ULØ, Alm.del - 2013-14 - Bilag 138: Rapporten - Staten i provinsen, nye potentialer for Nordjylland

InterviewsSir Michael Lyons,Birmingham (4. juli 2013)TITEL:Staten i provinsen. Nye potentialer for NordjyllandUDGIVER:Institut for Kultur og Globale Studier, Aalborg UniversitetBIDRAGSYDERE:Postdoc Helle Hjortnæs Kristensen, Institut for Kultur ogGlobale Studier, Aalborg Universitet, Seniorforsker Ina Drejer, Institut forØkonomi og Ledelse, Aalborg Universitet, og Professor Henrik Halkier, Institutfor Kultur og Globale Studier, Aalborg UniversitetISBN nr.:978-87-92305-24-4FINANSIERET:Rapportens udarbejdelse er støttet af udviklingsmidler fraRegion Nordjylland som led i projektetVision Nordjylland: Statsligearbejdspladser i Nordjylland skaber vækstFORSIDE ILLUSTRATION:Egen visualiseringIan Smith,London (5. juli 2013)

Pacione, M.(1982)Space preferences, locational decisions, and the dispersal ofcivil servants from London,in Environment and Planning A, vol. 14Riksrevisionen(2009)Omlokalisering av myndigheter,RiR 2009:30Scottish Executive(2005)The Relocation GuideSmith, I. R.(2010)Relocation: transforming where and how government worksStatskontoret(1989a)Omlokalisering av statlig verksamhet. Utvärdering avutflyttningen på 70-talet. Huvudrapport,StockholmStatskontoret(1989b)Omlokalisering av statlig verksamhet. Utvärdering avutflyttningen på 70-talet. Sammenfatning,StockholmStatens Offentliga utredningar(2005)Omlokaliering av statlig verksamhet.Lokaliseringens förslag til lomlokalisering av statlig verksamhet till de regionersom påverkas mest av försvarsomställningen enligt 2004 års försvarsbeslut,Rapport 1, Lokaliseringsutredningen N 2004.15Stortingsmeldingnr. 17 (2002-2003)Om statlige tilsyn,Det kongelige arbeids-og adminstrasjonsdepartementSunnevåg, K. J., Ekerhovd, N. A.(2002)Flytting av en statsinstitusjon –erfaringsbakgrunn og kriterier for lokalisering,SNF-RAPPORT NR. 17/02,Samfunns- og næringslivsforskning as, BergenTrondal, J., Kiland, C.(2010)Bureaucracy and Geography: GeographicRelocation of the Norwegian Central Administration,in World Political ScienceReview, vol. 6, issue 1Wormslev, S.(2013),Nye statsjob til Nordjylland,Nordjyske 20. juli 2013.

Indholdsfortegnelse1. Stat og provins: Fra nulsums-spil til synergi .................................................... 32. Sådan kan det blive.......................................................................................... 93. Sådan kan det gøres ...................................................................................... 17Sverige ........................................................................................................... 17Udflytning som regionalpolitisk motiv ...................................................... 17Udflytning som kompensation .................................................................. 20Hvad kan vi lære af de svenske erfaringer?............................................... 23Norge ............................................................................................................. 24Vilje og modvilje ........................................................................................ 24Nye initiativer ............................................................................................ 26Hvad kan vi lære af de norske erfaringer? ................................................ 30Storbritannien................................................................................................ 31Kortsigtet effektivisering af den offentlige sektor..................................... 31Der skal tænkes anderledes ...................................................................... 34Hvad kan vi lære af de britiske erfaringer? ............................................... 404. Fremtidsscenarier .......................................................................................... 43Litteratur............................................................................................................ 45Interviews ...................................................................................................... 49Internetkilder................................................................................................. 49

Landén, A. S.(2012b)Moved by relocation. Professional identification in thedecentralization of public sector jobs in Sweden,Institutionen för kultur ochmedievetenskaper, UmeåLloyd, M. G., Peel, D.(2006)Devolution, Decentralization and Dispersal:Asserting the Spatiality of the Public Sector in Scotland,in European Planning,vol. 14, no. 6, RoutledgeLyons, Sir M.(2003)Independent Review of Public Sector Relocation,InterimReportLyons, Sir M.(2004)Well Placed to Deliver? Shaping the Pattern ofGovernment Service,Independent Review of Public Sector RelocationMarshall, N., Bradley, D., Hodgson, C., Richardson, R., Alderman, N.,Benneworth, P., Tebbutt, G., Charles, D., Gillespie, A., Tomaney, J., Goddard,J.(2003)Public Sector Relocation from London and the South East,preparedfor the English Regional Development Agencies, Centre for Urban and RegionalDevelopment StudiesMarshall, J. N., Hodgson, C., Bradley, D.(2005)Public Sector relocation andregional disparities in Britain,in Environment and Planning C: Government andPolicy, vol. 23Marshall, J. N., Richardson, R., Hopkins, J.(1999)The employmentimplications of civil service reform in the United Kingdom: national and regionalevidence from the North East of England,in Environment and Planning A, vol.31Nilsson, J. E.(1992)Relocation of State Agencies as a Strategy for UrbanDevelopment: the Swedish Case,in Scandinavian Housing & Planning Research,vol. 9, issue 2Office of the Deputy Prime Minister(2006)Guidance on Location Choice:Choosing Locations for Government Business,HM Treasury

Brännström, C., Magneryd, J.(2005)Omlokalisering – ett spel för gallerierna?,Magisteropsats, Företagsekonomiska institution, Stockholms universitetBurnside, R.(2004)Comparative Relocation Policies,SPICe briefing to theScottish ParliamentCOWI(2005)Analyse af syv forslag om udflytning af statslige institutioner,baggrundsrapport udarbejdet for jysk-fynsk erhvervssamarbejdeCRT(2012)Vejledning i brugerstyrede fremskrivninger,modelmanualDirektoratet for forvaltning og IKT(2012)Lokalisering av statligearbeidsplasser – en kartlegging,Rapport 2012:6, DifiErhvervs- og Boligstyrelsen(2002)Udflytning af statslige arbejdspladserGeodatastyrelsen/Kort & Matrikelstyrelsen (2013)Årsberetning 2012Hartung, P.(2005)Sikkerhedsstyrelsen bor godt i Esbjerg,Berlingske 1. marts2005Indenrigs- og Sundhedsministeriet(2011) Regionalpolitisk redegørelse 2011Jefferson, C. W., Trainor M.(1996)Public Sector Relocation and RegionalDevelopment,in Urban Studies, vol. 33, no. 1, CarfaxJysk-fynsk erhvervssamarbejde(2004)Fra holdning til handling: Syv bud påstatslige arbejdspladser på det jysk-fynske områdeLähteenmäki-Smith, K., Persson, L. O.(2002)Restructuring the State –Regional Impacts,Nordregio R2002:9Landén, A. S.(2012a)Moving Central Knowledge to a Northern Periphery:Exploring Logics of Public Sector Job Relocation in Sweden,in GeografiskaAnnaler: Series B, Human Geography, vol. 94, no. 4

1. Stat og provins:Fra nulsums-spil til synergiPolitik handler ikke bare om skatteryk, omfordeling, og hvordan det offentligeskal løse de enkelte opgaver på fællesskabets vegne. Det handler også omhvordan det offentliges opgaver organiseres, f.eks. hvilken rolle skal privateleverandører spille, kommunernes størrelse, og opgavefordelingen mellem detnationale, regionale og lokale niveau.Denne rapport handler om staten i provinsen. En dimension af det offentligesorganisering, som normalt kun tiltrækker politisk opmærksomhed, når derf.eks. skal lukkes kaserner, centraliseres opgaver, eller omfordeles aktivitetermellem lokalområderne. Mange velfærdsopgaver – f.eks. sundhed,uddannelse, og omsorg – varetages primært af kommuner og regioner, der errelativt tæt på brugerne. Men staten udgør stadigvæk ca. 1/4 af den samledeoffentlige beskæftigelse, og de statslige institutioner er især koncentreret ihovedstadsområdet, som det fremgår af Tabel 1. Omvendt udgør statslige joben relativt mindre del af beskæftigelsen i Nordjylland og resten af provinsen.StorkøbenhavnAndel af samletbeskæftigelse i statenStatsligt ansattes andelaf den samledebeskæftigede40 %Nordjylland9%Danmark100 %

LitteraturAnkestyrelsen(2013)Nyt fra Ankestyrelsen nr. 5, juni 2013Asplan Viak(2009a)Evaluering av utflytning av statlig virksomhet. Komparativanalyse, Fornyings- og administrasjonsdepartementetAsplan Viak(2009b)Evaluering av utflytting av statlig virksomhetKonkurransetilsynet,Fornyings- og administrasjonsdepartementetAsplan Viak(2009c)Evaluering av utflytting av statlig virksomhetLuftfartilsynet,Fornyings- og administrasjonsdepartementetAsplan Viak(2009d)Evaluering av utflytting av statlig virksomhetSjøfartsdirektoratet,Fornyings- og administrasjonsdepartementetAsplan Viak(2009e)Evaluering av utflytting av statlig virksomhet Kystverket,Fornyings- og administrasjonsdepartementetAsplan Viak(2009f)Evaluering av utflytting av statlig virksomhetMedietilsynet,Fornyings- og administrasjonsdepartementetAsplan Viak(2009g)Evaluering av utflytting av statlig virksomhet Direktoratetfor samfunnssikkerhet og beredskap,Fornyings- ogadministrasjonsdepartementetAudit Scotland(2005)Relocation of Scottish Executive departments, agenciesand NDPBs,Prepared for Auditor General for ScotlandBiGGAR Economics(2003)Economic Impact of the Relocation of the ScottishPublic Pension Agency,A report to Scottish Enterprise Borders and ScottishBorders CouncilBrain, G.(2007)Independent Review of Policy on Location of Public Sector Jobs

