PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Socialudvalget 2013-14
SOU Alm.del Bilag 272
Offentligt

28. MAJ 2014

J.NR.: 7509398 SFS/CCH/BONI

Ministeriet for Børn, Ligestilling,

Integration og Sociale Forholds pul-

jeadministration

Indhold

INDLEDNING OG SAMMENFATNING ......................................................................................................3

BAGGRUND ...................................................................................................................................................7

2.1

2.2

2.3

2.4

3.1

3.2

3.3

4.1

Socialministeriets aktiviteter og organisation ....................................................................................7

Satspuljeordningen ............................................................................................................................8

Optagelse på finansloven ................................................................................................................. 10

Rigsrevisionsberetning om Socialministeriets puljeadministration ................................................. 12

Kompetencefordelingen .................................................................................................................. 14

3.1.1

3.2.1

Folketingets deltagelse i loves forvaltning.....................................................................15

Almindelige forvaltningsretlige principper ....................................................................18

Forvaltningsretlige regler og princippers anvendelse ved tilskudsadministration ........................... 16

Særligt om kravene til myndigheders regeludstedelse .....................................................................23

Ansøgningspuljer............................................................................................................................. 24

4.1.1

4.1.2

4.1.3

4.1.4

4.1.5

4.2

4.2.1

4.2.2

4.2.3

4.2.4

4.2.5

4.3

Overordnet procesbeskrivelse ........................................................................................ 24

Udmøntning ................................................................................................................... 25

Ansøgning og udvælgelse .............................................................................................. 25

Indstilling ....................................................................................................................... 26

Udlodning af midler ....................................................................................................... 27

Overordnet procesbeskrivelse ........................................................................................ 28

Udmøntning ................................................................................................................... 28

Ansøgning og udvælgelse .............................................................................................. 28

Indstilling ....................................................................................................................... 30

Udlodning ...................................................................................................................... 30

GENERELLE KRAV TIL FORVALTNINGEN ........................................................................................... 12

PULJEADMINISTRATIONEN .................................................................................................................... 24

Tildelingspuljer ............................................................................................................................... 28

Driftstilskud .....................................................................................................................................31

Kammeradvokaten

Vester Farimagsgade 23

DK-1606 København V

Telefon +45

33 15 20 10

Fax +45 33 15

61 15

8944757v1

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

4.3.1

4.3.2

4.4

4.4.1

4.4.2

4.4.3

4.5

4.5.1

4.5.2

4.5.3

4.5.4

4.6

5.1

5.2

6.1

6.2

6.3

Overordnet procesbeskrivelse ........................................................................................ 31

Udlodning ...................................................................................................................... 31

Overordnet procesbeskrivelse ........................................................................................ 31

Udmøntning ................................................................................................................... 32

Udlodning ...................................................................................................................... 32

Overordnet procesbeskrivelse ........................................................................................ 33

Udmøntning ................................................................................................................... 33

Udbud ............................................................................................................................ 33

Udlodning ...................................................................................................................... 34

Tilskudsfinansierede aktiviteter ....................................................................................................... 31

Køb af konsulentydelser .................................................................................................................. 33

Sammenfatning af godkendelsesprocedurerne ................................................................................ 34

Inddragelsen af satspuljeordførerne i ministeriets puljeadministration ........................................... 35

Socialministeriets regelfastsættelse .................................................................................................39

Indledning........................................................................................................................................ 40

De forvaltningsretlige regler ............................................................................................................ 40

Vurdering af konkrete spørgsmål om Socialministeriets puljeadministration .................................53

6.3.1

6.3.2

6.3.3

6.3.4

Habilitet ......................................................................................................................... 53

Lighedsgrundsætningen .................................................................................................59

Vejledning ..................................................................................................................... 59

Begrundelse ................................................................................................................... 60

GENEREL VURDERING AF SOCIALMINISTERIETS PULJEADMINISTRATION .............................. 35

DE KONKRETE SPØRGSMÅL OM SOCIALMINISTERIETS PULJEADMINISTRATION ................... 40

Side 2/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

INDLEDNING OG SAMMENFATNING

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold (herefter "Socialministeri-

et") har bedt mig foretage en vurdering af ministeriets puljeadministration med henblik dels

på puljeadministrationens generelle overensstemmelse med almindelige forvaltningsretlige

regler og principper, dels med særligt sigte på vurdering af en række konkrete forvaltnings-

retlige problemstillinger.

