERD/C/280/Add.1). Den 13. rapport blev afgivet i januar 1997 (se dokument CERD/C/319/Add.1). Den 14. rapport

blev afgivet i januar 1999 (se dokument CERD/C/362/Add.1). Den 15. rapport blev afgivet i januar 2001. Den 16. og

17. rapport blev afgivet i juni 2005 (se dokument CERD/C/496/Add.1). Den 18. og 19. rapport blev afgivet i juli 2009

(se dokument CERD/C/DEN/18-19). Den 20. og 21. rapport blev afgivet i juni 2013 (CERD/C/DNK/20-21).

146

150

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

anmodet om. Rapporterne redegør endelig for, hvordan Danmark har fulgt op på komitéens konklu-

sioner og anbefalinger i forbindelse med eksaminationen af forrige rapport samt Danmarks opfølg-

ning på komitéens udtalelser i individuelle klagesager.

Domstolene og andre retsanvendende myndigheder vil som anført i betænkning nr. 1407/2001 alene

finde begrænset vejledning i de danske rapporter ved fortolkningen og anvendelsen af konventio-

nens bestemmelser i konkrete sager. Det skyldes, at rapporterne i det væsentlige består af faktuelle

oplysninger om den danske retstilstand til brug for komitéens efterfølgende eksamination.

4.3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Af de 21 rapporter, som Danmark har udarbejdet, har 19 været gjort til genstand for en eksaminati-

on. På baggrund af disse eksaminationer har komitéen udarbejdet afsluttende bemærkninger og an-

befalinger.

For så vidt angår komitéens behandling af Danmarks 18. og 19. rapport, er de afsluttende bemærk-

ninger og anbefalinger opbygget således, at der efter en generel indledning følger et afsnit om posi-

tive aspekter (‖positive aspects‖) efterfulgt af et afsnit om forhold, der giver anledning til bekym-

ring og anbefalinger fra komitéens side (‖concerns and recommendations‖).

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger af 20. september 2010, som omfatter Danmarks 18.

og 19. rapport, indeholder følgende opregning af

forhold, der giver anledning til bekymring og an-

befalinger

(‖concerns and recommendations‖)

147

‖8.

The Committee notes with regret that notwithstanding its previous concluding obser-

vations recommending the incorporation of the International Convention on the Elimina-

tion of All Forms of Racial Discrimination, the State party finds it unnecessary to do so

because, arguably, the Convention is already a source of law in Danish courts. However,

the non-incorporation of international treaties results in reluctance by lawyers and judges

to invoke such treaties in Danish courts. (art. 2)

The Committee reiterates its position that the State party should incorporate the

Convention into its legal system to ensure its direct application before Danish Courts

in order to afford all individuals its full protection.

9. The Committee, while taking note of the State party’s efforts to

encourage reporting of

hate crimes through the preparation of guidelines on the handling of cases under section

266 B of the Criminal Code, is concerned at the broad powers of the Director of Public

Prosecutions to stop investigations, withdraw charges or discontinue cases, and at the

large number of cases that have been discontinued by the Director of Public Prosecutions,

which would discourage reporting by victims. The Committee is also concerned at the

147

Se dokument CERD/C/DNK/CO/18-19 af 20. september 2010.

151

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

current proposals by various politicians to repeal section 266 B, but welcomes the assur-

ances by the State party that the provision will not be repealed. In addition, the Committee

is concerned at the large number of complaints it receives under its communications pro-

cedure provided for under article 14 of the Convention, mainly in relation to hate crimes

(arts. 4 (a) and (6))

The Committee recommends that the State party should limit the powers of the Di-

rector of Public Prosecutions by establishing an independent and multicultural over-

sight body to assess and oversee the decisions taken by the Director of Public Prose-

cutions with regard to cases under section 266 B of the Criminal Code to ensure that

discontinuance of cases does not discourage victims from lodging complaints or

promote impunity for perpetrators of hate crimes. In line with its general recom-

mendation No. 31 (2005), the Committee urges the State party to resist calls to repeal

section 266 B, which would compromise the efforts and gains that the State party has

made in combating racial discrimination and hate crimes.

10. The Committee regrets that the State party has neither provided satisfactory data on

the numbers and legal status of the Roma generally nor accounted for the Roma from oth-

er European Union (EU) countries who settled in the State party during the post-1990 pe-

riod (arts. 2 and 5).

The Committee recommends that the State party take appropriate measures to es-

tablish the numbers and legal status of the Roma in the country. The State party

should also provide shelter to the Roma and Travellers in the country, afford them

full protection from discrimination, racial profiling, hate crimes, and facilitate their

access to public services.

11. The Committee notes with concern that applicants to the police service from ethnic

backgrounds other than Danish fail the police recruitment test in disproportionate num-

bers, and also account for the high drop-out rates from police colleges. The Committee is

also concerned at the higher rates of unemployment among immigrants and their descen-

dants from countries outside the EU, North America and the Nordic countries (arts. 2, 5

and 6)

The Committee urges the State party to adopt specific measures to establish the

main reasons why applicants from ethnic backgrounds other than Danish fail the po-

lice recruitment test and drop out of police colleges. The State party should streng-

then its efforts in promoting people from ethnic backgrounds other than Danish to

serve as police officers in order to achieve a racially balanced police service. The

State party must also strengthen its efforts to remove all impediments for migrants

in the labour market such as racial prejudices and stereotypes, by promoting a

change of mindset amongst employers through awareness-raising campaigns.

12. The Committee notes the recent amendments to the Aliens Act, which introduce a new

100-point system for obtaining a permanent residence permit, aimed, on the one hand, at

establishing a direct link between integration and obtaining a residence permit, and, on the

other, at encouraging migrants to make an effort to obtain a residence permit. The Com-

mittee, however, regrets that this points-based system introduces onerous and stringent re-

152

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

quirements that would virtually exclude beneficiaries of international protection (arts. 2, 5

and 6).

The Committee recommends that the State party take specific measures to assess the

implementation of this new system to ensure that it does not exclude applicants on

the basis of poverty, dependence on State resources, level of education, failure to pe-

netrate the labour market and passing the Danish language test. Furthermore, the

State party must ensure that the new system does not exclude beneficiaries of inter-

national protection who due to age, trauma or other vulnerabilities do not meet the

criteria and therefore cannot complete the integration targets set out in the law.

13. The Committee notes with concern the legal requirement that foreign women who are

victims of domestic violence must have lived continuously in the State party for at least

two (2) years before cessation of cohabitation due to their spouse’s abuse in order to be el-

igible for a permanent residence permit (art. 5(b)).

The Committee recommends that the State party take measures to continuously and

closely monitor the application of this legal requirement to ensure that women who

are victims of domestic violence are not forced to cohabit with their abusive spouses

so that they can complete the two (2) year eligibility period for a residence permit.

The State party should adopt concrete measures to promote other options for eligi-

bility for a residence permit after cessation of cohabitation for women who fall short

of the two (2) year requirement.

14. The Committee reiterates its concern at the restrictive conditions under Danish law

with regard to family reunification. This relates to the requirements that both spouses must

have attained the age of 24, and that their aggregate ties with Denmark must be stronger

than their ties with any other country unless the spouse living in Denmark has been a Da-

nish national or has been residing in Denmark for more than 28 years. The Committee rei-

terates its concern that this may lead to a situation where persons belonging to ethnic and

national backgrounds other than Danish are discriminated against in the enjoyment of

their right to family life, marriage and choice of spouse (art. 5 (d)(iv))

The Committee urges the State party to adopt concrete measures to assess the racial

impact of this legislation on the enjoyment of the right to family life, marriage and

choice of spouse. Furthermore, the study must assess whether this law unduly re-

stricts entry into marriage and whether this limitation on the rights affected out-

weighs the mischief it seeks to prevent, namely forced and early marriages. The State

party should also evaluate whether this requirement unduly restricts those people

who satisfy the minimum age requirement for contracting a lawful marriage in

Denmark.

15. The Committee, while it appreciates that the State party’s objective under the ―anti-

ghettoization‖ law is to prevent marginalized groupings and not ethnic groupings, it re-

grets the lack of data on the impact that the implementation of this law has on the affected

people’s rights to freedom of residence, the practice

of their culture and preservation of

their cultural identities (arts. 5 (d) (i) and (e) (iii) and (vi))

153

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

The Committee recommends that the State party assess the impact that the imple-

mentation of the anti-ghettoization law has on the rights of various ethnic groups to

practise their culture, and ensure that it does not have an assimilationist effect that

leads to the loss of cultural identities by those affected by this law.

16. The Committee, while noting that the government has conferred autonomy and discre-

tion on municipalities and private institutions with regard to offering mother-tongue tui-

tion, it regrets that it has failed to provide general policy direction on this matter to muni-

cipalities and other actors in the field. The Committee notes that mother-tongue teaching

is only offered to children from EU and European Economic Area (EEA) countries and

those from Faroes and Greenland in order to maintain their language proficiency should

they subsequently return to these places. However, there is no explanation as to why

people of other ethnic groups that seek to benefit from mother-tongue tuition have not

been included in the programme (art. 5 (e) (v) and (vi))

The Committee recommends that the State party provide a general educational poli-

cy on this matter to cover all groups and take appropriate measures to assess wheth-

er people of other ethnic groups require mother-tongue teaching and that this be ex-

tended to their children who can then benefit on an equal footing with children from

the EU, EEA countries, Faroes and Greenland.

17. The Committee reiterates its concern with regard to the decision of the Supreme Court

handed down on 28 November 2003 relating to the Thule Tribe of Greenland. The deci-

sion failed to follow established international norms in the conceptualization of indigen-

ous peoples. As a result, the Supreme Court rendered a decision which found that the

Thule Tribe are not a distinct indigenous people notwithstanding their own perception as

such. The Committee further notes the case

of Greenlandic people considered to be ―legal-

ly fatherless‖ because they were born out of wedlock to Danish men who were in Green-

land in the 1950s and 1960s. This status has an impact on matters of family law, land

ownership and inheritance (art. 5 (d) (vi))

The Committee reiterates that, pursuant to its general recommendation No. 8 (1990)

and other United Nations instruments, the State party is urged to pay particular at-

tention to self-identification as a critical factor in the identification and conceptuali-

zation of a people as indigenous. The Committee therefore recommends that, not-

withstanding the decision of the Supreme Court, the State party adopt measures to

ensure that self-identification is the primary means for determining whether a

people are indigenous or not. In this regard, the Committee recommends that the

State party adopt concrete measures to ensure that the status of the Thule Tribe re-

flects established international norms on indigenous peoples’ identification.

The Committee urges the State party to take measures to address the problems faced

by the legally fatherless who, by virtue of having been born out of wedlock, are nega-

tively affected by various laws including the laws governing family life, land owner-

ship and inheritance.

18. The Committee, while welcoming the establishment of the Board of Equal Treatment

to consider complaints alleging discrimination in all fields, notes that the prescribed pro-

154

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

cedure is very impersonal in that individuals can only lodge complaints in writing, includ-

ing through letters and do not have to appear in person. The Committee further notes that

the Board is not in a position to obtain evidence such as explanations or testimonies by the

parties concerned, and that the secretariat of the Board can dismiss complaints found to be

unsuitable for consideration by the Board (art. 6).

The Committee recommends that the State party strengthen the Board’s complaint-

lodging procedure to enable complainants to provide oral testimony, which will also

assist the panel of the Board to assess and appreciate the demeanour of the parties to

the complaint. The Committee urges the State party to revise the procedure of the

Board to ensure that the Secretariat does not usurp the powers of the Board by re-

jecting complaints before they are considered by the panel.

19. The Committee notes with concern the lack of data on the ethnic composition of pris-

on populations which would assist it in understanding the nature of crimes perpetrated by

various ethnic groups or nationals.

The Committee recalls its general recommendation No. 31 and urges the State party

to compile data disaggregated by nationality and/or ethnic origin and nature of the

offence for all prisons in the State party.

20. Bearing in mind the indivisibility of all human rights, the Committee encourages the

State party to consider ratifying those international human rights treaties which it has not

yet ratified, in particular treaties whose provisions have a direct bearing on the subject of

racial discrimination, such as the International Convention on the Protection of the Rights

of All Migrant Workers and Members of Their Families (1990).

21. In light of its general recommendation No. 33 (2009) on follow-up to the Durban Re-

view Conference, the Committee recommends that the State party give effect to the Dur-

ban Declaration and Programme of Action, adopted in September 2001 by the World Con-

ference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, tak-

ing into account the Outcome Document of the Durban Review Conference, held in Ge-

neva in April 2009, when implementing the Convention in its domestic legal order. The

Committee requests that the State party include in its next periodic report specific infor-

mation on action plans and other measures taken to implement the Durban Declaration

and Programme of Action at the national level.

22. The Committee recommends that the State party continue consulting and expanding

its dialogue with civil society organizations working in the area of human rights protec-

tion, in particular in combating racial discrimination, in connection with the preparation of

the next periodic report.

23. The Committee recommends that the State party ratify the amendments to article 8,

paragraph 6, of the Convention, adopted on 15 January 1992 at the fourteenth meeting of

States parties to the Convention and endorsed by the General Assembly in its resolution

47/111 of 16 December 1992. In this connection, the Committee cites General Assembly

resolution 61/148 and 63/243, in which the Assembly General strongly urged States par-

ties to accelerate their domestic ratification procedures with regard to the amendment to

155

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

the Convention concerning the financing of the Committee and to notify the Secretary-

General expeditiously in writing of their agreement to the amendment.

24. The Committee recommends that the State party’s reports be made readily available

and accessible to the public at the time of their submission, and that the observations of

the Committee with respect to these reports be similarly publicized in the official and oth-

er commonly used languages, as appropriate.

25. Noting that the State Party submitted its core document in 1995, the Committee en-

courages the State Party to submit an updated version in accordance with the harmonized

guidelines on reporting under the international human rights treaties, in particular those on

the common core document, as adopted by the fifth inter-Committee meeting of the hu-

man rights treaty bodies held in June 2006 (HRI/MC/2006/3).

26. In accordance with article 9, paragraph 1, of the Convention and rule 65 of its

amended rules of procedure, the Committee requests the State party to provide informa-

tion, within one year of the adoption of the present conclusions, on its follow-up to the

recommendations contained in paragraphs 13, 15, 18 and 19 above.

27. The Committee also wishes to draw the attention of the State party to the particular

importance of recommendations 8, 9, 10, and 11, and request the State party to provide

detailed information in its next periodic report on concrete measures taken to implement

these recommendations.

28. The Committee recommends that the State party submit its 20th and 21st periodic re-

ports in a single document, due on 8th January, 2013

148

, taking into account the guidelines

for the CERD-specific document adopted by the Committee during its seventy-first ses-

sion (CERD/C/2007/1), and that it address all points raised in the present concluding ob-

servations. The Committee also urges the State party to observe the page limit of 40 pages

for treaty-specific reports and 60-80 pages for the common core document (see harmo-

nized guidelines for reporting contained in document HRI/GEN.2/Rev.6, para.

19).‖

Som anført i betænkning nr. 1407/2001

149

vil domstolene og andre retsanvendende myndigheder

alene finde

begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolkningen

og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

Dette skyldes bl.a., at komitéens

udtalelser generelt har karakter af en dialog med deltagerstaten med henblik på at sikre konventio-

nens gennemførelse i den pågældende stat, hvorimod komitéen afholder sig fra at fremsætte mere

generelle udtalelser. De afsluttende bemærkninger og anbefalinger er desuden generelt formuleret

kortfattet, hvilket i sig selv begrænser den praktiske betydning heraf ved fortolkningen og anvendel-

sen af konventionens bestemmelser.

4.3.3. Generelle bemærkninger

148

149

Rapporten blev afleveret den 24. juni 2013. Se dokument CERD/C/DNK/20-21.

Se betænkning nr. 1407/2001 side 223f.

156

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Komitéen har som nævnt nu udarbejdet 35

–

mod 27 i betænkning nr. 1407/2001

–

generelle be-

mærkninger (‖general recommendations‖), der generelt er meget kortfattede. Det drejer sig om føl-

gende generelle bemærkninger (den engelske titel er benyttet):

―States parties’ obligations (Article 4)‖

af 25. februar 1972

―States parties’ obligations (Article 9)‖

af 25. februar 1972

―Apartheid (Article 3)‖

af 24. august 1973

―Demographic composition of the population (Article 9)‖

af 24. august 1973

―Reporting by States parties (Article 7)‖

af 14. april 1977

―Overdue reports (Article 9)‖

af 19. marts 1982

―Legislation to eradicate racial discrimination (Article 4)‖

af 23. august 1985

―Identification with a particular racial or ethnic group (Article 1, paras. 1 & 4)‖

af 24. august

1990

―Independence of experts (Application of Article 8, para. 1)‖

af 24. august 1990

10.

―Technical assistance‖

af 22. marts 1991

11.

―Non-citizens (Article 1)‖

af 19. marts 1993

12.

―Successor states‖

af 19. marts 1993

13.

―Training of law enforcement officials in the protection of human rights‖

af 19. marts 1993

14.

―Definition of discrimination (Article 1, para. 1)‖

af 19. marts 1993

15.

―Organized violence based on ethnic origin (Article 4)‖

af 19. marts 1993

16.

―References to situations existing in other States (Article 9)‖ af 19. marts 1993

17.

―Establishment of national institutions to facilitate implementation of the Convention‖ af 19.

marts 1993

18.

―Establishment of an international tribunal to prosecute crimes against humanity‖ af 18.

marts 1994

19.

―Racial segregation and apartheid (Article 3)‖ af 18. august 1995

20.

―Non-discriminatory

implementation

of rights and freedoms (Article 5)‖ af 15. marts 1996

21.

―Right to self-determination‖ af 15. marts 1996

22.

―Article 5 and refugees and displaced persons‖ af 23. august 1996

23.

―Indigenous Peoples‖

af 18. august 1997

24.

―Reporting of persons belonging to different

races, national/ethnic groups, or indigenous

peoples (Article 1)‖ af 27. august 1999

25.

―Gender related dimensions of racial discrimination‖ af 20. marts 2000

26.

―Article 6 of the Convention‖ af 24. marts 2000

27.

―Discrimination against Roma‖ af 16. august 2000

28.

―The

follow-up to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenopho-

bia and Related Intolerance‖ af 19. marts 2002

29.

―Article 1, paragraph 1 of the Convention‖ af 1. november 2002

30.

―Discrimination Against Non-Citizens‖ af 1. oktober 2004

157

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

31.

―General recommendation XXXI on the prevention of racial discrimination in the adminis-

tration and functioning of the criminal justice system‖ af 3. oktober 2005

32.

―The meaning and scope of special measures in the International Convention on the Elimi-

nation of

All Forms of Racial Discrimination‖ af 24. september 2009

33.

―Follow-up to the Durban Review Conference‖ af 29. september 2009

34.

―Racial discrimination against people of African descent‖ af 3. oktober 2011

35.

―Combatting racist hate speech‖ af 26. september 2013

Flere af de generelle bemærkninger har som anført i betænkning nr. 1407/2001

150

alene en

begræn-

set betydning ved fortolkningen og anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder.

Det

gælder bl.a. udtalelserne vedrørende konventionens artikel 9, stk. 1, om udarbejdelse af rapporter,

herunder problemer med staters undladelse af at udarbejde disse (nr. 6 og 10), indholdsmæssige fejl

og mangler (nr. 2, 5 og 16) samt forudsætninger for og forslag til forbedringer (nr. 9 og 17). Det

gælder komitéens generelle bemærkninger, hvor staterne anmodes om at meddele bestemte oplys-

ninger i deres kommende rapporter (nr. 4), samt bemærkninger vedrørende opfølgningen på forskel-

lige konferencer (nr. 28 og 33).

Den begrænsede betydning for fortolkningen og anvendelsen af konventionen gælder også komité-

ens generelle bemærkninger, der tager sigte på racediskrimination set i forhold til særlige grupper,

herunder flygtninge og tvangsforflyttede personer (nr. 22), oprindelige folk (nr. 23), kvinder (nr.

25), romaer (nr. 27), udlændinge (nr. 30) og personer af afrikansk oprindelse (nr. 34), og bemærk-

ningerne vedrørende kriterier, der er anvendelige, ved identifikationen af et individs tilhørsforhold

til en bestemt race m.v. (nr. 8 og 24). Endvidere gælder det komitéens generelle bemærkninger in-

deholdende betragtninger omkring det indbyrdes forhold mellem nationale foranstaltninger til

fremme af konventionen og tilsvarende internationale tiltag (nr. 3), behovet for en international

straffedomstol (nr. 18), forebyggelse af racediskrimination i det strafferetlige system (nr. 31), be-

kæmpelse af racistisk betonede udtalelser (‖hate speech‖) (nr. 35),

spørgsmålet om retten til selvbe-

stemmelse som grundlag for en påstået ret til løsrivelse (nr. 11), opfordringer til vedtagelse af lov-

givning som forudsat i konventionen (nr. 1 og 7), opfordringer til vedtagelse af foranstaltning til

forebyggelse af racediskrimination (nr. 29) og opfordringer til nye stater om at tiltræde konventio-

nen (nr. 12). Disse generelle bemærkninger har efter udvalgets opfattelse kun begrænset betydning

for fortolkningen og anvendelsen af konventionen, idet de i vidt omfang beskriver de retlige og fak-

tiske områder, hvor racediskrimination giver anledning til særlige problemer, og/eller hvad med-

lemsstaterne positivt bør gøre for at bekæmpe racediskrimination.

150

Se betænkning nr. 1407/2001 side 225f.

158

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der findes som anført i betænkning nr. 1407/2001

151

dog også flere eksempler på, at komitéen har

udtalt sig om konventionens materielle bestemmelser. Komitéens generelle bemærkninger indehol-

der således på flere og væsentlige punkter reelle

fortolkningsbidrag vedrørende konventionens en-

kelte rettigheder.

Komitéen har således bl.a. udtalt sig om, hvornår en forskelsbehandling udgør en diskrimination i

strid med konventionens artikel 1 (nr. 14), om forholdet mellem andre menneskerettighedsinstru-

menter og konventionens artikel 1, stk. 2 (nr. 11) og om rækkevidden af konventionens artikel 3,

herunder spørgsmålet om staternes positive forpligtelser (nr. 19). Komitéen har endvidere udtalt sig

om spørgsmålet om, hvilke rettigheder artikel 5 skaber (nr. 20), og om artikel 4’s forpligtende ka-

rakter og staternes forpligtelse i henhold til artikel 4, litra b (nr. 15). Endelig har komitéen udtalt sig

om konventionens artikel 1, stk. 4, og artikel 2, stk. 2, vedrørende spørgsmålet om positive foran-

staltninger (‖special measures‖) (nr. 32), konventionens artikel 6 vedrørende spørgsmålet om godt-

gørelse for fysisk eller psykisk skade til et offer for racediskrimination (nr. 26) og konventionens

artikel 7 vedrørende betydningen af uddannelse som forudsætning for opfyldelse af konventionens

artikel 2, stk. 1, og artikel 5 (nr. 13).

Uanset at disse bemærkninger

–

ligesom de øvrige generelle bemærkninger

–

generelt er kortfattede

og i nogle tilfælde behandler et forholdsvis begrænset område, har de efter udvalgets opfattelse

be-

tydning for fortolkningen og anvendelsen af konventionens materielle bestemmelser

og således

praktisk betydning for lovgivningsmagten, domstolene og andre retsanvendende myndigheder og

enkeltpersoner.

Det bemærkes, at de generelle bemærkninger ikke er bindende for deltagerstaterne.

Der henvises i øvrigt til betænkning nr. 1407/2001 side 224ff.

4.3.4. Individuelle klagesager

Ifølge konventionens artikel 14, stk. 7, litra b, fremsender komitéen, når den har behandlet en indi-

viduel klage, sine eventuelle forslag og henstillinger til den pågældende deltagerstat og til ansøge-

ren. Der er således ikke tale om en afgørelse i formel forstand, ligesom udtalelserne ikke er retligt

bindende for deltagerstaterne. Komitéen tager under sagsbehandlingen først stilling til, om klagen

kan behandles i realiteten (klagens admissibilitet), og i bekræftende fald derefter, om der foreligger

en krænkelse af konventionens materielle bestemmelser (klagens realitet).

Betænkning nr. 1407/2001 indeholder en gennemgang af komitéens praksis frem til 2001. Det anfø-

res i den forbindelse bl.a., at flere af de individuelle klagesager vedrører konventionens

formelle

151

Se betænkning nr. 1407/2001 side 226ff.

159

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

klagebetingelser

processuelle spørgsmål,

der ikke har betydning for anvendelsen og fortolknin-

gen af konventionens materielle bestemmelser. Der gives i betænkningen dog også en række ek-

sempler på, at komitéen har forholdt sig til konventionens enkelte

materielle bestemmelser.

Siden 2001 har komitéen (pr. 1. april 2014) afgivet udtalelse i 34 sager,

152

hvoraf flere vedrører

konventionens formelle klagebetingelser og processuelle spørgsmål. Komitéen har således bl.a.

taget stilling til, hvorvidt klager kan anses for omfattet af en gruppe af enkeltpersoner, som hævder

at være ofre for en krænkelse (ratione personae),

153

hvorvidt juridiske personer kan være klageberet-

tigede,

154

hvorvidt en admissibilitetsindsigelse vedrører forhold, der fandt sted inden den indklagede

stat var forpligtet af konventionen (ratione temporis),

155

hvorvidt en admissibilitetsindsigelse vedrø-

rer materielle forhold (ratione materiae),

156

og i hvilket omfang klager er fritaget for at udnytte et

retsmiddel, f.eks. fordi anvendelsen heraf vil trække sagen urimeligt i langdrag,

157

fordi der ikke er

adgang til retshjælp,

158

eller endelig fordi klager stiller sig tvivlende over for et retsmiddels effekti-

vitet.

159

Herudover har komitéen fastslået, at artikel 14, stk. 4, ikke er til hinder for, at oplysninger i

en individuel klagesag offentliggøres af sagens parter, inden komitéen har taget stilling til sagen.

160

Komitéen har endvidere i flere udtalelser udtalt sig om konventionens

materielle bestemmelser.

Konventionens

artikel 1

er citeret i flere udtalelser, herunder ofte i forening med andre af konventi-

onens materielle bestemmelser. Komitéen har bl.a. fastslået, at racediskriminationsbegrebet ikke er

begrænset til foranstaltninger, der er direkte diskriminerende, men også omfatter foranstaltninger,

der er indirekte diskriminerende.

161

Komitéen har desuden fastslået, at konventionen ikke omfatter

diskrimination på grundlag af religion alene.

162

Komitéen har under henvisning til

artikel 2, litra d,

sammenholdt med artikel 4 og 6 bl.a. fastslået,

at der påhviler staterne en streng forpligtelse til at foretage en grundig og omhyggelig efterforskning

Komitéen har dermed offentliggjort i alt 48 udtalelser, som er tilgængelige via FN’s Højkommissær for Menneske-

rettigheders hjemmeside www.ohchr.org. Udtalelserne kan endvidere findes via www.bayefsky.com og hjemmesiden

for det nederlandske menneskerettighedsinstituts (Netherlands Institute of Human Rights) http://sim.law.uu.nl.

153

Se klagesag 40/2007 (udtalelse af 8. august 2007, CERD/C/71/D/40/2007), klagesag 44/2009 (udtalelse af 25. august

2010, CERD/C/77/D/44/2009), klagesag 45/2009 (udtalelse af 19. september 2011, CERD/C/79/D/45/2009) og klage-

sag 48/2010 (udtalelse af 10. maj 2013, CERD/C/82/D/48/2010).

154

Se klagesag 28/2003 (udtalelse af 26. august 2003, CERD/C/63/D/28/2003) og klagesag 38/2006 (udtalelse af 3.

marts 2008, CERD/C/72/D/38/2006).

155

Se klagesag 29/2003 (udtalelse af 8. marts 2006, CERD/C/68/D/29/2003).

156

Se klagesag 37/2006 (udtalelse af 8. august 2007, CERD/C/71/D/37/2006).

157

Se klagesag 29/2003 (udtalelse af 8. marts 2006, CERD/C/68/D/29/2003).

158

Se klagesag 24/2002 (udtalelse af 21. marts 2003, CERD/C/62/D/24/2002).

159

Se klagesag 21/2001 (udtalelse af 10. august 2001, CERD/C/59/D/21/2001).

160

Se klagesag 29/2003 (udtalelse af 8. marts 2006, CERD/C/68/D/29/2003).

161

Se klagesag 31/2003 (udtalelse af 10. marts 2005, CERD/C/66/D/31/2003).

162

Se klagesag 36/2006 (udtalelse af 8. august 2007, CERD/C/71/D/36/2006) og klagesag 37/2006 (udtalelse af 8. au-

gust 2007, CERD/C/71/D/37/2006).

152

160

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

i sager om påstået racediskrimination, ligesom efterforskningen skal foretages inden for en rimelig

tid.

163

Komitéen har ikke fundet artikel 3 anvendelig i en sag om et voldeligt overfald, der ifølge klagerne

udgjorde et forsøg på raceadskillelse eller apartheid.

164

For at staterne kan siges at leve op til bestemmelserne i

artikel 4

har komitéen understreget, at det

ikke er tilstrækkeligt, at staterne har vedtaget passende lovgivning. Staterne må også sikre, at lov-

givningen håndhæves effektivt.

165

Komitéen har endvidere fastslået, at artikel 4 kodificerer stater-

nes pligt til ikke blot at beskytte befolkningen mod tilskyndelser til racehad, men også mod udbre-

delse af idéer om raceoverlegenhed eller racehad.

166

Komitéen har udtalt, at det ikke er komitéens opgave abstrakt at vurdere, om en medlemsstats lov-

givning er i overensstemmelse med konventionen, men derimod at vurdere om der er sket en over-

trædelse i den konkrete sag.

167

Herudover har komitéen fastslået, at det ikke er dens opgave at efter-

prøve nationale myndigheders vurdering af de faktiske omstændigheder og forståelsen af national

lovgivning i en sag, medmindre myndighedernes afgørelse er åbenlyst arbitrær eller i øvrigt udgør

en nægtelse af retfærdighed.

168

I relation til konventionens

artikel 6

har komitéen bl.a. fastslået, at artikel 6 ikke pålægger staterne

en pligt til at indføre en ordning i form af flere på hinanden følgende retsmidler op til og med Høje-

sterets niveau,

169

og at

begrebet ‖effektivt retsmiddel‖ ikke er begrænset til straffesager

baseret på

bestemmelser, der specifikt, udtrykkeligt og udelukkende vedrører racediskriminerende handlin-

ger.

170

Der henvises i øvrigt til gennemgangen i betænkning nr. 1407/2001.

171

4.3.5. Særligt om individuelle klagesager mod Danmark

Se f.eks. klagesag 46/2009 (udtalelse af 2. april 2012, CERD/C/80/D/46/2009).

