PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Socialudvalget 2013-14
SOU Alm.del Bilag 281
Offentligt

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE

ADOPTIONSSYSTEM

- de strukturelle rammer og tilsynet

Udgivet af: Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold

Juni 2014

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOLOFON

Af Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold

Juni 2014

ISBN: 978-87-7546-493-7

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold

Holmens Kanal 22

1060 København K

T: 33 92 93 00

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INDHOLD

1. Indledning ................................................................................................................................ 7

1.1.

Baggrunden for den iværksatte analyse ........................................ 7

1.2. Nærmere om udviklingen i den internationale

adoptionsformidling ............................................................................... 8

1.3. Etableringen af det nuværende adoptionssystem i

Danmark .............................................................................................. 10

1.4. Om rapporten

–

form og læsevejledning ........................................ 12

2. Sammenfatning .............................................................................................................. 14

2.1. De mest centrale udfordringer ....................................................... 14

2.2. Den fremtidige organisering af adoptionsformidlingen .................. 15

2.3. Hvilke lande skal Danmark samarbejde med .................................. 19

2.4. Adoptionsformidling og børnehjælpsarbejde m.v. .......................... 21

2.5. Et skærpet tilsyn ............................................................................ 23

3. De overordnede rammer for internationale adoptioner

–

regler og aktører ..................................................................................................................... 26

3.1. Haagerkonventionen som overordnet ramme ................................. 26

3.1.1. Baggrund ............................................................................ 26

3.1.2. Haagerkonventionens opgavefordeling mellem

modtagerlande og afgiverlande ..................................................... 29

3.1.3. Centralmyndigheden og adoptionsformidlende

organisationer ............................................................................... 29

3.2. Udmøntning af reglerne i Danmark ................................................ 31

3.3. Aktørerne på området.................................................................... 32

3.3.1. Ankestyrelsens Familieretsafdeling ...................................... 32

3.3.2. De adoptionsformidlende organisationer ............................. 33

3.3.3. Statsforvaltningen og adoptionssamrådene .......................... 36

3.3.4. Adoptionsnævnet ................................................................ 36

3.3.5. International Social Service .................................................. 38

3.3.6 Det Permanente Bureau ........................................................ 38

3.3.7. UNICEF ................................................................................ 39

3.4. Adoptionsforløbet i skemaform ..................................................... 40

4. Den danske adoptionsformidling og dens udfordringer .............................. 41

4.1. Samarbejdet med udlandet

–

baggrund, regler og

praksis ................................................................................................. 41

4.1.1. Et samarbejde kræver tilladelse .......................................... 41

4.1.2 Betingelser for en tilladelse til at samarbejde ........................ 42

4.1.3. Tilladelsens varighed ........................................................... 44

4.1.4. Oplysning af sagen .............................................................. 45

4.1.5 Udfordringer ........................................................................ 46

4.2. Donationer og hjælpearbejde

–

baggrund, regler og

praksis ................................................................................................. 46

4.2.1. Baggrund og begreber ......................................................... 46

4.2.2. Den danske regulering ........................................................ 48

4.2.3. Udfordringer ....................................................................... 50

4.3. Opgaver og ansvar i forbindelse med formidlingen af

en adoption

–

baggrund, regler og praksis ............................................ 50

4.3.1. Overordnet om opgaver forbundet med

adoptionsformidling ...................................................................... 50

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.3.2 De formidlende organisationers opgaver og

ansvar ........................................................................................... 51

4.3.3 Myndighedernes opgaver og ansvar ...................................... 53

4.3.4. Særligt om de formidlende organisationers

kompetence til at godkende matchningsforslag ............................. 53

4.3.5. Udfordringer ....................................................................... 54

4.4. Tilsynet med organisationernes adoptionsformidling

–

baggrund, regler og praksis.................................................................. 55

4.4.1. Aktører, hensyn og viden ..................................................... 55

4.4.2. Særligt om tilsynet med formidlingsarbejdet ........................ 58

4.4.3. Særligt om det økonomiske tilsyn ........................................ 60

4.4.4. Udfordringer ....................................................................... 61

5. Den fremtidige organisering af adoptionsformidlingen ............................... 63

5.1. Udfordringerne .............................................................................. 63

5.2. Konventionen som rettesnor for ændringer .................................... 63

5.3. Andre lande ................................................................................... 65

5.3.1. Organiseringen af adoptionsformidlingen i

Norge og Sverige ........................................................................... 65

5.3.2. Organiseringen af adoptionsformidlingen i

Holland ......................................................................................... 66

5.3.3. Organiseringen af adoptionsformidlingen i

Australien...................................................................................... 67

5.4. Bidrag fra ISS/IRC .......................................................................... 68

5.5. Dialogmødet med de danske interessenter på

adoptionsområdet ................................................................................ 70

5.6. Ændringer af det eksisterende system ........................................... 71

5.6.1. Overordnet om den fremtidige organisering af

adoptionsformidlingen .................................................................. 71

5.6.2. Den private model

–

en høj grad af delegation

af opgaverne (model 1) .................................................................. 73

5.6.3. En samarbejdsmodel

–

begrænset delegation af

opgaverne (model 2)...................................................................... 77

5.6.4. En statslig model

–

ingen delegation af

opgaverne (model 3)...................................................................... 80

5.6.5. Særligt om den økonomiske udfordring der er

forbundet med adoptionsformidling .............................................. 84

5.6.6. Opsummerende om ovenstående overvejelser ..................... 85

6. Hvilke lande skal Danmark samarbejde med ...................................................... 88

6.1. Udfordringerne .............................................................................. 88

6.2. Konventionen som rettesnor for ændringer .................................... 88

6.3. Andre lande ................................................................................... 89

6.4. Bidrag fra ISS/IRC .......................................................................... 90

6.5. Dialogmødet med danske interessenter på

adoptionsområdet ................................................................................ 91

6.6. Ændringer af det eksisterende system ........................................... 93

6.6.1. Begrænsning af samarbejde og styrkelse af

samme .......................................................................................... 93

6.6.2. Kvalificering af valget af samarbejdslande og

–

parter ............................................................................................ 95

6.6.3. Opsummerende om ovenstående overvejelser ..................... 97

Kapitel 7. Adoptionsformidling og børnehjælpsarbejde m.v. .......................... 99

7.1. Udfordringerne .............................................................................. 99

7.2. Konventionen som rettesnor for ændringer .................................. 100

7.3. Andre lande ................................................................................. 103

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7.4. Bidrag fra ISS/IRC ........................................................................ 105

7.5. Dialogmødet med danske interessenter på

adoptionsområdet .............................................................................. 106

7.6. Ændringer af det eksisterende system ......................................... 107

7.6.1. Overordnet om mulige tiltag .............................................. 107

7.6.2. Humanitært hjælpearbejde ................................................ 108

7.6.3. Donationer og hjælpearbejde med tilknytning til

adoptionshjælpsvirksomheden .................................................... 109

7.6.4. Opsummerende om ovenstående overvejelser ................... 111

Kapitel 8. Et skærpet tilsyn............................................................................................. 112

8.1. Udfordringerne ............................................................................ 112

8.2. Konventionen som rettesnor for ændring ..................................... 113

8.4. Anbefalinger fra Kammeradvokaten ............................................. 115

8.5. Dialogmødet med danske interessenter på

adoptionsområdet .............................................................................. 117

8.6. Ændring af det nuværende system ............................................... 118

8.6.1. Overordnet om en ny tilrettelæggelse af tilsynet ................ 118

8.6.2. Tydelighed i tilsynet .......................................................... 119

8.6.3. Det nødvendige informationsniveau ................................... 121

8.6.4. Særligt om overvågningen af

adoptionsformidlingen i en statslig model ................................... 123

8.6.5. Samarbejde og tilstedeværelse af relevante

kompetencer ............................................................................... 124

8.6.6. Særligt om Adoptionsnævnet ............................................. 125

8.6.7. Opsummerende om ovenstående overvejelser ................... 126

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

1. INDLEDNING

1.1. BAGGRUNDEN FOR DEN

IVÆRKSATTE ANALYSE

Børn er kommet til Danmark gennem international adoption siden

afslutningen på 2. Verdenskrig, og international adoption betragtes

generelt som en foranstaltning, der tilgodeser børnene som de

primære, men samtidig som et hensyn til barnløse familier. Danmark

er blandt et af de lande, der tidligt begyndte at adoptere børn fra

udlandet, og tiltrædelsen af Haagerkonventionen på området og

samarbejdet inden for denne har sikret visse rammer for

adoptionsformidlingen.

Adoptionsverdenen ændrer sig løbende. Dette sker blandt andet i

takt med, at børnevelfærden stiger i de lande, vi modtager børn fra,

og disse lande således i højere grad selv bliver i stand til at håndtere

udfordringer i forhold til forældreløse børn eller børn af fattige

forældre. Dette er i overensstemmelse med det såkaldte

subsidiaritetsprincip, hvorefter børn først og fremmest skal hjælpes i

den familie og i det land, hvor de bor, og hvor hjælp til børn i form af

international adoption således anses som sidste udvej for barnet.

Som eksempler kan nævnes, at lande som Kina og Indien i en periode

har været store afgiverlande i forhold til Danmark, men at adoption af

børn fra disse lande er faldet markant i løbet af de seneste 10 år

–

fra

238 børn i 2002 til 27 børn i 2012.

Det er således et grundvilkår for international adoption, at mange

børn adopteres fra verdens fattigste lande og dermed også fra lande,

der ligger meget langt fra Danmark i geografisk og kulturel

henseende. Det er et vilkår, som nødvendiggør en meget forsigtig

tilgang til området, og hvor det er vigtigt at holde sig for øje, at

ønsket om at hjælpe børn i nød kan give grobund for mistro og

uønsket adfærd.

Samtidig skal man holde sig for øje, at adoption som redskab til at

beskytte barnet blot er en del af det generelle internationale

børnebeskyttelsesperspektiv

–

det internationale

børnevelfærdsarbejde.

Som det fremgår af kommissoriet for denne analyse , har der gennem

nogen tid været en massiv adoptionsdebat. Områdets karakter gør, at

der ofte vil være fokus på og interesse for det, og der har da også

gennem årene jævnligt været bevågenhed på området, ofte funderet i

enkeltsager eller udfordringer i forhold til enkelte samarbejdslande.

Den seneste tids debat har dog ført til en række undersøgelser og til,

at der er stillet skærpede krav til de danske formidlende

”Det danske adoptionssystem med særligt fokus på international fremmedadoption.

Kommissorium for en helhedsanalyse”, 28. juni 2013

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

organisationer, ligesom Folketingets partier løbende har været

involveret i forhold til afrapportering og status på området.

Ifølge kommissoriet for denne analyse blev det besluttet

”at der skal

foretages en samlet og helhedsorienteret

gennemgang af adoptionssystemet med henblik på at

kunne vurdere, om systemet er organiseret på en

tidssvarende og relevant måde, som understøtter etisk

forsvarlige adoptioner til børnenes bedste.”

Det er hensigten med analysen

–

med afsæt i hensynet til børnene

–

at belyse et bredt spektrum af elementer med henblik på at skabe

afsættet for drøftelser af det danske adoptionsformidlingssystem

med særligt fokus på international fremmedadoption. Drøftelserne

vedrører helt overordnet, hvordan der bedst muligt sikres etisk og

legalt forsvarlige adoptioner til gavn for børnene. Dette omhandler

først og fremmest tilrettelæggelsen af selve adoptionsformidlingen

og tilsynet hermed. Det omhandler også en belysning af måden,

adoptanter udvælges på, og af, hvordan det sikres, at de bedst muligt

kan rumme og imødekomme barnets behov. Endelig vil analysen

belyse spørgsmålet om åbenhed i adoptioner i forhold til både

barnets og de voksnes behov

Analysen omhandler ikke spørgsmål om national adoption og forhold

relateret dertil, men enkelte elementer kan i nogen grad have en

afsmittende effekt. Dette gælder navnlig elementerne vedrørende

udvælgelse af adoptanter og åbenhed i adoptioner, se nedenfor

under afsnit 1.4. Ligeledes falder familie- og stedbarnsadoptioner

som særskilt tema uden for analysen.

1.2. NÆRMERE OM UDVIKLINGEN I DEN

INTERNATIONALE

ADOPTIONSFORMIDLING

Efter 2. Verdenskrig begyndte det danske adoptionsområde en

udvikling fra overvejende nationale adoptioner til overvejende

internationale adoptioner. I slutningen af 1940’erne

faldt antallet af

nationale fremmedadoptioner gradvist, samtidig med at antallet af

internationale fremmedadoptioner i begyndelsen af 1950’erne steg. I

starten af 1970’erne oversteg antallet af

internationale adoptioner for

første gang antallet af nationale adoptioner, og siden har antallet af

nationale adoptioner været betydeligt mindre end antallet af

internationale adoptioner.

Parallelt med denne udvikling blev adoptionsområdet i tiltagende

grad et offentligt reguleret felt, hvor det blandt andet blev lovpligtigt

at undersøge ansøgernes forhold, inden adoption kunne bevilges.

Adoptionsformidlingen blev samtidig i stigende grad centraliseret i

offentlige eller halvoffentlige organisationer.

Som det fremgår af nedenstående figur 1 steg antallet af

internationale adoptioner til Danmark væsentligt i

løbet af 1990’erne.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I 1990 blev 470 børn hjemtaget, mens der i 1999 blev hjemtaget 697

børn. I 2000 blev 716 børn hjemtaget, hvilket er det største antal

børn, der er hjemtaget i løbet af et enkelt år.

Figur 1. Udviklingen i antallet af internationale adoptioner i Danmark

800

700

600

500

400

300

200

100

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Antallet af samarbejdslande steg ligeledes i begyndelsen af

1990’erne.

Organisationerne samarbejdede indtil da primært med

lande i Asien og Sydamerika, men i 1991 muliggjorde Sovjetunionens

opløsning og Østblokkens efterfølgende sammenbrud et

formidlingssamarbejde med lande i Østeuropa og Baltikum samtidig

med, at adoptionsformidlingen fra Kina begyndte. Efter

årtusindskiftet blev adoptionsformidlingen fra afrikanske lande mere

og mere udbredt, mens adoptionsformidlingen fra de store

afgiverlande som Kina, Indien og Sydkorea faldt.

Efter en jævn stigning i det globale antal af internationale adoptioner

i løbet af 1990’erne

toppede det årlige antal af internationale

adoptioner i 2004, hvor lidt over 45.000 børn blev bortadopteret.

Antallet af internationale adoptioner er siden faldet markant til lidt

over 23.000 i 2011. Udviklingen i Danmark har fulgt den samme

tendens, og der blev i 2004 hjemtaget i alt 527 børn, mens der i

2011 blev hjemtaget 338 børn .

Udviklingen i antallet af ansøgninger fra godkendte familier, som

sendes til afgiverlandene, viser en fortsat interesse for at kunne

adoptere børn. Der er dog sket en væsentlig reduktion i antallet af

godkendte ansøgere over de seneste 10 år, idet der i 2013 blev

godkendt færre end 200 ansøgere, mens der i 2004 blev godkendt

knap 700 ansøgere .

Statistik 2013, Internationale og nationale adoptioner, Ankenævnet, 2014

Udviklingen i antallet af godkendte adoptanter pr. år i perioden 2004-2013, Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingen, 2014

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det er vanskeligt at pege på en enkeltstående faktor, som har ført til

et faldende antal adoptioner globalt set gennem de sidste 10 år.

Ifølge Det Permanente Bureau i Haag skyldes denne udvikling mange

forskellige forhold. Blandt andet er mulighederne for national

adoption blevet forbedret i flere afgiverlande. Muligheden for

national adoption skal altid prioriteres før international adoption, hvis

det er muligt. Denne forbedring ses blandt andet i forhold til Indien,

Sydkorea og Kina, som tidligere har været de tre afgiverlande, hvorfra

flest børn blev adopteret til Danmark. I nogle lande er der gennem

årene blevet etableret bedre muligheder for at hjælpe børn og

familier via hjælpeprogrammer inden for landets egne grænser.

Samtidig har nogle afgiverlande, eksempelvis Colombia, Indien og

Filippinerne, i en periode valgt at stoppe med at tage imod nye

ansøgninger fra udenlandske adoptionsansøgere, da antallet af

ansøgere på venteliste i landene gennem årene er blevet for massivt.

Andre lande som Haiti og Guatemala har i en kortere eller længere

periode valgt at lukke for den internationale adoptionsformidling og

samtidig fået teknisk bistand til at oprette et system, der er i

overensstemmelse med Haagerkonventionens principper. Dette har

medført en nedgang i antallet af adoptioner. Endelig er der

eksempler på, at modtagerlandene har valgt at standse formidlingen

af børn fra det pågældende afgiverland, da det har været usikkert,

om systemet levede op til konventionens principper. Det gælder

blandt andet Nepal.

Da det danske adoptionsområde blev revideret gennemgribende i

slutningen af 1990’erne

var formidlingssituationen således

væsentligt anderledes end i dag. De formidlende organisationer

bevægede sig i et felt, hvor der var flere muligheder for at formidle

børn til danske ansøgere, end tilfældet er i dag. At blive skrevet på

venteliste til at adoptere et barn internationalt var dengang så godt

som en garanti for, at ønsket om at blive en adoptivfamilie ville blive

opfyldt.

I den kontekst rettede adoptionsreformen i 2000 sig overvejende

mod at forbedre det eksisterende system med det formål at sikre, at

de adoptionsansøgere, der blev godkendt, kunne siges at være

kompetente adoptivforældre, og at helbredsoplysningerne på de

børn, der blev stillet i forslag, var af en sådan kvalitet, at det var

muligt at vurdere, om ansøgerne ville være de rette adoptivforældre

for barnet.

1.3. ETABLERINGEN AF DET NUVÆRENDE

ADOPTIONSSYSTEM I DANMARK

Grundlaget for det nuværende adoptionssystem blev etableret i 1976.

Som et led i socialreformen af 1974 blev en række af Mødrehjælpens

opgaver overført til andre offentlige instanser, heriblandt

Mødrehjælpens arbejde i adoptionssager. Kompetencen til at

godkende adoptionsansøgere blev tillagt adoptionssamrådet i

Se nærmere om Det Permanente Bureau i afsnit 3.3.6.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

amtskommunerne, og formidlingen af danske børn til adoption blev

overført til Adoptionsnævnet, der blev etableret i 1976. Formidlingen

af udenlandske børn fandt på dette tidspunkt hovedsageligt sted

gennem de to nuværende adoptionsformidlende organisationer, AC

Børnehjælp og DanAdopt, samt organisationen Terre des Hommes,

der i 1999 stoppede med at yde adoptionshjælp i Danmark.

I 1995 blev der nedsat et adoptionsudvalg, der skulle tage stilling til

en ændret regulering af adoptionsområdet som følge af Danmarks

ratificering af Haagerkonventionen. Udvalgets betænkning førte til en

ændring af adoptionsloven i 1997.

Udvalget afgav endnu en betænkning i 1997 . Størsteparten af de

overvejelser, adoptionsudvalget gjorde sig i denne betænkning, var

rettet mod den del af adoptionsprocessen, der vedrører reglerne for

godkendelse af ansøgere, vurderingen af matchningsforslag og

tilsynet hermed.

Udvalget konkluderede om organiseringen af området, at opgaven

med at formidle udenlandske børn til adoption fortsat burde

varetages af private autoriserede organisationer.

På denne baggrund trådte en ny adoptionslov i kraft den 1. januar

2000, som indførte det nuværende faseopdelte godkendelsesforløb,

den nuværende kompetencefordeling mellem myndighederne og de

formidlende organisationer, samt strukturen for det nuværende

tilsyn. Disse elementer er dog blevet justeret siden, men loven

afspejler fortsat strukturerne i den reform, som blev gennemført i

2000.

Organiseringen af adoptionssystemet i Danmark var tidligere

behandlet af et udvalg, der blev nedsat i 1969, og som over en

årrække afgav fire betænkninger. I udvalgets sidste betænkning fra

1985 blev spørgsmålet om tilrettelæggelsen af

adoptionsformidlingen af danske børn og børn født i udlandet

således drøftet, herunder om formidlingen af adoptioner fra udlandet

fortsat burde være i privat regi eller ændres til en offentlig opgave.

Dette spørgsmål var også tidligere drøftet i Folketinget i 1976, hvor

der var flertal for ikke at gøre formidlingen af adoptioner til en

statslig opgave.

Samlet set var det i 1985 udvalgets opfattelse, at

adoptionsformidlingen mest hensigtsmæssigt blev udført af få højt

kvalificerede og erfarne private organisationer, der var offentligt

autoriserede og underlagt et offentligt tilsyn. Når udvalget ikke

fandt det hensigtsmæssigt at placere adoptionsformidlingen af børn

fra udlandet i offentligt regi, skyldtes det flere forskellige forhold.

Betænkning nr. 1323 fra 1996 om Haager-konventionen af 29. maj 1993 om beskyttelse af børn

og om samarbejde med hensyn til internationale adoptioner sammenholdt med dansk

adoptionslovgivning

Betænkning nr. 1338 om international adoption af 4. juni 1997 afgivet af Justitsministeriets

adoptionsudvalg

Betænkning nr. 1053 om adoption af udenlandske børn og adoptionsformidling: betænkning IV

fra Justitsministeriets adoptionsudvalg, 1985

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det var udvalgets vurdering, at en offentlig formidling i meget

begrænset udstrækning ville være i stand til at indgå

formidlingsaftaler i et omfang, der kunne imødekomme ansøgernes

behov for at adoptere, og at dette i sig selv ville skabe incitament til

flere private fremmedadoptioner. Samtidig anerkendte udvalget, at en

offentlig formidlingsinstans kun i begrænset omfang ville have

mulighed for at overtage de formidlingsaftaler, som de private

organisationer havde indgået.

Det var desuden opfattelsen, at det var muligt at sikre kravet om en

etisk og faglig forsvarlig formidling via private organisationer ved

alene at give tilladelse til få organisationer og stille faglige og etiske

krav til organisationernes formidlingsarbejde, samt fastsætte regler

for formidlingen og føre tilsyn med formidlingsarbejdet. Endvidere

var det udvalgets vurdering, at en formidlingsstruktur, hvor både

offentlige og private enheder var ansvarlige for formidlingen fra

udlandet, ville skabe uklarhed i forhold til det indbyrdes forhold

mellem en offentlig enhed og private enheder i relation til det

offentliges dobbeltrolle som både formidlende og tilsynsførende

myndighed.

1.4. OM RAPPORTEN

–

FORM OG

LÆSEVEJLEDNING

Helhedsanalysen består af 7 hovedelementer, der vedrører 1)

organiseringen af adoptionsformidlingen, 2) hvilke lande Danmark

skal samarbejde med, 3) sammenkoblingen af adoptionsformidling

og børnehjælpsarbejde, 4) tilrettelæggelsen af et skærpet tilsyn, 5)

godkendelse af kommende adoptanter, 6) forbedring af støtte til

adoptanter før og efter adoptionen samt 7) muligheden for åbne

adoptioner. I denne analyse behandles elementerne vedrørende de

strukturelle rammer for adoptionssystemet og tilsynet hermed

(elementerne 1-4). De øvrige 3 elementer (elementerne 5-7) vil blive

gennemgået særskilt, og denne gennemgang vil også indeholde

overvejelser om, hvordan den eksisterende vidensformidling på

adoptionsområdet kan udbygges.

Rapportens form er en analyse, der har sit afsæt i det gældende

adoptionssystem i Danmark holdt op imod de udfordringer, der

observeres og italesættes af aktørerne på området. Rapporten er

udfærdiget af en arbejdsgruppe på embedsmandsniveau med bred

inddragelse af aktørerne på området.

Rapporten hviler således i det væsentlige på allerede tilgængelig

viden, erfaringer fra myndighedsudøvelsen, Haagerkonventionen og

udmøntningen af dens principper, bidrag fra aktører samt

undersøgelser og høringer foretaget til brug for arbejdet med

rapporten. Til rapporten hører en kildefortegnelse, hvortil der

løbende henvises. Rapporten inddrager endvidere viden fra andre

lande. Dette gælder navnlig Norge og Sverige, hvortil der er henvist

løbende og i et vist omfang også andre lande, hvor dette er fundet

relevant, og hvor der har været tilgængelig og relevant viden. I denne

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

sammenhæng kan nævnes, at der til brug for arbejdet er indhentet et

substantielt bidrag fra organisationen International Social Service

(ISS/IRC) om mulige måder at organisere adoptionsformidlingen på.

Der er endvidere i september 2013 afholdt et dialogmøde med

områdets interessenter, hvor deltagerne havde mulighed for at

komme med input til kommissoriets hovedtemaer . Derudover er der

afholdt et møde med DanAdopt i maj 2014, hvor organisationen

redegjorde nærmere for sine overvejelser om det fremtidige

adoptionssystem ud fra organisationens mangeårige og brede

erfaring som adoptionsformidlende organisation . AC Børnehjælp blev

ligeledes indbudt til et møde, men havde ikke mulighed for at

deltage.

I rapportens kapitel 2 sammenfattes denne analyses overvejelser og

forslag til tiltag. Herefter foretages i kapitel 3 en overordnet og på

den måde indledende beskrivelse af Haagerkonventionen på området,

som er fundamentet for international fremmedadoption. I de enkelte

kapitler vil der herefter ske en uddybning af konventionens

bestemmelser holdt op mod kapitlets konkrete tema.

Med rapportens kapitel 4 er det intentionen at foretage en

beskrivelse af det danske system og i den forbindelse løbende at

opstille udfordringerne i systemet med afsæt i kommissoriet. På

denne måde bliver kapitlet rammesættende for rapportens øvrige

kapitler. Kapitel 5 tager som det første fat på spørgsmålet om

organiseringen af den danske adoptionsformidling. I kapitlet

adresseres de identificerede udfordringer, og det giver grundlaget for

at opstille mulige modeller for en fremtidig organisering, hvilket også

afspejles i de efterfølgende kapitler. Kapitel 6 indeholder overvejelser

om antallet og karakteren af de lande, Danmark skal samarbejde med

på adoptionsområdet, kapitel 7 indeholder overvejelser om

sammenhængen mellem adoptionsformidling og

børnehjælpsarbejde/donationer, og endelig indeholder kapitel 8

overvejelser om tilsynet med området.

Se de skriftlige bidrag fra deltagerne i dialogmødet om helhedsanalysen

Se referat af arbejdsgruppens møde med DanAdopt den 7. maj 2014

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2. SAMMENFATNING

I dette kapitel samles overvejelserne i kapitel 5

–

8 vedrørende de fire

hovedelementer i helhedsanalysen om organiseringen af

adoptionsformidlingen, hvilke lande Danmark skal samarbejde med,

adgangen til at yde donationer og hjælpearbejde og et skærpet tilsyn.

Overvejelserne er sket i lyset af de mest centrale udfordringer på

adoptionsområdet i Danmark. Kapitlet kan derfor læses som et

resumé af analysen.

2.1. DE MEST CENTRALE UDFORDRINGER

Det er en helt central udfordring, at antallet af børn til international

adoption falder. Formidlingstallet vil højst sandsynligt ikke stige, men

derimod måske nærmere falde yderligere. Dette giver anledning til

overvejelser om, hvordan adoptionsformidlingen bedst tilrettelægges.

De adoptionsformidlende organisationer er fuldt ud finansierede af

adoptionsgebyrer fra de kommende adoptanter, og en faldende

formidling skaber derfor et stigende pres på organisationerne. De

stadigt stigende krav til organisationerne både fra danske

myndigheders side og fra afgiverlandene har også betydning. Disse

krav, som særligt kommer til udtryk i et øget fokus på legalitet,

herunder frigivelsen af børnene til adoption, kan være en udfordring

for de adoptionsformidlende organisationer.

Det er imidlertid blandt andet en forudsætning for et velfungerende

tilsyn, at tilsynsmyndigheden til enhver tid har den nødvendige og

tilstrækkelige viden, ikke kun om organisationens arbejde og

økonomi, mens også om formidlingssituationen i de enkelte

afgiverlande. Organisationerne er i den forbindelse myndighedens

øjne og ører. Myndigheden skal altså løbende modtage og indhente

aktuel og opdateret viden for at kunne reagere relevant på rette

tidspunkt. En løbende opdateret viden om formidlingssituationen er

helt essentiel, blandt andet for kontinuerligt at være opmærksom på

forhold, som kan skabe tvivl om børnenes historie. Det gælder,

uanset hvordan formidlingen i øvrigt er organiseret. Jo flere lande der

samarbejdes med, desto sværere er det at sikre det nødvendige

informationsflow og dermed det nødvendige tilsyn.

Dette led i tilsynet har således en nær sammenhæng med, hvilke og

hvor mange lande Danmark samarbejder med. For at formidlingen

kan være til barnets bedste og ske på et fagligt og etisk forsvarligt

grundlag uden økonomisk vinding for øje, skal afgiverlandets

lovgivning og myndighedsstruktur, de enkelte samarbejdsparter og

selve formidlingssamarbejdet leve op til Haagerkonventionens

principper. Det vil altid være en udfordring at sikre dette bedst

muligt, ikke mindst når vurderingen og godkendelsen af et

samarbejde sker på et tidspunkt, hvor der i sagens natur endnu ikke

er danske erfaringer hermed. Dette leder frem til overvejelser om,

hvorvidt det er muligt i højere grad at kvalificere godkendelsen af

samarbejder, og overvejelser om at begrænse antallet af lande, der

samarbejdes med, herunder betydningen af Haagerkonventionen.

Tilstrækkelige

informationer er

afgørende for et

tilstrækkeligt tilsyn

Faldende

formidlingstal

Antallet af

samarbejdsparter

har betydning for

vidensniveau

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

En anden præmis for valget af samarbejdsparter er det

grundlæggende princip, at samarbejdet om international adoption

baserer sig på tillid til det andet lands håndtering af sine

ansvarsområder i henhold til konventionen. Det er altså afgørende, at

Danmark som modtagerland kan have og har tillid til de afgiverlande,

der samarbejdes med. Udover at princippet følger af, at der er tale

om et samarbejde mellem selvstændige stater, så tager det også

højde for umuligheden af til hver en tid at have kendskab til alle trin i

den måde opgaverne og adoptionssagerne varetages på i alle

samarbejdslande. I den ramme udgør ønsket om fuldstændig indsigt i

og kontrol med processen fra start til slut en klar udfordring, eller

om ikke andet et dilemma.

Endelig må det konstateres, at international adoption er forbundet

med penge

–

der ydes hjælpearbejde og donationer, og de

kommende adoptanter betaler gebyrer for det formidlingsarbejde,

der varetages for dem.

Det er en grundlæggende præmis, at der er et reelt behov for støtte i

afgiverlandene

–

et behov som modtagerlandene generelt har

ressourcerne til at imødekomme. Hvordan modtagerlandene

forholder sig til behovet for støtte, bør ses i lyset af formålet med

international adoption, nemlig at hjælpe børn, og også i lyset af

Haagerkonventionens subsidiaritetsprincip, altså at adoption ikke må

være den primære form for hjælp til børnene. Udfordringen er at

balancere disse hensyn og at skabe den nødvendige

gennemsigtighed, som også vil fungere som et lod i balanceringen.

En imødekommelse af behovet må således ikke skabe økonomisk

afhængighed af international adoption eller skabe konkrete

adoptioner og dermed påvirke adoptionsformidlingen i en uetisk

retning.

Adoptionssamarbejde

er og må

nødvendigvis

være baseret på

gensidig tillid

International adoption

er forbundet med

penge

–

udfordringen

er at håndtere det

korrekt

2.2. DEN FREMTIDIGE ORGANISERING AF

ADOPTIONSFORMIDLINGEN

Med afsæt i, at den eksisterende organisering af

adoptionsformidlingen i Danmark i vid udstrækning indeholder de

elementer, som må anses for grundlæggende for et velfungerende

adoptionssystem, men også med afsæt i at systemet afspejler en

række svagheder, som særligt knytter sig til anvendelsen af mindre

organisationer, peger analysen på, at der kan opstilles tre modeller

for den fremtidige organisering af adoptionsformidlingen.

Organiseringen skal sikre en tilfredsstillende varetagelse af følgende

opgaver:



Indgåelse af samarbejde med afgiverlande og løbende

opfølgning på formidlingssituationen i landet.



Tilladelse til at samarbejde med konkrete lande og konkrete

parter i udlandet.



Sagsbehandling af en anmodning om adoptionshjælp fra

godkendte adoptanter.

Opgaver forbundet

med

adoptionsformidlingen

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



Tilladelse til at adoptionsprocessen kan fortsætte, når et

konkret barn er stillet i forslag fra afgiverlandet.

Sagsbehandling forud for og i forbindelse med hjemtagelse

og vejledning af adoptanter efter hjemtagelse.

Løbende fremsendelse af opfølgningsrapporter om barnet til

afgiverlandet.

Derudover skal der fra tidspunktet for godkendelse som adoptant til

hjemtagelsen af et barn stilles vejledning og støtte til rådighed for de

kommende adoptanter. Opgaverne er således karakteriseret ved at

være opsøgende i forhold til at finde samarbejdsparter og holde sig

orienteret om formidlingssituationen, at være sagsbehandlende og

vejledende/støttende over for de involverede personer gennem

processen, og ved at omfatte egentlig afgørelseskompetence i

forhold til samarbejder og i forhold til fortsættelse af

adoptionsprocessen.

Med undtagelse af tilladelse til at indlede nye samarbejder, er

opgaverne i dag fuldt ud delegeret til de adoptionsformidlende

organisationer. Med de skitserede opgaver for øje kan der opereres

med 3 grader af delegation i forhold til den fremtidige varetagelse af

adoptionsformidlingen og dermed som nævnt med 3 forskellige

modeller for organisering af opgaven

–

en privat model, en

samarbejdsmodel og en statslig model. Til modellerne knytter sig

endvidere forskellige mulige tiltag af betydning for kvalificeringen af

opgavevaretagelsen i den enkelte model.

For det første kan den nuværende grad af delegation fastholdes og

adoptionsformidlingen i sin helhed varetages af de 2

adoptionsformidlende organisationer (model 1). Det betyder, at

organisationerne fortsat vil skulle indlede samarbejder med udlandet

og holde sig løbende orienteret om formidlingssituationen, foretage

den nødvendige sagsbehandling af ansøgningerne til udlandet, støtte

og vejlede de kommende adoptanter i processen, give tilladelse til at

adoptionsprocessen kan fortsætte, når et konkret barn er stillet i

forslag, vejlede adoptanter efter hjemtagelsen af barnet og

fremsende opfølgningsrapporter. At fastholde graden af delegation

og i en form, som det kendes i dag, gør det relevant at overveje f.eks.

skærpede krav til samarbejde mellem organisation og stat samt

skærpede krav til tilsynet med området.

Mulige tiltag knyttet til den private model:



Skærpede krav til kompetencer i organisationerne.



Tilbud om uddannelse af organisationernes ansatte i forhold

til helt centrale kompetencer.



Styrkelse af samarbejdet mellem Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingen, og organisationerne.



Flere faste møder med organisationerne, herunder med den

enkelte organisation alene.



Klare krav til organisationernes tilstedeværelse i udlandet.



Krav om faste møder med kontaktpersoner i afgiverlandene,

eventuelt i udvalgte lande.

3 modeller for

organiseringen

Den private model

–

model 1

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



Krav om periodisk rapportering fra kontaktpersoner til

organisationer her i landet ud fra på forhånd fastlagte

kriterier.

Samarbejdsmodellen

–

model 2

Det er imidlertid ikke givet, at sådanne yderligere tiltag vil være

tilstrækkelige til at imødegå de ovenfor nævnte udfordringer. Disse

udfordringer imødegås muligvis bedre i en løsning, der i højere grad

placerer opgaverne forbundet med formidling hos staten (model 2).

Opgaverne fordeles således i denne model sådan, at det at indlede

samarbejder med udlandet og holde sig løbende orienteret om

formidlingssituationen, foretage den nødvendige sagsbehandling af

ansøgningerne til udlandet, støtte og vejlede de kommende

adoptanter i processen og efter hjemtagelsen af barnet samt

fremsende opfølgningsrapporter varetages af en organisation, mens

de opgaver, som indeholder udstedelse af en tilladelse, varetages af

staten. Derved kan de fordele, der er forbundet med anvendelsen af

private adoptionsformidlende organisationer, forenes med de styrker,

der ligger i en statslig opgavevaretagelse. Hensigten med en sådan

samarbejdsmodel er at opnå det samspil af kompetencer, som efter

Haagerkonventionen anses for god praksis. Da modellen, der

forudsætter én bæredygtig og solid organisation under hensyn til det

lave formidlingstal, begrænser delegationen af helt centrale opgaver i

adoptionsprocessen, understøtter den samtidig et udvidet dynamisk

tilsyn.

I den beskrevne samarbejdsmodel vil organisationens viden om og

særlige forudsætninger for at arbejde i udlandet i et typisk NGO-

arbejde og erfaring med at støtte og rådgive ansøgerne kunne

udnyttes, samtidig med at den meget centrale

sikkerhedsforanstaltning, der ligger i at kunne udstede tilladelse til,

at et konkret adoptionsforløb kan fortsætte, placeres i statslig regi.

Denne ændring vil give staten en reel mulighed for at standse en

adoption, der ikke vurderes at være til gavn for barnet. Samtidig vil

det sikre staten et indblik i hver enkelt adoption, hvilket styrker

tilsynet betydeligt, og supplerer informationsflowet til brug for

tilsynet betragteligt.

Mulige tiltag knyttet til samarbejdsmodellen:



Skærpede krav til kompetencer i organisationen.



Tilbud om uddannelse af organisationens ansatte i forhold til

helt centrale kompetencer.



Styrkelse af samarbejdet mellem Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingen, og organisationen



Flere faste møder med organisationen.



Klare krav til organisationens tilstedeværelse i udlandet.



Krav om at nye medarbejdere i afgiverlandet deltager i møde

med Ankestyrelsen, Familieretsafdelingen, om krav og tilgang

til international adoption, der følger af dansk lovgivning.



Krav om faste møder med kontaktpersoner i afgiverlandene,

eventuelt i udvalgte lande.



Krav om periodisk rapportering fra kontaktpersoner til

organisationen her i landet ud fra på forhånd fastlagte

kriterier.

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Modstykket til den først beskrevne model er, at staten fremover ikke

delegerer opgaver forbundet med adoptionsformidlingen, men

varetager adoptionsopgaven i sin helhed (model 3). Det betyder, at

staten vil skulle indlede samarbejder med udlandet, holde sig

orienteret om formidlingssituationen, foretage den nødvendige

sagsbehandling af ansøgningerne til udlandet, støtte og vejlede de

kommende adoptanter i processen, give tilladelse til at

adoptionsprocessen kan fortsætte, når et konkret barn er stillet i

forslag, vejlede adoptanter efter hjemtagelsen af barnet, og

fremsende opfølgningsrapporter, i udgangspunktet indtil barnet

fylder 18 år. Der er således tale om opbygningen af et helt nyt

system.

Det forhold, at staten vil have direkte kontakt med sagen gennem

hele adoptionsprocessen, herunder også når der skal udstedes

tilladelse til, at en konkret adoption kan fortsætte, kan bidrage til en

højere grad af kontrol og indsigt i området. Hvis opgaven placeres i

en særskilt statslig enhed, vil centralmyndigheden (Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingen) fortsat skulle føre tilsyn og vil

–

som nu

–

være

afhængig af et informationsflow fra enheden. Hvis opgaven placeres i

tilknytning til centralmyndighedsopgaven, vil overvågningen af

området ikke være afhængig af informationer fra en anden

myndighed. Dog vil der i begge scenarier være et behov for

tilstedeværelse i afgiverlandene, eventuelt gennem de danske

repræsentationer som i så fald også vil skulle formidle viden videre til

centralmyndigheden.

Det vurderes at være en væsentlig udfordring i den statslige model,

at en række af de opgaver, der ligger i adoptionsformidlingen, kræver

tilstedeværelse i afgiverlandene. Samtidig har disse opgaver i højere

grad karakter af NGO-arbejde end myndighedsudøvelse. Det er i en

statslig model nødvendigt, at nogen kan agere øjne og ører i

afgiverlandene, da der fortsat er et behov for kontakt med

samarbejdsparter og overvågning af formidlingssituationen, ligesom

tilstedeværelse er nødvendig i forhold til at indlede nye samarbejder.

Endvidere har adoptanterne et behov for praktisk hjælp og støtte

under opholdet i afgiverlandet i forbindelse med hjemtagelsen af

barnet, som også skal varetages. Det vurderes således at være af

afgørende betydning, at det lykkes at skabe den nødvendige

tilstedeværelse i afgiverlandene for at undgå, at der bliver for langt

fra ”skrivebord til barn”.

Endelig kan det ikke afvises, at en statsliggørelse vil få konsekvenser

i forhold til, hvilke lande Danmark kan samarbejde med. Allerede

indgåede samarbejdsaftaler vil skulle indgås på ny med den statslige

enhed, og der er således en risiko for, at særligt de lande, hvor

samarbejdet foregår direkte med adoptionsformidlende

organisationer i afgiverlandet, vil trække sig fra samarbejdet, hvis

den danske modpart er en statslig enhed. På samme måde kan det

begrænse muligheden for at indlede nye samarbejder. I forlængelse

heraf bemærkes det også, at ikke alle samarbejdslande og potentielle

samarbejdslande har danske repræsentationer, hvorfor det i sig selv

kan blive en begrænsende faktor i forhold til samarbejdslande.

Den statslige model

–

model 3

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Mulige tiltag knyttet til den statslige model:



Uddannelse af personer eller enheder, der varetager de dele af

opgaven, der ligger i afgiverlandene.



Fastlæggelse af særlige overvågningsmekanismer.

I lyset af det faldende formidlingstal og fremtidsudsigterne for så vidt

angår dette samt de større krav til organisationernes sagsbehandling

m.v. kan det overvejes, om der er behov for at gøre organisationerne

mere robuste. Mulige overvejelser i den sammenhæng kan være at

begrænse antallet af organisationer, så de modsvarer antallet af

formidlinger, at øge adoptionsgebyrerne eller at yde et statsligt

tilskud til i et vist omfang at understøtte organisationernes indfrielse

af de krav, der stilles fra myndighedernes side.

2.3. HVILKE LANDE SKAL DANMARK

SAMARBEJDE MED

Under hensyn til de udfordringer, der er i forhold til at sikre, at der til

stadighed er den nødvendige viden om den aktuelle situation i de

enkelte afgiverlande, peger analysen på, at det umiddelbart

forekommer nødvendigt at begrænse antallet af samarbejdslande. En

begrænsning af antallet af samarbejdslande vil betyde en styrkelse af

mulighederne for at opnå relevant viden om adoptionsformidlingen

og udøve kontrol. En begrænsning vil således skulle ske ud fra en

betragtning om, at færre lande vil give bedre muligheder for at

målrette og kvalificere ressourcerne til at holde sig tæt orienteret om

udviklingen i de enkelte lande, styrke den danske organisering i

landet og samarbejdet med samarbejdsparterne der.

Det synes ikke at være løsningen at foretage en sådan begrænsning

ved alene at ville samarbejde med konventionslande. Danmark er

som konventionsland forpligtet til at sikre, at alle adoptioner finder

sted i overensstemmelse med Haagerkonventionens principper,

uanset om adoptionen sker fra et konventionsland eller fra et land,

der ikke har ratificeret konventionen. Det er således nødvendigt at

vurdere det enkelte lands reelle evne til at leve op til konventionens

principper, også konventionslande, da ikke alle konventionslande

reelt er i stand til det. Med dette afsæt bør alle lande vurderes ud fra

samme krav, om end der bør udvises en højere grad af påpasselighed

ved vurderingen af et ikke-konventionslands lovgivning m.v.