Boks 1. Nye – eller relokaliserede – statslige institutioner uden for Hovedstadsregionen siden 2000SikkerhedsstyrelsenNy styrelse under det daværende Økonomi- og Erhvervsministerium (hører nu under Erhvervs- ogVækstministeriet), der blev etableret i Esbjerg med ca. 75 medarbejdere i løbet af 2004 og 2005.Styrelsen opstod i forbindelse med sammenlægningen af en række opgaver omkring gassikkerhed(DanmarksGasmaterielPrøvning),elsikkerhed(Elektricitetsrådet),produktsikkerhed(Forbrugerstyrelsen), akkreditering og metrologi (Erhvervs- og Boligstyrelsen) og fyrværkeri(Beredskabsstyrelsen). De funktioner, der blev samlet i den nye styrelse, blev tidligere udført afmedarbejdere i København. Styrelsen beskæftiger i dag ca. 125 medarbejdere.Kilder:www.sikkerhedsstyrelsen.dk og ”Sikkerhedsstyrelsen bor godt i Esbjerg”, Berlingske 1. marts2005.SKATs BetalingscenterSKAT etablerede et nyt landsdækkende betalingscenter i Ringkøbing i 2007. Betalingscenteret er enenhed under Skatteministeriet, og blev etableret som led i sammenlægningen af de kommunaleskattemyndigheder med de statslige told- og skattemyndigheder i den nye statslige enhedsforvaltningSKAT. Ved samme lejlighed blev der bl.a. etableret 30 skattecentre rundt omkring i landet, mens dekommunale skatteforvaltninger blev nedlagt. Overførslen af arbejdspladser til Ringkøbing skete såledesikke fra ét sted i landet. Der er godt 200 medarbejdere ansat ved SKATs Betalingscenter i Ringkøbing.Kilder:www.skm.dk og www.effektivitet.dkTinglysningsrettenEtableret som en ny enhed i Hobro med ca. 140 medarbejdere i 2007. Tinglysningsretten er en del afDanmarks Domstole. Forud for etableringen af Tinglysningsretten foregik tinglysningen i Danmark vedlandets 82 byretter. Der er i dag ca. 100 medarbejdere ansat hos Tinglysningsretten i Hobro.Kilde: www.tinglysningsretten.dkAnkestyrelsenI forbindelse med en fusion af de sociale nævn, beskæftigelsesankenævnene og Ankestyrelsen i juli2013 er der placeret en afdeling under Ankestyrelsen i Aalborg. Ved opstarten var der ca. 50 ansatte.Medarbejderne var tidligere ansatte ved statsforvaltningen i Nordjylland, idet statsforvaltningerne erblevet beskåret og en del af deres opgaver er overført til Ankestyrelsen. Det er planen, at Ankestyrelsenskal have ca. 100 ansatte i Aalborg ved udgangen af 2013, idet tidligere medarbejdere vedstatsforvaltningerne i Ringkøbing og Aabenraa er tilbudt overflytning til Ankestyrelsen. Der planlæggesogså ny-rekrutteringer.Kilder: Nyt fra Ankestyrelsen nr. 5. juni 2013 og ”Nye statsjob til Nordjylland”, Nordjyske 20. juli 2013.KystdirektoratetDirektoratet blev oprettet i Lemvig i 2001, men der var i dette tilfælde ikke tale om en decideretnyetablering, men om at Kystinspektoratet, som også lå i Lemvig, skiftede navn og overtog nogle få, nyeopgaver. Kystdirektoratet er en styrelse under Transportministeriet, og er den statslige kyst- oghavneenhed i Danmark. Der er ca. 80 medarbejdere ved direktoratet i Lemvig, og yderlige ca. 30medarbejdere fordelt mellem Hvide Sande og Esbjerg.Kilde: www.kyst.dk

Udviklingen af hvert scenarie afhænger således af den politiske vilje i Danmarktil at ændre kurs fra en centralistisk tankegang, hvor statslige arbejdspladser ogopgaver er nødt til at være placeret i hovedstaden tæt på politikerne til enmere decentral organisering af den offentlige sektor med modernemanagement strategier. Regionerne er også aktive spillere i denne udvikling.Det er vigtigt, at regionerne sammen kommer ud af det, som Lyons kalder et’skakspil’, hvor regionerne konkurrerer internt med hinanden om at tiltrækkede statslige arbejdspladser, der sporadisk udflyttes. Regionerne skal tale medén stemme overfor regeringen og kræve, at decentralisering kommer på denpolitiske dagsorden; at der bliver sørget for indbyggede mekanismer, der sikreren kontinuerlig og langsigtet decentralisering. Dette vil være til gavn for heleDanmark.

Spørgsmålet om decentralisering af statsopgaver er imidlertid sjældentgenstand for meget politisk opmærksomhed, undtagen i tilfælde af lukningereller omfordeling af aktiviteter i provinsen. Som vi senest har set i forbindelsemed reorganisering inden for forsvaret, er kasernelukninger noget, der bringerborgmestre og lokal-valgte folketingsmedlemmer på banen for at forsvareaktiviteter og beskæftigelse i lokalområdet. Placeringen af statslige opgaverbliver således en konflikt mellem de forskellige dele af provinsen, et nulsums-spil med fokus på den kortsigtede fordeling af især arbejdspladser, der i detlange løb ikke gør den store forskel på den overordnede balance mellemhovedstad og provins. Men til gengæld overses den langsigtede betydning aftilstedeværelsen af statslige institutioner uden for hovedstadsområdet.Udgangspunktet for denne rapport er, at den nuværende koncentration afstatslige aktiviteter er uhensigtsmæssig, fordi den bidrager til at forstærkeubalancen i vækstmulighederne mellem landsdelene. Kort sagt er der vigtige’bivirkninger’ af statens tilstedeværelse i Nordjylland, og provinsen i øvrigt,som vi går glip af med den nuværende centralisering af opgaverne. Det handlerikke bare om selve de statslige arbejdspladser på kort sigt, men også pålængere sigt de afledte effekter i form af beskæftigelse i andre erhverv, etbredere og mere attraktivt arbejdsmarked, og øgede muligheder forvidensudveksling og udvikling sammen med private virksomheder.Der er med andre ord gode grunde til at overveje en systematisk og proaktivpolitik for udflytning af statslige institutioner fra hovedstadsområdet tilNordjylland og andre dele af provinsen, i lighed med hvad vi har set i andrenordvesteuropæiske lande, vi normalt sammenligner os med. Erfaringerneherfra viser imidlertid, at der er en række forhold, der har indflydelse på,hvorvidt decentralisering af statsinstitutioner kommer til at bidrag til vækst ogudvikling:•Motivetbag udflytningen er vigtigt, fordi det har betydning for de valg dertræffes mht. hvilke institutioner, der skal placeres hvor og hvornår. Der erf.eks. forskel påohovsaløsninger med fokus på f.eks. kortsigtet beskæftigelseseffekteller umiddelbar besparelse af huslejeudgifter6

eksisterende arbejdsmarked og de virksomheder, der findes i de respektiveregioner, så der kan blive skabt stærke klynger i hver region. Regionerne skaltale med én stemme overfor centraladministrationen og kræve ensammenhængende regionalpolitisk strategi fra regeringen og politikerne. Derskal således være et tæt samarbejde mellem regionerne og regeringen med enfælles ideologi, hvor der er indbygget mekanismer, der sørger for udflytning afstatslige arbejdspladser. Dette er nøglen til økonomisk udvikling i regionerne,øget international konkurrenceevne, en mere balanceret udvikling i helelandet, samt til at undgå en udvikling, hvor al magt er centraliseret ihovedstaden.

Matchetmellem den udflyttende institution og modtagerregionen, f.eks.med hensyn til muligheder for lokal rekruttering af kompetentarbejdskraft, mulighederne for samspil med private virksomheder og andreoffentlige institutioner i lokalområdet/regionenMådenhvorpå man udflytter. En stringent planlægning og udførelse afudflytningen(erne), som er centralt styret, har større effekt endudflytninger som har udgangspunkt i den udflyttede institutions interesser.Samtidig har det også betydning, hvorvidt der tænkes i udflytning afenkelte institutioner, eller om der flyttes klynger af relaterede institutionertil samme område eller bygning i byen.

Denne rapport analyserer først et eksempel på en mulig udflytning af enmellemstor statsinstitution til Nordjylland, for derigennem at vise, hvilkekonsekvenserdecentraliseringvilkunnehave,bådeforlokalområdet/modtagerregionen og for landet som helhed, på kort sigt oglængere sigt. Dernæst redegøres for erfaringerne med decentralisering afstatsinstitutioner i tre lande, som Danmark ofte sammenlignes med. I denneredegørelse er der fokus på de praktiske sider af decentraliseringen, herunderbetydningen af drivkræfterne bag forandringerne, planlægningen af strategienfor udflytningerne, samt hvilke effekter decentraliseringen har haft iregionerne. På baggrund heraf beskrives afslutningsvist nogle scenarier foriværksættelse af udflytning af statslige institutioner i Danmark, i første omgangfrem til slutningen af dette årti, dvs. mulige versioner af en 2020-plan forstatslige decentralisering.

disse effektiviseringsgevinster og lignende, harmåden,hvorpå udflytningernehar været udført, også været tilpasset. Selvom man kan se en nøje planlagtudflytningsplan i slut-1980erne og 1990erne, har der ikke været de langsigtedemål med udflytningerne, som har indflydelse på de regionale ringvirkninger.Der er overordnet set sket en tilførsel af arbejdskraft, men der har ikke væretpåviselige kvalitative og kvantitative effekter i regionerne.Man ser en lignende sammenhæng mellem motiv og måde i de senesteudflytninger, som er baseret på Lyons’ og Smiths rapporter og analyser.Motiveter her et helt andet, nemlig langsigtet regional udvikling samt enomorganisering af den offentlige sektor i samme øvelse. For at opnå deambitiøse målsætninger, påpegede begge rapporter, atmåden,ellerudførelsen af planerne, krævede stringent tovholderi af regeringen og politiskengagement for at koordinere og overvåge implementeringen, så placeringenaf institutionerne skete på baggrund af et velargumenteretmatchmedregionen. Det var vigtigt, at regionerne stod sammen og ikke havde internkonkurrence om tiltrækningen af statslige arbejdspladser. Ydermere vilkoordineringen af klynger af relaterede institutioner i regionerne være af storbetydning for de regionale effekter. Det blev vist, at placeringen af de statsligearbejdspladser har stor betydning for maksimeringen af de økonomiskeeffekter både i regionerne, men også i de udflyttede institutioner.En yderligere erfaring, som vi i Danmark kan lære af, er, at vi skal komme udover det ’skakspil’, som foregår. Lyons (interview) peger på, atudflytningspolitikken i mange lande, Danmark inklusivt, tager form som et’skakspil’, hvor regionerne konkurrerer med hinanden om at tiltrække statsligearbejdspladser. Regionerne hver især siger til regeringen, at de også vil have endel af det som findes i hovedstaden – statslige arbejdspladser. Politisk presleder til et ’skakspil’, hvor statslige arbejdspladser sporadisk udflyttes i etkortsigtet perspektiv. Denne tilgang skal vi væk fra. I stedet skal vi have etlangsigtet perspektiv med øget fokus på økonomiske effekter i regionerne,men også effektiviseringsgevinster i den offentlige sektor. Smith (interview)supplerer, at det er vigtigt, at man ikke konkurrerer regionerne imellem, mensammen finder de statsinstitutioner, som bedst komplementerer det