Jeg har som grundlag for min vurdering foretaget en generel gennemgang af ministeriets

puljeordninger, der kan klassificeres i fem hovedgrupper: Ansøgningspuljer, tildelingspul-

jer, driftstilskud, tilskudsfinansierede aktiviteter og køb af konsulentydelser. De fem hoved-

grupper suppleres af særlige puljeordninger, som anvendes ad hoc i begrænset omfang.

Min gennemgang af puljeordningerne har taget udgangspunkt i ministeriets beskrivelser af,

hvordan ordningerne administreres. På det grundlag har jeg foretaget en generel forvalt-

ningsretlig vurdering af den måde, hvorpå ministeriets puljeadministration er tilrettelagt.

Selve lovgrundlaget for puljeadministrationen er ikke indgået i min vurdering. Vurderingen

omfatter heller ikke hjemmelsgrundlaget for de enkelte puljeordninger, ligesom jeg ikke har

gennemgået den administrative praksis, der er anlagt ved fordelingen af konkrete puljer

eller den konkrete puljeadministration. Endelig har jeg ikke undersøgt overholdelsen af

bevillingsretlige regler og principper.

Min vurdering af ministeriets puljeadministrations generelle overensstemmelse med almin-

delige forvaltningsretlige regler og principper kan sammenfattes i følgende konklusioner:



Socialministeriets puljeadministration, fra hjemlen tilvejebringes på finansloven til

ministeriets opfølgning på udbetalte tilskud, opfylder efter min vurdering generelt

de forvaltningsretlige krav, der kan stilles til en god og effektiv tilskudsadministra-

tion.



Inddragelsen af satspuljeordførerne i den administrative sagsbehandling må dog gi-

ve anledning til meget alvorlige forvaltningsprocessuelle og dermed retssikker-

hedsmæssige betænkeligheder, og det må derfor nøje overvejes, om inddragelsen

kan opretholdes, og hvorledes der i givet fald kan tilvejebringes et betryggende

grundlag for denne.



Anvendelsen af vejledningsformen kan give anledning til overvejelser om klarheden

i reguleringen af puljeadministrationen. På den baggrund kan det overvejes, om det

er muligt på en hensigtsmæssig måde at ændre den nuværende fordeling mellem re-

gulering af tilskudsadministrationen ved bekendtgørelse og gennem vejledninger,

således at en større del af den normerende regulering sker ved bekendtgørelse.

Side 3/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

Jeg har herudover efter anmodning fra ministeriet mere udførligt behandlet en række for-

valtningsretlige emner af særlig betydning for ministeriets puljeadministration. Det drejer

sig om forvaltningen af habilitetsregler, lighedsgrundsætningen, vejledningspligten og be-

grundelsespligten.

Min vurdering af de nævnte konkrete forvaltningsretlige emners betydning for ministeriets

puljeadministration kan sammenfattes på følgende måde:

Inhabilitet



Myndighedsinhabilitet indtræder, hvis en myndighed befinder sig i en situation, der

svarer til den, der for offentligt ansatte medfører inhabilitet i forhold til behandlin-

gen af en konkret sag efter reglerne i forvaltningslovens § 3.



Personlig inhabilitet hos socialministeren kan medføre inhabilitet for ministeriet

som sådan. Afgørelsen af, hvorvidt ministeren er inhabil, beror på en konkret vurde-

ring, der foretages efter de almindelige regler herom i forvaltningslovens § 3.

Ministeren vil eksempelvis være inhabil, hvis ministeren selv eller dennes nærtstå-

ende har en særlig personlig eller økonomisk interesse i en sag, der hører under mi-

nisterens ansvarsområde, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1 og 2, eller hvis mi-

nisteren (undtagelsesvist) sidder i eller tidligere har været meget tæt forbundet med

ledelsen af en privat organisation, der søger støtte fra ministeriet, jf. forvaltningslo-

vens § 3, stk. 1, nr. 3.



Ministeren har som udgangspunkt vid adgang til at tilkendegive sin holdning til et

bestemt projekt eller et bestemt indsatsområde. Hvis ministerens tilkendegivelser

vedrørende det fremtidige udfald af en konkret sag efterlader det indtryk, at ministe-

ren er forudindtaget, med hensyn til hvilke dispositioner ministeren som øverste

forvaltningschef senere måtte træffe i den konkrete sag, vil ministeren dog efter om-

stændighederne være inhabil, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, jf. Justitsmini-

steriets besvarelse af spørgsmål 166 af 10. juni 2005 fra Folketingets Retsudvalg.