En anden mulighed for at begrænse formidlingen med henblik på at

kunne fokusere ressourcerne er at operere med geografiske

begrænsninger i et konkret land, hvis særlige forhold tilsiger det,

eksempelvis på grund af forskellig lovgivning på delstatsniveau, eller

at anvende tidsbegrænsede tilladelser til at samarbejde. Sidstnævnte

fremgangsmåde vil sikre en systematisk stillingtagen til, om et givent

samarbejdsland eller en given samarbejdspart fortsat lever op til

konventionens principper og de krav, der stilles fra dansk side, og vil

imødegå udfordringen.

Analysen peger også på et behov for en anden grad af samarbejde

med centralmyndigheden (eller centrale myndigheder) i afgiverlandet,

Lande inden for og

uden for konventions-

samarbejdet bør

vurderes ud fra

samme krav

Tilladelser til

samarbejder gives

med begrænsninger

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

herunder når der tages stilling til et kommende samarbejde. Det

vurderes, at opgaven i større omfang kan løftes i samarbejde med

centralmyndigheden, som i højere grad end i dag bør søge en dialog

med afgiverlandene i forbindelse med indgåelse af samarbejder. Et

tættere samarbejde med de centrale myndigheder i afgiverlandene

må anses for at være af særlig betydning, uanset om

adoptionsformidlingen fortsat skal varetages af private

organisationer i samme udstrækning som i dag, eller om der i mindre

grad eller slet ikke skal ske en delegation af opgaven. Sådan et

samarbejde vil også styrke tilsynet med området. I det omfang et

gensidigt respektfuldt samarbejde om relevante problemstillinger

ikke er muligt, bør det føre til overvejelser om, hvorvidt Danmark skal

samarbejde med landet, hvis det skaber usikkerhed om muligheden

for at sikre, at adoptionerne fra det pågældende land sker til barnets

bedste.

Der ses i analysen også på, om der kan tilføjes yderligere hensyn i

myndighedernes stillingtagen til samarbejdsparter, som vil kvalificere

valget og dermed også styrke opgavevaretagelsen på

adoptionsområdet. Et parameter, der kan peges på, er adgangen til et

i vist omfang at se centrale dokumenter i afgiverlandets sag, da

indgående viden om hele adoptionsprocessen, herunder matchningen

og frigivelsesgrundlaget, er af afgørende for muligheden for at føre

et tæt tilsyn med adoptionsformidlingen til Danmark. Et sådan

parameter skal naturligvis tage udgangspunkt i og respektere den

tillidsbaserede tilgang til adoptionssamarbejdet, som ligger i

Haagerkonventionen, men i lyset af afgiver- og modtagerlandets

fælles målsætning om at arbejde for barnets bedste bør der i et

gensidigt respektfuldt samarbejde være en vis adgang til de mest

centrale dokumenter i afgiverlandets sag, hvis det måtte vise sig

nødvendigt. Det vil eksempelvis kunne være relevant i forbindelse

med en fornyet godkendelse af et allerede godkendt samarbejde og i

en situation, hvor tilliden til et afgiverlands håndtering af

adoptionsområdet i et vist omfang er svækket. Et perspektiv, der

også kan inddrages i stillingtagen til nye lande, er i højere grad end i

dag at forholde sig til, hvordan afgiverlandet administrerer og

regulerer tilstrømningen af ansøgninger, hvilket også siger noget om

landets behov for international adoption relativt set. Der er således

–

dog i et meget begrænset omfang

–

eksempler på processer fra

samarbejdspartens side,

der ”vender strømmen” af

adoptionsansøgninger sådan,

at afgiverlandet sender en ”ansøgning”

(en sag på et barn med behov for international adoption) til

modtagerlandet og ikke omvendt og på den måde undgår, at antallet

af ansøgninger fra kommende adoptanter medfører et pres på

afgiverlandet. Et andet eksempel på at sende ansøgninger i retningen

af modtagerlandene er ”børn søger forældre”-processer,

hvor der

ledes efter egnede adoptanter til børn med særlige behov. Endelig

bør der ved stillingtagen til et nyt samarbejde også foretages en

vurdering af, om de samlede omkostninger forbundet med

samarbejdet, og dermed gebyrerne, bliver så store, at det overordnet

set ikke kan anses for rimeligt.

Overvejelserne for så vidt angår valget af samarbejdslande og -parter

peger på følgende mulige tiltag:



Begrænsning af antallet af lande, der samarbejdes med.

En højere grad af

samarbejde mellem

danske og

udenlandske

myndigheder

Yderligere hensyn i

valget af

samarbejdslande

Opsummerende

om mulige tiltag

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



Tidsmæssig begrænsning af tilladelse til at samarbejde.

Geografisk begrænsning af tilladelse til at samarbejde, hvis

særlige grunde taler for det.

Tættere samarbejde mellem Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingen, og afgiverlandets

centralmyndighed/centrale myndigheder.

Ankestyrelsen, Familieretsafdelingen, foretager en rejse til et

nyt samarbejdsland i forbindelse med stillingtagen til en

ansøgning om tilladelse.

Sikre adgang til centrale dokumenter hos afgiverlandets

myndigheder, hvis det måtte vise sig nødvendigt.

Vurdering af hvordan afgiverlandet administrerer og regulerer

tilstrømning af ansøgninger.

Vurdering af om de samlede omkostninger ved et nyt

samarbejde, og dermed gebyrerne for en adoption, kan siges

at være rimelige.

2.4. ADOPTIONSFORMIDLING OG

BØRNEHJÆLPSARBEJDE M.V.

Overvejelserne om ændringer i den adgang, der i dag er til at give

støtte til afgiverlandene, kan opdeles i adgangen til fortsat at

gennemføre humanitært udviklingsarbejde og i adgangen til fortsat

at yde donationer samt hjælpearbejde med tilknytning til

adoptionshjælpsvirksomheden.

International adoption er kun én blandt flere måder at hjælpe

børnene fra afgiverlande, hvor der som oftest er et massivt behov for

hjælp udefra, og Danmark bør tage del i arbejdet med børnevelfærd.

Der skal derfor tages stilling, hvor tæt dette hjælpearbejde skal

kobles til adoptionsarbejdet. Det kan anføres, at international

adoption ikke er løsningen på fattigdom, og at det humanitære

hjælpearbejde derfor ikke skal kobles så tæt hertil, som det sker i

dag - heller ikke selv om der er en klar adskillelse regnskabs- og

personalemæssigt.

Det humanitære hjælpearbejde har i udgangspunktet et andet og

større omfang end små projekter med tilknytning til

adoptionshjælpsvirksomheden, og det kan derfor også antages, at en

eventuel risiko for påvirkning af adoptionsformidlingen er større.

Endvidere nødvendiggør en konstruktion med en særskilt afdeling for

dette arbejde en meget høj grad af styring af blandt andet

organisationens økonomi, herunder adoptanternes penge, for at

sikre, at der ikke handles i strid med konventionens principper. Det

vurderes endelig at kunne være en udfordring for den synergi, der

ønskes skabt i en samarbejdsmodel for organiseringen af

formidlingsarbejdet, at organisationens aktiviteter overordnet set

omfatter et væsentligt element, som er så relativt forskelligt fra

adoptionsarbejdet.

På trods af det positive der ligger i, at en organisation kan udføre

større projektarbejde i et land, organisationen har et indgående

Adgangen til at

udføre humanitært

hjælpearbejde og

adoptionshjælp i

samme organisation

bør fjernes

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

kendskab til, synes ovenstående at tale for, at det ikke fremadrettet

skal være muligt for en organisation at yde humanitært

hjælpearbejde i en særskilt afdeling.

Donationer og hjælpearbejde med tilknytning til

adoptionshjælpsarbejdet dækker over støtte til forskellige formål og

af forskellig størrelse. Det vurderes ikke at være realistisk

fuldstændigt at fjerne adgangen til at yde denne form for støtte, og

samtidig vurderes det at være vanskeligt at opstille klare

afgrænsninger, som alene efterlader en ganske begrænset adgang til

at give støtte til basale fornødenheder. Analysen peger derfor på

muligheden for at opstille krav om tilsynsmyndighedens godkendelse

af hjælpearbejde, som ikke vedrører den direkte omsorg for børnene

(dagligdags fornødenheder) samt særskilte krav om løbende

orientering af myndighederne om det konkrete projekt. En sådan

løsning vil gå videre end den, der eksempelvis kendes fra Sverige, da

der vil være tale om en godkendelse.

Løsningen vurderes samtidig med fordel at kunne sammenkobles

med et krav om åbenhed om det enkelte projekt, herunder

økonomien heri

–

som minimum over for tilsynsmyndigheden, men

muligvis også på organisationens eller Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingens, hjemmeside, eventuelt i en tilpasset form. På

den måde antages tvivl om og mistro i forhold til hjælpearbejdet i

nogen grad at kunne imødegås. Det bør i det hele taget overvejes at

stille krav om en klarere specificering af posterne donationer og

hjælpearbejde, sådan at det er muligt at få en viden om de enkelte

samarbejder. Dette vil også imødegå en eventuel tvivl og mistro i

forhold til gebyrernes faktiske anvendelse.

Som et modstykke til at fjerne muligheden for at yde humanitært

arbejde i en særskilt afdeling kan det overvejes at gøre det muligt for

adoptionsformidlende organisationer at kanalisere donationer fra

adoptanter til bestemte samarbejdsparter efter adoptanternes

anvisninger. Det er i dag sådan, at organisationerne opfordrer

familierne til at bruge organisationen, hvis de efter hjemtagelsen af

barnet ønsker at give bidrag til eksempelvis det børnehjem, familien

har adopteret fra, netop for at undgå en uetisk sammenblanding af

penge og adoption. En sådan mulighed for at videresende private

donationer til bestemte modtagere bør således bevares, dog

eventuelt med et krav om orientering af centralmyndigheden.

Overvejelserne for så vidt angår adgangen til at udføre hjælpearbejde

og yde donationer peger på følgende mulige tiltag:



Adgangen til at adoptionsformidlende organisationer udfører

humanitært udviklingsarbejde fjernes.



Godkendelse af hjælpearbejde med tilknytning til

adoptionshjælpsvirksomheden.



Klarere specificering af udgifter til donationer og

hjælpearbejde i årsregnskaber.



Størrelsen af bidrag til hjælpearbejde bør fastsættes af

afgiverlandets myndigheder.



Adgang til at kanalisere donationer fra private til bestemte

modtagere efter adoptionen gennem organisationerne.

Hjælpearbejde

med tilknytning til

adoptionshjælpen

bør godkendes

Åbenhed i forhold

til hjælpeprojekter

og donationer

Private donationer

gennem

organisationer

til bestemte

modtagere

Opsummerende

Om mulige tiltag

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2.5. ET SKÆRPET TILSYN

Hvordan tilsynet skal tilrettelægges afhænger af, hvordan

adoptionsformidlingen organiseres. Hvis adoptionsformidlingen

fortsat skal ske gennem inddragelse af adoptionsformidlende

organisationer, skal der være et tilsyn med sigte på organisationernes

virksomhed. Det samme gør sig gældende, hvis opgaven placeres i en

statslig enhed uden tilknytning til centralmyndigheden. Hvis det

derimod er centralmyndigheden, der får ansvaret for

adoptionsformidlingen, vil den opgave, der varetages ved tilsynet i

dag, blive en integreret del af behandlingen af adoptionssagen. Der

skal i så fald anvendes andre former for overvågningsmekanismer.

Overvejelserne om ændring har i høj grad afsæt i de anbefalinger,

som Kammeradvokaten har givet til brug for denne analyse. Et

skærpet tilsyn rummer tre overordnede elementer. For det første er

der identificeret et behov for tydelighed i forhold til, hvad der føres

tilsyn med, hvem der fører dette tilsyn, og hvordan det sker. For det

andet er det helt essentielt, at tilsynet sikrer flest mulige oplysninger

om adoptionsformidlingen

–

både her og i udlandet

–

sådan at

tilsynsmyndigheden til enhver tid er i besiddelse af relevant

information om adoptionsformidlingen for at kunne reagere relevant

og i tide. Derudover vurderes der med fordel at kunne etableres et

tættere samarbejde mellem centralmyndigheden og de

adoptionsformidlende organisationer samt i forhold til udenlandske

myndigheder. De tre elementer har endvidere en indbyrdes

påvirkende effekt.

Behovet for tydelighed omfatter, hvilke grundlæggende krav en

adoptionsformidlende organisation skal leve op til, sådan at der ikke

opstår tvivl herom. En tydeliggørelse af kravene til en

adoptionsformidlende organisation er samtidig en skærpelse af

akkrediteringen og en tydeliggørelse af, hvad tilsynet med

organisationen omfatter. Hertil kommer, at der med fordel kan

skabes tydelighed for organisationerne om, hvornår der udøves

tilsynsbeføjelser og anvendes tilsynsreaktioner, sådan at der ikke

opstår situationer, hvor der er tvivl herom og dermed mindre

effektivitet i tilsynet. Endelig vurderes det et være vigtigt med

tydelighed i forhold til, hvilken myndighed der udøver tilsynet. En

vigtig del af tydeliggørelsen består i at lovfæste allerede gældende

grundlæggende principper for adoptionsformidling.

En tydeliggørelse af kompetenceforholdene vurderes også at ville

være en styrkelse af tilsynet. Som en mulighed for tydeliggørelse kan

det overvejes at samle tilsynet hos én myndighed

–

Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingen, og således fjerne tilsynsopgaven fra

Adoptionsnævnet. En sådan ændring vil kunne imødekomme det

ændrede fokus i tilsynet, der i dag i højere grad vedrører legaliteten i

adoptionen end børnenes psyko-sociale og helbredsmæssige forhold,

som det naturligvis fortsat er vigtigt at føre tilsyn med.

Kammeradvokatens

anbefalinger som

afsæt

Tydelighed

i tilsynet

Én

tilsynsmyndighed

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der peges endvidere i analysen på, at tydeligheden også skal gælde

omfanget af informationer, som tilsynsmyndigheden skal have

adgang til. Formålet

–

at sikre mest mulig viden - kan forfølges ved at

stille krav om, at en organisation skal orientere tilsynsmyndigheden

om alle ændringer i relation til adoption fra de lande, hvor

organisationen yder adoptionshjælp, medmindre ændringerne er

uvæsentlige. Det vil være en skærpelse i forhold til det krav, der i dag

gælder. Formålet kan også understøttes ved at pålægge en

adoptionsformidlende organisation at udarbejde periodiske

redegørelser om formidlingssituationen og om organisationens

samarbejdsparter i de enkelte afgiverlande. Hertil kommer

muligheden for at fastsætte bestemmelser om organisationens pligt

til i øvrigt at fremlægge oplysninger m.v. efter anmodning. Også en

eventuel placering hos staten af kompetencen til at tillade, at en

adoptionsproces fortsætter, vil som nævnt indebære en væsentlig

styrkelse af tilsynet.

Som et særligt tiltag peges på muligheden for at bede adoptanterne

om at udfylde et spørgeskema om adoptionsforløbet og den

adoptionsformidlende organisations håndtering af sagen. På den

måde vil tilsynsmyndigheden altid få viden om eventuelle

uhensigtsmæssigheder, problemer eller mangler i forhold til de

vilkår, organisationen skal leve op til. En automatiseret indsamling af

oplysninger vil betyde en større opsamling af relevant information til

brug for tilsynet.

Der vurderes overordnet at være behov for en ændret tilgang til

betydningen af at have delegeret opgaver til en privat organisation.

Der bør skabes et samarbejde

–

et partnerskab, som anbefalet i

retningslinjerne for anvendelse af konventionen

–

som blandt andet

bygger på uddannelse/undervisning af organisationens medarbejdere

med henblik på at sikre tilstedeværelse af en række centrale

kompetencer og også bygger på en gensidig erfaringsudveksling. Et

sådan samarbejde vil samtidig styrke tilsynet. Endvidere peges i

analysen på, at der bør være en højere grad af samarbejde med

afgiverlandenes myndigheder om tilsynet med området. Adgangen til

indsigt i afgiverlandets forhold går i høj grad gennem samarbejde og

dialog med adoptionsmyndighederne og andre relevante

myndigheder i afgiverlandet.

Hvis overvejelserne om at samle tilsynet i Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingen, følges, vil Adoptionsnævnets opgaver i høj

grad være centreret om klagesagsbehandling. I forlængelse heraf kan

det derfor også overvejes at placere Adoptionsnævnets

klagesagsbehandling inden for Ankestyrelsens eksisterende

nævnsstruktur. Dette forudsætter, at nævnsbehandlingen rummer

mulighed for at inddrage de relevante sagkyndige vurderinger (enten

via konsulentbistand eller beskikkede medlemmer) i samme grad,

som det i dag sker i Adoptionsnævnet. Adoptionsnævnets opgave

med matchning af børn til nationale adoptioner vil kunne placeres

hos den adoptionsformidlende organisation i den ovenfor beskrevne

samarbejdsmodel, eller hos centralmyndigheden i de øvrige modeller

for organiseringen af adoptionsformidlingen. Det vil også kunne

overvejes at placere opgaven hos Statsforvaltningen.

Informationer til

brug for tilsynet

Spørgeskema til

adoptanter om

adoptionsforløbet

Et styrket tilsyn

gennem et tættere

samarbejde

–

nationalt og

internationalt

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Overvejelserne om et skærpet tilsyn peger på følgende mulige tiltag:



Kompetencen til at give tilladelse til, at et adoptionsforløb

fortsætter, placeres i staten.



Tydeliggørelse af krav til organisationer og indholdet af

tilsynet.



Tydeliggørelse af tilsynsmyndighedens reaktionsmuligheder.



Tilsynet samlet hos én myndighed

–

Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingen.



Ankestyrelsen, Familieretsafdelingen, pålægges som

tilsynsmyndighed at udarbejde en årsrapport om tilsynet.



Systematisk tilsyn med adoptionsforløbene gennem

spørgeskema til adoptanter.



Samarbejdet mellem organisationer og Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingen, styrkes.



Samarbejdet mellem Ankestyrelsen, Familieretsafdelingen, og

afgiverlandes myndigheder øges.

Opsummerende

om mulige tiltag

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3. DE OVERORDNEDE RAMMER FOR

INTERNATIONALE ADOPTIONER

–

REGLER OG AKTØRER

3.1. HAAGERKONVENTIONEN SOM

OVERORDNET RAMME

Haagerkonventionen af 29. maj 1993 om beskyttelse af børn og om

samarbejde med hensyn til internationale adoptioner er i dag det

overordnede regelsæt, der regulerer forhold vedrørende international

adoption.

Det Permanente Bureau i Haag, der er sekretariat for

Haagerkonferencen , har med udgangspunkt i konventionen

udarbejdet omfattende retningslinjer til brug for den praktiske

implementering og forståelse af bestemmelserne i konventionen,

herunder forståelsen af god praksis i konventionssamarbejdet.

De vigtigste retningslinjer, der også er henvist til i kildefortegnelsen,

er:



Guide to Good Practice 1

Guide to Good Practice 2

3.1.1. Baggrund

Den udvikling inden for de internationale adoptioner, der skete op

gennem anden halvdel af det 20. århundrede med udvidelsen af

antallet af lande, der afgav børn til adoption, og stigningen i antallet

af børn, der blev adopteret verden over, betød et øget samarbejde

mellem de forskellige afgiver- og modtagerlande. Samarbejdet

mellem disse lande med indbyrdes meget forskellig tradition, kultur

og lovgivning viste, at der var behov for udvikling af fælles regler og

behov for et system til sikring af overholdelsen af disse regler . De

eksisterende internationale og nationale regler kunne ikke løse de

juridiske og etiske udfordringer, som de internationale adoptioner

Øget samarbejde

om international

adoption skabte

behov for en

international

retlig ramme

Haagerkonferencen om International Privatret er en international organisation, der består af en

lang række lande fra alle dele af verden, herunder Danmark. Organisationen udarbejder

internationale konventioner, der skal forstærke det internationale samarbejde på forskellige

retsområder, eksempelvis inden for adoption og familieret.

The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption Convention, Guide

to Good Practice, Guide No. 1 under the Hague Convention of 29 May 1993 on Protection of

Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoption, Hague Conference on Private

International Law 2008

Accreditation and Adoption Accredited Bodies, General Principles and Guide to Good Practice,

Guide No. 2 under the Hague Convention of 29 May 1993 on Protection of Children and Co-

operation in Respect of Intercountry Adoption, Hague Conference on Private International Law 2012

Betænkning nr. 1323 om Haagerkonventionen af 29. maj 1993 om beskyttelse af børn og om

samarbejde med hensyn til internationale adoptioner sammenholdt med dansk

adoptionslovgivning, s. 20 ff.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

skabte, når børn blev flyttet over store geografiske afstande og fra én

kultur og ét land til et andet. Samtidig satte samarbejdet særligt

fokus på behovet for i adoptionssager at beskytte barnet og barnets

biologiske forældre mod overgreb i form af bortførelse, salg og

ulovlig formidling.

Ønsket om at skabe internationale retlige rammer for samarbejdet

mellem myndighederne i adoptivbørnenes hjemlande og i

modtagerlandene samt ønsket om at beskytte børnenes interesser

resulterede i Konvention af 29. maj 1993 om beskyttelse af børn og

om samarbejde med hensyn til internationale adoptioner

(Haagerkonventionen).

Haagerkonventionen fastslår indledningsvist, at et barn bør vokse op

i et familiemiljø i en atmosfære, der er præget af glæde, kærlighed og

forståelse for at kunne opnå en fuldstændig og harmonisk udvikling

af sin personlighed. Et barn bør derfor vokse op i en familie frem for

på en institution, og konventionen fastslår også, at et barns forbliven

i sin biologiske familie går forud for adoption, og at enhver stat bør

træffe passende foranstaltninger for at sikre, at et barn kan forblive i

sin oprindelige biologiske familie.

Opvækst i en

familie eller et

familiemiljø

Er det ikke muligt for et barn at forblive i sin oprindelige biologiske

familie, er international adoption efter konventionen en mulighed,

hvis der ikke gennem national adoption kan findes en egnet familie i

barnets hjemland. National adoption går dermed som udgangspunkt

forud for international adoption, når der skal skabes en

familiemæssig ramme for barnet. Hvis der imidlertid ikke kan findes

en egnet familie i barnets hjemland, kan der gennemføres en

international adoption.

Det forhold, at international adoption kun bør finde sted, hvis der

ikke kan findes en egnet familie til barnet i barnets hjemland, kaldes

for subsidiaritetsprincippet.

Den danske adoptionslovgivning og -praksis er i øvrigt underlagt

bestemmelserne i FN’s Børnekonvention, som Danmark tiltrådte i

1991, og som blandt andet fastslår barnets ret til beskyttelse,

udvikling, medbestemmelse og opvækst i et familiemiljø. Der skal

tages hensyn til bestemmelserne

i FN’s Børnekonvention ved

forståelsen og fortolkningen af Haagerkonventionen.

Børnekonventionens krav om hensyn til barnets bedste og

grundlæggende rettigheder bliver dermed også vigtige hensyn i alle

internationale adoptioner.

I en erklæring fra 2007

har UNICEF fastslået, at FN’s

Børnekonvention, som UNICEFs arbejde blandt andet er baseret på,

klart tilkendegiver, at ethvert barn så vidt muligt har ret til at blive

passet af sine egne forældre, og at andre former for pleje kun bør

overvejes, hvis barnets egen familie trods tilbudt hjælp ikke kan eller

UNICEF om

international

adoption

Samme formulering findes i præamblen i FNs Børnekonvention, jf. bekendtgørelse nr. 6 af 16.

januar 1992 af FN-konvention af 20. november 1989 om Barnets Rettigheder

Guide to Good Practice 1, Annex 10, “UNICEF’s position on intercountry

adoption, Statement

2007”

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vil tage sig af barnet. I den situation bør der findes en egnet familie i

barnets eget hjemland, og hvis det ikke er muligt, er international

adoption ifølge Børnekonventionen en af flere muligheder for barnet,

mens institutionsanbringelse af barnet altid kun bør anvendes som

sidste udvej og i så fald kun midlertidigt. I alle tilfælde skal hensynet

til barnets bedste være det overordnede synspunkt, når der træffes

beslutning om adoption.

Haagerkonventionen kræver også helt overordnet, at en adoption

–

uanset om det er en national adoption eller en international adoption

–

kun gennemføres, når det er til barnets bedste. Hensynet til barnets

bedste skal så afvejes med andre legitime hensyn, herunder særligt

hensynet til de biologiske forældre og de kommende adoptanter, og

en adoption må aldrig finde sted i strid med barnets interesse .

En adoption

forudsætter,

at det er til

barnets bedste

Haagerkonventionen fastslår videre, at en international adoption skal

gennemføres med respekt for barnets grundlæggende rettigheder

som selvstændigt individ. Herved forstås, at barnet ud over behovet

for omsorg og beskyttelse også har ret til ytringsfrihed, privatliv og

indflydelse på egne forhold, således som det blandt andet er fastslået

i FN’s Børnekonvention.

Endelig fastslår konventionen, at konventionslandene skal tage skridt

til at hindre børnebortførelser, salg af eller handel med børn i

forbindelse med internationale adoptioner.

Ud over disse overordnede principper etablerer Haagerkonventionen

minimumsstandarder for, hvordan internationale adoptioner skal

foregå ved at opstille samarbejdsregler og pligter for både modtager-

og afgiverlande. Konventionens anvendelse af minimumsstandarder

har den umiddelbare fordel, at det giver konventionslandene større

fleksibilitet i forhold til selv at bestemme, hvordan konventionens

bestemmelser skal implementeres i henhold til national lovgivning og

retstradition. Det giver også det enkelte konventionsland mulighed

for at gennemføre højere standarder, og i praksis ses mange

forskellige måder at implementere konventionen på.

Danmark tiltrådte Haagerkonventionen i 1997, og den danske

adoptionslovgivning og -praksis hviler på Haagerkonventionens

formål, principper og retningslinjer, herunder princippet om at en

adoption kun skal gennemføres, hvis det er til barnets bedste, og at

en adoption altid skal ske med respekt for barnet grundlæggede

rettigheder.

Som konventionsland iagttager Danmark også konventionens

principper og minimumsstandarder i relation til internationalt

samarbejde om adoption af børn fra lande, der ikke har tiltrådt

konventionen, hvis disse lande i øvrigt følger konventionens

principper og minimumsstandarder.

Haagerkonventionen

etablerer

minimumsstandarder

Danmark og

Haagerkonventionen

Betænkning nr. 1323 om Haagerkonventionen af 29. maj 1993 om beskyttelse af børn og om

samarbejde med hensyn til internationale adoptioner sammenholdt med dansk

adoptionslovgivning, s. 23.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Haagerkonventionen omfatter alle typer af internationale adoptioner,

herunder også familie- og stedbarnsadoptioner.

3.1.2. Haagerkonventionens opgavefordeling

mellem modtagerlande og afgiverlande

Haagerkonventionens samarbejdssystem opstiller en række

ansvarsområder med en tydelig defineret opgavefordeling mellem

afgiverlande og modtagerlande, hvilket også har afsæt i opgavernes

karakter, og hvor de udføres. Det er således myndighederne i barnets

hjemland, der blandt andet varetager undersøgelsen af barnets

forhold, herunder fastslår om barnet kan bortadopteres, og foretager

en vurdering af, om international adoption vil være til barnets bedste.

Afgiverlandets myndigheder skal også sikre, at den fornødne

rådgivning og information er blevet givet til alle relevante personer,

institutioner og myndigheder, og at de nødvendige samtykker er

afgivet frivilligt, skriftligt og uden nogen form for modydelse.

Der er i konventionen fastsat en række minimumskrav til indholdet af

den undersøgelse af barnets forhold, som hjemlandets

centralmyndighed skal forestå i sager om international adoption. Det

fremgår eksempelvis, at der skal udarbejdes en rapport med

oplysninger om barnets identitet, baggrund, sociale miljø,

familieforhold, sygdomshistorie, herunder familiens sygdomshistorie,

samt om barnets eventuelle særlige behov. Det fremgår også direkte,

at hjemlandets centralmyndighed skal dokumentere, at de biologiske

forældre eller andre personer, institutioner og myndigheder, hvis

samtykke til adoptionen er påkrævet, har afgivet betryggende

samtykke til adoption i overensstemmelse med konventionens

bestemmelser. Dokumentationskravet skal hindre børnebortførelser

og handel med børn.

Modtagerlandets myndigheder er blandt andet ansvarlige for at

udvælge egnede forældre og forberede kommende adoptanter på

adoptionen, herunder at sørge for at adoptanterne både før og efter

adoptionen får den nødvendige vejledning og rådgivning.

Uanset denne tydelige opgavefordeling har et modtagerland et

selvstændigt ansvar for at følge op på og sikre, at alle aktører

(offentlige som private), der er involveret i formidling af adoptivbørn,

arbejder på et kvalificeret etisk og juridisk forsvarligt niveau i

henhold til national lovgivning og Haagerkonventionen.

3.1.3. Centralmyndigheden og

adoptionsformidlende organisationer

Det følger af Haagerkonventionen, at alle konventionslande er

forpligtede til at udpege en centralmyndighed, der både skal

samarbejde med centralmyndighederne i andre konventionslande og

fremme samarbejdet mellem de kompetente myndigheder i de

respektive lande med henblik på at beskytte børn og fremme

konventionens overholdelse.

Centralmyndighedens

opgaver

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Centralmyndigheden skal endvidere medvirke til, at der kan

udveksles oplysninger om lovgivningen og om generelle

adoptionsforhold i den enkelte stat, og centralmyndighederne skal

holde hinanden underrettet om, hvordan konventionen fungerer.

Centralmyndighederne skal så vidt muligt fjerne enhver hindring for

konventionens anvendelse og skal tage alle passende forholdsregler

for at hindre utilbørlig økonomisk eller anden form for vinding i

forbindelse med adoption.

Ved udformningen af Haagerkonventionen har man i relation til selve

adoptionsformidlingen været opmærksom på, at dele af disse

opgaver i langt de fleste lande varetages af private non-profit

organisationer, der er akkrediterede hertil af de respektive

centralmyndigheder.

Konventionen indeholder derfor en række regler, der nærmere

regulerer, hvordan myndighederne kan delegere opgaver med f.eks.

at yde anvisningsbistand til en formidlende organisation, ligesom

konventionen helt generelt tager stilling til de nærmere kriterier for

akkreditering af private non-profit organisationer. En formidlende

organisation må eksempelvis udelukkende forfølge almennyttige

formål, der er fastsat af centralmyndigheden, og organisationens

ledelse og personale skal være i besiddelse af etiske og faglige

kvalifikationer til at arbejde med international adoption. Den

formidlende organisation skal også være underkastet tilsyn og

kontrol fra centralmyndighedens side.

Haagerkonventionen stiller ikke krav om, at konventionsstaterne skal

udpege eller anvende formidlende organisationer, men anfører alene,

at anvendelsen af formidlende organisationer er en mulighed efter

konventionen.

Afgiverlande vil imidlertid ofte gennem deres nationale lovgivning

stille krav om anvendelse af formidlende organisationer, og

anvendelsen af formidlende organisationer betragtes da også som

god praksis. De formidlende organisationer har ofte opbygget en stor

viden, erfaring og ekspertise med en række bestemte opgaver, som

gør, at centralmyndighederne så i stedet kan fokusere på at føre

tilsyn og kontrol med organisationerne.

Centralmyndigheden fører tilsyn med, at forbuddet mod uberettiget

vinding eller utilbørlig påvirkning overholdes. Forbuddet gælder de

formidlende organisationer, embedsmænd, advokater og alle andre

personer, der beskæftiger sig med adoption efter konventionen.

Konventionens retningslinjer afspejler samtidig en erkendelse af, at

en del afgiverlande i nogen udstrækning er afhængige af den støtte,

der i større eller mindre omfang ydes af modtagerlandene i

forbindelse med international adoption . Det betyder blandt andet, at

det generelt er accepteret, at afgiverlande stiller krav om økonomisk

støtte til brug for børnehjælpsarbejde som et vilkår for at samarbejde

Adoptionsformidlende

organisationer

Konventionen og

økonomisk støtte

Guide to Good Practice 1, s. 64

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

med modtagerlande om adoption af børn. Det understreges dog i

retningslinjerne for konventionens anvendelse, at såvel afgiverlande

som modtagerlande skal være bevidste om kontinuerligt at sikre, at

den økonomiske støtte, der ydes, er transparent og i

overensstemmelse med retningslinjerne herfor i det enkelte

afgiverland. Økonomisk støtte må ikke føre til, at der opstår handel

med børn.

I konventionens retningslinjer er det forudsat, at uanset hvordan

formidlingsvirksomheden er organiseret i det enkelte land, er det i

orden at opkræve et gebyr for det arbejde, der udføres . Der skal dog

være konsekvens og økonomisk gennemsigtighed i relation til en

sådan opkrævning, og medlemsstaterne er ansvarlige for at regulere

spørgsmålet om omkostninger i forbindelse med international

adoptionsformidling.

3.2. UDMØNTNING AF REGLERNE I

DANMARK

Danske myndigheder er som nævnt underlagt Haagerkonventionens

bestemmelser og krav til international adoption samt

bestemmelserne i FN’s Børnekonvention. Herudover reguleres

adoption i Danmark gennem adoptionsloven og regler udstedt i

medfør af adoptionsloven.

Adoptionsloven regulerer blandt andet betingelserne for bevilling af

adoption, adoptionens retsvirkninger, mulighederne for ophævelse af

en adoption og adgangen til at give private organisationer tilladelse

til at yde adoptionshjælp vedrørende børn, som ikke har dansk

statsborgerskab.

Regelgrundlaget

Adoptionsbekendtgørelsen regulerer den praktiske adoptionsproces,

og bekendtgørelsen beskriver blandt andet, hvordan en ansøgning

om adoption indgives, myndighedernes behandling af ansøgninger

om familie- og stedbarnsadoptioner, betingelserne for at blive

godkendt som adoptant (fremmedadoption), undersøgelses- og

godkendelsesforløbet i Statsforvaltningen, de formidlende

organisationers arbejde med at matche børn og ansøgere samt

tilsynet på adoptionsområdet og klagemulighederne.

Adoptionsnævnets forretningsorden beskriver blandt andet

Adoptionsnævnets organisation, kompetencer, opgaver og

tilsynsmyndighed.

Forretningsorden for adoptionssamrådene beskriver blandt andet

adoptionssamrådets organisering, kompetencer og opgaver.

Guide to Good Practice 1, s. 63

Lovbekendtgørelse nr. 392 af 22. april 2013 af adoptionsloven med senere ændringer

Bekendtgørelse nr. 807 af 21. juni 2013 om adoption

Bekendtgørelse nr. 808 af 21. juni 2013 om forretningsordenen for Adoptionsnævnet

Bekendtgørelse nr. 809 af 21. juni 2013 om forretningsordenen for et adoptionssamråd

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Endelig er der udarbejdet vejledninger om adoption, som beskriver

de materielle og processuelle krav, der følger af

adoptionslovgivningen. Vejledningerne fungerer i det daglige som et

arbejdsredskab for sagsbehandlerne på adoptionsområdet i

Statsforvaltningen og i Ankestyrelsen, Familieretsafdelingen, samt

hos adoptionssamrådene.

Vejledningerne på adoptionsområdet er:



Vejledning af 28. november 2013 om adoption med senere

ændringer.

Vejledning af 28. juni 2013 om frigivelse af børn til

international adoption.

Vejledning af 27. juni 2013 om vurderingen af

adoptionsansøgeres fysiske og psykiske helbredsforhold.

De formidlende organisationers virksomhed med international

adoption er reguleret gennem akkrediteringsvilkår udstedt i medfør

af adoptionsloven og gennem indgåelse af akkrediteringsaftaler

mellem organisationerne og Ankestyrelsen, Familieretsafdelingen .

3.3. AKTØRERNE PÅ OMRÅDET

Der er i dag flere centrale aktører på adoptionsområdet i Danmark.

Disse aktører er



Statsforvaltningen og adoptionssamrådene

Ankestyrelsen, Familieretsafdelingen

Adoptionsnævnet

AC Børnehjælp og DanAdopt

Derudover er der også en række centrale internationale aktører på

adoptionsområdet, herunder blandt andre



International Social Service (ISS/IRC)

Det Permanente Bureau i Haag

UNICEF

3.3.1. Ankestyrelsen, Familieretsafdelingen

Ankestyrelsen, Familieretsafdelingen, (i det følgende kaldet

Familieretsafdelingen) skal som centralmyndighed varetage de

opgaver, der er beskrevet i afsnit 3.1.3. Disse opgaver har til formål

at sikre konventionens overholdes og styrke samarbejdet mellem

konventionslandene.

Familieretsafdelingen fører også tilsyn med organisationerne. Tilsynet

omfatter blandt andet tilsyn med de formidlende organisationers

Se Akkrediteringsaftale fra juli 2011mellem Ankestyrelsens Familieretsafdeling og DanAdopt og

Akkrediteringsaftale fra juli 2011mellem Ankestyrelsens Familieretsafdeling og AC Børnehjælp

Familieretsafdelingen

som tilsynsmyndighed

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

virksomhed både her i landet og i udlandet, og organisationernes

faglige kvalifikationer, økonomiske og organisatoriske forhold samt

deres fastsættelse og opkrævning af formidlingsgebyrer.

Familieretsafdelingens tilsynsvirksomhed omfatter derimod ikke

organisationernes behandling af matchningsforslag og forhold

relateret til børnenes psyko-sociale og helbredsmæssige forhold, da

dette tilsyn varetages af Adoptionsnævnet, se nærmere om

Adoptionsnævnet i afsnit 3.3.4.

Udover det samarbejde mellem konventionslandene som

Haagerkonventionen foreskriver, samarbejder Familieretsafdelingen

som centralmyndighed også med en række andre modtagerlande i

forskellige fora.

Helt konkret er der eksempelvis et meget tæt samarbejde med

centralmyndighederne i både Norge og Sverige, hvor der i den

daglige håndtering af opgaverne som centralmyndighed løbende er

kontakt for blandt andet at udveksle viden og erfaring om de lande,

hvorfra der adopteres børn til Norden. Familieretsafdelingen afholder

endvidere hvert år et møde med centralmyndighederne i Sverige,

Norge, Island og Finland.

På et mere overordnet plan kan det også nævnes, at

Familieretsafdelingen siden 2010 har deltaget i et forum, der

omfatter centralmyndighederne i en række vesteuropæiske

modtagerlande, hvor deltagerne løbende udveksler viden om

forholdene i de forskellige afgiverlande, og om hvordan forskellige

problemstillinger løses i de enkelte modtagerlande. Denne gruppe

afholder typisk møder to gange årligt og korresponderer jævnligt her

imellem.

Derudover deltager Familieretsafdelingen i det årlige møde mellem

de europæiske centralmyndigheder, der både omfatter modtager- og

afgiverlande. Familieretsafdelingen deltager også i de Special

Commissions, som Det Permanente Bureau afholder hvert 5. år, jf.

afsnit 3.3.6.

Familieretsafdelingen varetager i øvrigt også sekretariatsfunktionen

for Adoptionsnævnet, og fungerer som klageinstans og overordnet

myndighed i forhold Statsforvaltningen på adoptionsområdet.

Samarbejdet med

andre lande

3.3.2. De adoptionsformidlende organisationer

I dag har to private organisationer, AC Børnehjælp og DanAdopt,

tilladelse til at yde adoptionshjælp, og tilladelsen har

organisationerne haft siden henholdsvis 1969 og 1964. Tilladelsen er

udmøntet i de gældende akkrediteringsvilkår og den gældende

femårige akkrediteringsaftale, som udløber den 31. juli 2016.

AC Børnehjælp og DanAdopt er begge organiserede som private ikke-

erhvervsdrivende fonde, og organisationerne er dermed underlagt

lovgivningen om ikke-erhvervsdrivende fonde, hvor Civilstyrelsen er

fondsmyndighed. Organisationerne ledes hver især af en bestyrelse

og en direktør. I Danmark har DanAdopt har 9 ansatte, mens AC

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Børnehjælp har 15 ansatte samt et antal timeansatte og

studentermedhjælpere .

AC Børnehjælp og DanAdopts hovedopgave i henhold til

akkrediteringen er at yde international adoptionshjælpsvirksomhed,

og de har som formidlende organisationer et ansvar for, at de

adoptioner, der formidles, finder sted på et lovligt, etisk og fagligt

forsvarligt plan i relation til både danske og udenlandske regelsæt og

Haagerkonventionens rammer.

Det er et krav i Haagerkonventionen, at personalet besidder en række

kompetencer, hvilket i dansk lovgivning kommer til udtryk i den

akkrediteringsaftale, der er indgået med den enkelte organisation og

Familieretsafdelingen. Det følger af denne aftale, at organisationen

skal

”råde over medarbejdere med indsigt i og erfaring med

international adoptionshjælp samt en eller flere

medarbejdere med indsigt i administrative og

bogføringsmæssige forhold. De medarbejdere, som

varetager kontakten til adoptionsansøgerne, skal i kraft af

deres uddannelse, erfaring eller personlige kvalifikationer

have de nødvendige forudsætninger og evner til at sætte

sig i ansøgerens sted og kunne håndtere svære

situationer og tage mod forskellige reaktioner fra

adoptionsansøgerne på en hensigtsmæssig måde.

Endvidere skal organisationen råde over medarbejdere

eller konsulenter, der har den nødvendige

børnesagkyndige viden til at vurdere, om børn, der

bringes i forslag til danske adoptionsansøgere, ligger

inden for de pågældendes godkendelse. Endelig skal

organisationen sikre sig, at de personer, som

organisationen anvender til løsning af ad hoc-opgaver,

herunder til eskorte af adoptivbørn fra giverlandet til

Danmark, har de fornødne kvalifikationer

hertil.”

AC Børnehjælp og DanAdopt har ansatte i alle de lande, som de har

et aktivt formidlingssamarbejde med.

Organisationernes personale i udlandet er primært beskæftiget med

at få fremsendt de korrekte dokumenter til brug for adoptionssagens

forløb i både Danmark og udlandet samt at bistå ansøgerne i

forbindelse med hjemtagelsen. Denne bistand kan f.eks. være at

hjælpe ansøgerne i forbindelse med de afsluttende retsmøder i

udlandet. I flere lande afsluttes adoptionssagen således ved et

retsmøde, hvor ansøgerne skal møde i retten og bekræfte over for

domstolen, at de ønsker at adoptere det konkrete barn og i nogle

tilfælde tilmed redegøre for deres adoptionsmotiv og andre forhold,

som myndighederne i det pågældende land anser for væsentlige at få

klarlagt, inden der træffes afgørelse om adoption. Personalet i

udlandet bistår eksempelvis også ansøgerne, hvis der opstår

uventede problemer i forbindelse med overdragelsen af barnet. Som

Organisationernes

personale

Personalet i

udlandet

Se organisationsdiagram for DanAdopt og AC Børnehjælp

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

et eksempel på sådanne uventede problemer, har der gennem årene

været sager, hvor barnets helbredstilstand ved overdragelsen var

væsentligt anderledes end beskrevet i barnets sag. I det tilfælde vil

organisationens kontaktperson kunne bistå ansøgerne i dialogen

med børnehjemmet og myndighederne.