Se klagesag 46/2009 (udtalelse af 2. april 2012, CERD/C/80/D/46/2009).

165

Se f.eks. klagesag 41/2008 (udtalelse af 21. august 2009, CERD/C/75/D/41/2008) og klagesag 48/2010 (udtalelse af

10. maj 2013, CERD/C/82/D/48/2010).

166

Se klagesag 48/2010 (udtalelse af 10. maj 2013, CERD/C/82/D/48/2010).

167

Se klagesag 38/2006 (udtalelse af 3. marts 2008, CERD/C/72/D/38/2006).

168

Se f.eks. klagesag 48/2010 (udtalelse af 10. maj 2013, CERD/C/82/D/48/2010).

169

Se klagesag 1/1984 (udtalelse af 10. august 1988, CERD/C/36/D/1/1984) og klagesag 27/2002 (udtalelse af 19. au-

gust 2003, CERD/C/63/D/27/2002).

170

Se klagesag 25/2002 (CERD/C/62/D/25/2002).

171

Se betænkning nr. 1407/2001 side 228ff.

164

163

161

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I betænkning nr. 1407/2001 gennemgås fire klagesager mod Danmark fra perioden 11. oktober

1985, hvor reglerne om den individuelle klageadgang trådte i kraft for Danmark, til betænkningens

afgivelse i 2001. Herudover omtales en femte sag ganske kort.

172

Siden betænkning nr. 1407/2001 blev afgivet, har komitéen afgivet udtalelse i 16 sager mod Dan-

mark (pr. 1. april 2014). Sagerne gennemgås nedenfor. I fire sager fandt komitéen en krænkelse af

konventionen, i fire sager fandt komitéen efter en nærmere undersøgelse ingen krænkelse af kon-

ventionen, i syv sager blev klagen afvist, og i den sidste sag afviste komitéen at realitetsbehandle

klagen. Danmark har i de fire sager, hvor komitéen har fundet en krænkelse af konventionen, afvist

at betale klagerne kompensation for ikke-økonomisk skade.

4.3.5.1.

Den første klagesag (klagesag

nr. 20/2000, M.B. mod Danmark, udtalelse af 13. marts

2002)

blev rejst af en 25-årig dansk statsborger af brasiliansk oprindelse. Klagen, der var indgivet af

Dokumentations- og Rådgivningscenteret om racediskrimination (DRC) på vegne af klager, vedrør-

te en episode, hvor klager, hendes bror og en ven (en farvet brasilianer) var blevet nægtet adgang til

en københavnsk restaurant af en dørmand. Politianmeldelse skete først efter en måned. Strafforfølg-

ning blev opgivet, efter at politiet havde afhørt vidner i sagen. Komiteen afviste klagen bl.a. under

henvisning til, at politiet på grund af sagens omstændigheder (herunder den sene anmeldelse) ikke

kunne foretage yderligere efterforskning.

4.3.5.2.

Den anden klagesag (klagesag

nr. 23/2002, K.R.C. mod Danmark, udtalelse af 13. august

2002)

blev rejst af DRC på vegne af en amerikansk statsborger, der i forbindelse med finansiering

af et bilkøb i 2000 skulle udfylde et låneansøgningsskema fra Sparekassen Vestsjælland. Dette var

imidlertid ikke muligt for klager, idet hun i forbindelse med sin underskrift skulle erklære, at hun

var dansk statsborger. Efter at have fået oplyst, at klager havde boet og arbejdet i Danmark i mere

end 8 år, anmodede sparekassen klager om at indsende ansættelseskontrakt og kopi af hendes sene-

ste årsopgørelse. Sparekassen ville derefter se på sagen og finde en løsning. Klager indsendte imid-

lertid aldrig låneansøgningen til sparekassen, men optog i stedet lånet i sin egen bank til en højere

rente. DRC anmeldte derefter sparekassen til politiet for overtrædelse af lov om forbud mod for-

skelsbehandling på grund af race m.v., men efterforskningen blev indstillet.

Klager gjorde over for FN’s Racediskriminationskomité gældende, at der forelå en krænkelse af

FN’s Racediskriminationskonventions artikel 2, stk. 1, litra d, der forpligter staterne til at forbyde

og standse racediskrimination foretaget af en enkeltperson, gruppe eller organisation, og artikel 6

om retten til effektive retsmidler. Komitéen afviste imidlertid klagen med henvisning til, at der ikke

havde været tale om en låneansøgning.

172

Se betænkning nr. 1407/2001 side 231, note 54.

162

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.3.5.3.

Den tredje klagesag (klagesag

nr. 22/2002, P.O.E.M. og F.A.S.M. mod Danmark, udtalelse

af 19. marts 2003)

blev rejst af DRC på vegne af organisationerne P.O.E.M (Paraplyorganisationen

for de Etniske Mindretal) og F.A.S.M (Foreningen Af Studerende Muslimer). Sagen vedrørte be-

mærkninger, som MF Pia Kjærsgaard havde fremsat i sit ugentlige nyhedsbrev. Centeret havde an-

meldt Pia Kjærsgaard til politiet for bemærkningerne, men strafforfølgning var blevet opgivet med

den begrundelse, at der ikke var grundlag for at fortsætte efterforskningen.

Klagerne gjorde over for komitéen gældende, at politiets efterforskning havde været mangelfuld, og

at den ikke opfyldte de krav, der følger af FN’s konvention om afskaffelse af alle former for race-

diskrimination, herunder kravet om adgang til effektiv beskyttelse, effektive retsmidler og mulighed

for oprejsning, jf. konventionens artikel 2, litra d, artikel 4 og artikel 6.

Komitéen bemærkede, at det er et grundlæggende krav efter konventionens artikel 14, stk. 7, at kla-

ger selv har udtømt nationale retsmidler. Komitéen afviste derfor klagen, idet hverken P.O.E.M

eller F.A.S.M på noget tidspunkt havde haft del i sagens behandling i det nationale system.

4.3.5.4.

Den fjerde klagesag (klagesag

nr. 25/2002, A.N.S. mod Danmark, udtalelse af 21. marts

2003)

blev rejst af DRC på vegne af A.N.S., der gjorde gældende, at hans tidligere arbejdsgiver

havde fremsat raceforhånende udtalelser mv. over for ham og dermed overtrådt straffelovens § 266

b. Politiet efterforskede sagen, herunder ved afhøring af vidner, men besluttede at indstille efter-

forskningen,

idet man ikke vurderede, at udtalelserne var fremsat ‖offentligt eller med forsæt til

udbredelse i en videre kreds‖.

Klager gjorde over for komitéen gældende, at Danmark havde krænket konventionens artikel 2, stk.

1, litra d (om pligt til at forbyde racediskrimination foretaget af private), og artikel 6 (om adgang til

effektive retsmidler) ved behandlingen af klagers anmeldelse til politiet. Til støtte herfor gjorde

klager gældende, at politiet og statsadvokaten ikke havde forsøgt på loyal måde at undersøge, om en

forskelsbehandling på grund af race mv. havde fundet sted.

Komitéen afviste klagen med den begrundelse, at klager ikke havde udtømt nationale retsmidler.

Komitéen lagde herved vægt på, at klager ikke havde anlagt en privat straffesag efter straffelovens §

267. Denne mulighed udgjorde efter komitéens opfattelse et effektivt retsmiddel, som klager burde

have udnyttet.

4.3.5.5.

Den femte klagesag (klagesag

nr. 27/2002, K.Q. mod Danmark, udtalelse af 19. august

2003)

blev rejst af DRC på vegne af daværende medlem af Folketinget Kamal Quereshi (SF), der

havde anmeldt Fremskridtspartiet for overtrædelse af straffelovens § 266 b i anledning af udtalelser

på partiets landsmøde i 2001. Anmeldelsen mod partiet blev imidlertid afvist med den begrundelse,

at der ikke kunne rejses tiltale efter straffelovens § 266 b mod juridiske personer, herunder politiske

163

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

partier. DRC indgav herefter anmeldelse mod et medlem af partiets hovedbestyrelse, men også den-

ne anmeldelse blev afvist.

Klagerne gjorde i klagen

til FN’s Racediskriminationskomité bl.a. gældende, at det var i strid med

konventionen, at juridiske personer ikke kan straffes for overtrædelse af straffelovens § 266 b, og at

politiets efterforskning var mangelfuld.

Komitéen fandt ikke, at der var holdepunkter for at antage, at der var grundlag for at straffe med-

lemmet af partiets hovedbestyrelse for medvirken til overtrædelse af straffelovens § 266 b. Komité-

en fandt endvidere, at klager havde haft adgang til effektive retsmidler. Der forelå efter komitéens

opfattelse derfor ikke en overtrædelse af konventionen.

4.3.5.6.

Den sjette klagesag (klagesag

nr. 28/2003, Dokumentations- og Rådgivningscenteret om

racediskrimination mod Danmark, udtalelse af 19. august 2003)

blev rejst af DRC. Sagen vedrørte

en jobannonce, hvori et dansk firma søgte en ‖dansk byggeleder‖, der i samarbejde med en lettisk

byggesagkyndig skulle have det overordnede ansvar for renovering og opførelse af et større land-

brugsbyggeri ca. 80 km fra Riga i Letland. DRC anmeldte annoncen til politiet for overtrædelse af

lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. Efter telefonisk at have afhørt en

ansat i det selskab, der havde indrykket annoncen, besluttede politiet dog ikke at indlede efterforsk-

ning i sagen.

I klagen

til FN’s Racediskriminationskomité gjorde DRC gældende, at der forelå en krænkelse af

konventionens artikel 4, der vedrører krav til den nationale lovgivning om strafsanktionering af vis-

se racistiske udtalelser og handlinger, sammenholdt med artikel 6 om retten til effektive retsmidler.

DRC anførte i den forbindelse, at der ikke var foretaget en effektiv efterforskning, og at myndighe-

derne derfor var kommet til det forkerte resultat.

Komitéen afviste klagen under henvisning til, at DRC ikke i sig selv var klageberettiget i henhold til

konventionen, og at centeret ikke repræsenterede en person, der hævdede at være offer for en kræn-

kelse af sine rettigheder i henhold til konventionen.

4.3.5.7.

Den syvende klagesag (klagesag

nr. 32/2003, E.S. mod Danmark, udtalelse af 7. marts

2005)

blev rejst af DRC på vegne af klager, der var blevet afvist af et forsikringsselskab, da han

ikke talte dansk. Klager, der var bosnisk statsborger og talte engelsk, havde herefter tegnet forsik-

ringen hos et andet selskab til en højere præmie. DRC rettede forgæves henvendelse til Forbruger-

ombudsmanden, Finanstilsynet og Ankenævnet for Forsikring, hvorefter centeret indgav politian-

meldelse mod forsikringsselskabet for overtrædelse af lov om forbud mod forskelsbehandling på

grund af race m.v. Efterforskning blev imidlertid ikke indledt, da der ikke var en rimelig formod-

ning om, at der var begået et strafbart forhold, som kunne forfølges af det offentlige.

164

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Klager gjorde over for komitéen gældende, at der forelå en krænkelse af konventionens artikel 2,

stk. 1, litra d, der forpligter staterne til at forbyde og standse racediskrimination foretaget af en en-

keltperson, gruppe eller organisation, og artikel 6 om adgang til effektive retsmidler. Klager anførte

bl.a., at politiet og statsadvokaten ikke havde undersøgt, om en forskelsbehandling på grund af race

m.v. havde fundet sted, da politiet undlod at indlede efterforskning.

Komitéen bemærkede, at politi og anklagemyndighed uden at indlede efterforskning kunne konklu-

dere, om der var en rimelig formodning om, at der var begået et strafbart forhold, som kunne forføl-

ges af det offentlige. Komiteen lagde i den forbindelse vægt på, at politiet var i besiddelse af forsik-

ringsselskabets forklaring på, hvorfor de havde den politik, at de kun solgte forsikringer til kunder,

der talte dansk, og at forklaringen viste, at der var rimelige og objektive grunde til den skete for-

skelsbehandling, hvorfor der ikke var behov for at indlede en efterforskning. Komiteen fandt derfor

ikke, at der var sket en overtrædelse af konventionen.

4.3.5.8.

Den ottende klagesag (klagesag

nr. 33/2003, K.Q. mod Danmark, udtalelse af 9. marts

2005)

blev rejst af DRC på vegne af daværende medlem af Folketinget Kamal Qureshi (SF).

173

DRC politianmeldte i oktober 2001 seks medlemmer af Fremskridtspartiet for overtrædelse af straf-

felovens § 266 b i anledning af deres udtalelser fra talerstolen på Fremskridtspartiets landsmøde.

Rigsadvokaten besluttede i august 2003 at rejse tiltale mod to af de anmeldte medlemmer

–

der ef-

terfølgende blev dømt for deres udtalelser

–

mens påtale blev opgivet for så vidt angår de fire øvri-

ge. En af de fire sager, hvor Rigsadvokaten havde opgivet påtale, blev påklaget af klager til Justits-

ministeriet, der imidlertid ikke fandt, at klager var klageberettiget. Ministeriet afviste derfor klagen.

DRC gjorde over for komitéen bl.a. gældende, at det var i strid med konventionen, at klager ikke

havde adgang til yderligere effektive retsmidler set i lyset af Rigsadvokatens og Justitsministeriets

udtalelser. Undervejs blev klagen begrænset til alene at vedrøre behandlingen af anmeldelsen mod

en enkelt af talerne på Fremskridtspartiets årsmøde, der havde udtalt sig negativt om ‖fremmede‖.

Komitéen fandt ikke, at der havde været grundlag for at rejse tiltale mod den pågældende taler, da

begrebet ‖fremmede‖ i det foreliggende tilfælde var så generelt, at der ikke var tale om en gruppe

personer i konventionens artikel 1's forstand. Komiteen fastslog endvidere, at klager havde haft ad-

gang til effektive retsmidler. Komitéen fandt derfor ikke, at Danmark havde overtrådt konventio-

nen.

DRC havde tidligere klaget til komitéen på vegne af samme person over politiets behandling af en anmeldelse af et

medlem af Fremskridtspartiets hovedbestyrelse for medansvar for de anmeldte udtalelser, jf. klagesag nr. 27/2002,

Ka-

mal Qureshi mod Danmark,

udtalelse af 19. august 2003.

173

165

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.3.5.9.

I den niende klagesag (klagesag

nr. 34/2004, M.H.G. mod Danmark, udtalelse af 6. marts

2006)

fandt komitéen for første gang, at Danmark havde krænket konventionen. Sagen var rejst af

DRC på vegne af M.H.G., der var af somalisk oprindelse. Klager havde politianmeldt Pia Kjærs-

gaard for overtrædelse af straffelovens § 266 b i anledning af en række udtalelser, hun havde frem-

sat i et læserbrev i Kristeligt Dagblad, hvor hun kritiserede justitsministerens valg af høringsparter i

forbindelse med et lovforslag om forbud mod omskæring af kvinder. Efterforskning blev imidlertid

ikke indledt, da der ikke var en rimelig formodning om, at der var begået et strafbart forhold, som

forfølges af det offentlige. Udtalelsen blev tiltrådt af statsadvokaten.

DRC gjorde over for komitéen gældende, at det var i strid med konventionen, at klager ikke havde

adgang til yderligere effektive retsmidler set i lyset af statsadvokatens udtalelse, at der ikke var sket

retsforfølgning af Pia Kjærsgaard som følge af hendes udtalelser, og at statsadvokatens udtalelse var

udtryk for, at medlemmer af Folketinget havde ret til at fremsætte racistiske ytringer, når ytringerne

fremkom som led i en politisk debat.

Komitéen fandt, at Danmark ved ikke at gennemføre en effektiv efterforskning med henblik på at

beslutte, om der var sket en racediskriminerende handling eller ej, havde krænket artikel 2, stk. 1,

litra d, og artikel 4 i FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination. Endvide-

re fandt komitéen, at manglen på en effektiv efterforskning af klagerens sag også krænkede klage-

rens ret efter konventionens artikel 6 til effektiv beskyttelse og effektive retsmidler imod den an-

meldte racediskriminerende handling.

4.3.5.10.

Den tiende klagesag (klagesag

nr. 36/2006, P.S.N. mod Danmark, udtalelse af 8. august

2007)

blev rejst af DRC på vegne af P.S.N., der i efteråret 2005 af flere omgange havde politian-

meldt daværende medlem af Folketinget Louise Frevert (DF) for overtrædelse af straffelovens §

266 b. Den første anmeldelse vedrørte ytringer i nogle artikler, som var offentliggjort på Louise

Freverts hjemmeside, den anden

anmeldelse vedrørte udtalelser i Louise Freverts bog ‖Kort og

Godt

– Et politisk budskab‖, og den tredje anmeldelse vedrørte udtalelser, som Louise Frevert

fremkom med i et interview i Politiken den 30. september 2006. Efterforskning af de to første an-

meldelser blev indstillet, mens der ikke blev indledt efterforskning af den tredje anmeldelse, da der

ikke var en rimelig formodning om, at der var begået et strafbart forhold, som forfølges af det of-

fentlige.

DRC gjorde over for komitéen gældende, at det var i strid med konventionen, at der ikke var foreta-

get en tilstrækkelig efterforskning af den pågældende sag, at der ikke var blevet foretaget en grun-

dig vurdering af det tilvejebragte materiale, at klager ikke havde adgang til yderligere effektive

retsmidler, samt at der ikke var sket retsforfølgning af Louise Frevert som følge af hendes udtalel-

ser.

166

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Komitéen afviste klagen

ratione materiae,

idet klagen udelukkende vedrørte religiøs diskrimination

og ikke racediskrimination. Efter komitéens opfattelse faldt klagen derfor uden for anvendelsesom-

rådet for FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination.

4.3.5.11.

Den ellevte klagesag (klagesag

nr. 37/2006, A.W.R.A.P. mod Danmark, udtalelse af 8.

august 2007)

blev rejst af DRC på vegne af

A.W.R.A.P.,

der i december 2006 havde politianmeldt

daværende medlem af Folketinget Søren Krarup (DF) for overtrædelse af straffelovens § 266 b i

forbindelse med en række udtalelser, han var fremkommet med til Politiken. Efterforskning blev

imidlertid ikke indledt, da der ikke var en rimelig formodning om, at der var begået et strafbart for-

hold, som forfølges af det offentlige. Afgørelsen om ikke at indlede efterforskning blev stadfæstet

af statsadvokaten.

DRC gjorde over for komitéen gældende, at det var i strid med konventionen, at der ikke var foreta-

get en tilstrækkelig efterforskning i den pågældende sag, at der ikke var foretaget en grundig vurde-

ring af det tilvejebragte materiale, at klager ikke havde adgang til yderligere effektive retsmidler set

i lyset af statsadvokatens afgørelse, og at der ikke var sket retsforfølgning af Søren Krarup som føl-

ge af hans udtalelser.

Komiteen afviste klagen

ratione materiae,

idet klagen udelukkende vedrørte religiøs diskrimination

og ikke racediskrimination. Klagen

faldt derfor uden for anvendelsesområdet for FN’s konvention

om afskaffelse af alle former for racediskrimination.

4.3.5.12. I

den tolvte klagesag (klagesag

nr. 40/2007, M.E. mod Danmark, udtalelse af 8. august

2007)

fandt komitéen for anden gang, at Danmark havde krænket konventionen. Sagen var rejst af

DRC på vegne af klager, der var af tyrkisk oprindelse, og som i september 2002 var begyndt som

tømrerelev på Københavns Tekniske Skole. I september 2003 klagede klager først mundtligt og

senere skriftligt til skolen over, at skolen samarbejdede med arbejdsgivere, der ikke ønskede at

modtage elever med anden etnisk baggrund end dansk i praktik. Skolen fastholdt imidlertid, at man

aldrig havde imødekommet racistiske ønsker fra arbejdsgivere.

I november 2003 indbragte DRC sagen for Klagekomitéen for Etnisk Ligebehandling, der ved udta-

lelse af 1. september 2004 fandt, at en skolepraktikinstruktør havde været villig til at imødekomme

visse arbejdsgiveres krav om ikke at modtage personer med anden etnisk baggrund end dansk i

praktik, hvilket var i strid med forbuddet mod direkte diskrimination i § 3, stk. 1, i lov om etnisk

ligestilling. På klagers vegne indbragte DRC efterfølgende sagen for byretten, der i november 2005

frifandt skolen. Byrettens dom blev stadfæstet af landsretten, og klager fik efterfølgende afslag på

tredjeinstansbevilling af Procesbevillingsnævnet.

167

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

DRC gjorde over for komitéen gældende, at det var i strid med konventionen, at lov om etnisk lige-

behandling ikke ydede effektiv beskyttelse mod racediskrimination, at domstolene involveret i sa-

gen ikke havde karakter af effektive retsmidler, og at klager ikke havde haft samme adgang til ud-

dannelse som sine medstuderende.

Komitéen fandt ikke, at klagen over, at den danske lovgivning ikke yder effektiv beskyttelse i for-

hold til ofre for etnisk diskrimination således som krævet efter FN’s racediskriminationskonventi-

ons artikel 2, stk. 1, litra d, og at danske domstole ikke fortolker national lovgivning i overens-

stemmelse med konventionen, var tilstrækkeligt underbygget. Komiteen fandt til gengæld, at kla-

gers rettigheder efter konventionens artikel 5, litra e (v) (lige adgang til uddannelse) var krænket.

Komiteen fandt endvidere, at Danmark havde krænket artikel 2, stk. 1, litra d (staterne skal ved alle

egnede midler forbyde og standse racediskrimination) og artikel 6 (krav om effektiv beskyttelse og

effektive retsmidler).

4.3.5.13.

Den trettende klagesag (klagesag

nr. 41/2008, A.F.J. mod Danmark, udtalelse af 21. au-

gust 2009)

blev rejst af DRC på vegne af klager, der var af somalisk oprindelse, og som i marts

2007 havde politianmeldt medlem af Folketinget Pia Kjærsgaard (DF) for en række udtalelser, hun

havde fremsat i et interview trykt i Søndagsavisen. Efterforskning blev efter forelæggelse for stats-

advokaten imidlertid ikke indledt, da der ikke var en rimelig formodning om, at der var begået et

strafbart forhold, som forfølges af det offentlige.

DRC gjorde over for komitéen gældende, at det var i strid med konventionen, at politiet ikke indled-

te efterforskning, at de danske myndigheder ikke havde skredet til handling mod endnu et tilfælde

af ‖hate speech‖ rettet mod somaliere fra Pia Kjærsgaards side, at de danske myndigheder havde

bekræftet Pia Kjærsgaards falske beskyldning om at være blevet overfaldet af en somalier, samt at

klager ikke havde adgang til et effektivt retsmiddel.

Komitéen fandt ikke at kunne konkludere, at udtalelserne faldt inden for konventionens artikel 2,

stk. 1, litra d (statens pligt til at kriminalisere racediskrimination), eller at myndighedernes efter-

forskning af sagen ikke levede op til konventionens krav om adgang til effektive retsmidler.

4.3.5.14.

I den fjortende klagesag (klagesag

nr. 43/2008, S.M.A. mod Danmark, udtalelse af 13.

august 2010)

fandt komitéen for tredje gang, at Danmark havde krænket konventionen. Sagen var

rejst af DRC på vegne af klager, der var af somalisk oprindelse, og som i september 2006 havde

politianmeldt medlem af Folketinget Søren Espersen (DF) for overtrædelse af straffelovens § 266 b

i anledning af en række udtalelser, han var fremkommet med i en radioudsendelse den 23. august

2006. Efterforskningen blev imidlertid indstillet efter forelæggelse for statsadvokaten, da der ikke

var en rimelig formodning om, at der var begået et strafbart forhold, som forfølges af det offentlige.

168

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

DRC gjorde over for komitéen gældende, at det var i strid med konventionen, at de danske myndig-

heder ikke havde skredet til handling mod endnu et tilfælde af ‖hate speech‖ rettet mod somaliere

Danmark, at de danske myndigheder havde bekræftet Dansk Folkepartis medlemmers falske be-

skyldninger og givet Dansk Folkeparti carte blanche til sin racistiske propagandakampagne mod

somaliere, samt at klager ikke havde adgang til et effektivt retsmiddel.

Komitéen fandt, at Søren Espersens udtalelser kunne forstås som en negativ generalisering af en

gruppe af mennesker alene baseret på deres etniske eller nationale oprindelse, og at statsadvokaten

og politiet

–

efter komitéens opfattelse

–

fra starten havde undladt at vurdere sagen i lyset af § 266 b

uden at have foretaget en tilstrækkelig grundig efterforskning. Komitéen fremhævede endvidere, at

det forhold, at en udtalelse er fremsat som led i en politisk debat, ikke frigør staten fra sin forpligtel-

se til at efterforske, hvorvidt udtalelsen udgør racediskrimination. Komitéen fandt på den baggrund,

at der ikke var foretaget en effektiv efterforskning, og at Danmark derfor havde krænket artikel 2,

stk. 1, litra d, artikel 4 og artikel 6.

4.3.5.15.

Den femtende klagesag (klagesag

nr. 44/2009, N.H., S.E. og J.V. mod Danmark, udtalelse

af 13. august 2010)

blev rejst af DRC på vegne af klagerne. Klagen udsprang af et indslag i tv-

udsendelsen ‖Kontant‖ på DR i januar 2006. Indslaget handlede om, at et mindre

dansk rejsebureau

Thai Travel, efter aftale med luftfartsselskabet Thai Airways, gav thaier og personer, der rejste

sammen med thaier og visse personer med særlig tilknytning til Thailand, en særlig rabat på 1.000

kr., når de købte visse flybilletter fra Danmark til Thailand med Thai Airways.

DRC politianmeldte i forbindelse med tv-udsendelsen Thai Travel og Thai Airways for

overtrædelse af lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af race mv., og efterfølgende gik

også Klagekomitéen for Etnisk Ligebehandling på eget initiativ ind i sagen. I en udtalelse af 19.

september 2006 fastslog komitéen, at Thai Airways rabatpolitik var i strid med lov om etnisk lige-

behandling. Statsadvokaten besluttede i december 2007 omvendt at indstille efterforskningen, da

der ikke var rimelig formodning om, at et strafbart forhold, som forfølges af det offentlige, var be-

gået. Statsadvokaten lagde i den forbindelse vægt på, at der ikke ved sagens efterforskning var tilve-

jebragt beviser for, at Thai Airways eller Thai Travel havde ydet personer af thailandsk oprindelse

en særlig ‖etnisk‖ rabat ved køb af flybilletter, og at sådanne beviser ikke kunne forventes tilveje-

bragt ved yderligere efterforskning.

DRC gjorde over for komitéen gældende, at det var i strid med konventionens artikel 6, jf. artikel 2

og 5, at lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v. ikke indeholder nogen reel

beskyttelse mod diskrimination, at anklagemyndighedens beslutning om at indstille efterforsknin-

gen i sagen mod Thai Travel og Thai Airways var åbenlyst forkert, samt at klagerne ikke havde

adgang til et effektivt retsmiddel.

169

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Racediskriminationskomitéen bemærkede, at en af klagerne havde købt en flybillet fra Danmark til

Australien hos Thai Airways, som ikke var omfattet af den ‖etniske‖ rabat, idet denne rabat kun

gjaldt for afgange til Thailand. Denne klager kunne derfor ikke betegnes som offer for diskriminati-

on. For så vidt angår de to andre klagere, var deres flybilletter købt til en lavere pris end den, der

kunne opnås gennem den

‖etniske‖ rabat, og da Thai Airways i mellemtiden havde stoppet den ‖et-

niske‖ rabat som følge af udtalelsen af 19. september 2006 fra klagekomitéen for Etnisk Ligebe-

handling, kunne de pågældende klagere efter komitéens opfattelse ikke betegnes som hverken ofre

eller potentielle ofre for diskrimination. På den baggrund afviste komitéen sagen fra realitetsbe-

handling.

4.3.5.16.

I den sekstende klagesag (klagesag

nr. 46/2009, M.D. og Y.S. mod Danmark, udtalelse af

6. marts 2012)

fandt komitéen for fjerde gang, at Danmark havde krænket konventionen. Sagen var

rejst af DRC på vegne af to irakiske statsborgere, der i juni 2004 var blevet overfaldet uden for de-

res bopæl. I januar 2005 blev fire gerningsmænd hver idømt 50 dages betinget fængsel for det vol-

delige overfald på klagerne ved byretten. Sagen blev kørt som tilståelsessag, idet anklagemyndighe-

den på baggrund af politiets efterforskning ikke fandt at kunne bevise, at overfaldet var racistisk

motiveret. Anklagemyndigheden gjorde derfor heller ikke gældende, at der forelå skærpende om-

stændigheder efter straffelovens § 81, nr. 6. Klagerne nedlagde under straffesagen påstand om godt-

gørelse for tort, men retten tog ikke stilling hertil.

Klagerne ansøgte herefter Erstatningsnævnet om godtgørelse for svie og smerte. Nævnet anmodede

i den forbindelse klagernes advokat om nærmere at dokumentere kravet, men hørte aldrig fra advo-

katen igen. Klagerne anlagde endvidere en civil sag mod gerningsmændene med påstand om godt-

gørelse for tort. Byretten frifandt imidlertid de fire sagsøgte, idet retten ikke fandt det godtgjort, at

overfaldet på klagerne var racistisk motiveret eller særligt begrundet i klagernes race, nationalitet

eller etniske oprindelse. Retten fandt endvidere ikke grundlag for at tildele klagerne erstatning efter

erstatningsansvarslovens § 26. Dommen blev stadfæstet af landsretten, og Procesbevillingsnævnet

afslog efterfølgende at meddele klagerne 3. instansbevilling.

DRC gjorde over for komitéen gældende, at det var i strid med konventionens artikel 2, stk. 1, litra

d, jf. artikel 6, at politiet ikke efterforskede det racistiske motiv bag overfaldet, og at dette spørgs-

mål heller ikke blev rejst under straffesagen, samt at den civile sag ikke gav klagerne et effektivt

retsmiddel i form af oprejsning og tort.

Komitéen fandt, at klagerne ikke var blevet effektivt beskyttet af de danske myndigheder mod de

påståede racediskriminerende handlinger, bl.a. fordi efterforskningen af overfaldet var mangelfuld.

Danmark havde efter komitéens opfattelse herved krænket artikel 2, stk. 1, litra d, og artikel 6 om

effektiv beskyttelse og retsmidler imod racediskriminerende handlinger.

170

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

På grundlag af de hensyn, der efter udvalgets opfattelse bør indgå ved vurderingen af, om en kon-

vention bør inkorporeres, jf. ovenfor kapitel 6, afsnit 3, har udvalget drøftet, hvilke argumenter der

kan anføres for og imod en inkorporering af FN’s konvention om afskaffelse af alle former for ra-

cediskrimination.