tredjedel vha. udflytninger. Man bør yderligere sætte sig et mål om at derhøjst må være et bestemt antal embedsmænd placeret i London, og hvis manoverskrider dette tal, må man sætte ind igen. Dette udgør den indbyggedeinstitutionaliserede mekanisme, som Smith argumenterer, Lyons’ review ikkehavde taget højde for. Det vil sige, at udflytning af statslige arbejdspladser ogen dynamisk udvikling i landet potentielt set altid vil være på den politiskedagsorden. Derudover anbefaler Smith, at man skal begynde at se på offentligforvaltning som en moderne virksomhed, som skal gøre brug af modernemanagement strategier, hvor det er nødvendigt at styre den som ensammenhængende enhed med beslutninger om trade-off mellem hovedstadenog regionerne samt mellem forskellige departementer. Som det er nu styresden offentlige sektor på en gammeldags måde, som hører hjemme i det 19.århundrede.Der kom imidlertid en økonomisk krise og et parlamentsvalg i vejen forudførelsen af Smiths planer. Den nye konservative regering havde en andendagsorden end udflytning af statslige arbejdspladser. Man skulle imødegåkonsekvenserne af den økonomiske krise på en anden måde end flereudflytninger af statslige arbejdspladser. Det vil sige, at planerne om udflytningaf statslige arbejdspladser som middel til økonomisk udvikling af regionerneikke er blevet ført ud i livet. Stoppet i udflytning af statslige arbejdspladser ikombination med den globale økonomiske udvikling har resulteret i en øgetubalance i den økonomiske udvikling i landet, hvor London igen har tagetføringen på bekostning af provinsbyerne. Denne udvikling er potentielt farlig.Smith er dog optimistisk om, at udflytningsplanerne nok skal blive ført ud i liveti den nærmeste fremtid for at sikre en positiv udvikling af landet (interview,Smith).

2. Så dan kan det bliveDer er tidligere lavet analyser af mulighederne for og perspektiverne i atudflytte statslige institutioner fra Hovedstadsområdet til provinsen. Dendaværende Erhvervs- og Boligstyrelse gennemførte eksempelvis i 2002 enanalyse af ”Udflytning af statslige arbejdspladser”, som indeholdt engennemgang af kriterier for egnede modtagerområder og udflytningsegnedeinstitutioner. COWI udarbejdede i 2005 en ”Analyse af syv forslag omudflytning af statslige institutioner” for det daværende jysk-fynskeerhvervssamarbejde. Udgangspunktet for analysen var publikationen ”Fraholdning til handling: Syv bud på statslige arbejdspladser til det jysk-fynskeområde” udgivet af amter og kommuner i Jylland og Fyn i 2004. De syvinstitutioner var udvalgt ud fra en målsætning om, at de kunne bidrage til enudvikling af allerede eksisterende vækstspor i modtageområdet.De syv analyserede flytninger i COWIs analyse er:•••••••KVL – den Kongelige Veterinær- og Landbohøjskole - til Foulum vedViborg og Skejby ved AarhusForskningsafdelingen for Vindenergi ved Risø til HerningFødevarestyrelsen til FredericiaKort- og Matrikelstyrelsen til AalborgEnergistyrelsen til EsbjergDele af Direktoratet for FødevareErhverv til TønderSøfartsstyrelsen til Svendborg.

COWIs analyse beskæftigede sig primært med de direkte effekter af eventuelleflytninger af statslige institutioner. Etableringen af en statslig institution i etnyt område – hvad enten der er tale en relokalisering af en eksisterende elleroprettelsen af en ny institution – vil imidlertid også have nogle afledte ellerindirekte effekter på området (hvis der er tale om en flytning af en institution,vil der tilsvarende være indirekte effekter på det område, som institutionenflyttes fra). Det skyldes for det første, at institutionen vil efterspørge produkterog serviceydelser fra leverandører, hvoraf en del typisk vil være placeret inærområdet. For det andet vil de medarbejdere, der bliver ansat vedinstitutionen, også efterspørge mere end de ville være i stand til, hvis de ikkehavde ansættelse ved institutionen. Disse efterspørgselseffekter betyder, atden samlede effekt på et lokalområde i form at nye arbejdspladser vedetableringen af en statslig institution bliver større end det antal arbejdspladser,der er ved institutionen.De forskellige typer af effekter illustreres bedst i form af et konkret eksempel.Med inspiration fra det jysk-fynske samarbejde og COWIs analyse har viarbejdet med et eksempel, hvor Geodatastyrelsen – der indtil december 2012hed Kort- og Matrikelstyrelsen – flyttes fra København til Nordjylland,nærmere bestemt Aalborg Kommune.1Baggrunden for, at det netop er en flytning af Geodatastyrelsen til Nordjylland,der indgår i eksemplet, er, at Nordjylland har nogle særlige forudsætninger,der gør, at den nordjyske region og Geodatastyrelsen kan være et godt match.Geodatastyrelsen hører under Miljøministeriet, og har ansvar for infrastrukturfor geografisk information, opmåling, kortlægning og matrikel- oglandinspektørvæsen. Geodatastyrelsen varetager statens opgaver indenforVi har i tidligere beregninger arbejdet med en flytning af Geodatastyrelsen til Hjørring, men disseberegninger overvurderede nettoskabelsen af arbejdspladser, fordi den gennemsnitlige arbejdspladsindenfor offentlig administration i Hjørring Kommune har et væsentligt anderledes – og større -råvareforbrug end den gennemsnitlige arbejdsplads inden for offentlig administration i KøbenhavnsKommune. Og i modellen antages det, at når der etableres en ny arbejdsplads inden for offentligadministration i en kommune, så vil denne arbejdsplads ligne (gennemsnittet for) de øvrige arbejdspladserinden for offentlig administration i kommunen. En flytning til Hjørring Kommune kan dog forventes at haveen større afsmittende effekt på øvrige kommuner end en flytning til Aalborg Kommune, primært pga.Aalborg Kommunes størrelse.1

’push’ faktorer, som skal drive arbejdspladser ud af hovedstaden og ’pull’faktorer, der skal tiltrække arbejdspladser til regionerne. Indtil da var pushfaktorerne stærkere og hurtigere udviklet end pull faktorerne. Smithargumenterer, at der i regionerne havde været intern konkurrence byerneimellem om, hvem der kunne være modtager-by. Denne konkurrence villeSmith væk fra; det skulle handle om at regionerne skulle stå sammen som enenhed, der havde noget at byde på, og som kunne tiltrække de offentligeinstitutioner. Dette ville Smith bygge videre på, så udflytningerne ville få etendnu mere regionalpolitisk strategisk fokus. Smith argumenterer, at nårregionerne står sammen, kan man øge den regionale konkurrencedygtighedgennem øget økonomisk aktivitet i regionerne. Smith havde planer om atskabe klynger med relateret aktivitet bestående af både offentlige og privatevirksomheder i regionerne (interview, Smith)Her kom regionerne til at spille en aktiv rolle i deres egen fremtid. Indtil dahavde de ikke haft deres egen regionalpolitik. Hver region fik ansvar for atudforme en specifik regionalpolitisk strategi for, hvordan regionen kunneudvikles som følge af udflytningen, samt hvad man selv ville gøre i regionen forat bidrage til en positiv udvikling. Regionerne blev således opfordret til atforberede en sammenhængende plan for, hvad deres region (og ikke deenkelte byer) specifikt havde at byde på: hvilket arbejdsmarked og hvilke typervirksomheder var til stede, hvilken infrastruktur i form af ejendomme tilrådighed for den udflyttede myndighed kunne regionen byde på, hvordan såboligmarkedet til tilflytterne ud, og andre ting. Baseret på det regionalesamarbejde kunne man så sikre en mere balanceret regional udvikling, og vedhjælp af udflyttede statsinstitutioner kunne man skabe klynger af offentlige ogprivate virksomheder, som sammen kunne øge den internationalekonkurrenceevne for regionen. Man kunne f.eks. skabe en sundhedsklynge,der hvor der allerede eksisterede sundhedsrelaterede virksomheder. Matcheter derfor vigtigt i den økonomiske regionale udvikling.Smith foreslog i 2010 en udflytning af 15.000 statslige arbejdspladser, og atden britiske regering over de næste 10 år frem mod 2020 bør sætte sig selv detmål at reducere antallet af embedsmænd i London yderligere med mindst en

at anerkende, at placering af den offentlige sektors institutioner er en vigtig delaf virksomhedsplanlægning. Det er vigtigt at tage det seriøst. Især hvis man haret langtidsperspektiv, når man planlægger, kan man få store økonomiskegevinster og udføre opgaverne mere effektivt. Ansvaret herfor ligger hosregeringen (interview, Lyons).Som det ses, var Lyons’ udflytningsplan baseret på en målsætning om atudflytte en række offentlige arbejdspladser til regionerne for at øgeregionernes og den offentlige sektors økonomiske performance. Dettelykkedes for Lyons, men efterfølgende kritiseres han for, at planen kun bidrogtil at skabe arbejdspladser i regionerne – ”det er kun jobs” – og ikke økonomiskvækst (interview, Smith). Smith pointerer dog, at det Lyons’ udflytningsplanerisær havde gjort, var at skabe et ændret adfærdsmønster i den måde,regeringen ser sin placering på. Der er med andre ord blevet gjort op med dennedarvede centralistiske tankegang og der var påbegyndt udflytning afstatslige arbejdspladser til regionerne. Men det endelige mål var ikke nået.I 2010 blev Ian R. Smith derfor bedt om at udforme en rapport, som skullefølge op på Lyons’ anbefalinger for at forstærke det regionalpolitiske fokusmed udflytning af statslige institutioner og sikre at udflytninger blev enkontinuerlig målsætning. Der var ikke nogen mekanisme i Lyons’ strategi, dersikrede denne kontinuitet. Smith argumenterer, at det er en nødvendighedmed udflytninger af statslige arbejdspladser for at undgå en øget centraliseringaf staten i hovedstaden. Han mener, det er potentielt farligt at have magtencentraliseret i hovedstaden både politisk, økonomisk og socialt. Han ser etskrækscenarie, hvor hovedstadsområdet er i rivende udvikling og resten aflandet så og sige bliver hægtet af, og hvor hovedstaden helt bevidst erklærersig uafhængig fra resten af landet. Dette er farligt for landets fremtid(interview, Smith).Smith argumenterede, baseret på erfaringerne fra Lyons’ udflytningsplaner, atudflytninger ikke bare kan spare penge i den offentlige sektor; de kan ogsåskabe en økonomisk dynamik og vækst i regionerne og virke som enkatalysator for at forbedre effektiviteten af den offentlige sektor generelt. Somdet sås i Lyons’ plan, afhænger en strategisk langsigtet udflytningsplan af38

