SOU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 80: Orientering om Socialstyrelsens undersøgelse af kommunernes implementering af familierådgivningsordningen, fra social-, børne- og integrationsministeren

IndholdIntroduktion ............................................................................................................... 5Familierådgiverordningens lovgrundlag ................................................................. 5Familierådgiverens opgave .................................................................................... 5Implementering af ordningen frem til april 2013 ..................................................... 6Opfølgning på implementering af familierådgivningsordningen i de resterende 24kommuner ................................................................................................................. 8Metode bag undersøgelsen ................................................................................... 8Undersøgelsens resultater ..................................................................................... 9Konklusion .............................................................................................................. 13Status pr. 1. juni 2013 .......................................................................................... 13Status på opfølgningen på de 24 kommuner efteråret 2013 ................................. 13Samlet vurdering af kommunernes implementering af SEL § 109 stk. 4 .............. 14Temadage i 13 kommuner ................................................................................... 14Litteratur .................................................................................................................. 14

IntroduktionSocial-, Børne- og Integrationsministeriet anmodede den 17. april 2013 Socialstyrelsenom at undersøge og følge op på kommunernes implementering affamilierådgiverordningen, jf. servicelovens § 109, stk. 4. Social-, Børne- ogIntegrationsministeriet henviste i den forbindelse til Social-, Børne ogIntegrationsministerens endelige svar af 12. april 2013 på spørgsmål nr. 41 (LIU alm.del) til Folketingets Ligestillingsudvalg.Socialstyrelsens konkluderede 3. juni 2013 i afdækningen af implementering af § 109stk. 4. i kommunerne, at ordningen var implementeret i 74 kommuner, mens der i deresterende 24 kommuner ikke var tilstrækkelige oplysninger, som kunne begrunde, atordningen her kunne anses for fuldt implementeret. Socialstyrelsen er derfor blevetbedt af Social-, Børne- og Integrationsministeriet om at følge op på graden afimplementering af § 109 stk. 4. i disse 24 kommuner. Dette afdækkes i nærværenderapport.Familierådgiverordningens lovgrundlagServicelovens § 109, stk. 4, er et tilbud om familierådgivning til kvinder, der kommer påkrisecenter med børn. Bestemmelsen lyder:”Stk. 4.Kommunalbestyrelsen skal tilbyde støtte og vejledning fra en familierådgiver tilkvinder med børn på boformer efter denne bestemmelse. Rådgivningen gives i forholdtil bolig, økonomi, arbejdsmarked, skole, daginstitutioner, sundhedsvæsen m.v. og skalunderstøtte de enkelte dele i kommunalbestyrelsens øvrige tilbud. Rådgivningeniværksættes, når forberedelsen til udflytning fra boformen påbegyndes, og indtilkvinden og børnene er etableret i egen bolig.”Servicelovens § 109, stk. 4, trådte i kraft den 1. juli 2008 (ved lov nr. 549 af 17. juni2008). Forpligtelsen til at yde familierådgivning påhvilede fra 1. august 2008 de 37beliggenhedskommuner for kvindekrisecentre. Ved en ændring af retssikkerhedslovenblev reglerne om beliggenhedskommune ændret, hvorefter det fra 1. august 2010 eralle landets kommuner, der har forpligtelsen til at tilbyde familierådgivning.Der er ikke i lovgivningen fastsat specifikke krav til, hvordan kommunerne skalimplementere familierådgivningsordningen.

Familierådgiverens opgaveMålet med familierådgivningen er, at kvinden i forbindelse med udflytning frakrisecentret, og indtil hun er etableret i egen bolig, får støtte til koordinering af denrelevante hjælp i det kommunale system, og får de praktiske rammer for sit liv påplads.Familierådgivningen skal yde støtte og gøre kvinderne parate til udflytning frakrisecentrene og til at tage vare på deres børn, og mødrene skal styrkes i deresforældrerolle som eneforsørger. Det er hensigten, at rådgivningen skal påbegyndesinden udflytningen og fortsætte efter etableringen i egen bolig. Funktionen med at yde-5-