FN’s konvention om

afskaffelse af alle former for racediskrimination definerer i artikel 1, stk. 1,

racediskrimination som enhver forskel, udelukkelse, begrænsning eller fortrinsstilling på grundlag

af race, hudfarve, afstamning eller national eller etnisk oprindelse, hvis formål eller virkning er at

ophæve eller svække den ligelige anerkendelse, nydelse eller udøvelse af menneskerettigheder og

grundlæggende frihedsrettigheder på det politiske, sociale, kulturelle eller et hvilket som helst andet

område af samfundslivet. Konventionen beskytter således kun personer i relation til race og hudfar-

ve, afstamning og nationale eller etniske afstamning. På nogle områder skelner konventionens be-

stemmelser mellem egne statsborgere og udlændinge, mens beskyttelsen i andre bestemmelser gæl-

der alle personer inden for statens jurisdiktion. Beskyttelsen mod racediskrimination er imidlertid

bred og omfatter alle områder af samfundslivet.

Konventionen uddyber og indeholder en detaljeret regulering af en grundlæggende menneskerettig-

hed, som også er fastslået i senere FN-konventioner,

herunder FN’s konvention om borgerlige og

politiske rettigheder og FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Forbud

mod diskrimination på grund af race, farve og national oprindelse findes således i artikel 2, stk. 2, i

både FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og FN’s konvention om økonomiske,

sociale og kulturelle rettigheder, ligesom artikel 26 i FN’s konvention om borgerlige og politiske

rettigheder indeholder et generelt forbud mod diskrimination. Der findes endvidere forbud mod

diskrimination på grund af race, farve, national eller social oprindelse bl.a. i artikel 14 i Den Euro-

pæiske Menneskerettighedskonvention.

De fleste af konventionens bestemmelser er udformet som forpligtelser for deltagerstaterne. Som

eksempler kan nævnes artikel 2, hvorefter deltagerstaterne fordømmer racediskrimination og for-

pligter sig til ved alle egnede midler at føre en politik, der tager sigte på afskaffelse af racediskrimi-

nation, artikel 3, hvorefter deltagerstaterne i særdeleshed fordømmer raceadskillelse og apartheid og

forpligter sig til at udrydde sådan adfærd, samt artikel 6 om deltagerstaternes pligt til ved domstole

og statsinstitutioner at sikre enhver person effektiv beskyttelse og effektive retsmidler mod racedis-

kriminerende handlinger.

Nogle af konventionens bestemmelser indebærer et nationalt valg mellem forskellige ordninger og

fremgangsmåder. Det gælder f.eks. konventionens artikel 2, der bl.a. bestemmer, at der skal træffes

‖effektive foranstaltninger‖ med henblik på afskaffelse af racediskrimination i relation til statslige

171

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

og kommunale myndigheders politik, og at staten ‖ved alle egnede midler, herunder sådan lovgiv-

ning, som forholdene måtte kræve‖ skal forbyde og standse

racediskrimination foretaget af enkelt-

personer, grupper eller organisationer. Endvidere forpligter artikel 7 medlemsstaterne til bl.a. at

gennemføre ‖øjeblikkelige og effektive foranstaltninger‖ inden for undervisning, uddannelse, kultur

og oplysning med henblik på bekæmpelse af fordomme, der fører til racediskrimination. De valg

mellem forskellige gennemførelsesmetoder, som de nævnte bestemmelser og en række andre af

konventionens artikler forudsætter, må efter udvalgets opfattelse foretages af lovgivningsmagten.

En inkorporering af konventionen vil efter udvalgets opfattelse i sig selv medføre en tydeliggørelse

af privates muligheder for at påberåbe sig konventionen for de nationale domstole og andre retsan-

vendende myndigheder (se kapitel 6, afsnit 3.1). En inkorporering vil også kunne medføre større

opmærksomhed og bevidsthed om konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.5). Det er derfor udvalgets

opfattelse, at en inkorporering ved lov herved vil indebære en styrkelse af borgernes retsstilling på

de områder, som konventionen regulerer, i det omfang konventionens bestemmelser er egnede til at

kunne håndhæves ved domstolene.

Udvalget bemærker i den sammenhæng, at der i dag kun findes få eksempler på, at konventionens

bestemmelser er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole mv. Konventionen ses

således ved udvalgets gennemgang af trykt domspraksis kun påberåbt i fem sager (se kap. 4, afsnit

3.3). Ved en inkorporering af FN-konventionen får domstolene og andre retsanvendende myndig-

heder et lovbestemt grundlag for at kunne anvende konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.4), hvilket

vil have betydning i tilfælde af en konflikt mellem en bestemmelse i konventionen og en bestem-

melse i en anden dansk lov, som ikke kan løses ved hjælp af fortolknings- og formodningsreglen.

Inkorporering kan også få betydning for den intensitet, hvormed domstolene og andre retsanven-

dende myndigheder anvender konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.4).

De nævnte hensyn indebærer alle efter udvalgets opfattelse en styrkelse af borgernes rettigheder på

de retsområder, som FN-konventionen omfatter, i det omfang konventionens bestemmelser kan

håndhæves ved domstolene. Dette taler efter udvalgets opfattelse for en inkorporering.

Nogle af konventionens bestemmelser må i større eller mindre grad anses for at være vagt og meget

generelt formuleret. Der kan som eksempel nævnes artikel 7 (om deltagerstaternes pligt til at frem-

me forståelse og fordragelighed og venskabelige forhold mellem nationer og racegrupper eller etni-

ske grupper og udbrede de formål og principper, der er indeholdt i De forenede Nationers Pagt,

Verdenserklæringen om menneskerettighederne mv.), der har karakter af en egentlig ‖programer-

klæring‖. Det forhold, at konventionen også indeholder en programerklæring og vagt

formulerede

bestemmelser, betyder efter udvalgets opfattelse dog ikke, at konventionen som helhed ikke er eg-

net til at blive inkorporeret (se kapitel 6, afsnit 3.8).

172

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der findes kun et forholdsvis begrænset antal udtalelser i konkrete klagesager fra FN’s

Racediskri-

minationskomité, herunder en række udtalelser vedrørende Danmark. Selv om praksis fra komiteen

efter omstændighederne kan være svært tilgængelig, og selv om komiteens udtalelser i flere tilfælde

har ført til, at Danmark har afvist at betale klagere, der har fået medhold i klagen til komitéen, kom-

pensation for ikke-økonomisk skade, er det udvalgets opfattelse, at komitéens udtalelser kan bidrage

til at præcisere rettighederne i konventionen og bidrage til at gøre konventionen egnet til at blive

anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller andre

retsanvendende myndigheder (se kapitel 6, afsnit 3.9).

Hertil kommer, at dansk lovgivning allerede indeholder generelle bestemmelser, der tilsigter at gen-

nemføre bl.a. FN's konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination. Lov om forbud

mod forskelsbehandling på grund af race mv., der blev gennemført netop med henblik på Danmarks

ratifikation af FN's konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination, indeholder så-

ledes en bestemmelse, hvorefter det er strafbart inden for erhvervsmæssig eller almennyttig virk-

somhed på grund af en persons race, hudfarve, nationale eller etniske oprindelse eller tro at nægte at

betjene den pågældende på samme vilkår som andre. Endvidere er det strafbart efter denne lov af de

nævnte grunde at nægte at give en person adgang på samme vilkår som andre til sted, forestilling,

udstilling, sammenkomst eller lignende, der er åben for almenheden. Det er også strafbart efter

straffelovens § 266 b offentligt eller med forsæt til udbredelse i en videre kreds at fremsætte udta-

lelser eller andre meddelelser, ved hvilken en gruppe af personer trues, forhånes eller nedværdiges

bl.a. på grund af race, hudfarve, national eller etnisk oprindelse.

Udvalget anser på denne baggrund konventionens rettigheder for at være af en sådan art, at de næp-

–

eller i hvert fald kun i mindre grad

–

indebærer en risiko for, at det i videre omfang overlades

til domstolene og andre retsanvendende myndigheder at træffe afgørelser, som det efter dansk rets-

tradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål (se

kapitel 6, afsnit 3.3).

Udvalget kan dog ikke udelukke, at der for domstolene og andre retsanvendende myndigheder

–

som følge af et forventet større antal sager, hvor konventionen påberåbes

–

efter omstændighederne

vil kunne være vanskeligheder og et større arbejde forbundet med at tilvejebringe det fornødne

overblik over relevante fortolkningsbidrag, som gør det muligt at tage stilling til det øgede antal

spørgsmål om anvendelse af konventionen. Eventuelle vanskeligheder må dog formodes at være

beskedne, bl.a. fordi domstolene allerede arbejder med danske lovregler om diskrimination, der må

anses for at svare til beskyttelsen ifølge konventionen. En eventuel belastning af domstolene og

andre retsanvendende myndigheder vil desuden ikke i sig selv tale afgørende imod en inkorporering

af konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.7).

173

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den dobbeltregulering i lovgivningen (se kapitel 6, afsnit 3.6), som der på grund af sammenfaldet

mellem rettighederne i FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination på den

ene side og de allerede eksisterende forbudsregler vedrørende diskrimination i dansk lovgivning på

den anden side nødvendigvis må blive tale om, kan endvidere efter udvalgets opfattelse ikke anses

for at udgøre et reelt problem.

Inkorporering ved lov af FN’s konvention

om afskaffelse af alle former for racediskrimination inde-

bærer således næppe

–

eller i hvert fald kun i mindre grad

–

risiko for, at det i videre omfang over-

lades til domstolene at træffe afgørelser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgivnings-

magten at træffe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål. Endvidere må konventionen generelt

anses for egnet til at blive anvendt af domstolene og andre retsanvendende myndigheder. Dette ta-

ler efter udvalgets opfattelse for en inkorporering.

Danmark er ved flere lejligheder blevet opfordret til at inkorporere FN’s konvention om afskaffelse

af alle former for racediskrimination. Opfordringerne er kommet i forbindelse med eksaminationer

af Danmark ved FN’s Racediskriminationskomité og UPR.

Ved en inkorporering af konventionen

vil Danmark imødekomme opfordringerne, hvilket vil have en positiv signalværdi i forhold til om-

verdenen

(se kapitel 6, afsnit 3.2).

Dette taler efter udvalgets opfattelse ligeledes for en inkorpore-

ring.

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination er ifølge udvalgets oplysnin-

ger inkorporeret i Norge ved lov. I Frankrig og Nederlandene er konventionen umiddelbart anven-

delig som følge af bestemmelser i landenes forfatninger. I Tyskland er konventionen blevet en del

af tysk ret ved en såkaldt konventionslov, mens den i Finland er sat i kraft ved bekendtgørelse. Is-

land, Sverige og Storbritannien har ikke inkorporeret konventionen, og Østrig har ratificeret kon-

ventionen med et såkaldt ‖inkorporeringsforbehold‖, der indebærer, at konventionen ikke er umid-

delbart anvendelig, dvs. konventionen kan hverken påberåbes eller anvendes af borgerne, myndig-

hederne eller domstolene (se kapitel 5).

Det forhold, at der således er forskel på, om de hørte lande

har inkorporeret FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination, taler efter

udvalgets opfattelse hverken for eller imod en inkorporering af konventionen.

174

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5. FN’s konvention

mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behand-

ling eller straf

5.1. Indledning

Danmark har ratificeret FN’s konvention af 10. december 1984 mod tortur og anden grusom, umen-

neskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

174

Konventionen trådte i kraft den 26. juni 1987

for Danmark. Danmark har ikke taget forbehold til konventionen. Danmark har afgivet en erklæring

om anerkendelse af FN’s Torturkomités kompetence til at modtage og behandle mellemstatslige og

individuelle klagesager (se nedenfor afsnit 5.3.4).

Konventionen udvider forbuddet mod tortur i FN’s

konvention om borgerlige og politiske rettighe-

der. Konventionen indeholder bl.a. forbud mod enhver form for tortur, uanset omstændighederne

(artikel 2), princippet om non-refoulement (artikel 3), en kriminaliseringspligt af forholdene (artikel

4) og forbud mod grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (artikel 16). En

nærmere beskrivelse af indholdet af konventionen findes i betænkning nr. 1407/2001, side 244.

Konventionen er medtaget som bilag 4 til betænkningen.

5.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001

175

Inkorporeringsudvalget anbefalede, at FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig

eller nedværdigende behandling eller straf blev inkorporeret i dansk ret. Udvalget lagde herved

vægt på, at konventionen er ‖central‖ for beskyttelsen af menneskerettigheder, og at den er ‖egnet‖

til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene

eller andre retsanvendende myndigheder. I den forbindelse henviste udvalget bl.a. til komitéens

omfattende og detaljerede praksis i individuelle klagesager, der bidrager til at præcisere indholdet

og omfanget af konventionens bestemmelser.

Udvalget fandt endvidere, at konventionen måtte antages at have praktisk betydning for danske

myndigheder, herunder i asylsager og sager om udvisning af kriminelle udlændinge, hvor en udsen-

delse kan rejse spørgsmål i forhold til konventionens artikel 3. Det forhold, at danske myndigheder

således i praksis må antages ofte at skulle forholde sig til konventionens bestemmelser, talte efter

udvalgets opfattelse også for en inkorporering.

Udvalget bemærkede endelig, at i det omfang FN’s konvention

mod tortur og anden grusom, umen-

neskelig eller nedværdigende behandling eller straf på et eller flere punkter yder en bedre beskyttel-

174

175

Se bekendtgørelse nr. 88 af 23. oktober 1987 (Lovtidende C).

Se betænkning nr. 1407/2001 side 258f.

175

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

se af borgerne end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, var dette i sig selv et argument

til støtte for en inkorporering.

Der er siden afgivelsen af betænkning nr. 1407/2001 indsat en ny bestemmelse i straffelovens § 157

a, jf. lov nr. 494 af 17. juni 2008, hvorefter det ved udmåling af straffen for en overtrædelse af straf-

feloven skal anses som en skærpende omstændighed, hvis forbrydelsen er begået ved tortur. Be-

stemmelsen i § 157 a indeholder i stk. 2 endvidere en definition af tortur, som er udformet i lyset af

definitionen i FN's konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende

behandling eller straf. Ved lovændringen blev der desuden indsat en ny § 93 b, som indebærer, at

lovovertrædelser, der er omfattet af straffelovens § 157 a, ikke forældes.

5.3. Kontrol og retshåndhævelse

Der er ved konventionen oprettet en

komité mod tortur,

som har kompetence til at påse, at med-

lemsstaterne efterlever deres forpligtelser i henhold til konventionen, jf. konventionens afsnit II.

Komitéen består af 10 eksperter af høj moralsk anseelse, der skal have sagkundskab med hensyn til

menneskerettigheder, og som virker i deres personlige egenskab, jf. artikel 17. De deltagende stater

vælger eksperterne bl.a. under hensyntagen til fordelen ved, at nogle af medlemmerne har juridisk

erfaring.

Konventionens artikel 19 forpligter de deltagende stater til at indsende

periodiske rapporter

om de

foranstaltninger, de har truffet for at gennemføre deres forpligtelser ifølge konventionen. Danmark

har indtil videre udarbejdet fem rapporter (se afsnit 5.3.1). Rapporterne gennemgås af komitéen

sammen med de enkelte medlemsstater, hvilket har karakter af en form for eksamination, hvor re-

præsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens medlemmer. Komitéen udarbejder på

baggrund af drøftelserne afsluttende bemærkninger

og anbefalinger (‖conclusions and recommen-

dations‖)

til den pågældende stat (se afsnit 5.3.2).

Efter konventionens artikel 22, stk. 4, kan komitéen herudover vedtage

generelle bemærkninger

(‖general comments‖) vedrørende konventionens fortolkning og anvendelse. Komitéen har indtil

videre vedtaget tre generelle bemærkninger (se afsnit 5.3.3).

Modtager komitéen pålidelige oplysninger, som synes at indeholde velbegrundede tilkendegivelser

om, at tortur anvendes systematisk på en deltagende stats territorium, opfordrer komitéen efter arti-

kel 20 den deltagende stat til at samarbejde ved en

undersøgelse

af oplysningerne og med henblik

176

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

herpå at fremsende bemærkninger med hensyn til de pågældende oplysninger (se artikel 20). Komi-

téen har i praksis benyttet denne mulighed for at foretage sådanne undersøgelser.

176

Det følger desuden af konventionens artikel 21, at en i konventionen deltagende stat kan erklære, at

den anerkender komitéens kompetence til at modtage og behandle henvendelser, hvor en deltager-

stat gør gældende, at en anden deltagerstat ikke opfylder sine forpligtelser i henhold til denne kon-

vention. Danmark har anerkendt komitéens kompetence til at modtage og behandle disse

mellem-

statslige klager.

Efter de for udvalget foreliggende oplysninger har komitéen dog endnu ikke fået

forelagt sådanne mellemstatslige klagesager.

Endelig kan en i konventionen deltagende stat efter konventionens artikel 22 når som helst erklære,

at den anerkender komitéens kompetence til at modtage og behandle henvendelser fra eller på vegne

af enkeltpersoner, der er undergivet dens jurisdiktion, og som hævder at være ofre for en deltager-

stats krænkelse af bestemmelserne i konventionen. Komitéens behandling af klagen har karakter af

en kontradiktorisk procedure, der ender med, at komitéen underretter den pågældende deltagerstat

og klageren om sine synspunkter. Danmark har anerkendt komitéens kompetence til at behandle

individuelle klagesager

(se afsnit 5.3.4).

5.3.1. Periodiske rapporter

Danmark har i henhold til konventionens artikel 19 afleveret fem rapporter,

177

der er opbygget såle-

des, at der redegøres for nye foranstaltninger, der har betydning for konventionens gennemførelse

(del I). Herudover tilvejebringes yderligere oplysninger, som komitéen måtte have anmodet om (del

II). Endelig redegøres der for, hvordan regeringen har fulgt op på komitéens konklusioner og anbe-

falinger i forbindelse med den seneste eksamination (del III).

En gennemgang af rapporterne giver et vist indtryk af, på hvilke retsområder konventionens enkelte

bestemmelser har haft en praktisk betydning i de perioder, som rapporterne vedrører, men i praksis

vil domstolene og andre retsanvendende myndigheder dog alene finde begrænset vejledning i de

danske rapporter ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sa-

ger. Det skyldes bl.a., at rapporterne i det væsentlige indeholder faktuelle oplysninger, som regerin-

gen meddeler komitéen, og som skal fungere som grundlag for en efterfølgende eksamination.

Ifølge de oplysninger, der er tilgængelige via hjemmesiden for FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder

(www.ohchr.org), har komitéen foretaget undersøgelser i medfør af artikel 20 i forhold til Tyrkiet (se dokument

A/48/44/Add.1 af 15. november 1993), Egypten (se dokument A/51/44, paras. 180-222, af 3. maj 1996), Peru (se do-

kument A/56/44, paras. 144-193, af 12. oktober 2001), Sri Lanka (se dokument A/57/44, paras. 123-195, af 1. novem-

ber 2002), Mexico (se dokument CAT/C/75 af 26. maj 2003), Serbien (se dokument A759/44, paras. 156-240, af 1.

oktober 2004), Brasilien (se dokument CAT/C/39/2 af 3. marts 2009) og Nepal (se dokument Annex XIII (udateret)).

177

Den første rapport blev afleveret i 1988 (se dokument CAT/C/5/Add.4), den anden rapport blev afleveret i 1995 (se

dokument CAT/C/17/Add.13), den tredje rapport blev afleveret i 1996 (se dokument CAT/C/34/Add.3), den fjerde

rapport blev afleveret i 2000 (se dokument CAT/C/55/Add.2) og den femte rapport blev afleveret i 2005 (se dokument

CAT/C/81/Add.2)

176

177

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5.3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Samtlige fem rapporter, som Danmark har udarbejdet, har været gjort til genstand for en eksamina-

tion.

Komitéen har på baggrund af eksaminationerne udarbejdet afsluttende bemærkninger, der er op-

bygget således, at de foruden en generel indledning indeholder et afsnit om positive aspekter (‖posi-

tive aspects‖), et afsnit om vanskeligheder med konventionens overholdelse (‖factors and difficul-

ties impeding the application of the

provisions of the Convention‖), forhold, der giver anledning til

bekymring (‖subjects of concern‖), samt et afsnit med anbefalinger (‖recommendations‖).

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger af 16. juli 2007 vedrørende Danmarks 5. rapport i

henhold til artikel 19

178

indeholder følgende opregning af

forhold, der giver anledning til bekym-

ring, og anbefalinger

(‖principal subjects of concern and recommendations‖):

”Incorporation

of the Convention

9. The Committee regrets that the State party has not changed its position with regard to

the incorporation of the Convention into Danish law. The Committee is of the view that

the incorporation of the Convention into Danish law would not only be of a symbolic

nature but that it would strengthen the protection of persons allowing them to invoke the

provisions of the Convention directly before the courts.

The Committee recommends that the State party incorporate the Convention into Da-

nish law in order to allow persons to invoke it directly in courts, to give prominence to

the Convention as well as to raise awareness of its provisions among members of the

judiciary and the public at large.

Definition of torture

10. The Committee notes that the Ministry of Justice has recently requested the Stand-

ing Committee on Criminal Matters to consider the possibility of inserting a special

provision on torture in the Criminal Code. Notwithstanding the State party’s ongoing ef-

forts to review this issue and the existing provisions of the Criminal Code, the Commit-

tee reiterates the concern expressed in its previous conclusions and recommendations

(CAT/C/CR/28/1, para. 6 (a)) with regard to the absence of a specific offence of torture,

consistent with articles 1 and 4, paragraph 2, of the Convention. While noting the intro-

duction of a Defence Command Directive on the prohibition of torture and other cruel,

inhumane or degrading treatment or punishment in the Armed Forces, the Committee

regrets the State party’s decision to exclude a special provision of torture from the new

Military Criminal Code. (art. 1 and 4)

The Committee calls upon the State party to incorporate a specific offence of torture, as

defined in article 1 of the Convention, in its Criminal Code as well as in the Military

178

Se dokument CAT/C/DNK/CO/5 af 16. juli 2007.

178

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Criminal Code making it a punishable offence as set out in article 4, paragraph 2, of the

Convention.

Statute of limitations

11. The Committee notes with concern that the offence of torture, which as such does

not exist in the Danish Criminal Code, is punishable under other provisions of the Crim-

inal Code, and is, therefore, subject to the statute of limitations. While noting that acts

of torture that amount to a war crime or a crime against humanity, according to the

Rome Statute of the International Criminal Court, ratified by the State party on 21 June

2001, will not be subject to any statute of limitations due to section 93a of the Criminal

Code, the Committee is concerned that the statute of limitations applicable to those oth-

er provisions of the Criminal Code may prevent investigation, prosecution and punish-

ment of these grave crimes, in particular when the punishable act has been committed

abroad. Taking into account the grave nature of acts of torture, the Committee is of the

view that acts of torture cannot be subject to any statute of limitations. (art.s 1 and 4)

The State Party should review its rules and provisions on the statute of limitations and

bring them fully in line with its obligations under the Convention so that acts of torture,

attempts to commit torture, and acts by any person which constitute complicity or par-

ticipation in torture, can be investigated, prosecuted and punished without time limita-

tions.

Non-refoulement

12. The Committee takes note of the information received that the Danish Special

Forces captured 34 men and handed them over to allied forces during a joint military

operation in Afghanistan in February-March 2002, in circumstances where allegations

later emerged of illtreatment while the men were in allied forces’ custody. The Commit-

tee also notes the State party’s

assurance that it undertook a full investigation of the in-

cident reaching the conclusion that it did not violate article 12 of the Third Geneva

Convention by handing over the detainees. Finally, the Committee takes note of the

State party’s assurances

that all detainees were released shortly after their transfer to al-

lied forces’ custody and that none of them were ill-treated

while in the said custody.

13. The Committee recalls its constant view (CAT/C/CR/33/3, paras.4 (b)and (d), and 5

(e) and (f) and CAT/C/USA/CO/2, paras. 20 and 21) that article 3 of the Convention

and its obligation of non-refoulement

applies to a State party’s military forces, wherever

situated, where they exercise effective control over an individual. This remains so even

if the State party's forces are subject to operational command of another State. Accor-

dingly, the transfer of a detainee from its custody to the authority of another State is im-

permissible when the transferring State was or should have been aware of a real risk of

torture. (art. 3)

With regard to the transfer of detainees within a State party’s effective custody to the

custody of any other State, the State party should ensure that it complies fully with ar-

ticle 3 of the Convention in all circumstances.

Solitary confinement

179

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

14. The Committee notes with appreciation that the upper limit for solitary confinement

of persons under the age of 18 is reduced from eight weeks to four weeks. Despite the

amendments of the Administration of Justice Act to limit the use of solitary confine-

ment in general, and in particular with respect to persons under the age of 18, the Com-

mittee remains concerned at the placement of persons in prolonged solitary confinement

during pre-trial detention. It notes with particular concern that persons, including per-

sons under the age of 18, suspected of offences against the independence and security of

the State (chapter 12 of the Criminal Code) or against the Constitution and the supreme

authorities of the State (chapter 13 of the Criminal Code) may be held indefinitely in so-

litary confinement during their pre-trial detention. However, the Committee notes that

there is a judicial review mechanism in place to review the need to continue the solitary

confinement. (art. 11)

The State party should continue to monitor the effects of solitary confinement on detai-

nees and the effects of the 2000 and 2006 amendments to the Administration of Justice

Act which have reduced the number of grounds that may give rise to solitary confine-

ment and its duration. The State party should limit the use of solitary confinement as a

measure of last resort, for as short a time as possible under strict supervision and with a

possibility of judicial review. Solitary confinement of persons under the age of 18

should be limited to very exceptional cases. The State party should aim at its eventual

abolition (CRC/C/DNK/CO/3, paras. 58-59). With regard to persons suspected of of-

fences against the independence and security of the State (chapter 12 of the Criminal

Code) or against the Constitution and the supreme authorities of the state (chapter 13 of

the Criminal Code) who may be held indefinitely in solitary confinement during their

pre-trial detention, the State party should ensure respect for the principle of proportio-

nality and establish strict limits on its use. In addition, the State party should increase

the level of psychological meaningful social contact for detainees while in solitary con-

finement.

Prompt and impartial investigations

15. The Committee notes that the State party has responded to the criticism raised by

the case of the death in police custody of Jens Arne Ørskov in June 2002, and other in-

dividual cases, by setting up a broad-based committee to review and evaluate the current

system for handling complaints against the police and processing criminal cases against

police officers. Nevertheless, the Committee is concerned at allegations of violations

committed by law enforcement officials and, in particular, at the fact that the impartiali-

ty of subsequent investigations has been questioned. (art.s 12, 13 and 14)

The State party should ensure that all allegations of violations committed by law en-

forcement officials, and in particular any deaths in detention, are investigated promptly,

independently and impartially. It should also ensure the right of victims of police mis-

conduct to obtain redress and fair and adequate compensation, as provided for in article

14 of the Convention. The State party should expedite the ongoing review process and

provide the Committee with detailed information on the results of this process.

Excessive use of force, including killings, by law enforcement officials

16. The Committee is concerned at reports emerging of alleged excessive use of force,

such as the use of physical violence and tear gas, by law enforcement officials during

180

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

the ―Ungdomshus‖ Youth House riots in Copenhagen in March 2007. The Committee

also notes with concern reports suggesting that a number of persons had been killed by

Danish law enforcement officials over the past two years. (arts 10, 12, 13, 14 and 16)

The State party should review the existing framework to handle allegations of excessive

use of force, including the use of weapons, by law enforcement officials to ensure its

compliance with the Convention. The State party should ensure prompt and impartial

investigations into all complaints or allegations of misconduct, in particular when a per-

son dies or is seriously injured following contact with law enforcement officials. In ad-

dition, the State party should review and strengthen its education and training pro-

grammes relating to the use of force, including the use of weapons, by law enforcement

officials in order to ensure that the use of force is strictly limited to that required to per-

form their duties.

Long waiting periods in asylum centres

17. Despite the measures taken to improve the living conditions and activities in asylum

centres, in particular the conditions for asylum-seeking families with children, the

Committee is concerned at unduly long waiting periods in asylum centres and the nega-

tive psychological effects of long term waiting and of the uncertainty of daily life on

asylum-seekers. (art. 16)

The State party, while improving the living conditions in asylum centres, should take in-

to consideration the effects of long waiting periods and provide both children and adults

living in asylum centres with educational and recreational activities as well as adequate

social and health services.

Reform of Greenland’s judicial system

18. The Committee notes with interest the proposals and recommendations of the

Commission on Greenland’s Judicial System (report No. 1442/2004), particularly with

regard to the treatment of remand prisoners and other detainees, the preparation of pre-

sentence reports, the surrender or presentation to the court of documents or other issues

of importance in relation to the conduct of criminal proceedings, and the prison struc-

ture. It also notes with interest the ongoing drafting of a new Special Criminal Code and

a new Special Administration of Justice Act for Greenland.

The State party should expedite the ongoing drafting and adoption of a new Special

Criminal Code and a new Special Administration of Justice Act for Greenland, ensuring

that all provisions of these new acts are in full conformity with the Convention as well

as with other relevant international standards.‖

Som anført i betænkning nr. 1407/2001 vil domstolene og andre retsanvendende myndigheder alene

finde begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolkningen og

anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager. Det skyldes bl.a., at de afsluttende

bemærkninger og anbefalinger skal ses i lyset af den rapport, som har dannet grundlag for eksami-

nationen, samt det, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen. Hertil kommer,

at de afsluttende bemærkninger og anbefalinger er formuleret kortfattet, og det begrænser i sig selv

den praktiske betydning heraf ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser.

181

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5.3.3. Generelle bemærkninger

Som nævnt har komitéen udarbejdet tre generelle bemærkninger (‖general comments‖). Det drejer

sig om følgende generelle bemærkninger (den engelske titel er benyttet):

―Refoulement

and communications (implementation of article 3 in the context of article 22)‖

af 16. september 1998

―Implementation

of article 2 (prevention of acts of torture) by States parties‖

af 24. januar

2008

―Implementation

of article 14 (redress for victims of torture) by States parties‖

af 13. de-

cember 2012

Komitéens første generelle bemærkning vedrører den bestemmelse, der har givet anledning til flest

individuelle klagesager, nemlig artikel 3. Dokumentet indeholder vejledning om anvendelsen af

artikel 3 og er rettet til medlemsstaterne og mulige klagere. Vejledningen afspejler komitéens om-

fattende praksis i individuelle klagesager (se nedenfor afsnit 3.4). Desuden indeholder dokumentet

oplysning om, hvornår en klage kan blive antaget til realitetsbehandling (afsnit 4), og hvordan kla-

gens substans vil blive behandlet (afsnit 5 til 9), herunder om bevisbyrden (afsnit 5), om beviskra-

vene (afsnit 6 og 7) samt hvilke momenter der navnlig kan indgå ved vurderingen af klagen (afsnit

8).