AC Børnehjælp og DanAdopt er efter akkrediteringsaftalen forpligtet

til løbende at underrette Familieretsafdelingen om væsentlige forhold

og ændringer i de lande, de har et formidlingssamarbejde med.

Organisationens personale i udlandet har derfor også til opgave at

viderebringe væsentlige oplysninger om de enkelte samarbejdsparter

og udviklingen i det enkelte land til hovedkontoret i Danmark,

ligesom der implicit i underretningskravet ligger en forventning om,

at organisationerne skal sørge for at være velinformeret om alle

relevante forhold i afgiverlandene. Dette er et centralt element i den

gældende akkrediteringsaftale.

AC Børnehjælp og DanAdopt indgår i et samarbejde med en række

nordiske adoptionsorganisationer under navnet Nordic Adoption

Council (NAC). NAC er en sammenslutning af formidlende

organisationer, herunder interesseorganisationer, i de nordiske

lande . NAC blev stiftet i 1995, og medlemskab af NAC er frivilligt for

alle adoptionsorganisationer i Norden, men nye organisationer har

ikke krav på optagelse i NAC og kan alene optages efter anbefaling

fra eksisterende medlemsorganisationer i det pågældende land.

Adoptionsorganisationerne i NAC mødes som minimum hvert andet

år til en konference, mens NAC’s bestyrelse løbende mødes. I dag er

15 adoptionsorganisationer medlemmer af NAC.

Nordic Adoption

Council

Organisationens formål er gennem samarbejde at opnå gode

betingelser for international adoption i Norden og gode

opvækstbetingelser for de adopterede børn i de lande, som de er

adopteret til. Organisationens arbejde er baseret på principperne i

FN’s Børnekonvention og Haagerkonventionen.

Fokus i NAC er at udvikle og fastholde det etiske grundlag for

adoptionsarbejdet i Norden, og det sker blandt andet gennem

samarbejde, gennem udveksling af information og erfaringer og

gennem udarbejdelse af fælles nordiske standarder for adoption,

herunder fælles regler for og krav til etik og ansvarlighed i

adoptionsforløbet. Dette fælles nordiske grundlag og samarbejde,

der blandt andet har resulteret i krav om højere etik og større

ansvarlighed i adoptionsforløbet samt større fokus på barnet og

barnets bedste kaldes for ”The Nordic Approach”.

På europæisk plan indgår AC Børnehjælp og DanAdopt i et

samarbejde mellem de formidlende organisationer i 12

vesteuropæiske lande under navnet EurAdopt. EurAdopt blev

grundlagt i 1993 med henblik på udveksling af viden og erfaringer,

etablering af fælles etiske regler samt udbredelse af

Haagerkonventionens bestemmelser til både konventionslande og

ikke-konventionslande.

The Nordic

Approach

Danmark, Norge, Sverige, Finland og Island, samt Færøerne, Grønland og Åland

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3.3.3. Statsforvaltningen og adoptionssamrådene

Statsforvaltningen behandler alle sager, hvor der ansøges om

adoption, og Statsforvaltningen har ansvaret for at tilvejebringe

oplysninger til adoptionssamrådene i sager om godkendelse af

adoptanter til fremmeadoption.

Adoptionssamrådet består af 3 medlemmer, hvoraf det ene medlem

skal være medarbejder ved Statsforvaltningen. Det er endvidere et

krav, at ét medlem skal have en social uddannelse, ét medlem skal

være læge og ét medlem skal være jurist. Det juridiske medlem er

formand for adoptionssamrådet. Pr. 1. juli 2013 er der oprettet to

adoptionssamråd.

Samrådets medlemmer beskikkes for 4 år ad gangen, og samrådenes

afgørelse træffes ved flertal. Et samråds afgørelse kan indbringes for

Adoptionsnævnet inden 6 måneder efter samrådets afgørelse.

På baggrund af undersøgelsen foretaget af Statsforvaltningen afgør

adoptionssamrådet, om en ansøger kan godkendes som adoptant.

Det betyder i praksis, at en ansøgning om godkendelse som adoptant

indsendes til Statsforvaltningen. Statsforvaltningen ser herefter på,

om en række generelle godkendelseskrav er opfyldte og foretager en

undersøgelse af, om den eller de pågældende adoptanter efter en

individuel vurdering er egnede til at opfostre et adoptivbarn. Selve

afgørelsen træffes af adoptionssamrådet.

Adoptionssamrådet kan i forbindelse med afgørelsen af, om en

ansøger kan godkendes som adoptant, træffe beslutning om, at der

skal iværksættes specialundersøgelser, ligesom adoptionssamrådet i

visse tilfælde skal inddrages, når der bringes et konkret barn i forslag

til ansøgeren. Endelig kan adoptionssamrådet træffe afgørelse om

bortfald af en godkendelse som adoptant, hvis betingelserne for at

blive godkendt som adoptant ikke længere er opfyldte, eller hvis

ansøgeren i øvrigt ikke kan anses for at være egnet som adoptant.

Når en ansøger er godkendt som adoptant og ønsker at adoptere et

udenlandsk barn, udarbejder Statsforvaltningen en rapport om

ansøgerens forhold til brug for de udenlandske

adoptionsmyndigheder. Statsforvaltningen sender rapporten til den

formidlende organisation, som ansøgeren er tilmeldt.

Statsforvaltningen skal i øvrigt indberette til Familieretsafdelingen

samt Adoptionsnævnet, hvis Statsforvaltningen bliver opmærksom på

forhold vedrørende de formidlende organisationers virksomhed, der

kan give anledning til at overveje tiltag over for organisationerne.

Adoptionssamrådet

godkender

kommende

adoptanter

3.3.4. Adoptionsnævnet

Adoptionsnævnet blev oprettet i 1976 og er et uafhængigt klage- og

tilsynsorgan, der består af en formand, der skal være landsdommer

eller højesteretsdommer, og 9 andre medlemmer.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Otte af adoptionsnævnets medlemmer skal repræsentere forskellige

fagkundskaber, og heraf repræsenterer fire medlemmer den lægelige

sagkundskab inden for pædiatri, intern medicin, psykiatri samt

børne- og ungdomspsykiatri, et medlem er psykolog, et medlem er

socialrådgiver, og to medlemmer er jurister, den ene af disse er

formanden. Adoptionsnævnets sidste to medlemmer er

lægmedlemmer.

Adoptionsnævnet behandler klager over adoptionssamrådenes

afgørelser. Det drejer sig for eksempel om klager over et samråds

afslag på ansøgning om godkendelse som adoptant eller klager over

et samråds eller en formidlende organisations behandling af en

matchningssag.

Nævnet har desuden udpeget et antal børnelæger, som har til opgave

at rådgive ansøgere, der har fået bragt et barn i forslag fra udlandet.

Herudover har Adoptionsnævnet blandt andet til opgave at føre tilsyn

med adoptionsområdet. Denne opgave indebærer tilsyn med

adoptionssamrådenes sagsbehandling og konkrete afgørelser samt

videreformidling af den praksis, som nævnet fastlægger.

Adoptionsnævnet skal i kraft heraf bidrage til at sikre en ensartet

praksis i samrådene .

Adoptionsnævnet

behandler klager,

fører tilsyn og

samler viden

Adoptionsnævnet fører også tilsyn med de formidlende

organisationers behandling af matchningssager samt den del af

organisationernes virksomhed, der kræver en særlig lægefaglig eller

psykiatrisk indsigt. Adoptionsnævnet har mulighed for at besøge

udenlandske myndigheder og de formidlende organisationers

kontakter som led i tilsynet. Adoptionsnævnet skal i øvrigt underrette

Familieretsafdelingen om forhold, som tilsynet giver anledning til,

herunder om forhold der efter Adoptionsnævnets opfattelse kan give

anledning til tiltag over for en formidlende organisation.

Adoptionsnævnet har matchningskompetence i sager om national

adoption. Når et barn i Danmark skal bortadopteres, vælger nævnet

blandt de godkendte adoptionsansøgere på den nationale liste de

ansøgere, der anses for bedst egnede til at adoptere det konkrete

barn. Vurderingen foretages efter en række kriterier, der har til

formål at placere barnet hos en familie, der både imødekommer de

ønsker, som de oprindelige forældre måtte have tilkendegivet, samt i

øvrigt sikrer de bedst mulige vilkår for barnets opvækst. Det betyder

også, at matchningen af børn til national adoption ikke sker på basis

af et ventelistesystem, der ligner de internationale lister.

Endelig indsamler, bearbejder og formidler Adoptionsnævnet viden

om adoptionsområdet på såvel nationalt som internationalt plan, og

Adoptionsnævnet udarbejder årligt en beretning, som blandt andet

belyser de områder, som Adoptionsnævnet har haft særlig fokus på i

det pågældende år.

Tilsynet med samrådenes praksis har udviklet sig fra at være et tilsyn med 16 amtskommunale

samråd til i 2007 at overgå til 5 regionale adoptionssamråd for i dag at dække over to samråd i én

Statsforvaltning.

Matchning af

børn og adoptanter

i nationale

adoptioner

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3.3.5. International Social Service

International Social Service (ISS/IRC) er en international, uafhængig

non profit-organisation, som yder hjælp til personer, børn og

familier, der som følge af en frivillig eller tvungen flytning over

landegrænser står over for personlige eller sociale udfordringer i to

eller flere lande. ISS/IRC blev stiftet i 1924, og organisationen er i

dag aktiv i 140 lande gennem et netværk af nationale afdelinger og

tilknyttede samarbejdspartnere. ISS/IRC yder hvert år hjælp til mere

end 50.000 personer over hele verden.

ISS/IRC har gennem årene opbygget en omfattende viden, herunder

på adoptionsområdet, og organisationen foretager blandt andet

løbende vurderinger og undersøgelse af modtager- og afgiverlandes

lovgivning, systemer og praksis i relation til adoption og beskyttelse

af børn. Denne viden videreformidler ISS/IRC i form af

landerapporter, månedlige publikationer, afholdelse af seminarer og

udarbejdelse af etiske retningslinjer for god praksis. ISS/IRC deltager

også i det årlige møde mellem de europæiske centralmyndigheder

samt på Special Commissions, hvor organisationen deler sin viden og

holdning til de aktuelle problemstillinger på området.

ISS/IRC kan yde rådgivning direkte til personer, børn og familier, men

organisationen samarbejder også med de enkelte landes

centralmyndigheder og med internationale organisationer som f.eks.

UNICEF.

Danmark støtter årligt ISS/IRC med et økonomisk bidrag , der giver

de danske myndigheder adgang til den omfattende viden, som

ISS/IRC er i besiddelse af. Adgangen til denne viden er blandt andet

et vigtigt element i forhold til tilsynet med adoptionsområdet.

ISS/IRC har

omfattende viden

om international

adoption

3.3.6 Det Permanente Bureau

Det Permanente Bureau er sekretariat for Haagerkonferencen, og

sekretariatets vigtigste opgave består i forberedelsen af og

tilrettelæggelsen af

konferencer, der afholdes hvert 4. år.

Sekretariatet foretager i den forbindelse de nødvendige

undersøgelser af de emner, som Haagerkonferencen tager op.

Det Permanente Bureau står også for tilrettelæggelsen af de Special

Commissions, der hvert 5. år afholdes på adoptionsrådet. Opgaverne

for Special Commissions er at lave udkast til konventioner, herunder

anbefalinger, der kan diskuteres på Haagerkonferencen, samt at

overvåge, hvordan konventionerne anvendes i praksis.

Det Permanente Bureau varetager endvidere kontakten til

centralmyndighederne i de lande, som har tiltrådt

Haagerkonventionen, og sekretariatet bistår gennem forskellige

aktiviteter med hjælp til implementeringen og gennemførelsen af

Centralmyndigheden betaler dette bidrag.

Se også Report of the meeting between the Danish authorities and the Permanent Bureau

on the implementation of the 1993 Hague Convention in Denmark, The Hague, 4 October 2013

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

konventionerne. Disse aktiviteter, der skal sikre en harmonisering af

implementeringen af konventionerne, kan f.eks. bestå i afholdelse af

seminarer og uddannelse af dommere, advokater og ansatte hos

centralmyndighederne.

Sekretariatet indgår også i et omfattende internationalt samarbejde

omkring konventionerne med både myndigheder, NGO’er og

akademiske eksperter, og sekretariatet offentliggør løbende de

samlede konventioner sammen med håndbøger, der nærmere

beskriver god praksis for anvendelsen af konventionerne.

Det Permanente Bureau får i øvrigt jævnligt besøg af grupper af

parlamentarikere og andre interesserede, ligesom sekretariatet i

stigende grad modtager henvendelser fra brugerne af

Haagerkonventionen, dvs. advokater, dommere, embedsmænd,

journalister, privatpersoner m.fl. Det Permanente Bureau yder dog

ikke rådgivning eller assistance i konkrete adoptionssager.

3.3.7. UNICEF

På adoptionsområdet yder UNICEF en generel vejledning til relevante

myndigheder i modtager- og afgiverlande samt teknisk bestand i

forbindelse med implementering af konventionen.

UNICEF blev oprettet af FN i 1946 med det formål at hjælpe børn i

nød efter 2. Verdenskrig. I 1953 fik UNICEF status som FNs

børnefond med udviklingshjælp til verdens børn som sit

arbejdsområde, og i dag er UNICEF verdens største humanitære

børneorganisation og en vigtig informationskilde, når det gælder

børns vilkår.

UNICEF arbejder med langsigtede udviklingsprojekter og nødhjælp i

mere end 190 lande og territorier med henblik på at give udsatte

børn i verden en sund og tryg start på livet, adgang til rent

drikkevand og sanitet, skolegang samt beskyttelse mod vold,

misbrug og udnyttelse. UNICEFs arbejde er blandt andet baseret på

bestemmelserne i FNs Børnekonvention, og organisationen

samarbejder løbende med beslutningstagere lige fra de enkelte

landes regeringer til lokale græsrødder.

UNICEF arbejder ud fra antagelsen om, at alle beslutninger, der

vedrører et barn, herunder også en beslutning om adoption, skal

træffes ud fra en vurdering af, hvad der er til barnets bedste. I den

forbindelse betragtes Haagerkonventionen som et vigtigt instrument,

der kan medvirke til en etisk og gennemsigtig adoptionsproces, og

UNICEF opfordrer til, at alle de centrale myndigheder, der er

involverede i implementeringen af Haagerkonventionen, sikrer

hensynet til barnets bedste.

Se også Minutes from meeting with UNIICEF and ISS/IRC on 5 December 2013

Guide to Good Practice 1, Annex 10, “UNICEF’s position on intercountry adoption, Statement

2007”

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4. DEN DANSKE

ADOPTIONSFORMIDLING OG DENS

UDFORDRINGER

4.1. SAMARBEJDET MED UDLANDET

–

BAGGRUND, REGLER OG PRAKSIS

4.1.1. Et samarbejde kræver tilladelse

International adoptionsformidling foregår i et samarbejde mellem to

lande

–

et afgiverland og et modtagerland. I sagens natur foregår

centrale dele af arbejdet i afgiverlandet og inden for dette lands

rammer. Haagerkonventionens artikel 12 indeholder en vigtig

bestemmelse for rammerne for formidlingssamarbejdet mellem

afgiver- og modtagerland. Den bestemmer, at et akkrediteret organ

kun må agere i en anden stat med tilladelse fra kompetente

myndigheder i begge stater.

Forud for gennemførelsen af Haagerkonventionen skulle

organisationerne ikke have formel tilladelse fra de danske

myndigheder, før et nyt samarbejde kunne indledes. Samarbejdet

skulle alene anmeldes til det ansvarlige ministerium, men det fulgte

af ministeriets almindelige tilsynsforpligtelse, at en organisation

kunne pålægges at stoppe samarbejdet med en bestemt udenlandsk

formidler, hvis adoptionsretlige hensyn talte derfor.

Haagerkonventionens artikel 12 medfører, at de formidlende

organisationer i dag kun kan indlede et samarbejde om

adoptionsformidling fra et andet land efter forudgående tilladelse.

Hovedhensynet bag artikel 12 er, at selv om en formidlende

organisation har opnået autorisation til adoptionsformidling i

modtagerlandet, skal den også have tilladelse fra det land, den

ønsker at operere i. Hver kontraherende stat har frihed til at tillade

eller afslå de akkrediterede organisationers aktiviteter på deres

territorium, uanset at organisationerne har tilladelse til at operere i

andre lande.

De danske regler skærper konventionens (minimums-)krav derved, at

myndighedsgodkendelse ikke blot kræves for samarbejde med nye

lande, men også når der er tale om at indlede et samarbejde på andre

niveauer med institutioner eller myndigheder.

Et formidlingssamarbejde vedrører i praksis samarbejde med flere

forskellige aktører i det konkrete afgiverland, hvor både børnehjem

og myndigheder på forskellige niveauer kan være involveret i

processerne. Den specifikke tilladelse til et samarbejde vedrører dog

efter akkrediteringsaftalen den institution (eventuelt myndighed), der

reelt matcher børn med konkrete danske ansøgere eller anviser børn

til formidling gennem en af de formidlende organisationer.

Det kræver

tilladelse for

adoptionsformidlende

organisationer at

operere i et

andet land

De danske regler

skærper kravet om

tilladelse

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Matchningskompetencen er det afgørende element i denne

forbindelse, da selve kernen i et samarbejde om at formidle børn til

adoption består i anvisningen af det enkelte barn til konkrete

forældre (matchning). Det er derfor centralt, at godkendelsen af et

samarbejde retter sig mod at tage stilling til, om den myndighed eller

institution, der reelt beslutter, hvilke forældre det enkelte barn skal

bortadopteres til, kan anses for at kunne formidle internationale

adoptioner efter Haagerkonventionens principper.

De formidlende organisationer kan efter praksis godkendes til at

samarbejde med de samme afgiverlande. Organisationerne kan

derimod ikke godkendes til at samarbejde med den samme

samarbejdspart, hvis denne samarbejdspart er en privat

samarbejdspart. Det skyldes et ønske om at undgå en

uhensigtsmæssig konkurrencesituation.

DanAdopt samarbejder med 14 lande: Bolivia, Bulgarien, Colombia,

Etiopien, Filippinerne, Indien, Kenya, Kina, Senegal, Sri Lanka,

Sydafrika, Sydkorea, Thailand og Vietnam. AC Børnehjælp

samarbejder med 15 lande: Bolivia, Burkina Faso, Colombia, Etiopien,

Filippinerne, Kenya, Kina, Madagaskar, Peru, Sri Lanka, Sydafrika,

Taiwan, Thailand, Tjekkiet og Vietnam.

De to formidlende

organisationer kan

samarbejde med

samme land, men

ikke med samme

samarbejdspart

4.1.2 Betingelser for en tilladelse til at

samarbejde

Af de generelle akkrediteringsvilkår fremgår det som nævnt, at de

formidlende organisationers virksomhed først og fremmest skal være

bestemt af hensynet til barnets bedste. Derudover skal

organisationerne drives på et etisk og fagligt forsvarligt niveau og

uden økonomisk vinding for øje. Endelig skal organisationernes

virksomhed være i overensstemmelse med internationale

konventioner, den danske adoptionslovgivning og

akkrediteringsvilkår og -aftaler samt adoptionslovgivningen i de

lande, som de formidlende organisationer samarbejder med. Disse

generelle principper gælder også i forhold til samarbejdet med

organisationernes udenlandske samarbejdsparter.

Af akkrediteringsaftalen fremgår det således, at godkendelse af nye

samarbejdsparter

–

for så vidt angår nye lande - vil være betinget af,

at der er tale om et afgiverland, hvis myndighedsstruktur og

lovgivning understøtter den internationale adoptionsformidling i

overensstemmelse med principperne i Haagerkonventionen.

Det er også en forudsætning for tilladelsen, at den formidlende

organisation dokumenterer at have et indgående kendskab til

adoptionslovgivningen, de grundlæggende principper på

adoptionsområdet samt den praktiske procedure i det pågældende

land, ligesom organisationen skal have indblik i de udgifter og

omkostninger, som vil være forbundet med at gennemføre en

adoption fra landet.

Sagsbehandlingen af en ansøgning indledes med at afdække en

række objektivt konstaterbare forhold. Derefter foretages en materiel

Samarbejdsparter

skal leve op til

Haagerkonventionens

principper

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vurdering af, om det konkrete land må forventes at leve op til de

etiske og legale krav i Haagerkonventionen. Vurderingen er rettet

mod



Landets lovgivning og myndighedsstruktur, særligt

frigivelsesproceduren i landet.

Matchningsproceduren i landet.

Adoptionsprocessen og virkningerne af en adoption.

Donationer og hjælpearbejde knyttet til samarbejdet.

Omfanget af adoptionsformidling fra landet.

Lovgivning og

myndighedsstruktur

Når der foretages en vurdering af landets lovgivning og

myndighedsstruktur sker det blandt andet for at afdække, hvad der

skal til for, at et barn kan adopteres, og hvilke myndigheder der har

kompetence til at træffe denne beslutning.

Der ses på processen hen mod at erklære et barn for henholdsvis

hittebarn eller frigivet med samtykke. Det undersøges, hvilken

myndighed der efterforsker sager vedrørende hittebørn, hvordan et

samtykke til adoption gives, og om der forud for samtykket vejledes

om retsvirkningerne af en stærk adoption . Der ses også på, hvem

der over for myndighederne skal godtgøre, at barnet er frigivet, inden

det kan matches.

Det er endvidere centralt at få afdækket, om afgiverlandet overholder

subsidiaritetsprincippet i Haagerkonventionen. Et barn kan således

ikke frigives til international adoption, før alle alternative

løsningsmuligheder i barnets hjemland er afsøgt (herunder national

adoption).

I forhold til en afdækning af matchningsproceduren i afgiverlandet

ses blandt andet på, hvilke roller og hvilket ansvar de involverede

myndigheder og aktører har. Baggrunden er, at tilladelsen til at indgå

et samarbejde gives i forhold til den myndighed eller institution, som

laver det konkrete match mellem barn og forældre, jf. afsnit 4.3.4.

Det vil sige, at samarbejdsparten skal være den institution, der reelt

matcher børn med konkrete danske ansøgere, og dermed den

institution, der skal opfylde kravene til samarbejde. Der ses også på,

om en overordnet myndighed skal godkende matchningen, inden

barnet stilles i forslag til de danske ansøgere.

Når der foretages en vurdering af landets adoptionsproces og

virkningerne af adoptionen, ses der på, hvordan processen er

tilrettelagt i landet, herunder om adoptionsafgørelsen træffes af en

domstol eller i administrativt regi. I den forbindelse sker der en

afklaring af henholdsvis de biologiske forældres og

I Danmark har en adoption stærke retsvirkninger, hvilket vil sige, at der ved adoptionen

indtræder samme retsforhold mellem adoptant og adoptivbarn som mellem forældre og deres barn,

og at adoptivbarnet og dets livsarvinger arver og arves af adoptanten og dennes slægt, som om

adoptivbarnet var adoptantens eget barn. Derudover bortfalder retsforholdet mellem adoptivbarnet

og dets biologiske slægt (adoptionslovens § 16). Adoptivbarnet har således ikke længere nogle

bånd til hans/hendes biologiske slægt. I få af de lande, hvor de formidlende organisationer har et

samarbejde, har adoptionen svage retsvirkninger, hvilket vil sige, at barnet bevarer det juridiske

bånd til biologisk slægt efter adoptionen, eksempelvis arveretten.

Matchnings-

proceduren

Adoptionsprocessen

og retsvirkningerne

af en adoption

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

adoptivforældrenes rolle i processen. Det afdækkes i den forbindelse,

om de biologiske forældre f.eks. skal gentage deres samtykke til

adoption, og om adoptivforældrenes tilstedeværelse er nødvendig

under sagen og i hvilket omfang.

Herudover foretages en afdækning af adoptionens retsvirkning,

herunder hvordan barnets juridiske relation er til den biologiske

slægt efter adoptionen. Også omfanget af og betingelserne for en

eventuel prøveperiode undersøges. I en sådan periode er

adoptivforholdet formelt på prøve, før adoptionen kan blive endelig.

Når de økonomiske aftaler og eventuelle hjælpeprojekter, der måtte

være knyttet til samarbejdet, skal undersøges, ses blandt andet på,

om afgiverlandets myndigheder har fastsat regler for de økonomiske

aftaler, og om den formidlende organisation har indgået en konkret

aftale med samarbejdsparten vedrørende økonomiske ydelser i

forbindelse med formidlingen.

Endelig vurderes omfanget af adoptionsformidlingen fra landet. Der

ses i den forbindelse på, hvilke andre modtagerlande og formidlende

organisationer landet samarbejder med, ligesom niveauet for og

udviklingen i antallet af nationale og internationale adoptioner

gennem de seneste år undersøges. Hensigten er herved at belyse

landets behov for international adoption og landets forhold til

subsidiaritetsprincippet. I vurderingen inddrages også den

formidlende organisations forventninger til formidlingen de første to

år. Dette gælder både antallet af børn og børnenes alder og

helbredsmæssige profil, herunder også hvilket oplysningsniveau der

kan forventes at være i børnenes sager. Der ses også på, om

afgiverlandet stiller særlige krav til udenlandske ansøgere, og om

disse krav stemmer overens med de danske godkendelsesregler.

Fører ovennævnte vurderinger frem til, at der vil kunne gives en

tilladelse til samarbejde, og er der tale om et nyt samarbejdsland,

retter Familieretsafdelingen henvendelse til centralmyndigheden/den

centrale myndighed i afgiverlandet med oplysning om at have

modtaget en ansøgning fra den danske formidlende organisation om

at påbegynde international adoptionsformidling fra landet for at få

den udenlandske myndigheds eventuelle kommentarer hertil.

Økonomiske aftaler

og hjælpeprojekter

Omfanget af

adoptionsformidling

4.1.3. Tilladelsens varighed

Ved godkendelse af nye samarbejdsparter har det i praksis hidtil

været udgangspunktet, at en tilladelse til et samarbejde gives

tidsubegrænset.

Efter akkrediteringsaftalen kan en godkendelse af nye

samarbejdsparter dog tidsbegrænses til en bestemt periode eller

begrænses til et nærmere bestemt antal prøvesager. En sådan

tilladelse kan herefter alene forventes at blive fornyet (forlænget),

hvis de hidtidige erfaringer med samarbejdet har vist, at

samarbejdsparten også i praksis formår at opfylde betingelserne for

en godkendelse.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

En fornyet tilladelse

–

efter en tidsbegrænsning

–

vil som

udgangspunkt blive tidsubegrænset, medmindre der er konkrete

omstændigheder, der begrunder en fortsat tidsbegrænsning af

tilladelsen.

Praksis bevæger sig i retningen af, at en tilladelse i højere grad end

tidligere gives tidsbegrænset.

En tilladelse kan tilbagekaldes, hvis det ud fra de foreliggende

oplysninger vurderes, at afgiverlandet eller samarbejdsparten ikke

længere er i stand til at samarbejde med den formidlende

organisation på et etisk og juridisk forsvarligt grundlag, eller hvis der

opstår tvivl om det.

Tidsbegrænsede

tilladelser anvendes

i højere grad end

tidligere

4.1.4. Oplysning af sagen

Oplysninger til brug for ansøgningens behandling tilvejebringes

primært af den formidlende organisation selv. Ansøgning om

tilladelse til at samarbejde med en ny samarbejdspart sendes til

Familieretsafdelingen i et skema , der er særligt udarbejdet med

henblik på at få tilvejebragt de relevante oplysninger til behandlingen

af ansøgningen. De oplysninger, som organisationerne skal

tilvejebringe, afspejler de betingelser for en godkendelse af

samarbejdet, der er beskrevet i de ovenstående afsnit.

Organisationerne skal altid vedlægge en kopi af den relevante

lovgivning i afgiverandet på engelsk. Den konkrete samarbejdsaftale,

herunder aftale om økonomi, skal også vedlægges ansøgningen, hvis

aftalen er skriftlig og foreligger på ansøgningstidspunktet. Hvis det

ikke er tilfældet, skal den formidlende organisation vedlægge en

redegørelse for aftalen. Derudover skal der vedlægges et budget over

den formidlende organisations forventede samlede økonomiske

relationer til samarbejdsparten og/eller underliggende institutioner.

Endelig skal der være en beskrivelse af eventuelle hjælpeprojekter,

som den formidlende organisation har gennemført, iværksat eller

påtænker at iværksætte i landet.

Ud over oplysningerne fra den formidlende organisation indhenter

Familieretsafdelingen oplysninger fra en række andre aktører på

adoptionsområdet i ind- og udland. Adoptionsnævnet bidrager med

oplysninger fra sin tilsynsvirksomhed og behandling af sager fra de

enkelte lande i det omfang, det er muligt. Herudover inddrager

Familieretsafdelingen eventuelle oplysninger om afgiverlandet og

samarbejdsparten fra ISS/IRC. På samme måde inddrages andre

centralmyndigheder for at få viden om disse landes eventuelle

erfaringer med afgiverlandet. Efter omstændighederne høres også

UNICEF’s afdeling samt

Udenrigsministeriet og den danske

ambassade i det pågældende land.

Se skema til ansøgning om godkendelse af ny samarbejdspart, Ankestyrelsen,

Familieretsafdelingen, 2012

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.1.5 Udfordringer

Det er en forudsætning

–

og udfordring - for den internationale

adoptionsformidling, at den hviler på et samarbejde mellem to

kontraherende stater, hvor udgangspunktet er en gensidig tillid til, at

den enkelte stat kan varetage området og sine forpligtelser lovligt og

etisk forsvarligt. De danske myndigheder kan derfor alene opsætte

regler for, hvordan de danske aktører skal agere, og har ikke

mulighed for at bestemme, hvordan adoptionsprocessen

tilrettelægges og udføres i afgiverlandene, eller efterprøve de

vurderinger, der foretages der.

En tilladelse til et samarbejde skal gives, før samarbejdet kan

begynde. Dermed er det også klart, at der gives tilladelse til en

virksomhed, som først vil finde sted og udvikle sig i fremtiden.

Oplysningerne om et konkret samarbejde tilvejebringes primært af

den formidlende organisation, der foretager et omfattende

”markarbejde”,

før ansøgningen kan indsendes. Disse oplysninger er

som nævnt i sagens natur tilvejebragt, inden det konkrete

samarbejde påbegyndes, hvorfor vurderingen af samarbejdet

overvejende sker på baggrund af den formidlende organisations

forventninger til det.

Udfordringen er derfor at finde ud af, hvornår oplysningerne og

oplysningsniveauet er betryggende nok til at give en tilladelse.

I lyset af den usikkerhed, der er forbundet med en forudgående

godkendelse af et samarbejde, er det nødvendigt med fleksible

vurderingsmuligheder i forhold til godkendelseskrav og

–processer,

selvom ”kasser og klare krav” kan forekomme besnærende.

Hvornår er

oplysningsniveauet

betryggende

Samarbejdet er

baseret på tillid

4.2. DONATIONER OG HJÆLPEARBEJDE

–

BAGGRUND, REGLER OG PRAKSIS

4.2.1. Baggrund og begreber

Ifølge Guide to Good Practice 2 bør der ikke være sammenhæng

mellem støtte til projekter af humanitær karakter samt hjælpearbejde

og international adoption. Imidlertid anses det for centralt og vigtigt i

forhold til subsidiaritetsprincippet at yde en humanitær indsats i

afgiverlandene. Det skal dog foregå på en måde, så indsatsen ikke

underminerer integriteten i det internationale adoptionsarbejde.

Humanitær hjælp eller hjælpearbejde er ikke et nyt fænomen i

forbindelse med international adoptionsformidling, men ifølge Guide

to Good Practice 2 har forholdene på den internationale

adoptionsscene dog ændret sig så meget, at humanitært arbejde nu

kan risikere at medvirke til at kanalisere børn til international

adoption, hvis det blandes sammen med adoptionsarbejdet. Dette er

årsagen til, at humanitært udviklings- og hjælpearbejde anses for at

Guide to Good Practice 2, s. 90f

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

være i strid med god praksis, hvis det under nogen form blandes

sammen med den internationale adoptionsformidling

. Det anbefales

derfor i guiden, at der fremadrettet arbejdes mod, at international

adoptionsformidling efter lovgivningen i de enkelte lande skal være

adskilt fra humanitært hjælpearbejde

Guiden understreger i forhold til donationer og børnehjælpsarbejde,

at det generelt er acceptabelt, at afgiverlande stiller krav om

økonomisk støtte til brug for børnevelfærdsarbejde som et vilkår for

at samarbejde med modtagerlande om adoption af børn. Det er dog

et vilkår, at der er konsekvens og gennemsigtighed i relation til en

sådan opkrævning.

Derimod kan donationer ifølge guiden være

problematiske og konventionsstridige, idet de kan blive brugt som et

krav for eller redskab til at lade adoptionen gennemføre. Donationer,

der ikke er prægede af gennemsigtighed, og som betales som

modydelse for at gennemføre en adoption, er således

konventionsstridige.

Et samarbejde indledes ikke sjældent ved, at den formidlende

organisation indgår i et hjælpearbejde i landet, ligesom det også i

nogle lande er en forudsætning for at formidle børn fra landet, at

landets børnevelfærdssystem støttes på forskellig vis gennem

donationer. Donationer til oprindelseslandene skal blandt andet ses i

lyset af, at ikke alle landets børn, som er frataget muligheden for at

vokse op i egen biologisk familie, har udsigt til at kunne hjælpes

gennem adoption.

Traditionelt har de to danske formidlende organisationer udført

hjælpearbejde i udlandet, der ikke har direkte tilknytning til

adoptionsformidlingen. I dag er hovedparten af dette hjælpearbejde

udskilt fra den almindelige adoptionsvirksomhed og oprettet i to

særskilte afdelinger, henholdsvis projektafdelingen i AC Børnehjælp

og Dan-Aid i DanAdopt, sidstnævnte langt mindre i omfang.

Organisationerne har således mulighed for at tiltrække eksterne

donorer til hjælpearbejdet og lave et klart skel mellem henholdsvis

adoptionsformidling og hjælpearbejde. For de danske

adoptionsformidlende organisationer har udviklingen bevæget sig i

retning af at fokusere mindre på det humanitære arbejde og reducere

betydningen heraf i organisationen.

I det følgende opereres med begreberne donationer og hjælpearbejde

med tilknytning til adoptionshjælpsvirksomhed og humanitært

hjælpearbejde. Donationer og hjælpearbejde med tilknytning til

adoptionshjælpsvirksomheden kan f.eks. være driftstilskud eller

donationer, der kommer alle børnene på institutionerne til gode, eller

støtte til basale dagligdags fornødenheder på børnehjemmene. Der

kan også være tale om projekter, der har en sammenhæng med

adoptionsarbejdet, eksempelvis skoleprogrammer. Projektarbejde

eller andet arbejde, der har karakter af humanitært hjælpearbejde, er

defineret som projekter eller andet arbejde, der i større eller mindre

omfang er udformet og finansieret i samarbejde med statslige eller

private udviklingsorganer, hvis formål ikke kan sættes i forbindelse

Donationer og

hjælpearbejde er

generelt acceptabelt,

men forudsætter

gennemsigtighed

og konsekvens

Definitioner

Guide to Good Practice 2, s. 94ff

Guide to Good Practice 1, s. 60

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

med international adoptionsformidling. Projektarbejde eller andet

arbejde, der har karakter af humanitært hjælpearbejde kan i denne

forstand ikke defineres som adoptionsrelateret børnehjælpsarbejde.

4.2.2. Den danske regulering

Efter de vilkår, der gælder for de formidlende organisationer, må

organisationen som nævnt ikke have økonomisk vinding for øje og

opgavevaretagelsen skal være bestemt af hensynet til barnets bedste.

De adoptionsformidlende organisationers virksomhed finansieres af

gebyrer fra kommende adoptanter. Det er udgangspunktet, at

gebyrerne dækker det arbejde og de omkostninger, som den

formidlende organisation har haft i forbindelse med håndtering og

behandling af den pågældende sag. Betalingen af de enkelte rater er

uafhængig af, om ansøgerne i sidste ende bliver forældre til et

adoptivbarn. Det er derfor heller ikke udgangspunktet, at de allerede

indbetalte penge refunderes. Det skyldes, at det er selve

sagsbehandlingen og de omkostninger, der er forbundet hermed, der

er grundlaget for fastsættelsen af gebyret. Gebyrerne skal være

fastsat, så de dækker det reelle arbejde og tidsforbrug, som

organisationerne har i forbindelse med de enkelte faser af

sagsbehandlingen

Familieretsafdeling fastsætter principperne for regulering af de

adoptionsgebyrer, som kommende adoptanter betaler til

organisationerne, men godkender ikke gebyrernes størrelse.

Familieretsafdeling skal dog orienteres om gebyrændringer.

Gebyrerne må kun dække udgifter og omkostninger direkte

forbundet med adoptionshjælpsvirksomheden her og i udlandet og

udgifter til hjælpearbejde, der har tilknytning til

adoptionshjælpearbejdet. Det er dog tilladt, at der gennem gebyrerne

skabes et vist sikkerhedsnet for den fortsatte drift. I det omfang

adoptionshjælpsarbejdet genererer overskud, skal det imidlertid

bruges til hjælpearbejde, der har tilknytning til adoptionsarbejdet.

Gebyrerne og et eventuelt overskud må altså ikke bruges til

humanitært hjælpearbejde, heller ikke indirekte, f.eks. via tilskud til

administration.

Projektarbejde eller andet arbejde, der har karakter af humanitært

hjælpearbejde, skal i enhver henseende holdes økonomisk,

administrativt og personalemæssigt adskilt fra organisationens

adoptionshjælpsvirksomhed. I det omfang medarbejdere, der normalt

er beskæftiget i organisationens afdeling for humanitært

hjælpearbejde, deltager i adoptionsrelaterede opgaver, skal

organisationen bogføre dette ressourceforbrug i organisationens

årsregnskab for adoptionshjælpsvirksomheden.

På baggrund af en økonomisk undersøgelse relateret til adoptioner

fra Indien i perioden 2000-2007 blev det anbefalet, at der i

samarbejde med de adoptionsformidlende organisationer blev

udarbejdet nye retningslinjer for udarbejdelse af regnskab, sådan at

der kan føres et økonomisk tilsyn på et mere overordnet niveau.

Organisationerne er herefter som følge af en kortlægning og analyse

af visse af organisationens økonomiske transaktioner underlagt krav

Krav om

regnskabsmæssig

forklaring på

landespecifikke

udgifter

Fastsættelse af

adoptionsgebyrer

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

om, at der som en del af organisationens årsregnskab skal

udarbejdes en note om udgiftsfordelingen i forhold til

organisationens landespecifikke udgifter. Noten skal beskrive

følgende elementer:



Sagsspecifikke omkostninger i Danmark: oversættelse,

legalisering, forsendelse, pædiaterhonorar, rejseforsikring,

follow-up arbejde.

Sagsspecifikke omkostninger i udlandet: tests,

lægeundersøgelse, pleje og ophold for barnet,

advokatbistand, oversættelse, visum, pas.

Generelle omkostninger i udlandet (dvs. omkostninger der

ikke er knyttet til det enkelte barn): faste løbende

udgifter/driftsaftaler med den enkelte institution, løn til

organisationens personale i det pågældende land,

organisationens generelle administrationsomkostninger i

landet.

Rejseaktiviteter: rejser i det pågældende land, besøg fra det

pågældende land, opsøgende og konsoliderende arbejde i

pågældende land.

Donationer og hjælpearbejde: hjælp til adoptionsarbejde og

andet børnehjælpsarbejde, som er særskilt bevilget af

organisationens bestyrelse.



Kravene til årsregnskabet er implementeret i de gældende

akkrediteringsaftaler med organisationerne fra juli 2011. Derudover

er kravene i overensstemmelse med Haagerkonventionens

retningslinjer om økonomi. Ifølge Guide to Good Practice 1

, er

medlemsstaterne således ansvarlige for at regulere spørgsmålet om

omkostninger i forbindelse med international adoptionsformidling.

Det fremgår, at uanset hvordan formidlingsvirksomheden er

organiseret i det enkelte land, må det antages at være nødvendigt at

opkræve gebyr for det arbejde, der udføres. Imidlertid understreges

behovet for økonomisk gennemsigtighed for at sikre, at der ikke

finder uetisk økonomisk vinding eller utilbørlig påvirkning sted.

Det fremgår af Guide to Good Practice 2

, at adoptanterne skal have

adgang til en helt gennemsigtig og detaljeret oversigt over, hvilken

andel af deres gebyrer der anvendes til at dække omkostninger, der

er direkte forbundet med adoption, og hvilken andel der er anvendt

til at støtte børnevelfærd og andre bistandsprojekter i afgiverlandene.

De enkelte afgiverlande har varierende krav og forventninger til de

udenlandske adoptionsformidlende organisationers hjælpearbejde. I

nogle lande stiller myndighederne i forbindelse med autorisationen

blandt andet krav om, at den adoptionsformidlende organisation skal

støtte konkrete hjælpeprojekter i landet. I mange af de afgiverlande,

hvor adoptionsformidlingen varetages af centralmyndigheden,

betales et standardgebyr i forbindelse med adoptionssagens

Afgiverlandenes

krav og

forventninger

Guide to Good Practice 1,s. 60

Guide to Good Practice 2,s. 92

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

behandling, hvori en generel støtte til hjælpearbejde i landet er

inkluderet, og den adoptionsformidlende organisation kan så yde

støtte til mindre projekter i landet. I nogle lande stilles der ikke krav

om, at den adoptionsformidlende organisation skal yde støtte til

hjælpeprojekter, men det er dog velset af myndighederne.

4.2.3. Udfordringer

Det må lægges til grund, at det kræver økonomisk støtte i forskelligt

omfang at indgå i et samarbejde med afgiverlandene, jf. afsnittet

ovenfor, hvilket skal ses i lyset af det grundvilkår, at stor fattigdom

og behovet for international adoption ofte er sammenhængende.

Det er nødvendigt at erkende denne virkelighed for at kunne hjælpe

børnene, men også for at kunne imødegå de problemer og den

uønskede adfærd, der kan følge med virkeligheden.

Dilemmaet er i Danmark søgt imødegået ved kravet om fuldstændig

adskillelse af humanitært hjælpearbejde uden tilknytning til adoption

og adoptionsarbejde. Under denne forudsætning er det tilladt de

formidlende organisationer at udføre hjælpearbejde både med og

uden tilknytning til adoptionsarbejdet.

Uanset om der reelt er vandtætte skotter mellem organisationernes

projektafdelinger og arbejdet dér og adoptionsarbejdet, vil det

vedvarende være vanskeligt at garantere, at der ikke opstår

sammenhæng mellem ønsket om at yde bistand og afgiverlandets

”tilskyndelse” til at samarbejde med den adoptionsformidlende

organisation om adoption. Også selvom der næppe er tvivl om, at det

humanitære hjælpearbejde i de formidlende organisationer kan være

med til at give erfaringer og kompetencer i organisationerne.

Samtidig er organisationernes tilstedeværelse i og viden om landene

med til at kvalificere det humanitære hjælpearbejde.