Implementering af ordningen frem til april 2013Implementeringen af familierådgivningen i kommunerne er fulgt gennem en proceseva-luering, gennemført af Socialstyrelsen, i perioden fra1. januar 2009 til 31. december20101,2.Kommunernes organisering af familierådgivningen er løbende blevet fulgt gennemevalueringen, og kommuner, krisecentre og familierådgivere har løbende kontaktetSocialstyrelsen for at få afklaret diverse spørgsmål om familierådgivningsordningensorganisering, indhold, afregning, udstrækning mv. I forbindelse hermed harSocialstyrelsen løbende registreret, hvem som har fungeret som familierådgiver ilandets kommuner.I januar 2011fremsendte Socialstyrelsen et brev og en orienteringsskrivelse til allesocialchefer om familierådgivning efter servicelovens § 109 stk. 4 til kvinder med børn,der kommer på krisecenter. Baggrunden for orienteringsskrivelsen var, at det fra 1.august 2010 påhviler alle kommunalbestyrelser at tilbyde familierådgivning til kvindermed børn, der kommer på krisecenter.I et brev til landets socialchefermaj 2011opfordres kommunerne fortsat til at oplyseSocialstyrelsen om navn og kontaktoplysninger på den ansvarlige for kommunensfamilierådgivning, den enkelte familierådgiver og om rådgivningens organisering.Socialstyrelsen holdt det sidste møde med netværket af familierådgivere iapril 2012.Under Socialstyrelsens netværksmøder med kommunerne er det blevet drøftet, at der inogle kommuner, efter lovændringen i 2010, fortsat var problemer medimplementeringen af ordningen3. På baggrund af oplysninger herfra og fra styrelsensafholdelse af temadage om vold i familien i perioden primo 2012 til maj/juni 2013,konstaterede styrelsen fortsatte mangler i implementeringen affamilierådgivningsordningen.12

Pr. april 2013havde nedenstående 53 kommuner oplyst at have en familierådgiver,herunder kontaktoplysninger på pågældende medarbejder(e).Socialstyrelsens afdækning af kommunernes implementering i foråret 2013 viste, atpr.juni 2013kunne 74 kommuner konkluderes at have implementeret ordningen/oplyst athave en familierådgiver efter SEL § 109 stk. 4. Familierådgivningsordningen ansesderfor som implementeret i disse kommuner. Det skal dog nævnes, at det ikke erensbetydende med, at alle kvinder med børn på krisecenter med disse 74 kommunersom handlekommuner har fået tilbuddet om familierådgivningsordningen, da kvinden fxkan nå at være flyttet fra krisecenteret, inden tilbuddet er blevet foranstaltet.Tabel 1. Oversigt over de 74 kommuner, som har implementeretfamilierådgivningsordningen pr. 1. juni 2013.Albertslund KommuneAllerød KommuneBallerup KommuneBillund KommuneBrøndby KommuneDragør KommuneFredensborg KommuneFaaborg-Midtfyns KommuneBornholms Regionskommune*Esbjerg Kommune*Fanø KommuneFredericia Kommune*Frederiksberg Kommune*Langelands KommuneFrederikssund Kommune*Frederikshavn Kommune*Gentofte Kommune*Gladsaxe KommuneGlostrup KommuneGreve KommuneGribskov KommuneGuldborgsund Kommune*Haderslev Kommune *Halsnæs Kommune*Hedensted Kommunefamilierådgiver.Herlev KommuneHelsingør Kommune*Herning Kommune*Hillerød Kommune*Hjørring Kommune*Holstebro Kommune*Horsens Kommune*Hvidovre Kommune*Hørsholm KommuneJammerbugt KommuneIshøj KommuneKalundborg Kommune*Kerteminde KommuneKolding Kommune*København Kommune*Køge Kommune*Langelands KommuneLemvig KommuneLolland Kommune*Lyngby-Taarbæk Kommune*Nyborg KommuneMariagerfjord Kommune*Norddjurs KommuneNæstved Kommune*Odense Kommune*Randers Kommune*Ringkøbing-Skjern KommuneRingsted Kommune*Roskilde Kommune*Rudersdal KommuneRødovre KommuneSilkeborg Kommune*Skanderborg KommuneSkive KommuneSorø KommuneSolrød KommuneStevns KommuneStruer KommuneSønderborg Kommune*Svendborg KommuneThisted Kommune*VallensbækVarde KommuneVejle Kommune*Vesthimmerlands KommuneViborg Kommune*Aabenraa Kommune*Aalborg Kommune*Århus Kommune*

