Udenrigsudvalget 2013-14
URU Alm.del Bilag 216
Offentligt
Til medlemmerne af Folketingets
Udenrigsudvalg og deres stedfortrædere
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: [email protected]
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Kontor
Bilag
Journalnummer
104.P.3.Mali.
AFR
18. juni 2014
Notat vedr. udviklingssamarbejdet med Mali
På baggrund af anmodning fra Ellen Thrane Nørby til handels- og
udviklingsminister
Mogens
Jensen
på
samråd
vedrørende
udviklingssamarbejdet med Mali i Udenrigsudvalget den 27. maj 2014
følger nedenfor et notat om konsekvenserne for udviklingssamarbejdet
med Mali i lyset af eksterne omstændigheder siden 2011, herunder
militærkuppet i marts 2012 og den forværrede sikkerhedssituation.
Notatet er delt i tre: 1) Først kommer en gennemgang af hvorledes
udviklingssamarbejdet er blevet påvirket af eksterne omstændigheder
siden 2011 inden for de enkelte områder, hvor Danmark er engageret. 2)
Dernæst følger en kort gennemgang af de konkrete resultater der er
opnået. 3) Slutteligt følger en kort orientering om hvorledes det danske
udviklingssamarbejde efter omlægningen foregår i dag.
***
1) Konsekvenserne for udviklingssamarbejdet med Mali i
lyset af eksterne omstændigheder
Givet det relativt beskedne danske engagement i Malis tre nordlige
regioner har de
konkrete militære konfrontationer
og de væbnede gruppers
kontrol med regionerne kun haft begrænset direkte indflydelse på
udviklingssamarbejdet med Mali. Den
politiske situation
i landet - herunder
statskuppet i marts 2012 - og den deraf følgende suspendering af dansk
samarbejde gennemført via regeringskontrollerede institutioner har
derimod
haft
stor
betydning
for
den
måde,
hvorpå
udviklingssamarbejdet gennemføres i hele Mali.
Mens målsætninger og resultater for samarbejdet kunne bibeholdes, blev
der i lyset af statskuppet truffet beslutning om at identificere alternative
1
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
kanaler til gennemførelse af udviklingssamarbejdet, bl.a. parastatslige
institutioner, FN organisationer samt internationale og nationale
civilsamfundsorganisationer. Denne beslutning var direkte foranlediget
af den forfatningsstridige magtovertagelse, men lå allerede i kortene da
ambassaden i juni 2011 gjorde status over fem års indsats i Mali overfor
den daværende Styrelse for Internationalt Udviklingssamarbejde. Ved
den lejlighed kunne man nemlig konstatere, at resultaterne generelt var
mere beskedne, end man oprindeligt havde forestillet sig, da man i 2007
åbnede ambassaden og begyndte at engagere sig i Mali med et ambitiøst
landeprogram.
I løbet af 2012 viste det sig hurtigt, at omlægningen resulterede i en
betydelig fremgang i aktivitetsniveauet, som snart medførte flere
resultater. Denne udvikling kulminerede i 2013 i det højeste danske
aktivitetsniveau i Mali siden udviklingssamarbejdets påbegyndelse i 2006-
2007.
Omlægning af aktiviteterne har således betydet, at resultatfokuseringen i
dag er styrket væsentligt til gavn for de mange fattige, der skal nyde godt
af støtten. Derimod har aktiviteter med fokus på kapacitetsopbygning på
centralt niveau i stort omfang måttet indstilles, og det vurderes desværre
fortsat vanskeligt at genoptage disse aktiviteter, hvor nødvendige de end
er. De mange regeringsskift siden kuppet i 2012 har ført til omfattende
udskiftninger af embedsmænd i administrationen, og grundvilkårene for
en meningsfuld kapacitetsopbygningsindsats i statsapparatet forekommer
p.t. ikke at være til stede.