International adoption

er forbundet med

penge

–

hvordan

håndteres det korrekt

4.3. OPGAVER OG ANSVAR I

FORBINDELSE MED FORMIDLINGEN AF EN

ADOPTION

–

BAGGRUND, REGLER OG

PRAKSIS

4.3.1. Overordnet om opgaver forbundet med

adoptionsformidling

Formidlingsarbejdet består af en række opgaver, som overordnet set

er karakteriseret ved at være opsøgende i forhold til at finde

samarbejdsparter og holde sig orienteret om formidlingssituationen,

at være sagsbehandlende og vejledende/støttende over for de

involverede personer gennem processen og ved at omfatte egentlig

afgørelseskompetence i forhold til samarbejder og i forhold til

fortsættelse af adoptionsprocessen.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

En del af disse opgaver kan efter Haagerkonventionen delegeres.

Delegationen omfatter dele af konventionens artikel 9 samt dele af

artiklerne 15 til 20 og vedrører i hovedtræk modtagerlandets ansvar

for at videresende og bevare oplysninger om barnet og ansøgerne, en

godkendelse af at adoptionsprocessen efter matchningen kan

fortsætte, samt overdragelsen af barnet.

Efter adoptionslovens § 30 har ministeren for børn, ligestilling,

integration og sociale forhold bemyndigelse til at give en eller flere

private organisationer tilladelse til at yde adoptionshjælp vedrørende

børn, som ikke har dansk statsborgerskab. Ministeren fastsætter

nærmere regler og vilkår for adoptionshjælpen og fører tilsyn med

organisationerne.

4.3.2 De formidlende organisationers opgaver og

ansvar

De adoptionsformidlende organisationers hovedopgave er at yde

international adoptionshjælpsvirksomhed. De har et ansvar for, at de

adoptioner, der formidles, finder sted på et lovligt, etisk og fagligt

forsvarligt plan i forhold til både danske og udenlandske regelsæt

samt Haagerkonventionen.

Adoptionshjælpsvirksomheden omfatter anvisningsbistand,

gennemførelsesbistand, og Post Adoption Service.

Gennemførelsesbistand udgør imidlertid en yderst begrænset del af

organisationernes opgavevaretagelse .

Anvisningsbistand, dvs. at anvise et barn til adoption, retter sig mod

langt størsteparten af de adoptioner, som organisationerne formidler

via deres formelle samarbejdsparter i afgiverlandene.

Organisationerne har alene pligt til at yde anvisningsbistand i det

omfang organisationen vurderer at have en

udenlandsk samarbejdspart, som kan forventes at ville anvise et barn

til ansøgerne. Organisationerne må alene anvise børn til adoption fra

udenlandske samarbejdsparter, som Familieretsafdelingen som

centralmyndighed har godkendt samarbejdet med.

Organisationerne er endvidere forpligtede til at yde Post Adoption

Service, dvs. den nødvendige bistand til adopterede og

adoptivfamilier, der anmoder om bistand, som alene

organisationerne kan yde. Dette omfatter blandt andet fremskaffelse

af oplysninger, som det kun er muligt for organisationerne at skaffe,

og bistand til at søge kontakt til den udenlandske samarbejdspart,

der formidlede adoptionen. Herudover er organisationerne

forpligtede til at sørge for den opfølgning på gennemførte

International

adoptionshjælp

–

anvisningsbistand,

gennemførelsesbistand

og Post Adoption

Service

Organisationerne kan yde bistand til adoptionsansøgere, der af særlige årsager ønsker at

adoptere fra et land, som organisationen ikke har godkendelse til at formidle adoptioner fra, eller

hvor ansøgerne selv har etableret kontakten til det barn, som de ønsker at adoptere.

Gennemførelsesbistanden kan vedrøre både internationale familieadoptioner og

fremmedadoptioner fra udlandet. Hvis organisationerne vælger at bistå i den konkrete sag, skal

organisationerne søge om tilladelse til dette hos Familieretsafdelingen.

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

adoptioner, der kræves fra de enkelte afgiverlande bestående i

videregivelse af opfølgningsrapporter fra adoptivfamilierne til

afgiverlandets myndigheder. Forpligtelsen hertil kan bestå frem til

barnet er 18 år, men varierer fra land til land.

Organisationernes overordnede ansvar for adoptionerne omsættes i

en række konkrete opgaver, som de formidlende organisationer

varetager i forbindelse med formidlingsarbejdet:



Visitering af ansøgerne efter de regler, der gælder i

afgiverlandene, og efter ansøgernes forhold og ønsker til en

venteliste.

Udsendelse af ansøgernes sag, som skal imødekomme

afgiverlandets krav til omfanget af oplysninger om ansøgerne.

Vejledning og støtte af ansøgerne i ventetiden fra udsendelse

til matchning.

Vurdering af barnets helbredsforhold i forbindelse med

matchning.

Vejledning af ansøgerne i forbindelse med stillingstagen til

matchningsforslaget.

Matchningskompetence i de sager, hvor barnet falder inden

for ansøgernes godkendelsesramme.

Fremsendelse af ansøgernes samtykke til matchningsforslaget

til afgiverlandet.

Fremsendelse af yderligere akter til brug for adoptionssagens

afgørelse efter ansøgernes accept af matchningen.

Vejledning af ansøgerne om hjemtagelsesforløbet.

Støtte ansøgerne i forbindelse med hjemtagelsen i både

Danmark og udlandet

Vejledning af ansøgerne efter hjemtagelsen.

Videregivelse af opfølgningsrapporter til afgiverlandet i en

kortere eller længere årrække.

Afholdelse af de løbende udgifter undervejs i processen, som

forudsættes dækket af adoptionsansøgernes gebyrer.

De konkrete opgaver

Derudover er det de formidlende organisationers ansvar løbende at

sikre aftaler med udenlandske samarbejdsparter, der er berettiget til

at anvise børn til international adoption. Organisationerne skal

løbende påse, at deres samarbejdsparters virksomhed er bestemt af

hensynet til barnets bedste, drives på et etisk og fagligt forsvarligt

plan og uden utilbørlig økonomisk eller anden vinding for øje.

Organisationerne skal desuden påse, at deres samarbejdsparter har

kendskab til danske adoptionsforhold, og organisationerne skal

orientere om de danske adoptionsregler og de grundlæggende

principper på adoptionsområdet i Danmark.

De formidlende organisationer har desuden ansvaret for at

sammensætte adoptionsgebyrerne sådan, at gebyrerne afspejler de

faktiske omkostninger forbundet med en adoption. Alle udgifter

forbundet med adoptionsformidlingen afholdes af de gebyrer,

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

som adoptanterne indbetaler til organisationerne. De formidlende

organisationer modtager ikke driftsstøtte.

4.3.3 Myndighedernes opgaver og ansvar

De danske myndigheder har ligesom de formidlende organisationer

et ansvar for at sikre, at en adoption kan siges at være til barnets

bedste.

Myndighederne søger på forskellig vis at sikre barnets interesser i

forbindelse med international adoption. Dette ses både i forhold til

godkendelseskravene for at kunne adoptere og barnets retssikkerhed

efter ankomsten til Danmark:



Godkendelse af alle ansøgere af adoptionssamrådet i

Statsforvaltningen.

Stillingtagen til adoptanters godkendelse, hvis de matches

med et barn, der falder uden for deres godkendelse, eller der

er tvivl herom.

Anerkendelse af adoptionen gennemført i afgiverlandet eller

udstedelse af en dansk adoptionsbevilling efter hjemtagelsen.

Familieretsafdelingen har som centralmyndighed ansvaret for at

akkreditere de formidlende organisationer og godkende deres

samarbejde med udenlandske formidlingsparter. Derudover fører

Familieretsafdelingen og Adoptionsnævnet tilsyn med de formidlende

organisationer med de reaktionsmuligheder, det indebærer, jf. afsnit

4.4.

4.3.4. Særligt om de formidlende organisationers

kompetence til at godkende matchningsforslag

Selve godkendelsen af matchningsforslaget er i Haagerkonventionen

beskrevet i artikel 17c, hvorefter en beslutning om at betro et barn i

ansøgernes varetægt kun kan træffes i afgiverlandet, og kun hvis

centralmyndighederne i begge lande har bestemt, at

adoptionsproceduren kan fortsætte. Artikel 17c er en af de mest

centrale sikkerhedsforanstaltninger i konventionen, da

centralmyndighederne i denne forbindelse kan stoppe

adoptionsprocessen, hvis adoptionen ikke vurderes at være til gavn

for barnet. Centralmyndighedsopgaven i forhold til opfyldelsen af

artikel 17c er i dag delegeret til de formidlende organisationer og

adoptionssamrådet.

I forbindelse med adoptionslovsreformen i 2000 fik de formidlende

organisationer kompetence til at vurdere, om matchningsforslaget

ligger inden for ansøgernes godkendelse. Opgaven lå indtil da under

adoptionssamrådene i amtskommunerne, der skulle godkende

alle matchningsforslag vedrørende børn fra udlandet. Samrådet så

blandt andet på, om det barn, der blev stillet i forslag, lå inden for

ansøgernes generelle godkendelse i forhold til helbred og alder.

Ansøgerne blev orienteret om matchningsforslaget via en personlig

Kompetencen til at

lade et adoptionsforløb

fortsætte er en af de

mest centrale

sikkerheds-

foranstaltninger i

Haagerkonventionen

Opgavens placering i

dag

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

samtale med amtskommunen og samrådets lægefaglige medlem, og

det blev tilstræbt at behandle disse sager som hastesager.

Kompetencen blev delegeret til de formidlende organisationer i de

tilfælde, hvor barnet utvivlsomt ligger inden for ansøgernes

godkendelse, og ansøgerne fik derved mulighed for at modtage

oplysningerne om barnet på et tidligere tidspunkt end efter

samrådets stillingtagen til matchningsforslaget. Endvidere fik

ansøgerne på denne måde i betydeligt videre omfang ansvar for og

medbestemmelse i forbindelse med godkendelsen af

matchningsforslaget. En vurdering af frigivelsesgrundlaget i den

enkelte sag var ikke et aspekt, der blev direkte berørt i de

forudgående overvejelser om ændring af kompetencen, hverken i

forhold til samrådets eller de formidlende organisationers opgave i

forbindelse med udstedelsen af en artikel 17c-erklæring.

Adoptionsnævnet førte i de første år efter kompetenceændringen et

intensivt tilsyn med de private organisationers behandling af

matchningsforslagene. Det fremgår af nævnets årsberetning fra

2000, at nævnet gennemgik alle 263 sager, hvor der blev stillet barn i

forslag i perioden 1. april

–

30. september 2000, hvorefter det var

nævnets opfattelse, at de formidlende organisationer

administrerede de nye matchningsregler i overensstemmelse med

intentionerne bag loven.

4.3.5. Udfordringer

Det faldende formidlingstal presser organisationerne på ressourcer.

Samtidig presses organisationerne af stadigt skærpede krav fra

myndighederne. Organisationerne skal derfor i dag bruge flere

ressourcer på at imødekomme de krav, der stilles til deres

virksomhed i udlandet og i Danmark, samtidig med at deres

indtægtsgrundlag er faldende på grund af det internationale

formidlingsbillede.

Henset til den globale udvikling, hvor der fortsat er færre børn til

international adoption, mens der fortsat er ansøgere, der ønsker at

adoptere, er det naturligt, at der fra myndighedernes side er behov

for at revurdere, om den måde, hvorpå adoptionsformidlingen i dag

er tilrettelagt, er den mest hensigtsmæssige for Danmark som

konventionsland til at sikre, at adoptionerne til stadighed finder sted

til barnets bedste.

Kan

adoptionsformidlingen

tilrettelægges bedre

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.4. TILSYNET MED

ORGANISATIONERNES

ADOPTIONSFORMIDLING

–

BAGGRUND,

REGLER OG PRAKSIS

4.4.1. Aktører, hensyn og viden

Som beskrevet i afsnit 1.3 har det danske adoptionssystem gennem

de seneste årtier været genstand for lovgivningsmæssige overvejelser

flere gange. Adoptionsudvalget var i 1997 enige om, at det

daværende tilsyn med den internationale adoptionsformidling burde

styrkes. Det blev opfattet som en forudsætning for et effektivt tilsyn,

at tilsynsmyndighederne er i besiddelse af en lang række

informationer om den internationale udvikling på adoptionsområdet,

herunder blandt andet om forholdene i afgiverlandene.

Det blev derfor i 1999 vedtaget, at Adoptionsnævnet skulle føre tilsyn

med organisationernes virksomhed i udlandet, behandle klager over

organisationernes virksomhed i udlandet samt indhente, bearbejde

og formidle viden på adoptionsområdet. Tilsynet med de

organisationsmæssige og økonomiske forhold skulle fortsat

varetages af det daværende Civilretsdirektorat (nu

Familieretsafdelingen). Baggrunden for opdelingen var en vurdering

af, at ansvaret for indsamling af viden hang nøje sammen med

mulighederne for at føre et effektivt tilsyn med de formidlende

organisationers virksomhed i udlandet. Der var dog i det daværende

adoptionsudvalg ikke enighed om, hvor opgaven med

vidensindsamling skulle placeres. Et mindretal pegede på

Civilretsdirektoratet, mens flertallet mente, at Adoptionsnævnet var

mest kvalificeret til opgaven.

Tilsynet med den internationale adoptionsformidling til Danmark

varetages i dag af Familieretsafdelingen og Adoptionsnævnet.

Det fremgår af adoptionsbekendtgørelsen, at Familieretsafdelingen

fører tilsyn med de formidlende organisationer, dog sådan at

Adoptionsnævnet fører tilsyn med de formidlende organisationers

behandling af matchningsforslag og med den del af

organisationernes virksomhed, der relaterer sig til børnenes psyko-

sociale og helbredsmæssige forhold. Mere konkret betyder det, at

Familieretsafdelingen fører et løbende tilsyn med de formidlende

organisationers samlede virksomhed i ind- og udland, mens

Adoptionsnævnet alene fører tilsyn med de dele af organisationernes

arbejde, som kræver en særlig læge- eller psykologfaglig indsigt i

forbindelse med udførelsen af tilsynet. Nævnet har desuden til

opgave at indsamle, bearbejde og formidle viden om adoption.

Denne opdeling af tilsynskompetencerne skete i juli 2012 og sikrede

en klarere snitflade for tilsynet, da nævnet nu alene fører tilsyn inden

for de områder, hvor nævnets medlemmer har særlige kompetencer.

Fordelingen af

tilsynsopgaven

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kompetencefordelingen mellem Familieretsafdelingen og

Adoptionsnævnet er alene overordnet reguleret, og vurderingen af,

hvilken myndighed der er kompetent, vil afhænge af en konkret

stillingtagen til sagens genstand, og der kan fortsat opstå usikkerhed

om kompetencefordelingen i forhold til konkrete problemstillinger, jf.

afsnit. 8.6.2.

Det følger af akkrediteringsvilkårenes § 22, at Familieretsafdelingen

til enhver tid kan give en organisation pålæg og kan ændre,

begrænse eller tilbagekalde tilladelsen, hvis organisationen

overtræder vilkårene for tilladelsen eller øvrige forskrifter eller pålæg.

I behandlingen af klager eller andre spørgsmål om de formidlende

organisationernes håndtering af drift og administration, herunder

også ved modtagelse af væsentlige oplysninger fra organisationerne

selv, er det Familieretsafdelingens opgave som tilsynsmyndighed at

vurdere, om organisationerne i de konkrete situationer har handlet i

overensstemmelse med de gældende akkrediteringsvilkår og -aftaler.

Indholdet og udøvelsen af tilsynet med de formidlende

organisationers adoptionsformidling og deres økonomiske og

driftsmæssige forhold er fastlagt i akkrediteringsvilkårene og den

tilhørende akkrediteringsaftale. Her beskrives krav til og

retningslinjer for de formidlende organisationers organisatoriske,

administrative og økonomiske forhold, herunder hvornår

beslutninger kræver godkendelse af Familieretsafdelingen, og

hvornår der skal ske orientering af Familieretsafdelingen.

Det overordnede hensyn, som skal varetages i forbindelse med

tilsynet med adoptionsformidlingen, er at følge op på, om de

formidlende organisationers adoptionshjælpsarbejde er:



Bestemt af hensynet til barnets bedste.

Drives på et etisk og fagligt forsvarligt niveau og uden

økonomisk vinding for øje.

I overensstemmelse med internationale konventioner, den

danske adoptionslovgivning, organisationernes

akkrediteringsvilkår og

–aftale

samt adoptionslovgivningen i

de lande, hvorfra børnene formidles.

Tilsynets indhold

Reaktionsmuligheder

forbundet med tilsynet

Som tilsynsmyndighed skal Familieretsafdelingen endvidere

overordnet sikre, at de formidlende organisationer udøver deres

virksomhed på et økonomisk, juridisk og etisk forsvarligt grundlag.

Det er blandt andet Familieretsafdelingens ansvar at føre tilsyn med:



At de formidlende organisationers økonomiske forhold

tilrettelægges og varetages på en hensigtsmæssig og

forsvarlig måde.

At de formidlende organisationer ikke drager utilbørlig

økonomisk vinding i forbindelse med adoptionsformidlingen.

At de formidlende organisationers eventuelle overskud fra

adoptionsformidlingen eller andre kilder alene anvendes til

hjælpearbejde, der har relation til adoptionshjælp.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



At størrelsen af det gebyr, som ansøgerne skal betale til de

formidlende organisationer, reguleres efter principper, der er

godkendt af Familieretsafdelingen, og at gebyret alene

dækker omkostninger og udgifter i forbindelse med

adoptionsformidlingen, herunder udgifter til hjælpearbejde

med naturlig tilknytning til adoptionsformidlingen.

Omfanget og indholdet af tilsynet med organisationerne fastlægges

afhængig af de konkrete temaer og problematikker. Tilsynet dækker i

sagens natur kun dele af de formidlende organisationers virksomhed

og kan ikke udgøre en egentlig kontrol med alle procedurer og

sagsgange. Fokus for tilsynet er bagudrettet og møntet på de

forhold, som tilsynsmyndigheden til enhver tid finder relevante og

nødvendige at fokusere på.

Det er væsentligt at understrege, at de danske myndigheders tilsyn

med de formidlende organisationers adoptionsformidling ikke

omfatter et tilsyn med myndigheder eller organisationer i de enkelte

afgiverlande, men alene er et tilsyn med, om de danske

organisationers formidlingsarbejde, herunder deres

samarbejdsaftaler i udlandet, er i overensstemmelse med

Haagerkonventionen, dansk adoptionslovgivning og relevant

lovgivning i det enkelte afgiverland. International

adoptionsformidling er et samarbejde mellem to suveræne stater,

hvor et ansvar påhviler begge parter. Ansvaret for, at dokumenter,

der vedrører frigivelsen af et barn forud for adoptionen, er korrekte

og ægte, er afgiverlandets. Heroverfor har de danske myndigheder

blandt andet ansvar for at sikre, at de ansøgere, hvis sag sendes til

afgiverlandet, efter en konkret vurdering er egnede til at tage vare på

et barn, der adopteres fra udlandet til Danmark.

Den enkelte formidlende organisation skal ifølge den gældende

akkrediteringsaftale videregive enhver oplysning til

Familieretsafdelingen om sine organisatoriske, administrative og

økonomiske forhold samt andre forhold, herunder om udenlandske

samarbejdsparter og behandlingen af konkrete adoptionssager, som

Familieretsafdelingen beder den formidlende organisation om at

fremskaffe til brug for tilsynet. Familieretsafdelingen kan også

aflægge uanmeldte besøg hos organisationerne. Der har således i en

årrække været afholdt tilsynsbesøg med kasseeftersyn m.v. hos

organisationerne mindst hvert andet år. Hertil kommer, at

organisationerne i øvrigt løbende og af egen drift skal underrette

Familieretsafdelingen om væsentlige forhold vedrørende

adoptionsformidlingsarbejdet, herunder oplysninger om

formidlingssituationen i de enkelte samarbejdslande, holdninger til

dansk adoptionsformidling og eventuelt ulovlige formidlingsforhold.

De formidlende organisationer har også pligt til at underrette

Familieretsafdelingen, hvis der indtræder væsentlige ændringer i

formidlingssituationen i et samarbejdsland, herunder ophør af

samarbejder eller større ændringer i samarbejdsaftalen. Endvidere

skal de formidlende organisationer tilvejebringe alle nødvendige

oplysninger.

Tilsynet kan

ikke omfatte

myndigheder eller

organisationer i

afgiverlandene

Information til

brug for tilsynet

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det informationsgrundlag, som tilsynsvirksomheden afvikles på,

tilvejebringes dog ikke alene af de formidlende organisationer. Som

det fremgår af Adoptionsnævnets forretningsorden og

adoptionsbekendtgørelsen kan nævnet og Familieretsafdelingen

gensidigt bede om relevante oplysninger til brug for

tilsynsvirksomheden med de formidlende organisationer. Nævnet kan

anmode Familieretsafdelingen om at indhente oplysninger, som er

nødvendige for nævnets tilsyn. Familieretsafdelingen kan anmode

nævnet om en udtalelse om generelle eller konkrete forhold

vedrørende de formidlende organisationer og deres virksomhed i

udlandet.

Derudover anvender Familieretsafdelingen og Adoptionsnævnet de

relevante informationer om formidlingsforholdene i udlandet, som

myndighederne kommer i besiddelse af gennem en tæt

vidensudveksling med en lang række øvrige centralmyndigheder fra

nordiske, europæiske og andre vestlige modtagerlande via uformelle

netværk. Det internationale videnscenter ISS/IRC, UNICEF og Det

Permanente Bureau i Haag er også væsentlige informationskilder, og

Familieretsafdelingen deltager jævnligt i forskellige internationale

mødefora, hvor også de centrale myndigheder i afgiverlandene

deltager, eksempelvis Special Commission i Haag, hvor alle

konventionslande mødes og drøfter relevante problemstillinger

forbundet med international adoption inden for konventionens

rammer.

Andre

informationskilder

4.4.2. Særligt om tilsynet med

formidlingsarbejdet

Selvom en tilsynssag udspringer af en konkret sag, vil sagens

genstand og vurderingen heraf kunne medføre, at sagsbehandlingen

antager en mere generel karakter. Det vil eksempelvis være tilfældet,

hvis der er tale om forhold af betydning for formidlingen fra den

pågældende samarbejdspart, det pågældende land eller for

procedurer i den formidlende organisation. Tilsynsaktiviteter vil også

kunne iværksættes på baggrund af internationale rapporter og

undersøgelser m.v.

Familieretsafdelingens tilsynsvirksomhed med den internationale

adoptionsformidling omfatter i hovedtræk de formidlende

organisationernes sagsbehandling samt organisationernes

formidlingsarbejde i udlandet. Tilsynsvirksomheden er som nævnt i

udgangspunktet bagudrettet og kan være følgende:



Behandle indberetninger fra Statsforvaltningen, ansøgere,

adoptanter eller organisationerne om forhold, der er opstået i

konkrete sagsforløb.

På eget initiativ indkalde og gennemgå konkrete sager fra de

formidlende organisationer for mere systematisk at få

afdækket sager inden for afgrænsede felter.

Følge op på relevante oplysninger fra internationale

organisationer eller andre landes myndigheder vedrørende

den aktuelle formidlingssituation i de enkelte afgiverlande.

Familieretsafdelingens

tilsynsvirksomhed

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



Afholde møder med relevante udenlandske myndigheder og

organisationer.

Afholde møder med de formidlende organisationer.

Aflægge besøg hos de formidlende organisationer i Danmark

(tilsynsbesøg og kasseeftersyn).

Aflægge besøg hos myndigheder og samarbejdsparter i

afgiverlandene (tilsynsrejser).

Familieretsafdelingen har forskellige muligheder for at afdække den

problemstilling, der undersøges. Den formidlende organisation kan

pålægges at udarbejde redegørelser eller tilvejebringe yderligere

oplysninger om forholdene i det konkrete afgiverland,

omstændighederne i den konkrete sag eller om en konkret

samarbejdspart. Familieretsafdelingen kan desuden indhente

yderligere oplysninger fra Adoptionsnævnet, myndighederne i andre

modtagerlande, internationale organisationer og den relevante

myndighed i afgiverlandet.

Familieretsafdelingen kan ifølge akkrediteringsaftalen give

organisationerne pålæg og ændre, begrænse eller tilbagekalde

organisationens tilladelse til at yde adoptionshjælp, hvis den

formidlende organisation overtræder akkrediteringsvilkårene eller

øvrige pålæg eller forskrifter fra Familieretsafdelingen.

Adoptionsnævnets tilsynsvirksomhed med de formidlende

organisationer omfatter blandt andet følgende:



Behandle indberetninger fra Statsforvaltningen, ansøgere,

adoptanter eller organisationerne vedrørende forhold, der er

relateret til børnenes psyko-sociale eller helbredsmæssige

forhold.

På eget initiativ indkalde og gennemgå konkrete sager fra

adoptionssamrådet eller de formidlende organisationer.

Aflægge besøg hos myndigheder og samarbejdsparter i

afgiverlandene (tilsynsrejser).

Iværksætte brugerundersøgelser.

Føre statistik inden for en række definerede områder

omfattende både Statsforvaltningens og de formidlende

organisationers sagsbehandling.

Adoptionsnævnets

tilsynsvirksomhed



Nævnet har også forskellige muligheder for at belyse den konkrete

problemstilling. Nævnet kan bede de formidlende organisationer

tilvejebringe oplysninger om det enkelte afgiverland eller udarbejde

redegørelser om formidlingssituationen, anmode

Familieretsafdelingen om at indhente relevante oplysninger, afholde

møder med de formidlende organisationer eller høre relevante

udenlandske myndigheder og organisationer om deres erfaringer

eller om deres vurdering af den konkrete problemstilling.

Nævnet kan afgive vejledende udtalelser og henstillinger til de

formidlende organisationer eller underrette Familieretsafdelingen om

relevante forhold, herunder forhold som efter nævnets opfattelse kan

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

give anledning til tiltag over for den formidlende organisation. I visse

tilfælde vil det være relevant for nævnet at gøre begge dele.

4.4.3. Særligt om det økonomiske tilsyn

Familieretsafdelingen modtager budget og årsregnskab fra

organisationerne for at kunne føre tilsyn med tilrettelæggelsen af

organisationens økonomiske forhold og vurdere efterlevelsen af

kravet om, at organisationerne ikke må tjene på

adoptionshjælpsvirksomheden, og at eventuelle overskud anvendes

til adoptionsrelateret hjælpearbejde. Familieretsafdelingen skal ikke

godkende de formidlende organisationers budgetter og fører derfor

ikke et løbende tilsyn med organisationens budgetter. Budgetterne

skal dog indsendes og indgår i det generelle tilsyn. I forbindelse med

de økonomiske tilsynsaktiviteter, hvor blandt andet årsregnskabet

gennemgås, vil oplysningerne i budgettet således blive sammenholdt

med oplysningerne i årsregnskabet. Budgettet vil også indgå i et

eventuelt tilsyn foranlediget af en gebyrstigning eller af andre

væsentlige ændringer i organisationens økonomiske forudsætninger.

Der stilles krav om, at de formidlende organisationer udarbejder

årsregnskab for perioden 1. januar til 31. december, og at

regnskabet revideres af en statsautoriseret eller registreret revisor.

Ved revision af de formidlende organisationers årsregnskaber er det

den eksterne revisors ansvar, at revisionen sker i overensstemmelse

med internationale standarder om revision og krav, der følger af

dansk revisorlovgivning. Revisoren skal også påse, at regnskabet er

udarbejdet i overensstemmelse med den til enhver tid gældende

akkrediteringsaftale.

Som en del af organisationens årsregnskab udarbejdes en note om

udgiftsfordelingen i forhold til organisationens landespecifikke

udgifter, jf. afsnit 4.2.2. Noten udarbejdes i overensstemmelse med

følgende grupperinger:



Sagsspecifikke omkostninger i Danmark: oversættelse,

legalisering, forsendelse, pædiaterhonorar, rejseforsikring,

follow-up arbejde.

Sagsspecifikke omkostninger i udlandet: tests,

lægeundersøgelse, pleje og ophold for barnet,

advokatbistand, oversættelse, visum, pas.

Generelle omkostninger i udlandet (dvs. omkostninger der

ikke er knyttet til det enkelte barn): faste løbende

udgifter/driftsaftaler med den enkelte institution, løn til

organisationens personale i det pågældende land,

organisationens generelle administrationsomkostninger i

landet.

Rejseaktiviteter: rejser i det pågældende land, besøg fra det

pågældende land, opsøgende og konsoliderende arbejde i

pågældende land.

Et bagudrettet tilsyn



Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



Donationer og hjælpearbejde: hjælp til adoptionsarbejde og

andet børnehjælpsarbejde, som er særskilt bevilget af

organisationens bestyrelse.

Familieretsafdelingen skal ikke godkende takstreguleringer af

gebyrerne. Reguleringer skal ske ud fra objektive kriterier, som

fastsættes af organisationen og godkendes af Familieretsafdelingen.

Herudover har organisationerne mulighed for at gennemføre

ekstraordinære ændringer af gebyret, men er dog underlagt en

forpligtelse til at underrette Familieretsafdelingen om ekstraordinære

ændringer senest fire uger inden ændringerne træder i kraft.

Organisationer har i øvrigt har pligt til at holde Familieretsafdelingen

orienteret om gebyrets størrelse.

4.4.4. Udfordringer

Udviklingen på adoptionsområdet har medført, at organisationerne er

blevet udfordret på økonomien på grund af såvel det faldende antal

formidlinger og de færre tilmeldinger. Det har fordret en tilpasning af

virksomheden, som gør det vanskeligere for organisationerne at

imødekomme de mange krav fra særligt tilsynsvirksomheden om

solid viden i afgiverlandene, rettidige indberetninger til tilsynet,

udarbejdelse af redegørelser for status på samarbejder, sagsgange,

organisatoriske forhold etc. ved siden af det almindelige

formidlingsarbejde.

Et effektivt tilsyn forudsætter, at myndighederne har den nødvendige

viden og derfor også, at denne viden er tilgængelig. Det forudsætter

en tilsynsstruktur, som understøtter disse behov.

I dag vedrører ”den nødvendige viden” til brug for tilsynet i højere

grad end tidligere viden om organisationernes samarbejde med

forskellige lande og aktører, samtidig med at det fortsat er vigtigt at

sikre den nødvendige viden om børnene for at sikre det bedste match

mellem barn og adoptanter.

Denne udvikling har medført, at tilsynsopgaven er under forandring,

idet der løbende efterspørges en afdækning af den del af

adoptionsprocessen, der vedrører frigivelsesprocessen i de enkelte

afgiverlande. Selv om denne del af adoptionsopgaven er

afgiverlandets ansvar, forventes i dag en anden form for rettidig

omhu fra de danske myndigheders og organisationers side

–

også i

forhold til denne del af processen. Dette afstedkommer i højere grad

end tidligere et behov for et system, der er gearet til at være på

forkant og til at kunne reagere og følge op, hvis der opstår tvivl om

etikken eller forsvarligheden i processerne. Men det forudsætter også

en accept af, at samarbejdet hviler på en gensidig tillid mellem to

stater, hvis administrative forhold og kulturer typisk er meget

forskellige, og hvor det også må erkendes, at risikoen for ulovlige

forhold vil være til stede.

Tilsynet med organisationernes økonomiske og organisatoriske

forhold har også fået større fokus. Dette er sket i takt med, at

organisationerne er blevet udfordret på økonomien og dermed på

Tilsynsopgaven e

Risikoen for ulovlige

forhold vil altid være

til stede

Tilsynet stiller

mange krav til

sårbare

organisationer

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ressourcerne

–

også i forhold til at opfylde myndighedernes

vidensbehov.

Endelig har de senere år vist, at et tæt tilsyn fra myndighedernes

side, hvor der blandt andet har været jævnlig dialog med de

formidlende organisationer, internationale organisationer og

relevante udenlandske myndigheder, i konkrete tilfælde ikke har

været fuldt tilstrækkeligt.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5. DEN FREMTIDIGE

ORGANISERING AF

ADOPTIONSFORMIDLINGEN

5.1. UDFORDRINGERNE

Det danske system, hvor formidlingsopgaven varetages af private

organisationer på statens vegne, lever op til de principper, der følger

af Haagerkonventionen. Ikke desto mindre er der som nævnt i kapitel

4 en række udfordringer forbundet med denne organisering. En af de

mest centrale udfordringer er, at antallet af børn til international

adoption falder. Formidlingstallet vil højest sandsynligt ikke stige,

men derimod måske nærmere falde yderligere

. Allerede af den

grund er det nødvendigt at overveje, om adoptioner til gavn for

børnene bedst sikres ved adoptionsformidling gennem

adoptionsformidlende organisationer, eller om andre måder at

formidle på i højere grad kan sikre dette.

I den forbindelse er de stadigt stigende krav til organisationerne både

fra danske myndigheders side og fra afgiverlandene også af

betydning. Disse krav, som særligt kommer til udtryk i et øget fokus

på legalitet, herunder frigivelsen af børnene til adoption, kan være en

udfordring i forhold til de faglige og økonomiske ressourcer, der er i

de adoptionsformidlende organisationer. Organisationernes drift er

finansieret af omkostningsbaseret brugerbetaling, og når

formidlingstallet falder, påvirker det organisationernes økonomi og

udfordrer på sigt organisationernes ressourcer til at løfte deres

mange opgaver og ansvar.

En helt central

udfordring er

det faldende

formidlingstal

En anden udfordring

er de stigende krav

til de formidlende

organisationer

5.2. KONVENTIONEN SOM RETTESNOR

FOR ÆNDRINGER

Haagerkonventionen indeholder ikke et krav om, at formidlingen sker

gennem adoptionsformidlende organisationer. Men anvendelsen af

sådanne organisationer anses for god praksis.

Meget groft skitseret kan formidlingsopgaven deles op i to typer

opgaver

–

opgaver der drejer sig om at varetage barnets interesse og

sikre den fornødne legalitet i adoptionsprocessen, og opgaver der i

højere grad drejer sig om varetagelsen af adoptanternes interesser

samt at støtte og vejlede disse. Det anses i forståelsen af

konventionen for en fordel for centralmyndigheden at delegere nogle

af sine funktioner i forbindelse med international adoption, sådan at

centralmyndighedens resterende opgavevaretagelse kan intensiveres

Det må antages, at et mere udbredt ønske hos danske adoptanter om at ville adoptere børn med

særlige behov ville betyde et højere formidlingstal. Der er i forhold til disse børn fortsat et udbredt

behov for hjælp gennem international adoption.

Anvendelsen af

adoptionsformidlende

organisationer anses

for god praksis

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

og effektiviseres. Det er dog samtidig vigtigt at holde fast i, at der

efter konventionen netop er tale om delegation af funktioner, i det

omfang de udføres af en anden offentlig myndighed eller af en

adoptionsformidlende organisation. Det betyder, at ansvaret for, at

konventionen følges, påhviler centralmyndigheden, uanset hvordan

adoptionsformidlingen er organiseret.

Det fremgår af Guide to Good Practice 2

, at en af fordelene ved at

bruge adoptionsformidlende organisationer er, at det gør det muligt

at støtte de kommende adoptanter i adoptionsprocessen. Denne

støtte omfatter blandt andet organisationernes tilstedeværelse hos

adoptanterne under opholdet i afgiverlandet, eksempelvis i

forbindelse med nødvendige retsmøder. Enkelte afgiverlande har

rapporteret om problemer i forhold til adoptioner, som fuldt ud

formidles mellem centralmyndigheder, da de kommende adoptanter i

et sådan set-up ikke har samme nødvendige støtte under opholdet i

barnets oprindelsesland i forbindelse med hjemtagelsen.

Adoptanterne er i stedet afhængige af myndighedernes hjælp i et

land, hvor ressourcerne ofte er begrænsede.

Forud for vedtagelsen af guiden havde ISS/IRC i forbindelse med

forberedelsen af Special Commission i 2005 understreget, at et

system, hvor centralmyndigheden og adoptionsformidlende

organisationer supplerer hinanden, og hvor organisationerne kan

stille særlig ekspertise til rådighed i forhold til eksempelvis at

forberede adoptanterne og støtte dem i adoptionsforløbet, støtte

barnet, og også vurdere troværdigheden af lokale kontakter i

afgiverlandet, er både nyttigt og nødvendigt. ISS/IRC støttede på den

baggrund indførelsen af et krav om, at adoptanter altid skal gå

gennem adoptionsformidlende organisationer i modtagerlandet,

sådan at centralmyndigheden får frigjort ressourcer til at arbejde for

en sammenhængende og velfunderet tilgang til international

adoption, hvor det også er et vigtigt element at sikre støtte,

efteruddannelse og tilsyn med de adoptionsformidlende

organisationer. ISS/IRC forudsatte dog samtidig, at antallet af

kommende adoptanter skulle kunne begrunde en sådan organisering.

I samme anledning opgjorde Det Permanente Bureau brugen af

adoptionsformidlende organisationer

. Opgørelsen viste, at

Haagerkonventionslandene

–

både afgiver- og modtagerlande

–

på

daværende tidspunkt i forskellig grad brugte adoptionsformidlende

organisationer. De lande, som oplyste, at de ikke opererede gennem

adoptionsformidlende organisationer, angav følgende årsager: 1) et

ønske om at centralisere kontrollen og tilsynet med adoption hos

centralmyndigheden, 2)

et ønske om at undgå ”dobbeltarbejde”,

fordi et lille antal adoptioner gjorde adoptionsformidlende

organisationer overflødige, 4) fordi landets beskedne størrelse ikke

kunne retfærdiggøre udviklingen af en akkrediteringsproces, og 5)

fordi national lov alene tillod, at opgaven blev udført af

myndighederne.

Et partnerskab hvor

centralmyndigheden

og formidlende

organisationer

supplerer hinanden

Guide to Good Practice 2, s. 31f

Opgørelsen dækker over 66 konventionslande, både afgiver- og modtagerlande.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Omdrejningspunktet for adoptionsformidling er som flere gange

nævnt, at den konkrete adoption skal være til gavn for barnet. Med et

faldende formidlingstal er det i en global og overordnet

sammenhæng nødvendigt med et skærpet blik på forhold, som kan

skabe et pres på afgiverlandene og dermed i værste fald have

betydning for frigivelsen af børn til adoption. Som et tilbagevendende

opmærksomhedspunkt i forskellige forståelsesrammer for

konventionen er der peget på vigtigheden af, at der ved

akkrediteringen af organisationer og i forbindelse med autorisationer

efter Haagerkonventionens artikel 12 tages hensyn til behovet for

internationale adoptioner og ikke antallet af kommende adoptanter.

Generelt skal modtagerlande således være opmærksomme på, at en

fastlæggelse af antallet af adoptionsformidlende organisationer ud

fra antallet af adoptanter kan komme til at presse afgiverlandene på

grund

af antallet af sager, der i givet fald ”skal” sendes ud til

afgiverlande. Et tæt samarbejde mellem centralmyndighederne om

stillingtagen til anmodninger om autorisationer vil kunne skabe viden

i modtagerlandet om behovet for internationale adoptioner i

afgiverlandet og anses således for god praksis efter konventionen

Når der tales om organiseringens mulige pres på afgiverlandene og

den generelle udfordring ved at finansiere adoptionsformidling,

bemærkes det i Guide to Good Practice 2, at der efter konventionen

også kan være gode grunde til at understøtte adoptionsformidlende

organisationer økonomisk for derved at mindske incitamentet til at

tiltrække flest mulige adoptanter og gennemføre flest mulige

adoptioner . I et system, hvor den adoptionsformidlende organisation

er finansieret fuldt ud ved adoptionsgebyrer, vil organisationens

overlevelse afhænge af, om det er muligt at gennemføre et

tilstrækkeligt antal adoptioner. Det understreges dog samtidig, at en

sådan offentlig støtte ikke må indrettes som en funktion af antallet af

adoptanter eller hjemtagne børn

. Størrelsen af et eventuelt tilskud

må derfor ikke afhænge direkte af disse faktorer.

Et tæt samarbejde

mellem

centralmyndigheder

om stillingtagen til

tilladelse til at

samarbejde

Økonomisk støtte

som en måde at

mindske incitament til

at gennemføre flest

mulige adoptioner

5.3. ANDRE LANDE

5.3.1. Organiseringen af adoptionsformidlingen i

Norge og Sverige

I Norge og Sverige er adoptionsformidlingen organiseret på stort set

samme måde som i Danmark

. I begge lande skal international

Preliminary Document No 3 of August 2005 for the attention of the Special Commission of

September 2005 on the practical operation of the Hague Convention of 29 May 1993 on Protection

of Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoption

Det bemærkes, at der er i Danmark er et godkendelsessystem og dermed en vis styring af antallet

af adoptanter. Karakteren og omfanget heraf vil blive belyst nærmere i forbindelse med analysen af

elementerne 5-7 i kommissoriet.

Guide to Good Practice 2, s. 35f

Den følgende beskrivelse bygger på NOU 2009:21”Adopsjon –

til barnets bedste. En utredning

om de mange ulke sidene ved adopsjon”, og de norske og svenske

centralmyndigheders

hjemmesider med henvisninger.

I Norge og Sverige

sker formidlingen

gennem

organisationer

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

adoption i udgangspunktet ske gennem adoptionsformidlende

organisationer.

I Norge er der tre adoptionsformidlende organisationer, som

tilsammen samarbejder med 18 lande. Organisationerne formidler

kun i meget begrænset omfang fra samme lande. En akkreditering i

Norge indeholder samtidig en autorisation til at arbejde i et bestemt

land, forudsat at det pågældende lands myndigheder tillader det. I

Sverige er der fem organisationer, som tilsammen formidler børn fra

30 lande. Det bemærkes dog, at den ene af disse organisationer er

under afvikling. Der er en vis gentagelse i de lande, som de svenske

organisationer samarbejder med. I Sverige er akkrediteringen af

organisationen og autorisationen til at samarbejde med et andet land

adskilte beslutninger.

Ansvaret for at udstede en erklæring om, at adoptionen kan

fortsætte, jf. Haagerkonventionens artikel 17 c, ligger i Norge hos de

adoptionsformidlende organisationer, mens det er et

myndighedsanliggende i Sverige, hvor kompetencen er placeret ved

kommunale enheder og anskues i sammenhæng med opgaven med

at godkende kommende adoptanter.

Både i Norge og Sverige modtager organisationerne driftstilskud fra

staten, samtidig med at virksomheden er omkostningsdækket

gennem adoptionsgebyrer fra de kommende adoptanter. Dette er for

Norges vedkommende begrundet i, at organisationerne skal gøres i

stand til på en hensigtsmæssig og effektiv måde at varetage de

særlige hensyn, som gør sig gældende i forhold til international

adoptionsformidling. Endvidere lægges der vægt på, at

organisationerne varetager en vigtig opgave i forhold til adoptanterne

med vejledning og information til disse samt medvirker til, at

adoptionerne gennemføres på forsvarlig vis. Organisationernes

bistand er således blevet en obligatorisk del af adoptionsprocessen,

og de norske myndigheder har over årene tillagt organisationerne

flere opgaver, hvorfor de også tildeles et driftstilskud

. De norske

formidlende organisationer skal søge om tilskuddet en gang om året,

og beløbet fastsættes hovedsagligt på baggrund af antallet af

gennemførte adoptioner. Formålet med det svenske driftstilskud er at

støtte organisationernes arbejde med international adoption, og

tilskuddet fastsættes både som et fast tilskudsdel og en tilskudsdel

afhængig af antallet af formidlede børn inden for den seneste 2-

årsperiode.

Kompetencen efter

art. 17c er placeret

forskelligt i Norge

og Sverige

Der ydes driftstilskud

fra staten

5.3.2. Organiseringen af adoptionsformidlingen i

Holland

I Holland varetages adoptionsformidlingen af formidlende

organisationer. Der er aktuelt seks formidlende organisationer. Nogle

NOU 2009:21 ” Adopsjon

til barnets bedste. En utredning om de mange sidene ved adopsjon”,

afsnit 12.5.2.