Som det fremgår af betænkning nr. 1407/2001,

179

må komitéens generelle bemærkning vedrørende

anvendelsen af artikel 3

anses for at have stor praktisk betydning for domstolene og andre retsan-

vendende myndigheder samt enkeltpersoner.

Dokumentets vejledning om anvendelsen af artikel 3

kan således have betydning for de administrative myndigheder, som behandler sager, der rejser

spørgsmål i forhold til artikel 3, herunder navnlig sager om asyl og sager om udvisning af udlæn-

dinge på grund af kriminalitet, for de domstole, der skal påse, om administrative myndigheders af-

gørelser respekterer de krav, der følger af artikel 3, samt for personer, der ønsker at påberåbe sig

artikel 3, herunder eventuelt i forbindelse med en klage til komitéen.

Komitéens anden generelle bemærkning vedrører de tre dele af artikel 2, der med komitéens ord

hver især identificerer forskellige indbyrdes forbundne og afgørende principper, som understøtter

konventionens absolutte forbud mod tortur. Første del vedrører staternes pligt til at træffe virknings-

fulde lovgivningsmæssige, administrative, juridiske eller andre foranstaltninger for at forhindre tor-

turhandlinger på ethvert territorium under dens jurisdiktion (artikel 2, stk. 1), anden del det absolut-

te forbud mod tortur, dvs. at ingen særlige omstændigheder af nogen art, hverken krigstilstand eller

trussel om krig, indre politisk ustabilitet eller nogen anden offentlig nødstilstand kan påberåbes til

179

Se betænkning nr. 1407/2001 side 250.

182

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

retfærdiggørelse af tortur (artikel 2, stk. 2), og af tredje del fremgår, at en befaling fra en overordnet

eller en offentlig myndighed ikke kan påberåbes til retfærdiggørelse af tortur (artikel 2, stk. 3). Efter

udvalgets opfattelse indeholder den generelle bemærkning fortolkningsbidrag i forhold til de nævn-

te dele, herunder i forhold til torturforbuddets absolutte karakter, og den generelle bemærkning må

derfor

anses for at have praktisk betydning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder

samt enkeltpersoner.

Komitéens tredje generelle bemærkning vedrører konventionens artikel 14, der pålægger deltager-

staterne at sikre, at et offer for en torturhandling opnår oprejsning og har en eksegibel ret til rimelig

og tilstrækkelig erstatning, herunder midler til en så fuldstændig rehabilitering som mulig. Efter

udvalgets opfattelse må også komitéens tredje generelle bemærkning anses for at have

praktisk be-

tydning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder samt enkeltpersoner,

idet den inde-

holder

præciseringer og retningslinjer for anvendelsen af artikel 14, herunder hvordan FN’s Tortur-

komité forstår retten til en rimelig og tilstrækkelig erstatning, til rehabilitering, til restitution mv.

Det bemærkes, at de generelle bemærkninger ikke er bindende for deltagerstaterne.

5.3.4. Individuelle klagesager

FN’s Torturkomité har

afgivet udtalelse i et stort antal individuelle klagesager. Udtalelserne er til-

gængelige via internettet.

180

Udtalelserne er ikke retligt bindende for staten. Det følger således af konventionens artikel 22, stk.

7, at en klagesag ender med, at komitéen ‖underretter den

pågældende deltagerstat og klageren om

sine synspunkter‖. I praksis tager komitéen først stilling til, om klagen kan behandles i realiteten

(klagens

admissibilitet),

og i givet fald derefter om der foreligger en krænkelse af konventionens

bestemmelser (klagens

realitet).

Betænkning nr. 1407/2001 indeholder en nærmere gennemgang af komitéens praksis frem til

2001.

181

Efter dette udvalgs opfattelse giver gennemgangen af praksis fra FN’s Torturkomité i be-

tænkning nr. 1407/2001 et godt indtryk af de problemstillinger mv., som komitéen har beskæftiget

sig med. Udvalget finder herefter ikke grundlag for at foretage en selvstændig gennemgang af ko-

mitéens omfattende praksis, bl.a. fordi udvalget allerede på det foreliggende grundlag kan konstate-

re, at komitéens praksis indeholder fortolkningsbidrag, som har praktisk betydning for anvendelsen

og fortolkningen af konventionen. Nedenfor i afsnit 5.3.5 beskrives derfor kun de sager, som komi-

téen har behandlet mod Danmark siden 2001.

Udtalelserne er tilgængelige via FN’s Højkommissær for Menneskerettigheders hjemmeside www.ohchr.org. Udta-

lelserne kan endvidere findes via www.bayefsky.com og det nederlandske menneskerettighedsinstituts (Netherlands

Institute of Human Rights) hjemmeside http://sim.law.uu.nl.

181

Se betænkning nr. 1407/2001 side 250ff.

180

183

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5.3.5. Særligt om individuelle klagesager mod Danmark

I betænkning nr. 1407/2001 nævnes i alt tre klagesager mod Danmark fra perioden 26. juni 1987,

hvor reglerne om den individuelle klageadgang trådte i kraft for Danmark, til betænkningens afgi-

velse i 2001. Komitéen afgav dog først udtalelse i den ene af disse sager i 2002, hvorfor udvalget

har valgt at medtage den også i denne betænkning.

Siden betænkning nr. 1407/2001 blev afgivet, har komitéen afgivet udtalelse i ni sager mod Dan-

mark (pr. 1. april 2014). Hertil kommer en række sager, som er afsluttet uden, at komitéen har afgi-

vet nogen egentlig udtalelse

(‖discontinued‖).

182

Der verserer desuden (pr. 1. april 2014) 12 sager

mod Danmark ved FN’s Torturkomité.

De ni sager, hvor komitéen har afgivet udtalelse, gennemgås nedenfor. I to sager fandt komitéen, at

der forelå en krænkelse af konventionen, i seks sager blev klagen afvist, fordi klagerne ikke havde

godtgjort, at der var sket en krænkelse af konventionen, og i den sidste sag blev klagen afvist, fordi

klager ikke havde udtømt nationale retsmidler. Danmark har efterlevet komitéens udtalelser i de to

sager, hvor komitéen har fundet en krænkelse af konventionen.

5.3.5.1.

Den første klagesag (klagesag

nr. 146/1999, E.T.B. mod Danmark, udtalelse af 30. april

2002)

blev rejst af kvinde fra Georgien, der havde fået afslag på asyl. Afslaget var bl.a. begrundet i,

at der efter de foreliggende baggrundsoplysninger ikke var grundlag for at antage, at klager ved

tilbagevenden til Georgien ville blive udsat for forfølgelse. Klager gjorde over for komitéen om-

vendt gældende, at en tvangsmæssig udsendelse til Georgien ville indebære en krænkelse af kon-

ventionens artikel 3.

Komitéen understregede, at det afgørende var, hvorvidt udsendelsen måtte forventes at udsætte kla-

ger for en

reel og personlig risiko

for tortur. Komitéen fandt ikke, at klager havde godtgjort, at det

var tilfældet.

5.3.5.2.

Den anden klagesag (klagesag

nr. 180/2001, F.F.Z. mod Danmark, udtalelse af 30. april

2002)

blev rejst af en mand fra Libyen, der havde fået afslag på asyl. Afslaget var bl.a. begrundet i,

at det fremgik af ansøgerens pas, at han var udrejst legalt af Libyen, og at der på baggrund af oplys-

ninger fra Udenrigsministeriet ikke var grundlag for at antage, at klageren ved en tilbagevenden til

Libyen ville være i risiko for asylbegrundende forfølgelse. Klager gjorde over for komitéen om-

vendt gældende, at en tvangsmæssig udsendelse af ham til Libyen ville udgøre en krænkelse af

konventionens artikel 3, idet han risikerede at blive udsat for tortur i Libyen.

Der er tale om sager vedrørende udsendelse af asylansøgere, hvor Danmark har besluttet alligevel ikke at udsende

klagerne.

182

184

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Komitéen understregede, at det afgørende var, hvorvidt udsendelsen måtte forventes at udsætte kla-

ger for en

reel og personlig risiko

for tortur. Komitéen fandt ikke, at klager havde godtgjort, at det

var tilfældet.

5.3.5.3.

Den tredje klagesag (klagesag

nr. 209/2002, M.O. mod Danmark, udtalelse af 12. november

2003)

blev rejst af en mand fra Algeriet, der havde fået afslag på asyl. Afslaget var bl.a. begrundet i,

at klager ikke på sammenhængende og troværdig måde kunne redegøre for sit asylgrundlag. Det

fremgik desuden af en lægeundersøgelse foretaget af Amnesty International’s lægegruppe, at man

ikke havde fundet tegn på psykisk lidelse hos klager, ligesom det blev anført, at de fysiske fund

ikke kunne udelukkes at være opstået på anden måde end som oplyst af klager. Klager gjorde over

for komitéen omvendt gældende, at en tvangsmæssig udsendelse af ham til Algeriet ville udgøre en

krænkelse af artikel 3 i FN’s konvention mod tortur og anden grusom eller nedværdigende behand-

ling eller straf, idet han risikerede at blive udsat for tortur i Algeriet.

Komitéen understregede, at der må lægges stor vægt på de konklusioner, som en medlemsstat dra-

ger vedrørende en sags faktuelle oplysninger. Flygtningenævnets vurdering af klagers forklaring

som usammenhængende og utroværdig forekom efter komitéens opfattelse i den forbindelse rime-

lig. På den baggrund fandt komitéen ikke, at klager havde godtgjort, at der var sket en krænkelse af

konventionen.

5.3.5.4.

Den fjerde klagesag (klagesag

nr. 210/2002, V.R. mod Danmark, udtalelse af 12. november

2003)

blev rejst af en mand fra Rusland, der havde fået afslag på asyl. Afslaget var bl.a. begrundet i,

at klager og hans ægtefælle ikke på sammenhængende og troværdig måde havde sandsynliggjort, at

de havde været udsat for asylrelevante overgreb. Klager gjorde over for komitéen omvendt gælden-

de, at en tvangsmæssig udsendelse af ham til Rusland ville udgøre en krænkelse af konventionens

artikel 3, idet han risikerede at blive udsat for tortur i Rusland.

Komitéen fandt ikke, at en udsendelse af klager ville udgøre en krænkelse af konventionens artikel

3. Komitéen var således ikke overbevist om, at klager reelt og personligt risikerede at blive udsat

for tortur, hvis han blev udsendt til Rusland.

5.3.5.5.

Den femte klagesag (klagesag

nr. 202/2002, H.J. mod Danmark, udtalelse af 5. maj 2004)

blev rejst af professor

Bent Sørensen, det tidligere danske medlem af FN’s Torturkomité, på vegne

af klager i anledning af en straffesag, hvor hun sad varetægtsfængslet i isolation i perioden 29. april

til 18. juni 1998. Klager var tiltalt for medvirken til smugleri af særlig grov karakter og blev senere

dømt herfor. I april 2001 rettede Bent Sørensen henvendelse til Rigsadvokaten om sagen, idet han

vurderede, at klager havde været udsat for tortur. Det var hans opfattelse, at Rigsadvokaten havde

en pligt til at iværksætte en undersøgelse af denne anklage. Rigsadvokaten fandt imidlertid ikke

grundlag for at iværksætte en undersøgelse. Klager gjorde over for komitéen herefter gældende, at

185

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

der var sket en krænkelse af FN’s Torturkonventions artikel 1 (om tortur), artikel 12 (om pligt til at

iværksætte undersøgelse) og artikel 16 (om grusom, umenneskelig eller nedværdigende behand-

ling).

Torturkomitéen afviste klagen, idet de nationale retsmidler ikke var udtømt. Klager havde således

ikke søgt om tredjeinstansbevilling.

5.3.5.6.

Den sjette klagesag (klagesag

nr. 225/2003, R.S. mod Danmark, udtalelse af 19. maj 2004)

blev rejst af en mand fra Indien, der havde fået afslag på asyl. Afslaget var bl.a. begrundet i, at det

ikke kunne lægges til grund, at klager havde været udsat for tortur, eller at han havde været medlem

af nogen politisk bevægelse. Klager gjorde over for komitéen omvendt gældende, at en tvangsmæs-

sig udsendelse af ham til Indien ville udgøre en krænkelse af konventionens artikel 3, idet han risi-

kerede at blive udsat for tortur.

Komitéen fandt klagen åbenbart grundløs og afviste derfor at antage den til realitetsbehandling.

Komitéen fandt således ikke, at der var risiko for, at klager ville blive udsat for tortur ved en hjem-

sendelse til Indien, eftersom klager ikke havde fremlagt fornøden dokumentation for, at han var

politisk aktiv, inden han udrejste fra Indien.

5.3.5.7.

I den syvende klagesag (klagesag

nr. 339/2008, S.A. mod Danmark, udtalelse af 15. no-

vember 2010)

fandt komitéen for første gang, at Danmark havde krænket konventionen. Sagen var

rejst af en mand fra Iran, der havde fået afslag på asyl. Afslaget var bl.a. begrundet i, at det forhold,

at klager måtte have været udsat for tortur, ikke i sig selv medførte, at betingelserne for asyl var

opfyldt. Klager havde efter Flygtningenævnets opfattelse desuden ikke påvist, at han havde deltaget

i politiske aktiviteter, som indebar, at han ved tilbagevenden til Iran ville være i risiko for overgreb i

strid med konventionen. Klager gjorde over for komitéen omvendt gældende, at en udsendelse til

Iran ville bringe ham i fare for at blive udsat for tortur og dermed være i strid med artikel 3 i FN’s

konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Komitéen fandt det på baggrund af en række lægeerklæringer sandsynligt, at klager havde været

tilbageholdt og udsat for tortur. Komitéen bemærkede endvidere, at den var bekymret over forvær-

ringen af den generelle menneskerettighedssituation i Iran efter valget i juni 2009. Komitéen frem-

hævede i den forbindelse en rapport fra seks uafhængige FN-eksperter fra juli 2009, som stillede

spørgsmålstegn ved retsgrundlaget for anholdelserne af bl.a. journalister og menneskerettighedsfor-

kæmpere. Komitéen fremhævede endvidere, at den var særligt bekymret over forlydender om, at

monarkister for nylig var blevet mål for angreb i Iran. I lyset heraf og på baggrund af klagers på-

stand om, at han tidligere havde været udsat for tortur, som var bekræftet af de fremlagte lægeer-

klæringer, var komitéen af den opfattelse, at der var tilstrækkelige argumenter til at konkludere, at

klager personligt ville risikere tortur i tilfælde af tvangsmæssig udsendelse til Iran.

186

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5.3.5.8.

I den ottende klagesag (klagesag

nr. 464/2011, K.H. mod Danmark, udtalelse af 23. no-

vember 2012)

fandt komitéen for anden gang, at Danmark havde krænket konventionen. Sagen var

rejst af en mand fra Afghanistan, der havde fået afslag på asyl. Flygtningenævnet lagde til grund, at

klager havde været tilbageholdt af Taliban og udsat for vold, men at han ikke var forfulgt af Tali-

ban, da han forlod Afghanistan, og dermed ikke var i risiko for forfølgelse ved tilbagevenden til

Afghanistan. Flygtningenævnet fandt samtidig, at klagers forklaring om tilbageholdelse af de af-

ghanske myndigheder var utroværdig, og på den baggrund mente nævnet ikke, at der var grundlag

for at foretage en lægelig undersøgelse af klager. Klager gjorde omvendt gældende, at en udsendel-

se til Afghanistan ville bringe ham i fare for at blive udsat for tortur og dermed være i strid med

artikel 3 i FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende be-

handling eller straf.

Komitéen fandt, at der forelå indikationer på, at klager havde været udsat for vold af de afghanske

myndigheder. På den baggrund mente komitéen, at de danske myndigheder burde have undersøgt

klagers påstand nærmere, herunder ved at have iværksat en lægelig undersøgelse. Komitéen fandt

derfor, at den tvangsmæssige udsendelse af klager til Afghanistan udgjorde en krænkelse af tortur-

konventionens artikel 3.

5.3.5.9.

Den niende klagesag (klagesag

nr. 429/2009, M.S. mod Danmark, udtalelse af 11. novem-

ber 2013)

blev rejst af en kvinde fra Sri Lanka, der havde fået afslag på asyl. Flygtningenævnet

havde som begrundelse for afslaget navnlig anført, at klager ikke efter nævnets opfattelse havde

været profileret i forhold til de srilankanske myndigheder som hørende til de tamilske tigre, at kla-

ger på flere punkter havde forklaret udbyggende om bl.a. forhør og fysiske overgreb, som hun på-

stod at være blevet udsat for, og at klager i flere tilfælde var udrejst fra og vendt tilbage til Sri Lan-

ka, men først havde valgt at søge om asyl i februar 2009, efter at de danske udlændingemyndighe-

der havde meddelt hende afslag på familiesammenføring. Klager gjorde over for komitéen omvendt

gældende, at en udsendelse til Sri Lanka ville bringe hende i fare for at blive udsat for tortur og

dermed være i strid med artikel 3 i

FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig

eller nedværdigende behandling eller straf.

Komitéen bemærkede, at det er op til klager at sandsynliggøre, at der er sket en krænkelse af kon-

ventionen. Denne bevisbyrde havde klager efter komitéens opfattelse ikke løftet, og komitéen kon-

kluderede på den baggrund, at en udsendelse af klager til Sri Lanka ikke ville udgøre en krænkelse

af konventionens artikel 3.

5.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

187

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

På grundlag af de hensyn, der efter udvalgets opfattelse bør indgå ved vurderingen af, om en kon-

vention bør inkorporeres, jf. ovenfor kapitel 6, afsnit 3, har udvalget drøftet, hvilke argumenter der

kan anføres for og imod en inkorporering af

FN’s konvention

mod tortur og anden grusom, umen-

neskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig og nedværdigende behandling eller

straf definerer i artikel 1, stk. 1, tortur som enhver handling, ved hvilken stærk smerte eller lidelse,

enten fysisk eller mental, bevidst påføres en person med det formål at fremskaffe oplysninger eller

en tilståelse fra denne eller en tredjemand, at straffe ham for en handling, som han selv eller tredje-

mand har begået eller mistænkes for at have begået, eller at skræmme eller lægge tvang på ham

eller en tredjemand, eller af nogen grund baseret på nogen form for forskelsbehandling, når en så-

dan smerte eller lidelse påføres af eller på opfordring af en offentlig ansat eller en anden person, der

virker i embeds medfør eller med en sådan persons samtykke eller indvilligelse. Smerte eller lidelse,

der alene er en naturlig eller tilfældig følge eller del af lovlige sanktioner, er ikke omfattet.

Konventionen beskytter således kun for så vidt angår handlinger af denne art, som efter artikel 4

skal være strafbare i enhver deltagende stat og mødes med en passende straf under hensyn til deres

alvorlige karakter. Konventionen indeholder endvidere forpligtelser for deltagerstaterne bl.a. til at

yde hinanden bistand i forbindelse med strafforfølgning (artikel 9), at iværksætte undersøgelser, når

der er rimelig grund til at antage, at en torturhandling er begået på statens territorium (artikel 12),

og til at yde ofre for tortur erstatning mv. Den beskyttede personkreds er personer på statens territo-

rium, men også efter statens bestemmelse egne statsborgere, der har været udsat for tortur uden for

statens territorium (artikel 5, stk. 1, litra b). Endvidere skal deltagerstaterne sikre jurisdiktion, hvis

overtrædelserne er begået på statens territorium, og hvis den påståede lovovertræder er statsborger i

staten (artikel 5, stk. 1, litra a og c), ligesom deltagerstaterne ifølge artikel 6 og 7 skal tage personer

på dens territorium i forvaring mv., hvis den pågældende påstås at have begået en forbrydelse om-

fattet af stk. 4.

Et forbud mod tortur findes i flere andre konventioner. Bl.a. indeholder FN’s konvention om bor-

gerlige og politiske rettigheder i artikel 7 en bestemmelse, hvorefter ingen må underkastes tortur

eller grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Artikel 3 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention fastsætter, at ingen må underkastes tortur og ej heller umenneskelig

eller nedværdigende behandling eller straf. Det er desuden en udbredt opfattelse, at forbuddet mod

tortur tilhører kategorien af folkeretlige regler, som stater ikke indbyrdes kan fravige ved indgåelse

af en traktat (‖jus cogens‖).

183

I Danmark er der i 2008 indføjet en bestemmelse i straffelovens §

157 a, hvorefter det ved fastsættelse af straf for overtrædelse af straffeloven skal indgå som en

skærpende omstændighed, at overtrædelsen er begået ved tortur. Bestemmelsen forudsætter, at

183

Se Ole Spiermann, Moderne Folkeret, 3. omarbejdede udgave, 2006, side 117.

188

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

handlinger i form af tortur allerede er strafbare efter straffelovens regler om forbrydelser i offentlig

tjeneste eller hverv, om forbrydelser mod liv og legeme og den personlige frihed mv.

De centrale bestemmelser i FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller ned-

værdigende behandling eller straf svarer således til allerede gældende regler i dansk lovgivning. Det

er imidlertid udvalgets opfattelse, at det ikke kan udelukkes, at konventionens øvrige bestemmelser

må antages at kunne give en vis yderligere beskyttelse.

En inkorporering vil efter udvalgets opfattelse i sig selv kunne medføre en tydeliggørelse af privates

muligheder for at påberåbe sig konventionen for de nationale domstole og andre retsanvendende

myndigheder (se kapitel 6, afsnit 3.1). Inkorporering vil også kunne medføre større opmærksomhed

og bevidsthed om konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.5). Det er derfor udvalgets opfattelse, at en

inkorporering ved lov af

FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller ned-

værdigende behandling eller straf vil indebære en styrkelse af borgernes retsstilling på de punkter,

hvor FN-konventionen indeholder bestemmelser, der går videre end forbuddene mod tortur i Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention og i danske straffebestemmelser mv.

Udvalget bemærker i den sammenhæng, at der i dag kun findes få eksempler på, at konventionens

bestemmelser er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole mv. Konventionen ses

således ved udvalgets gennemgang af trykt domspraksis kun påberåbt og/eller anvendt i fire sager

(se kapitel 4, afsnit 3.4). Ved en inkorporering af FN-konventionen får domstolene og andre retsan-

vendende myndigheder et lovbestemt grundlag for at kunne anvende konventionen (se kapitel 6,

afsnit 3.4), hvilket vil have betydning i tilfælde af en konflikt mellem en bestemmelse i konventio-

nen og en bestemmelse i en anden dansk lov, som ikke kan løses ved hjælp af fortolknings- og for-

modningsreglen. Inkorporering kan også få betydning for den intensitet, hvormed domstolene og

andre retsanvendende myndigheder anvender konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.4).

De nævnte hensyn indebærer alle efter udvalgets opfattelse en styrkelse af borgernes rettigheder på

de retsområder, som FN-konventionen omfatter. Dette taler efter udvalgets opfattelse for en inkor-

porering.

Hertil kommer, at konventionens bestemmelser i vidt omfang er formuleret klart og præcist, og at

konventionen ikke indeholder såkaldte ‖programerklæringer‖, hvilket gør bestemmelserne egnede

til at blive inkorporeret (se kapitel 6, afsnit 3.8). Det forhold, at konventionen også indeholder en-

kelte vagt formulerede bestemmelser, herunder konventionens artikel 2 og 5, betyder efter udvalgets

opfattelse ikke, at konventionen som helhed ikke er egnet til at blive inkorporeret.

Der findes også en omfattende og

detaljeret praksis fra FN’s Torturkomité, der bidrager til fortolk-

ningen af konventionen,

samt en række meget anvendelige generelle bemærkninger (‖general com-

189

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ments‖). Selv om praksis fra komitéen efter omstændighederne kan være svært tilgængelig, er det

udvalgets opfattelse, at komitéens praksis bidrager til at gøre konventionen egnet til at blive anvendt

som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer ved domstolene eller andre retsan-

vendende myndigheder (se kapitel 6, afsnit 3.9). Som eksempel herpå kan nævnes komitéens prak-

sis vedrørende konventionens artikel 3, hvorefter ingen deltagende stat må udvise eller udlevere en

person til en anden stat, hvor der er vægtige grunde til at antage, at vedkommende vil være i fare for

at blive underkastet tortur.

Konventionens rettigheder er af en sådan art, at de næppe

–

eller i hvert fald kun i mindre grad

–

indebærer en risiko for, at det i videre omfang overlades til domstolene og andre retsanvendende

myndigheder at træffe afgørelser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgivningsmagten at

træffe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål (se kapitel 6, afsnit 3.3).

Udvalget kan dog ikke udelukke, at der for domstolene og andre retsanvendende myndigheder

–

som følge af et forventet større antal sager, hvor konventionen påberåbes

–

efter omstændighederne

vil kunne være vanskeligheder og et større arbejde forbundet med at tilvejebringe det fornødne

overblik over relevante fortolkningsbidrag, som gør det muligt at tage stilling til et øget antal

spørgsmål om anvendelse af konventionen. Eventuelle vanskeligheder må dog formodes at være

beskedne, bl.a. fordi forbuddet mod tortur er reguleret ved straffeloven. En eventuel belastning af

domstolene og andre retsanvendende myndigheder vil desuden ikke i sig selv tale afgørende imod

en inkorporering af konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.7).

Den dobbeltregulering i lovgivningen (se kapitel 6, afsnit 3.6), som der på grund af sammenfaldet

mellem bestemmelser i FN’s konvention om forbud mod tortur

på den ene side og de allerede eksi-

sterende forbudsregler vedrørende tortur i dansk lovgivning og i Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention på den anden side nødvendigvis må blive tale om, kan endvidere efter udvalgets

opfattelse ikke anses for at udgøre et reelt problem.

Inkorporering ved lov af FN’s konvention

mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller ned-

værdigende behandling eller straf indebærer således næppe

–

eller i hvert fald kun i mindre grad

–

risiko for, at det i videre omfang overlades til domstolene at træffe afgørelser, som det efter dansk

retstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål.

Endvidere må konventionen generelt anses for egnet til at blive anvendt af domstolene og andre

retsanvendende myndigheder. Dette taler efter udvalgets opfattelse for en inkorporering.

Danmark er ved flere lejligheder blevet opfordret til at inkorporere

FN’s konvention mod tortur og

anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Opfordringerne er kommet

i forbindelse med

eksaminationer af Danmark ved FN’s Racediskriminationskomité og UPR.

Ved

en inkorporering af konventionen vil Danmark imødekomme opfordringerne, hvilket vil have en

190

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

positiv signalværdi i forhold til omverdenen

(se kapitel 6, afsnit 3.2).

Dette taler efter udvalgets

opfattelse ligeledes for en inkorporering.

FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller

straf er ifølge udvalgets oplysninger umiddelbart anvendelig i Frankrig og Nederlandene som følge

af bestemmelser i disse landes forfatninger. Østrig har ratificeret konventionen uden et såkaldt ‖in-

korporeringsforbehold‖, hvilket indebærer, at konventionen principielt er umiddelbart anvendelig. I

Finland er konventionen sat i kraft ved lov, mens den i Tyskland er blevet en del af tysk ret ved

udstedelsen af en såkaldt konventionslov. Island, Norge, Sverige og Storbritannien har ikke inkor-

poreret konventionen (se kapitel 5).

Det forhold, at der således er forskel på, om de hørte lande har

inkorporeret FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende be-

handling eller straf, taler efter udvalgets opfattelse hverken for eller imod en inkorporering af kon-

ventionen.

191

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

6. FN’s konvention om barnets

rettigheder

6.1. Indledning

Danmark har ratificeret FN’s konvention af 20. november 1989 om barnets rettigheder.

184

Konven-

tionen trådte i kraft den 2. september 1990. For Danmarks vedkommende trådte den i kraft den 18.

august 1991. Danmark har ved ratifikationen af konventionen afgivet erklæring om ikke at være

bundet af artikel 40, stk. 2, (b), (v), vedrørende adgang til at få prøvet strafferetlige spørgsmål i to

instanser.

185

Danmark har ikke i øvrigt taget forbehold til konventionen.

Danmark har endvidere ratificeret de to valgfrie protokoller til konventionen af 25. maj 2000 om

henholdsvis børn i væbnede konflikter (OPT1) og handel med børn, børneprostitution og børnepor-

nografi (OPT2). Protokollerne trådte i kraft henholdsvis den 27. august 2002 og den 24. juli 2003.

Danmark har ved ratifikationen af den valgfri protokol om handel med børn, børneprostitution og

børnepornografi afgivet erklæring om, at Danmark i relation til børnepornografi fortolker ordene

‖enhver form for gengivelse‖

i artikel 2, litra c,

som ‖enhver form for visuel gengivelse‖, og at be-

siddelse af utugtige visuelle gengivelser af en person, der er fyldt 15 år, og som har givet sit sam-

tykke til besiddelsen, ikke anses for omfattet af protokollens forpligtende bestemmelser. Ved ratifi-

kationen af den valgfri protokol om børn i væbnede konflikter har Danmark desuden afgivet erklæ-

ring om, at rekruttering af personer under 18 år til de væbnede styrker ikke er tilladt i Danmark.

Danmark har ikke ratificeret den valgfri protokol, der giver individuel klageadgang (OPT3), jf. ne-

denfor.

Konventionen indeholder en lang række forskellige rettigheder, herunder f.eks. krav om ikke-

diskriminering (artikel 2), hensynet til barnets tarv (artikel 3), retten til livet (artikel 6), retten til

navn, statsborgerskab og identitet (artikel 7 og 8), ret til ikke at blive afskilt fra sine forældre (arti-

kel 9), barnets ret til at blive hørt i alle forhold, som angår barnet selv (artikel 12), ytringsfrihed

(artikel 13), tanke-, samvittigheds- og religionsfrihed (artikel 14), forenings- og forsamlingsfrihed

(artikel 15), retten til privat- og familieliv (artikel 16), retten til den højest opnåelige sundhedstil-

stand (artikel 24), retten til en rimelig levestandard (artikel 26 og 27), retten til uddannelse (artikel

28 og 29), beskyttelse mod alle former for seksuel udnyttelse og misbrug (artikel 34) mv. Der er

184

185

Se bekendtgørelse nr. 6 af 16. januar 1992 (Lovtidende C)

Forbeholdet har følgende ordlyd: ‖Article 40, paragraph 2 (b) (v) shall not be binding on Denmark.