Parallelt med den løbende tilpasning til de ændrede vilkår og fortsat
gennemførelse af de planlagte aktiviteter har Udenrigsministeriet som et
direkte resultat af krisen taget en række nye initiativer. Omlægningen af
udviklingssamarbejdet tjente således også som anledning til at
introducere nye indsatser, der bl.a. sigter på at styrke bred folkelig
deltagelse, og en øget involvering i dialog- og forsoningsprocesser.
Indsatser, som har betydelig relevans i den nye kontekst i Mali.
For så vidt angår konkrete aktiviteter, der har måttet opgives, gengives
nedenfor i kort form nogle væsentlige eksempler på, hvilke konsekvenser
de eksterne omstændigheder i Mali siden 2011 har haft for det danske
engagement i Mali.
Ambassadens lokale bevillingskompetence
Støtte fra ambassadens lokale bevillingskompetence til et center for
teknisk uddannelse af kvinder i byen Goundam i Timbuktu-regionen har
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
ikke kunnet gennemføres pga. sikkerhedssituationen i området. Centeret
modtog i 2008 et foreløbigt bidrag på 2,3 mio. DKK, som blandt andet
havde til formål at etablere et IT-lokale, et nyt klasseværelse, et nyt tag
der kunne modstå de særlige vejrforhold samt støtte til centerets drifts-
og træningsaktiviteter. Aktiviteterne var planlagt til at løbe over tre år
(2008-2010), men aktiviteterne indledtes først i slutningen af 2008,
ligesom gennemførelsen tog længere tid end oprindeligt forudset. Siden
2010 har det ikke været muligt for ambassaden at føre tilsyn med
centeret. Projektet var ikke færdiggjort, da den islamistiske offensiv i det
nordlige Mali blev indledt i kølvandet på kuppet i marts 2012. Centret
blev af de islamistiske ledere anvendt som militært hovedkvarter, og da
styrkerne trak sig tilbage i forbindelse med den franske operation Serval i
januar 2013 stod centeret tilbage røvet for alle værdier. Det har endnu
ikke været muligt for ambassaden ved selvsyn at vurdere ødelæggelserne,
ligesom borgmesteren der var primus motor i projektet, heller ikke er
vendt tilbage til Goundam. En forudset revision i februar 2012 måtte
indstilles pga. sikkerhedssituationen og har ikke siden kunnet genoptages.
Det vurderes ikke at være muligt at rette op på skaderne i den nærmeste
fremtid. Senest i maj 2014 omkom to hjælpearbejdere fra Norsk
Flygtningehjælp, da de kørte på en mine på ruten mellem Goundam og
Timbuktu.
Privatsektorprogrammet (2010-2014)
Privatsektorprogrammet blev oprindeligt gennemført gennem det
maliske Beskæftigelsesministerium og omfattede både direkte støtte til
små og mellemstore virksomheders investeringer i produktionsapparatet
på lokalt niveau og kapacitetsopbygning på centralt niveau i
Beskæftigelsesministeriet. Som følge af kuppet blev den direkte støtte til
ministeriet indstillet. Støtten til virksomhederne blev videreført via
private
konsulentfirmaer,
som
tidligere
havde
rådgivet
Beskæftigelsesministeriet
og
opnåede
hurtigt
en
betydelig
resultatfremgang. En lettere sagsbehandling nedsatte behandlingstiden
for ansøgende virksomheder og bidrog til, at langt flere ansøgninger
kunne behandles. Allerede i 2012 godkendte man således dobbelt så
mange ansøgninger i den sidste halvdel af året som i hele 2011. Ca. 8,7
mio. DKK som oprindeligt skulle have været anvendt til
kapacitetsopbygning på centralt niveau til bl.a. opbygning af databaser,
udarbejdelse af kommunikationsplaner og analyser samt efteruddannelse
af ministeriets medarbejdere blev omdirigeret til private virksomheder.
Således bidrog den danske støtte til at fastholde arbejdspladser i den
private sektor og fremme investeringer på et tidspunkt, hvor økonomien
i Mali generelt led under den skrøbelige politiske situation og
sikkerhedssituationen i de nordlige regioner.