Se Minutes from the meeting with the Dutch Central Authority for international adoptions, the

Dutch Department of Justice and Security, October 3rd 2013

I Holland sker

formidlingen

gennem

organisationer

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

af de hollandske formidlende organisationer er ganske små, og én

organisation formidler alene børn fra ét afgiverland.

Den hollandske centralmyndighed har siden 2012 godkendt hvert

enkelt matchningsforslag. Før de kommende adoptanter orienteres

om et matchet barn, gennemgår centralmyndigheden sagen for at

vurdere, om adoptionen kan fortsætte, og ansøgerne kan orienteres

om matchningen. Dokumenter om barnets helbred og psyko-sociale

baggrund, oplysninger om årsagen til frigivelsen til adoption,

samtykke fra biologiske forældre m.v. gennemgås. I de sager, hvor

barnet er fra et konventionsland, udsteder den hollandske

centralmyndighed en erklæring efter artikel 17 c i konventionen om,

at adoptionen kan fortsætte.

Den hollandske centralmyndighed har gode erfaringer med denne

fremgangsmåde. I de fleste sager er der givet tilladelse til, at sagen

kunne fortsætte, men der har været flere tilfælde, hvor den

formidlende organisation er bedt om at indhente yderligere

oplysninger om børnene forud for denne tilladelse. Ud over at

proceduren er en ekstra sikkerhedsforanstaltning i den enkelte sag,

giver den centralmyndigheden mulighed for at få indsigt i

oplysningerne i alle sager og mulighed for at afdække eventuelle

mønstre af mangelfulde oplysninger i sager vedrørende et enkelt land

eller samarbejdspart. Proceduren er derfor i høj grad også en

styrkelse af tilsynet med området.

I Holland har adoption i de seneste år været genstand for debat i det

hollandske parlament, og parlamentet er i nogen grad kritisk over for

det hollandske adoptionssystem og særligt over for de formidlende

organisationer. Der er dog ifølge den hollandske centralmyndighed

ikke et politisk ønske om, at staten skal overtage

formidlingsopgaven.

Centralmyndigheden

har kompetencen

efter art. 17c

De hollandske

erfaringer

5.3.3. Organiseringen af adoptionsformidlingen i

Australien

Adoptionsformidlingen varetages i Australien af centralmyndigheden

efter Haagerkonventionen (Attorney-General’s

Department), og

centralmyndighederne i landets stater og territorier. Der er således

ikke adoptionsformidlende organisationer i Australien.

Attorney General’s Department er ansvarlig for at etablere og

administrere international adoption til Australien, herunder at

etablere nye samarbejdsaftaler med afgiverlande. Den direkte kontakt

med kommende adoptanter, dvs. godkendelse, støtte og vejledning

til kommende adoptanter, formidlingen af et barn m.v., varetages af

de statslige og territoriale centralmyndigheder.

Australien samarbejder i afgiverlandene med landets

centralmyndighed/centrale myndigheder eller med

adoptionsformidlende organisationer. Australien samarbejder for

tiden med 12 lande, hvoraf samarbejdet med tre lande dog er sat i

bero. I hovedparten af de 12 lande samarbejdes med

centralmyndigheden i landet, mens der i tre lande samarbejdes både

I Australien sker

formidlingen ikke

gennem

organisationer

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

med centralmyndighed og adoptionsformidlende organisationer eller

kun adoptionsformidlende organisationer. Uanset at

formidlingssamarbejdet etableres på statsniveau i Australien, har det

vist sig nødvendigt for landet at indgå aftaler med private personer i

afgiverlandene, som er behjælpelige med sagens behandling dér.

Australien indgik eksempelvis et sådan samarbejde i forbindelse med

formidlingen fra Etiopien til Australien. Den pågældende person fik

sin løn dækket af gebyrer fra australske adoptanter.

Det fremgår ligeledes af den landeprofil, som ISS/IRC har udarbejdet

vedrørende Australien, at selvom private formidlende organisationer i

princippet ikke anvendes i forbindelse med international adoption, så

samarbejder centralmyndigheden reelt set med private

repræsentanter i afgiverlandene. Repræsentanterne bistår undervejs i

den del af adoptionsprocessen, der finder sted i udlandet. Der har

ifølge ISS/IRC været politiske drøftelser i Australien omkring

mulighederne for at anvende formidlende organisationer. Der blev

ifølge ISS/IRC adopteret 231 børn via international adoption til

Australien i 2012.

Samarbejdet sker

reelt med private

repræsentanter i

udlandet

5.4. BIDRAG FRA ISS/IRC

ISS/IRC tilkendegiver i sit bidrag til analysen , at det ikke er muligt at

etablere et fuldendt system, der giver en fuld garanti for, at

adoptionerne sker på etisk forsvarlig vis. Det er muligt at

rammesætte en stor del af adoptionsformidlingen, men på grund af

de mange aktører og forskellige regelsæt, der i de forskellige lande

er involverede i adoptionsprocessen, er det umuligt at etablere et

universelt system, der, uanset hvilket land der er tale om, kan sikre

alle sagsgange.

Det er ikke muligt

at etablere et

fuldendt system

med fuld garanti

for alle adoptioner

ISS/IRC peger på, at mindre organisationer har den svaghed, at deres

begrænsede økonomiske midler hæmmer organisationens

muligheder for hyppigt at rejse til de lande, de formidler fra, og

mindre organisationer er derfor i høj grad nødt til at have tillid til

deres samarbejdsparters og lokale repræsentanters adfærd.

Derudover skaber det begrænsede antal børn til adoption en

konkurrencesituation, som kan være skadelig for adoptionssystemet i

de enkelte lande. Hvis der opstår uetisk adfærd i forbindelse med

formidlingen, kan det være vanskeligt at definere de formidlende

organisationers konkrete ansvar i situationen, da de ofte ikke har

tilstrækkelig kontrol med deres kontakter og samarbejdsparter i

udlandet.

Anvendelsen af formidlende organisationer kan efter ISS/IRCs

opfattelse udgøre en reel sikkerhedsforanstaltning i

adoptionsprocessen, hvis organisationerne har tilstrækkeligt

personale ansat med de fornødne kompetencer til at arbejde med

international adoptionsformidling og har tilstrækkelige ressourcer til

at varetage det ansvar, som organisationen pålægges. Derudover skal

Organisationernes

størrelse af

betydning

Anvendelsen af

formidlende

organisationer

kan være en

reel sikkerhed i

adoptionsprocessen

”ISS report in the frame of the in depth analysis of the Danish adoption system, with a special

focus on intercountry adoption”, International Social Service, Genève, April 2014

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

organisationen have indgående kendskab til det internationale

adoptionsområde, herunder hvilke børn der er til adoption, de

enkelte landes lovgivning og den politiske og kulturelle opfattelse af

familiebegrebet og børneforsorgsarbejde. Parallelt med

formidlingsarbejdet skal organisationerne løbende holde sig

orienteret om udviklingen i afgiverlandene og rapportere til

centralmyndigheden i modtagerlandet. Derudover skal der være

gennemsigtighed i organisationens økonomiske forhold, og

organisationen skal være underlagt et systematisk tilsyn.

ISS/IRC har i sit bidrag opstillet en række punkter, som ifølge ISS/IRC

tilsammen udgør en god praksis for etableringen af et godt og

pålideligt adoptionssystem i modtagerlandene:



Klar definition af de forskellige aktørers ansvar i

adoptionsprocessen, særligt mellem centralmyndigheden og

den formidlende organisation.

Jævnlig og udbytterig vidensudveksling mellem

centralmyndigheden, de formidlende organisationer og de

konsulære enheder i afgiverlandene.

Tæt opfølgning på ansøgernes sager i afgiverlandet.

Grundigt kendskab til afgiverlandene, herunder

adoptionsområdet, de økonomiske, sociale og politiske

forhold i landet, børnenes baggrund, risikoen for korruption i

landet etc.

Løbende dialog mellem centralmyndighederne i modtager- og

afgiverland og mellem den formidlende organisation og deres

samarbejdspart i udlandet.

Jævnlige besøg i afgiverlandene, særligt med det formål at

være velinformeret om forholdene på børnehjemmene.

Tæt kontrol med pengestrømmene.

Et system, hvor frigivelsesgrundlaget i barnets sag

dobbelttjekkes, inden matchningen accepteres.

Professionel styring af de formidlende organisationer i kraft af

fagligt velfunderet personale, hvor flere forskellige relevante

faggrupper er repræsenterede, og hvor der er kendskab til de

risici, der er forbundet med international adoptionsformidling.

Tjekliste for

systemets

pålidelighed



ISS/IRC tager i sit bidrag ikke stilling til, om en statslig organisering

af internationale adoptioner vil kunne sikre en etisk forsvarlig

formidling, eller om centralmyndigheden eller andre myndigheder vil

være mere kompetente aktører i forhold til formidlingsarbejdet.

ISS/IRC har i sit bidrag endvidere henvist til en undersøgelse

gennemført af organisationen Terre des Hommes. ISS/IRC gengiver

fra undersøgelsen, at det er beklageligt, at den kontrol, der

gennemføres med den enkelte adoptionssag, oftest ligger på et

tidspunkt i forløbet

–

efter matchningen, hvor kontrollen reelt bliver

Kontrol bør ske

før matchning

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

nytteløs. Dette gør sig ifølge Terre des Hommes særligt gældende for

den kontrol, modtagerlandene udøver.

ISS/IRC anbefaler blandt andet, at centralmyndighedens ret til

sammen med udenlandske diplomatiske eller konsulære organer at

anvende alle juridiske beføjelser i forhold til overvågning af den

enkelte adoption, adgangen til at træffe beslutninger og verificere

dokumenter m.v. både på et juridisk, administrativt, etisk og

psykologisk niveau

–

og bedst før matchningen er sket

–

bør

anerkendes. Der peges også på betydningen af over for

modtagerlandets kontakter i afgiverlandet at tydeliggøre

nødvendigheden af at blive underrettet om brud på konvention,

mistanker om handel med børn etc. i afgiverlandet.

ISS/IRC understreger i sit bidrag til analysen, at modtagerlandenes

politiske tilgang til adoption også har en indflydelse på det pres fra

antallet af ansøgninger, som afgiverlandene oplever. Eksempelvis

tillod Danmark og en lang række andre modtagerlande efter

jordskælvet på Haiti af hensyn til landets skrøbelighed på dette

tidspunkt ikke, at adoptioner fra landet kunne gennemføres, mens

andre modtagerlande fortsatte formidlingen fra landet.

5.5. DIALOGMØDET MED DE DANSKE

INTERESSENTER PÅ

ADOPTIONSOMRÅDET

I bidragene forud for dialogmødet fra de deltagende interessenter var

der forskellige holdninger til spørgsmålet om en anden organisering

af adoptionsformidlingen. Overordnet er det kendetegnende for

bidragene, at der generelt lægges vægt på størst mulig sikkerhed for

etisk forsvarlige adoptioner, mens der måske i mindre grad tages

stilling til, om det bedst sker gennem organisationer eller i en statslig

enhed. Der er dog også tilkendegivelser, som klart taler for en

statsliggørelse.

Adoption & Samfund peger på to forskellige løsningsmodeller

–

enten

at der fortsat anvendes adoptionsformidlende organisationer, som

fremover støttes gennem driftstilskud fra staten, eller at formidlingen

placeres i offentlig regi for i højere grad at frisætte formidlingen fra

den konkrete omsætning af børn. Organisationen peger også på, at

det synes at være for meget med to organisationer, hvor

konkurrencen måske nærmere fører til, at kræfterne spredes end til

en konkurrence, som virker fremmende for opgavevaretagelsen.

121Adoption og Adoptionspolitisk Forum synes at tage afsæt i en

formidling, der varetages af organisationer, men Adoptionstrekanten

mener, at formidlingsopgaven bør afprivatiseres. Koreaklubben

tilkendegiver, at foreningen ikke har en entydig holdning til, hvad der

er bedst, men at muligheden for en større grad af statslig

organisering bør undersøges, og at det er en vigtig diskussion.

DanAdopt tilkendegiver, at det ikke er afgørende, at formidlingen

fortsat sker gennem private organisationer. DanAdopt udtrykker dog

samtidig et håb om, at den viden, der er oparbejdet i

Forskellige

holdninger til

spørgsmålet om

organisering

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

organisationerne, bruges i en eventuel ny organisering af

adoptionsformidlingen i Danmark.

5.6. ÆNDRINGER AF DET EKSISTERENDE

SYSTEM

5.6.1. Overordnet om den fremtidige

organisering af adoptionsformidlingen

Den eksisterende organisering af adoptionsformidlingen i Danmark

indeholder i vid udstrækning de elementer, som ISS/IRC betragter

som grundlæggende for et velfungerende adoptionssystem. Det

danske system afspejler dog samtidig de svagheder, som ifølge

ISS/IRC knytter sig til anvendelsen af mindre organisationer.

Tilsynet med adoptionsformidlingen fra Etiopien i begyndelsen af

2013 viste således vanskelighederne for den formidlende

organisation med løbende at sikre, at en af organisationens etiopiske

samarbejdsparter drev sin virksomhed på et etisk og fagligt

forsvarligt plan. Det nuværende formidlingsbillede rummer

endvidere en risiko for, at de nuværende organisationer vil blive så

svækkede, at de ikke kan imødekomme adoptionsansøgernes behov,

eller at adoptionsgebyrerne vil stige i en sådan grad, at der er en

risiko for, at de kommende adoptanter vil fravælge organisationerne,

og omfanget af private fremmedadoptioner eller andre alternative

fremgangmåder i stedet vil kunne vinde frem. Det bemærkes i den

forbindelse, at netop behovet for at modarbejde sådanne adoptioner

var en af årsagerne til at fastholde anvendelsen af formidlende

organisationer.

Blandt andet disse forhold gør det relevant at overveje en ændring af

det nuværende system i Danmark for enten at styrke det eksisterende

system eller etablere nye strukturer.

Formidlingen af børn til adoption består groft skitseret af følgende

opgaver



Indgåelse af samarbejde med afgiverlande og løbende

opfølgning på formidlingssituationen i landet.

Tilladelse til at samarbejde med konkrete lande og konkrete

parter i udlandet.

Sagsbehandling af en anmodning om adoptionshjælp fra

godkendte adoptanter (visitation, indhentelse af

informationer, udsendelse til afgiverland).

Tilladelse til at adoptionsprocessen kan fortsætte (vurdering

og godkendelse af et matchningsforslag om et konkret barn

fra afgiverlandet til de konkrete ansøger

–

udstedelse af

artikel 17 c-erklæring).

Sagsbehandling forud for og i forbindelse med hjemtagelse.

Opgaver forbundet

med

adoptionsformidlingen



HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



Vejledning af adoptanter efter hjemtagelse og løbende

fremsendelse af opfølgningsrapporter på barnet til

afgiverlandet.

Hertil kommer, at der under det samlede forløb fra godkendelsen

som adoptant til hjemtagelsen af et barn, stilles vejledning og støtte

til rådighed for de kommende adoptanter. De opgaver,

organisationen varetager over for de kommende adoptanter, er

omfattet af privatretlige aftaler mellem organisationen og

adoptanterne.

Opgaverne er således karakteriseret ved at være opsøgende i forhold

til at finde samarbejdsparter og holde sig orienteret om

formidlingssituationen, at være sagsbehandlende og

vejledende/støttende over for de involverede personer gennem

processen, og ved at omfatte egentlig afgørelseskompetence i

forhold til samarbejder og i forhold til fortsættelse af

adoptionsprocessen. I den nuværende organisering er opgaverne

delegeret til de adoptionsformidlende organisationer ved lov, dog

med den undtagelse at tilladelsen til at samarbejde med konkrete

lande og parter dér gives af staten.

Når der skal opstilles modeller for organiseringen af

adoptionsformidlingen, er det således disse opgaver, der skal

fordeles, og der er derfor reelt tale om at forholde sig til, i hvilket

omfang delegationen af opgaverne skal fastholdes med henblik på

bedst muligt at sikre kvaliteten og effektiviteten i opgaveløsningen.

Overordnet kan der med opgaverne for øje opereres med tre grader

af delegation i forhold til varetagelsen af adoptionsformidlingen.

For det første kan den nuværende grad af delegation fastholdes og

adoptionsformidlingen i sin helhed varetages af

adoptionsformidlende organisationer. Det betyder, at

organisationerne fortsat vil skulle indlede samarbejder med udlandet,

holde sig løbende orienteret om formidlingssituationen, foretage den

nødvendige sagsbehandling af ansøgningerne til udlandet, støtte og

vejlede de kommende adoptanter i processen, give tilladelse til at

adoptionsprocessen kan fortsætte, når et konkret barn er stillet i

forslag, vejlede adoptanter efter hjemtagelsen af barnet, og

fremsende opfølgningsrapporter. At fastholde graden af delegation

og i den form, som kendes i dag, gør det relevant at overveje at

imødegå de konstaterede udfordringer på området gennem f.eks.

skærpede krav til samarbejde mellem organisation og stat samt

skærpede krav til tilsynet med området.

Modstykket til denne model er, at staten fremover ikke delegerer

opgaver forbundet med adoptionsformidlingen, men varetager

adoptionsformidlingen i sin helhed. Det betyder, at staten vil skulle

indlede samarbejder med udlandet, holde sig orienteret om

formidlingssituationen, foretage den nødvendige sagsbehandling af

ansøgningerne til udlandet, støtte og vejlede de kommende

adoptanter i processen, give tilladelse til at adoptionsprocessen kan

fortsætte, når et konkret barn er stillet i forslag, vejlede adoptanter

3 grader af delegation

–

3 modeller

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

efter hjemtagelsen af barnet, og fremsende opfølgningsrapporter, i

udgangspunktet indtil barnet fylder 18 år. Modellen kan med

tilstedeværelsen af en række forudsætninger understøtte

informationsflow og indsigt, derved at myndigheden ikke er

afhængig af, at en anden part (organisation) videreformidler korrekt

og tilstrækkelig information om adoptionsprocessen og om de lande,

der samarbejdes med.

Imellem de ovennævnte to modeller kan opstilles en løsning, hvor

fordele fra de ovennævnte modeller søges integreret i et partnerskab

og tæt samarbejde mellem organisation og stat. Modellen, der

forudsætter én bæredygtig organisation, begrænser delegationen af

helt centrale opgaver i adoptionsprocessen samtidig med, at den

udnytter de fordele, der er ved brugen af en ikke-statslig

organisation. Endvidere understøtter modellen et udvidet dynamisk

tilsyn. I denne model opdeles opgaverne sådan, at det at indlede

samarbejder med udlandet, foretage den nødvendige sagsbehandling

af ansøgningerne til udlandet, støtte og vejlede de kommende

adoptanter i processen og efter hjemtagelsen af barnet samt

fremsende opfølgningsrapporter varetages af en organisation, mens

de opgaver, som indeholder udstedelse af en tilladelse, varetages af

staten.

5.6.2. Den private model

–

en høj grad af

delegation af opgaverne (model 1)

I denne model vil adoptionsformidlingen blive varetaget af

adoptionsformidlende organisationer i samme grad som i dag. Det

betyder, at organisationerne vil varetage opgaven med at indlede

samarbejder med udlandet, foretage den nødvendige sagsbehandling

af ansøgningerne til udlandet, udstede tilladelse til at adoptionen kan

fortsætte, medmindre godkendelsen skal udvides, støtte og vejlede

de kommende adoptanter i processen og efter hjemtagelsen af

barnet samt fremsende opfølgningsrapporter. Tilladelsen til at

indlede et samarbejde vil blive givet af centralmyndigheden.

En model, der således indebærer, at niveauet for delegation af

opgaverne forbundet med formidlingen fastholdes, har en række

fordele. Modellen indebærer den fordel, at den viden om

adoptionsformidling og samarbejdslande m.v., som findes i

organisationerne, bevares, ligesom de formidlingskontakter,

organisationerne har i afgiverlandene, bevares. Organisationerne har

oparbejdet erfaringer og ekspertise gennem en lang årrække og har

det nødvendige adoptionsspecifikke kendskab til de lande, der

indledes samarbejde med. En fortsat fuld delegation vil også betyde,

at de kommende adoptanter i fuldt ud samme grad som i dag og på

den måde, som det sker i dag, kan få støtte i løbet af processen, ikke

mindst under opholdet i afgiverlandet i forbindelse med

hjemtagelsen af barnet.

Viden og

samarbejdsaftaler

bevares

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det forudsættes i modellen, at der fortsat vil være mere end en

organisation . En flerhed af organisationer har hidtil i høj grad været

begrundet i et ønske om valgmuligheder for adoptanterne, og dette

hensyn gør sig fortsat gældende. De kommende adoptanter vil have

mulighed for at vælge, hvilken organisation de ønsker at adoptere

igennem, ligesom et stort antal adoptanter allerede har valgt

organisation og står på venteliste til at adoptere fra et bestemt land

gennem en bestemt organisation. Disse hensyn taler for at bevare

formidling gennem de eksisterende organisationer og derved

opretholde størst mulig kontinuitet.

Kommende adoptanter

får valgmuligheder og

mange har allerede

valgt

I en model, hvor det eksisterende system fastholdes, giver de

De konstaterede

udfordringer, som er beskrevet i kapitel 4 og indledningsvist i dette

udfordringer

afsnit, imidlertid anledning til at overveje ændringer eller justeringer i

nødvendiggør dog

forhold til de kompetencemæssige krav til organisationerne,

yderligere tiltag

organisationernes tilstedeværelse i de enkelte samarbejdslande og i

forhold til det incitament, der alt andet lige ligger i finansieringen af

driften til at sprede organisationens virksomhed eller at være ”for

optimistiske” i forhold til, hvor mange kommende adoptanter, der

kan formidles et barn til.

For at skabe og optimere den synergi mellem adoptionsformidlende

organisationer og centralmyndighed, som omtales i Guide to Good

Practice 2 og understreges af ISS/IRC, må det antages at have stor

betydning, at personalet i organisationerne er velkvalificerede

gennem den rette uddannelsesmæssige baggrund og erfaring set i

forhold til de problemstillinger, som aktuelt er forbundet med

adoptionsformidlingen, men som kan ændre sig over tid. Det kan

derfor overvejes at skærpe kravene til personalet i organisationerne

og gøre dem endnu mere eksplicitte, ligesom det i den forbindelse

kan være hensigtsmæssigt at stille krav om tilstedeværelse af helt

specifikke kompetencer

–

en skærpelse af akkrediteringskravene.

Disse krav skal dog løbende justeres, da det vil afhænge af de

aktuelle udfordringer, hvilke ressourcer der vil være behov for.

De nuværende krav til, hvilke kompetencer personalet i de

formidlende organisationer skal besidde, er beskrevet i afsnit 3.3.2.

For det første vil det i lyset af det nødvendige og skærpede fokus på

legaliteten i adoptionerne være nærliggende at stille krav om

tilstedeværelse af juridisk kompetence. Med en fortsat fuld

delegation af opgaverne vil organisationerne således også skulle give

tilladelse til, at adoptionsprocessen kan fortsætte i de konkrete

sager. Det er i den forbindelse nødvendigt, at der er personale, som

har den fulde forståelse af konventionen og den lovgivning, som

regulerer området. Der stilles ikke krav herom i dag.

For det andet betyder konventionens krav om, at adoptionsformidling

ikke må ske med økonomisk vinding for øje

–

og det krav om

gennemsigtighed og tydelighed i økonomien, som det medfører

–

Der er dog i dag intet til hinder for, at bestyrelserne i de to nuværende organisationer vælger en

sammenlægning til én organisation. Heller ikke lovgivningen om fonde hindrer dette, men det

kræver godkendelse af fondsmyndigheden.

Skærpelse af

kravene for at

blive akkrediteret

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

det er afgørende, at organisationerne besidder tilstrækkelige

kompetencer inden for økonomistyring. Tilsynet i efteråret 2013 med

den ene formidlende organisation med et særligt fokus på

organisationens økonomi , som viste alvorlige problemer i forhold til

økonomistyringen, understreger også nødvendigheden af, at

organisationerne råder over sådanne kompetencer, og en skærpelse

af kravene bør derfor overvejes. Der stilles i dag alene krav om

medarbejdere med indsigt i administrative og bogføringsmæssige

forhold.

Det bemærkes i øvrigt, at spørgsmålet om udformningen af

akkrediteringsvilkårene har en nær sammenhæng med tilsynet, som

behandles i kapitel 8. At opstille mere specifikke krav til

kompetencerne i organisationerne er således en skærpelse af

akkrediteringsvilkårene, mens tilsynet retter sig mod at påse, at

organisationerne overholder vilkårene.

Generelt kan det anføres, at de seneste års erfaringer og

udfordringerne for de formidlende organisationer giver anledning til i

højere grad at betragte adoptionsformidlingen som en opgave, der i

videre udstrækning, end det sker i dag, skal løftes i samarbejde

mellem staten og de private organisationer. Et samarbejde, som også

vil kunne have betydning for et mere dynamisk tilsyn fra statens side.

Resultatet af det ovenfor nævnte økonomiske tilsyn i efteråret 2013

kan således også ses som udtryk for et behov for at skabe et øget

samarbejde mellem Familieretsafdelingen og organisationerne, der

blandt andet bygger på uddannelse/undervisning af organisationens

medarbejdere med henblik på at sikre tilstedeværelse af en række

helt centrale kompetencer. I det omfang en opgave fortsat skal være

delegeret, har centralmyndigheden også et medansvar for at

understøtte, at opgaven kan løftes på tilfredsstillende vis, jf. også

afsnit 5.2. Omvendt sker der en oparbejdelse af kompetence og viden

i organisationerne, som det er af betydning for centralmyndigheden

at få kendskab til, og som ikke opbygges hos Familieretsafdelingen,

jf. afsnit 8.6.5. Et samarbejde bør derfor også omfatte en gensidig

erfaringsudveksling, jf. også nedenfor, hvilket må antages at ville

højne kvaliteten af opgavevaretagelsen hos både myndighed og

organisation. De formidlende organisationer efterlyser i dag

mulighed for at kunne søge assistance fra centralmyndigheden i

forbindelse med de krav, der stilles til dem blandt andet gennem

tilsynet.

Familieretsafdelingen har i det nuværende system stillet

adoptionsretlig ekspertise til rådighed for organisationerne med

henblik på at opkvalificere organisationens personale. Det kan

overvejes at tilbyde kurser af forskellig art i mindst samme omfang,

som Statsforvaltningen tilbydes kurser, og også om deltagelse i

sådanne kurser bør være obligatorisk og gratis. Der er som nævnt

tale om, at organisationerne udfører en opgave på

Familieretsafdelingen vegne og under denne afdelings ansvar,

hvorfor det kan overvejes at udbygge dette led af samarbejdet. En

Samarbejde og

gensidig

erfaringsudveksling

mellem organisationer

Familieretsafdelingen

Tilsynet med AC Børnehjælp

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

sådan udbygning må også antages at ville kunne have betydning for

tilsynet, jf. afsnit 8.6.

I forlængelse af overvejelserne om, at organisationer og

centralmyndighed i højere og mere formaliseret grad skal supplere

hinanden, er en regelmæssig kontakt mellem de to enheder også af

stor betydning. Der har i en årrække været afholdt

erfaringsudvekslingsmøder med deltagelse af organisationer,

Familieretsafdelingen, Adoptionsnævn, Statsforvaltningen og

Adoption & Samfund. Endvidere er der løbende kontakt om mere

konkrete problemstillinger og konkrete sager. Det kan derfor

overvejes at stille krav om en højere mødefrekvens, herunder faste

møder, hvor det alene er organisationen, der deltager, og ikke andre

involverede parter.

Organisationerne har som nævnt kontakten med afgiverlandene og

en forpligtelse til løbende at holde sig orienteret om situationen i de

enkelte lande. Populært sagt er organisationerne

Familieretsafdelingens

”øjne

og ører” i afgiverlandene. Måden, hvorpå

organisationerne er til stede i disse lande, er central for muligheden

for at sikre, at de krav, der stilles fra myndighedernes side,

efterleves, og tilstedeværelsen er dermed essentiel for et dynamisk

og effektivt tilsyn.

Organisationernes tilstedeværelse i afgiverlandet var et af de punkter,

der blev undersøgt i forhold til Etiopien. I forbindelse med denne

undersøgelse blev en af organisationerne pålagt at forholde sig til,

hvordan man fremadrettet ville sikre, at relevante og pålidelige

oplysninger om udenlandske samarbejdspartnere løbende tilgik

organisationen. Resultatet blev blandt andet et ganske omfattende

skema for kvartalsmæssig indrapportering fra organisationens

personale i alle afgiverlande om en række forhold af betydning for

formidlingssituationen. Den anden organisation har ikke opstillet

tilsvarende krav om indrapportering fra ansatte i afgiverlandene. Et

andet resultat blev, at Familieretsafdelingen på grund af

formidlingssituationen i Etiopien stillede krav til begge formidlende

organisationer om kvartalsmæssige besøg i Etiopien hos deres

samarbejdsparter, de etiopiske myndigheder og den danske

ambassade i Etiopien samt en efterfølgende indrapportering til

Familieretsafdelingen om besøgets indhold.

Når tilsynet med adoptionsformidlingen og udviklingen på området i

høj grad baserer sig på de informationer, som organisationerne

indhenter og videregiver, er det vigtigt, at der ikke er for store

forskelle i den måde, organisationerne indhenter den relevante viden.

For at opnå et sikkert og effektivt informationsflow, og dermed en

reel mulighed for at følge virksomheden og forholdene i

afgiverlandene gennem organisationerne, kan det overvejes, at

formalisere og sikre en ensartethed mellem organisationernes

metode for informationsindsamling.

Uanset at dette aspekt i høj grad har sammenhæng med

Klare krav til

tilrettelæggelsen af tilsynet med de formidlende organisationer, er

tilstedeværelsen i

det også et element i den samlede organisering af

afgiverlandene

adoptionsformidlingen. Det kan derfor overvejes at stille klare krav til

Organisationernes

tilstedeværelse i

afgiverlandene er

central

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

organisationernes tilstedeværelse i udlandet, herunder krav om

periodisk rapportering til organisationerne her i landet om

formidlingssituationen ud fra på forhånd fastlagte kriterier og krav

om faste møder med kontaktpersonerne i udlandet, eventuelt i

forhold til udvalgte lande. Det vil i givet kunne ske som en skærpelse

af akkrediteringsvilkårene og/eller som en løbende tilpasning i lyset

af de behov, tilsynet viser.

5.6.3. En samarbejdsmodel

–

begrænset

delegation af opgaverne (model 2)

Som beskrevet ovenfor viser de skitserede udfordringer, at kan det

diskuteres, om de yderligere tiltag, der ovenfor er anført i model 1, er

tilstrækkelige til at imødegå udfordringerne, eller om de

imødekommes bedre i en løsning, der i højere grad giver staten

ansvaret for at løfte opgaverne forbundet med

adoptionsformidlingen. Derved kan fordelene ved at anvende private

adoptionsformidlende organisationer forenes med de styrker, der

ligger i en statslig opgavevaretagelse. Hensigten i modellen er

således at skabe det samspil mellem kompetencer, der omtales som

god praksis efter konventionen, jf. afsnit 5.2., hvilket også vil kræve

et fokus på forbedringspotentialerne i den nuværende

opgavevaretagelse.

I modellen opdeles opgaverne sådan, at en formidlende organisation

vil få til opgave at indlede samarbejder med udlandet, løbende holde

sig orienteret om formidlingssituationen, foretage den nødvendige

sagsbehandling af ansøgningerne til udlandet, støtte og vejlede de

kommende adoptanter i processen samt fremsende

opfølgningsrapporter, mens de opgaver, som omfatter egentlig

myndighedsudøvelse, ikke som hidtil delegeres, men fremover

varetages af staten.

Modellen rummer således fortsat anvendelse af

adoptionsformidlende organisationer. Modellen tager udgangspunkt

i, at der kun skal være én adoptionsformidlende organisation henset

til det lave formidlingstal og de krav, der løbende

–

navnlig i de

seneste år

–

stilles til organisationerne i forhold til sagskontrol,

indrapporteringer m.v. På den måde vil der kunne skabes en mere

solid organisation, der har ressourcer til at udvikle og vedligeholde

de nødvendige kompetencer i forhold til opgavevaretagelsen.

Det skal dog bemærkes, at der vil kunne være visse udfordringer i

forbindelse med en sådan reorganisering, idet der vil skulle etableres

en ny organisation, og at det ikke er muligt på forhånd at forudse,

inden for hvilken tidsmæssig ramme dette kan ske. Dette

understreges også af, at de adoptionsformidlende organisationer er

private, ligesom begge er etableret som fonde med de

begrænsninger, dette i sig selv indebærer. Samtidig skal det

bemærkes, at behovet for at tage hånd om de adoptanter, der

allerede står på venteliste, gør det nødvendigt at operere med en vis

overgangsperiode.

Modellen forudsætter

én solid organisation

Skabe det samspil

mellem

centralmyndighed

og organisation

som anses for god

praksis

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Organisationen skal fortsat qua sin

–

eller tilført

–

erfaring og viden

om international adoptionsformidling have ansvaret for at indlede og

varetage formidlingssamarbejdet med afgiverlandene. Det vil dog

som hidtil være centralmyndighedens opgave at give tilladelse til

samarbejdet. I forhold til samarbejdsparterne i afgiverlandene vil det

med denne model i ganske vid udstrækning formentlig være muligt

at videreføre eksisterende samarbejdsaftaler, i hvert fald hvis

organisationen i en eller anden grad bygger på de eksisterende

organisationer. Er der tale om en helt ny organisation uden et

eksisterende netværk i adoptionssammenhæng, vil det givetvis have

betydning for muligheden for at fastholde samarbejder.

Derudover skal organisationen indgå en kontrakt med de kommende

adoptanter om at tage sig af den indledende sagsbehandling, dvs.

tage imod samt visitere kommende adoptanters ansøgning om

formidling af et barn og vejlede dem om landevalg og

adoptionsprocessen, klargøre de kommende adoptanters sag til

udsendelse til afgiverlandet (indhente den nødvendige

dokumentation, oversættelse af dokumenter etc.). Disse opgaver

varetages i dag af organisationerne, der har en meget detaljeret viden

om særlige krav m.m. i de enkelte afgiverlande.

Når denne indledende del af processen er gennemført, vil de

kommende adoptanter skulle vente, ofte længe, før de matches med

et barn. I denne periode skal adoptanterne løbende orienteres om

udviklingen i den konkrete sag, og de kan samtidig have behov for

støtte og vejledning. Den overordnede orientering om

formidlingssituationen varetages i dag i høj grad via

organisationernes hjemmesider, ligesom en organisation jævnligt

afholder generelle informationsmøder for alle ansøgere, uanset hvor

de er i processen, samt møder med fokus på det land, adoptanterne

er skrevet på venteliste til at adoptere fra (landemøder). I modellen

vil denne opgave fortsat blive varetaget af organisationen. Derved vil

organisationen få ansvaret for den løbende kontakt med de

kommende adoptanter om formidlingen og de enkelte sagers forløb i

afgiverlandet.

Organisationen skal imidlertid ikke længere have ansvaret for

godkendelsen af matchningen efter Haagerkonventionens artikel 17

c. Udstedelsen af artikel 17 c-erklæringer er beskrevet ovenfor i

afsnit.4.3.4.

Denne helt centrale sikkerhedsforanstaltning placeres fuldt ud hos en

statslig myndighed, hvilket vil give staten en reel mulighed for i alle

sager at standse en adoption, som ikke lever op til kravene i

konventionen og dansk lovgivning. Endvidere vil der i forbindelse

med placeringen i statslig regi ske en ændring i håndteringen af dette

led i adoptionsprocessen. Staten vil i meget videre udstrækning, end

det efter praksis forventes i dag, skulle tage stilling til

dokumentationen for frigivelsen af barnet. Det fremgår af den

forklarende rapport til Haagerkonventionen, at muligheden for at

standse en adoption kan anvendes, når en af staterne mener, at

”adoptionen rummer betydelige juridiske udfordringer”. Det er ikke

nærmere defineret, hvad der ligger heri, men en forståelse kunne

være at tage udgangspunkt i de hensyn til barnets bedste, som følger

Udnyttelse af

organisations viden

og erfaring

Styrker mulighed for

støtte og vejledning

af de kommende

adoptanter i

processen

Staten tillægges

kompetencen efter

art. 17c til at tillade

fortsættelse af et

adoptionsforløb

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

af præamblen i Haagerkonventionen

. Muligheden for at standse en

adoption, hvis den vurderes ikke at være til gavn for barnet, vil

således også få et egentligt indhold i forhold til en vurdering af

dokumentationen for frigivelsen af barnet til international adoption.

Det skal bemærkes, at en ændring af kompetencen til at udstede

erklæring efter artikel 17 c ikke må føre til unødvendigt længere

sagsbehandlingstid, da medlemsstaterne efter Haagerkonventionens

artikel 35 skal behandle en adoptionssag hurtigst muligt.

I Holland er det erfaringen, at en sådan mere dybdegående

stillingtagen til blandt andet frigivelsen af barnet i mere end blot

nogle få sager har ført til, at den adoptionsformidlende organisation

er blevet pålagt at indhente yderligere oplysninger om barnet eller

om den kommende adoptivfamilie, jf. afsnit 5.3.2.

Først når centralmyndigheden har vurderet, at adoptionsprocessen

kan fortsætte, forelægges matchningsforslaget for de kommende

adoptanter. I dag orienteres adoptanterne, når det er konstateret, at

barnet ligger inden for eller uden for adoptanternes godkendelse.

Hvis der er tvivl herom, orienteres adoptanterne samtidig med, at

sagen sendes til Adoptionssamrådet med henblik på vurdering.

Den fulde tilbagekaldelse af denne delegerede opgavevaretagelse har

samtidig den fordel, at tilsynet med adoptionsformidlingen vil blive

styrket, da staten vil få et indblik i hver adoptionssag og på den

måde i en anden grad end i dag vil være i stand til at observere

eventuelle tendenser i adoptionsformidlingen i de enkelte

afgiverlande og hos de enkelte samarbejdsparter, jf. også afsnit

8.6.3.

Når staten har givet sin accept af, at adoptionen kan fortsætte, skal

dette formidles til afgiverlandet. Denne opgave vil skulle varetages af

organisationen, hvilket er i tråd med organisationens ansvar for den

indledende sagsbehandling. Det vil således også være

organisationen, der skal foretage eventuel yderligere sagsbehandling

i forbindelse med hjemtagelsen af barnet. Endvidere vil

organisationen qua sit personale i udlandet også skulle støtte

adoptanterne under opholdet i afgiverlandet og i forbindelse med

afslutningen af adoptionsprocessen ved retsmøder m.m.

Når barnet er hjemtaget, vil organisationen også have ansvaret for at

sende opfølgningsrapporter til afgiverlandet i det omfang, det

konkrete land kræver det. Organisationen skal også opbevare

adoptionssagen og være adoptivfamilien behjælpelig med

oplysninger, som kun organisationen kan fremskaffe. Det kan

eksempelvis være oplysninger om børnehjem m.m. eksempelvis i

forbindelse med et ønske hos den adopterede om at finde yderligere

oplysninger om sin baggrund.

Tilsynet styrkes

Muligt at støtte

kommende

adoptanter

i udlandet

Explanatory Report on the Convention on Protection of Children and Cooperation in respect of

Intercountry Adoption, punkt 357, og Guide to Good Practice 1, s. 118

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

På samme måde som i model 1, jf. afsnit 5.6.2., kan det overvejes at

igangsætte et øget og mere formaliseret samarbejde mellem stat og

organisation. Der kan således også i denne model indebære arbejde

med løbende undervisning/uddannelse af organisationens personale

på centrale områder, ligesom gensidig erfaringsudveksling vurderes

at være vigtig for en styrket opgavevaretagelse. Samtidig kan det

overvejes at formalisere samt øge antallet af møder mellem

centralmyndigheden og organisationen for at sikre en løbende viden

om opgavevaretagelsen og skabe et grundlag for en smidig

tilpasning i det omfang, det er nødvendigt. Opfattelsen af

samarbejdet bør som nævnt udvikle sig i retningen af, at

organisationen og centralmyndigheden ses som et hele med positiv

effekt for tilsynet. Organisationens og centralmyndighedens opgaver

bør dog være så klart definerede, at der ikke er tvivl om, hvem der er

ansvarlig for de enkelte opgaver forbundet med

adoptionsformidlingen.

I forhold til organisationens tilstedeværelse i udlandet peger

erfaringerne på et behov for i højere grad at sikre, at organisationens

personale i afgiverlandene er bekendt med de krav og den tilgang til

international adoption, som følger af dansk lovgivning. Disse

erfaringer giver anledning til at overveje at stille krav om, at alle nye

medarbejdere i udlandet skal deltage i et møde hos

Familieretsafdelingen, eller at der på anden måde skabes en

mulighed for at informere organisationens udenlandske personale

om de danske regler og principper.

Et øget og mere

formaliseret

samarbejde

Også møder med

personale fra

udlandet

5.6.4. En statslig model

–

ingen delegation af

opgaverne (model 3)

Modstykket til modellen beskrevet i afsnit 5.6.2. (model 1) er, at

staten fremover ikke delegerer opgaver forbundet med

adoptionsformidlingen, men varetager formidlingsopgaven i sin

helhed.

Opgaven kan placeres sammen med centralmyndighedsfunktionen,

som i dag er placeret hos Familieretsafdelingen, som også varetager

tilsynet med området og således allerede har et indgående kendskab

til området, eller den kan placeres i en ny offentlig myndighed uden

centralmyndighedsfunktion, og hvor Familieretsafdelingen fortsat vil

være centralmyndighed.

Den statslige enhed vil skulle indlede og vedligeholde

formidlingssamarbejder med udlandet, løbende holde sig orienteret

om formidlingssituationen i de enkelte lande, indgå kontrakt med

kommende adoptanter om formidlingen af et barn og foretage den

nødvendige sagsbehandling i ind- og udland, give tilladelse til at

adoptionsprocessen kan fortsætte, når et konkret barn er stillet i

forslag, støtte og vejlede de kommende adoptanter i processen,

herunder også i udlandet i forbindelse med hjemtagelsen, og

fremsende opfølgningsrapporter til afgiverlandet. Der vil således

være tale om opbygning af et nyt system.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

En sådan organisering imødegår den udfordring, der er forbundet

med det faldende antal børn til international adoption, da

myndigheden ikke er afhængig af et vist antal formidlinger for at

kunne tilvejebringe de fornødne ressourcer til at løfte de opgaver, der

er forbundet med formidlingen. En placering af hele

formidlingsopgaven i statslig regi vil derfor fjerne

konkurrenceelementer i forhold til kommende adoptanter. Kontakten

med sagen gennem hele adoptionsprocessen vil endvidere bidrage til

en højere grad af kontrol med og indsigt i området. I en løsning, hvor

opgaven placeres sammen med centralmyndighedsfunktionen, og

dermed hos den myndighed, der er tilsynsmyndighed, vil det betyde,

at centralmyndigheden ikke i samme grad som nu er afhængig af, at

en anden organisation videreformidler korrekt og tilstrækkelig

information om adoptionsprocessen og om de lande, der

samarbejdes med. Oprettes en ny statslig enhed, vil denne enhed

skulle videregive den nødvendige information til

Familieretsafdelingen på samme måde, som organisationerne skal i

dag.