kort- og geodataområdet i Danmark, Grønland, Færøerne og farvandeneheromkring. Internt i Miljøministeriet har Geodatastyrelsen desuden ansvaretfor tværgående opgaver i relation til it-anvendelse, udvikling af digitalforvaltning og datakoordination (Geodatastyrelsen, Årsberetning 2012). Der erca. 300 årsværk beskæftiget i styrelsen. Heraf har langt størstedelenarbejdsplads i det nordvestlige København. Ca. ti medarbejdere er dog ansatved Miljøcenter Aalborg, som også er en del af styrelsen.Fordi Geodatastyrelsen har ansvaret for landinspektørvæsenet i Danmark, erder en naturlig kobling til Aalborg Universitet, som er den eneste institution,deruddannerlandinspektøreriDanmark.Siden2007harlandinspektøruddannelsen dog også været udbudt fra Aalborg Universitetscampus i København, og i de senere år er universitetets optag aflandinspektører større ved campus i København end i Aalborg. Nordjyllandskompetencemæssige fordele ift. Geodatastyrelsen er derfor nok ikke længerehelt så udtalte, som da det jysk-fynske samarbejde fremlagde sit forslag om atflytte styrelsen til Aalborg i 2004. Men det alternative arbejdsmarked forlandinspektører er alt andet lige mindre i Nordjylland end iHovedstadsområdet, og derfor kan konkurrencen om denne typemedarbejdere også være mindre i Nordjylland. Hertil kommer, atuniversitetets campus i Aalborg er hjemsted for en række specialiseredeforskningsfelter, der relaterer sig til styrelsens arbejdsfelter ogansvarsområder. Endelig uddannes der også andre relevante faggrupper forstyrelsen – som eksempelvis civilingeniører, økonomer, planlæggere ogdataloger - ved universitetets campus i Aalborg. Der kan derfor forventes noglegensidige dynamiske effekter af den geografiske nærhed mellem en fagligtspecialiseret arbejdsplads som Geodatastyrelsen og de relevante fagligemiljøer ved Aalborg Universitet. Sådanne effekter er det imidlertid svært atsætte tal på.I det efterfølgende vil vi derfor fokusere på det, der kan sættes tal på, nemligde effekter på antallet at lokale/regionale arbejdspladser, som en flytning afGeodatastyrelsen til Nordjylland kan have. Effekterne er estimeret ved hjælp afden lokaløkonomiske model LINE (se boks 2 for en nærmere beskrivelse af

metoden). Der er tale om nogle indledende, forsøgsvise beregninger, hvisprimære formål er at illustrere, hvordan oprettelse og nedlæggelse afarbejdssteder har effekter, der rækker videre end de direkte berørtearbejdssteder og disses hjemstedskommuner. Modelberegningerne kan medfordel videreudvikles for at komme tættere på sandsynlige scenarier.Boks 2. Hvordan er de indirekte effekter estimeret?Beregningerne af effekten af en eventuel flytning af Geodatastyrelsen fra Københavns Kommune tilAalborg Kommune er foretaget med den lokaløkonomiske LINE-model for erhverv og beskæftigelse, derer udviklet af Center for Regional- og Turismeforskning (CRT). Modellen baserer sig blandt andet påudbyggede nationalregnskaber for kommuner og regioner.Konkret er effekten af flytningen estimeret ved at det forudsættes, at der nedlægges et arbejdsstedmed 279 ansatte inden for brancheområdet ”Offentlig administration, forsvar og politi” i KøbenhavnsKommune samtidig med, at der oprettes et arbejdssted med 323 ansatte inden for sammebrancheområde i Aalborg Kommune. Forskellen i antal beskæftigede ved det nedlagte og oprettedearbejdssted skyldes, at det antages at lønsummen fastholdes konstant, og da lønniveauet for de berørtemedarbejdergrupper er lavere i Aalborg end i Københavns Kommune, kan man få flere medarbejdereinden for samme lønsum i Aalborg. Hertil kommer afledte effekter i forhold til råstofforbrug(arbejdsstedets køb af varer og tjenesteydelser) og virkninger på de lokale indkomster og privateforbrug.I forhold til medarbejdersammensætningen er der taget udgangspunkt i den konkretemedarbejdersammensætning for Kort- og Matrikelstyrelsen (som Geodatastyrelsen hed frem til 2012),der beskrives i COWIs rapport fra 2005 om ”Analyse af syv forslag om udflytning af statsligeinstitutioner”.De resultater, der præsenteres i tabel 2 og 3 er baseret på beregninger, der er foretaget på kort sigt. Detbetyder, at befolkning og arbejdsstyrke er givne, mens arbejdsløsheden tilpasses ændringer ibeskæftigelsen. Pendlingen estimeres ud fra det observerede pendlingsmønster i de berørte områder. Iog med det antages, at der ikke sker ændringer i arbejdsstyrken, vil arbejdsløsheden falde i dekommuner, der leverer arbejdskraft til det nye arbejdssted. Modellen beskriver således ikke hvormange, der flytter med fra København, og hvor mange der kan rekrutteres lokalt i Nordjylland.Modelberegningerne viser alene nettoresultatet for beskæftigelse og arbejdsløshed. De afledte ellerindirekte virkninger, som identificeres i modellen, skyldes at den lokale efterspørgsel ændres, når deroprettes (eller nedlægges) et arbejdssted, hvilket betyder ændret beskæftigelse og arbejdsløshed.Ændret beskæftigelse medfører ændring i indkomster, hvilket igen påvirker det private forbrug. Pådenne måde spredes de inducerede virkninger. Der er også fortaget beregninger på længere sigt, hvordet antages, at befolkningen ændres som følge af ændringer i beskæftigelsen. Det betyder atarbejdsløsheden forventes at være uændret. Resultaterne af disse beregninger indgår ikke i tabel 2 og 3,men omtales kort i en note.Kilde:CRT (2012), Vejledning i brugerstyrede fremskrivninger (www.crt.dk).

stærkere regionale gevinster samt forbedrede arbejdsrutiner og organisationfor den udflyttede institution. I denne proces blev de udflytningsegnedeinstitutioner bedt om at overveje og koordinere at flytte flere institutionermed relaterede ansvarsområder til samme modtagerkommune. Baseret påLyons’ analyse af historiske erfaringer med udflytninger i Storbritannien,argumenterede han, at ved flytning af klynger af statsinstitutioner medrelaterede arbejdsopgaver ville den regionale effekt maksimeres. Dog skulleman overveje at tilpasse lønningerne det lokale arbejdsmarked for at undgå atoverophede det lokale arbejdsmarked på grund af en skævvridning aflønniveauet. Det ville have den modsatte effekt.Igennem hele denne proces var der en stærk politisk vilje til at villegennemføre Lyons’ plan og regeringen nedsatte et udvalg, som skulle stå forden stringente udførelse af planerne. Målsætningen var, at planen skulle væregennemført inden år 2010, hvilket i sammenligning med udflytningerne i Norgeog Sverige er lang tid. Men måske har det været en faktor, som har haft enpositiv indvirkning på resultatet af udflytningerne. Der har været tid til nøje atplanlægge og overveje alle tænkelige muligheder og faser i udflytningen,således at der har været potentiale for størst mulige regionale gevinster ogmindst mulig besvær for institutionerne.Faktisk var udflytningsplanerne gennemført i 2009 med det resultat atproblemregionerne, som blev valgt som modtagerregioner fik tilførtkompetencearbejdspladser. Mange af modtagerregionerne var traditionelleindustriregioner, som havde oplevet nedgang. Så ved tilførsel afhøjkompetencearbejdspladser til regionen blev vidensbanken i det regionalearbejdsmarked forstærket og medførte innovation, som så har ført til en øgetproduktivitet og dermed højere indtjening. Og på længere sigt forventes det atbidrage til at forbedre uddannelsesniveauet i regionen, fordi virksomhedernesefterspørgsel på højtuddannet arbejdskraft steg (Lyons, 2003, Lyons, 2004,Marshal et al., 2005).Lyons kom frem til den konklusion, at udflytning af statslige arbejdspladserfaktisk virker. Det er billigere at drive offentlig virksomhed udenfor London ogofte blev servicen også forbedret. Lyons argumenterer, at regeringer er nødt til37

Norge, hvor det rent faktisk ledte til en rigid og til tider ikkeeksisterendepolitisk beslutningsproces. De sædvanlige argumenter for, hvorfor enstatsinstitution ikke kan flyttes, ville i denne proces ikke blive accepteret. Lyonspåpegede, at det forventes, at der ville være modvilje i de berørteinstitutioner, og at det således ville kræve stærk politisk mod-modvilje til atville gennemføre udflytningsplanerne. Lyons kalder dette en bottom-upudflytning, som var under centralt styret ’strategisk vejledning’, mens andremåske nærmere vil kalde det en top-down styret proces. Der skulle med andreord meget stærke argumenter til for ikke at kunne blive berørt af udflytning.Det handlede om flytningen af jobbet og ikke personerne bag. Man skullefokusere på jobbet og undgå at blive fanget i trivselsdebatten, som deudflytningstruede medarbejdere naturligvis ville bringe op. Man var nødt til athave dette perspektiv for at kunne effektivisere den offentlige sektor. Det blevbesluttet, at det kun var de institutioner, der var involveret i strategisk policyudvikling og administration, som forblev placeret i London.Efterfølgende blev regeringen bedt om at inddrage regionerne for atidentificere, hvor udflytningerne kunne have den største økonomiske effekt påregionerne. For Lyons var det vigtigt at skabe et overblik over, hvilkeproblemer regionerne havde, og hvad de havde at byde på, som kunne gøre enudflytning af en statslig myndighed til en gevinst for både regionen ogmyndigheden. Man skulle finde regioner, der kunne være modtagerregionerfor de udflytningsegnede institutioner. Det der faktisk kom til at ske, var, atinteresserede byer eller kommuner hver især bød ind som modtagersted,hvilket ikke gjorde denne del af processen særlig fokuseret på regionaludvikling alligevel, men den enkelte kommunes udvikling (interviews, Lyons,Smith).Når effektiviserings- og regionaludviklings-analyserne var gennemført, stodman med en række potentielle modtagerkommuner og en lang rækkepotentielle udflytningskandidater. Kunsten var så at finde et match melleminstitutionerne og modtagerkommunerne. Argumentet var, at et godt matchmellem den udflyttede institution og modtagerkommunens arbejdsmarked ogeksisterende erhvervsliv, infrastrukturen og boligmarkedet ville medføre