It is a fundamen-

tal principle of the Danish Administration of Justice Act that everybody shall be entitled to have any penal measures

imposed on him or her by a court of fi rst instance reviewed by a higher court. There are, however, some provisions

limiting this right in certain cases, for instance verdicts returned by a jury on the question of guilt, which have not been

reversed by the legally trained judges of the court.‖

192

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tale om både borgerlige og politiske rettigheder samt økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

Deltagerstaterne skal gennemføre al passende lovgivning samt administrative og andre forholdsreg-

ler til gennemførelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder. Med hensyn til konventionens

økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder skal deltagerstaterne gennemføre sådanne forholds-

regler i videst muligt omfang inden for de ressourcer, der er til rådighed, og, hvor der er behov for

det, inden for rammerne af internationalt samarbejde, jf. artikel 4. En nærmere beskrivelse af ind-

holdet af konventionen findes i betænkning nr. 1407/2001 side 260ff.

Konventionen er sammen med OPT1 og OPT2 medtaget som bilag 5 til betænkningen.

6.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001

186

Uanset at FN’s konvention om barnets rettigheder måtte anses for ‖central‖ for beskyttelsen af

menneskerettigheder, fandt Inkorporeringsudvalget ikke på daværende tidspunkt at kunne anbefale,

at konventionen blev inkorporeret i dansk ret. Efter udvalgets opfattelse burde en inkorporering af

andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention således i første omgang

alene omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et grundlag for at opnå

gradvis erfaring med anvendelsen af de inkorporerede konventioner. I den forbindelse fandt udval-

get, at FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s

konvention om afskaffelse af

alle former for racediskrimination og FN’s konvention mod tortur og anden grusom eller nedværdi-

gende behandling eller straf burde tillægges størst prioritet.

Inkorporeringsudvalget lagde endvidere vægt på, at der ikke på daværende tidspunkt var oprettet en

individuel klageadgang til børnekonventionen, og at komitéen vedrørende barnets rettigheder ikke

havde vedtaget generelle bemærkninger vedrørende konventionens materielle rettigheder. Efter ud-

valgets opfattelse indebar dette, at der på daværende tidspunkt ikke var tilstrækkelige fortolknings-

bidrag, der kunne præcisere bestemmelsernes indhold og omfang.

Udvalget var dog opmærksom på, at disse forhold ville kunne ændre sig med tiden, således at der på

et senere tidspunkt ville være et tilstrækkeligt grundlag for at inkorporere også denne konvention.

6.3. Kontrol og retshåndhævelse

Der er ved konventionen oprettet en

komité vedrørende barnets rettigheder.

Komitéen har efter

konventionens artikel 43 kompetence til at påse, at medlemsstaterne efterlever deres forpligtelser i

henhold til konventionen.

186

Se betænkning nr. 1407/2001 side 275f.

193

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Komitéen består af 18 eksperter af høj moralsk anseelse og anerkendt sagkundskab, der vælges af

deltagerstaterne blandt disses statsborgere og virker i deres personlige egenskab, jf. konventionens

artikel 43.

Det følger af konventionens artikel 44, at deltagerstaterne er forpligtet til at indsende

periodiske

rapporter

til komitéen om de foranstaltninger, de har truffet for at virkeliggøre de rettigheder, der er

anerkendt i konventionen, og om de fremskridt, der er gjort med hensyn til nydelsen af disse rettig-

heder. En periodisk rapport skal indgives inden to år fra konventionens ikrafttræden i den pågæl-

dende deltagerstat og herefter hvert femte år. Danmark har afgivet fire rapporter (se nedenfor afsnit

6.3.1). Rapporterne gennemgås af komitéen med de enkelte medlemsstater, hvilket har karakter af

en form for

eksamination,

hvor repræsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens med-

lemmer. Komitéen udarbejder på baggrund af drøftelserne

afsluttende bemærkninger og anbefalin-

ger.

Efter konventionens artikel 45 kan komitéen desuden vedtage

generelle bemærkninger

(‖general

recommendations‖) vedrørende konventionens fortolkning og anvendelse.

Komitéen har indtil vide-

re vedtaget 17 generelle bemærkninger (se afsnit 6.3.3).

Danmark har ikke tilsluttet sig den individuelle klageadgang, der er etableret ved en valgfri protokol

til konventionen, som trådte i kraft den 14. april 2014. Efter protokollens artikel 12 kan en stat, der

har tiltrådt protokollen, desuden erklære, at den også anerkender komitéens kompetence til at mod-

tage og behandle såkaldte mellemstatslige klager, hvor en deltagerstat hævder, at en anden deltager-

stat ikke opfylder sine forpligtelser i henhold til konventionen. Udvalget har i overensstemmelse

med kommissoriet overvejet spørgsmålet om Danmarks tiltrædelse af protokollen for så vidt angår

den individuelle klageadgang, jf. nærmere kapitel 8.

6.3.1. Periodiske rapporter

Danmark har afgivet fire rapporter i henhold til konventions artikel 44.

187

Den fjerde og seneste rapport af 19. august 2008 er opbygget således, at der er et indledende afsnit

med generelle bemærkninger om rapporten (kapitel I). Herefter følger et afsnit, der beskriver gene-

relle gennemførelsesskridt (kapitel II). Dernæst følger en række afsnit med bemærkninger i tilknyt-

ning til konventionens enkelte bestemmelser (kapitel III til IX). Kapitel X og XI vedrører de to

valgfrie protokoller, som Danmark har ratificeret. Rapporten redegør detaljeret for de foranstaltnin-

ger, der er truffet i Danmark for at virkeliggøre de rettigheder, der er anerkendt i konventionen, og

Den første rapport blev afgivet i september 1993 (se dokument CRC/C/8/Add.8), den anden rapport blev afgivet i

september 1998 (se dokument CRC/C/70/Add.6), den tredje rapport blev afgivet i august 2003 (CRC/C/129/Add.3) og

den fjerde rapport blev afgivet i august 2008 (CRC/C/DNK/4).

187

194

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

for de fremskridt, der er gjort med hensyn til nydelsen af disse rettigheder siden afgivelsen af den

tredje rapport. Der meddeles således oplysninger om bl.a. nye love, udvalgsarbejde og betænknin-

ger, regeringens handlingsplaner og administrationen af gældende regler. Rapporten redegør endvi-

dere for, hvorledes Danmark har fulgt op på komitéens forslag og anbefalinger i forbindelse med

eksaminationen af Danmarks tredje rapport.

Danmark blev eksamineret over den fjerde rapport den 24. januar 2011.

Som anført i betænkning nr. 1407/2001 vil domstolene og andre retsanvendende myndigheder alene

finde begrænset vejledning i de danske rapporter ved fortolkningen og anvendelsen af konventio-

nens bestemmelser i konkrete sager. Dette skyldes bl.a., at rapporterne i det væsentlige består af

faktuelle oplysninger om den danske retstilstand til brug for komitéens efterfølgende eksamination.

6.3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Samtlige fire rapporter, som Danmark har udarbejdet, har været gjort til genstand for eksamination.

Komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger af 7. april 2011

188

i anledning af Danmarks

fjerde rapport i henhold til artikel 44, er opbygget således, at de foruden en generel indledning inde-

holder et afsnit om statens opfølgning og fremskridt (‖Follow-up

Measures Undertaken and Pro-

gress Achieved by the State party‖) samt et afsnit om forhold, der giver komitéen anledning til

be-

kymring og anbefalinger (‖Principal subjects of concern and recommendations‖).

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger i anledning af Danmarks fjerde rapport indeholder

følgende opregning af

forhold, der giver anledning til bekymring og anbefalinger

(‖principal

subjects of concern and recommendations‖):

“A.

General measures of implementation (arts. 4, 42 and 44, para. 6 of the Conven-

tion)

The Committee’s previous recommendations

6. The Committee welcomes efforts by the State party to implement the concluding ob-

servations of the Committee adopted in September 2005 (CRC/C/DNK/CO/3) following

the consideration of the third periodic report of the State party. Nevertheless, the Com-

mittee regrets that some of its concerns and recommendations have been insufficiently

or not addressed.

The Committee urges the State party to take all necessary measures to address

those recommendations from the concluding observations on the third report that

have not yet been implemented or sufficiently implemented, including those related

188

Se dokument CRC/C/DNK/CO/4 af 7. april 2011

195

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

to legislation, coordination, national plan of action, dissemination, data collection

and alternative care.

Reservations

8. While noting that the State party has indicated that only a small number of cases

could be affected by

the continuation of the State party’s reservation to article 40, para-

graph 2 (b), of the Convention on the Rights of the Child, the Committee remains con-

cerned at the maintenance of this reservation which, in breach of the right to a fair trial,

limits the right to appeal for children who have been sentenced for minor offences.

In the light of the Vienna Declaration and Programme of Action adopted at the

World Conference on Human Rights in 1993 (A/CONF.157/23), the Committee re-

commends that the State party consider withdrawing the reservation made to ar-

ticle 40, paragraph 2 (b), of the Convention.

Status of the Convention

10. While noting that the Convention may be invoked and applied by the courts and

administrative authorities, the Committee notes with concern that the Convention is re-

ferred to only in a limited number of cases and that the application of the Convention by

judicial authorities and administrative decision-making bodies is limited, due largely to

the Convention not being fully incorporated into the national legislation of the State par-

ty.

11.

The Committee recommends that the State party promote the application of

the Convention on the Rights of the Child by the courts and administrative deci-

sion-making bodies, including by taking measures to fully incorporate the Conven-

tion into its national legislation.

Legislation

12. The Committee welcomes legislative actions undertaken by the State party that have

direct bearing on the lives of children, including those regarding parental responsibility

and day care as well as the Child’s Reform of 2010 and its objective of increasing sup-

port for children and young people with special needs to ensure equal opportunities in

personal development and health. The Committee, however, remains concerned that

there is no legislative framework of a more comprehensive nature covering the full

scope of the Convention. It is also concerned that child rights legislation in Greenland

and the Faroe Islands has yet to be harmonized with the principles and provisions of the

Convention.

13.

The Committee recommends that the State party, including the authorities in

Greenland and the Faroe Islands, take all necessary measures to ensure that legis-

lation and administrative regulations throughout the territory of the State party

conform fully to the principles and provisions of the Convention and the two Op-

tional Protocols and that new legislation is assessed in due course and evaluated in

terms of its impact on children, and that it consider drafting a rights-based Child

Act encompassing all rights under the Convention. In this respect, the Committee

urges the State party to ensure that the proposed reform to the Greenland Act on

Help to Children and Youth, to be undertaken with support from the United Na-

196

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tions Children’s

Fund (UNICEF), is a comprehensive exercise taking full account

of all rights and the views of children.

Coordination

14. While noting that the Municipal Reform of 2007 seeks to streamline the distribution

of responsibility between the national and the local level by transferring the financing

and implementation of social (citizens) services to the municipalities, the Committee

remains concerned at the absence of a clear national mechanism responsible for the

overall horizontal and vertical coordination

of the Convention’s implementation. Fur-

thermore, the Committee is deeply concerned at the possible negative effects the new

distribution of responsibilities may have on the less endowed and/or less advanced mu-

nicipalities, including those in Greenland and the Faroe Islands, thus deepening dispari-

ties in the full enjoyment of rights by the children of different municipalities.

15.

The Committee calls upon the State party to clearly identify a high-level coor-

dination system/authority across sectors and with all regions and municipalities in

order to ensure the implementation of child rights in a comprehensive, coherent

and consistent manner, throughout its territory. Furthermore, the Committee re-

commends that such coordination addresses, in a timely and open manner, the dis-

parity issues among municipalities that may arise due to the implementation of the

Municipal Reform.

National plan of action

16. The Committee welcomes the various sectoral strategies developed concerning

children, including Greenland’s

2010 strategy ―A Safe Childhood‖. However, it regrets

that the State party has yet to adopt a comprehensive rights-based policy and a harmo-

nized plan of action for the full and effective implementation of the Convention

throughout its territory.

17.

The Committee recommends that the State party develop a comprehensive pol-

icy and a harmonized plan of action for the full implementation of the Convention.

The Committee recommends that the State party, in doing so, ensure that such

comprehensive policy and plan of action are rights-based and are an integral com-

ponent of national development planning, taking full account of the different re-

gional contexts, particularly in the territories of Greenland and the Faroe Islands.

It further recommends that the harmonized plan of action contain specific time-

bound and measurable goals and targets to effectively monitor progress in the en-

joyment of all rights by all children. The national plan of action should be linked to

national, sectoral and municipal strategies and budgets to ensure appropriate allo-

cation of the financial, human and technical resources required for its implementa-

tion.

Independent monitoring

18. The Committee notes with satisfaction that the delegation announced an increase in

funding for the Danish National Council on Children but notes that this institution does

not fulfil the role of an Ombudsman. Furthermore, the Committee deeply regrets that its

earlier recommendation for the establishment of an independent mechanism to monitor

the implementation of the Convention has not been followed and takes note, with con-

197

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

cern, of the State party delegation statement that there is no intention to establish an

ombudsman for children in Denmark given the existence of the Danish Parliamentary

Ombudsman to whom complaints by or for children can be submitted.

19. The Committee welcomes the proposed establishment in Greenland of an indepen-

dent children’s council,

based on the principles relating to the status of national institu-

tions for the promotion and protection of human rights (Paris Principles). However, it

remains concerned that in the Faroe Islands no measures have been undertaken to estab-

lish an independent mechanism for child rights.

20.

The Committee reiterates its recommendation that the State party take meas-

ures to ensure that the Ombudsman system in the country takes full account of the

Convention and establishes therein a facility to monitor the implementation of

child rights that is transparent, well-resourced and specialized and that is empo-

wered to deal with individual complaints. In doing so, the Committee recommends

that the State party conduct an evaluation of its current independent monitoring

system, and apply the findings to set up such facility for children’s rights. For the

situation in the Faroe Islands and Greenland, the Committee reiterates its previous

recommendation (CRC/C/DNK/CO/3, para. 21). The Committee reminds the State

party of its general comment No. 2 (2002) on the role of independent national hu-

man rights institutions in the promotion and protection of the rights of the child.

Allocation of resources

21. The Committee is concerned that making municipalities entirely responsible

–

virtue of the Municipal Reform of 2007

–

for the financing, supply and allocation of so-

cial services with only partial State reimbursement for high-cost cases may lead to situa-

tions where children in some municipalities, particularly the most disadvantaged, do not

enjoy the full range of necessary social services. Furthermore, while noting that the Na-

tional Appeals Board can address situations in which such discrepancies arise, the

Committee is concerned that this could in practice make the right to equality of resource

allocation subject to the delays and uncertainties of an appeal process. The Committee is

also concerned that insufficient resources have been allocated for the realization of the

right to education for children in Greenland and the Faroe Islands, and for mental health

services throughout the State party’s territory.

22.

The Committee urges the State party to ensure that its allocation of resources

to all sectors covering child rights remains high and is equitable, bearing in mind

the need for financial support to those municipalities which require it in order to

ensure fully the realization of all rights of all children, and that the budget re-

quirements, particularly in education and mental health services, are fully met.

Data collection

23. While appreciating the improved data collection system in the territory of Green-

land, the Committee remains concerned about the lack of adequate resources for the ef-

fective collection of statistical data on the implementation of the Convention in the Fa-

roe Islands and notes the lack of statistics for both territories on poverty and on cases of

abuse.

198

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

24.

The Committee urges the State party to strengthen statistical systems and

analysis on the implementation of the Convention in the Faroe Islands and in

Greenland, and to ensure that data is systematically collected and used to inform

policy and programmes in relation to poverty, violence and abuse. In general, it

recommends that the State party continue to strengthen its capacity for the syste-

matic collection and analysis of data disaggregated, inter alia, by age, sex and eth-

nic background on all persons under the age of 18 for all areas covered by the

Convention throughout its territory.

Dissemination and awareness-raising

25. While

welcoming the State party’s information that human rights and democracy are

part of the school curricula at both primary and secondary school levels, the Committee

is concerned at the low rates of awareness of the Convention, especially among child-

ren.

26.

The Committee urges the State party to incorporate teaching on the Conven-

tion as a specific subject in school curricula. It also urges the State party to pro-

mote knowledge of the Convention among the public at large through, inter alia,

the mass media.

Training

27. The Committee is concerned that the curriculum for the training of persons working

for and with children, including teachers, does not include the Convention.

28.

The Committee reiterates its previous recommendation (CRC/C/DNK/CO/3,

para. 23) for the State party to develop systematic and ongoing training pro-

grammes on human rights, including children’s rights, for all persons working for

and with children, e.g. judges, lawyers, law enforcement officials, civil servants, lo-

cal government officials, teachers, social workers and health personnel, and espe-

cially for children themselves.

Child rights and the business sector

29. The Committee notes with appreciation the adoption of the Act amending the Da-

nish Financial Statements Act (Accounting for corporate and social responsibility in

large businesses) of December 2008, which obliges the 1,100 largest corporations in

Denmark to report on their corporate and social responsibility policies and initiatives.

However, the Committee notes that there is no specific mention of child rights or the

Convention on the Rights of the Child as part of the Act’s framework for reporting.

30.

The Committee recommends that the State party provide a framework for re-

porting on child rights by Danish corporations, including multinational corpora-

tions headquartered in Denmark, and for the National Contact Point to address

cases of non-compliance, including extraterritorially, by Danish multinational en-

terprises. In so doing, the Committee recommends that the State party apply the

relevant provisions of the Convention. The Committee further encourages the

State party to give due consideration to experiences from around the world in the

application of, inter alia, the United Nations “Protect, Respect and Remedy”

199

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Framework to the operations of private and public corporations, particularly in

respect to child rights.

B. General principles (arts. 2, 3, 6 and 12 of the Convention)

Non-discrimination

31. The Committee expresses concern at the State party’s new immigration

laws, which

came into force on 1 August 2010, due to the negative effect of, inter alia, the increase

in the level of difficulty of the criteria for non-nationals to receive residency rights, and

the foregoing of public benefits in exchange for points under the new points-based crite-

ria. The Committee is concerned that this may have the de facto effect of exacerbating

discrimination against immigrants, especially Roma children with respect to their access

to education and other essential social services. In this context, the Committee is also

concerned at the disparity in State assistance provided to disadvantaged families newly

arrived in the State party, the majority of whom belong to ethnic minorities, compared

to the assistance provided to other residents in similar circumstances.

32.

The Committee recommends that the State party ensure access to social servic-

es and to State assistance for families in disadvantaged situations, on an equitable

basis. In doing so, the Committee urges the State party to collect and analyse dis-

aggregated data to comprehensively monitor and address de facto discrimination,

including multiple discrimination that may particularly affect boys and girls who

belong to ethnic minorities and/or who have special needs or are in situations of

vulnerability.

33.

The Committee calls upon the State party to ensure the effective enforcement

of protective laws, to undertake studies and launch comprehensive public informa-

tion campaigns to prevent and combat all forms of discrimination, and to sensitize

society to the situation and needs of children within the society and particularly

within the family. In this regard, the Committee requests that specific information

be included in the next periodic report on the measures and programmes underta-

ken to follow up on the Durban Declaration and Programme of Action adopted at

the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Re-

lated Intolerance, taking into account the Committee’s general comment No. 1

(2001) on the aims of education, and in doing so strengthen its efforts to promote

values and behaviour free of discrimination on any ground, including gender, eth-

nic origin, immigration status, disabilities, sexual orientation and any other.

Best interests of the child

34. While welcoming the new focus on the best interests of the child encompassed by

the Child Reform Act, the Committee remains concerned that it is not yet given suffi-

cient consideration in, particularly, the determination by municipalities of the placement

of a child outside his or her home as well as in the applications from unaccompanied

asylum-seeking children.

35.

The Committee recommends that the State party ensure that municipalities

consider the best interests of the child, especially when deciding on placement out-

side the home and in refugee determination procedures.

200

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Respect for the views of the child

36. The Committee welcomes the fact that new legislation, such as the Child’s Reform

of 2010, the Act on Parental Responsibility of 2007, and the Care Placement Reform of

2004, has led to strengthening child involvement in decision-making. However, it notes

that there is insufficient clarity with regard to the rights of the child to be heard in ad-

ministrative and legal proceedings, including placement, and that when drafting the mu-

nicipal child policy called for in the above mentioned legislation, municipalities do not

sufficiently involve children.

37.

The Committee recommends: (a) that the State party take measures to ensure

that the views of children are taken into account (i) when drafting the municipal

child policy, including on matters regarding placement and (ii) on all issues relat-

ing to the education, health and welfare of children with disabilities; and (b) that

more opportunities be created for children to be heard on all matters that concern

their rights, including for the next report to the Committee. The Committee also

recommends that the State party ensure, through appropriate training, that all

professionals and staff dealing with

children’s issues are informed and competent

to support the expression of children’s views. In this respect the Committee refers

the State party to its general comment No. 12 (2009) on the right of the child to be

heard.

C. Civil rights and freedoms (arts. 7, 8, 13-17, 19 and 37 (a) of the Convention)

Torture or other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment

38. The Committee notes with concern that corporal punishment is lawful in the home

and in alternative care settings in the Faroe Islands and that, although Government Cir-

cular No. 1 on School Discipline (12 January 1994) states that corporal punishment

should not be used, there is no explicit prohibition in law.

39.

The Committee urges the State party to take measures to ensure that corporal

punishment is prohibited in all settings and throughout its territory and to conduct

awareness-raising and public education programmes with a view to encouraging

the use of alternative disciplinary measures in line with the inherent dignity of the

child, while taking due account of the Committee’s general comment No. 8 (2006)

on the right of the child to protection from corporal punishment and other cruel or

degrading forms of punishment.

Follow-up to the United Nations study on violence against children

40.

With reference to the United Nations study on violence against children (see

A/61/299), the Committee encourages the State party to:

(a) Prioritize the elimination of all forms of violence against children, including by

ensuring implementation of the recommendations of the United Nations study on

violence against children, paying particular attention to gender;

(b) Provide information concerning the implementation by the State party of the

recommendations of the Study in the next periodic report, particularly those hig-

hlighted by the Special Representative of the Secretary-General on violence

against children, namely:

201

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

(i)

The development in each State of a national comprehensive strategy to pre-

vent and address all forms of violence against children;

(ii)

The introduction of an explicit national legal ban on all forms of violence

against children in all settings;

(iii) The consolidation of a national system of data collection, analysis and dis-

semination, and a research agenda on violence against children;

against children and seek technical assistance from, inter alia, UNICEF, the Office

of the United Nations High Commissioner for Human Rights, the World Health

Organization, the International Labour Organization, the United Nations Educa-

tional, Scientific and Cultural Organization, the Office of the United Nations High

Commissioner for Refugees and the United Nations Office on Drugs and Crime, as

well as non-governmental organization partners.

D. Family environment and alternative care (arts. 5, 18 (paras. 1-2), 9-11, 19-21,

25, 27 (para. 4) and 39 of the Convention)

Family environment

41. While appreciating the State party action plans against violence towards women and

children (2002-2004 and 2005-2008) and the adoption, as stated by the delegation, of an

action plan against violence in the home in the Faroe Islands, the Committee is con-

cerned that children living with domestic violence

–

whether as victims or witnesses

–

are not receiving the focused attention they require. In particular, the Committee is con-

cerned that children who have required short stays at crisis centres due to domestic vi-

olence were neither appropriately registered nor provided with support or followed up

by municipalities. The Committee is further concerned that municipal efforts in relation

to children living with domestic violence are inadequate.

42.

The Committee recommends that the State party ensure that:

(a) Municipalities provide adequate support to children who, due to domestic vi-

olence, require the services of a crisis centre, and that such support be provided

during their stay and in follow-up to their departure from the centre;

(b) Authorities consistently

examine the child’s situation when reports indicate

that the child has been a victim of domestic violence or witnessed such violence,

and that all such cases are properly documented and registered;

olence.

Children deprived of a family environment

43. The Committee continues to be concerned at the large number of children who are

placed in care outside of their home, particularly in institutional care. While noting that

the Municipality Reform of 2007 places the responsibility of family support and care of

children deprived of a family on municipalities with the technical support of regional

authorities, the Committee is concerned that local authorities do not receive adequate

guidance and supervision. The Committee further notes with concern that there contin-

ues to be a large number of children who have been placed into care without an individ-

ual action plan, which pursuant to the Care Placement Reform 2004, must set objectives

202

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

and sub-objectives,

inter alia, in relation to the child’s or young person’s development

and behaviour, family circumstances, school, health and leisure time.

44.

The Committee recommends that the State party:

(a) Ensure that the implementation of measures related to the Child Reform Act

2010 provides appropriate support to families by addressing the risk factors for

children being placed into care;

(b) Ensure that the guidance, supervision and monitoring of children placed in

care for the protection of their best interests is adequately supported by central

and regional authorities;

dividual action plans, in compliance with the Care Placement Reform 2004, and

take into full account the views of the child in care;

(d) Programme and implement action plans, with a view to ensuring that family-

type care rather than institutional care is the preferred form of care provided for

children deprived of a family environment;

(e) Take into full account the Guidelines for the Alternative Care of Children, as

adopted by the General Assembly in its resolution 64/142, in carrying out the

above recommendations.

E. Basic health and welfare (arts. 6, 18 (para. 3), 23, 24, 26, 27 (paras. 1-3) of the

Convention)

Children with disabilities

45. While noting the efforts undertaken by the State party to improve the fulfilment of

the rights of children with disabilities, the Committee is concerned at the envisaged re-

duction of allowances to parents of children with disabilities who need to withdraw

from the labour market to care for their children. With respect to education, the Com-

mittee notes with appreciation the analysis undertaken by the State party and shares its

concern as to the high number of children with disabilities receiving education in segre-

gated contexts. It also notes with appreciation the recent changes to the teacher training

syllabus to include a mandatory module on special needs education, while it remains

concerned that the educational achievements of children with disabilities are markedly

low in comparison to other children. The Committee is concerned that in general, in

schools as well as in care institutions and foster-family settings, the views of the child

with disabilities are not often heard, including during supervisory visits.

46.

The Committee strongly recommends that the State party:

(a) Reconsider its planned reductions to allowances for parents of children with

disabilities who need to withdraw from the labour market to care for their child-

ren with disabilities;

(b) Take steps, in accordance with article 12 of the Convention and article 7, para-

graph 3, of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, to amend leg-

islation to ensure that children and young people in all settings, including mental

health settings, are guaranteed the right and opportunity to freely express their

views on matters of treatment, services and support, and that they have access to

age- and disability-appropriate support to exercise these rights;

203

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

with disabilities;

(d) Further strengthen its measures to provide adequate training to all teachers on

the needs of children with disabilities with a view to ensuring that the quality of

education received by such children is of an equal level to that of all children;

(e) Expeditiously implement its planned transition of children with disabilities into

elementary schools, and in doing so take into account the Committee’s general

comment No. 9 (2006) on the rights of children with disabilities.

Breastfeeding

47. The Committee

notes that the State party’s legislation on the marketing of breast-

milk substitutes does not comply with the International Code of Marketing of Breast-

milk Substitutes and subsequent relevant World Health Assembly resolutions.

48.

The Committee recommends that the State party implement fully the Interna-

tional Code of Marketing of Breast-milk Substitutes. The State party should also

further promote baby-friendly hospitals and encourage the inclusion of breastfeed-

ing in training of nurses. The Committee further recommends that the State party

take measures to collect data on breastfeeding in a systematic manner that is in ac-

cordance with international rules.

Adolescent health

49. The Committee welcomes the State party’s forthcoming ban on the sale

of alcohol

to persons under the age of 18 years. The Committee remains concerned at the growing

rate of child obesity and associated increase of exposure to lifestyle diseases and higher

mortality, especially among children in disadvantaged situations. It is further concerned

at unwanted pregnancies amongst girls in Greenland and the Faroe Islands.

50.

The Committee recommends that the State party strengthen its efforts to com-

bat obesity among children and adolescents, including by ensuring access to health

advice and care, including in schools, to healthy foods, and to adequate opportuni-

ties for engaging in physical activity. In this respect, the Committee recommends

that the State party engage the mass media and the food industry to ensure their

contribution to healthy lifestyles and consumption patterns by children and ado-

lescents. The Committee also recommends that the authorities in the territories of

Greenland and the Faroe Islands expeditiously prepare and implement appropri-

ate programmes and strategies for preventing and addressing unwanted pregnan-

cies.

Mental health

51. The Committee notes with concern that despite the establishment of a treatment

guarantee for children in need of psychiatric evaluation and treatment, regional capacity

for providing treatment remains inadequate and lengthy waiting periods for children re-

quiring evaluation and treatment for mental health problems persist. In addition, while

noting that the National Board of Health has the mandate to check and, where neces-

sary, intervene in the diagnosis and prescription for children with attention deficit

hyperactivity disorder (ADHD) and attention deficit disorder (ADD), the Committee

204

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

remains concerned at the increase in the prescription of psycho-stimulants to children

diagnosed with ADHD and ADD.

52.

The Committee recommends that the State party continue to develop a com-

prehensive mental-health-care system for children and young people, including

prevention, treatment of common mental health problems in primary health care

and specialized care for serious disorders, and that it reduce the waiting period in

mental health services. The Committee also recommends that the State party care-

fully monitor the prescription of psycho-stimulants to children and take initiatives

to provide children diagnosed with ADHD and ADD, as well as their parents and

teachers, with access to a wider range of psychological, educational and social

measures and treatments. The Committee also recommends that the State party

consider undertaking the collection and analysis of data disaggregated according

to substance-type and age through its national substance abuse hotline (Giftlinjen)

with a view to monitoring the potential abuse of psycho-stimulant drugs by child-

ren.

Standard of living

53. The Committee expresses its concern that a significant number of children are re-

ported to be living in poverty in the State party. The Committee is also concerned at the

effects, particularly on children and women, of the so-called 300-hours rule (as of 2008,

the 450-hours rule), which, inter alia, results in the reduction or withdrawal of supple-

mentary benefits to married couples who have received benefits for two or more years

but have not individually worked for a minimum of 450 hours under normal employ-

ment circumstances. In particular, the Committee is concerned that this rule frequently

has the effect of primarily and disproportionately affecting women of ethnic minorities

with serious repercussions for their children.

54.

The Committee calls upon the State party to reinforce its efforts to provide

support for economically disadvantaged families, including children of single par-

ents, children of parents on State welfare, and those of newly arrived families, and

to guarantee the right of all children to an adequate standard of living. The Com-

mittee also recommends that the State party monitor, in cooperation with local au-

thorities, the effects on children and women affected by the 450-hours rule and

take measures to ensure that they are not subject to social inequality and exclu-

sion. Furthermore, the Committee urges the State party to take measures neces-

sary for the comprehensive collection and analysis of data on child poverty, includ-

ing in Greenland and the Faroe Islands, in order for it to be effectively addressed.

F. Education, leisure and cultural activities (arts. 28, 29 and 31 of the Convention)

Education, including vocational training and guidance

55. While welcoming initiatives such as the ―Watch out for bullying‖ and ―Together

against bullying‖

campaigns and the high percentage of schools with a plan of action to

address bullying, the Committee is nevertheless concerned at the prevalence of bullying

in schools and at the lack of clarity in the law as to the responsibility of school authori-

ties and follow-up action in cases of failure to comply the plans of action. The Commit-

tee is further concerned that, under current education programmes, only children of Eu-

205

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ropean Union or European Economic Area citizens are entitled to mother-tongue in-

struction.