Opfølgning på implementering af familierådgivningsordningen ide resterende 24 kommunerI 74 kommuner er familierådgivningsordningen efter SEL § 109 stk. 4. såledesimplementeret. I de resterende 24 kommuner er Socialstyrelsen blevet bedt om at følgeop på graden af implementering af ordningen.For 3 kommuners vedkommende er vurderingen imidlertid, at det ikke har væretrelevant med yderligere opfølgning, da svarene fra foråret 2013 er tilstrækkelige til atafdække implementeringsgraden (Rebild, Læsø og Samsø). Rebild oplyste i foråret2013, at ordningen ikke var implementeret. Læsø og Samsø har en grundet den lillekommunestørrelse ikke en fast implementering af ordningen, men en ad hocimplementering i de sjældne tilfælde, hvor en kvinde fra kommunen kommer påkrisecenter.Således er der blevet fulgt op på 21 kommuner i efteråret 2013.

Metode bag undersøgelsenSocialstyrelsen har anvendt følgende fremgangsmåde til at undersøge om ordningener blevet implementeret i disse kommuner.Kommunerne har fået tilsendt en mail, der beskriver årsagen til, at Socialstyrelsenhenvender sig til dem igen efter henvendelsen i foråret 2013. Kommunen er blevetstillet en række uddybende spørgsmål til den besvarelse, som de kom med i foråret2013. Spørgsmålene er blevet tilpasset individuelt til den enkelte kommune. Étspørgsmål er blevet stillet til samtlige 24 kommuner:Er familierådgivningen efter § 109 stk. 4. en klar identificerbar funktion i kommunen,som krisecentrene og kvinderne ved, hvor de kan finde?Mailen er sendt til den forvaltningschef/afdelingsleder i kommunen, som svarede påhenvendelsen i foråret 2013. De kommuner, der ikke havde svaret indenfor denfastsatte deadline, er blevet kontaktet igen. I alt er der modtaget svar fra 20 ud af de 21kommuner svarende til 95 procent.

Undersøgelsens resultaterOversigten på næste side viser kommunernes besvarelser og en vurdering af gradenaf implementering af ordningen i kommunen. Der skelnes imellem fem grader afimplementering:Implementeret:Funktionen er klart identificerbar, og der er tale om et særskilt tilbud tilkvinderne.Ad hoc implementering:Der er tale om en lille kommune med få/ingen sager.Opgaven løftets derfor ad hoc.Delvis implementering:Funktionen er klart identificerbar, men der er ikke et særskilttilbud om familierådgivning til målgruppen for SEL § 109 stk. 4.Usikker implementering:Funktionen er ikke identificerbar, og der er ikke et særskilttilbud om familierådgivning til målgruppen for SEL § 109 stk. 4.Ikke implementeret:Funktionen findes ikke i kommunen og opgaven løftes ikke.Er ordningen implementeret eller ad hoc implementeret anses ordningen somimplementeret i tilstrækkelig grad.Er ordningen delvist implementeret eller usikkert implementeret ansesordningen for ikke at være tilstrækkeligt implementeret.Graden af implementering er vurderet på baggrund af de svar, som kommunen harafgivet.