Den direkte effekt af at flytte Geodatastyrelsen fra København til Aalborg ernaturligvis, at det antal arbejdspladser, der er ved styrelsen, forsvinder iKøbenhavns Kommune. Tilsvarende opstår der nye arbejdspladser i AalborgKommune. I modeleksemplet går vi ud fra, at styrelsen har en fast lønsum, ogat lønniveauet for henholdsvis de nedlagte og oprettede arbejdspladser er påniveau med lønniveauet i branchen i de respektive kommuner. Derfor oprettesder i modeleksemplet faktisk flere arbejdspladser ved styrelsen i Aalborg endder nedlægges i København.Som nævnt ovenfor, vil der også henholdsvis opstå og forsvinde arbejdspladsersom enindirekteeffekt af den efterspørgsel, som Geodatastyrelsen og densmedarbejdere genererer.Aalborg Kommune vil således, ud fra modelberegningerne, opnå en samlettilgang af arbejdspladser i kommunen på 394, mens Københavns Kommunesamlet vil miste 343 arbejdspladser. De øvrige nordjyske kommuner kan ifølgeberegningerne på kort sigt forvente, at der genereres i alt 10 indirektearbejdspladser i deres geografiske område som konsekvens af en flytning afGeodatastyrelsen til Aalborg. I de øvrige kommuner i landet forsvinder der i alt19 arbejdspladser (jf. tabel 2).2

offentlige sektors karakter, organisation, produktivitet og størrelsen af densopgaver. Så alt i alt kom Lyons bredere omkring både regional udvikling ogeffektivisering af den offentlige sektor end de tidligere reviews, selv om detprimære fokus for Lyons var effektivisering af den offentlige sektor. Det mestiøjnefaldende er nok det langsigtede perspektiv Lyons havde.Med dette udgangspunkt fremsatte han en række forslag, der vedimplementering ville skabe en mere balanceret regional udvikling ogeffektivisering af den offentlige sektor. Bl.a. anbefalede han at:••udflytte 20.000 statslige arbejdspladser fra London og omegn. Dettekunne give en besparelse på £ 2 mia. over 15 årudflytninger på den korte bane er omkostningsfulde, men tjener sighjem på den lange bane, så regeringen skulle være parat til at villebetale det, det koster at udflytteden offentlige sektor i London skulle på en dramatisk slankekur, somafspejlede, hvad der virkelig var brug for at beholde i Londonman skulle væk fra den centralistiske nedarvede tankedynamik om atembedsmandsværketskalvære placeret i Londonregeringen skulle tage det fulde ansvar for gennemførslen afudflytningsplanerne og være klar med en stringent plan og udførsel

Pendling betyder, at effekterne fordeles anderledes på kommuner, når dertages udgangspunkt i, hvor de personer, der forventes at finde beskæftigelsesom følge af flytningen af Geodatastyrelsen, har deres bopæl, i stedet for hvorde arbejder. Tabel 3 viser den geografiske fordeling af effekten ud framedarbejdernes bopæl.Den mest markante observation i tabel 3 er, at effekten på KøbenhavnsKommune er markant mindre, når der tages udgangspunkt i, hvor demedarbejdere, der vil miste deres arbejdsplads som følge af en flytning afGeodatastyrelsen, har deres bopæl, frem for hvor de arbejder. Det skyldes, atder er en stor pendling ind til København, hvilket altså betyder, at den negativebeskæftigelseseffekt af en flytning fra Københavns Kommune fordeles påforholdsvis mange kommuner i Hovedstadsområdet og det øvrige Sjælland.Effekten på Aalborg Kommune er også mindre, når der tages udgangspunkt ibopæl frem for arbejdssted, men pendlingen er trods alt mindre i Nordjyllandend i Hovedstadsområdet, og derfor er den positive effekt på AalborgKommune relativt større end den negative effekt på Københavns Kommune.

Bag ved disse anbefalinger ligger nøje velovervejet langsigtet planlægning oganalyse, som skal udføres for at kunne lede til det ønskede resultat med enmere balanceret regional udvikling og effektivisering af den offentlige sektor.Udgangspunktet for Lyons var, at i princippet var alle statslige institutioner i ogomkring London i spil til at blive udflyttet; ingen kunne undsige sig. Dog varhan klar over, at bestemte departementer som havde tætte relationer tilpolitikerne ikke var flytbare. Fokus lå på, at alle centralt placerede institutioneri London skulle argumentere for, hvorfor deres opgave skulle blive i London istedet for blot at identificere rutineopgaver, der kunne udflyttes. Erfaringerneviser nemlig, at udflytningskandidater nærmest altid vil modsætte sigudflytning, med det argument, at det vil forstyrre deres arbejdsrutiner, det villede til videnstab, osv., som en naturlig forsvarsmekanisme. Det sås bl.a. i

Der skal tænkes anderledesI forlængelse af de tidligere erfaringer med udflytning af statsligearbejdspladser som effektiviseringsmotiv blev Sir Michael Lyons i 2003 bedtom at udforme en rapport, der skulle analysere muligheden for yderligereudflytning af statslige arbejdspladser for at effektivisere den offentlige sektor iStorbritannien, med et sekundært motiv om at stimulere den regionaleøkonomiske udvikling i landet og lempe presset på London. Lyons skulleudpege 20.000 statslige arbejdspladser, som kunne udflyttes fra London tilregionerne. Der var tre overordnede målsætninger med Lyons’ review:•••at bede statsforvaltningen om at identificere hvilke arbejdspladser, demest sandsynligt kunne udflytteat kigge på udflytningshistorikken i Storbritannien; hvor harudflytningerne virket, hvor har de ikke, og hvorforat udforske, hvordan udflytning kan få den største økonomiskevirkning (et effektiviseringsargument og et argument om en ligefordeling i hele landet)

En flytning af en mellemstor statslig institution fra Hovedstadsområdet tilNordjylland kan således forventes at have en mærkbar effekt, ikke mindst påmodtagerkommunen. Men der vil også – især når der tages udgangspunkt i enbopælsbetragtning – være effekter på resten af regionen. I et langsigtetperspektiv kan effekterne kun forventes at blive større, hvis der udflyttes eninstitution, som har et godt kompetencemæssigt match medmodtagerregionen. Det forventes f.eks. at have stor betydning for regionen,hvis en tilflyttende institution kan bidrage til at skabe et større lokalt ogregionalt arbejdsmarked for de kandidater, der uddannes ved AalborgUniversitet.Betydningen af matchet mellem institution og regionen understreges af deinternationale erfaringer, der beskrives i det efterfølgende kapitel.15

disse udflytninger medførte også en fysisk opdeling af opgaver i den offentligesektor. Der skete nemlig det, at de mere veluddannede og højtbetalte jobsforblev i London, og det var jobs med lavere løn og kompetenceniveau, derblev flyttet. Udflytningerne frem til midten af 1980erne var en succes forregionerne, fordi de fik tilført den nødvendige arbejdspladser, som demanglede. Dette bidrog til regional vækst og udvikling i de mest udsatteregioner.I slut-1980erne og begyndelsen af 1990erne fandt der en ny runde afudflytninger sted. Baggrunden herfor var et effektiviseringsmotiv. I et forsøgpå at skabe en mere fokuseret organisation, der kunne reagere påmarkedslignende signaler, blev statsforvaltningens afdelinger delt op i mereorganisatorisk adskilte og delvist selvstændige instanser. Dette var en del afNew Public Management tilgangen. I denne øvelse skete udflytningernebaseret på de udflytningsegnede institutioners egne beslutninger (en cost-benefit analyse udført af institutionerne selv), i stedet for en mere top-downstyret udflytningsplan, som man så i de tidligere runder eller i de norskeudflytninger i 2000-tallet. Udflytningerne skete fordi husleje- oglønomkostningerne i og omkring London var skudt i vejret i slut-1980erne. Derblev flyttet omkring 19.000 statslige arbejdspladser mellem 1989 og 1993. Demere perifere områder tabte i denne runde; udflytningerne skete til et områdei en radius af 130-270 kilometer fra London. Det blev vurderet, at det ville væreforbundet med for store omkostninger i kommunikation ved udflytninger udover disse distancer. På den baggrund, hvor motivet har været effektiviseringaf den offentlige sektor, har der derfor ikke været iøjnefaldende regionaleeffekter- ej heller distancen taget i betragtning.Det generelle billede som har tegnet sig i udviklingen af den britiskeudflytningspolitik op til 2000-tallet er, at udflytningerne har været domineretaf rutineprægede udflytninger, hvor motivet primært har været at kontrollerede offentlige udgifter og effektivisere den offentlige sektor på kort sigt på trodsaf de formulerede ambitioner om at skabe en mere balanceret regionaludvikling udenfor London. Argumentet var, at udflytningen afstatsforvaltningen kunne bidrage til større lighed mellem regionerne ved at

medfører dette tankemønster, at embedsmandsværket og politikerne bliverbekymrede for, hvordan udflytning af statslige arbejdspladser vil forstyrrearbejdsprocesser i myndighederne (videnstab, etc.). Altså kan udflytning afstatslige arbejdspladser ikke lade sig gøre. Dette er et mønster, man ser imange andre lande, inklusiv i Danmark. I modsætning til andre lande blevdenne tankegang generelt ikke overført til politikerne, men forblev en del afembedsmandsværket selv. Dette er en vigtig betragtning i udviklingen afudflytningspolitikken i Storbritannien.I 1960erne og 1970erne var udflytning af statslige arbejdspladser væk frahovedstaden en del af den nationale strategi for at imødekomme degeografiske konsekvenser af den hierarkiske og fysiske centralisering af denoffentlige sektor, der skete i efterkrigstiden. Udflytningerne i denne periodevar primært drevet af nødvendigheden af at spare på de offentlige udgifter ogoffentlig service. Ved at flytte egnede institutioner ud fra London kunne mannedbringe udgifterne til husleje og lønninger. Det viste sig, at jo længere vækfra London man flyttede, jo flere penge var der at spare.Den første store decentraliseringsrunde blev foreslået af Sir Gilbert Flemming,som foreslog udflytningen af 22.500 statslige arbejdspladser mellem 1963 og1972. Disse udflytningsplaner er kendt som ’the Flemming Review’, og var enrapport udformet af Flemming på opdrag fra den daværende regering. 70 % afdisse arbejdspladser blev flyttet ud til de regioner, som havde de størsteregionaløkonomiske udfordringer. I denne periode blev yderligere 9.500statslige arbejdspladser oprettet udenfor London, som ringvirkning af de22.500 udflyttede arbejdspladser.I 1973 kom en lignende rapport, denne gang udformet af Sir Henry Hardman(’the Hardman Review’). Anbefalingerne i både denne og den foregåenderapport var meget nøje analyseret, gennemarbejdet og planlagt, således mankunne gennemføre udflytningerne så effektivt så muligt. Hardman foreslogudflytningen af yderligere 31.000 statslige arbejdspladser. På trods af disseambitioner, blev der kun flyttet 11.600 arbejdspladser imellem 1973 og 1988.Tilgangen af disse arbejdspladser var nødvendig i modtagerregionerne, somled af høj arbejdsløshed, og blev imødekommet med stor tilfredshed. Men32