Det forhold, at ansvaret for at give tilladelse til, at

adoptionsprocessen kan fortsætte (udstede erklæring efter artikel 17

c) ligger hos en myndighed, vil på samme måde som i model 2

ovenfor betyde, at staten får en egentlig mulighed for at standse en

adoption, som ikke lever op til kravene i konventionen og dansk

lovgivning.

Modellen rummer dog ikke kun fordele. De dele af

adoptionsformidlingen, som kræver tilstedeværelse i udlandet og et

godt netværk der, vil sandsynligvis blive besværliggjort, ligesom den

støttende og vejledende funktion i forhold til de kommende

adoptanter og adoptivfamilien vil kunne svækkes i denne model. Det

kan samtidig ikke antages at være muligt umiddelbart at træde ind i

de samarbejdsaftaler, som de nuværende organisationerne har

indgået, hvilket vil betyde, at den internationale adoptionsformidling

vil blive svækket allerede af denne grund. Endelig kan det ikke

afvises, at det forhold, at der er tale om en statslig myndighed og

ikke en privat NGO, vil få betydelige konsekvenser for formidlingen,

idet de udenlandske samarbejdsparter, som ofte også er private

NGO’er, antages at ville fravælge samarbejdet med en statslig

myndighed.

Hertil kommer, at det arbejde i afgiverlandene, som er forbundet med

adoptionsformidlingen, mere traditionelt ligner NGO-arbejde end

statslig myndighedsudøvelse. Det gælder både i relation til

opbygningen af et kendskab til landenes kultur og rammerne for

børnevelfærd, etableringen af samarbejdsrelationer, overvågning af

projekter og udviklingen i de enkelte lande.

Det må således antages for det første at kræve tilstedeværelse i

udlandet, hvis den statslige enhed skal lykkes med at indlede nye

samarbejder. På samme måde vurderes en kvalificeret varetagelse af

vidensindsamlingen at forudsætte statslig tilstedeværelse i

afgiverlandene. Endelig skal den statslige enhed være til stede i

afgiverlandet for at støtte og vejlede de kommende adoptanter i

forbindelse med sagsbehandlingen i afgiverlandet og hjemtagelsen af

Modellen

imødegår en

række af de

konstaterede

udfordringer

Nødvendigheden

af at være fysisk

tilstede i udlandet

er en udfordring

Risiko for at der

bliver langt fra

”skrivebord til barn”

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

barnet. Adoptionsformidlingen forudsætter således i meget høj grad

fysisk tilstedeværelse i afgiverlandene. Lykkes det ikke at opfylde

denne forudsætning, vil en statslig formidling kunne betyde, at der

bliver langt fra ”skrivebord til barn”.

I forhold til støtte og vejledning af kommende adoptanter i den

afsluttende del af processen bemærkes det, at dette, som beskrevet i

afsnit 3.3.2. er en vigtig opgave for organisationernes personale i

afgiverlandene. Det kan blandt andet være i forbindelse med

retsmøder, hvor adoptanterne i mere eller mindre omfang skal

redegøre for forskellige overvejelser og forhold. Ydermere er der i

nogle afgiverlande krav om, at adoptanterne opholder sig i landet i

en længere periode. Som et eksempel kan nævnes Kenya, hvor de

kommende adoptanter skal opholde sig i landet i knap 1 år. Det må

forudses, at der i denne periode opstår behov for støtte fra den

statslige enhed, der er ansvarlig for formidlingen.

Tilstedeværelsen i et afgiverland kunne varetages af den danske

repræsentation. Den kunne dog også varetages af personale fra eller

ansat af den statslige enhed. Det må dog lægges til grund, at det vil

være ganske omkostningstungt og forbundet med betragtelige

praktiske vanskeligheder at udstationere faste personer fra den

statslige enhed i de enkelte afgiverlande, ligesom det lægges til

grund, at det vil modarbejde målet om at sikre etiske og juridisk

forsvarlige adoptioner at entrere med enkeltpersoner i afgiverlandet,

som ikke er tættere knyttet til myndigheden, jf. også ovenfor om

Australien.

Som et led i overvejelserne om at anvende danske repræsentationer

bemærkes det, at det vurderes at ville kunne belaste Danmarks

bilaterale forhold til de pågældende lande generelt, hvis de danske

repræsentationer anses som en formidlende part i internationale

adoptioner.

Når tilstedeværelsen i afgiverlandet kobles sammen med

tilstedeværelsen af danske repræsentationer, vil det kunne have

betydning for, hvilke lande der kan samarbejdes med. Eksempelvis er

der ikke en dansk repræsentation i Colombia, som i øvrigt må

antages at kunne være et af de lande, der vil være indstillet på at

samarbejde med en statslig myndighed, jf. nedenfor. De lande, hvor

der er danske repræsentationer, er ikke altid lande med behov for

international adoption, eller der kan være tale om lande med et

adoptionssystem, der ikke lever op til de krav, Danmark stiller.

Systemet må derfor forventes at blive mindre fleksibelt og med risiko

for, at andre hensyn end adoptionsfaglige hensyn bliver

udslagsgivende for, hvor Danmark kan yde hjælp gennem

international adoption. Som følge af, at der ikke kan svækkes på

kravene til samarbejdslande og

–parter,

vil det kunne føre til en

reduceret formidling. Hertil kommer, at vigtigheden af at

tilstedeværelsen i afgiverlandet varetages af personer med et

adoptionsspecifikt kendskab til landet og med erfaring i at bevæge

sig i krydsfeltet mellem børnenes og ansøgerens interesser i

udlandet. Hvis de danske repræsentationer skal varetage opgaven på

betryggende vis, vil det formentlig kræve en væsentlig styrkelse af

repræsentationerne, og der må forventes at skulle iværksættes nogen

Mulige konsekvenser

af at bruge de

danske

repræsentationer

Vigtigt at de

kommende

adoptanter kan

støttes i

afgiverlandet

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

grad af efteruddannelse af personalet, ligesom tilgangen til

varetagelsen af opgaven vil skulle være mere drevet af et eget

initiativ, end der normalt er tale om, når myndigheder får assistance i

udlandet gennem repræsentationerne. De personer, der varetager

denne opgave i regi af staten, vil skulle imødekomme de samme krav,

som stilles til organisationernes personale.

Uanset at repræsentationerne måtte blive i stand til at løfte opgaven,

vil der skulle foretages et betydeligt antal rejser til afgiverlandene

hvert år for at følge op på opgavevaretagelsen. Som et illustrerende

eksempel kan det nævnes, at den ændrede organisering af

tilstedeværelsen i Etiopien omtalt under afsnit 5.6.2. indebærer

kvartalsvise møder i Etiopien.

Det er dog ikke kun i udlandet, at den støttende og vejledende rolle i

forbindelse med formidlingen er vigtig. Også i forløbet frem til

hjemtagelsesfasen og efter denne er det nødvendigt at vejlede

adoptanterne løbende. Denne opgave vil kræve ansættelse af

personale med andre kompetencer end juridiske kompetencer. Der er

således i organisationerne en række ansatte med socialfaglig

baggrund, eksempelvis socialrådgivere. Det er ikke ganske oplagt,

hvor en sådan opgave bedst placeres i en statslig model.

Varetagelsen af opgaven har på den ene side i mindre grad en

naturlig sammenhæng med den opgavevaretagelse, der ligger i

Familieretsafdelingen som centralmyndighed, og på den anden side

må Familieretsafdelingen forventes at have en endnu mere central

rolle i en statslig model. I en anden statslig myndighed,

Statsforvaltningen, varetages opgaver i forbindelse med

godkendelsen af adoptanter og det efterfølgende arbejde med

adoptivfamilierne efter hjemtagelsen gør, at der i Statsforvaltningen

er relevante kompetencer i forhold til varetagelsen af opgaven.

Som nævnt indledningsvist kan det ikke afvises, at en statslig

formidling vil få konsekvenser i forhold til, hvilke lande Danmark kan

samarbejde med om international adoption. Det antages af

Familieretsafdelingen, at særligt de afgiverlande, hvor

formidlingsopgaven varetages af private organisationer, vil trække

sig fra et samarbejde, hvis den danske samarbejdspart er en statslig

enhed. På samme måde vil det kunne vise sig vanskeligt for statslige

myndigheder at indgå formidlingsaftaler.

Det må ifølge Familieretsafdelingen forventes, at mange af de lande,

hvor formidlingen er centraliseret (Kina, Indien, Colombia,

Filippinerne, Vietnam), vil være de lande, som vil være mest

tilbøjelige til at indgå et samarbejde med en statslig instans.

Formidlingen fra sådanne lande er imidlertid relativt begrænset.

Organisationerne hjemtog i 2013 i alt 50 børn fra disse fem lande.

I forlængelse heraf skal det også bemærkes, at de samarbejdsaftaler,

som i dag er indgået mellem de adoptionsformidlende organisationer

og deres udenlandske samarbejdsparter, ikke vil kunne overtages

direkte af en statslig enhed. Det vil være nødvendigt at indgå nye

aftaler, og det vil dermed ikke være muligt at fastholde alle aftaler.

Dette vurderes at indebære, at ikke alle eksisterende

formidlingsaftaler vil fortsætte, og der er en reel risiko for en

En reel risiko for

en opbremsning i

adoptionsformidlingen

til Danmark

Et betydeligt

antal rejser til

afgiverlandene

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

opbremsning, måske endda et stop i en periode, i formidlingen til

Danmark.. Det vil ikke mindst have betydning for de ansøgere, der er

tilmeldt de formidlende organisationer. Der skal dog i denne

sammenhæng også henvises til de skitserede muligheder for at

begrænse antallet af samarbejdslande, som i sig selv vil have

betydning for allerede godkendte ansøgere, jf. afsnit 6.6.

5.6.5. Særligt om den økonomiske udfordring der

er forbundet med adoptionsformidling

Den nære sammenhæng mellem antallet af formidlinger og de

adoptionsformidlende organisationers økonomiske robusthed udgør

som nævnt en udfordring. Det er derfor relevant at overveje, om

denne udfordring kan begrænses.

De opgaver, der er forbundet med adoptionsformidlingen, er i

udgangspunktet statens opgaver. Det eksisterende system er

imidlertid sådan indrettet, at opgaven varetages af private

organisationer, som fuldt ud dækker deres omkostninger forbundet

med adoptionsformidling gennem adoptionsgebyrer fra kommende

adoptanter. Adoptanterne modtager et adoptionstilskud efter

hjemtagelsen af barnet på ca. 50.000 kr. Der er ikke, som bl.a. i

Norge, et direkte driftstilskud fra staten.

Det danske system betyder, at organisationernes økonomi og dermed

opgaveløsning afhænger af, hvor mange adoptionsgebyrer, der

kommer ind, og hvor mange børn der kan formidles. Denne

finansieringsstruktur gør samtidig organisationerne meget udsatte

for ændringer i omverdenen. Det kan derfor være relevant at overveje

at tildele organisationerne et direkte tilskud til driften, der blandt

andet kan dække øgede krav til dokumentation m.v. En anden måde

at sikre den nødvendige robusthed kunne være at opsætte krav over

for organisationerne om forhøjelse af gebyrerne i et omfang, som

sikrer de nødvendige ressourcer til at imødekomme myndighedernes

krav.

Det bemærkes i øvrigt, at konstruktionen, hvor organisationerne fuldt

ud er finansierede af gebyrer fra adoptanter, i sig selv kan indebære

en risiko for uønsket adfærd. Selvom de danske organisationer er

påpasselige med ikke at sende for mange sager til afgiverlandene, så

betyder konstruktionen isoleret set, at den vil kunne skabe et

uønsket og uetisk pres på afgiverlandene gennem udsendelsen af

uforholdsmæssigt mange sager. En anden afledet effekt kan være, at

der tiltrækkes

”for mange”

nye adoptanter, og at det derfor kan blive

svært at opfylde aftalen.

Systemets indbyggede incitament til

at skabe en ”for stor” gruppe af

adoptanter må antages i nogen grad at ville kunne imødegås, hvis

der i et vist omfang ydes støtte til organisationerne ved siden af de

adoptionsgebyrer, som adoptanterne skal betale.

En økonomi, som i mindre omfang er afhængig af antallet af

adoptioner, vil gøre organisationerne mere robuste i forhold til at

leve op til kravene fra myndighederne og dermed også understøtte

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



Tilbud om uddannelse af organisationens ansatte i forhold til

helt centrale kompetencer.

Styrkelse af samarbejdet mellem Familieretsafdelingen og

organisationen.

Flere faste møder med organisationen, herunder med

organisationen alene.

Klare krav til organisationens tilstedeværelse i udlandet.

Krav om at nye medarbejdere i afgiverlandet deltager i møde

med Familieretsafdelingen om krav og tilgang til international

adoption, der følger af dansk lovgivning.

Krav om faste møder med kontaktpersoner i afgiverlandene,

eventuelt i udvalgte lande.

Krav om periodisk rapportering fra kontaktpersoner til

organisationen her i landet ud fra på forhånd fastlagte

kriterier.

Mulige tiltag forbundet med den statslige model:



Uddannelse af personer eller enheder, der varetager de dele af

opgaven, der ligger i afgiverlandene.

Fastlæggelse af særlige overvågningsmekanismer.

Den private model bygger på en fortsat høj grad af delegation til to

organisationer, hvor fordelingen af opgaverne ikke ændres. For at

imødegå en række af de skitserede udfordringer bør det overvejes i

denne model samtidig i højere grad end i dag at sikre, at der er de

relevante og nødvendige kompetencer til stede i organisationerne,

ikke mindst juridisk og økonomisk kompetence. Det vurderes også,

at der kan være et behov for at sikre opkvalificering af

organisationernes personale gennem tilbud om uddannelse i forhold

til centrale temaer. Også gensidig erfaringsudveksling anses for at

kunne være af betydning for kvaliteten i opgavevaretagelsen.

Endvidere vurderes der at være et behov for at overveje at styrke

samarbejdet mellem organisationerne og Familieretsafdelingen,

hvilket ikke kun sker gennem den nævnte uddannelse og gensidige

erfaringsudveksling, men også gennem en højere frekvens af møder,

herunder faste møder hvor kun den enkelte organisation deltager.

Endelig er det i en model, hvor der fortsat opereres gennem to

organisationer, relevant at styrke adgangen til information om

afgiverlandene, hvorfor der kan overvejes at stille klare krav til

organisationernes tilstedeværelse i udlandet og kontakt med denne,

samt krav i forhold til den løbende afrapportering fra

organisationernes kontaktpersoner om formidlingssituationen.

En anden model for den fremtidige organisering af

formidlingsopgaven er en samarbejdsmodel, hvor delegationen er

begrænset, sådan at staten udfører de opgaver, der har karakter af

myndighedsudøvelse. Denne model kan også suppleres med en

række tiltag. Det er for det første centralt, at der i denne model

arbejdes med samarbejdet, sådan at et tæt samarbejde kan skabe

den ønskede synenergi i at delegere nogle opgaver. Derfor kan det

også overvejes at bringe de ovenfor nævnte tiltag i spil i denne model

med henblik på at styrke et samarbejde. Ydermere vil det kunne

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

overvejes at sprede denne intensivering af samarbejdet til at omfatte

organisationens personale i afgiverlandene mere direkte, sådan at

nye medarbejdere i udlandet eksempelvis skal deltage i et møde hos

Familieretsafdelingen for at sikre, at den nødvendige viden om det

danske adoptionssystem og principper er til stede hos

organisationens medarbejder i afgiverlandene. Den nødvendige viden

vil også kunne videreformidles på anden vis.

Endelig kan formidlingen varetages i en statslig model uden

anvendelse af organisationer, og staten vil derfor som noget nyt

skulle varetage alle opgaver forbundet med formidlingsopgaven,

herunder også at indlede og sikre samarbejder i afgiverlandene. Det

er i en statslig model vigtigt, at der skabes en tilstrækkelig

tilstedeværelse i afgiverlandene, og at de pågældende personer eller

enheder i afgiverlandene, eksempelvis Udenrigsministeriet, sættes i

stand til at varetage opgaven. Det skal i den forbindelse bemærkes,

at der er risiko for at skade det bilaterale forhold til de pågældende

lande, hvis repræsentationerne bliver betragtet som en formidlende

part i internationale adoptioner.

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

6. HVILKE LANDE SKAL DANMARK

SAMARBEJDE MED

6.1. UDFORDRINGERNE

Den adoptionsformidling, der sker til Danmark, skal være til barnets

bedste og ske på et fagligt og etisk forsvarligt niveau uden

økonomisk vinding for øje. Heri ligger også et fokus på legaliteten i

adoptionerne. Kravene følger af Haagerkonventionen og det danske

regelsæt på adoptionsområdet og har således været den overordnede

ramme for den internationale adoptionsformidling i Danmark

gennem flere årtier.

For at disse grundlæggende krav kan indfries, er det nødvendigt, at

afgiverlandets lovgivning og myndighedsstruktur, de enkelte

samarbejdsparter og selve formidlingssamarbejdet lever op til

Haagerkonventionens principper. Det kan være en udfordring at sikre

dette bedst muligt, ikke mindst når vurderingen af et andet lands

regler m.v., samarbejdsparten og samarbejdet må foretages på et

tidspunkt, hvor kendskabet til disse er begrænset til oplysninger, der

ikke er baseret på erfaringer, som de danske formidlende

organisationer eller danske myndigheder har gjort sig. Det gør sig

primært gældende i relation til vurderingen af nye samarbejdslande

og nye samarbejdsparter. I relation til sidstnævnte er det mindre

problematisk, hvis organisationerne allerede har erfaringer med at

formidle fra det pågældende land.

Dette leder frem til overvejelser om, hvorvidt det er muligt i højere

grad at kvalificere godkendelsen af samarbejder, og om det f.eks. er

nødvendigt at begrænse antallet af lande, der samarbejdes med,

herunder betydningen af Haagerkonventionen.

Legaliteten i

adoptionerne

Vurderingen af nye

samarbejdslande

Antallet af lande der

samarbejdes med

6.2. KONVENTIONEN SOM RETTESNOR

FOR ÆNDRINGER

Som nævnt indledningsvist i kapitel 3 opstiller Haagerkonventionen

nogle minimumsstandarder for samarbejdet mellem afgiver- og

modtagerland. Konventionen indeholder også en bestemmelse om, at

det kræver tilladelse fra både afgiver- og modtagerland at udøve

formidlingsvirksomhed i et konventionsland (autorisation), jf. også

afsnit 4.1.1. I vurderingen af, om der skal gives en autorisation,

ligger også en stillingtagen til det andet lands lovgivning og

adoptionssystem og til den enkelte samarbejdspart.

Kravet om autorisation er tænkt som en ekstra

sikkerhedsforanstaltning for afgiverlandene, i og med at kravet giver

disse lande mulighed for at styre, hvilke og hvor mange

modtagerlande/organisationer der opererer i landet. Derfor er det

også vigtigt for afgiverlandene at udvikle kriterier for, hvornår

modtagerlande, herunder organisationer herfra, kan opnå en

tilladelse. I forlængelse heraf anføres det i Guide to Good Practice 2,

Formidling kræver

autorisation

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

at modtagerlandene bør støtte afgiverlandene i denne proces ved

blandt andet at undersøge det reelle behov i afgiverlandet for

yderligere samarbejdsparter. Hvis der ikke er et behov, bør

modtagerlandet ikke autorisere en organisation til at samarbejde

med afgiverlandet

. Meddelelse af en autorisation fra

modtagerlandet bør også forudsætte, at den møder et reelt behov for

adoption i forhold til bestemte grupper af børn.

Det anses for god praksis efter konventionen, at

adoptionsformidlende organisationer i modtagerlandene

indledningsvist undersøger behovet for international adoption i et

bestemt afgiverland, og at dette sker i samarbejde med myndigheder

m.v. i afgiverlandet. Organisationen bør ved en ansøgning om

autorisation demonstrere viden om, hvilke børn i landet der har

behov for hjælp, og også kunne redegøre for, hvordan organisationen

vil kunne møde afgiverlandets behov.

Der gives inden for konventionen tre slags autorisationer i

modtagerlandene: en autorisation begrænset til ét land og eventuelt

et område i landet eller en bestemt institution, en autorisation til

enkelte lande som organisationen har særlig viden om/erfaring med,

eller en autorisation til at arbejde i alle afgiverlande. De fleste

modtagerlande giver dog mere specifikke tilladelser, eksempelvis

med geografiske eller tidsmæssige begrænsninger

Når både afgiver- og modtagerlandet har givet autorisation, lægges

der inden for rammerne af konventionen op til, at myndighederne i

de involverede lande i samarbejde fører tilsyn med den

adoptionsformidlende organisations arbejde i forhold til

afgiverlandet.

3 slags autorisationer

6.3. ANDRE LANDE

Både Norge og Sverige samarbejder med lande, som ikke har tiltrådt

Haagerkonventionen, men kun i meget begrænset omfang.

Det er også i Norge og Sverige en betingelse for at godkende et

samarbejde med et afgiverland, at landets lovgivning og

myndighedsstruktur er i overensstemmelse med principperne i

Haagerkonventionen. De norske myndigheder har i et indlæg i

ISS/IRC Monthly Review i 2013

understreget dette krav samtidig

med, at der er givet udtryk for, at man sandsynligvis vil være kritisk i

forhold til at indlede nye samarbejder med ikke-konventionslande.

Principperne i

Haagerkonventionen

skal være opfyldt

I Norge og Sverige gives der kun tidsbegrænsede godkendelser til et

Tidsbegrænsede

samarbejde med et andet land. I Norge kan en godkendelse til et

samarbejde gives i en periode på maksimalt 3 år, og i Sverige kan en

godkendelser

godkendelse gives for indtil 2 år. Tidsbegrænsningen er både i Norge

og Sverige afhængig af, om der er tale om et ældre og

Guide to Good Practice 2, s. 28

Guide to Good Practice 2, s. 38

Monthly Review No 117/2013, International Reference Centre for the Right of Children deprived

of their Family (ISS/IRC), November-December 2013

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

længerevarende samarbejde, eller om det er et nyt samarbejde. Hvis

der er tale om et nyt samarbejde, vil tidsbegrænsningen som oftest

blive givet til en kortere periode, eksempelvis 1 år. Hvis en

formidlende organisation ønsker, at et samarbejde skal fortsætte,

skal organisationen indsende en ny ansøgning herom, inden

tidsbegrænsningen udløber. Der vil herefter både i Norge og Sverige

skulle foretages en ny godkendelse af det konkrete samarbejde med

en ny tidsbegrænsning.

I begge lande er det muligt at godkende et samarbejde til en

geografisk afgrænset del af et land, men dette sker dog kun i få

tilfælde. I forhold til omfanget af samarbejdsparter kan det oplyses,

at Norge har tre adoptionsformidlende organisationer, som

tilsammen samarbejder med 18 lande. Organisationerne formidler

kun i meget begrænset omfang fra samme lande. I Sverige er der fem

organisationer (en er under afvikling), som tilsammen formidler børn

fra 30 lande. Der er en vis gentagelse af de lande, som de svenske

organisationer samarbejder med.

Antal lande der

samarbejdes med

6.4. BIDRAG FRA ISS/IRC

ISS/IRC anerkender i sin rapport udarbejdet til brug for

helhedsanalysen, at beslutningen om, hvilke lande det enkelte

modtagerland skal samarbejde med, er kompleks, og understreger,

at et samarbejde med et konkret afgiverland kræver indgående viden

om den sociale, politiske og økonomiske kontekst, som

adoptionsformidlingen foregår i. Samtidig er det ifølge ISS/IRC

relevant at have kendskab til afgiverlandets muligheder for at

beskytte og hjælpe udsatte børn inden for landets egne grænser.

Som et minimum bør der ifølge ISS/IRC være etableret et forsvarligt

adoptionssystem i landet, og principperne i Haagerkonventionen skal

afspejle sig i adoptionsprocessen, uanset om der er tale om et

konventionsland eller ej. I et samarbejde med konventionslande er

der i udgangspunktet i højere grad en garanti for, at de enkelte

aktører og myndigheder er pålidelige, at matchningsproceduren sker

på et fagligt grundlag, og at udgifterne forbundet med adoptionen er

begrænsede m.v.

Det er dog ifølge ISS/IRC altid væsentligt at holde sig for øje, at en

ratificering af konventionen ikke i sig selv er en garanti for, at

adoptionerne finder sted på et etisk forsvarligt grundlag. ISS/IRC

bemærker således også, at et modtagerland, der har ratificeret

konventionen, er forpligtet til at sikre sig, at alle adoptioner, der

gennemføres til landet, sker i overensstemmelse med konventionens

principper og hermed også de sager, hvor adoptionen er fra et ikke-

konventionsland. Hvis et afgiverland uden for konventionen ikke er i

stand til at sikre, at adoptionerne er i overensstemmelse med

konventionens principper, skal de formidlende organisationer og

deres samarbejdsparter og ansatte i landet kunne sikre dette. Det er

dog nødvendigt at føre et tæt tilsyn med disse adoptioner.

Indgående viden om

social, politisk og

økonomisk kontekst

Krav om et forsvarligt

adoptionssystem

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ISS/IRC har i besvarelsen af den indledende høring over temaerne i

arbejdsgruppens kommissorium

peget på en række faktorer, som

ifølge organisationen indikerer, at principperne i Haagerkonventionen

er implementerede, og dermed er relevante for valget af

samarbejdsland.

For det første anføres det, at der i afgiverlandet bør være et forbud

mod uafhængige og/eller private adoptioner, hvilket er i tråd med

tilkendegivelserne fra Special Commission 2010, hvorefter sådanne

adoptioner ikke er forenelige med konventionen. Dernæst anfører

ISS/IRC, at der bør være programmer i afgiverlandet, som prioriterer

og gør det muligt for børnene at blive hos deres familier eller vokse

op i en pleje- eller adoptivfamilie i landet. Der skal altså være tale om

reelle tiltag i retningen af at understøtte konventionens

subsidiaritetsprincip. Endvidere bør der ved stillingtagen til

autorisation også ses på matchningsproceduren fra afgiverlandets

side samt på, hvordan barnet forberedes på international adoption.

ISS/IRC understreger også vigtigheden af et effektivt system for

registrering af og tilsyn med børnehjem i afgiverlandet, da mangel

herpå kan øge risikoen for illegale adoptioner. Endelig nævner

ISS/IRC, at landet ikke bør være kendt for dokumenteret og gentagen

misbrug af adoptionssystemet.

6.5. DIALOGMØDET MED DANSKE

INTERESSENTER PÅ

ADOPTIONSOMRÅDET

En række af deltagerne på dialogmødet har i deres skriftlige indlæg

givet udtryk for, at Haagerkonventionen ikke i sig selv er en

sikkerhed for, at adoptioner er til barnets bedste. AC Børnehjælp

påpegede således, at hvis Danmark alene samarbejder med

konventionslande, vil det understøtte en konvention, som ikke stiller

høje nok krav til børnebeskyttelse, og det vil gøre Danmark ude af

stand til at hjælpe de børn, der har det største behov. I tråd hermed

er 121Adoption fortalere for arbejde i lande, som ikke har

underskrevet Haagerkonventionen, så længe arbejdet udføres inden

for en etisk ramme, som sikrer kendskab til og forståelse for barnets

bedste og implementering af dette i den konkrete kontekst og i det

enkelte forløb. DanAdopt skriver i sit indlæg, at det ikke er afgørende

for organisationen, at et afgiverland formelt har tilsluttet sig

Haagerkonventionen, men at det er helt afgørende, at landet har

både vilje og evne til at efterleve konventionens bestemmelser.

Adoption & Samfund giver i deres bidrag forud for mødet udtryk for,

at barnets tarv er altafgørende, og at det i den sammenhæng er

underordnet, hvilken lovgivning eller regelsæt der normerer området,

blot det kan sikres, at alle adoptioner foregår etisk, juridisk og

moralsk forsvarligt på det højest mulige niveau med hensyntagen til

alle parter i processen.

ISS/IRC contribution on the in depth analysis of the Danish Adoption system, International Social

Service, General Secretariat, Geneva, July 2013

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Heroverfor er en række interessenter af den opfattelse, at Danmark

alene skal samarbejde med konventionslande.

Adoptionspolitisk Forum anfører, at det skal være en forudsætning

for et samarbejde, at landet har ratificeret FN’s Børnekonvention i sin

helhed og Haagerkonventionen. Organisationen peger på, at der

herudover skal tages stilling til, i hvilken udstrækning landene er i

stand til at leve op til konventionerne. I de tilfælde, hvor afgiverlande

ikke har tilstrækkelige ressourcer til at løfte opgaven, må Danmark

ifølge Adoptionspolitisk Forum træde til og sikre, at alle regler og

konventioner overholdes. Også Adoptionstrekanten mener, at

Danmark alene skal samarbejde med lande, der som minimum har

ratificeret og implementeret FN’s Børnekonvention, og

Adoptionstrekanten mener i øvrigt, at Haagerkonventionen ikke er

forenelig med FN’s Børnekonvention, ligesom organisationen

peger

på, at det ikke er dokumenteret, at Haagerkonventionen garanterer

etiske og lovlige adoptioner. Adoptionstrekanten foreslår, at det skal

være en forudsætning for et samarbejde, at der fra afgiverlandet kan

fremlægges dokumentation for, at hvert barns slægt er forsøgt

opsporet, ligesom organisationen foreslår en række andre

forudsætninger for at indlede et samarbejde.

Foreningen Adopteret er også af den opfattelse, at Danmark kun skal

samarbejde med konventionslande, som også efterlever

konventionen, og at det på samme måde skal være en forudsætning,

at landet har underskrevet FN’s Børnekonvention. Foreningen

Adopteret anfører også, at det også er vigtigt at se på kulturmæssige

aspekter i samarbejdet, og at der skal arbejdes mod en fælles etik på

adoptionsområdet. Koreaklubben tilkendegiver, at det som

udgangspunkt skal være en forudsætning, at der er tale om et

konventionsland,

og eventuelt også at landet har tiltrådt FN’s

Børnekonvention. Det er foreningens opfattelse, at der skal stilles de

højeste krav for at sikre etisk forsvarlige adoptioner. Koreaklubben

peger videre på, at der ved stillingtagen til, hvilke lande Danmark

skal samarbejde med, også skal ses på, om der i afgiverlandet

arbejdes aktivt for at forbedre de økonomiske og sociale forhold for

især enlige kvinder eller splittede familier. Endvidere bør der ifølge

Koreaklubben ses på omfanget af PAS og udviklingen af programmer

for adopterede, der ønsker at rejse til oprindelseslandet og eventuelt

opsøge biologisk familie.

TænkAdoption anfører i sit bidrag, at Haagerkonventionen og i nogen

grad også FN’s Børnekonvention hviler på en forestilling om, at

adoption, som gennemføres i overensstemmelse med gældende

regler, altid vil være i barnets tarv, hvilket ifølge TænkAdoption er

problematisk. Denne antagelse skal derfor efter organisationens

opfattelse inddrages i overvejelserne om betydningen af

Haagerkonventionen.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

6.6. ÆNDRINGER AF DET EKSISTERENDE

SYSTEM

6.6.1. Begrænsning af samarbejde og styrkelse af

samme

Spørgsmålet om, hvilke lande Danmark skal samarbejde med og

hvordan, er centralt. Det bør derfor overvejes, om udvælgelsen af

samarbejdslande, og måden samarbejdet fungerer på, kan styrkes.

Under hensyn til de udfordringer, der er i forhold til at sikre, at der til

stadighed er den nødvendige viden om den aktuelle situation i de

enkelte afgiverlande, er det relevant at overveje antallet af

samarbejdslande. Danmark samarbejder aktuelt med i alt 19 lande,

hvor der ydermere er et betydeligt overlap mellem de lande, som de

to formidlende organisationer samarbejder med. Når formidlingen i

afgiverlandet sker i samarbejde med private institutioner, har

organisationerne forskellige samarbejdsparter. Det er således

påpeget af ISS/IRC i en landerapport om Danmark fra 2010, at det

også dengang høje antal samarbejdslande måtte anses for

bekymrende.

En eventuel begrænsning af antallet af samarbejdslande vil kunne

styrke mulighederne for at opnå relevant viden om

adoptionsformidlingen. En mulig begrænsning vil således skulle ske

ud fra en betragtning om, at færre lande kan give de formidlende

organisationer bedre muligheder for at målrette og kvalificere deres

ressourcer og dermed holde sig tættere orienteret om udviklingen i

de enkelte lande samt styrke deres organisering i landet og

samarbejdet med deres samarbejdsparter der.

I den forbindelse skal det overvejes, om Danmark fremover alene skal

samarbejde med andre Haagerkonventionslande. Det skal

understreges, at det forhold, at et land har tiltrådt konventionen, ikke

i sig selv er en garanti for, at landet kan leve op til konventionens

krav, ligesom der også er eksempler på lande, som ikke har tiltrådt

konventionen, men er i stand til at møde konventionens krav på

tilfredsstillende vis.

15 af de lande, som Danmark aktuelt samarbejder med, er

konventionslande. Danmark samarbejder med fire ikke-

konventionslande, hvoraf Sydkorea i maj 2012 underskrev

konventionen, men endnu ikke har ratificeret denne. Der blev i 2013

formidlet fem børn fra Sydkorea samt to børn fra Taiwan og et barn

fra Nicaragua, der begge er ikke-konventionslande. Det største

samarbejdsland uden for konventionen er Etiopien, hvorfra der i

2013 blev adopteret 45 børn . De generelle vanskeligheder, der kan

være forbundet med adoptionsformidlingen fra Etiopien, har været

belyst i flere forskellige sammenhænge gennem de seneste år.

Danmark samarbejder

med 19 lande

Færre samarbejds-

lande øger viden

15 lande er

konventionslande

Statistik 2013, Internationale og nationale adoptioner, Adoptionsnævnet, 2014

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

En mulig begrænsning af Danmarks samarbejdsflade bør ses i lyset af

vigtigheden af at vurdere det enkelte lands reelle evne til at leve op til

Samarbejde med ikke-

konventionslande

konventionens principper. Dette taler for ikke fuldstændigt at

afskære adgangen til at samarbejde med ikke-konventionslande.

Danmark er dog som konventionsland forpligtet til at sikre, at alle

adoptioner finder sted i overensstemmelse med

Haagerkonventionens principper, uanset om adoptionen sker fra et

konventionsland eller et land, der ikke har ratificeret konventionen.

Derfor bør alle lande vurderes ud fra de samme krav. Der bør dog

udvises en højere grad af påpasselighed ved vurderingen af et ikke-

konventionslands lovgivning m.v.

En anden mulighed for at begrænse formidlingen med henblik på at

kunne fokusere ressourcerne er at operere med geografiske

begrænsninger i et konkret land, hvis særlige forhold tilsiger det,

eksempelvis forskellig lovgivning på delstatsniveau sådan at

samarbejdet ikke spredes til et for stort område. Som et andet

eksempel på særlige forhold blev formidlingen fra Etiopien i 2013

begrænset, sådan at der alene kan formidles børn, som oprindeligt

kommer fra Addis Ababa, hvor børnenes placering på børnehjem i

byen er styret af myndighederne. Dette vil dog kun være muligt i

nogle lande, da det i de lande, hvor centralmyndigheden er

formidlingspart, ikke vil være muligt at foretage denne begrænsning.

Aktuelt samarbejder Danmark med i alt syv lande, hvor de

formidlende organisationer er godkendt til at samarbejde med

private børnehjem eller institutioner. I visse af disse lande har

centralmyndigheden allerede fastsat, hvor mange samarbejdsparter

de adoptionsformidlende organisationer må have.

I forlængelse af overvejelserne om, hvor høj grad af spredning på

lande adoptionssystemet kan bære, bemærkes det også, at der kan

være behov for en anden grad af samarbejde mellem

Familieretsafdelingen og centralmyndigheden (eller centrale

myndigheder) i afgiverlandet, blandt andet forud for et kommende

samarbejde. Opgaven med at afdække nye samarbejdslandes behov,

systemer m.m. kan således i højere grad end i dag løftes af

centralmyndigheden i samarbejde med de formidlende

organisationer. Der henvises herved også til overvejelserne i kapitel 5

og 8 om et tættere samarbejde på området som sådan.

I det omfang et gensidigt respektfuldt samarbejde om relevante

problemstillinger ikke er muligt, er det nærliggende at overveje, om

Danmark bør samarbejde med landet, hvis det skaber usikkerhed om

muligheden for at sikre, at adoptionerne fra det pågældende land

sker til barnets bedste.

Overvejelser om et tættere samarbejde med de centrale myndigheder

i afgiverlandene må anses for at være relevante, uanset om

adoptionsformidlingen fortsat skal varetages af private

organisationer i samme udstrækning som i dag, eller om der i mindre

grad eller slet ikke skal ske en delegation af den danske

centralmyndigheds opgaver, jf. ovenfor i kapitel 5.

I forhold til stillingtagen til samarbejdet med et nyt land kan det

derfor være hensigtsmæssigt fremadrettet at lade en tæt kontakt fra

Tættere samarbejde

mellem

centralmyndigheder

Geografiske

begrænsninger

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

centralmyndigheden til afgiverlandet, herunder en rejse til landet for

at mødes med de relevante myndigheder, være en vigtig del af

stillingtagen til samarbejdet. I lyset af det ovenfor beskrevne vil det

også være relevant at tage afsæt i en egentlig vidensdeling mellem

Familieretsafdelingen som centralmyndighed og afgiverlandets

myndigheder under det løbende samarbejde. Det er i Guide to Good

Practice 2 anført, at de involverede landes centralmyndigheder

tilsammen bør udgøre tilsynet med de formidlende organisationer.

Som det fremgår af afsnit 4.1.3. giver de danske myndigheder som

udgangspunkt en tidsubegrænset tilladelse til at samarbejde med en

formidlingspart i et afgiverland. Det betyder, at der ikke foretages en

systematisk opfølgning på, om formidlingssamarbejdet fortsat

opfylder de krav, der følger af vilkårene for organisationernes

arbejde. Med henblik på at skærpe tilsynet med samarbejdet med de

formidlende organisationers samarbejdsparter og de enkelte

afgiverlande kan det overvejes, at tilladelsen til et

formidlingssamarbejde fremover tidsbegrænses på samme måde,

som det sker i Norge og Sverige. Dette skal også ses i lyset af, at der

som nævnt ovenfor oftest kun er begrænset viden om et land eller en

samarbejdspart ved samarbejdets indledning.

I forhold til en stillingtagen til, om samarbejdet kan godkendes igen,

vil en tæt dialog og et samarbejde med myndighederne i

afgiverlandet, som også beskrevet ovenfor, være relevant.

Tidsbegrænsede

tilladelser

6.6.2. Kvalificering af valget af samarbejdslande

og -parter

Der er i afsnit 4.1.2. nævnt en række fokuspunkter i forbindelse med

Familieretsafdelingens stillingtagen til nye samarbejdsparter. Disse

punkter vedrører blandt andet frigivelsesprocessen, matchningen,

adoptionsprocessen samt retsvirkninger og økonomiske aftaler,

projektarbejde m.v. Det kan overvejes, om der kan tilføjes yderligere

parametre i myndighedernes stillingtagen, som vil kvalificere valget

af samarbejdslande og -parter, og dermed også styrke

opgavevaretagelsen på adoptionsområdet.

I udgangspunktet har de danske tilsynsmyndigheder tillid til, at

myndighederne i de enkelte afgiverlande, hvor de formidlende

organisationer har et godkendt samarbejde, er i stand til at sikre, at

adoptionerne fra landet finder sted på et etisk og juridisk forsvarligt

grundlag. Dette er i tråd med den grundlæggende ansvarsfordeling

mellem modtagerland og afgiverland, som afspejles i

Haagerkonventionen, hvorefter der er tale om to selvstændige stater

med hvert deres ansvar for den del af adoptionsprocessen, som

foregår i det enkelte land, og hvorefter et samarbejde er baseret på

tillid.

Uanset dette udgangspunkt er det afgørende for muligheden for at

føre et tæt tilsyn med adoptionsformidlingen til Danmark, at der er

indgående viden om afgiverlandets sagsbehandling m.v. hos den

tilsynsførende myndighed om hele adoptionsprocessen. Det er en

vigtig faktor, at der set fra modtagerlandets side er

Samarbejdet er

baseret på tillid

Krav om

gennemskuelighed

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

gennemskuelighed i forhold til afgiverlandets frigivelsesproces. I

lyset af afgiver- og modtagerlandets fælles målsætning om at arbejde

for barnets bedste bør der i et gensidigt respektfuldt samarbejde,

som nævnt ovenfor, også være et vist rum for i nogen grad at have

adgang til de mest centrale dokumenter i afgiverlandets sag, hvis det

måtte vise sig nødvendigt. Det vil blandt andet kunne være relevant i

forbindelse med en fornyet godkendelse af et allerede godkendt

samarbejde og i en situation, hvor tilliden til et afgiverlands

håndtering af adoptionsområdet i et vist omfang er svækket. Som et

eksempel herpå kan nævnes Nigeria, hvor det i foråret 2014 blev

nødvendigt at indstille samarbejdet med landet, da der ikke længere

var den nødvendige tillid til landets håndtering af adoptionsområdet,

hvorfor det blev et problem, at der ikke var konkrete oplysninger om

børnenes frigivelse i sagerne. Det skal dog i samme moment nævnes,

at oplysninger fra andre modtagerlande, Det Permanente Bureau,

ISS/IRC m.v. er mindst lige så vigtige for vurderingen af, om en

godkendelse eller fornyet godkendelse af et samarbejde er

ønskværdig.

Et yderligere perspektiv, der kan inddrages i en stillingtagen til

samarbejdsparter, er i højere grad end i dag at forholde sig til,

hvordan afgiverlandet administrerer og regulerer tilstrømningen af

ansøgninger, hvilket har nær sammenhæng med behovet for

international adoption. Et eksempel på en eksplicit holdning hertil fra

samarbejdspartens side er processer,

der ”vender strømmen” af

adoptionsansøgninger, sådan at afgiverlandet sender en ”ansøgning”

(en sag på et barn med behov for international adoption) til

modtagerlandet og ikke omvendt og på den måde undgår, at antallet

af ansøgninger fra kommende adoptanter medfører et pres på

afgiverlandet. Det praktiseres i nogle få afgiverlande, hvor presset fra

ansøgninger fra udenlandske adoptanter blev for stort. Som

eksempel kan nævnes Brasilien, hvor Retten for børn og mindreårige i

Porto Alegre som følge af et for stort pres besluttede, at den ikke

længere ville modtage ansøgninger fra kommende adoptanter, men i

stedet sende sager på børn til de adoptionsformidlende

organisationer i modtagerlandene

. Et andet eksempel på at sende

ansøgninger i retningen af modtagerlandene er ”børn søger

forældre”-processer,

hvor der ledes efter egnede adoptanter til børn

med særlige behov.

Sådanne tiltag kan ses som et udtryk for afgiverlandets begrænsede

behov for international adoption

–

relativt set i forhold til antallet af

ansøgninger fra adoptanterne. Dermed kan det

–

udover at være

tiltag med henblik på at leve op til konventionens principper

–

ses

som et udtryk for, at det ikke er relevant at give en organisation

tilladelse til at arbejde i landet. I lyset af de begrænsede ressourcer

kan det også diskuteres, om det vil være hensigtsmæssigt at sprede

ressourcerne til et land, hvor det er mindre sandsynligt, at der vil

blive etableret en egentlig formidling.