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
På det politiske niveau i Mali har der blandt skiftende ministre kunnet
konstateres fuld opbakning til omlægningen og den øgede fokus på at
kanalisere mere støtte hurtigere ud til de private virksomheder.
Ambassaden
opretholder
fortsat
en
tæt
dialog
med
Beskæftigelsesministeriet, også indenfor rammerne af det nye
privatsektorprogram (2014-2018), og har fortsat mulighed for at støtte
relevante kapacitetsopbygningstiltag, som ministeriet måtte ønske.
Landbrugssektorprogrammet (2010-2014)
Landbrugssektorprogrammet blev genoptaget ca. tre måneder efter, at
det blev suspenderet i marts 2012 men uden anvendelse af statslige
finansielle kanaler. Der blev samarbejdet med
NGO’er og parastatslige
institutioner for at sikre, at planlagte indsatser kunne gennemføres til
fordel for udviklingen af sektoren i Mopti-regionen. Efter genopstarten i
juli 2012 fokuserede programmet på at færdiggøre igangværende
infrastrukturprojekter, som f.eks. kommuneveje, markeder, pastorale
brønde, mindre kornlagre og små damme, som tilsammen udgjorde ca.
90 pct. af de planlagte indsatser.
Pga. sikkerhedssituationen i de nordlige dele af Mopti-regionen var det
nødvendigt at skrinlægge en række planlagte infrastrukturprojekter, som
tilsammen udgjorde de resterende ca. 10 pct. med et samlet budget på 8
mio. DKK. Disse omfattede bl.a et marked og en kommunevej i Boni, et
marked og en kommunevej i Douentza, forbedring af 80 hektar jord med
henblik på risdyrkning i Youwarou og vaccinationsparker til kvæget i
Tenenkou og Youwarou.
Den institutionelle støtte til Landbrugsministeriet, som havde til formål
at gå fra projekt- til programtilgang, blev ikke videreført og savnede i
øvrigt opbakning fra andre udviklingspartnere, der fortsat foretrækker en
projektorienteret tilgang. Daværende udviklingsminister Christian Friis
Bach besluttede, at midlerne (ca. 10,7 mio. DKK) i 2012 og 2013 i stedet
blev anvendt til at støtte den kritiske fødevaresituation i områderne
omkring Mopti og Timbuktu gennem uddeling af såsæd, gødning og
dyrefoder til de fattigste husholdninger i ca. 300 landsbyer.
Landbrugsministeriet har bakket op om omlægningen af programmet.
Vandsektorprogrammet (2010-2015)
Vandsektorprogrammet blev oprindeligt gennemført i samarbejde med
hhv. Vand- og Energiministeriet og Miljø- og Sanitetsministeriet.
Programmet var samfinansieret med den statslige svenske
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
udviklingsorganisation, SIDA, hvis finansiering på i alt 15 pct. af det
samlede budget bl.a. var målrettet en subkomponent for
naturressourceforvaltning. Programmets overordnede formål var at sikre
adgang til rent drikkevand og basale sanitære installationer (latriner) samt
at støtte koordination og reformer inden for vand- og sanitetssektoren. I
marts 2012, efter mere end to års levetid svarende til ca. 40 pct., havde
den operationelle gennemførelse af konkrete vandforsyningsprojekter
nået en gennemførelsesprocent på kun to pct.
Den direkte årsag til omlægningen af programmet var således den
forfatningsstridige magtovertagelse i marts 2012, men der var allerede
inden da lagt an til at justere programmet på baggrund af de beskedne
resultater, der hidtil var opnået. Det førte til en videreførelse af
komponenterne for rent drikkevand i by- og landområder, som i dag
gennemføres via to parastatslige organisationer, hvilket har medført en
øget resultatfokusering og en klarere ansvarsfordeling mellem de
forskellige aktører.