3. Så dan kan det gøresErfaringerne fra de lande vi oftest sammenligner os med viser, at udflytningeraf statslige arbejdspladser sagtens kan lade sig gøre – også med succes.Erfaringerne viser, at forskellige parametre såsom motiv, match og måden,hvorpå udflytningerne har fundet sted, har betydning for succesen. I de trelande, som vi har søgt inspiration i, har der været forskellige udflytninger;nogle har været kontinuerlige og langsigtede, andre har været præget af entensporadiske initiativer eller i visse perioder mangel på initiativ. I dennedenstående redegørelse af disse erfaringer vil fokus være på de praktiskesider af decentraliseringen, herunder drivkræfterne bag forandringerne,planlægningen af strategien for udflytningerne, samt hvilke effekterdecentraliseringen har haft i regionerne. Redegørelsen viser erfaringer fraSverige, Norge og Storbritannien.

SverigeI Sverige har der været megetforskellige erfaringer med udflytningaf statslige arbejdspladser. Der harværetforskelligemotiverbagudflytningerne, og måden, hvorpå dehar været udført, har også varieret.Disse forskellige baggrunde har ogsåhaft indflydelse på de regionalpolitiskeeffekter, som udflytningerne harmedført.De svenske erfaringer viser:Udflytninger i 1970ernemedlangsigtet regionalpolitiskmotivognøjegennemtænktplanforudflytningerne, hvori der arbejdedesmålrettet for at skabe etmatchmellem institution og modtagerregionfor at opnå størst mulige regionaleeffekter.Udflytninger i midt-2000-tallet hvoret kortsigtet kompensationsmotiv varstyrende for overvejelser om bådemåden,hvorpå udflytningerne skullefinde sted og (mangel på)matchmelleminstitutionogmodtagerregion. Her sås ingenmålbare regionale effekter.

Man ser de første initiativer i 1950erne, hvor man argumenterede, atudflytning af statslige arbejdspladser var en nødvendighed, fordi man ansålandet som værende svækket i tilfælde af en ny krig, hvis alle statsinstitutionervar placeret i Stockholm.Igen i 1960erne var udflytning af statslige arbejdspladser på dagsordenen. Herændredes udflytningsmotivet fra at beskytte landet i tilfælde af krig til et mereregionalpolitisk og udviklingsorienteret motiv. Man argumenterede, at regionaludvikling skulle være baseret på en mere balanceret udvikling udenfor de storemetropoler, Stockholm, Gøteborg og Malmø, og at udflytning af højtkvalificeret arbejdskraft ville bidrage til at skabe positiv udvikling og vækst.Derforuden var det også planen at reducere en over-ekspandering af de storebyer, som var præget af høje udgifter til husleje og lønninger samttrafikmæssig overbelastning. Udflytning af statslige arbejdspladser skulle væreet middel til at opnå dette.I 1969 udnævnte den svenske regering et udvalg, der skulle se på mulighedenfor udflytning af statslige arbejdspladser. Dette udvalg vurderede, at vissekriterier skulle være til stede for at have de største effekter på den regionaleudvikling i modtagerregionerne:••modtagerregionerne måtte ikke være for små, fordi de skulle haveressourcer til at modtage institutionen;de skulle have et veludviklet serviceniveau og et nogenlunde varieretarbejdsmarked, som kunne være rekrutteringsbase for den udflyttedeinstitution og hjælpe ægtefæller til at finde arbejde;de skulle have en veludviklet infrastruktur og godekommunikationsmuligheder med Stockholm; de skulle ligge i enafstand fra Stockholm, som gjorde at pendling ikke var mulig.

StorbritannienI modsætning til Norge og Sverige harder i Storbritannien været en merelineær udflytningspolitik og – proces.Faktisk har udflytning af statsligearbejdspladser været en fast del afbritisk politik siden efterkrigstiden.Igennem hele denne periode harudflytning af statslige arbejdspladserværet et middel til en mere balanceretregional udvikling. Denne kontinuitethar haft en positiv indvirkning på deregionalpolitiske effekter, selvommotiverne og måderne, hvorpå manhar udflyttet, har varieret.De britiske erfaringer viser:Overordnet set har udflytning afstatslige arbejdsplader som middelmod regional ubalance spillet encentral rolle i britisk politik. Gennemtiden har dettemotivprimært været iforgrunden, men i visse perioder fremtil 2000-tallet spillede det andenviolini forhold til effektivisering af denoffentlige sektor. I disse perioder erde regionalpolitiske målsætningerikke blevet indfriet.Dette ledte til et mere langsigtetregionalpolitiskmotiv,hvormåden,hvorpåplanlægningenogimplementeringenafeffektiviseringsplanernesamtmatchetmellem institution ogmodtagerregion kom til at spille encentral rolle. Herved maksimeredesde regionale effekter.

I efterkrigstiden fandt der en kraftigcentraliseringsted,hvordepartementer og institutioner, som servicerede politikerne blev koncentrereti og omkring London. Dette resulterede i en høj efterspørgsel påembedsmandsværk tæt på hovedstaden og en skævvridning af den regionaleudvikling. Derudover dannede det grobund for et indgroet tankemønster om,at embedsmænd, departementer og andre institutioner var nødt til at væretæt placeret på de politiske beslutningstagere. Denne tankegang medføreryderligere indgroede ’systemiske faktorer’ eller vaner, som kan være svære atgøre op mod. For eksempel betyder den historiske placering afembedsmandsværket tæt på de politiske beslutningstagere, at der automatisktrækkes flere departementer og statslige institutioner ind i det centraleLondon. Der antages derforuden, at der findes større karrieremuligheder vedat arbejde i London, og at det er mere attraktivt at bo i London. Endelig

Hvad kan vi lære af de norske erfaringer?Den vigtigste læresætning fra de norske er faringer kan opsummeres som:Hvor der er vilje, er der åbenbart vej… Hvis der ikke er politisk vilje, sker deringen udflytninger. Og de få udflytninger der er sket i den lange periode, hvorden politiske beslutningsproces enten var meget kompliceret eller helt gik ihårdknude, har ikke haft samme regionale effekter som i det sammenligneligeSverige i 1970erne, hvor der skete en stor udflytning, og hvor regionaludvikling var en del af dagsordnen. Derimod ser det ud til at udflytningerne i2000-tallet har haft større effekt, fordimotivethar været et andet og blandetmotiv. Det overordnede motiv var effektivisering af den offentlige sektor medspecielt henblik på styrelser. Det sekundære motiv har været at bidrage til enmere balanceret udvikling udenfor Oslo. Dette er i et vist omfang lykkedes,primært fordimådenogmatchetogså har spillet centrale roller. Måden harværet ret utraditionel, idet det har været en meget stringent hierarkisk styretproces med Norman i spidsen, men uanset hvad, så kom der gang iudflytningerne igen efter flere årtiers stilstand. Måden, hvorpå udflytningernehar været planlagt, har haft den betydning, at udflytningen af styrelserne harværet så velgennemtænkt også i forhold til matchet, at institutionernesammen med de relaterede klynger i regionerne har bidraget til en vis grad afvækst og udvikling i regionerne. Igen i den norske case ser vi, at motivet,måden og matchet betyder noget for de regionale effekter.

Efter udflytningerne havde fundet sted og institutionerne havde slået rødder imodtagerregionen, var der identificerbare effekter både for modtagerregionenog for institutionerne selv. Når man ser på de udflyttede institutioner, er dersket et kompetenceløft blandt de ansatte i forhold til, da de var placeret iStockholm, og generelt set er institutionernes arbejde blevet øget i omfang –der er kommet flere opgaver og arbejdsvolumen er øget. Så selv om det tagernogle år, førend den udflyttede institution slår rødder og normaliserer sinaktivitet efter udflytningen, har udflytningerne haft positive effekter påinstitutionens hverdag.Ligesom de udflyttede institutioner oplevede positive effekter, sås der ogsåpositiv udvikling i modtagerregionerne. Generelt skete der et løft ikompetenceniveauet i regionerne, hvilket dels skete på grund af, og medførte,et flow af kundskaber og erfaringer mellem den udflyttede institution ogvirksomhederne i regionerne. Især sås en styrkelse af de eksisterende klyngeraf virksomheder, der var i regionerne, som fandt samarbejde med denudflyttede institution. Herudover skete der et samarbejde mellem deudflyttede institutioner og uddannelsesinstitutioner i modtagerregionerne,som gav grobund for etableringen af nye uddannelser, som matchede denefterspørgsel, som de udflyttede institutioner havde på kvalificeretarbejdskraft. Dette bidrog til at imødekomme efterspørgslen på kvalificeretarbejdskraft i regionen og uddannelsesinstitutionernes profil blev bredere, ogde blev efterfølgende bedre til at tiltrække studerende udefra. I de ellerstraditionelle industriregioner, som modtog statslige arbejdspladser, havde denudflyttede statsinstitution den påvirkning på arbejdsmarkedet, at det blevbåde bredere og mere stabilt, og således ikke så følsomt overforkonjunkturudsving. Dette var en naturlig konsekvens af selve institutionenstilstedeværelse og bidrag med kompetencearbejdspladser, men også deafledte effekter i form af udvidede uddannelsesmuligheder og mere sikrefremtidsudsigter. Med andre ord har de udflyttede institutioner tilførtregionerne tilgang i form af kompetence, netværk og uddannelsesmuligheder,og de blev således en ressource i den regionale udvikling imodtagerregionerne.