56.

The Committee recommends that the State party continue and intensify its ef-

forts to prevent and address bullying in schools, particularly by introducing a

range of educational and socio-pedagogical methods involving parents and an ap-

propriate monitoring of school plans. It also recommends that mother-tongue edu-

cation be reintroduced for bilingual pupils who do not receive municipally orga-

nized mother-tongue lessons.

G. Special protection measures (arts. 22, 30, 32-36, 38-40, and 37 (b)-(d), of the

Convention)

Asylum-seeking and refugee children

57. The Committee welcomes the high standards of the reception centres for unaccom-

panied children seeking asylum and that these children will continue to have access to a

legal representative following a negative decision on their asylum case as per amend-

ments to the Danish Aliens Act. However, the Committee is concerned that:

(a) There are unaccompanied asylum-seeking children disappearing prior to the final

processing of their asylum case;

(b) Many children of asylum-seeking families have been diagnosed with psychological

or psychiatric problems as a result of having experienced trauma caused by or relating

to their circumstances;

quences;

(d) The majority of asylum-seeking children of school-going age receive education in

separate schools where the quality of the education is significantly lower than that of

mainstream Danish schools, and that these schools do not grant academic credits which

qualify the children for further education.

58.

In the light of the above listed concerns, the Committee urges the State party:

(a) To undertake a systematic survey on the disappearance of unaccompanied asy-

lum-seeking children, especially with regard to the effect that revoking residency

rights upon attaining 18 years of age may have on their disappearance, and inte-

grate findings in the formulation of the State party’s policies for ensuring that the

rights of children in such circumstances are fully respected;

(b) To initiate timely, practical and appropriate measures for preventing the dis-

appearance of unaccompanied asylum-seeking children, including by: (i) only ap-

plying the Dublin II Regulation in cases where it is in keeping with

the child’s best

interest; and (ii) ensuring that all unaccompanied asylum-seeking children are

provided with a trained guardian and, if necessary, legal aid, with due regard to

the child’s best interest and right to information and freedom of expression,

upon

their arrival and until such time when their asylum process is completed;

proposal that if a child does not cooperate with the age-determination process

there will be procedural consequences, and ensure that international standards for

how to conduct such process are introduced;

206

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

(d) To apply the Danish Aliens Act in a manner that will ensure a legal status and a

durable solution for children suffering from trauma and diagnosed with psycho-

logical or psychiatric problems, providing the social and health measures required

for their mental rehabilitation;

(e) To ensure that asylum-seeking and refugee children receive the same quality of

education as children in Danish schools.

Sexual exploitation and abuse

59. While noting that the State party is in the process of updating its Plan of Action for

Combating Sexual Abuse (2003), the Committee is concerned that the programming

process for the updated plan does not directly take into account or seek out the views of

the child. The Committee is also concerned that:

(a) The psychosocial support available for child victims of sexual abuse is inadequate;

(b) The current reporting system on sexual abuse lacks guidelines on the involvement of

professionals in the identification and reporting of child abuse and neglect;

and reintegration of children who have been subject to neglect or abuse in the Faroe Isl-

ands;

(d) There have been reports of trained professionals failing to inform relevant authori-

ties in cases involving child abuse or violence in the Faroe Islands.

60.

In the light of the above concerns, the Committee recommends that the State

party:

(a) Provide direct channels for children to provide their views on the updating of

the Plan of Action for Combating Sexual Abuse (2003);

(b) Strengthen the provision of holistic and long-term psychosocial support for

child victims of sexual abuse in its updated Plan of Action;

vention on the sale of children, child prostitution and child pornography in Green-

land and the Faroe Islands;

(d) Ensure the coordination of public measures to support the expeditious recovery

and reintegration of children who have been subject to neglect or abuse in the Fa-

roe Islands, and that professionals working with children consistently report to the

relevant authorities all cases where a child is suspected of having experienced

abuse or neglect;

(e) Ensure, through adequate legal provisions, procedures, and regulations, that all

child victims and and/or witnesses of crimes, including children victims of abuse,

domestic violence, sexual and economic exploitation, abduction, and trafficking,

have effective access to justice and are provided with the protection required by

the Convention, fully taking into account the Guidelines on Justice in Matters in-

volving Child Victims and Witnesses of Crime (Economic and Social Council reso-

lution 2005/20 of 22 July 2005, annex).

Trafficking

61. The Committee, while welcoming the State party’s efforts

to combat trafficking in

children, is concerned that Denmark continues to be a significant transit and destination

country for child victims of trafficking-related crimes, including forced child prostitu-

tion and labour. The Committee is also deeply concerned that the efforts taken to prose-

207

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

cute traffickers and persons subjecting children to forced labor and prostitution continue

to require strengthening. The Committee further notes with concern the absence of a le-

gal framework to facilitate the granting of residence permits to child victims of traffick-

ing.

62.

The Committee urges the State party to take effective measures to safeguard

the rights of children in their territory, especially those of unaccompanied child-

ren, to ensure that they do not fall prey to trafficking. In so doing, the Committee

urges the State party:

(a) To ensure that children who are suspected victims of trafficking will not be im-

prisoned as a result of conditions which are the consequence of them being traf-

ficked, and that they are provided with specialized assistance services;

(b) To vigorously prosecute, convict, and sentence sex and labour trafficking of-

fenders;

ity of this serious human rights and child rights abuse;

(d) To ensure that law enforcement officials and other social officials who are

working with and for the children are effectively trained in methods of victim iden-

tification and treatment;

(e) To encourage and support a broad, nationwide public awareness programme;

(f) To enhance the monitoring of anti-trafficking efforts to improve the Govern-

ment’s response to child trafficking;

(g) To ensure, through appropriate legislative measures, that child victims of traf-

ficking are not repatriated except where such repatriation is in their best interests.

Helplines

63. The Committee notes with concern that the child helpline (Børnetelefonen) is inade-

quately funded and is not operational for 24 hours per day every day.

64.

The Committee recommends that the State party ensure that the child helpline

is open 24 hours per day, every day and provide it with sufficient financial and

human resources for its operations, including funding for awareness-raising

throughout its territory.

Administration of juvenile justice

65. The Committee expresses its deep concern on the following issues relating to the

administration of juvenile justice:

(a) The Administration of Justice Act permits the placement of 14- to 17-year-olds in:

(i) pretrial detention for up to eight months, and this limit is subject to further extension

in cases which the State party considers to be exceptional circumstances; and (ii) solita-

ry confinement for up to four weeks;

(b) The lowering of the age of criminal responsibility from 15 years to 14 years;

years in cases involving children.

66.

In the light of the above, the Committee urges the State party:

(a) To ensure that, in accordance

with the Committee’s general comment No. 10 on

children’s rights in juvenile justice, such standards are fully implemented, in par-

208

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ticular, articles 37 (b), 39 and 40 of the Convention, as well as the United Nations

Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (Beijing

Rules), the United Nations Guidelines for the Prevention of Juvenile Delinquency

(Riyadh Guidelines) and the United Nations Rules for the Protection of Juveniles

Deprived of their Liberty (Havana Rules);

(b) To amend its Administration of Justice Act: (i) to clearly define the conditions

for pretrial detention; and (ii) to, as far as possible, limit its duration, and prohibit

the placement of persons under the age of 18 in solitary confinement;

the upper limit of eight years for prison sentences issued to persons below the age

of 18;

(d) To take measures to ensure that no child, regardless of circumstance, is sub-

jected to imprisonment in the ordinary prison system with adults.

Children belonging to minority or indigenous groups

67. The Committee regrets that the State party has yet to fully implement the recom-

mendations of the Human Rights Committee in 2008 (CCPR/C/DNK/CO/5, para. 13)

and the Committee on the Elimination of Racial Discrimination in 2010

(CERD/C/DNK/CO/18-19, para. 17) to uphold the identity of the Inughuit as a distinct

indigenous community capable of vindicating traditional rights in accordance with in-

ternational norms.

68.

The Committee reiterates the recommendations of the Human Rights Commit-

tee in 2008 (CCPR/C/DNK/CO/5, para. 13) and the Committee on the Elimination

of Racial Discrimination in 2010 (CERD/C/DNK/CO/18-19, para. 17) and urges

the State party to, in accordance with the Committee’s general comment No. 11

(2009) on indigenous children and their rights under the Convention, take all

measures necessary for ensuring that Inughuit children are able to exercise their

right to grow up in a safe cultural environment, maintain and develop their identi-

ty and use their own language without being disqualified and discriminated

against.

H. Ratification of international human rights instruments

69.

The Committee urges the State party to extend the applicability of the Optional

Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child

prostitution and child pornography and the Protocol to Prevent, Suppress and Pu-

nish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the

United Nations Convention against Transnational Organized Crime, to Greenland

and the Faroe Islands. The Committee also recommends that the State party con-

sider ratifying the International Convention on the Protection of the Rights of All

Migrant Workers and Members of Their Families (1990) and the Optional Proto-

col to the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (2006).

I. Follow-up and dissemination

70.

The Committee recommends that the State party take all appropriate measures

to ensure the full implementation of the present recommendations by, inter alia,

209

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

transmitting them to the Head of State, the Supreme Court, Parliament, relevant

ministries and local authorities for appropriate consideration and further action.

71.

The Committee further recommends that the fourth periodic report and writ-

ten replies submitted by the State party and the related recommendations (con-

cluding observations) be made widely available in the languages of the country (in-

cluding translation into most common languages of immigrants and refugees resid-

ing in Denmark), including (but not exclusively) through the Internet to the public

at large, civil society organizations, youth groups, professional groups and child-

ren, in order to generate debate and awareness of the Convention, its implementa-

tion and monitoring.”

Selv om komitéen foretager en selvstændig vurdering af de oplysninger, den modtager i de periodi-

ske rapporter, samt oplysninger, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen, vil

domstolene og andre retsanvendende myndigheder som anført i betænkning nr. 1407/2001

189

alene

finde

begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolkningen og

anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

Dette skyldes bl.a., at det er landenes

rapporter samt oplysninger, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen, der

danner grundlag for komitéens udtalelser. Komitéens udtalelser har således reelt karakter af en dia-

log med medlemsstaten, hvorimod komitéen har afholdt sig fra at fremsætte mere generelle udtalel-

ser.

6.3.3. Generelle bemærkninger

Som nævnt har komitéen udarbejdet 17

generelle bemærkninger (‖general comments‖),

der alle er

kommet til siden 2001, hvor Inkorporeringsudvalget afgav betænkning. Det drejer sig om følgende

generelle bemærkninger (den engelske titel er benyttet):

189

‖The aims of education‖ af 17.

april 2001

―The

role of independent human rights institutions‖

af 15. november 2002

―HIV/AIDS

and the rights of the child‖

af 17. marts 2003

‖Adolescent

Health‖

af 1. juli 2003

―General

measures of implementation for the Convention on the Rights of the Child‖

af 3.

oktober 2003

―Treatment

of unaccompanied and separated children outside their country of origin‖

af 1.

september 2005

―Implementing

child rights in early childhood‖

af 20. september 2006

―The

right of the child to protection from corporal punishment and other cruel or degrading

forms of punishment‖

af 2. marts 2007

―The

rights of children with disabilities‖

af 13. november 2007

Se betænkning nr. 1407/2001 side 271.

210

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

10.

―Children’s rights in Juvenile Justice‖

af 25. april 2007

11.

―Indigenous

children and their rights under the Convention‖

af 12. februar 2009

12.

―The

right of the child to be heard‖

af 20. juli 2009

13.

―The

right of the child to freedom from all forms of violence‖

af 18. april 2011

14.

―The right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration‖ af

29. maj 2013

15.

―The

right of the child to the enjoyment of the highest attainable standard of health (Article

24)‖

af 17. april 2013

16.

―On State obligations regarding the impact of the business sector on children’s rights‖ af 17.

april 2013

17.

―The

right of the child to rest, leisure, play, recreational activities, cultural life and the arts‖

af 17. april 2013

Udvalget har vurderet, om komitéens generelle bemærkninger kan antages at have praktisk betyd-

ning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder ved fortolkningen og anvendelsen af

konventionens bestemmelser, dvs. om domstolene og andre retsanvendende myndigheder vil kunne

finde praktisk vejledning heri, når der skal træffes afgørelser i konkrete sager.

Efter udvalgets opfattelse har komitéens generelle bemærkning vedrørende uafhængige menneske-

rettighedsinstitutters rolle (nr. 2) ikke praktisk betydning ved fortolkningen og anvendelsen af kon-

ventionens materielle bestemmelser. Det samme gælder den generelle bemærkning vedrørende ge-

nerelle foranstaltninger til gennemførelse af konventionen (nr. 5).

En række af komitéens øvrige generelle bemærkninger

vil efter udvalgets opfattelse kunne have

praktisk betydning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder ved fortolkningen og an-

vendelsen af konventionens materielle bestemmelser.

Det gælder komitéens generelle bemærkninger

om målene med uddannelse (nr. 1), om HIV/AIDS og barnets rettigheder (nr. 3), om unges sundhed

og udvikling i sammenhæng med konventionen (nr. 4), om gennemførelse af børns rettigheder i den

tidlige barndom (nr. 7), om beskyttelse af børn mod korporlig afstraffelse og andre grusomme eller

nedværdigende former for straf (nr. 8), om rettigheder for børn med handicap (nr. 9), om rettigheder

for børn af oprindelige folk (nr. 11) og om statens forpligtelser for så vidt angår forretningssekto-

rens betydning for børns rettigheder (nr. 16). Udvalget lægger i den forbindelse bl.a. vægt på, at

disse generelle bemærkninger er omfattende, udførlige og detaljerede. Det skal dog samtidig be-

mærkes, at bemærkningerne i vidt omfang beskriver de retlige og faktiske områder, som giver an-

ledning til særlige problemer i forhold til bl.a. bestemte grupper af børns rettigheder efter konventi-

onen, ligesom de beskriver, hvad medlemsstaterne positivt skal gøre på disse områder. Da de gene-

relle bemærkninger endvidere bygger på komitéens

samlede

erfaringer fra arbejdet med medlems-

landendes periodiske rapporter, beskriver de i vidt omfang problemer på områder, der ikke som

211

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

udgangspunkt er relevante for Danmark. Det gælder f.eks. registrering af nyfødte, adgang til rent

drikkevand, uddannelse, sundhedsydelser mv., lige adgang til uddannelse for piger og drenge mv.

Komitéens generelle bemærkninger om behandling af uledsagede børn (nr. 6) og børns rettigheder i

retssystemet (nr. 10)

kan efter udvalgets opfattelse også have praktisk betydning for domstolene og

andre retsanvendende myndigheder.

Udvalget lægger herved vægt på, at bemærkningerne indehol-

der en omfattende, udførlig og detaljeret beskrivelse af forhold, som skal eller bør inddrages ved

behandlingen af f.eks. straffesager mod unge eller sager om asyl for uledsagede børn. Domstolene

og andre retsanvendende myndigheder vil efter udvalgets opfattelse kunne

finde en vis vejledning i

de generelle bemærkninger til brug for tilrettelæggelsen og behandlingen af disse og andre typer

sager, som vedrører uledsagede børn eller børns rettigheder i retssystemet.

Endelig er der en række af komitéens generelle bemærkninger, som vedrører specifikke bestemmel-

ser i konventionen. Det drejer sig om komitéens generelle bemærkninger om barnets ret til at blive

hørt (nr. 12), om barnets ret til at blive beskyttet mod alle former for vold (nr. 13), om hensynet til

barnets tarv (nr. 14), om barnets ret til den højest opnåelige sundhed (nr. 15) og om barnets ret til

hvile og fritid, til at lege og dyrke fritidsinteresser, som er passende for barnets alder, og til frit at

deltage i det kulturelle og kunstneriske liv (nr. 17). Bemærkningerne er omfattende, udførlige og

detaljerede, og de kan efter udvalgets opfattelse i vidt omfang bidrage til fortolkningen og anven-

delsen af konventionens artikel 3, stk. 1 (barnets tarv), artikel 12 (retten til at blive hørt), artikel 19

(om beskyttelse mod alle former for vold), artikel 24 (om den højest opnåelige sundhed) og artikel

31 (om retten til fritid, leg mv.). Disse generelle bemærkninger ses således at have

betydning for

fortolkningen og anvendelsen af konventionens materielle bestemmelser

og dermed

praktisk betyd-

ning for lovgivningsmagten, domstolene og andre retsanvendende myndigheder og enkeltpersoner.

Det bemærkes, at de generelle bemærkninger ikke er bindende for deltagerstaterne.

6.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

På grundlag af de hensyn, der efter udvalgets opfattelse bør indgå ved vurderingen af, om en kon-

vention bør inkorporeres, jf. ovenfor kapitel 6, afsnit 3, har udvalget drøftet, hvilke argumenter der

kan anføres for og imod en inkorporering af FN’s konvention om barnets rettigheder.

FN’s konvention om barnets rettigheder definerer i konventionens artikel 1 børn som ethvert men-

neske under 18 år, medmindre barnet bliver myndigt tidligere efter den lov, der gælder for barnet.

Det følger af art 2, stk. 1, at deltagerstaterne skal respektere og sikre konventionens rettigheder for

ethvert barn inden for dets jurisdiktion. Konventionen indeholder en lang række meget forskellige

rettigheder, f.eks. ret til livet (artikel 5), ret til identitet, herunder statsborgerskab, navn og familie-

forhold (artikel 8), ret til ytringsfrihed (artikel 13), ret til tankefrihed, samvittigheds- og religions-

212

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

frihed (artikel 14), ret til forenings- og forsamlingsfrihed (artikel 15), adgang til information (artikel

17), beskyttelse mod fysisk og psykisk vold (artikel 19), ret til at nyde den højst opnåelige sund-

hedstilstand (artikel 24), ret til social tryghed (artikel 26), ret til uddannelse (artikel 28), ret til hvile

og fritid (artikel 31) og ret til beskyttelse mod seksuel udnyttelse og seksuelt misbrug (artikel 34).

Herudover indeholder konventionen bl.a. bestemmelser om adoption (artikel 21), flygtningebørn

(artikel 22) og børn med handicap (artikel 23).

Bestemmelsernes indhold og udformning er varierende, idet konventionen indeholder både borger-

lige og politiske samt økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. De økonomiske, sociale og

kulturelle rettigheder fastlægger ikke præcise rettigheder, og det følger af artikel 4, at deltagersta-

terne skal gennemføre sådanne forholdsregler i videst muligt omfang inden for de ressourcer, der er

til rådighed, og, hvor der er behov for det, inden for rammerne af internationalt samarbejde.

Børns rettigheder er også sikret ved en række andre konventioner, der omfatter enhver, f.eks. Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention,

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettighe-

der og FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Endvidere er der i flere

konventioner fastsat særlige regler om børn. Som eksempel kan nævnes artikel 24 i FN’s konventi-

on om borgerlige og politiske rettigheder, der fastsætter, at ethvert barn uden forskelsbehandling

skal have ret til de beskyttelsesforanstaltninger, som dets stilling som mindreårig kræver, og som

også indeholder bestemmelser bl.a. om adskillelse af unge og ældre under frihedsberøvelse i forbin-

delse med strafforfølgning.

Børnekonventionens bestemmelser er imidlertid fokuserede på børns behov og er langt mere detal-

jerede end de generelle konventioner. Konventionens beskyttelsesområde er bredt og vedrører næ-

sten alle samfundsforhold af betydning for børn. Herudover gælder konventionen for en meget stor

befolkningsgruppe, der har et særligt behov for beskyttelse og omsorg.

De fleste af konventionens bestemmelser er udformet som forpligtelser for deltagerstaterne. Det er

således pålagt deltagerstaterne f.eks. at sikre, at barnet ikke adskilles fra sine forældre mod deres

vilje (artikel 9), ligesom deltagerstaterne skal sikre barnets ytringsfrihed efter artikel 13, forenings-

frihed efter artikel 15 og adgang til information efter artikel 17.

En stor del af konventionens bestemmelser overlader det endvidere til staten at træffe bestemmelse

om, hvorledes konventionens rettigheder skal gennemføres. Dette gælder f.eks. efter artikel 3, hvor-

efter deltagerstaterne er forpligtede til at lade barnets tarv komme i første række i alle foranstaltnin-

ger vedrørende børn, hvad enten de udøves af offentlige eller private institutioner for socialt vel-

færd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer, og efter artikel 33, hvorefter

deltagerstaterne skal træffe alle passende forholdsregler, herunder lovgivningsmæssige, sociale og

uddannelsesmæssige, for at beskytte børn mod narkotika. De valg med hensyn til gennemførelsen af

213

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

konventionens rettigheder, som er forudsat herved, må efter udvalgets opfattelse foretages af lov-

givningsmagten. Efter udvalgets opfattelse er dette også forudsat i konventionens artikel 4, der på-

byder deltagerstaterne at gennemføre konventionens økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder i

videst muligt omfang inden for de ressourcer, der er til rådighed.

En inkorporering af konventionen vil efter udvalgets opfattelse i sig selv medføre en tydeliggørelse

af privates muligheder for at påberåbe sig konventionen for de nationale domstole og andre retsan-

vendende myndigheder (se kapitel 6, afsnit 3.1). En inkorporering vil også kunne medføre større

opmærksomhed og bevidsthed om konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.5). Det er derfor udvalgets

opfattelse, at en inkorporering ved lov herved vil indebære en styrkelse af børns retsstilling på de

områder, som konventionen regulerer, i det omfang konventionens bestemmelser er egnede til at

blive påberåbt ved domstolene.

Udvalget bemærker i den sammenhæng, at der i dag findes forholdsvis få sager, hvor konventionens

bestemmelser er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole mv. Konventionen ses

således ved udvalgets gennemgang af trykt domspraksis påberåbt i 20 sager (se kapitel 4, afsnit

3.7). Ved en inkorporering af FN-konventionen får domstolene og andre retsanvendende myndig-

heder et lovbestemt grundlag for at kunne anvende konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.4), hvilket

vil have betydning i tilfælde af en konflikt mellem en bestemmelse i konventionen og en bestem-

melse i en anden dansk lov, som ikke kan løses ved hjælp af fortolknings- og formodningsreglen.

Inkorporering kan også få betydning for den intensitet, hvormed domstolene og andre retsanven-

dende myndigheder anvender konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.4).

De nævnte hensyn indebærer alle efter udvalgets opfattelse en styrkelse af børns rettigheder på de

retsområder, som FN-konventionen omfatter, i det omfang konventionens bestemmelser kan hånd-

hæves ved domstolene. Dette taler efter udvalgets opfattelse for en inkorporering.

Imidlertid er en række af konventionens bestemmelser vagt og generelt formulerede bestemmelser,

og konventionen indeholder adskillige bestemmelser, der har karakter af såkaldte ‖programerklæ-

ringer‖, hvilket gør bestemmelserne mindre egnede til at blive inkorporeret

(se kapitel 6, afsnit 3.8).

Som eksempler kan nævnes konventionens artikel 24

om deltagerstaternes anerkendelse af ‖barnets

ret til at nyde den højest opnåelige sundhedstilstand, adgang til at få sygdomsbehandling og genop-

rettelse af helbredet‖,

og artikel 26

om anerkendelse af ‖ethvert

barns ret til at nyde godt af social

sikkerhed, herunder social forsikring‖.

FN’s Børnekomité har mulighed for at modtage og behandle klager fra enkeltpersoner vedrørende

medlemsstaternes påståede manglende overholdelse af konventionen. Den individuelle klageadgang

til komitéen trådte dog først i kraft den 14. april 2014. Komitéen har derfor endnu ikke gennem ud-

214

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

talelser i individuelle klagesager haft mulighed for at præcisere indholdet og omfanget af medlems-

staternes forpligtelser og de deraf følgende rettigheder for borgerne.

Den manglende praksis fra FN’s Børnekomité må efter udvalgets opfattelse tillægges en vis betyd-

ning, bl.a. fordi komitéens generelle bemærkninger (‖general comments‖) vanskeligt i sig selv

vil

kunne opveje de udfordringer, der som følge af den manglende praksis vil være i forhold til at fast-

lægge det præcise indhold af konventionens vagt formulerede bestemmelser (se kapitel 6, afsnit

3.9). Selv om flere af komitéens generelle bemærkninger kan have betydning for fortolkningen og

anvendelsen af konventionens bestemmelser, jf. afsnit 6.3.3 ovenfor, og selv om disse må anses for

at indeholde god vejledning om fortolkningen af konventionen, ændrer det efter udvalgets opfattelse

ikke afgørende herved. Dette forhold sammenholdt med, at mange af bestemmelserne i konventio-

nen er vagt formulerede og har karakter af ‖programerklæringer‖ (se kapitel 6, afsnit 3.8), må anta-

ges at kunne medføre vanskeligheder for domstolene med hensyn til vurdering af rækkevidden af

konventionens bestemmelser og anvendelse af dem i konkrete sager (se kapitel 6, afsnit 3.3)

Det er

–

som det fremgår af kapitel 3, afsnit 5

–

udvalgets opfattelse, at gennemførelsen af sådanne

bestemmelser overlader et betydeligt skøn til de enkelte stater, og at de valg, som udøvelsen af dette

skøn indebærer, bør træffes af lovgivningsmagten.

Det forhold, at FN’s konvention om barnets rettigheder indeholder vage og generelle bestemmelser,

kan

på den ene side

tale for, at konventionen som helhed ikke anses for egnet til at blive inkorpore-

ret. Det kan i den forbindelse anføres, at sådanne bestemmelser indebærer en risiko for, at det over-

lades til domstolene og andre retsanvendende myndigheder at træffe afgørelser, som det efter dansk

retstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål.

Det kan ligeledes anføres, at der også er en risiko for, at FN’s Børnekomité, som endnu ikke har

afgivet udtalelser i konkrete klagesager, vil udfylde konventionens bestemmelser vedrørende så-

danne spørgsmål på en anden måde, end dette ville være sket i Danmark. Selv om komitéens udta-

lelser ikke er folkeretligt bindende for regeringen, kan udtalelserne herved komme til at præge for-

ståelsen af konventionsbestemmelsernes rækkevidde. Det kan derfor siges at bestå en risiko for, at

domstolene og andre retsanvendende myndigheder ved en konflikt mellem en bestemmelse i kon-

ventionen (samt tilhørende afgørelser fra FN’s

Børnekomité)

og en bestemmelse i en anden dansk

lov vil blive stillet i situationer, hvor de anser sig for at være forpligtet til at træffe valg om forde-

lingspolitiske og andre spørgsmål, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgiver at træffe.

Det kan

på den anden side

anføres, at konventionen er fuldt ud egnet til at blive inkorporeret, fordi

danske domstole og andre retsanvendende myndigheder allerede i dag fortolker dansk ret med fuld

opmærksomhed på og respekt for den danske retstraditions fordeling af kompetencen til at træffe

fordelingspolitiske valg. Det kan i den forbindelse anføres, at der ikke er grundlag i de hidtidige

erfaringer for at antage, at danske domstole og andre retsanvendende myndigheder ikke også frem-

215

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

over vil respektere denne rollefordeling, såfremt et ønske om at fastholde denne magtbalance er en

klar forudsætning for en inkorporering af konventionen. Ligeledes kan det anføres, at der også er en

række bestemmelser i konventionen, der er formuleret klart og præcist, og som derfor næppe vil

kunne give anledning til særlige vanskeligheder for domstolene og andre retsanvendende myndig-

heder. Som eksempler kan nævnes forbuddet mod diskrimination i artikel 2 og artikel 7 om, at bar-

net skal registreres umiddelbart efter fødslen og har ret til et navn.

Det forhold, at

FN’s konvention om

barnets rettigheder indeholder vage og generelle bestemmelser,

kan på den ene side tale for, at konventionen som helhed ikke anses for egnet til at blive inkorpore-

ret, fordi der er en risiko for, at domstolenes og andre retsanvendende myndigheders kommer til at

træffe afgørelser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe, herunder

om fordelingspolitiske og andre spørgsmål. På den anden side kan konventionen som helhed anses

for egnet til at blive inkorporeret, fordi domstolene og andre retsanvendende myndigheder hidtil

har udvist

–

og fremover må antages at ville udvise

–

tilbageholdenhed over for at træffe sådanne

afgørelser. Udvalgets medlemmer vurderer dette spørgsmål forskelligt, jf. nærmere nedenfor afsnit

Konventionen rejser efter udvalgets opfattelse ikke særlige problemer i relation til spørgsmålet om

dobbeltregulering i lovgivningen (se kapitel 6, afsnit 3.6), selv om nogle af konventionens bestem-

melser, f.eks. om hensynet til barnets tarv, også er reguleret udtrykkeligt i dansk lovgivning. Kon-

ventionen medfører på nuværende tidspunkt heller ikke en større belastning af domstolene og de

retsanvendende myndigheder i forhold til at tilvejebringe et overblik over fortolkningsbidrag (se

kapitel 6, afsnit 3.7).

Danmark er ved flere lejligheder blevet opfordret til at inkorporere FN’s konvention om barnets

rettigheder. Opfordringerne er kommet i forbindelse med

eksaminationer af Danmark ved FN’s

Børnekomité og UPR.

Ved en inkorporering af konventionen vil Danmark imødekomme opfordrin-

gerne, hvilket vil have en positiv signalværdi i forhold til omverdenen (se kapitel 6, afsnit 3.2). Det-

te taler efter udvalgets opfattelse for en inkorporering.

FN’s konvention om barnets rettigheder er ifølge udvalgets oplysninger inkorporeret i Island og

Norge ved lov. I Finland er konventionen sat i kraft ved lov, mens den i Tyskland er blevet en del af

tysk ret ved udstedelsen af en såkaldt konventionslov. I Frankrig og Nederlandene er konventionen

umiddelbart anvendelig som følge af bestemmelser i landenes forfatninger. Sverige

190

og Storbri-

tannien har ikke inkorporeret konventionen, og Østrig har ratificeret konventionen med et såkaldt

‖inkorporeringsforbehold‖,

der indebærer, at konventionen ikke er umiddelbart anvendelig, dvs.

Sverige har i marts 2013 dog iværksat et større udredningsarbejde, som bl.a. skal belyse fordele og ulemper ved at

inkorporere FN’s konvention om barnets rettigheder i svensk ret. Udredningsarbejdet skal efter planen være færdigt

senest den 4. marts 2015, jf. kapitel 5, afsnit 2.7.

190

216

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

konventionen kan hverken påberåbes eller anvendes af borgerne, myndighederne eller domstolene

(se kapitel 5).

Det forhold, at der således er forskel på, om de hørte lande har inkorporeret

FN’s

konvention om barnets rettigheder, taler efter udvalgets opfattelse hverken for eller imod en inkor-

porering af konventionen.