SIDA valgte i løbet af 2013 ikke at genoptage støtten til programmet,
hvilket resulterede i, at den samlede finansiering blev reduceret. I
fællesskab med de maliske institutioner, blev det derfor besluttet ikke at
fortsætte støtten til styrkelse af koordinationen på centralt niveau mellem
berørte ministerier og styrelser, samt afslutte støtte til reformprocessen
og støtte til naturressourceforvaltning. Desuden måtte et antal
forsyningssystemer, bl.a. også på grund af stigende priser på udstyr og
serviceydelser, opgives for at holde programmets budget. Men i forhold
til at programmet sigter efter at forbedre vandforsyning for mere end
500.000 mennesker, er der tale om en mindre justering, som kun
indirekte skyldes omlægningen.
På grund af samarbejdet med SIDA var selve arbejdet med omlægningen
af programmet meget tidskrævende, og først i september 2013 kunne
indsatsen genoptages. De foreløbige erfaringer viser en væsentlig
forøgelse i antallet af leverede vandinstallationer og latriner ift. perioden
før omlægningen af programmet.
Det tematiske program for god regeringsførelse (2009-2015)
Et
samarbejde imellem UNODC (FN’s organisation
for bekæmpelse af
narkotika og kriminalitet) og det maliske Justitsministerium, som
fokuserede på bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet og
terrorbekæmpelse, blev indstillet i 2012. Projektet havde igennem en
længere periode ikke leveret de forventede resultater, ligesom fremdriften
generelt var meget langsom, bl.a. på grund af samarbejdsproblemer
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
mellem enkelte af Justitsministeriets centrale embedsmænd og UNODC.
Da støtten til Justitsministeriet som følge af statskuppet blev
suspenderet, besluttede de tre partnere (UNODC, det maliske
Justitsministerium og den danske ambassade) således at lukke projektet
før tid. Ikke forbrugte midler er blevet tilbagebetalt. Der er imidlertid
enighed om, at problemet med grænseoverskridende kriminalitet og
terrorisme stadig er højaktuelt i den nuværende kontekst. Derfor har
Danmark og UNODC i forbindelse med det nyligt lancerede
Sahelprogram indgået en aftale om at yde støtte til organisationens
regionale program. Et samarbejde mellem Justitsministerierne i Niger,
Burkina Faso og Mali formidlet af UNODC forventes at kunne tilføre
det maliske Justitsministerium ny dynamik indenfor dette vigtige område.
Støtte til gennemførelse af Justitsministeriets udviklings- og
investeringsplan, som Danmark oprindeligt bidrog til via et delegeret
partnerskab med Canada, blev på tidspunktet for statskuppet midlertidigt
indstillet. Viljen til at gennemføre ministeriets udviklings- og
investeringsplan havde siden samarbejdets opstart i 2010 vist sig
begrænset, og der var kun opnået meget beskedne konkrete resultater.
En omlægning af støtten blev hæmmet af, at Canada p.g.a.
regeringsskifte ikke kunne opnå den nødvendige politiske opbakning
hertil, og derfor først i april 2014 har haft mulighed for at genoptage
udviklingssamarbejdet med Mali. På den baggrund, og i lyset af den korte
tidshorisont for det nuværende program for god regeringsførelse (indtil
december 2014), er det vurderingen, at samarbejdet ikke kan genoptages
meningsfyldt i 2014. Ambassaden har på den baggrund netop bedt
Canada om at tilbageføre midler, der ikke allerede er udbetalt til
Justitsministeriet. De midler, der allerede er overført til Justitsministeriet,
vil enten blive anvendt i overensstemmelse med grundlaget for
programmet inden udgangen af 2014 eller blive tilbageført. Overvejelser
om fremtidig dansk støtte til justitssektoren indgår i formuleringen af et
overgangsprogram for 2015-2016.
Generel Budgetstøtte (2012-2014)
Den daværende Styrelse for Internationalt Udviklingssamarbejde
godkendte i februar 2012 et nyt program for generel budgetstøtte på 110
mio. DKK i perioden 2012-2014 (24 måneder). Efter godkendelsen
fremsendte ambassaden d. 21. marts 2012 udkast til en regeringsaftale til
det maliske udenrigsministerium, og d. 22. marts fandt statskuppet sted.