Udflytning som kompensationI slut-1980erne og start-1990erne, hvor der også blev udflyttet 10.000 statsligearbejdspladser, ændredes motivet gradvist, selvom regional udvikling var enunderliggende strategi. Det regionalpolitiske fokus blev ændret til en merereaktiv politik med kort sigte: udflytning var en modreaktion for atkompensere for beskæftigelsesnedgang i den offentlige sektor i de perifereområder.I denne udflytningsbølge var det svært at identificere kvantitative effekter påde lokale arbejdsmarkeder, fordi det var svært at rekruttere kvalificeretarbejdskraft lokalt og man var nødsaget til at importere kvalificeretarbejdskraft. Dette giver naturligvis ikke de samme regionale effekter. Dogkunne man identificere kvalitative effekter, som at uddannelsesniveauet på delokale arbejdsmarkeder blev øget, og den generelle arbejdsmarkedssituationblev forbedret. For de, som allerede havde et job med et højtuddannelsesniveau, blev det nemmere at skifte job og forblive i regionen.Alternativt var de nødt til at søge væk fra regionen. Et positivt resultat af disseudflytninger var, at det blev mere attraktivt at bo og arbejde i disse regioner ogmellemstore byer.Et lignende samarbejde mellem klynger af virksomheder, de udflyttedeinstitutioner og universiteter, som sås i 1970erne, fandt også sted i enkelteregioner i denne bølge. Dog blev denne type samarbejde forstærket af, at mani visse regioner forsøgte at flytte klynger af institutioner til samme by. Dissebyer og områder er blevet bedre rustet til at imødekomme fremtidigeøkonomiske forandringer på grund af de diversificerede arbejdsmarkeder ognetværksrelationer mellem den offentlige sektor og det private erhvervsliv.Disse byer er blevet konkurrencedygtige alternativer til de overbelastedestorbyer og hovedstaden. Det er med andre ord i disse regioner og byer, der

centraladministration og andre styrelser. Samtidig var placeringen af deudpegede udflytningskandidater også vigtig for udflytningernes succes. Det varvigtigt, at der var et match mellem myndigheden og de lokale arbejdsmarkedog erhvervsliv. Når der var dette match, ville det være til fordel både forregionerne og for de udflyttede styrelser. Det argumenteredes, at detregionale arbejdsmarked skulle være i stand til at kunne tilføre kompetentarbejdskraft til den udflyttede styrelse, samt at der skulle være fagmiljøer tilstede i regionerne, som havde relaterede ansvarsområder med den udflyttedestyrelse.En succeshistorie er udflytningen af Kystverket til Ålesund, hvor der var godemaritimemiljøer,somgjordedetmuligtatrekrutterehøjkompetencemedarbejdere til Kystverket. Udflytningen har været en succesfor Kystverket, som efter en periode, hvor hverdagen igen skulle normaliseres,har oplevet en øgning i personale samtidig med at kvaliteten af arbejdet blevhævet. En målbar regional effekt har der også været. Udflytningen afKystverket har gjort regionen til en attraktiv region at bo og arbejde i forpersoner med økonomiske og administrative kompetencer, fordi der førKystverkets udflytning ikke var andre offentlige institutioner i regionen. Detgenerelle uddannelsesniveau i regionen var før udflytningen lavt, ogarbejdspladsen bidrager således til vækst i kompetencearbejdspladser, ogbidrager til at tiltrække arbejdskraft og indbyggere med et højereuddannelsesniveau udefra. Derforuden har udflytningen af Kystverket bidragettil en udvikling og komplementering af den maritime klynge samt udviklingenaf videregående uddannelsesinstitutioner i regionen.De generelle erfaringer med de otte udflytninger i midt-2000-tallet harvarieret. De har spændt lige fra ringe effekter over positivt omdømme forregionen og små forbrugseffekter til udvikling af eksisterende klynger, tilførselaf højkompetencearbejdspladser og dermed et bredere arbejdsmarked ogbedre evne til at tiltrække erhvervsvirksomheder. Disse effekter afhænger afmatchet mellem det regionale arbejdsmarked og styrelsen, eksistensen afrelaterede klynger og videregående uddannelsesinstitutioner og størrelsen afden udflyttede arbejdsplads. Så alt i alt har erfaringerne fra 2000-tallet vist at

moderator for motiverne bag og selve udflytningerne af statsligearbejdspladser i 2000-tallet. Det hævdes, at han i et meget smalt samarbejdemed få politiske aktører stod bag og gennemførte beslutningen. Der var tegnpå, at det har været vigtigt at holde embedsværket og de berørte institutionerlangt væk fra disse første faser af planlægningen for at undgå en rigidbeslutningsproces, som måske ville falde til jorden, som tidligere erfaringerviste. Denne gang skulle der ske noget.I januar 2002 informerede Norman Stortinget om, at Regeringen arbejdedemed en gennemgang af statslige styrelser og at man ville vende tilbage medyderligere oplysninger. Norman var meget optaget af, at styrelserne skulleplaceres i en afstand fra hovedstaden, så styrelserne blev mere uafhængige frade politiske myndigheder og de andre styrelser. Norman havde måske påfornemmelsen, at det ville være svært at få disse ambitioner vedtaget iStortinget, og det formede hans videre ageren. Året efter skulle udvalgets ogNormans forslag til udflytning af statslige styrelser behandles i Stortinget, menindholdet i forslagene blev lækket til pressen som en politisk ’beslutning’allerede i december 2002, inden de reelt set var offentlige. Dette gjorde detumuligt for Regeringen at trække ’beslutningen’ tilbage.Den politiske beslutningsproces formede således udflytningerne i 2000-tallet.De tidligere erfaringer i Norge viste, at beslutningsprocesser kompliceres afmange – og ofte konfliktende – interesser, hvorimod sandsynligheden for enreel beslutning om udflytning af statslige arbejdspladser nemmere bliverimplementeret i de tilfælde, hvor de berørte parter bliver ekskluderet frabeslutningsprocessen. Disse erfaringer sås også i den politiskebeslutningsproces, som Bondevik Regeringen satte i gang efter valget.Beslutningsprocessen var hierarkisk styret af Regeringen med Norman ispidsen og gjorde brug af selektiv inklusion og eksklusion af berørte aktører oginstitutioner. De aktører, som var formodede imod udflytningsplanerne, blevbevidst ekskluderet fra processen (Trondal og Kiland, 2010).Denne utraditionelle beslutningsproces dannede således rammen omudflytningen af otte statsinstitutioner. Motivet var således en effektivisering afden offentlige sektor og omorganisering af strukturen mellem styrelser og28

har været den største effekt på det lokale arbejdsmarked og den regionaleudvikling mere overordnet (Nilsson, 1992).Kompensationsstrategien fortsatte i 2000-tallet. Baggrunden herfor var enrække lukninger af statslige arbejdspladser indenfor forsvaret. Disse lukningerførte en høj arbejdsløshed med sig i de berørte regioner. Der blev lukket 2500arbejdspladser, som især ramte fire specifikke regioner. Den svenske regeringvar nødt til at gøre noget for at kompensere for tabet af arbejdspladser ognedsatte et udvalg med ansvar for at undersøge muligheden for at udflytteandre statslige institutioner som kompensation for de høje arbejdsløshedstal.Udgangspunktet for udvalget var at identificere institutioner, som varudflytningsegnede i forhold til deres afhængighed af at være tæt placeret påderes moderorganisation eller specielt tæt på en bestemt del af befolkningen.Udflyttede institutioner var også de, som på grund af den samledekompetencesammensætning, stod overfor fremtidige forandringer;institutioner, der var mulige at adskille fra øvrige dele af institutionen; samtinstitutioner, hvis omfang var stort nok til at kunne udvikles i regionen.Derforuden måtte institutionen også gerne have en kobling til en andenstatslig, kommunal eller privat organisation i regionen. Samtidig var udvalgetblevet stillet over for det krav, at de hurtigst muligt skulle komme frem tiludflytningsforslag, hvilket sikkert har spændt ben for deres muligheder for atvære mere velovervejede omkring institutionens udflytningsmatch medmodtagerregionen. Dog var det en del af deres opdrag at overveje matchetmellem institutionen og modtagerregionen (arbejdsmarked, erhvervsstrukturog demografisk profil), hvilket ikke altid blev udslagsgivende.Som et resultat af disse hurtige overvejelser blev seks hele institutioner og todelvist flyttet ud til de berørte regioner. Samlet blev ca. 2700 arbejdspladserflyttet ud som kompensation for de 2500 nedlagte stillinger.Retrospektivt ser disse udflytninger ud til at være hovsaløsninger, hvor delangsigtede overvejelser ikke har været gennemtænkt. Det primære fokus harværet de kortsigtede mål om hurtigst muligt at kompensere for de nedlagtearbejdspladser og reducere arbejdsløsheden. Som det ses nedenfor, har det

kortsigtede motiv indflydelse på omfanget af de kvantitative og kvalitativeeffekter i modtagerregionerne.Fordi udflytningerne ligesom planlægningsprocessen skulle foregå hurtigstmuligt, har udflytningerne være meget omkostningsfulde både økonomisk ogpersonalemæssigt for de udflyttede institutioner. De udflyttede institutionerhar brugt lang tid på at normalisere sig igen efter udflytningerne og enkeltedøjede ved evalueringen i 2009 (Riksrevisionen, 2009) stadig med at rekrutterepersonale, så de kunne komme op på samme antal ansatte som før flytningen.Hvis man skal fremhæve noget positivt for de udflyttede institutioner, er det,at enkelte har oplevet, at organisationen er blevet mere forandringsorienteret.På trods af at mange af de udflyttede institutioner har medbragt et højtuddannelsesniveau og en høj gennemsnitsløn, kan man ikke identificere nogensærlig betydning for det lokale erhvervsliv. De gav i princippet ikke anledningtil særlige samarbejder. Dog har der været et særligt samarbejde medkommunerne og de udflyttede institutioner hinanden imellem, i de tilfældehvor de er blevet flyttet sammen. I disse regioner findes der et udbyggetledelsesnetværk mellem institutionerne, og i nogle tilfælde er der ogsåsamarbejdemeduniversiteterogandrevideregåendeuddannelsesinstitutioner i regionerne.Desværre ser udflytningerne ikke ud til at have smittet af på det lokaleerhvervsliv. Faktisk ser det ud til, at det har haft den modsatte effekt, ellermere modereret at kompensationen for de nedlagte arbejdspladser ikke harværet tilstrækkelig, fordi opgaveporteføljen i de udflyttede institutioner ikkehar været lignende det, forsvaret havde. Der har således været en lavereomsætning i det lokale erhvervsliv, fordi forsvaret havde et større forbrug aflokale varer og tjenester. Dette behov synes anderledes i de udflyttedeinstitutioner. Udflytningerne har måske lige kompenseret for den højeledighed, men de afledte effekter heraf er svære at få øje på (Difi, 2012,Landén, 2012a, Landén, 2012b, Statens offentliga utredningar, 2005,Brännström og Magneryd, 2005, Riksrevisionen, 2009).