Tabel 2. Oversigt over de 24 kommunernes besvarelser, oktober/november 2013KOMMUNESVARBorgeren modtager generelle råd og vejledning. Opgaven varetages i Myndighed Social af en socialrådgiver, som henviser til deafdelinger, der har kompetence på de forskellige fagområder. Hvis Myndighed Social kontaktes i forhold til SEL § 109, vilsagsbehandleren i samarbejde med borgeren vurdere, hvilken form for rådgivning og vejledning, der er behov for. Hvorvidt borgeren1Assens Kommunehenvises til de relevante afdelinger eller får et koordinerede forløb, hvor det ikke er borgeren selv, der skal tage kontakt til de afdelinger,som borgeren er blevet henvist til, beror på en individuel vurdering af borgerens behov. Assens kommune er i gang med at udforme etprocesmateriale for opgaven. Procesmaterialet vil bl.a. bestå af en arbejdsgangsbeskrivelse og en målrettet kontaktliste over relevantesamarbejdsparter. Procesmaterialet vil have fokus på at yde en helhedsorienteret indsats med udgangspunkt i borgerens samledesituation. Assens kommune oplyser, at når procesmaterialet er færdigt, vil funktionen være klart identificerbar i kommunen.23456Brønderslev KommuneEgedal KommuneFavrskov KommuneFaxe KommuneFuresø KommuneHar ikke fået svar fra kommunen.Kommunen vurderer, at der er tale om en klar identificerbar funktion. Kvinderne med børn modtager generel rådgivning som alle andrefamilier og får ikke et særskilt tilbud.Har ikke haft henvendelser fra krisecenteret om kvinder fra kommunen. Funktionen er klar identificerbar.Kommunen vurderer, at der er tale om en klar identificerbar funktion. Kvinder med børn modtager et særskilt tilbud efter § 109 stk. 4.Funktionen var ikke formelt implementeret ved Socialstyrelsens henvendelse i foråret 2013. Kommunen har ved opfølgningen i efteråret2013 fået etableret en klar identificerbar funktion.Yder råd og vejledning på det generelle plan, men myndighedsafdelingerne har ikke samlet den brede familierådgivningsfunktion, som det7Holbæk Kommunebeskrives i vejledningen. Rådgivningen er ikke en klar identificerbar funktion i kommunen. En sådan er under planlægning og vil bliveeffektueret senest medio november 2013 – formodentlig i regi af det nystartede ”Familiehuset” i Holbæk Kommune.891011Høje Tåstrup KommuneIkast-Brande KommuneLejre KommuneLæsø KommuneFunktionen er klart identificerbar i kommunen.Funktionen er klart identificerbar i kommunen.Familierådgivningsopgaven er i Lejre Kommune ikke særligt udskilt. Funktionen er ikke klart identificerbar.Har ikke haft nogen sager. Opgaven vil blive løst, hvis/når der skulle komme sager. (Svar fra foråret 2013. Ingen yderligere opfølgning iefteråret 2013)Vides ikke.Delvis implementeringVurderet implementeretImplementeretImplementeretUsikker imple-mentering. Forventesimplementeret pr. nov.2013ImplementeretImplementeretUsikker implementeringAd hoc implementeringDelvis implementeretVURDERING

Funktionen er klart identificerbar.Kommunen har 0- max 2 sager om året. Funktionen er umiddelbart ikke klart identificerbar. Der gives råd og vejledning til både kvindermed og uden børn.Der er tale om en klar identificerbar funktion.Kommunens størrelse gør, der ikke er en klar identificerbar funktion efter SL. § 109 stk. 4.Der er ikke et særligt tilbud til kvinder på krisecentre. Tilbuddet er ikke klart identificerbar i dag, men kommunen vil lægge en informationpå deres (nye) kommunale hjemmeside om det generelle rådgivningstilbud.Funktionen er ikke implementeret. (Svar fra foråret 2013. Ingen yderligere opfølgning i efteråret 2013).SL § 109 er ikke implementeret fast, da det er meget sjældent at kommunens kvinder kommer på krisecenter. I fald det blev relevant, vilkommunen etablere et rådgivningsforløb. (Svar fra foråret 2013. Ingen yderligere opfølgning i efteråret 2013)Funktionen er klart identificerbar.Der ikke er et særskilt kommunalt rådgivningsforløb efter § 109 stk. 4. Kvinden kan få generel rådgivning, hvis hun efter opholdet påkrisecenteret henvender sig til kommunen. Der er ikke tale om en klar identificerbar funktion.Opgaven er ikke en klar identificerbar funktion i kommunen, men der vil blive udarbejdet beskrivelse af tilbuddet som vil være at finde påkommunens hjemmeside. Hvis kvinden har behov, tilbydes der familierådgivning.Funktionen er ikke klart identificerbar. Kommunen er ikke sikker på, at alle der er omfattet af SL § 109 stk. 4. har fået rådgivning ift. bolig,økonomi, arbejdsmarked, skole, daginstitutioner, sundhedsvæsen m.v.Antallet af ophold er meget begrænset. Grundet det ringe antal har kommunen valgt at benytte den geografiske opdeling der er blandtsagsbehandlerne. Ofte er der tale om kvinder kommunen har eller har haft kontakt til. Kommunen oplyser, at ’Om det så er en klaridentificerbar funktion centre og kvinder kan finde kan vel diskuteres, men det virker i praksis’Der er meget få sager. Krisecenteret og kvinderne kan hurtigt komme i kontakt med de relevante sagsbehandlere og få rådgivning efter