På den baggrund var det ikke muligt at underskrive regeringsaftalen om
generel budgetstøtte, og midlerne blev således aldrig udbetalt.
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Støtte til et særligt program for fred, sikkerhed og udvikling i det nordlige Mali
(PSPSDN)
Programmet modtog i 2011 en etårig finansiering på i alt 9,8 mio. kr. og
havde til formål at øge og styrke den maliske stats tilstedeværelse i de tre
nordlige regioner, Timbuktu, Gao og Kidal, gennem støtte til indkøb af
ikke-militært materiel til sikkerheds- og rets-sektoren, støtte til lokale
regeringskontorer og til små projekter rettet mod kvinder og unge.
Programmet modtog støtte fra en lang række donorer, herunder EU,
Frankrig, Storbritannien og Belgien. Da programmet blev implementeret
gennem en statslig institution, suspenderedes støtten efter kuppet i marts
2012, og blev efterfølgende indstillet helt, da det ikke vurderedes muligt
at genoptage aktiviteterne inden for en realistisk tidsramme.
Programmets aktiviteter blev revideret i 2012 frem til suspenderingen.
Revisoren kunne dog ikke rejse til de nordlige regioner på grund af
sikkerhedssituationen, og har derfor ikke kunnet verificere og kontrollere
det indkøbte materiel og udførte arbejde, ligesom det heller ikke har
været muligt for ambassaden ved selvsyn at vurdere tilstanden af
eksempelvis de garnisonsbygninger, der er etableret med dansk støtte.
Der var ved suspenderingen af den danske støtte, uforbrugte midler på i
alt 3,8 mio. kr., der er tilbagebetalt til ambassaden i maj 2014.
2) Konkrete resultater af udviklingssamarbejdet
På trods af vanskelighederne i gennemførslen af aktiviteterne, er der
både før og efter omlægningen opnået betydelige resultater af det danske
udviklingssamarbejde.
I
landbrugssektoren
har udviklingssamarbejdet i perioden 2006-2011 bl.a.
resulteret
i
videreuddannelse
af
1.500
medlemmer
af
landbrugsorganisationer (bogholderi, alfabetisering, dyrkningsmetoder
m.m.), vandingssystemer er etableret på 100 ha landbrugsjord, der er
repareret næsten 100 km landbrugsveje og gennemført 35
infrastrukturprojekter (markeder, vaccinationsstationer m.m.).
Inden for dansk støtte til
privatsektorudvikling
kan fremhæves støtte til 600
mindre og små virksomheder i to regioner, fastholdelse og skabelse af
omkring 6.000 jobs samt støtte til styrkelse af 23 mindre
kreditorganisationer. Danmarks indsats indenfor
vandsektoren
har i
perioden 2006 og frem til i dag sikret adgang til rent drikkevand for godt
500.000 personer både i byer og på landet. I mere end 600 landsbyer er
der forberedt udrulning af hygiejniske latriner. Vi er således godt på vej
til at opfylde en målsætning om latriner i husholdninger i ca. 900
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
landsbyer i Sikasso, Mopti og Koulikoro regionerne, mens 350 skoler vil
nyde godt af forbedrede sanitære forhold.
Budgetstøtteprogrammet
blev oprindeligt udarbejdet og gennemført i tæt
sammenhæng med det tematiske program for god regeringsførelse.
Sidstnævnte program har som overordnet formål at styrke Mali som
retsstat med indsatser møntet på at styrke den parlamentariske kontrol,
gennemføre retssektorreformer og forbedre adgang til retshjælp i
lokalområderne, styrke det maliske civilsamfund samt fremme forsoning
og dialog i det nordlige Mali. I
retssektoren
er der opnået særligt gode
resultater, hvor uddannelse af indtil videre 210 barfodsjurister (heraf er
over halvdelen kvinder) har forbedret rettighedssituationen for tusindvis
af maliere, som bl.a. har fået bilagt stridigheder og har modtaget hjælp til
opnåelse af identitetspapirer og anerkendelse af deres jordrettigheder.