Regulering af

tilstrømningen

af ansøgninger

Monthly Review No. 6/ 2005, International Reference Centre for the Right of Children deprived of

their Family (ISS/IRC), June 2005

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Endelig kan det være relevant, i højere grad end i dag at foretage en

vurdering af, om de omkostninger, og dermed gebyrer, et nyt

samarbejde er forbundet med, er rimelige, eller om en adoption fra

det pågældende land eller samarbejdspart bliver så bekostelig, at der

ikke skal indledes et samarbejde. Dette er i essensen en vurdering af,

om adoptioner skal tilbydes ”for enhver pris”, eller om det kan

tænkes, at prisen bliver for høj, selvom der reelt alene er tale om

dækning af udgifter og omkostninger forbundet med adoptionen. I

Norge og Sverige foretages der en sådan vurdering af, om gebyrerne

samlet set er rimelige.

Vurdering af

rimelige

omkostninger

ved adoption

6.6.3. Opsummerende om ovenstående

overvejelser

Mulige



tiltag:

Begrænsning af antallet af lande der samarbejdes med.

Tidsmæssig begrænsning af tilladelse til at samarbejde.

Geografisk begrænsning af tilladelse til at samarbejde hvis

særlige grunde taler for det.

Tættere samarbejde mellem Familieretsafdelingen og

afgiverlandets centralmyndigheder/centrale myndigheder.

Familieretsafdelingen foretager en rejse til et nyt

samarbejdsland i forbindelse med stillingtagen til en

ansøgning om tilladelse.

Sikre adgang til centrale dokumenter hos afgiverlandets

myndigheder hvis det måtte vise sig nødvendigt.

Vurdering af hvordan afgiverlandet administrerer og regulerer

tilstrømning af ansøgninger.

Vurdering af om de samlede omkostninger et nyt samarbejde

er forbundet med, og dermed gebyrerne for en adoption, kan

siges at være rimelige.



Et samarbejde hviler, som det fremgår ovenfor, i høj grad på gensidig

tillid

–

tillid til landets lovgivning og processer og tillid til aktørerne.

Det er derfor afgørende, at der er den nødvendige gennemsigtig og

informationsflow.

Overordnet kan de foregående afsnit opsummeres i for det første, at

det er relevant at overveje, at der i et fremtidigt adoptionssystem

arbejdes i retning af færre samarbejdslande som et led i bedst muligt

at sikre forsvarlige adoptioner. En sådan begrænsning skal dog

næppe ske gennem en beslutning om kun at samarbejde med

konventionslande. Der skal dog i forhold til ikke-konventionslande

udvises særlig opmærksomhed for så vidt angår vurderingen af

landets lovgivning og myndighedsstruktur i lyset af

Haagerkonventionens principper.

Når der gives autorisationer til at samarbejde med nye lande eller nye

samarbejdsparter, eller når en eventuel statslig enhed indleder nye

samarbejder, bør det overvejes, at det sker i en i udgangspunktet

begrænset form for at styrke den løbende indsigt med

samarbejdslandet og -parten. Begrænsningen kan ske ved, at der

gives tidsbegrænsede samarbejdstilladelser, som det sker i Norge og

Sverige. Derved understøttes en systematisk stillingtagen til de

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

konkrete samarbejder efter en periode, og det bliver også lettere at

vurdere betydning af det omfang af oplysninger, der stilles til

rådighed for de danske adoptionsformidlende organisationer og

myndighederne. Et samarbejde vil endvidere kunne begrænses til

nærmere afgrænsede områder i et land, hvis særlige forhold tilsiger

det.

Som også nævnt i kapitel 5 og nedenfor i kapitel 8 bør samarbejde

være et afgørende parameter, og samarbejdet kan blandt andet

overvejes styrket gennem et møde med afgiverlandets centrale

myndigheder i forbindelse med stillingtagen til en anmodning om

tilladelse til at samarbejde med landet. Et gensidigt respektfuldt

samarbejde med det andet lands myndigheder vurderes at være af

betydning for at sikre, at adoptionerne er forsvarlige.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7. ADOPTIONSFORMIDLING OG

BØRNEHJÆLPSARBEJDE M.V.

7.1. UDFORDRINGERNE

Temaet for dette kapitel er et centralt tema inden for international

adoption og et tema, der gennem tiden er drøftet og fortsat drøftes

indgående, også på de afholdte Special Commissions. Som det også

er tilkendegivet af Det Permanente Bureau, bør international adoption

ikke anskues isoleret, men som en del af et samlet fokus på

børnevelfærd. Meget firkantet kan det stilles op i et spørgsmål, om

Danmark ønsker at hjælpe børn i afgiverlande mere bredt i

forbindelse med adoption eller kun de børn, der adopteres til

Danmark.

Afsættet for overvejelserne i kapitlet er tilkendegivelsen på Special

Commission 2010, hvor behovet for klart at adskille international

adoption fra donationer og udviklingshjælp blev understreget . En

anden konklusion fra Special Commission er således, at

hjælpearbejde er tilladt, forudsat at dette ikke kompromitterer

adoptionsformidlingen, skaber økonomisk afhængighed eller på

nogen måde øger antallet eller påvirker hvilke børn, der bliver

formidlet til et givent land/organisation.

International

adoption er

kun en del af

børnevelfærden

Det er en grundlæggende præmis, at der er et reelt behov i

afgiverlandene for støtte, og hvordan modtagerlandene forholder sig

til dette behov bør ses i lyset af formålet med international adoption,

nemlig at hjælpe børn, og i lyset af Haagerkonventionens

subsidiaritetsprincip, altså at adoption ikke må være den primære

form for hjælp til børnene. Samtidig er der tale om et reelt behov,

som modtagerlandene generelt har ressourcerne til at imødekomme.

Udfordringen er at balancere disse hensyn og at skabe den

nødvendige gennemsigtighed. En imødekommelse af behovet må

således ikke skabe økonomisk afhængighed af international adoption

eller skabe konkrete adoptioner, ligesom den generelle situation i

afgiverlandet ikke må bruges som et skjul for egen vinding hos

modtageren.

Det er i forhold til denne udfordring af mindre betydning, hvor

pengene kommer fra, men af afgørende betydning om de påvirker

adoptionsformidlingen i en uetisk og dermed uønsket retning.

Som en særlig udfordring for behandlingen af temaet gælder, at det

er kendetegnet ved en vis uklarhed, som i sig selv gør det svært at

håndtere. De risici, der er forbundet med økonomisk hjælp og støtte,

er i udgangspunktet uudtalte og derfor også uklare. Det kan i nogen

grad ligge i misforståede forventninger og reaktioner, som når et

børnehjem på baggrund af støtte kan føle sig forpligtet til at

Økonomisk støtte

må ikke skabe

international

adoption

Conclusions and Recommendations adopted by the Third Meeting of the Special Commission on

the practical operation on the Hague Convention of 29 May 1993, anbefaling nr. 14.

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

gengælde støtten med børn til adoption. Sådanne uudtalte handlinger

eller stiltiende aftaler kan i sagens natur være svære at afdække.

Endelig er terminologien på området i sig selv en udfordring, da

begreberne dækker over flere forskellige former for støtte m.v. og

samtidig ikke anvendes konsekvent. Denne mangel på

begrebsklarhed modarbejder den gennemsigtighed og tydelighed,

som er afgørende for at kunne tillade hjælpearbejde og donationer.

7.2. KONVENTIONEN SOM RETTESNOR

FOR ÆNDRINGER

Drøftelserne af de økonomiske aspekter af international adoption i

forhold til Haagerkonventionen tager ofte udgangspunkt i

spørgsmålet om, hvad der må anses for rimelige omkostninger

forbundet med en adoption, og hvordan der kan skabes

gennemsigtighed i forhold til disse. Det følger af konventionen, at

tilbørlig indtjening er tilladt, hvilket betyder, at adoptanterne ikke

kun kan afkræves gebyrer til dækning af omkostninger forbundet

med adoptionen, men også til dækning af en ikke urimelig høj løn til

de ansatte i akkrediterede organisationer , ligesom det ifølge Guide

to Good Practice 2 er tilladt for organisationerne at oparbejde

tilstrækkelige midler med henblik på at sikre en levedygtig

organisation .

Tilbørlig indtjening

er tilladt

Der blev til brug for Special Commission i 2000 udarbejdet et

spørgeskema om anvendelsen af konventionen , og svarene viste, at

der var en stor spredning i, hvad adoptanterne blev afkrævet i

forbindelse med adoptionen. Konklusionerne fra Special Commission

i 2000 var blandt andet, at information om omkostninger, udgifter og

gebyrer, som de akkrediterede organisationer opkræver, skulle gøres

offentligt tilgængelig . En anden anbefaling lød, at modtagerlande

skulle tilskyndes til at støtte afgiverlande i at forbedre

børnevelfærden, blandt andet gennem programmer der har til formål

at forebygge, at børn forlades, men at det ikke må ske på en måde,

som på nogen måde kompromitterer integriteten i internationale

adoptioner, herunder påvirker antallet af børn eller hvilke børn, der

omfattes af international adoption. Drøftelserne forud for

vedtagelsen af denne anbefaling afspejlede to forskellige tilgange til

spørgsmålet om økonomisk støtte, som ikke dækker omkostninger

forbundet med den enkelte adoption, men går til forskellige projekter

m.v. uden sammenhæng med adoptionen. Én tilgang var, at dette på

ingen måde kan tillades, og at det følger af ånden i

Haagerkonventionen, at udgifter/penge, som ikke har en konkret

Omkostninger,

udgifter og gebyrer

bør offentliggøres

Explanatory Report on the Convention on Protection of Children and Co-operation in respect of

Intercountry Adoption, punkt 528

Guide to Good Practice 2, s. 24f

Questionnaire on the practical operation of the Hague Convention of 29 May 1993 on Protection

of Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoption (Preliminary document No 1 of

July 2000 for the attention of the Special Commission of November/December 2000 on the

practical operation of the Hague Convention of 29 May))

Report and Conclusions of the Special Commission on the practical operation on the Hague

Convention of 29 May 1993 on protection of children and co-operation in respect of intercountry

adoption, 28 November-1 December 2000.

100

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

sammenhæng med den enkelte adoption, skal holdes ude af

adoptionsprocessen. En anden tilgang var, at det er korrekt af

afgiverlandene at kræve bidrag til forbedring af familie- og

børnesystemet.

På Special Commission i 2005 blev anbefalingen om offentliggørelse

af omkostninger m.m. gentaget, ligesom den sidstnævnte anbefaling

også blev støttet . I 2010 blev det anbefalet, at Det Permanente

Bureau skulle undersøge muligheden for at offentligøre oversigter

over omkostninger i forbindelse med adoption for hvert

medlemsland . Samtidig blev behovet for en klar adskillelse af

international adoption fra donationer og udviklingshjælp som nævnt

understreget med en anbefaling herom.

I forlængelse heraf skal det tilføjes, at UNICEF ved samme Special

Commission tilkendegav, at al humanitær bistand bør holdes

fuldstændig adskilt fra international adoptionsformidling, og at

økonomisk hjælp til børnevelfærd og børnehjem bør gives via bi- og

multilaterale aftaler. Det er således UNICEFs holdning, at donationer

og hjælpearbejde ikke understøtter subsidiaritetsprincippet, men i

stedet skaber et incitament til at fastholde den internationale

adoption på bekostning af nationale løsninger.

Der er i regi af konventionssamarbejdet nedsat en ekspertgruppe om

de økonomiske aspekter forbundet med international adoption. Det

Permanente Bureau har udarbejdet et diskussionspapir om emnet til

brug for gruppens arbejde . I papiret peger Det Permanente Bureau

blandt andet på betydningen af at skabe tydelighed om

omkostningerne forbundet med adoption, ikke mindst i form af

kendskab hertil hos modtagerstaterne. Endvidere peger bureauet på,

at specificerede oplysninger om omfanget af henholdsvis frivillige og

obligatoriske bidrag til hjælpearbejde vedrørende børnevelfærd bør

gøres tilgængelige af alle akkrediterede organisationer

–

både i

afgiverlandet og modtagerlandet. Herudover peges i papiret på en

række praktiske foranstaltninger, som skal fremme forudsigelighed,

gennemsigtighed og muligheden for at ”spore pengene”. Det

understreges således også, at det er afgørende at vide, hvor

donationer m.v. reelt ender, og at donationerne skal bruges

”bredspektret”, sådan at de ikke alene skal bruges på børnehjem,

hvorfra børn bortadopteres internationalt, men også på det

almindelige børnevelfærdssystem. Hertil kommer, at donationerne

bør følges tæt gennem regnskabsaflæggelse m.v., og at et

samarbejde bør afbrydes, hvis der ikke kan redegøres

tilfredsstillende for brugen af støtten.

Gennemsigtighed

med omkostninger

og donationer

Conclusions and Recommendations of the Second Meeting of the Special Commission on the

practical operation on the Hague Convention of 29 May 1993, anbefaling nr. 6 og 10

Conclusions and Recommendations adopted by the Third Meeting of the Special Commission on

the practical operation on the Hague Convention of 29 May 1993, anbefaling nr. 4

A discussion paper on the financial aspects of intercountry adoption, Information Note of August

2012 for the attention of the Members of the Expert Group on the financial aspects of intercountry

adoption, constituted on the recommendation of the Council on General Affairs and Policy of April

2011

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

101

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det Permanente Bureau henviser også til, at et stærkt samarbejde

mellem centralmyndigheder er vigtigt for at kunne opnå den

nødvendige gennemsigtighed, og anfører, at nogle afgiverlande

måske ønsker et tættere og hyppigere samarbejde med

modtagerlandenes centralmyndigheder, ikke mindst når

formidlingsopgaven i disse lande er delegeret til akkrediterede

organisationer.

Om de problemer, donationer og hjælpearbejde medfører, anfører

Det Permanente Bureau i diskussionspapiret, at støtten for det første

kan føre til en generel prioritering af international adoption frem for

nationale løsninger og også til en mangelfuld efterforskning af

børnenes baggrund, før de frigives til adoption og til, at nationale

alternativer i den konkrete situation ikke fremmes. I nogle

afgiverlande er institutionerne afhængige af donationer i forbindelse

med international adoption for at kunne fungere tilfredsstillende.

Endvidere kan donationer og hjælpearbejde føre til konkurrence

mellem adoptanter og mellem modtagerlandene. Hjælpearbejdet bør

ifølge Det Permanente Bureau i stedet gå gennem de officielle

kanaler, hvilket i Danmark vil sige Udenrigsministeriet og Danida.

Disse kanaler kan så få viden om behovet for støtte i forhold til

børnevelfærdsområdet fra centralmyndighederne i modtagerlandet.

Der er dog også den holdning, at det ville være uansvarligt ikke at

finansiere gode projekter i afgiverlandet, og at det gode arbejde, der

sker i sådanne små og målrettede projekter, bør anerkendes. Ifølge

Det Permanente Bureau er udfordringen i disse tilfælde at holde

projektet adskilt fra adoptionsafdelingen hos den akkrediterede

organisation.

Der er således fortsat overordnet to forskellige tilgange til

spørgsmålet om donationer og hjælpearbejde og også forskellig

opfattelse af, hvilken form for støtte der er relevant. Det anses fortsat

for legitimt og korrekt at støtte afgiverlandene , samtidig med at

vigtigheden af adskillelsen mellem international adoption og

forskellige former for økonomisk støtte til afgiverlandene

understreges. Det Permanente Bureau har haft et vedvarende fokus

på at nå frem til en implementering af konventionens principper på

en måde, som kan rumme disse både forskellige og fælles

holdninger, og det vil således være et særligt tema for den

kommende Special Commission i 2015.

Samarbejde mellem

centralmyndigheder

er vigtigt

2 tilgange til

donationer og

hjælpearbejde

I forhold til vigtigheden af at holde adoptionsformidling og

hjælpearbejde adskilt, anføres det i Guide to Good Practice 2, at

hjælpearbejde kan udføres og ofte bliver udført af offentlige

myndigheder og NGO’er med dette formål, og at der ikke er et krav

om, at hjælpearbejde udføres gennem akkrediterede organisationer

og deres samarbejdsprojekter i afgiverlandene, heller ikke selvom det

er den vej, penge rejses . Som en vej frem peger guiden på, at

akkrediterede organisationer skal have en særskilt enhed for

Særskilt enhed

for hjælpearbejde

Guide to Good Practice 2, s. 91

Guide to Good Practice 2, s. 94

102

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hjælpearbejde, som er klart adskilt fra adoptionsarbejdet gennem

eget personale og egne konti m.m. .

I forhold til at sikre, at alene rimelige omkostninger m.v. bliver

dækket, anføres det i guiden, at omkostningerne bør beskrives mere

detaljeret for omverdenen i stedet for at blive angivet som forventede

samlede omkostninger, og at donationer ikke kan opfattes som en

omkostning .

I en beskrivelse fra 2007 om de økonomiske aspekter forbundet med

international adoption anfører ISS/IRC, at humanitært hjælpearbejde

ikke bør sammenkædes med adoptionsformidlingen, mens

donationer til institutioner derimod er acceptabelt. Donationen skal

dog ikke gives kontant, men via bankoverførsel, og myndighederne i

både afgiver- og modtagerlandet skal oplyses om donationen og den

institution, der modtager donationen, skal registrere donationen .

Åbenhed omkring

donationer

7.3. ANDRE LANDE

I henhold til den svenske ”Lag om internationell adoptionsförmedling”

og Myndigheten för Internationella Adoptionsfrågors (MIA)

”Villkor för

sammanslutningar auktoriserade enligt lagen (1997:192) om

internationell adoptionsförmedling”

må de svenske formidlende

organisationer ikke yde økonomisk bistand til et børnehjem, som de

formidler børn fra. Der gælder således et krav om økonomisk og

–

den udstrækning det er muligt

–

personalemæssig adskillelse mellem

organisationens adoptionsformidlingsvirksomhed og hjælpearbejde.

Det betyder ikke, at de svenske formidlende organisationer ikke må

yde hjælpearbejde, men det er en forudsætning, at hjælpearbejdet

ydes af en særskilt afdeling, som ikke samtidig beskæftiger sig med

adoptionsformidling. Kravet om økonomisk og personalemæssig

adskillelse udmøntes blandt andet ved, at der i de svenske regler

stilles krav om, at de formidlende organisationers kontaktpersoner i

afgiverlandene ikke må bistå de kommende adoptanter i forbindelse

med deres adoption og samtidig være involveret i administrationen af

den formidlende organisations hjælpearbejde i landet.

De svenske formidlende organisationer skal anmelde enhver form for

hjælpearbejde til MIA. Der er alene tale om en anmeldelse, og MIA

skal ikke forholde sig til, hvilke hjælpeprojekter organisationerne

involverer sig i, eller hvor mange penge de formidlende

organisationer anvender hertil. Anmeldelsen sker med henblik på, at

MIA kan føre tilsyn med, at hjælpearbejde og adoptionsformidling

ikke sammenblandes.

Reglen om anmeldelse og økonomisk adskillelse finder dog ikke

anvendelse, hvis det fra afgiverlandets side er en forudsætning for at

arbejde med international adoptionsformidling i det pågældende

afgiverland, at den udenlandske organisation involverer sig i

Guide to Good Practice 2, s.97

Guide to Good Practice 2, s. 74f

Fact Sheet No. 47, International Reference Centre for the Right of Children Deprived of their

Family (ISS/IRC), October 2007

Krav om økonomisk

og personalemæssig

adskillelse

Anmeldelse af

hjælpearbejde

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

103

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hjælpearbejde. Udgifter til obligatorisk hjælpearbejde skal ikke

anmeldes til MIA, men oplysningerne indgår som en del af det

samlede udgiftsbillede vedrørende adoption fra det pågældende land.

Sådanne udgifter

må derfor gerne ”sammenblandes” med de øvrige

adoptionsrelaterede udgifter.

Ved en omfattende ændring af den svenske lovgivning om

international adoptionsformidling i 2005 blev de økonomiske

aspekter ved international adoptionsformidling overvejet . Det

fremgår blandt andet af forarbejderne, at den svenske regering

anerkender, at et krav om at adoptanterne alene betaler de eksakte

udgifter, der relaterer sig til ”deres” adoptivbarn, ville skabe ulige

vilkår på de udenlandske børnehjem. Følgende fremhæves således

om de svenske formidlende organisationers (dvs. de svenske

adoptanters) udgifter ved en adoption af et udenlandsk barn:

” (…) kostnader för barnets vård och uppehälle, advokat,

domstol, pass, översättning och legalisering, avgifter till

myndigheter och organisationer, lön till medarbetare eller

kontaktpersoner, lokaler, tolkar, telefon,

kontaktuppehållande verksamhet (sammanslutningens

resor) och ofta även kostnader för stöd och hjälp till barn

som blir kvar på barnhemmen. I vissa fall ingår även mer

omfattande kostnader för upprustning av barnhem, vård

och stöd till mödrar och olika utbildningsprogram.”

I Norge er der også en erkendelse af, at hjælpearbejde ofte er et krav

fra afgiverlande for at acceptere et adoptionssamarbejde. Det er

imidlertid et krav fra de norske myndigheder, at denne støtte ikke

dækkes af organisationernes adoptionsbudgetter, dvs. at

adoptanterne ikke gennem deres gebyrbetaling må være med til at

betale for støtten. De formidlende organisationer indsamler derfor i

stedet penge ved hjælp af salg af lodsedler, fadderskabsprogrammer

m.v. Det er dog også sådan, at i de tilfælde, hvor der fra

afgiverlandets side indregnes en støtte i det gebyr for

adoptionssagen, som fastsættes af afgiverlandet, vil det indgå i de

norske adoptanters adoptionsgebyr.

Hvis en norsk formidlende organisation udfører hjælpearbejde, giver

donationer eller på anden måde driver virksomhed, der har

tilknytning til adoptionsformidlingsvirksomheden, skal der

udarbejdes et særskilt regnskab herfor. Det er i den forbindelse

blandt andet præciseret, at:

”Enkelte stater stiller som vilkår at foreningene driver en form

for humanitært bistandsarbeid i vedkommende land. I slike

tilfeller er det viktig at foreningene skiller ut bistandsarbeidet

fra adopsjonsformidlingen hva gjelder økonomi og personell

.”

Regeringens proposition 2003/04:131 - trådt i kraft den 1. januar 2005

§ 8 i ”Forskrift

af 30. november 1999 nr. 1195 om krav til organisasjon som formidler barn fra

fremmed stat med sikte på adopsjon”

104

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) i Norge fører tilsyn

med organisationernes økonomi, og i direktoratets årsrapport for

2006 nævnes vedrørende udviklingshjælp, at:

”Bufdir har økt ressursbruken

til oppgaven med å føre tilsyn

med adopsjonsforeningene, med særlig vekt på foreningenes

årsregnskaper og økonomiske situasjon. I 2006 har det vært

avholdt egne bilaterale møter med alle tre adopsjonsforeninger

der fokus har vært satt på økonomi og regnskap. Spesielt har

det vært viktig å få frem et klart skille mellom utgifter til

formidlingsarbeid

og bistandsarbeid.”

Den norske tilsynsmyndighed har således i tilsynet med de

formidlende organisationer et klart fokus på organisationernes

økonomi, herunder særligt på forholdet mellem udgifter til

formidlingsarbejde og udgifter til bistandsarbejde. Der er imidlertid

ikke skriftlige retningslinjer for, hvilke udgifter organisationerne kan

dække over adoptionsbudgetterne, og hvilke udgifter der må dækkes

på anden måde.

7.4. BIDRAG FRA ISS/IRC

ISS/IRC peger i sin rapport til helhedsanalysen på, at der synes at

være en bevægelse i retning af samarbejdsprojekter, der mere ligner

udviklingsprogrammer end samarbejde inden for adoptionsområdet.

Ydermere er der på grund af misforholdet mellem antallet af

kommende adoptanter og børn til adoption ifølge ISS/IRC et rum for

at udnytte dette fra afgiverlandenes side. Det indebærer i sidste ende

en risiko for, at eksempelvis et børnehjem, der modtager støtte til

driften, bliver afhængig af denne støtte og dermed reelt er tvunget til

at formidle børn til adoption. Det anføres, at international adoption

modsat udviklingsbistand ikke er en løsning på fattigdom.

ISS/IRC anerkender i rapporten, at langt fra alt hjælpearbejde er

problematisk, men påpeger samtidig, at tendensen til en uønsket

sammenblanding af økonomi og adoption eksisterer, og at den

konkurrence mellem modtagerlande, som også findes, kun kan

forværre det.

I rapporten når ISS/IRC frem til følgende konklusioner på spørgsmålet

om, hvorvidt det bør være muligt at yde hjælpearbejde med

tilknytning til adoptionsarbejdet:



Adoptionsarbejde og hjælpearbejde er yderst vanskeligt at

udføre sammen.

Den rigtige retning for fremtiden kan være at bryde denne

sammenhæng. Humanitær udviklingsbistand kan ydes direkte

fra stat til stat eller gennem NGO’er, som arbejder inden for

dette område, i stedet for igennem adoptionsformidlende

organisationer.

Der er eksempler på god praksis, som modvirker uønsket

adfærd, når adoptionsarbejde og hjælpearbejde udføres

sammen, eksempelvis Sveriges tilgang til spørgsmålet.

International

adoption er

ikke løsningen

på fattigdom



HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

105

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7.5. DIALOGMØDET MED DANSKE

INTERESSENTER PÅ

ADOPTIONSOMRÅDET

Holdningen til spørgsmålet om adgangen til at yde donationer og

hjælpearbejde ligger i tråd med de overvejelser for og imod, som

blandt andet er anført i Guide to Good Practice 2, og som også er

kommet til udtryk på Special Commissions.

Der er således blandt deltagerne på dialogmødet enighed om, at

hjælpearbejdet på ingen måde må påvirke adoptionsformidlingen i

retningen af flere adoptioner m.v., samtidig med at der også er

enighed om den risiko for påvirkning, som ligger i adgangen til at

gennemføre hjælpearbejde.

Overordnet kan man dele holdningerne ind i klare fortalere for en

adskillelse af hjælpearbejde og adoptionsformidling, fortalere for en

fortsat adgang til at yde hjælpearbejde i forbindelse med

adoptionshjælpsvirksomheden og endelig ønske om fortsat at kunne

yde denne støtte til afgiverlandene, men på en anden måde. Fælles

gælder dog, at bidragene synes at indeholde en tilkendegivelse om,

at omfanget af den støtte, der ydes til afgiverlandene, skal

fastholdes, da behovet som oftest er reelt.

Organisationen Adoptionspolitisk Forum mener, at der er så

væsensforskelligt et indhold i hjælpearbejde og adoptionsformidling,

at de to ikke lader sig forene, hvorfor de ifølge organisationen både

bør og kan adskilles. På samme måde mener Adoptionstrekanten, at

der bør ske en adskillelse, idet international adoption ifølge

Adoptionstrekanten ikke er velgørenhed eller nødhjælp og derfor

ikke bør udføres i samme organisation. Derimod bør denne støtte

blive kanaliseret hen til myndighederne i de respektive lande. Det er i

det lys organisationens holdning, at de adoptionsformidlende

organisationer fratages retten til at formidle børn til adoption og

alene fortsætter med at udføre hjælpearbejde, alternativt at

organisationerne i stedet fratages retten til at yde hjælpearbejde.

Også Foreningen Adopteret er fortalere for en adskillelse af

hjælpearbejde og adoptionsformidling.

Koreaklubben giver udtryk for, at hjælpearbejde og

adoptionsformidling så vidt muligt skal holdes adskilt, men

anerkender også kompleksiteten i spørgsmålet, da afgiverlandene

fortsat har et behov. Organisationen ønsker derfor, at det af

lovgivningen fremgår, at midler til børnehjælpsarbejde skal tilfalde

afgiverlandene via andre økonomiske systemer, som ikke har direkte

kontakt med adoptionsformidlingen. Koreaklubben peger i den

forbindelse på den svenske model, hvor loven kræver organisatorisk

adskillelse mellem økonomi og personale, hvis hjælpearbejdet

udføres af adoptionsformidlende organisationer. TænkAdoption

anfører i sit bidrag, at hvis/når der sker en adskillelse af

adoptionsformidling og hjælpearbejdet, må det ikke blive

ensbetydende med, at der tilføres færre midler til opbygningen af

børnevelfærd i afgiverlandene.

106

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

AC Børnehjælp peger på, at hjælpearbejdet har fokus på at opbygge

kapacitet i afgiverlandet og dermed fjerne behovet for international

adoption. Varetagelsen af barnets tarv skal ifølge organisationen ses

som en helhed, hvor international adoption alene er et delelement,

og der er ifølge AC Børnehjælp mange eksempler på succesfulde

”prevention of abandonment”-programmer.

Også organisationen

121Adoption er fortaler for at bevare adgangen til at yde

hjælpearbejde, så længe det sker inden for en etisk forsvarlig ramme,

hvor der ikke er modstridende interesser. Ifølge organisationen er det

ikke i barnets tarv at adskille dette fra adoptionsformidling, da

arbejdet med barnets vilkår er en uadskillelig del af barnets vilkår før

adoptionen, og at organisationerne fortsat skal kunne arbejde med

børns vilkår. DanAdopt understreger også vigtigheden af at hjælpe

med at løse humanitære behov gennem hjælpearbejdet, idet

DanAdopt endvidere peger på, at en ideel organisering af arbejdet vil

være, at hjælpen defineres som en andel af det samlede gebyr, der

betales til de centrale myndigheder i afgiverlandet, hvorefter dette

lands myndigheder foretager vurderingen af, hvorhen pengene skal

kanaliseres. En sådan løsning rummer dog ifølge DanAdopt den

udfordring, at afgiverlandets myndigheder ikke altid vil være i stand

til at løfte denne opgave.

Adoptions & Samfund giver udtryk for, at hjælpearbejdet skal bevare

sit humanitære sigte, hvorfor organisationen foretrækker en

adskillelse mellem dette og adoptionsformidling. Samtidig anføres et

behov for viden om, hvem der stiller krav om støtte og om, hvor stor

en andel af støtten adoptanterne betaler.

7.6. ÆNDRINGER AF DET EKSISTERENDE

SYSTEM

7.6.1. Overordnet om mulige tiltag

Efter den gældende danske regulering er det som nævnt ovenfor

tilladt for de adoptionsformidlende organisationer også at arbejde

med humanitært udviklingsarbejde, men dette arbejde skal dog være

klart adskilt fra adoptionsvirksomheden, mens donationer og

børnehjælpsarbejde med tilknytning til

adoptionshjælpsvirksomheden kan udføres inden for rammerne af

adoptionsvirksomheden. Det er dog herved også en forudsætning, at

det ikke skaber en sammenhæng mellem omfanget af støtten og

antallet af børn, der adopteres til Danmark.

Overvejelserne om ændringer af systemet for så vidt angår

hjælpearbejde m.v. kan opdeles i spørgsmålet om adgangen til

fortsat at gennemføre humanitært udviklingsarbejde på den ene side

og i spørgsmålet om adgangen til fortsat at give donationer samt yde

hjælpearbejde med tilknytning til adoptionsvirksomheden.

De tiltag, der kan overvejes for i højere grad at sikre, at eventuel

støtte og bistand til afgiverlandene ikke fører til uetiske adoptioner i

strid med konventionen, vil i nogen grad skulle ses i sammenhæng

Humanitært

udviklingsarbejde

skal være adskilt fra

adoptionsvirksomhed

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

107

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

med, hvilken model for organiseringen af adoptionsformidlingen der

er tale om, jf. ovenfor i afsnit 5.6.

7.6.2. Humanitært hjælpearbejde

Det humanitære hjælpearbejde varetages i de adoptionsformidlende

organisationer via henholdsvis AC Børnehjælps projektafdeling og

DanAid med klare krav om administrativ, økonomisk og

personalemæssig adskillelse fra adoptionshjælpsvirksomheden, jf.

afsnit 4.2.2. Det danske system ligner således i nogen grad det

svenske, omend kravet ikke fremgår af lovgivningen men af

akkrediteringsaftalerne. Endvidere følger de danske regler

tilkendegivelserne fra Guide to Good Practice 2 om klar adskillelse af

disse funktioner.

Afsættet for overvejelserne om ændringer er, at international

adoption kun er én blandt flere måder at hjælpe børnene fra

afgiverlande, hvor der som oftest er et massivt behov for hjælp

udefra. Et andet afsæt er, at Danmark bør tage del i dette arbejde.

Danmark bør altså yde humanitært hjælpearbejde, hvilket også sker.

Spørgsmålet er nærmere, hvor tæt dette hjælpearbejde skal kobles til

adoptionsarbejdet. Det kan således anføres, som også gjort af

ISS/IRC, at international adoption ikke er løsningen på fattigdom, og

at det humanitære hjælpearbejde derfor ikke bør kobles så tæt hertil,

som det sker i dag. Heller ikke selv om der er en klar regnskabs- og

personalemæssig adskillelse.

Et andet parameter, der har betydning for en stillingtagen til, om det

også fremadrettet skal være muligt for en adoptionsformidlende

organisation at have en humanitær projektafdeling, er, at det

humanitære hjælpearbejde på grund af blandt andet de statslige

midler, som anvendes i dette arbejde, har et andet og større omfang

end små projekter med tilknytning til adoptionshjælpsvirksomheden.

Da der kan være tale om meget store projekter, så kan det også

antages, at en eventuel risiko for påvirkning af

adoptionsformidlingen er større.

Endelig nødvendiggør konstruktionen med en projektafdeling en

meget høj grad af styring af blandt andet organisationens økonomi,

herunder adoptanternes penge, for at sikre, at der ikke handles i strid

med konventionens principper. I en samarbejdsmodel som beskrevet

i kapitel 5, kan det således også være en udfordring for den synergi,

der ønskes skabt, at arbejdet i organisationen overordnet set

omfatter et væsentligt element, som er relativt forskelligt fra

adoptionsarbejdet.

På trods af det positive der ligger i, at en organisation kan udføre

større projektarbejde i et land, organisationen har et indgående

kendskab til, synes ovenstående at kunne tale for at overveje, at det

ikke fremadrettet skal være muligt for en organisation at yde

humanitært hjælpearbejde i en særskilt afdeling.

Administrativ,

økonomisk og

personalemæssig

adskillelse

108

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det bærende hensyn er, at der ikke sker en påvirkning af

adoptionsformidlingen og ikke skabes situationer, som kan medføre

usikkerhed og utryghed i forhold til formidlingen

Det vil i givet fald betyde, at organisationernes projektafdelinger

enten bør nedlægges eller udskilles til selvstændige enheder uden

organisationsmæssig forbindelse til de adoptionsformidlende

organisationer.

Hensynet er at undgå

påvirkning af

adoptionsformidling

7.6.3. Donationer og hjælpearbejde med

tilknytning til adoptionshjælpsvirksomheden

Donationer og hjælpearbejde dækker som nævnt over støtte til

forskellige formål og af forskellig størrelse. Fælles er dog, at der skal

være en sammenhæng med adoptionshjælpsvirksomheden. Denne

form for støtte kan dække over helt basale fornødenheder til børnene

på et børnehjem, så som mad, tæpper m.m., til større anskaffelser,

økonomisk støtte til ansættelse af personale og gennemførelse af

projekter med forskelligt formål, eksempelvis programmer der har til

formål at understøtte børnenes mulighed for at blive i familien eller

landet.

Det er blandt andet i bidragene til dialogmødet påpeget, at der er et

reelt behov for støtte, som fortsat skal varetages, selvom der måtte

ske en adskillelse af donationer og hjælpearbejde fra

adoptionsformidlingen. Det Permanente Bureau påpeger i det ovenfor

nævnte diskussionspapir, at det er svært at forestille sig, at

forventningen om en donation ikke påvirker adoptionsprocessen.

Adoption & Samfund pegede i sit bidrag til dialogmødet på et behov

for viden om, hvem der kræver denne form for støtte, og i hvilket

omfang den betales af adoptanterne. I forlængelse heraf og i tråd

med gentagne anbefalinger fra Special Commissions kan der peges

på et behov for en konstant viden hos centralmyndigheden om

omkostningerne forbundet med adoption i de enkelte afgiverlande og

også om landets krav om og niveau for donationer samt

hjælpearbejde.

Det vurderes ikke at være realistisk fuldstændigt at fjerne adgangen

til at yde donationer eller hjælpearbejde. Denne adgang gør det

muligt i et vist omfang at hjælpe i forhold til helt basale

fornødenheder, som er behov af en karakter, der falder uden for

humanitært udviklingsarbejde og måske ikke

vil blive ”fanget” af den

statslige udviklingsbistand. Der tænkes herved særligt på

underholdsudgifter til barnet. En sådan løsning vil forudsætte, at der

sker en afgrænsning af, hvilket hjælpearbejde det er tilladt at yde.

Derimod kan det være sværere at sikre den nødvendige

gennemsigtighed i forhold til egentligt projektarbejde, ligesom den

reelle dynamik i sådan et samarbejde kan være vanskelig at afdække

og monitorere. Det kan give anledning til at overveje, at

hjælpearbejde, der har karakter af egentlige projekter, ikke længere

skal være tilladt, selv om der er en indholdsmæssig sammenhæng

med adoptionsarbejdet. I stedet vil et sådant arbejde kunne foregå i

Behov for viden hos

centralmyndigheden

Krav om

sammenhæng med

adoptionshjælps-

virksomhed

Behov for

afgrænsning af

hjælpearbejdet

Projektarbejde bør

foregå i statslig regi

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

109

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

statslig regi, og de adoptionsformidlende organisationer

–

eller den

formidlende myndighed i model 3

–

vil kunne holde eksempelvis

Udenrigsministeriet eller humanitære hjælpeorganisationer orienteret

om de konkrete behov i afgiverlandene for på den måde at undgå, at

behovene på børnevelfærdsområdet overses.

Det må imidlertid anses for vanskeligt at foretage den nødvendige

grænsedragning mellem de to former for støtte. Eksempelvis kan det

synes ganske oplagt, at dagligdags fornødenheder af mindre

størrelse vil kunne være indkøbet af tæpper til et børnehjem, mens

iværksættelsen af et vaccinationsprogram eller blot betaling for en

enkeltstående vaccination af alle børn på et børnehjem måske

nærmere får karakter af et projekt. Andre former for støtte kan være

sværere at adskille, eksempelvis ansættelse af en sygeplejerske eller

retablering af en nedbrændt sovesal, som ikke kan finansieres på

anden måde.

Som en alternativ løsning kunne det derfor overvejes at opstille krav

om Familieretsafdelingens godkendelse af hjælpearbejde, som ikke

vedrører den direkte omsorg for børnene (dagligdags fornødenheder)

samt særskilte krav om løbende orientering af myndighederne om

det konkrete projekt. Der henvises således til, at de svenske

adoptionsformidlende organisationer i stor udstrækning skal

underrette den svenske centralmyndighed om donationer. Den

foreslåede løsning går videre end det svenske system, da der ville

være tale om en godkendelse. En sådan løsning ville med fordel

kunne sammenkobles med et krav om åbenhed om projektet,

herunder økonomien heri

–

som minimum over for

tilsynsmyndigheden, men muligvis også på organisationens eller

Familieretsafdelingens hjemmeside, eventuelt i en tilpasset form. På

den måde imødegås tvivl om og mistro i forhold til hjælpearbejdet.

Det kan generelt overvejes at stille krav om en klarere specificering af

udgifterne til donationer og hjælpearbejde, sådan at det er muligt at

få en viden om de enkelte samarbejder. Dette vil også kunne bidrage

til at imødegå en eventuel tvivl og mistro i forhold til gebyrernes

faktiske anvendelse. Et sådan krav synes samtidig at være i

overensstemmelse med tilkendegivelserne på Special Commissions,

jf. ovenfor. Endvidere kan det overvejes i videst muligt omfang at

tilstræbe, at der er tale om, at størrelsen af bidraget fastsættes af

myndighederne i landet for på den måde at undgå en uetisk

påvirkning af adoptionsforløbet. Dette vil være i overensstemmelse

med Guide to Good Practice 2 .

Godkendelse og

åbenhed

Klar specificering af

udgifter til donation

og hjælpearbejde

Endelig kan det overvejes at gøre det muligt for

adoptionsformidlende organisationer at kanalisere donationer fra

adoptanter til bestemte samarbejdsparter efter adoptanternes

anvisninger. Det er således sådan, at organisationerne i dag

opfordrer familierne til at bruge organisationen, hvis de efter

hjemtagelsen af barnet ønsker at give bidrag til eksempelvis det

børnehjem, familien har adopteret fra, netop for at undgå en uetisk

sammenblanding af penge og adoption. En sådan mulighed for at

Guide to Good Practice 2, s. 92.

110

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

videresende private donationer til bestemte modtagere bør således

bevares, dog eventuelt med et krav om orientering af

centralmyndigheden.

7.6.4. Opsummerende om ovenstående

overvejelser

Mulige tiltag:



Adgangen til at adoptionsformidlende organisationer udfører

humanitært udviklingsarbejde fjernes.



Godkendelse af hjælpearbejde med tilknytning til

adoptionshjælpsvirksomheden.



Klarere specificering af udgifter til donationer og

hjælpearbejde i årsregnskaber.



Størrelsen af bidrag til hjælpearbejde bør fastsættes af

afgiverlandets myndigheder.



Adgang til at kanalisere donationer fra private til bestemte

modtagere efter adoptionen gennem organisationerne.

Overvejelserne kan som nævnt opdeles i spørgsmålet om adgangen

til fortsat at gennemføre humanitært udviklingsarbejde og

spørgsmålet om adgangen til fortsat at give donationer samt yde

hjælpearbejde med tilknytning til adoptionsvirksomheden.

På trods af de positive aspekter og fordele der er knyttet til, at en

adoptionsformidlende organisation udfører humanitært arbejde, så

kan adgangen hertil være for problematisk under hensyn til

nødvendigheden af i videst mulig udstrækning at sikre etisk

forsvarlige adoptioner. Derfor kan det overvejes at fjerne muligheden

for, at organisationer kan varetage begge formål. Der er dog samtidig

et behov for støtte i afgiverlandene, hvorfor det bør overvejes fortsat

at lade hjælpearbejde med tilknytning til

adoptionshjælpsvirksomheden være muligt. Det vurderes dog at være

vigtigt med en højere grad af åbenhed herom og kontrol hermed,

hvilket for det første kan ske gennem en klarere specificering af

udgifter hertil og til donationer, samtidig med at det kan overvejes at

udforme en godkendelsesprocedure for projekter, der vedrører

hjælpearbejde.

I lyset af, at der peges på det hensigtsmæssige i at fjerne adgangen

til at yde humanitær bistand, kan det overvejes at skabe adgang for

organisationer til at videreformidle donationer fra private, som

ønsker at sende støtte til eksempelvis en bestemt institution efter at

have hjemtaget et barn. Denne praksis eksisterer allerede i dag med

henblik på at imødegå en uønsket sammenblanding af adoption og

donationer.

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

111

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

8. ET SKÆRPET TILSYN

8.1. UDFORDRINGERNE

Det er en forudsætning for et velfungerende tilsyn, at

tilsynsmyndigheden til enhver tid har den nødvendige og

tilstrækkelige viden om formidlingssituationen forstået som udvikling

i afgiverlandet af betydning for adoptionsområdet (eksempelvis

lovændringer, konkrete undersøgelser og udredninger,

samfundsudviklingen m.v.), om opgavevaretagelsen hos de

adoptionsformidlende organisationer og også om organisationernes

økonomiske forhold. Myndigheden skal altså løbende modtage og

indhente aktuel og opdateret viden for at kunne reagere relevant på

rette tidspunkt.