Som det fremgår af oversigten, har 8 kommuner implementeret ordningen. 3kommuner har grundet deres størrelse og antallet af sager valgt en ad hocimplementering. Ordningen er her ikke fast implementeret, men løses såfremt behovetopstår. 3 kommuner har delvist implementeret ordningen. I to af disse kommuner erfunktionen klart identificerbar, men der er ikke tale om et særskilt tilbud til kvinder medbørn på krisecenter. Målgruppen tilbydes generel rådgivning og vejledning. I den tredjekommune løses opgaven, men funktionen er kun delvist klart identificerbar.8 kommuner har en usikker implementering af ordningen. Familierådgivningsfunktionener her ikke klart identificerbar, og flere kommuner oplyser, at der ikke er tale om etsærskilt tilbud. Graden af varetagelse af opgaven er dermed usikker. Én kommune harikke implementeret ordningen, og én kommune har ikke svaret på henvendelsen fraSocialstyrelsen i efteråret 2013.Det bør nævnes, at der er tale om grove inddelinger i grad af implementering, og ipraksis kan flere af kommunerne ligge i gråzonen mellem to kategorier. Vurderingen afkommunens grad af implementering er fortaget på baggrund af deres svar tilSocialstyrelsen.Samlet kan det konkluderes, at ud af de 24 kommuner, har 11 kommuner entilfredsstillende implementering af ordningen (de 8 kommuner, der har implementeretordningen, og de 3 kommuner, der grundet kommunestørrelse har en ad hocimplementering), mens 12 kommuner ikke har implementeret ordningen i tilstrækkeliggrad. 1 Kommune har ikke afgivet svar på opfølgningen.

KonklusionEn af hovedkonklusionerne fra evalueringen af familierådgivningsordningen fra 2011var:Overordnet kan det siges, at kommunerne løser familierådgivningsfunktionen forskelligtbåde hvad angår ressourcer, organisering, samarbejdsmodel med krisecentret, tids-punkt for familierådgiverens indsats i forhold til den enkelte kvindes forløb, samtfamilierådgivningens konkrete indhold og udstrækning. Det har været op til den enkeltekommune at definere niveauet for familierådgivningen inden for lovens rammer, og dethar resulteret i forskelligartede tilbud4.Den kommunale forskellighed afspejler sig også i de undersøgte kommunersimplementering af ordningen.

Status på opfølgningen på de 24 kommuner efteråret 2013De resterende 24 kommuner har Socialstyrelsen fulgt yderligere op på i efteråret 2013.Opfølgningen viste:8 af de 24 kommune har implementeret ordningen3 af de 24 kommuner har en ad hoc implementering af ordningen3 af de 24 kommuner har delvist implementeret ordningen8 af de 24 kommuner har en usikker implementering af ordningen1 af de 24 kommuner har ikke implementeret ordningen1 af de 24 kommune har ikke svaret på Socialstyrelsens opfølgning i efteråret2013Samlet set er konklusionen for efteråret 201311 kommuner har implementeret ordningen tilfredsstillende12 kommuner har ikke implementeret ordningen tilfredsstillendeFor 1 kommune kendes implementeringsgraden ikke

Samlet vurdering af kommunernes implementering af SEL § 109 stk. 4Samlet er vurderingen dermed, at85 kommuner har implementeret familierådgivningsordningen tilfredsstillende12 kommuner har ikke implementeret ordningen tilfredsstillendeFor 1 kommune kendes implementeringsgraden ikkeKonklusionen skal tages med det forbehold, at den er baseret på kommunens skriftligetilbagemeldinger. Der er ikke inkluderet stikprøveundersøgelser af kommunernes sagermed målgruppen for ordningen.Overordnet set konkluderes det, at der i tråd med Socialstyrelsens tidligere erfaring eren udfordring i 12 kommuner i forhold til implementering af servicelovens § 109, stk. 4,samt en enkelt kommune, hvor implementeringsgraden fortsat er ukendt.

Temadage i 13 kommunerPå baggrund af Socialstyrelsens opfølgning på kommunernes grad af implementeringaf SEL § 109 stk. 4 vil Socialstyrelsen tilbyde undervisning omfamilierådgivningsordningen på en temadag til de 12 kommuner, der I) ikke harimplementeret ordningen, II) har usikker implementering af ordningen, eller III) har endelvis implementering af ordningen. Såfremt behovet er der, tilbydes temadagen til denkommune, der ikke har svaret på Socialstyrelsens henvendelse i efteråret 2013.Samlet set tilbydes der undervisning om familierådgivningsordningen til 12 eller 13kommuner.