217

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

7.1. Indledning

Danmark har ratificeret den internationale konvention af 18. december 1979 om afskaffelse af alle

former for diskrimination mod kvinder (CEDAW).

191

Konventionen trådte i kraft for Danmark den

21. maj 1983. Danmark har ikke taget forbehold til konventionen.

Danmark har endvidere ratificeret

den valgfri protokol til FN’s konvention om afskaffelse af alle

former for diskrimination mod kvinder (OPT), der

giver individuel klageadgang til FN’s Kvinde-

komité. Protokollen trådte i kraft for Danmark den 22. december 2000.

Konventionen indeholder en lang række forskellige rettigheder i tilknytning til forbuddet mod dis-

krimination af kvinder, herunder f.eks. krav om faktisk ligestilling (artikel 4), forbud mod handel

med kvinder og udnyttelse af kvinder ved prostitution (artikel 6), forbud mod diskrimination af

kvinder i landets politiske og offentlige liv (artikel 7), forbud mod diskrimination i forhold til at

erhverve, ændre og bevare statsborgerret (artikel 9), forbud mod diskrimination på uddannelsesom-

rådet (artikel 10), forbud mod diskrimination på arbejdsmarkedet (artikel 11), forbud mod diskrimi-

nation på sundhedsområdet (artikel 12), forbud mod diskrimination i alle ægteskabs- og familiefor-

hold (artikel 16) mv. En nærmere beskrivelse af indholdet af konventionen findes i betænkning nr.

1407/2001 side 277ff.

Konventionen er medtaget som bilag 6 til betænkningen.

7.2. Overvejelser i betænkning nr. 1407/2001

192

Uanset,

at FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder måtte an-

ses for ‖central‖ for beskyttelsen af menneskerettigheder, fandt Inkorporeringsudvalget ikke på da-

værende tidspunkt at kunne anbefale, at konventionen blev inkorporeret i dansk lovgivning. Efter

udvalgets opfattelse burde en inkorporering af andre konventioner end Den Europæiske Menneske-

rettighedskonvention således i første omgang alene omfatte et begrænset antal konventioner af hen-

syn til at tilvejebringe et grundlag for at opnå gradvis erfaring med anvendelsen af de inkorporerede

konventioner. I den forbindelse fandt udvalget, at

FN’s konvention om borgerlige og politiske ret-

tigheder, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination og FN’s konvention

mod tortur og anden grusom eller nedværdigende behandling eller straf burde tillægges størst priori-

tet.

191

192

Se bekendtgørelse nr. 83 af 9. september 1983 (Lovtidende C)

Se betænkning nr. 1407/2001 side 292f.

218

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Inkorporeringsudvalget lagde herved endvidere vægt på, at den individuelle klageadgang, der blev

indført i december 2000, ikke havde eksisteret så længe, at komitéen havde haft mulighed for gen-

nem udtalelser i individuelle klagesager at præcisere indholdet og omfanget af medlemsstaternes

forpligtelser og de deraf følgende rettigheder for borgerne. Hertil kom, at komitéens generelle be-

mærkninger efter udvalgets opfattelse enten ikke eller kun i begrænset omfang kunne antages at

have praktisk betydning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder, når de skal træffe

konkrete afgørelser, og når de i den forbindelse skal fortolke og anvende konventionens bestemmel-

ser.

Udvalget var dog opmærksom på, at disse forhold ville kunne ændre sig med tiden, således at der på

et senere tidspunkt ville være et tilstrækkeligt grundlag for at inkorporere også denne konvention.

7.3. Kontrol og retshåndhævelse

Der er ved konventionen oprettet en

komité vedrørende afskaffelse af diskrimination mod kvinder.

Komitéen har kompetence til at påse, at medlemsstaterne efterlever deres forpligtelser i henhold til

konventionen, jf. konventionens kapitel V.

Komitéen består af 23 medlemmer, der skal være statsborgere i en af de i konventionen deltagende

stater. Medlemmerne skal endvidere være eksperter af høj moralsk standard og med sagkundskab på

de områder, konventionen omfatter, og de vælges og virker i deres personlige egenskab, jf. artikel

17, stk. 1.

Efter konventionens artikel 18 har de kontraherende stater forpligtet sig til at indsende

periodiske

rapporter

om de lovgivningsmæssige, retlige, administrative eller andre foranstaltninger, de har

truffet til gennemførelse af konventionens bestemmelser, og om de fremskridt, der er gjort i denne

henseende. Den første rapport skal afleveres inden ét år efter konventionens ikrafttræden i forhold

til det pågældende land, og herefter skal medlemsstaten aflevere en periodisk rapport hvert fjerde år.

Danmark har indtil videre udarbejdet otte rapporter (se afsnit 7.3.1). Rapporterne gennemgås af

komitéen sammen med de enkelte deltagerstater, hvilket har karakter af en form for

eksamination,

hvor repræsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens medlemmer. Komitéen udarbejder

på baggrund af disse drøftelser

afsluttende bemærkninger og anbefalinger

til den pågældende stat

(se afsnit 7.3.2).

Komitéen kan i henhold til konventionens artikel 21 herudover vedtage

generelle bemærkninger

(‖general recommendations‖) vedrørende konventionens fortolkning og anvendelse. Komitéen har

vedtaget 29 generelle bemærkninger (se afsnit 7.3.3).

219

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Danmark har som nævnt ratificeret den valgfri protokol til FN’s konvention om afskaffelse af alle

former for diskrimination mod kvinder. Ved den valgfri protokol er komitéen blevet tillagt kompe-

tence til at modtage og behandle klager fra private vedrørende de i konventionen anerkendte rettig-

heder (individuel

klageadgang),

jf. artikel 1 til 7. Komitéens behandling af en individuel klage en-

der med en udtalelse, hvor komitéen tager stilling til, om der foreligger en krænkelse af konventio-

nen, ligesom komitéen fremkommer med eventuelle anbefalinger, jf. artikel 7, stk. 3. Komitéen har

indtil videre (pr. 1. april 2014) afgivet udtalelse i 38 individuelle klagesager.

Komitéen er ved den valgfri protokol endvidere blevet tillagt kompetence til at foretage en undersø-

gelse i tilfælde af pålidelige oplysninger om en medlemsstats

grove eller systematiske krænkelser af

konventionen,

jf. konventionens artikel 8 og 9. Komitéens undersøgelse ender med en rapport, der

gengiver resultatet af komitéens undersøgelser, ligesom rapporten indeholder eventuelle bemærk-

ninger og anbefalinger. Komitéens mulighed for at foretage sådanne undersøgelser har en enkelt

gang været benyttet i praksis.

193

7.3.1. Periodiske rapporter

Danmark har i henhold til konventionens artikel 18 afleveret otte periodiske rapporter,

194

der er op-

bygget således, at der foruden en generel indledning er et afsnit om rammerne for arbejdet frem

mod ligestilling (kapitel 1), et afsnit om det offentlige liv (kapitel 2), et afsnit om uddannelse (kapi-

tel 3), et afsnit om arbejdsmarkedet (kapitel 4) og et afsnit om andre retlige og sociale tiltag (kapitel

5). Der redegøres i disse afsnit (kapitel 1 til 5) udførligt for gennemførelsen af konventionens enkel-

te artikler (artikel 1 til 16). Rapporten indeholder endvidere en række statistiske oplysninger og ta-

beller vedrørende konventionens rettigheder. Endelig indeholder rapporten bemærkninger fra en

række ikke-statslige organisationer til regeringens officielle rapport.

En gennemgang af rapporterne giver et vist indtryk af, på hvilke retsområder konventionens enkelte

bestemmelser har haft en praktisk betydning i de perioder, som rapporterne vedrører. Domstolene

og andre retsanvendende myndigheder vil dog alene finde begrænset vejledning i de danske rappor-

ter ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager. Dette skyl-

des bl.a., at rapporterne i det væsentlige indeholder faktuelle oplysninger, som regeringen meddeler

komitéen, og som skal danne grundlag for en efterfølgende eksamination.

Ifølge de oplysninger, der er tilgængelige via hjemmesiden for FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder

(www.ohchr.org), har komitéen foretaget undersøgelse i medfør af artikel 8 i forhold til Mexico (se dokument CE-

DAW/C/2005/OP.8/MEXICO af 27. januar 2005).

194

Den første rapport blev afleveret i 1984 (se dokument CEDAW/C/5/Add.22). Den anden rapport blev afleveret i

1988 (se dokument CEDAW/C/13/Add.14). Den tredje rapport blev afleveret i 1993 (se dokument CEDAW/C/DEN/3).

Den fjerde rapport blev afleveret i 1997 (se dokument CEDAW/C/DEN/4). Den femte rapport blev afleveret i 2000 (se

dokument CEDAW/C/DEN/5). Den sjette rapport blev afleveret i 2004 (se dokument CEDAW/C/DEN/6). Den syvende

rapport blev afleveret i 2008 (se dokument CEDAW/C/DEN/7). Den ottende rapport blev afleveret i 2013 (se dokument

CEDAW/C/DNK/8).

193

220

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7.3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Af de otte rapporter, som Danmark har udarbejdet, har syv været gjort til genstand for en eksamina-

tion. Komitéen har på baggrund af eksaminationerne udarbejdet afsluttende bemærkninger, der er

opbygget således, at de foruden en generel indledning indeholder et afsnit om positive aspekter

(‖positive aspects‖),

efterfulgt af et afsnit om forhold, der giver anledning til bekymring og anbefa-

linger fra komitéens side

(‖principal areas of concern and recommendations).

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger af 7. august 2009 i anledning af Danmarks 7. rap-

port

195

indeholder følgende opregning af

forhold, der giver anledning til bekymring og anbefalinger

(‖principal areas of concern and recommendations‖):

―10.

The Committee recalls the State party’s obligation systematically

and conti-

nuously to implement all the provisions of the Convention, and views the concerns

and recommendations identified in the present concluding observations as requir-

ing the State party’s priority attention between now and the submission of the next

periodic report. Consequently, the Committee urges the State party to focus on

those areas in its implementation activities and to report on action taken and re-

sults achieved in its next periodic report. It calls upon the Governments of Den-

mark, the Faroe Islands and Greenland to submit the present concluding observa-

tions to all relevant ministries, to the Parliament and the judiciary, so as to ensure

their full implementation.

Previous concluding observations

11. The Committee acknowledges the relative short time between the adoption of the

previous concluding observations and the examination of their implementation. It re-

grets, however, that some of the concerns it expressed and the recommendations it

adopted after the consideration of the State party’s

sixth periodic report (CE-

DAW/C/DEN/6) in 2006 have been insufficiently addressed. These include for instance

those regarding the underrepresentation of women in politics at the municipal level, the

wage gap, parental leave, the situation of foreign married women with temporary resi-

dence permits, and the minimum age requirement for spousal reunification.

12.

The Committee urges the State party to make every effort to address the pre-

vious recommendations that have not yet been fully implemented, as well as the

concerns contained in the present concluding observations.

Parliament

13.

While reaffirming that the Government has the primary responsibility and is

particularly accountable for the full implementation of the State party’s obliga-

tions under the Convention, the Committee stresses that the Convention is binding

on all branches of Government, and it invites the State party, including the Faroe

Islands and Greenland, to encourage its Parliament, in line with its procedures,

where appropriate, to take the necessary steps with regard to the implementation

195

Se dokument CEDAW/C/DEN/CO/7 af 7. august 2009.

221

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

of these concluding observations and the Government’s next reporting process un-

der the Convention.

Legal status of the Convention

14. While recognizing that some of the State party’s

domestic laws reflect the articles

enshrined in the Convention, the Committee is concerned at the decision taken by the

State party not to incorporate the Convention into its domestic legal order. It also reite-

rates the concerns expressed in its previous concluding observations that the Conven-

tion’s provisions and rights have not been fully incorporated in the Faroe Islands and

Greenland. Furthermore, given the special status of the self-governing and autonomous

territories of the Faroe Islands and Greenland, the Committee considers that the incor-

poration of the Convention into the Constitution or other appropriate legislation would

provide full protection to all citizens under the Danish Realm. The Committee notes that

under Home Rule legislation the Danish Parliament has delegated legislative and execu-

tive powers to the authorities of the Faroe Islands and Greenland. It underlines, howev-

er, that the State party bears the primary responsibility of ensuring the full implementa-

tion of the Convention within the Danish Realm and dividing responsibilities with self

governing and autonomous territories in that regard. In addition, while noting the exis-

tence of gender equality machineries and regulations in Denmark, the Faroe Islands and

Greenland, the Committee is concerned that there is inadequate effective coordination

of the application of the Convention in all Territories of the State party and of reporting

as required under article 18 of the Convention.

15.

The Committee calls on the State party to reconsider its decision not to incor-

porate the Convention into its domestic legal order, with a view to ensuring that all

rights protected under the Convention are given full effect in domestic law. It re-

calls the State party’s obligation, as stated in article 2 (a)

of the Convention, to em-

body the principle of the equality of men and women in its national Constitution or

other appropriate legislation. The Committee recommends that the State party en-

sure that full implementation of the Convention is achieved throughout the State

party’s entire territory, including the Faroe Islands and Greenland. It also re-

quests that an efficient division of responsibilities and reporting under the Conven-

tion is guaranteed through the establishment of effective coordination and report-

ing mechanisms. Visibility of the Convention and its Optional Protocol

16. The Committee takes note of the efforts made by the State party to increase the visi-

bility of the Convention and the Optional Protocol, but remains concerned that the Con-

vention and its Protocol have not received a high degree of visibility and importance,

and are therefore not regularly used as the central legal basis for measures, including

legislation, aimed at the elimination of discrimination against women and the promotion

of gender equality in the State party, including in the Faroe Islands and Greenland. The

Committee is further concerned that the provisions of the Convention have been used

only once in a court case, which may indicate a lack of awareness of the Convention

among the judiciary and the legal profession.

17.

The Committee calls upon the State party, including the Faroe Islands and

Greenland, to place greater emphasis, in their efforts to eliminate discrimination

against women, on the Convention as a central legally

binding women’s human

222

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

rights instrument. It also calls upon the State party to take proactive measures to

enhance awareness of the Convention and its Optional Protocol at all levels, in par-

ticular among the judiciary and the legal profession, political parties, Parliament

and Government officials, including law enforcement officials, as well as the gen-

eral public, in order to strengthen the use of the Convention in the development

and implementation of its legislation, policies and programmes aimed at the prac-

tical realization of the principle of equality between women and men. The Commit-

tee encourages the State party to systematically promote knowledge and under-

standing of the Convention and its Optional Protocol, as well as the Committee’s

general recommendations and the views adopted on individual communications

and enquiries, and to ensure that they are made an integral part of educational

curricula, including legal education and the training of the judiciary.

Gender mainstreaming

18. While commending the second plan of action for the implementation of the gender

mainstreaming strategy in all Ministries for the period 2007-2011, the Committee re-

grets the uneven implementation of the gender mainstreaming strategy within minis-

tries, regions and municipalities and notes that only 6 per cent of the municipalities have

a concerted strategy for working with gender mainstreaming. The Committee is further

concerned at the lack of a coordination mechanism to effectively implement this strate-

gy, as well as at the low number of bills for which gender impact assessment has been

applied.

19.

The Committee calls upon the State party to establish a dedicated coordination

mechanism and to introduce at all levels

—

ministerial, regional and municipal

—

effective monitoring and accountability mechanisms for the implementation of the

gender mainstreaming strategy, as well as to include sanctions for non-compliance

in such mechanisms. The Committee also recommends that the State party apply

the gender impact assessment of all new bills in order to ensure that implementa-

tion of laws does not have an adverse impact on achieving de facto gender equality.

The Committee recommends that the Governments of the Faroe Islands and

Greenland also envisage the adoption of a gender mainstreaming strategy.

Temporary special measures

20. Welcoming the fact that the legislation provides the framework for the adoption of

temporary special measures, the Committee is concerned about the State party’s limited

application of article 4, paragraph 1, of the Convention on temporary special measures

and regrets the self-governing

and autonomous territories’ insufficient understanding of

the need for the introduction and implementation of temporary special measures.

21.

The Committee recommends that the State party, including the Faroe Islands

and Greenland, take concrete measures, including temporary special measures in

accordance with article 4, paragraph 1, of the Convention and general recommen-

dation No. 25 to accelerate the practical realization

of women’s de facto equality

with men.

Political participation and participation in public life

223

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

22. While noting the rather strong representation of women in decision-making in the

Danish Parliament and the increase of such representation in the Faroe Islands, the

Committee reiterates its concern about the low representation of women in local poli-

tics. It notes with particular concern that despite the State’s initiatives in this area this

proportion has barely changed in the past 20 years and that the percentage of women

mayors has declined since 1997 and stands now at only 8 per cent.

23.

The Committee urges the State party to take proactive measures in order to

improve significantly the representation of women in politics at regional and local

levels and to achieve full gender equality in Parliament. The Committee acknowl-

edges the position of the State party that the introduction of a quota system on the

number of seats in the Danish Parliament or regional and local governments is un-

likely to be in accordance with the Danish Constitution, and note that this would

be resolved with the incorporation of article 4, paragraph 1, of the Convention. It

also considers that this position should not constitute an impediment to the estab-

lishment of other temporary special measures for national and local elections, as

indicated in the Committee’s general recommendation No. 25. The State party

therefore urges the State party to adopt appropriate temporary special measures

in order to increase the number of women in politics, in particular at the regional

and local levels, in the State party, including the Faroe Islands and Greenland.

Women in top management positions in academia and the public and private sec-

tors

24. The Committee remains concerned at the low percentage of women in high ranking

posts, particularly in academia, where the presence of women declines as they move up

the academic ladder and where they currently hold only 13 per cent of professorships.

The Committee welcomes the adoption in 2008 of a Charter on women in management

whereby companies commit themselves to developing strategies and setting goals to in-

crease the percentage of women in management, but it continues to be concerned at the

very low representation of women in top management positions and on boards of pri-

vate companies.

25.

The Committee urges the State party to strengthen its efforts to increase the

number of women in high-ranking posts, particularly in academia. It recommends

that the State party adopt effective proactive measures to encourage more women

to apply for high-ranking posts and it encourages the State party to draw on the

University of Copenhagen’s example on the use of temporary special measures to

recruit more female professors. It therefore encourages the State party to review

its position on the use of temporary special measures in order to accelerate the rea-

lization of women’s de facto equality with men in all areas. The Committee re-

commends that the strategy on women in management positions in the labour

market and business sector include effective monitoring and accountability me-

chanisms, including sanctions for non-compliance with voluntary commitments

taken by employers and other relevant groups, and encourages the State party to

take further legislative measures as required. In addition to the above-mentioned

recommendations, the Committee requests the Governments of the Faroe Islands

and Greenland to provide full statistical data on women in management positions

in elected and appointed bodies and as high-ranking officials within executive bo-

224

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

dies, including in the judiciary, in their respective territories in the next periodic

report.

Labour market

26. The Committee commends women’s continued high level of participation in the la-

bour market and measures taken by the State party in support of such participation,

which enable both women and men to reconcile work and family life through extended

maternity and paternity leave schemes. However, it reiterates the concerns expressed in

its previous concluding observations about the significant occupational segregation and

the persistence of the wage gap, due to the fact that women still hold a majority of part-

time jobs.

27.

The Committee urges the State party to take proactive concrete measures to

eliminate occupational segregation, both horizontal and vertical, and to narrow

and close the wage gap between women and men. The Committee recommends

that the State party consider extending the equal pay monitoring and reporting ob-

ligations to companies with fewer than 35 employees. It reiterates the recommen-

dation formulated in its previous concluding observations directed to ensuring that

job evaluation systems based on gendersensitive criteria be developed with the aim

of closing the existing wage gap between women and men. The Committee further

calls upon the State party and the Governments of the Faroe Islands and Green-

land to conduct surveys in order to gain a better understanding of the persistence

of occupational segregation and the pay gap between women and men and to moni-

tor trends, including through the collection and analysis of data disaggregated by

sex, skills and sectors in part-time versus full-time work, as well as the impact of

measures taken and results achieved, and to take the necessary corrective steps.

The Committee recommends that the State party, including the Faroe Islands and

Greenland, continue their efforts to ensure reconciliation of family and profession-

al responsibilities and the promotion of equal sharing of domestic and family tasks

between women and men, including by increasing incentives for men to take up

their right to parental leave and to give women priority for available full-time em-

ployment positions.

28. The Committee notes with concern that the new legislation on public procurement

in the State party fails to introduce a gender equality policy.

29. The Committee recommends the State party to ensure that the implementation of a

gender equality policy constitutes a requirement for granting public procurement con-

tracts.

Violence against women

30. The Committee welcomes the political and legal measures taken by the State party

to combat violence against women and the generally high-quality protection and servic-

es offered to victims of sexual violence in Denmark. It takes note of the decrease in

women victims of partner violence during the period 2000-2005, but remains concerned

that the total number of women subjected to physical violence increased during that pe-

riod and that immigrant woman are most affected. While noting the information pro-

225

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vided by the delegation that the number of residence permits granted to foreign women

victims of domestic violence increased, it remains concerned that the weak legal basis

of protection, combined with the strict requirements for granting an exemption from the

normal seven years of residence to obtain a permanent residence permit, may prevent

foreign married women victims of domestic violence from leaving their abusive partner

and seeking assistance. With regard to the Faroe Islands and Greenland, the Committee

is concerned about the lack of legislation providing for effective protection of victims,

including restraining orders, and about the insufficient data on the prevalence of all

forms of violence against women.

31.

The Committee calls upon the State party, including the Faroe Islands and

Greenland, to pursue their efforts to prevent and combat violence against women

and to adopt a coordination policy on violence against women that would ensure

that victims of domestic violence have access to immediate means of redress and

protection, including protection orders, access to a sufficient number of State-

funded safe shelters and to legal aid. It further recommends that the State party

consider adopting a specific law on violence against women, including domestic vi-

olence, in line with the Committee’s general recommendation No. 19. The Commit-

tee calls on the State party to ensure that foreign married women victims of do-

mestic violence are provided with flexible solutions with regard to their resident

permits and recommends that clear legal guarantees and administrative guidelines

for their protection are set. The Committee encourages the State party to draw on

other Nordic countries’ good practices regarding the introduction of gender-based

persecution as a ground for refugee status determination.

Trafficking

32. The Committee commends the State party for ratifying the Council of Europe Con-

vention on Action against Trafficking in Human Beings on 19 September 2007 and the

many other measures taken to address the issue of trafficking in women and children.

The Committee also commends the financial assistance provided to countries of origin

as well as non-governmental organizations based in these countries for victims of traf-

ficking outreach, identification and rehabilitation, trafficking prevention and law en-

forcement anti-trafficking projects. It welcomes the amendment of the Aliens Act on 1

August 2007 which, among other things, provides for an extended reflection period of

up to 100 days during which victims of trafficking may stay in Denmark and are offered

legal, medical and psychological assistance if they agree to be repatriated and cooperate

in investigations. The Committee regrets, however, that the emphasis in the State party

is laid on the victims’

prompt repatriation to their country of origin rather than on their

recovery and rehabilitation and that the Refugee Board and the Ministry of Immigration

seldom grant residence permits on the basis of these women belonging to a particular

social group

—

gender or victims of trafficking

—

or on humanitarian grounds.

33.

The Committee calls on the State party to give greater attention to the recovery

and reintegration of all victims of trafficking, regardless of the victim’s coopera-

tion in investigations. The Committee encourages the State party to continue work-

ing closely with countries of origin to ensure safe repatriation of victims and their

access to adequate care and rehabilitation and to pursue its bilateral, regional and

international cooperation so as to further curb this phenomenon. It calls upon the

226

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

State party to develop guidelines on the handling of claims of gender-related per-

secution within Danish asylum law and practice so as to develop a more thorough

way of identifying victims of trafficking and gender-based persecution.

Exploitation of prostitution

34. The Committee commends the many measures and initiatives taken in the frame-

work of the 2005 action plan ―A new life‖, which initiated a holistic approach to prosti-

tution, as well as the establishment of the Competence Centre for Prostitution. It also

welcomes the strategy launched in 2006 to reinforce police action against criminals who

control prostitution, which resulted in a mapping of the prostitution environment. It is

concerned, however, that the number of women involved in prostitution increased dur-

ing the reporting period and is expected to further increase as a result of the ban on the

purchase of sexual services in other Scandinavian countries. In this context, the Com-

mittee is concerned about the absence of legal and other measures aimed at further dis-

couraging the demand for prostitution.

35.

The Committee requests the State party to strengthen measures aimed at ad-

dressing the exploitation of prostitution in the country and, in particular, the de-

mand for prostitution. It further calls upon the State party to address the factors

driving women and girls into prostitution and strengthen the services put in place

for their rehabilitation and reintegration into society.

Health

36. The Committee welcomes the follow-up in the period 2008-2011 to the action plan

aimed at reducing the number of abortions and sexually transmitted infections in Den-

mark. It expresses concern, however, about the steady increase of the abortion rate

among young women aged 15 to 19 years.

37.

The Committee calls upon the State party to continue its efforts to widely pro-

mote sex education among adolescents and young adults in order to increase their

knowledge and use of contraceptive methods. The Committee also encourages the

State party to undertake studies and/or surveys on the root causes of the increase

in abortions among young women.

Minority women

38. While noting the measures taken to enhance the integration of minority women into

Danish society and including such women in the labour market, the Committee contin-

ues to be concerned at the human rights situation of minority women and the fact that

they continue to suffer from multiple forms of discrimination. The Committee wel-

comes the 2006-2009

action plan ―Employment, Participation and Equal Opportunities

for All‖ aimed at dismantling gender-based

barriers to education, work and association

activities among persons with a non-Danish ethnic background, but remains concerned

at the situation of minority women with respect to access to education, employment and

health care and exposure to violence. It also reiterates its previous concern that most

women who are HIV-positive are foreignborn minority women.

39.

The Committee urges the State party to intensify its efforts to eliminate dis-

crimination against minority women. It encourages it to prevent discrimination

227

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

against those women, both within their communities and in society at large, to

combat violence against them, and increase their awareness of the availability of

social services and legal remedies as well as familiarize them with their rights to

gender equality and non-discrimination. The Committee recommends that foreign

women’s health needs, in particular with regard to information on preventing and

addressing HIV infection, be fully addressed. In addition, the Committee calls

upon the State party to conduct regular and comprehensive studies on discrimina-

tion against minority women, collect statistics on their situation in employment,

education and health and on all forms of violence that they may experience, and

include this information in its next periodic report.

Family reunification

40. While noting the positive effects of the awareness-raising campaign on forced and

arranged marriages within the State party, the Committee reiterates the concerns ex-

pressed in the previous concluding observations that the 24-year-old age limit for the

reunification of migrant spouses may constitute an impediment to the right to family life

in the State party.

41.

While calling upon the State party to continue placing the issue of forced mar-

riage high on its political agenda, it recommends the review of the 24-yearold age

limit in order to bring it into line with the rules applying to Danish couples. Fur-

thermore, in view of the positive results of the awareness-raising campaign, the

Committee encourages the State party to continue exploring alternative ways of

combating forced marriages.

Cooperation with non-governmental organizations

42. The Committee notes with satisfaction the cooperation of the State party with civil

society organizations, particularly women’s organizations,

which is mostly achieved

through Government cooperation with such organizations on specific programmes and

projects. The Committee is concerned that the amount of funds available for non-

governmental organizations has not changed over the past few years in Denmark and

that the access to funding for women’s non-governmental

organizations has been made

more difficult.

43.

While encouraging the State party, including the Faroe Islands and Greenland,

to continue to develop its collaboration with civil society, the Committee recom-

mends that the State party ensure that an adequate level of funding is made avail-

able for the non-governmental organizations to carry out their work, including to

contribute to the work of the Committee on the Elimination of Discrimination

against Women.

Follow-up to the Beijing Declaration and Platform for Action

44.

The Committee urges the State party to continue to utilize, in implementing its

obligations under the Convention, the Beijing Declaration and Platform for Ac-

tion, which reinforce the provisions of the Convention, and requests the State par-

ty to include information thereon in its next periodic report.

Millennium Development Goals

228

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

45.

The Committee emphasizes that full and effective implementation of the Con-

vention is indispensable for achieving the Millennium Development Goals. It calls

for the integration of a gender perspective and explicit reflection of the provisions

of the Convention in all efforts aimed at the achievement of the Goals and requests

the State party to include information thereon in its next periodic report.

Ratification of other treaties

46.

The Committee notes that States’ adherence to the nine major international

human rights instruments1 enhances the enjoyment by women of their human

rights and fundamental freedoms in all aspects of life. Therefore, the Committee

encourages the Government of Denmark to consider ratifying the instruments to

which it is not yet a party, namely, the International Convention on the Protection

of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, the Interna-

tional Convention on the Protection of All Persons from Enforced Disappearance

and the Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Dissemination of

concluding observations

47.

The Committee requests the wide dissemination in Denmark, the Faroe Islands

and Greenland of the present concluding observations in order to make the people,

including Government officials, politicians, parliamentarians and women’s and

human rights organizations, aware of the steps that have been taken to ensure de

jure and de facto equality of women and the further steps that are required in that

regard. The Committee requests the State party to strengthen the dissemination, in

particular to women’s and human rights organizations,

of the Convention, its Op-

tional Protocol, the Committee’s general recommendations, the Beijing Declara-

tion and Platform for Action and the outcome of the twenty-third special session of

the General Assembly, entitled “Women 2000: gender equality,

development and

peace for the twenty-first

century”.‖

Som det fremgår af betænkning nr. 1407/2001, vil domstolene og andre retsanvendende myndighe-

der alene finde

begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolknin-

gen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

Dette skyldes bl.a., at de af-

sluttende bemærkninger og anbefalinger skal ses i lyset af den rapport, som har dannet grundlag for

eksaminationen, samt det, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen. De af-

sluttende bemærkninger og anbefalinger er desuden formuleret kortfattet, hvilket i sig selv begræn-

ser den praktiske betydning heraf ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmel-

ser.

7.3.3. Generelle bemærkninger

Komitéen har som nævnt nu udarbejdet 29

–

mod 24 som nævnt i betænkning nr. 1407/2001

–

ge-

nerelle bemærkninger (‖general recommendations‖). Det drejer sig om følgende generelle bemærk-

ninger (den engelske titel er benyttet):

―Reporting

by States parties‖

21. marts 1986

229

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

―Reporting

by States parties‖

af 10. april 1987

―Education

and public information campaigns‖

af 10. april 1987

―Reservations

to the Convention‖

af 10. april 1987

―Temporary

special measures‖

af 4. marts 1988

―Effective

national machinery and publicity‖

af 10. april 1987

―Resources‖ af 10. april 1987

―Implementation

of article 8 of the Convention‖

af 10. april 1987

―Statistical

data concerning the situation of women‖

af 3. marts 1989

10.