Det er også en forudsætning for et velfungerende tilsyn, at der ikke

er tvivl om, hvem der fører tilsynet. Tilsynsbeføjelsen bør være

tydeligt afgrænset og uden unødvendige eller ubegrundede overlap

mellem myndigheder, ligesom tilsynets indhold bør være tydeligt.

Et grundlæggende princip for international adoption er, at

samarbejdet baserer sig på tillid til det andet lands håndtering af sine

ansvarsområder i henhold til konventionen. Det er altså afgørende, at

Danmark som modtagerland kan have og har tillid til de afgiverlande,

der samarbejdes med.

Udover at princippet følger af, at der er tale om et samarbejde

mellem selvstændige stater, tager det også højde for umuligheden af

til hver en tid at have kendskab til alle trin i den måde opgaverne og

adoptionssagerne varetages på i alle samarbejdslande. En umulighed

som skyldes, at international fremmedadoption foregår over store

afstande og i lande med andre traditioner, herunder også anden

tradition og mulighed for registrering af oplysninger, end i Danmark.

Endvidere kan det variere fra kultur til kultur, hvad der opfattes som

væsentlige oplysninger i forbindelse med adoptionen. Dette kan

vanskeliggøre og udfordre behovet for tilstrækkelig information set

fra et dansk perspektiv. Også det forhold, at samarbejdslandene har

myndighedssystemer m.v., som alle kan være mere eller mindre

forskellige og ofte ganske anderledes end det danske system, gør

opgaven med at have den nødvendige viden om og indsigt i det

enkelte lands forhold vanskelig.

I den ramme udgør ønsket om fuldstændig indsigt i og kontrol med

processen fra start til slut en klar udfordring eller om ikke andet et

dilemma.

Som det fremgår af afsnit 4.4.1. har genstanden for tilsynet ændret

sig over tid fra primært at fokusere på oplysninger om børnene til i

dag i højere grad at vedrøre organisationernes måde at navigere i

samarbejdet om adoptionsformidlingen og legaliteten i adoptioner

for at varetage retssikkerheden i adoptionsprocessen. Dette skifte

stiller andre og øgede krav til de kompetencer og den

tilrettelæggelse, der er nødvendig for myndighedernes tilsyn.

Krav til tilsyn har

ændret sig

Nødvendig og

tilstrækkelig

viden hos

tilsynsmyndigheden

Tydelig afgrænset

tilsynsbeføjelse

Kendskab til alle

detaljer er ikke

muligt

112

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

8.2. KONVENTIONEN SOM RETTESNOR

FOR ÆNDRING

Som nævnt indledningsvist i kapitel 3 opstiller konventionens

samarbejdssystem en række ansvarsområder med en tydelig

defineret opgavefordeling mellem afgiverlande og modtagerlande,

hvilket blandt andet betyder, at det er afgiverlandets ansvar at sikre,

at det konkrete barn kan adopteres. Ikke desto mindre har

modtagerlandet et selvstændigt ansvar for at følge op på og sikre, at

alle aktører, der er involveret i formidling af børn til danske forældre,

udfører et forsvarligt stykke arbejde i overensstemmelse med dansk

lovgivning og Haagerkonventionen.

Efter konventionen skal enhver organisation, der er akkrediteret til at

bistå i forbindelse med international adoption, være underlagt et

tilsyn. Centralmyndigheden skal føre tilsyn med organisationerne,

særligt i forhold til deres sammensætning, formidlingsarbejde og

økonomiske situation

. I Guide to Good Practice 2 er det beskrevet,

hvordan akkrediteringen af private organisationer skal være suppleret

af et regelsæt for tilsynet med de adoptionsformidlende

organisationer. Centralmyndighederne skal udvikle en god praksis i

relation til at udforme og implementere regler i forhold til

akkreditering og tilsyn, som er gennemskuelige og mulige at

omsætte i praksis, formidle disse regler til relevante aktører i ind- og

udland, fastholde tilsynsvirksomheden som et statsligt anliggende,

afsætte tilstrækkelige ressourcer til at varetage tilsynsopgaverne og

fastholde kontrol og tilsyn med de mest centrale dele af

adoptionsprocessen

. Tilsynet vil oftest blive udført af

centralmyndigheden, men kan også varetages af andre myndigheder.

Overordnet set skal tilsynet med de formidlende organisationer ifølge

konventionen sikre, at organisationen udfører sine opgaver på en

professionel og faglig kompetent facon. Ifølge konventionens artikel

11, bør tilsynet som minimum omfatte regelmæssige møder mellem

de formidlende organisationer og den tilsynsførende myndighed,

besøg hos organisationen samt indberetninger fra organisationen om

dens organisatoriske sammensætning, formidlingsarbejde og

økonomiske situation.

Samtidig anføres det i guiden, at centralmyndigheden som et led i sin

funktion som tilsynsmyndighed bør tilbyde adoptionsformidlende

organisationer, som udfører opgaver efter delegation, den bedst

mulige professionelle støtte i forhold til opgavevaretagelsen,

eksempelvis i form af et effektivt partnerskab eller gennem

efteruddannelse, hvis det vurderes at være nødvendigt.

Guide to Good Practice 2 anbefaler en række tiltag og metoder til

varetagelsen af tilsynet. Det anbefales således i tråd med en

anbefaling fra Special Commission 2000

, at adoptionsformidlende

organisationer skal aflevere årlige rapporter om deres aktiviteter og

Haagerkonventionens artikel 11c

Guide to Good Practice 2, s. 64f

Conclusions and Recommendations of the Second Meeting of the Special Commission on the

practical operation on the Hague Convention of 29 May 1993, anbefaling nr. 4d

Centralmyndigheden

fører tilsyn med

organisationerne

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

113

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

deres økonomiske forhold. Det anbefales også at gennemføre

inspektioner på organisationernes kontorer samt løbende

overvågning af organisationernes hjemmesider. Derudover bør det

ifølge guiden være muligt at klage til myndighederne over

organisationen. Endelig anbefales det, at der udføres undersøgelser

af, hvordan organisationerne har tilrettelagt deres virksomhed i

udlandet, ligesom der bør indhentes information om organisationen

fra myndighederne i afgiverlandene, eventuelt i form af udarbejdede

spørgeskemaer om organisationen til afgiverlandet.

8.3. Andre lande

I Norge varetages tilsynet med de tre formidlende organisationer af

centralmyndigheden, som ifølge den norske lovgivning kan give

organisationerne pålæg om at rette op på forhold i strid med love,

forskrifter eller vilkår for organisationens tilladelse, ligesom

tilladelsen i yderste konsekvens kan trækkes tilbage.

Ligesom i Danmark omfatter tilsynet både organisationernes

økonomiske og organisatoriske drift og selve

adoptionsformidlingsvirksomheden med relativ detaljeret regulering.

Tilsynet baseres på samme type af informationer, som tilgår den

danske tilsynsmyndighed, nemlig indberetninger fra organisationerne

selv og borgere samt den vigtige informations- og

erfaringsudveksling med andre modtagerlande og de centrale

internationale aktører.

Et norsk adoptionsudvalg udtalte i 2009, at det var vanskeligt at

tilegne sig et tydeligt billede af det tilsyn centralmyndigheden udførte

i oprindelseslandene. Udvalget foreslog i den sammenhæng at

intensivere tilsynet især med hensyn til organisationernes virke i

oprindelseslandene . Inspirationen skulle blandt andet findes i

svensk og dansk praksis på området.

Der er aktuelt endnu et udvalgsarbejde i gang i Norge om den

fremtidige organisering af adoptionsområdet i forlængelse af

udvalgsbetænkningen fra 2009. Arbejdet forventes afsluttet ultimo

2014.

I Sverige varetages tilsynet med organisationerne også af

centralmyndigheden, som ifølge de svenske regler overordnet skal

føre tilsyn med, at de formidlende organisationer overholder loven og

princippet om barnets bedste. Centralmyndigheden kan i yderste

konsekvens tilbagekalde organisationernes tilladelse til at yde

adoptionshjælp.

Ligesom det er tilfældet i det danske Adoptionsnævn, udarbejder

centralmyndigheden i Sverige en årlig tilsynsplan, der i Sverige

vedrører de årlige tilsynsbesøg og gennemgangen af

organisationernes regnskaber, rapporter og andre dokumenter.

NOU 2009:21 ”Adopsjon –

til barnets bedste. En utredning om de mange ulike sidene ved

adopsjon” ,punkt 18.8.7.

114

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Sverige synes at have en mere detaljeret regulering af

tilsynsudøvelsen og kravene til organisationerne i den forbindelse.

Således skal organisationerne årligt indlevere en landerapport for alle

de lande, som organisationen har autorisation til at virke i og løbende

informere og rådføre sig med centralmyndigheden forud for

indgåelsen af skriftlige aftaler med udenlandske adoptionskontakter,

anmelde nye adoptionskontakter, informere om rejser organisationen

har til hensigt at foretage til de lande, som organisationen har

autorisation til at samarbejde med, aflægge rapporter for

kontaktopretholdende rejser til autorisationslande, anmelde nye

udviklingssamarbejder, bistand eller anden type af støtte, inden det

påbegyndes i lande, som organisationen har autorisation for, og

afgive data hver måned om de børn der er adopteret i Sverige via

organisationens adoptionskontakter.

Måden at føre tilsyn med organisationerne på ligner både i Norge og i

Sverige den danske model, og de nordiske landes

centralmyndigheder er indbyrdes meget afhængige af hinanden for at

kunne føre et godt tilsyn på så fyldestgørende et datagrundlag som

muligt.

8.4. ANBEFALINGER FRA

KAMMERADVOKATEN

Til brug for helhedsanalysen har Kammeradvokaten gennemført en

undersøgelse af tilsynsmyndighedernes rolle og organisering med

henblik på at belyse, om den eksisterende organisering af tilsynet

giver det nødvendige grundlag for et effektivt tilsyn. Formålet var

blandt andet at lade resultatet af denne undersøgelse fungere som et

afsæt for arbejdsgruppens overvejelser om den fremtidige

organisering af tilsynet. Kammeradvokatens ”Notat om tilsyn på

adoptionsområdet” forelå i oktober 2013.

Kammeradvokaten peger i sit notat på en række tiltag, som efter

hans opfattelse bør overvejes med henblik på at styrke tilsynet.

Notatet indeholder således blandt andet anbefaling om præcisering

af grundlaget for tilsynet. Der peges på et behov for tydeliggørelse af

indholdet af tilsynet, ligesom det anbefales, at regelgrundlaget

forenkles. Dernæst bør det efter Kammeradvokatens opfattelse

overvejes, om tilsynet med organisationerne skal samles hos én

myndighed, sådan at Adoptionsnævnet fremover alene behandler

konkrete sager om godkendelse af adoptanter og klager over

organisationernes behandling af matchningsforslag, dvs. når et barn

bringes i forslag til en konkret adoptionsansøger. Med henblik på at

understøtte effektiviteten i tilsynet giver Kammeradvokaten tillige en

række anbefalinger om tilvejebringelse af information til brug for

tilsynet. Han peger blandt andet på, at det bør overvejes at fastsætte

nærmere regler om organisationernes pligt til at afgive oplysninger

efter anmodning og tydeliggøre, hvornår organisationerne af egen

drift skal orientere tilsynsmyndighederne. Endvidere indeholder

notatet anbefalinger om, hvordan det sikres, at tilsynsmyndighederne

modtager oplysninger af betydning for tilsynet fra andre end

organisationerne, herunder ved oprettelse af en såkaldt

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

115

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

whistleblower-ordning. Som et naturligt led i tilsynet anføres det

også, at der bør fastsættes klare krav til organisationernes revision

og regnskaber og indføres regler om tilsynsmyndighedernes

reaktionsmuligheder ved manglende overholdelse af adoptionsloven

og vilkårene for den enkelte organisation. I forhold til

tilrettelæggelsen af tilsynet peger Kammeradvokaten på muligheden

for at pålægge tilsynsmyndigheden at udarbejde en årlig beretning

om tilsynet.

En opremsning af Kammeradvokatens mest centrale anbefalinger ser

ud som følger:



Kammeradvokaten anbefaler,

at det tydeliggøres, hvad

styrelsens tilsyn med de formidlende organisationer konkret

omfatter.

Kammeradvokaten anbefaler,

at det overvejes at ændre

kompetencen sådan, at Adoptionsnævnet alene træffer

afgørelse i konkrete sager, mens tilsynet med børnenes

psyko-sociale og helbredsmæssige forhold i udlandet og med

organisationernes behandling af matchningsforslag i stedet

varetages af Familieretsafdelingen.

Kammeradvokaten anbefaler,

at det overvejes at udarbejde

et evalueringsskema, som gør det muligt at indsamle

adoptanternes overordnede input, når adoptionsprocessen er

tilendebragt.

Kammeradvokaten anbefaler,

at det overvejes at indføre en

”whistleblower”-ordning

i forhold til tilsynet med de

formidlende organisationer.

Kammeradvokaten anbefaler

også, at

tilsynsmyndighedernes mulighed for at indhente oplysninger

hos organisationerne til brug for tilsynet tydeliggøres.

Kammeradvokaten anbefaler

at overveje muligheden for

krav om at kunne gennemføre kontrol i udlandet hos

samarbejdsparter, sådan at organisationerne kun må

samarbejde med børnehjem, som er indforståede med en

sådan kontrol.

Kammeradvokaten anbefaler,

at organisationerne skal

underrette om en række tilfælde, medmindre informationen

må anses for uvæsentlig. De relevante tilfælde bør ifølge

Kammeradvokaten beskrives uddybende i

akkrediteringsvilkårene.

Kammeradvokaten anbefaler,

at kravene til revisionen

præciseres, og at der opstilles krav, der er egnede til at indgå

direkte i revisionsinstrukserne, sådan at de ikke bliver

genstand for fortolkning og dermed fører til en forskellig

fremgangsmåde hos organisationerne.

Kammeradvokaten anbefaler,

at det bør overvejes at

fastsætte særlige afrapporteringskrav for

Familieretsafdelingen, f.eks. i form af pligt til at afgive

årsberetning og pligt til at udarbejde rapporter om bestemte

Kammeradvokatens

anbefalinger



116

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



tilsynsaktiviteter, herunder rapporter i forbindelse med

tilsynsbesøg hos organisationerne og rapporter om

tilsynsrejser.

Kammeradvokaten anbefaler,

at de eksisterende

bestemmelser om reaktionsmuligheder uddybes, sådan at det

klart fremgår, hvilke muligheder myndigheden har.

Kammeradvokaten anbefaler,

at det specifikt anføres, at der

kan tildeles advarsler eller lignende i tilfælde af

organisationernes overtrædelse af akkrediteringsvilkår.

Kammeradvokaten anbefaler,

at eventuelle pålæg over for

en organisation fastsættes som et tillæg til akkrediteringen.

8.5. DIALOGMØDET MED DANSKE

INTERESSENTER PÅ

ADOPTIONSOMRÅDET

På dialogmødet blev det blandt andet tilkendegivet, at afsættet for

tilrettelæggelsen af et effektivt tilsyn nødvendigvis må være, at der

ikke kan opnås fuldstændig sikkerhed for, at alle adoptioner er fuldt

ud etisk forsvarlige.

AC Børnehjælp foreslår i sit bidrag til mødet i forhold til opbyggelsen

af et intensiveret tilsyn, at det revideres med jævne mellemrum

gennem dialog for at sikre bedst mulig overensstemmelse mellem

interessenternes forventninger til tilsynet. Adoption & Samfund giver

i sit bidrag udtryk for, at der i højere grad skal være opmærksomhed

på samarbejdet i den tidlige fase for i rette tid at kunne afhjælpe

problemer, og organisationen efterlyser en tidligere reaktion fra

myndighedernes side, når der er advarsler om problemer i forhold til

formidlingen fra et land. Adoption & Samfund peger også på

muligheden for at supplere eller erstatte de eksisterende tilsynsrejser

med tilsyn udført af danske repræsentationer i afgiverlandet, som

ifølge organisationen vil have mulighed for at aflægge uanmeldte

tilsynsbesøg hos samarbejdsparter i afgiverlandet.

121Adoption mener, at det er nødvendigt, at tilsynet følger det

enkelte barn og sker helt ned på børnehjemsniveau. Organisationen

redegør for organisationens arbejde med at udvikle et ”anti-

trafficking”-

certificering på det enkelte barn, som overordnet dækker

over yderligere undersøgelse af barnets frigivelse til adoption og af

barnets historie. Dette arbejde foretages i landet af organisationens

ansatte der, idet det er 121Adoptions erfaring, at det er muligt på

denne måde at komme i dialog med myndighederne uden at vække

modvilje. Organisationen peger også på, at et årligt tilsyn ikke er

tilstrækkeligt, og at det er vigtigt, at tilsynet varetages af en aktør

med kendskab til lokale forhold.

DanAdopt peger på, at en akkreditering af en organisation skal være

udtryk for grundlæggende tillid til, at organisationen skaber juridisk

og etisk forsvarlige adoptioner, og at dette må være afsættet for

tilrettelæggelsen af et skærpet tilsyn. Organisationen forholder sig

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

117

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

åben over for et helt tæt tilsyn, som udøves i organisationen på

daglig basis, men anfører samtidig, at det vil være mere

omkostningseffektivt at indføre uanmeldte tilsynsbesøg. I forhold til

at holde sig informeret om forholdene i afgiverlandene peger

DanAdopt på muligheden for at samarbejde med de nordiske lande

og organisationer som UNICEF og Røde Kors.

Adoptionstrekanten mener, at et tilsyn bør være internationalt

sammensat og ikke alene dansk/nordisk og mener også

–

i lighed

med Adoptionspolitisk Forum, at der er for tætte relationer mellem

tilsynsmyndighederne og de adoptionsformidlende organisationer i

den nuværende tilrettelæggelse af tilsynet. Adoptionspolitisk Forum

giver endvidere udtryk for, at der ikke i tilstrækkelig grad reageres på

bekymringer for så vidt angår formidlingen. Derudover stiller denne

organisation sig undrende over for, at der ikke i Adoptionsnævnet er

kompetencer for så vidt angår indsigt i afgiverlandenes økonomiske,

politiske og juridiske forhold, da en stor del af vurderingen af et givet

lands adoptionspraksis ifølge organisationen relaterer sig til disse

brede samfundsmæssige forhold. Adoptionspolitisk Forum mener, at

det er nødvendigt med et kontinuerligt tilsyn i afgiverlandene

foretaget af en uvildig tredjepart, som løbende rapporterer tilbage til

de danske myndigheder. Koreaklubben peger også på et behov for

kontinuerlig tilstedeværelse i afgiverlandene for at kunne foretage et

effektivt tilsyn, og at ansvaret for tilsyn ikke blot kan overlades til

afgiverlandene. Foreningen anfører også, at der gennem årene tegner

sig et mønster af, at de danske myndigheder ikke har reageret på

advarsler i forhold til adoptionsformidlingen.

TænkAdoption peger på, at et stort problem med tilsynets

tilrettelæggelse er, at der ifølge organisationen ikke er faglig

ekspertise til at vurdere de regionale, kulturelle og nationale

afgiverkontekster, og dermed de formidlende organisationers

samarbejdsparter. TænkAdoption mener i lighed med andre, at der er

for tætte relationer mellem myndigheder og organisationer i

udførelsen af tilsynet.

8.6. ÆNDRING AF DET NUVÆRENDE

SYSTEM

8.6.1. Overordnet om en ny tilrettelæggelse af

tilsynet

Tilsynets tilrettelæggelse afhænger af, hvordan

adoptionsformidlingen organiseres. Hvis tilrettelæggelsen går i

retning af en højere grad af samarbejde mellem det private og det

offentlige, har det i sig selv en afsmittende effekt på kvaliteten i

tilsynet blandt andet gennem gensidig kvalificering af viden. Fra en

tilsynsvinkel er samarbejdsmodellen (model 2), som beskrevet

ovenfor, i sig selv en styrkelse af tilsynet.

Det bemærkes i den forbindelse, at Haagerkonventionen alene

opstiller krav om tilsyn med adoptionsformidlende organisationer.

Hvis adoptionsformidlingen fortsat skal varetages af

Ændret tilsyn

afhænger af hvordan

adoptionsformidling

organiseres

118

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

adoptionsformidlende organisationer, skal der være et tilsyn med

sigte på organisationernes virksomhed. Det samme gør sig

gældende, hvis opgaven placeres i en statslig enhed uden tilknytning

til centralmyndigheden. Hvis det derimod er centralmyndigheden,

som varetager adoptionsformidlingen, vil håndteringen af hver enkelt

sag ske med den viden og forståelse, som i dag anvendes i tilsynet

med de adoptionsformidlende organisationer. Den opgave, der

varetages ved tilsynet i dag, vil dermed blive en integreret del af

behandlingen af adoptionssagen. Der skal derfor i stedet opstilles

andre former for overvågningsmekanismer.

Et ændret tilsyn med adoptionsformidlende organisationer rummer

tre overordnede elementer. For det første er der identificeret et behov

for tydelighed i forhold til, hvad der føres tilsyn med, hvem der fører

dette tilsyn, og hvordan det sker. For det andet er det essentielt, at

tilsynet sikrer flest mulige oplysninger om adoptionsformidlingen

både her og i udlandet, sådan at tilsynsmyndigheden til enhver tid er

i besiddelse af relevant information om adoptionsformidlingen for at

kunne reagere relevant og i tide. Derudover vurderes der med fordel

at kunne etableres et tættere samarbejde mellem

centralmyndigheden og adoptionsformidlende organisationer samt i

forhold til udenlandske myndigheder. De tre elementer har endvidere

en indbyrdes påvirkende effekt.

Det bemærkes i øvrigt, at samarbejdsperspektivet i forhold til

udenlandske myndigheder vil være af helt afgørende betydning i en

model med statslig formidling.

Endvidere henledes opmærksomheden særligt på kapitlerne 5 og 7,

som også rummer mulige tiltag af betydning for tilsynet, eksempelvis

forslaget om at tidsbegrænse tilladelser til at samarbejde med

bestemte samarbejdsparter i afgiverlandet.

De følgende forslag til ændringer har endvidere i høj grad afsæt i de

anbefalinger, som Kammeradvokaten er kommet med, jf. ovenfor i

afsnit 8.4.

3 elementer i et

ændret tilsyn

8.6.2. Tydelighed i tilsynet

Det er vigtigt, at der er tydelighed i forhold til, hvilke grundlæggende

krav en adoptionsformidlende organisation skal leve op til, sådan at

der ikke opstår tvivl herom. En adoptionsformidlende organisation

bør således også have vished for, hvad myndighederne kræver. Det

gælder både kravet om at arbejde for barnets bedste og kravet om

ikke at opnå utilbørlig vinding i forbindelse med adoptionshjælpen.

En tydeliggørelse af kravene til en adoptionsformidlende organisation

vil samtidig være en skærpelse af akkrediteringen og en

tydeliggørelse af, hvad tilsynet med organisationen omfatter. Hertil

kommer, at det bør skabes tydelighed for organisationerne om,

hvornår der udøves tilsynsbeføjelser og anvendes tilsynsreaktioner,

sådan at der ikke opstår situationer, hvor der er tvivl herom og

dermed mindre effektivitet i tilsynet. Endelig bør der være tydelighed

om, hvilken myndighed der udøver tilsynet.

Tydeliggørelse

af krav til

organisationer

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

119

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

De ændringer, som Kammeradvokaten anbefaler, er overordnet en

tydeliggørelse af kompetencefordelingen mellem myndighederne i

forhold til tilsynet med de formidlende organisationer, en forbedring

af informationsindsamlingen til brug for tilsynet, en tydeliggørelse af

det økonomiske tilsyn, fastsættelse af rapporterings- og

oplysningskrav for myndighederne og en tydeliggørelse af

reaktionsmulighederne knyttet til tilsynet.

Det bemærkes i forlængelse heraf, at en række helt centrale

betingelser for at kunne udøve adoptionsformidling alene fremgår af

forskellige administrative forskrifter. Der er således ikke en tydelig

lovmæssig regulering af, hvilke krav organisationerne skal leve op til,

hvilket også fremgår af Kammeradvokatens notat. En vigtig del af

tydeliggørelsen består derfor også i at lovfæste de grundlæggende

principper for adoptionsformidling.

Adoptionslovens regler om tilladelse til at yde international

adoptionshjælp (adoptionsformidling) bør afspejle de hensyn, der

gælder for adoptionsformidlingen, og der også arbejdes efter i dag.

Dette vil kræve en ændring af loven, sådan at det fremgår, at en

adoptionsformidlende organisation skal arbejde for barnets bedste

og drives på et etisk og fagligt forsvarligt niveau i overensstemmelse

med adoptionsloven. På samme måde synes det også mest korrekt at

lovfæste kravet om, at en organisations økonomiske forhold skal

varetages på en forsvarlig måde, og at organisationen ikke må drage

utilbørlig økonomisk eller anden vinding i forbindelse med arbejdet

med adoptionshjælp, samt at betaling for formidlingen af børn til

adoption ikke må stå i misforhold til det udførte formidlingsarbejde.

Sådanne lovregler bør understøttes af klare krav i regelsættet på

området om organisationernes økonomiske forhold. Disse krav vil

blandt andet kunne være nøjagtige oplysninger om forudsætningerne

for gebyrændringer og krav om Familieretsafdelingens godkendelse

af disse.

Tydeliggørelse af kompetenceforholdene vil også være en styrkelse af

tilsynet. Dette ville kunne ske ved i overensstemmelse med

Kammeradvokatens anbefaling at samle tilsynet hos én myndighed

–

Familieretsafdelingen. En sådan ændring vil samtidig imødekomme

det ændrede fokus i tilsynet, der i dag i højere grad vedrører

legaliteten i adoptionen end børnenes psyko-sociale og

helbredsmæssige forhold. Det er naturligvis fortsat vigtigt også at

føre et tilsyn med disse aspekter. Endvidere vil ændringen imødegå

den utydelighed, der vurderes at være i forhold til tilsynet med netop

denne type oplysninger om børnene.

Som det fremgår af afsnit 3.3.1., varetager Familieretsafdelingen

tilsynet med de adoptionsformidlende organisationer, dog sådan at

Adoptionsnævnet udfører tilsynet i forhold til den del af

organisationernes virksomhed i udlandet, som vedrører børnenes

psyko-sociale og helbredsmæssige forhold. Her ser nævnet

Tilsynet samles hos

én myndighed

Tydelig lovmæssig

regulering

120

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

eksempelvis på børnenes forhold på et børnehjem til brug for

behandlingen af sager om matchningen af børn. Hvis der imidlertid

er tale om forhold af en sådan karakter, at det kan få betydning for

organisationens tilladelse til at samarbejde med det pågældende

børnehjem, skal nævnet underrette Familieretsafdelingen herom, da

dette falder ind under denne myndigheds kompetence i forhold til

tilsynet med organisationerne.

Kompetencefordelingen mellem Familieretsafdelingen og

Adoptionsnævnet er alene overordnet reguleret, og vurderingen af,

hvilken myndighed der er kompetent, vil afhænge af en konkret

stillingtagen til sagens genstand. Der vil som også skitseret i

Kammeradvokatens notat således i nogen grad kunne være en

gråzone mellem myndighedernes kompetencer, ligesom en sag kan

gå fra at høre under en myndigheds kompetence til at blive genstand

for det tilsyn, den anden myndighed udøver. En ordning, hvor sagen

ikke behandles af flere myndigheder, vil kunne styrke tilsynet som

helhed. Samtidig kan det bidrage til at skabe klarhed for borgerne

om myndighedernes kompetence.

Ydermere vil det være i tråd med og understøtte forslaget i model 2,

jf. afsnit 5.6.3., om, at Familieretsafdelingen skal udstede artikel 17

c-erklæringen, der tillader, at adoptionen fortsætter. Det samme vil

være tilfældet, hvis opgavevaretagelsen i en statslig model placeres i

tilknytning til centralmyndighedsfunktionen. Denne vurdering

omfatter som nævnt blandt andet en vurdering af børnenes psyko-

sociale og helbredsmæssige forhold set i forhold til de konkrete

kommende adoptanter.

Endelig vil det skabe tydelighed udadtil, hvis Familieretsafdelingen

pålægges at udarbejde en årsrapport om tilsynet. Dette modsvarer

også, at tilsynet overtages fra Adoptionsnævnet, som i dag

udarbejder årsrapport. Det forudsættes dog, at en sådan rapport vil

være af en anden karakter end nævnets, sådan at den giver et reelt

indblik i det tilsyn og de udfordringer/problemer, som er håndteret i

årets løb, ligesom den bør indeholde en afrapportering af det

økonomiske tilsyn. Kammeradvokaten har således også anbefalet en

sådan afrapportering.

Udarbejdelse af

årsrapporter

8.6.3. Det nødvendige informationsniveau

Tydeligheden bør også gælde omfanget af informationer, som

tilsynsmyndigheden skal have adgang til.

Der vil være situationer, hvor Familieretsafdelingen ikke har

anledning til

–

eller viden om behovet for

–

at søge oplysninger fra en

adoptionsformidlende organisation. Dette kan fx afhjælpes ved, at en

organisation efter loven er pålagt at underrette om alle ændringer i

relation til adoption fra de lande, hvor organisationen yder

adoptionshjælp, medmindre ændringerne er uvæsentlige. Det vil være

en skærpelse i forhold til det krav, der i dag fremgår af

akkrediteringsaftalen, om at organisationen kun skal underrette om

”væsentlige forhold”.

Organisationer

skal underrette

om alle ændringer

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

121

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Formålet

–

at sikre mest mulig viden

–

kan også understøttes ved at

pålægge en adoptionsformidlende organisation at udarbejde

periodiske redegørelser om formidlingssituationen og om

organisationens samarbejdsparter i de enkelte afgiverlande. Disse

anbefalinger følger også af Kammeradvokatens notat.

Anbefalingerne vil kunne implementeres ved, at det af loven fremgår,

at en adoptionsformidlende organisation kan pålægges at redegøre

for organisationens forhold og for dens samarbejde med en

udenlandsk myndighed m.v., ligesom en formidlende organisation

skal tilvejebringe materiale til belysning af et afgiverlands lovgivning

og praksis vedrørende adoption, hvis Familieretsafdelingen beder om

det. Det bør også lovfæstes, at Familieretsafdelingen som en anden

kilde til information kan indkalde sager fra en organisation med

henblik på at gennemføre tilsyn. En sådan gennemgang sker allerede

i dag, både under det økonomiske tilsynsbesøg og hvis

Familieretsafdelingen finder anledning til at sætte fokus på konkrete

problemstillinger.

Et yderligere muligt tiltag, som også er anbefalet af ISS/IRC og

Kammeradvokaten, og som Sverige har gode erfaringer med, er at

bede adoptanterne om at udfylde et spørgeskema om

adoptionsforløbet og den adoptionsformidlende organisations

håndtering af sagen. På den måde vil Familieretsafdelingen altid få

viden om eventuelle uhensigtsmæssigheder, problemer eller mangler

i forhold til de vilkår, organisationen skal leve op til. Men det vil også

betyde, at det i tilfælde, hvor der opstår problemer i forhold til et

land, er muligt at søge tilbage og få viden om, hvorvidt disse

problemer må antages at have haft betydning for

adoptionsformidlingen til Danmark. Ydermere vil en procedure med

en løbende indhentelse af information fra brugerne af

organisationerne i højere grad sikre, at Familieretsafdelingen får

viden om størstedelen af eventuelle hændelser, da det måske ikke er

alle adoptanter, der selvstændigt underretter Familieretsafdelingen,

når de er kommet hjem med barnet, og fokus rettes mod at danne en

familie, ligesom en underretning i det lys også vil kunne afhænge af

hændelsens ”størrelse”. En automatiseret indsamling af oplysninger

vil betyde en større indsamling af relevant information til brug for

tilsynet.

Som beskrevet ovenfor i afsnit 5.6.3. om model 2 med begrænset

delegation af formidlingsopgaverne, ligger der i denne model også en

klar styrkelse af tilsynet, i og med det forudsættes, at

Familieretsafdelingen overtager artikel 17 c-kompetencen. Styrkelsen

ligger i, at Familieretsafdelingen på den måde vil blive sikret indblik i

hver enkelt adoptionssag og samtidig få muligheden for løbende at

monitorere sagerne for uønskede tendenser i sagsbehandlingen,

sagsoplysningen m.m. Samtidig sker det på et tidspunkt, hvor

familien endnu ikke er underrettet om barnet, hvorfor dette element i

tilsynet får et reelt indhold. Der henvises herved til, at ISS/IRC som

beskrevet ovenfor i afsnit 5.4. i sin rapport til brug for

helhedsanalysen har understreget betydningen af, at en kontrol med

den enkelte adoptionssag skal iværksættes på et tidspunkt, hvor en

etablering af et forhold mellem barn og kommende adoptanter endnu

ikke er begyndt.

Periodiske

redegørelser fra

organisationerne

122

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Endelig bør der være tydelighed i forhold til, hvilke

reaktionsmuligheder tilsynsmyndigheden har til rådighed, herunder

ikke kun for så vidt angår hvilken reaktion der kan forventes. Dette

følger også af Kammeradvokatens anbefalinger. Førstnævnte del kan

tydeliggøres gennem lovtekst og administrative retningslinjer, sådan

at det fremgår, hvilke reaktioner der rådes over, herunder også klare

betingelser for at tilbagekalde en akkreditering. I dag er de

forskellige reaktioner blot beskrevet i meget overordnede vendinger i

administrative forskrifter.

Tydelige

reaktionsmuligheder

8.6.4. Særligt om overvågningen af

adoptionsformidlingen i en statslig model

Som nævnt indledningsvist vil det i en situation, hvor formidlingen

sker i statslig regi, være afgørende for tilsynet, om opgaven placeres

i en statslig enhed uden tilknytning til centralmyndigheden, eller om

opgaven placeres sammen med centralmyndighedsopgaven. I

førstnævnte tilfælde vil der skulle gennemføres et tilsyn i samme

udstrækning, som hvis der var tale om en privat organisation. Hvis

opgaven placeres i regi af centralmyndigheden, vil det ikke være

relevant at tale om tilsyn på den måde, som det normalt opfattes.

Ved en placering i Familieretsafdelingen som centralmyndighed, vil

opgaven være placeret der, hvor der er mest viden om området, jf.

også at dette er tilsynsmyndigheden i dag. Der er herudover også et

behov for at overvåge området på samme måde, som det i dag sker

gennem tilsynet og gennem kravet om, at organisationerne løbende

holder sig orienteret om formidlingssituationen.

Særligt for så vidt angår Udenrigsministeriets eventuelle varetagelse

af opgaver i afgiverlandene bemærkes det, at denne

opgavevaretagelse både vil skulle overvåges af den statslige enhed i

sin egenskab af opdragsgiver til repræsentationerne, ligesom

repræsentationernes virksomhed vil blive genstand for tilsynet med

formidlingsopgaven, hvis denne ikke er placeret i sammenhæng med

centralmyndighedsopgaven.

Der kan overvejes, om der er behov for afrapportering fra

centralmyndighedens virksomhed, så ministeren og Folketinget mv.

sikres et løbende indblik i opgavevaretagelsen. Dette behov vil kunne

varetages ved udarbejdelse af årsrapporter om virksomheden og

nærmere undersøgelse af specifikke temaer hvert andet år. Det

forudsættes, at årsrapporten opbygges sådan, at den reelt giver et

indblik i virksomheden og materien i adoptionsformidlingen.

Det kan endvidere overvejes at indføre spørgeskemaer til brug for

vurderingen af adoptionsforløbet fra adoptanternes side. En analyse

af disse skemaer kan være en fast bestanddel af den ovenfor nævnte

årsrapport.

Afrapportering

til minister

og Folketinget mv.

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

123

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

8.6.5. Samarbejde og tilstedeværelse af relevante

kompetencer

Udover de tiltag, der er nævnt ovenfor, kan det overvejes at

iværksætte yderligere tiltag.

Som også nævnt i kapitel 5 kan der skabes et samarbejde

–

partnerskab, som anbefalet i Guide to Good Practice 2

–

som blandt

andet bygger på uddannelse/undervisning af organisationens

medarbejdere med henblik på at sikre tilstedeværelse af en række

centrale kompetencer og også bygger på en gensidig

erfaringsudveksling. Det vil i forbindelse med tilsynet være muligt

både at afdække behovet for kompetenceløft og afdække effekten af

undervisning. Også gennem en mere formaliseret og hyppigere

mødevirksomhed vil organisationens status af reelt, om ikke formelt,

at være en del centralmyndigheden kunne tydeliggøres. Samtidig vil

en partnerskabstankegang antageligvis også understøtte en

erfarings- og vidensdeling fra organisationens side til

tilsynsmyndigheden, da organisationen besidder kompetencer, som

myndigheden ikke har. Der henvises herved også til ISS/IRCs

tilkendegivelser om, at det kan være både nyttigt og nødvendigt at

organisere formidlingen gennem adoptionsformidlende

organisationer for på den måde at skabe det bedste samspil af

særlige kompetencer hos henholdsvis organisation og

centralmyndighed.

Det bemærkes, at det i forhold til model 2 bør ovevejes i endnu

højere grad at arbejde med forståelsen af sammenhængen mellem

organisation og centralmyndighed og af samarbejdet som et

partnerskab. I forhold til uddannelse af personale i organisationen

bør det også overvejes at stille krav om, at nye ansatte i

afgiverlandene altid skal holde møde med centralmyndigheden i

Danmark med henblik på at sikre, at den pågældende har den

tilstrækkelige viden om og forståelse af de krav, der stilles i den

danske adoptionslovgivning.

Som nævnt tidligere er det også relevant med en højere grad af

samarbejde med afgiverlandenes myndigheder om tilsynet med

området. Adgangen til indsigt i afgiverlandets forhold går i høj grad

gennem samarbejde og dialog med adoptionsmyndighederne og

andre relevante myndigheder i afgiverlandet, som jo er en

selvstændig stat med egen myndighedskompetence. Uanset at der fra

forskellig side, herunder på dialogmødet, er givet udtryk for et ønske

om, at tilsynet ikke overlades til afgiverlandet, kan danske

myndigheder ikke udøve myndighedsbeføjelser i et andet land. Noget

andet er så, om de danske myndigheder er i stand til at få

tilstrækkelige oplysninger/orientering om forholdene i landet til, at

Familieretsafdelingen fortsat kan have tillid til det.

En måde at få den viden på kan også være at rette henvendelse til

personer eller organisationer med et særligt kendskab til landets

samfundsmæssige forhold for på den måde at få indsigt i landets

forhold til brug for tilsynet, hvis det konkret vurderes at være

nødvendigt. Det bemærkes i den forbindelse, at ISS/IRC i vid

Samarbejde mellem

organisation og

tilsynsmyndighed

Møder med central-

myndigheden i

Danmark

Samarbejde om tilsyn

med afgiverlandets

myndigheder

124

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

udstrækning besidder denne viden, ligesom UNICEF er en vigtig

informationskilde. Videre bemærkes det i lyset af bidragene til

dialogmødet, jf. afsnit 8.5., at det næppe vil være relevant eller

realistisk at have denne viden tilknyttet til Familieretsafdeling på fast

basis i forhold til samtlige afgiverlande.

8.6.6. Særligt om Adoptionsnævnet

Hvis tilsynet samles hos Familieretsafdelingen, betyder det, at

Adoptionsnævnets opgaver

–

udover området for nationale

adoptioner

–

vil være centreret omkring klagesagsbehandling over

adoptionssamrådenes afgørelser om godkendelse til adoption samt

tilsynet med og udvikling af praksis på dette område.

Nævnets sagkundskab dækker bredt og relevant i forhold til nævnets

aktuelle opgavevaretagelse. Ud over behovet for juridisk kompetence

i alle sager anvendes lægelige skøn i sagerne om godkendelse til

adoption. Det er relevant i forhold til ansøgeres mulige fysiske og

psykiske helbredsproblemer, social- og psykologfaglige vurderinger

af forældrekompetencer og ressourcer samt for så vidt angår

konkrete adoptivbørns behov og disses betydning for familien. I

varetagelsen af matchningsopgaven ved nationale adoptioner er

nævnets børnelæge og børnepsykiater også relevante. Det samme

gælder socialrådgiverens vurderinger. Kompetencerne er særligt

centrale i forhold til klagesagsbehandlingen og tilsynet med de

formidlende organisationers behandling af matchningsforslag samt

børnenes helbredsmæssige og psyko-sociale forhold.

De nævnte kompetencer vil fortsat være nødvendige for

opgaveløsningen, uanset hvor opgaverne placeres.

Med Familieretsafdelingens placering i en organisation, hvis

opgavevaretagelse i høj grad bygger på nævnsbehandling af

klagesager, er der åbnet mulighed for at overveje en forenkling af

tilsyns- og klagestrukturen på adoptionsområdet. Det vil være muligt

at placere Adoptionsnævnets klagesagsbehandling inden for

Ankestyrelsens eksisterende nævnsstruktur, hvis nævnsbehandlingen

rummer mulighed for at inddrage de relevante sagkyndige

vurderinger (enten via konsulentbistand eller beskikkede

medlemmer) i samme grad, som det i dag sker i Adoptionsnævnet.

Det skal således være muligt fortsat at leve op til den

konventionsretlige forpligtelse til blandt andet at sikre, at ansøgerne

har de fornødne ressourcer til at tage sig af et adoptivbarn. En

overførsel af opgaver fra behandling i nævnsregi i Adoptionsnævnet

til behandling i nævnsregi i en styrelse vil samtidig betyde, at

sagsbehandlingen smidiggøres til fordel for borgerne.

Den del af nævnets eksisterende opgaver, der kan overføres til

administrativ behandling i Familieretsafdelingen (det samlede tilsyn

og klagebehandlingen over de formidlende organisationernes

lægefaglige vurderinger m.v.) bør naturligvis også sikres den

relevante lægefaglige, typisk pædiatriske, børnepsykiatriske eller

psykologfaglige fundering. Dette vil kunne ske gennem

konsulentansatte sagkyndige. Konventionsretligt er Danmark

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

125

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

forpligtet til at sikre, at vurderingen af barnet er så grundig, at

ansøgerne kan imødekomme barnets behov.

Adoptionsnævnet foretager i dag som nævnt ovenfor også

matchningen af børn til nationale adoptioner. Denne opgave vil i

stedet kunne overvejes placeret hos den adoptionsformidlende

organisation i model 2 eller hos centralmyndigheden i model 1 og 3.

Endelig vil vidensindsamlingsopgaven kunne placeres hos

centralmyndigheden i alle modeller.

8.6.7. Opsummerende om ovenstående

overvejelser

Mulige tiltag:



Tydeliggørelse af krav til organisationer og indholdet af

tilsynet.

Tydeliggørelse af reaktionsmuligheder.

Tilsynet samlet hos Familieretsafdelingen.

Familieretsafdelingen pålægges som tilsynsmyndighed at

udarbejde en årsrapport om tilsynet.

Systematisk tilsyn med adoptionsforløbene gennem

spørgeskema til adoptanter.

Kompetencen til efter art.17 c at give tilladelse til, at et

adoptionsforløb fortsætter, placeres i staten.

Samarbejdet mellem organisationer og Familieretsafdelingen

styrkes.

Samarbejdet mellem Familieretsafdelingen og afgiverlandes

myndigheder øges.



126

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

HELHEDSANALYSE AF DET DANSKE ADOPTIONSSYSTEM

127

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

Holmens Kanal 22

1060 København K

Tlf. 33 92 93 00

[email protected]