Herudover er den nationale menneskerettighedskommission blevet
styrket, således at den nu spiller en rolle i den offentlige debat.
3) Det danske udviklingssamarbejde
omlægningen
med
Mali
efter
Efter militærkuppet i marts 2012, og den efterfølgende suspendering af
den del af bistanden der blev kanaliseret via statslige institutioner (ca. 75
pct.), tog ambassaden initiativ til at accelerere en allerede iværksat re-
orientering
af
de
tre
største
programmer
i
Mali:
landbrugssektorprogrammet, vand- og sanitetsprogrammet samt
privatsektorprogrammet. Re-orienteringen fandt sted med fuld
opbakning fra de regeringsinstitutioner, som ambassaden tidligere havde
samarbejdet med. I hvert enkelt tilfælde blev de tidligere partnere bedt
om at tilbageføre penge til ambassaden m.h.p. at kunne udbetale dem til
nye samarbejdspartnere. Dette skete helt uden uregelmæssigheder. I dag
gennemføres programmerne af parastatslige institutioner, civilsamfunds-
og interesseorganisationer og private serviceudbydere i fuld
overensstemmelse
med
målsætningerne
i
den
maliske
fattigdomsreduktionsstrategi.
Re-orienteringen af udviklingssamarbejdet har givet den danske
ambassade i Mali mulighed for at gøre op med tidligere
samarbejdsmodaliteter og derved øge resultatorienteringen. De nye
rettighedsbaserede elementer og nye samarbejdspartnere, der er blevet
inddraget i det danske udviklingssamarbejde, er med til at imødegå nogle
af de underliggende årsager til krisen, som Mali nu med hjælp af det
internationale samfund er på vej ud af.
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Et bredt folkeligt engagement er vigtigt for at kunne skabe de
nødvendige politiske og institutionelle forandringer i Mali, hvorfor
ambassaden engagerer sig aktivt i at involvere almindelige maliere i de
politiske processer. Via støtte til organisationen Deme So er Danmark
med til at sikre, at tusindvis af helt almindelige maliere bliver oplyst om
deres rettigheder som borgere og lærer, hvordan man for eksempel
stemmer til et valg og hvordan man undgår at blive snydt af korrupte
embedsmænd. Vi samarbejder derudover med EU om et stort nationalt
dialogprojekt, som rækker ud til almindelige mennesker i hele landet for
at inddrage dem i tværgående diskussioner om Malis fremtid. Endelig
støtter vi på forsøgsbasis tre lokale civilsamfundsorganisationers arbejde
for at øge statens sociale ansvarlighed og transparens. Dette gøres bl.a.
ved at engagere den brede befolkning i spørgsmål om brug af offentlige
indtægter og ved at undersøge, hvorvidt budgetterne stemmer overens
med de politiske løfter. Ambassadens forventning er, at disse forsøg fra
2017 vil blive udviklet til et større program, som sigter på at styrke
kontrakten mellem stat og borger og fremme social ansvarlighed og
transparens. I alle disse initiativer tages der særlige hensyn for at inddrage
kvinder og unge.
Begivenhederne i 2012 kom som en overraskelse for maliere såvel som
for donorsamfundet i Mali. Det vi lærte i Mali i 2012 vil påvirke det
bilaterale udviklingssamarbejde i mange år fremover, og
udviklingssamarbejdet vil løbende være genstand for vurderinger af,
hvorvidt vi nu også gør det rigtige i den givne og meget omskiftelige
kontekst.
Vi inddrager disse erfaringer i forbindelse med planlægningen af det
fremtidige danske udviklingssamarbejde, hvor der vil blive lagt særlig
fokus på at tilskynde til bred offentlig deltagelse og at fremme en inklusiv
og konfliktfølsom udvikling, hvor der leveres konkrete resultater på
lokalt plan. Udviklingssamarbejdet i Mali skal være åbent for forandring,
og vi skal være klar til at skifte modaliteter, partnere og strategisk retning,
hvis konteksten foreskriver det.
9