―Tenth

anniversary of the adoption of the Convention on the Elimination of All Forms of

Discrimination against Women‖

af 3. marts 1989

11.

―Technical

advisory services for reporting obligations‖

af 3. marts 1989

12.

―Violence

against women‖

af 3. marts 1989

13.

―Equal

remuneration for work of equal value‖

af 3. marts 1989

14.

―Female

circumcision‖

af 2. februar 1990

15.

―Avoidance

of discrimination against women in national strategies for the prevention and

control of acquired immunodeficiency syndrome (AIDS)‖

af 2. februar 1990

16.

―Unpaid

women workers in rural and urban family enterprises‖

af 2. januar 1991

17.

―Measures

and quantification of the unremunerated domestic activities of women and their

recognition in the gross national product‖

af 2. januar 1991

18.

―Disabled

women‖

af 2. januar 1991

19.

―Violence

against women‖

af 30. januar 1992

20.

―Reservations

to the Convention‖

af 30. januar 1992

21.

―Equality

in marriage and family relations‖

af 4. februar 1994

22.

―Amending

article 20 of the Convention‖

af 3. februar 1995

23.

―Political

and public life‖

af 13. februar 1997

24.

―Women

and Health (Article 12)‖

2. februar 1999

25.

‖Temporary special measures‖ (ikke dateret)

26.

‖Women Migrant Workers‖ af 5.

December 2008

27.

―Older

women and protection of their human rights‖

af 16. december 2010

28.

―The

Core Obligations of States Parties under Article 2 of the Convention on the Elimina-

tion of All Forms of Discrimination against Women‖

af 16. december 2010

29.

―Economic

consequences of marriage, family relations and their dissolution‖

af 26. februar

2013

Udvalget har vurderet, om komitéens generelle bemærkninger kan antages at have praktisk betyd-

ning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder ved fortolkningen og anvendelsen af

konventionens bestemmelser, det vil sige, om domstolene og andre retsanvendende myndigheder vil

kunne finde praktisk vejledning heri, når der skal træffes afgørelser i konkrete sager.

230

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Efter udvalgets opfattelse har komitéens generelle bemærkninger vedrørende medlemsstaternes

rapporteringsforpligtelser (se nr. 1, 2 og 12) ikke praktisk betydning ved fortolkningen og anvendel-

sen af konventionens materielle bestemmelser. Det samme gælder de dele af de øvrige generelle

bemærkninger, der ligeledes vedrører medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser.

Som anført i betænkning nr. 1407/2001 må flere af komitéens øvrige generelle bemærkninger lige-

ledes anses for at være uden praktisk betydning for domstole og andre retsanvendende myndigheder

ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens materielle bestemmelser. Det gælder efter ud-

valgets opfattelse komitéens generelle bemærkninger om uddannelse og informationskampagner

(nr. 3), om forbehold til konventionen (nr. 4 og 20), om midlertidige særforanstaltninger (nr. 5 og

25), om effektive nationale mekanismer og offentliggørelse (nr. 6), om komitéens ressourcer (nr. 7),

om gennemførelsen af artikel 8 (nr. 8), om statistiske oplysninger om kvinders situation (nr. 9), om

tiåret for vedtagelsen af konventionen (nr. 10), om teknisk bistand med hensyn til rapportering (nr.

11), om lige løn for arbejde af samme værdi (nr. 13), om omskæring af kvinder (nr. 14), om at und-

gå diskrimination mod kvinder i de nationale strategier for at forebygge og kontrollere AIDS (nr.

15), om ulønnede kvinder i familievirksomheder på landet og i byer (nr. 16), om måling og kvanti-

ficering af kvinders ulønnede aktiviteter i hjemmet og inddragelsen heraf ved opgørelsen af brutto-

nationalproduktet (nr. 17), om kvinder med handicap (nr. 18), og om ændring af konventionens ar-

tikel 20 (nr. 22).

Inkorporeringsudvalget fandt i betænkning nr. 1407/2001, at komitéens generelle bemærkninger om

vold mod kvinder (nr. 19), om lighed i ægteskab og familieforhold (nr. 21), om det politiske og of-

fentlige liv (nr. 23) og om kvinder og sundhed (nr. 24) afskilte sig fra de øvrige generelle bemærk-

ninger derved, at de er omfattende, udførlige og detaljerede. Udvalget overvejede derfor, om disse

generelle bemærkninger

–

i modsætning til de øvrige generelle bemærkninger

–

måtte antages at

have praktisk betydning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder, når de skal træffe

konkrete afgørelser. Efter udvalgets opfattelse var det dog ikke tilfældet, idet udvalget var mest til-

bøjelig til at mene, at de kun kunne antages at have begrænset praktisk betydning for domstole og

andre retsanvendende myndigheder, når de skal træffe konkrete afgørelser, og når de i den forbin-

delse skal fortolke og anvende konventionens bestemmelser. Udvalget lagde herved vægt på, at de

generelle bemærkninger i vidt omfang beskriver de retlige og faktiske områder, hvor diskrimination

mod kvinder giver anledning til særlige problemer, ligesom de beskriver, hvad medlemsstaterne

positivt skal gøre for at bekæmpe diskrimination og sikre reel ligestilling mellem kønnene.

Dette udvalg har noteret sig den opfattelse, der kommer til udtryk i betænkning nr. 1407/2001,

hvorefter de nævnte generelle bemærkninger kun i begrænset omfang kan antages at have praktisk

betydning for domstole og andre retsanvendende myndigheder, når de skal træffe konkrete afgørel-

ser, og når de i den forbindelse skal fortolke og anvende konventionens bestemmelser. Udvalget

finder principielt, at de samme forhold gør sig gældende i forhold til komitéens generelle bemærk-

231

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ninger om vandrende kvindelige arbejdstagere (nr. 26), om ældre kvinder og beskyttelsen af deres

menneskerettigheder (nr. 27), om deltagerstaternes forpligtelser efter konventionens artikel 2 (nr.

28) og om økonomiske konsekvenser ved ægteskab, familieforhold og deres opløsning (nr. 29), som

er kommet til efter 2001.

Det bemærkes dog, at komitéen selv ofte anvender flere af de generelle bemærkninger, herunder

bl.a. nr. 19 om vold mod kvinder, i forbindelse med afgørelsen af individuelle klagesager. Herud-

over indeholder nr. 28 f.eks. en gennemgang af konventionens artikel 2, der er den bestemmelse,

som oftest påberåbes for komitéen i forbindelse med individuelle klagesager, jf. nedenfor under

afsnit 7.3.4. De generelle bemærkninger kan efter omstændighederne derfor have betydning for

nationale domstole og andre retsanvendende myndigheder ved afgørelsen af konkrete sager.

Det bemærkes, at de generelle bemærkninger ikke er bindende for deltagerstaterne.

7.3.4. Individuelle klagesager

FN’s Kvindekomité har

pr. 1. april 2014 afgivet udtalelse i 38 individuelle klagesager. Sagerne er

tilgængelige via internettet.

196

Det følger af artikel 7, stk. 3, i den valgfri protokol, at når komitéen har behandlet en individuel

klage, fremsender den sine eventuelle forslag og henstillinger til den pågældende deltagerstat og til

ansøgeren. Der er således ikke tale om en afgørelse i formel forstand, ligesom udtalelserne ikke er

retligt bindende for deltagerstaterne. Komitéen vil under sagsbehandlingen først tage stilling til, om

klagen kan behandles i realiteten (klagens admissibilitet), og i bekræftende fald derefter, om der

foreligger en krænkelse af konventionens materielle bestemmelser (klagens realitet).

Flere af de individuelle klagesager vedrører konventionens

formelle klagebetingelser og processuel-

le spørgsmål.

I det omfang en udtalelse alene udtaler sig om sådanne processuelle spørgsmål, har

udtalelsen ikke betydning for anvendelsen og fortolkningen af konventionens materielle bestemmel-

ser.

Komitéen har i praksis bl.a. taget stilling til, hvilke nationale retsmidler der skal udtømmes for, at

komitéen kan behandle en klage,

197

herunder hvornår et retsmiddel er effektivt,

198

og i hvilket om-

fang klager er fritaget fra at udnytte et retsmiddel, f.eks. fordi anvendelsen heraf vil trække sagen

Udtalelserne er

tilgængelige via FN’s Højkommissær for Menneskerettigheders hjemmeside www.ohchr.org. Udta-

lelserne kan endvidere findes via www.bayefsky.com og det hollandske menneskerettighedsinstituts (Netherlands Insti-

tute of Human Rights) hjemmeside http://sim.law.uu.nl.

197

Se klagesag 8/2005 (udtalelse af 27. januar 2006, CEDAW/C/34/D/8/2005) og klagesag 4/2004 (udtalelse af 14.

august 2006, CEDAW/C/36/D/4/2004).

198

Se klagesag 2/2003 (udtalelse af 26. januar 2005, CEDAW/C/36/D/2/2003).

196

232

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

urimeligt i langdrag,

199

fordi klager ikke har råd til at føre sagen,

200

eller fordi klager stiller sig tviv-

lende over for et retsmiddels effektivitet.

201

Komitéen har i den forbindelse slået fast, at en klage

ikke kan indbringes for komitéen, medmindre påstanden om krænkelse af konventionen har været

gjort gældende for de nationale domstole mv., således at disse har haft mulighed for at tage stilling

hertil.

202

Komitéen har endvidere taget stilling til, hvorvidt klager kan anses for omfattet af en grup-

pe af enkeltpersoner, som hævder at være ofre for en krænkelse (ratione personae),

203

hvorvidt en

admissibilitetsindsigelse vedrører forhold, der fandt sted inden den indklagede stat var forpligtet af

konventionen (ratione temporis),

204

samt hvorvidt en admissibilitetsindsigelse vedrører materielle

forhold (ratione materiae), og på hvilket tidspunkt i sagsbehandlingen en sådan indsigelse skal be-

handles.

205

Komitéen har også udtalt sig om, hvor underbygget en klage skal være, for at den kan blive antaget

til realitetsbehandling

206

samt taget stilling til betydningen af, at en lignende sag har været behand-

let ved et andet internationalt klageorgan.

207

Komitéen har herudover bemærket, at deltagerstaterne

er forpligtet til at ændre og afskaffe ikke kun lovgivning, men også praksis og sædvaner, der udgør

diskrimination mod kvinder.

208

Komitéen har ligeledes slået fast, at den ikke er kompetent til at

bedømme nationale domstole og myndigheders vurdering af fakta og beviser, medmindre denne

vurdering i sig selv er arbitrær eller på anden måde diskriminerende.

209

Komitéen har i flere udtalelser endvidere udtalt sig om konventionens

materielle bestemmelser.

Konventionens artikel 1 (definition af begrebet ‖diskrimination mod kvinder‖) er citeret i flere

udta-

lelser, herunder ofte i forening med andre af konventionens materielle bestemmelser. Komitéen har

bl.a. slået fast, at definitionen omfatter kønsbaseret vold, dvs. vold som er rettet mod kvinder på

Se klagesag 1/2003 (udtalelse af 14. juli 2003, CEDAW/C/36/D/1/2003), klagesag 2/2003 (udtalelse af 26. januar

2005, CEDAW/C/36/D/2/2003), klagesag 13/2007 (udtalelse af 4. august 2009, CEDAW/C/44/D/13/2007) og klagesag

17/2008 (udtalelse af 27. september 2011, CEDAW/C/49/D/17/2008).

200

Se klagesag 38/2012 (udtalelse af 27. november 2012, CEDAW/C/53/D/38/2012).

201

Se klagesag 15/2007 (udtalelse 17. februar 2009, CEDAW/C/42/D/15/2007) og klagesag 22/2009 (udtalelse af 25.

november 2011, CEDAW/C/50/D/22/2009).

202

Se klagesag 15/2007 (udtalelse 17. februar 2009, CEDAW/C/42/D/15/2007), klagesag 23/2009 (udtalelse af 27.

september 2011, CEDAW/C/49/D/23/2009) og klagesag 26/2010 (udtalelse af 30. november 2011, CE-

DAW/C/50/D/26/2010).

203

Se klagesag 13/2007 (udtalelse af 4. august 2009, CEDAW/C/44/D/13/2007).

204

Se klagesag 2/2003 (udtalelse af 26. januar 2005, CEDAW/C/36/D/2/2003), klagesag 8/2005 (udtalelse af 27. januar

2006, CEDAW/C/34/D/8/2005), klagesag 4/2004 (udtalelse af 14. august 2006, CEDAW/C/36/D/4/2004), klagesag

11/2006 (udtalelse af 22. januar 2007, CEDAW/C/37/D/11/2006), klagesag 7/2005 (udtalelse af 9. august 2007, CE-

DAW/C/39/D/7/2005) og klagesag 13/2007 (udtalelse af 4. august 2009, CEDAW/C/44/D/13/2007).

205

Se klagesag 28/2010 (udtalelse af 13. april 2012, CEDAW/C/51/D/28/2010).

206

Se klagesag 27/2010 (udtalelse af 30. november 2011, CEDAW/C/50/D/27/2010), klagesag 25/2010 (udtalelse af 13.

april 2012, CEDAW/C/51/D/25/2010) og klagesag 28/2010 (udtalelse af 13. april 2012, CEDAW/C/51/D/28/2010).

207

Se klagesag 8/2005 (udtalelse af 27. januar 2006, CEDAW/C/34/D/8/2005).

208

Se klagesag 18/2008 (udtalelse af 1. september 2010, CEDAW/C/46/D/18/2008).

209

Se klagesag 20/2008 (udtalelse af 27. september 2011, CEDAW/C/49/D/20/2008).

199

233

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

grund af deres køn, eller som rammer kvinder uproportionalt,

210

samt handlinger, der påfører kvin-

der fysisk, psykisk eller seksuel skade eller lidelse, trusler om sådanne handlinger, tvang og andre

tab af frihed.

211

Komitéen har endvidere udtalt, at de deltagende stater har pligt til at beskytte kvin-

der, som man ønsker at udsende, mod en virkelig, personlig og forudsigelig risiko for at blive udsat

for alvorlige former for kønsrelateret vold, uanset om denne vold finder sted uden for den udsen-

dende stats grænser.

212

Komitéen har således i denne henseende tillagt konventionen eksterritorial

virkning.

Konventionens artikel 2 er den bestemmelse, der hyppigst påberåbes for komitéen. Komitéen har

med henvisning til denne artikel bl.a. anført, at kvinders ret til liv og fysisk og mental integritet ikke

kan fortrænges af andre rettigheder, herunder den private ejendomsret og retten til privatliv.

213

Ko-

mitéen har endvidere slået fast, at selv om konventionsteksten ikke udtrykkeligt indeholder en ret til

retsmidler, er en sådan ret implicit indeholdt i artikel 2.

214

For så vidt angår konventionens artikel 3 har komitéen bl.a. udtalt, at kvindelige indsatte i fængsler

kun bør overvåges mv. af kvindelige betjente.

215

I forhold til artikel 5 har komitéen bl.a. udtalt, at det udgør en krænkelse af bestemmelsen, hvis en

operation pga. graviditet udskydes med henvisning til, at en beskyttelse af fosteret går forud for

moderens sundhed.

216

Med henvisning til artikel 10, litra h, har komitéen bl.a. udtalt, at en kvinde forud for sterilisering

har krav på særlig information om indgrebet og alternative måder til familieplanlægning, således at

indgrebet ikke udføres, uden at hun har truffet et fuldt informeret valg.

217

Komitéen har i forhold til artikel 11 bl.a. udtalt, at konventionen giver deltagerstaterne et vist skøn

(‖margin of appreciation‖) i forhold til at indrette et barselsorlovssystem, som opfylder konventio-

nens krav.

218

Komitéen har med henvisning til artikel 12 fastslået, at deltagerstaterne på sundhedsområdet har

pligt til at tage alle passende skridt med henblik på at sikre lige adgang for mænd og kvinder til

Se klagesag 10/2005 (udtalelse 30. maj 2007, CEDAW/C/38/D/10/2005).

Se klagesag 23/2009 (udtalelse af 27. september 2011, CEDAW/C/49/D/23/2009).

212

Se klagesag 33/2011 (udtalelse af 15. juli 2013, CEDAW/C/55/D/33/2011).

213

Se klagesag 2/2003 (udtalelse af 26. januar 2005, CEDAW/C/36/D/2/2003) og klagesag 5/2005 (udtalelse af 6. au-

gust 2007, CEDAW/C/39/D/5/2005).

214

Se klagesag 18/2008 (udtalelse af 1. september 2010, CEDAW/C/46/D/18/2008) og klagesag 22/2009 (udtalelse af

25 november 2011, CEDAW/C/50/D/22/2009).

215

Se klagesag 23/2008 (udtalelse af 27. september 2011, CEDAW/C/49/D/23/2009).

216

Se klagesag 22/2009 (udtalelse af 25. november 2011, CEDAW/C/50/D/22/2009).

217

Se klagesag 4/2004 (udtalelse af 14. august 2006, CEDAW/C/36/D/4/2004).

218

Se klagesag 3/2004 (udtalelse af 14. august 2006, CEDAW/C/36/D/3/2004).

211

210

234

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

sundhedsydelser, herunder ydelser relateret til familieplanlægning.

219

Komitéen har desuden fast-

slået, at mangel på passende sundhedsydelser til mødre i en stat ikke blot udgør en krænkelse af

konventionens artikel 12, stk. 2, men også diskrimination i strid med konventionens artikel 12, stk.

1, og artikel 2.

220

Endelig har komitéen udtalt, at konventionens artikel 16, stk. 1, litra g, har til formål at give gifte

kvinder mulighed for at beholde deres pigenavn og give det videre til deres børn, hvorfor bestem-

melsen ikke kan påberåbes af kvinder, der hverken er gift eller har børn.

221

Det skal bemærkes, at ca. halvdelen af de 38 sager, som komitéen indtil videre har afgivet udtalelse

i, er blevet afvist af komitéen pga. processuelle mangler. I disse sager har komitéen dermed ikke

haft lejlighed til at udtale sig om konventionens materielle regler, hvorfor der reelt foreligger et be-

grænset antal udtalelser med fortolkningsbidrag, der har praktisk betydning for anvendelsen og for-

tolkningen af konventionens materielle regler.

7.3.5. Særligt om individuelle klagesager mod Danmark

FN’s Kvindekomité har

indtil videre afgivet udtalelse i tre sager mod Danmark (pr. 1. april 2014).

Herudover har komitéen efter ønske fra klageren afsluttet en enkelt sag uden at afgive udtalelse

(‖discontinued‖). Der verserer pr. 1. april 2014 desuden 12

sager mod Danmark ved komitéen, som

alle er indbragt inden for de seneste to år. De verserende sager vedrører dels sager om udsendelse af

kvindelige asylansøgere, dels sager om forældremyndighed og samværsret.

De sager, hvor komitéen har afgivet udtalelse, gennemgås nedenfor. I to af sagerne blev klagen af-

vist, fordi klagerne ikke havde godtgjort, at der var sket en krænkelse af konventionen, mens den

sidste sag blev afvist, fordi klager ikke havde udtømt nationale retsmidler.

7.3.5.1.

Den første klagesag (klagesag

nr. 33/2011, M. N. mod Danmark, udtalelse af 30. juli 2013)

blev rejst af en kvinde fra Uganda, der havde fået afslag på asyl. Klager gjorde gældende, at hun

ved tilbagevenden til Uganda risikerede at blive tvangsomskåret. En tvangsmæssig udsendelse til

Uganda ville efter klagers opfattelse på den baggrund være

i strid med FN’s konvention om afskaf-

felse af alle former for diskrimination mod kvinder artikel 1 (om

diskrimination mod kvinder),

arti-

kel 2 (c) og (d) (om

retlig beskyttelse mod diskrimination af kvinder)

samt artikel 3 (om

fuld lighed

mellem kønnene).

219

220

Se klagesag 22/2009 (udtalelse af 25. november 2011, CEDAW/C/50/D/22/2009)

Se klagesag 17/2008 (udtalelse af 27. september 2011, CEDAW/C/49/D/17/2008).

221

Se klagesag 13/2007 (udtalelse af 4. august 2009, CEDAW/C/44/D/13/2007).

235

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Komitéen udtalte, at de deltagende stater har pligt til at beskytte kvinder, som man ønsker at udsen-

de, mod en virkelig, personlig og forudsigelig risiko for at blive udsat for alvorlige former for køns-

relateret vold, uanset om denne vold finder sted uden for den udsendende stats grænser. Efter komi-

téens opfattelse udgør det derfor en krænkelse af konventionen, hvis en stat udsender en kvinde til

et land, hvor det må forudses, at hun vil blive udsat for alvorlig kønsrelateret vold.

I den konkrete sag fandt komitéen dog ikke, at klager havde godtgjort, at en udsendelse af hende til

Uganda ville udsætte hende for en virkelig, personlig og forudsigelig risiko for at blive udsat for

alvorlig kønsrelateret vold.

7.3.5.2.

Den anden klagesag (klagesag

nr. 40/2012, M.S. mod Danmark, udtalelse af 30. juli 2013)

blev rejst af et ægtepar fra Pakistan og deres to mindreårige børn (en dreng og en pige), der havde

fået afslag på asyl. Klagerne gjorde bl.a. gældende, at de som kristne ville risikere at blive dræbt

eller udsat for seksuelle overgreb ved en tilbagevenden til Pakistan. En udsendelse til Pakistan ville

efter klagernes opfattelse derfor være

i strid med FN’s konvention om afskaffelse af alle former for

diskrimination mod kvinder artikel 1, artikel 2 samt artikel 5 (om

passende forholdsregler for at

ændre mænd og kvinders sociale og kulturelle adfærdsmønster med henblik på at afskaffe fordom-

me m.m., som hviler på fastlåste kønsroller mv.).

Komitéen fandt det ikke godtgjort, at en udsendelse af klagerne ville udsætte dem for en virkelig,

personlig og forudsigelig risiko for alvorlig kønsrelateret vold. Sagen blev derfor afvist. Komitéen

undgik herved bl.a. at tage stilling til, om manden og sønnen overhovedet kunne påberåbe sig kon-

ventionen.

7.3.5.3.

Den tredje klagesag (klagesag

nr. 35/2011, M.E.N. mod Danmark, udtalelse af 14. august

2013)

blev rejst af en kvinde fra Burundi, der havde fået afslag på asyl. Klager gjorde gældende, at

hun ved en tilbagevenden til Burundi risikerede at blive fængslet eller dræbt, hvorfor en udsendelse

af hende ville være i strid med konventionens artikel 1, artikel 2 (c) og (d) samt artikel 3.

Komitéen gentog, at de deltagende stater har pligt til at beskytte kvinder, som man ønsker at udsen-

de, mod en virkelig, personlig og forudsigelig risiko for at blive udsat for alvorlige former for køns-

relateret vold, uanset om denne vold finder sted uden for den udsendende stats grænser, jf. sag nr.

33/2011 ovenfor. Komitéen afviste imidlertid klagen, idet klager ikke havde udtømt nationale

retsmidler. Klager havde således ikke gjort den påståede krænkelse af konventionen gældende i

forbindelse med Udlændingestyrelsens og Flygtningenævnets behandling af hendes asylansøgning.

7.4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

236

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

På grundlag af de hensyn, der efter udvalgets opfattelse bør indgå ved vurderingen af, om en kon-

vention bør inkorporeres, jf. ovenfor kapitel 6, afsnit 3, har udvalget drøftet, hvilke argumenter der

kan anføres for og imod en inkorporering

af FN’s konvention om afskaffelse af alle former for dis-

krimination mod kvinder.

Konventionen definerer i artikel 1 begrebet ‖diskrimination mod kvinder‖ som enhver

kønsbestemt

sondring, udelukkelse eller indskrænkning, hvis virkning eller formål er at svække eller tilsidesætte

princippet om, at kvinder på lige fod med mænd uanset ægteskabelig stilling skal have anerkendt,

kunne nyde eller udøve menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder på politiske,

økonomiske, sociale, kulturelle, borgerlige og alle andre områder. Det følger af konventionens arti-

kel 2, stk. 1, at medlemsstaterne ufortøvet og med alle passende midler skal føre en politik, der går

ud på at afskaffe diskrimination imod kvinder.

Konventionen indeholder en lang række forskellige rettigheder i tilknytning til forbuddet mod dis-

krimination af kvinder, herunder krav om faktisk ligestilling (artikel 4), forbud mod handel med

kvinder og udnyttelse af kvinder ved prostitution (artikel 6), forbud mod diskrimination af kvinder i

landets politiske og offentlige liv (artikel 7), forbud mod diskrimination i forhold til at erhverve,

ændre og bevare statsborgerret (artikel 9), forbud mod diskrimination på uddannelsesområdet (arti-

kel 10), forbud mod diskrimination på arbejdsmarkedet (artikel 11), forbud mod diskrimination på

sundhedsområdet (artikel 12) og forbud mod diskrimination i alle ægteskabs- og familieforhold

(artikel 16) mv.

De fleste af konventionens bestemmelser er formuleret som forpligtelser for deltagerstaterne. Det er

således f.eks. pålagt deltagerstaterne at sikre kvinder ligeret med mænd med hensyn til at erhverve,

ændre eller bevare deres statsborgerret (artikel 9), ligesom deltagerstaterne skal tage alle passende

forholdsregler for at afskaffe diskrimination imod kvinder på arbejdsmarkedet (artikel 11) og andre

områder af det økonomiske liv (artikel 13) for, på grundlag af ligestilling mellem mænd og kvinder,

at sikre de samme rettigheder. Konventionen overlader det i vidt omfang til medlemsstaterne at

vurdere, hvordan ligestillingen skal gennemføres. De valg mellem forskellige gennemførelsesmeto-

der, som de nævnte bestemmelser forudsætter, må efter udvalgets opfattelse foretages af lovgiv-

ningsmagten.

En inkorporering af konventionen vil efter udvalgets opfattelse i sig selv medføre en tydeliggørelse

af privates muligheder for at påberåbe sig konventionen for de nationale domstole og andre retsan-

vendende myndigheder (se kapitel 6, afsnit 3.1). En inkorporering vil også kunne medføre større

opmærksomhed og bevidsthed om konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.5). Det er derfor udvalgets

opfattelse, at en inkorporering ved lov herved vil indebære en styrkelse af borgernes retsstilling på

de områder, som konventionen regulerer, i det omfang konventionens bestemmelser er egnede til at

blive påberåbt ved domstolene.

237

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget bemærker i den sammenhæng, at der i dag findes et meget beskedent antal sager, hvor

konventionens bestemmelser er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole mv. Kon-

ventionen ses således ved udvalgets gennemgang af trykt domspraksis kun at være påberåbt i en

enkelt sag (se kapitel 4, afsnit 3.5). Ved en inkorporering af FN-konventionen får domstolene og

andre retsanvendende myndigheder et lovbestemt grundlag for at kunne anvende konventionen (se

kapitel 6, afsnit 3.4), hvilket vil have betydning i tilfælde af en konflikt mellem en bestemmelse i

konventionen og en bestemmelse i en anden dansk lov, som ikke kan løses ved hjælp af fortolk-

nings- og formodningsreglen. Inkorporering kan også få betydning for den intensitet, hvormed

domstolene og andre retsanvendende myndigheder anvender konventionen (se kapitel 6, afsnit 3.4).

De nævnte hensyn indebærer alle efter udvalgets opfattelse en styrkelse af kvinders rettigheder på

de retsområder, som FN-konventionen omfatter, i det omfang konventionens bestemmelser kan

håndhæves ved domstolene. Dette taler efter udvalgets opfattelse for en inkorporering.

Konventionen indeholder imidlertid bestemmelser, der er vagt og generelt formuleret, herunder

deciderede

‖programerklæringer‖. Disse bestemmelser er udformet som direkte og indirekte pligter

for medlemsstaterne til at sikre ligestilling mellem kønnene og til at fjerne faktiske og retlige hin-

dringer herfor, herunder til i et vist omfang at regulere forholdet mellem private.

222

Som eksempel

kan nævnes konventionens artikel 5, litra a, hvorefter medlemsstaterne skal træffe passende foran-

staltninger for bl.a. at ændre mænds og kvinders sociale og kulturelle adfærdsmønstre med henblik

på at opnå afskaffelse af fordomme, sædvaner og al anden adfærd, som hviler på den opfattelse, at

det ene køn er mere værd end det andet, eller på fastlåste kønsroller.

Konventionens kontrol- og retshåndhævelsessystem vil i et vist omfang kunne bidrage til at præci-

sere konventionens

enkelte bestemmelser, herunder de vage og generelt formulerede. FN’s Kvinde-

komité har indtil videre dog kun afgivet udtalelse i et forholdsvis begrænset antal individuelle kla-

gesager, ligesom komitéens generelle bemærkninger alene i begrænset omfang kan antages at have

betydning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder, når de skal træffe konkrete afgø-

relser, og når de i den forbindelse skal fortolke og anvende konventionens bestemmelser. Selv om

flere af de udtalelser, der foreligger fra komitéen i individuelle klagesager, formentlig vil være af

interesse for det praktiske retsliv, må konventionens vage og generelt formulerede bestemmelser

dog antages at kunne give anledning til visse vanskeligheder for domstolene med hensyn til vurde-

ring af deres rækkevidde og anvendelse af dem i konkrete sager (se kapitel 6, afsnit 3.3).

222

Se hertil betænkning nr. 1407/2001 side 291.

238

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det er

–

som det fremgår af kapitel 3, afsnit 5

–

udvalgets opfattelse, at gennemførelsen af sådanne

bestemmelser overlader et betydeligt skøn til de enkelte stater, og at de valg, som udøvelsen af dette

skøn indebærer, bør træffes af lovgivningsmagten.

Det forhold, at FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder inde-

holder vage og generelle bestemmelser, kan

på den ene side

tale for, at konventionen som helhed

ikke anses for egnet til at blive inkorporeret. Det kan i den forbindelse anføres, at sådanne bestem-

melser indebærer en risiko for, at det overlades til domstolene og andre retsanvendende myndighe-

der at træffe afgørelser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe,

herunder om fordelingspolitiske spørgsmål. Det kan ligeledes anføres, at der også er en risiko for, at

FN’s Kvindekomité vil udfylde konventionens bestemmelser vedrørende sådanne

spørgsmål på en

anden måde, end dette ville være sket i Danmark. Selv om komitéens udtalelser ikke er folkeretligt

bindende for regeringen, kan udtalelserne herved komme til at præge forståelsen af konventionsbe-

stemmelsernes rækkevidde. Det kan derfor siges at bestå en risiko for, at domstolene og andre rets-

anvendende myndigheder ved en konflikt mellem en bestemmelse i konventionen (samt tilhørende

afgørelser fra FN’s

Kvindekomité)

og en bestemmelse i en anden dansk lov vil blive stillet i situati-

oner, hvor de anser sig for at være forpligtet til at træffe valg om fordelingspolitiske og andre

spørgsmål, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgiver at træffe.