Den rigide og komplicerede beslutningsproces igennem 1960erne, 1970erneog 1980erne påvirkede de efterfølgende initiativer, der fandt sted i 2000-tallet.I 2001 introducerer Stoltenberg-regeringen ’fornyelsesprogrammet’ for denoffentlige sektor, hvor også regeringens visioner om udflytning af statsligearbejdspladser som en del af regional- og distriktspolitik var inkluderet. Måletvar at••••bidrage til en mere balanceret regional fordeling af statsligearbejdspladserden offentlige sektor i størst mulig grad sikrer befolkningen i allelandets dele lige adgang til offentlige tjenesterat der opbygges professionelle fagmiljøer udenfor de større byer, ogat nationale opgaver kan placeres steder udenfor Oslo-områdetgennem nye enheder eller ved at styrke regionskontorer mednationale opgaver.

Disse overvejelser danner rammen om planerne for udflytning af statsligearbejdspladser i begyndelsen af 2000-tallet. Dog kom der et Stortingsvalg ivejen for disse planer. I efteråret 2001 fik Norge en ny regering efterStortingsvalget. Den ny Bondevik Regering videreførte disse planer i en nyindpakning, ’moderniseringsarbejdet i den offentlige sektor’ forfattet afdaværende nyvalgte Arbejds- og Administrationsminister, Victor Norman. Derses dog et ændret motiv bag udflytning af statslige arbejdspladser i forhold tildet regionalpolitiske motiv. Det regionalpolitiske motiv træder i bagrunden oget effektiviseringsmotiv træder i forgrunden.Der har faktisk været sået tvivl om, hvorvidt Victor Norman, med sin baggrundsom økonomiprofessor fra Norges Handelshøyskole alene var idémanden og

fordi den ikke have nogen særlig tilknytning til centraladministrationen ellerandre institutioner i Oslo. Valget faldt på Hamar som placering fremfor andrekandidater, fordi der var de bedste kommunikationsmæssige forhold. Der varikke tænkt regional udvikling ind i disse planer. Der har ikke været nogenidentificerbare regionale gevinster ved denne udflytning, men det er måskeikke så underligt, når fokus har været på at effektivisere arbejdsgange og andreorganisationsmæssige problemer i institutionen. Der, hvor der har væretgevinster, er i selve institutionen. Efter flytningen har der været registreretøget effektivitet på grund af stor personaleudskiftning. De nyansattemedbragte ikke ’dårlige vaner’, og dette bidrog til en mere effektiv og positivudvikling af nye arbejdsrutiner.Dette eksempel viser, at udflytning af statslige institutioner også kan have enpositiv effekt på den udflyttede institution. Det har måske været tilfældet,fordi udgangspunktet lå i en omorganisering af institutionens rutiner ogorganisation. Så motivet har her været at effektivisere institutionen og ikkeregional udvikling. Dette ses især ved den valgte placering tæt på Oslo, hvorfrapendling har været mulig. Så motivet har tydeligvis haft betydning foreffekterne i regionen. Da der heller ikke har været tænkt et regionalpolitiskmatch mellem den udflyttede institution og regionen, menkommunikationsmuligheder med Oslo, har dette sikkert også medvirket tilminimale regionale effekter. Samtidig ses det, at enkeltstående udflytningerikke har samme effekt, som udflytning af klynger, som det sås i den svenskeudflytning i 1970erne.I 1980erne og 1990erne var der kun sporadiske initiativer, som resulterede ifaktiske udflytninger. Resultaterne af disse udflytninger viste sig at have desamme manglende regionale effekter, men positive effekter for de udflyttedeinstitutioner (Sunnevåg og Ekerhovd, 2002, Trondal og Kiland, 2010).

Hvad kan vi lære af de svenske erfaringer?Erfaringerne i Sverige viser, at det ikke er helt ligegyldigt hvilketmotiv,der harværet for udflytningerne. Ligeledes betydermåden,hvorpå udflytningerne harforegået noget for modtagerregionernes udvikling og vækst. I de tilfælde hvorder har været et regionalpolitisk langsigtet motiv, har der været større og mereomfangsrige kvalitative og kvantitative effekter. Man kan konkludere, atkortsigtede kompensationsmotiver ikke er det bedste middel mod regionalubalance, idet der ikke har været iøjnefaldende afledte effekter for regionerne.I disse tilfælde har omkostningerne ved udflytning været højere end denmulige gevinst, man kunne have opnået på sigt. En udflytning af statsligearbejdspladser er omkostningsfyldt, og den skulle helst udmønte sig på langsigt i en mere balanceret udvikling samt en mulig effektivisering af denoffentlige sektor og den enkelte udflyttede institution.Måden,hvorpå udflytningerne har fundet sted, har haft ligeværdig betydningfor de langsigtede effekter. Når man har haft en nøje gennemtænktregionalpolitisk strategi for udflytningerne, har dette også resulteret i en merevelplanlagt og veludført udflytningsproces, som har været mindreomkostningsfuld. Der har været længere tid til at overgå fra en placering iStockholm til en placering i modtagerregionen, hvor institutionen ofte skullenormalisere sin praksis. Derforuden har det haft positiv betydning formodtagerregionerne lige såvel som institutionerne, at der har været flyttetinstitutioner i klynger, som har haft et samarbejde på tværs. Det har smittetmere af på det lokale arbejdsmarked.Dette hænger også sammen medmatchetmellem de udflyttede institutionerog modtagerregionernes profil. Hvor der har været et match, har den regionaleudvikling være mere målbar og effektiv.

NorgeLigesom i Sverige har der væretforskellige bølger af udflytninger, mender har også været perioder medstilstand eller ganske få udflytninger.Erfaringerne har været forskelligeafhængige af motiv og den reellepolitiske vilje.De norske erfaringer viser:Op til 2000-tallet er der sket få ogsporadiske udflytninger. Idet mådenhar været baseret på sporadiskeudflytninger, og at der ikke har værettænktmatchmellem institution ogmodtagerregion, har der ikke væretiøjnefaldende regionale effekter.I starten af 2000-tallet finder enstørre bølge af udflytninger sted.Motivetvar en blanding af regionaludvikling og effektivisering af denoffentlige sektor. I planlægningen afudflytningerne bliver der lagt vægt påmatchetmellem institution ogmodtagerregion samt at udflytteklynger af institutioner til sammeregion. Herved forsøges den regionaleeffekt maksimeret.

Iefterkrigstidenvarbosætningsmønstret præget af enøget centralisering. Store dele afbefolkningerne,somboedeilanddistrikterne flyttede ind til destørre byer for at få en uddannelseeller et arbejde. Man så en lignendetendens indenfor det offentlige. Iefterkrigstiden skete der en vækst af statslige arbejdspladser i Oslo. På denbaggrund skete der i 1950erne en del udflytninger som modsvar.Udflytningsstrategierne var motiveret af at styrke regionerne og lettetransport- og befolkningspresset på hovedstaden. Selvom der skete en deludflytninger med hensigten at styrke den regionale udvikling, viserlitteraturstudiet af de norske erfaringer, at resultaterne af denneudflytningsoffensiv var beskedne.Denne tematik var også en del af den politiske dagsorden gennem 1960erne til1980erne. I 1960erne foregik 67 % af statslig virksomhed i hovedstaden.Selvom der igennem 1960erne principielt har været mange tilhængere afudflytninger, viste den politiske beslutningsproces sig ofte at være kompliceretmed mange krydsende interesser. De udflytningstruede myndighedersargumentation i forhold til beslutningen, formelle strukturer mellemmyndigheder og administrationen, samt ideologiske koblinger mellem24

myndighederne og interesseorganisationerne bidrog samlet set til atkomplicere beslutningsprocessen. Et godt eksempel på den komplicerede og tiltider langtrukne beslutningsproces var, da regeringen i 1961 nedsatte etudvalg, som skulle kigge på mulighederne for udflytninger. Udvalget foreslog,at man kunne udflytte 11 institutioner med tilsammen 500 ansatte. I løbet afStortingsbehandlingen af forslaget blev antallet af institutioner, der kunneudflyttes reduceret til otte. Da forslaget var færdigbehandlet viste omfanget afinstitutioner, der reelt blev flyttet ud, sig at være mere beskedent. Deudflyttede institutioner var mindre størrelser og mindre ressourcestærke, endder havde været lagt op til. Et andet iøjnefaldende resultat var, at de blevflyttet til Oslos naboregioner. Så her kan man stille spørgsmålstegn vedpåvirkningen på den regionale balance.I 1970erne gentog et lignende udflytningsinitiativ sig. I begyndelsen af1970erne blev et lignende udvalg nedsat til at vurdere muligheden forudflytning af statslige virksomhed. Udvalget fungerede dårligt og blev erstattetaf et andet, som bidrog med flere deludredninger og fremsatte flereudflytningsforslag. I disse rapporter havde udvalget undersøgt 288 civile ogmilitære statsinstitutioner i Oslo. Dele af forslagene endte i Stortinget, menendte i mere principiel debat end konkrete vedtag. Herefter dødeudflytningsdebatten. I begyndelsen af 1980erne udtalte Kommunal- ogarbejdsministeren, at Regeringen ikke længere gik ind for udflytning afstatsinstitutioner.Baggrunden for denne udmelding var en interessegruppepolitik, hvor isærtjenestemandsorganisationerne var aktive. Regeringen havde altså væretunder pres udefra. Fra 1970erne frem til starten af 2000-tallet var der ganskefå udflytninger, som oftest foregik enkeltvis. For eksempel blev StatensSprengstoffinspeksjon flyttet til Tønsberg i 1970, Norsk Tipping A/S blev flyttettil Hamar i 1975 og Norges Geografiske Oppmåling blev flyttet til Hønefoss i1980. Disse udflytninger tog udgangspunkt i institutionens interneorganisationsmæssige udfordringer og behov. For eksempel var Norsk Tippingplaceret to forskellige steder, og der var således brug for nye samledeproduktionsforhold og lokaler. Desuden blev den vurderet udflytningsegnet,