På baggrund af Statsministeriets cirkulæreskrivelse af 5. marts 2004 er det min an-

befaling, at Socialministeriet er særlig opmærksomt på tilfælde, hvor ministerens

habilitet kan drages i tvivl, og at ministeriet sørger for, at der i de relevante tilfælde

bliver taget kontakt til Statsministeriet. Dette vil særligt gælde for sager, der påkal-

der sig ministerens særlige politiske interesse.

Side 4/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014



Myndighedsinhabilitet vil i relation til ministeriets puljeadministration herudover

kunne opstå, hvis ministeriet yder vejledning i et omfang, der går betydeligt ud over,

hvad ministeriet er forpligtet til efter forvaltningslovens § 7.



Socialministeriets embedsmænd, der deltager i ledelsen af en privat organisation, er

som det klare udgangspunkt afskåret fra at deltage i behandlingen af en konkret sag

om tildeling af midler til organisationen, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3.



En embedsmand, der er udpeget af ministeriet til deltagelse i ledelsen af en privat

organisation, vil dog som udgangspunkt ikke være inhabil ved behandlingen af sa-

ger vedrørende den pågældende organisation, forudsat at den pågældende er udpeget

til at varetage ministeriets interesser. Inhabilitet kan dog opstå, hvis der kan rejses

tvivl om, hvorvidt den pågældende embedsmand alene vil varetage saglige offentli-

ge interesser, eller hvis afgørelsen f.eks. har større (økonomisk) betydning for den

private organisation.



Med henblik på bedst muligt at sikre sig mod, at ministeriets embedsmænd rammes

af inhabilitet, er det på den baggrund min anbefaling, at ministeriet - i det omfang

det er muligt - tilrettelægger sin organisation således, at embedsmænd, der er udpe-

get til at sidde i ledelsen af private enheder, ikke deltager i behandlingen af sager

om tildeling af midler til den pågældende. Jeg bemærker, at ministeriet allerede har

indrettet sin organisation således, at medarbejdere i "Puljestyring" ikke kan være en

del af bestyrelsen eller på anden vis være direkte involverede i foreninger og organi-

sationer, som kan forventes at søge om støtte fra ministeriets puljer.



Embedsmænd, der alene er underordnede medarbejdere (eller frivillige) i en privat

enhed, vil undtagelsesvist være inhabile efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5.

Inhabilitet efter denne bestemmelse vil eksempelvis kunne blive aktuelt, hvis sagen,

som den pågældende embedsmand behandler, har stor betydning for en mindre for-

ening eller organisation. Der vil dog skulle forholdsvist meget til, før en underordnet

medarbejder bliver inhabil efter § 3, stk. 1, nr. 5.



Det forhold, at en medarbejder i Socialministeriet i sin fritid deltager aktivt i f.eks.

foreningsarbejde, kan som det klare udgangspunkt ikke medføre, at den pågældende

må anses for almindeligt inhabil. Dette vil som udgangspunkt heller ikke være til-

fældet for medarbejdere, der deltager i behandlingen af ministeriets puljeadministra-

tion.

Lighedsgrundsætningen



Lighedsgrundsætningen indebærer, at ministeriet skal behandle ansøgerne til hver

enkelt pulje lige, og at forskelsbehandling af ansøgerne kun må finde sted, hvis der

Side 5/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

er en saglig grund hertil. Lighedsgrundsætningen er en begrænsning af ministeriets

skønsudøvelse, og overholdelse af lighedsgrundsætningen er således udelukkende

relevant, hvor tildeling af midler sker på baggrund af en skønsmæssig afgørelse.



Satspuljeordførernes involvering i administrationen af ansøgnings- og tildelingspul-

jer kan give anledning til usikkerhed om, hvorvidt lighedsgrundsætningen overhol-

des ved vurderingen af ansøgningerne. Jeg er imidlertid ikke bekendt med, at dette i

praksis har givet anledning til problemer.

Vejledningspligt



Rammerne for vejledning af ansøgere er særdeles brede. Dette skal bl.a. ses i sam-

menhæng med, at en offentlig myndighed efter omstændighederne også skal vejlede

på eget initiativ efter reglerne om god forvaltningsskik. Ministeriets mulighed for at

yde vejledning er dog begrænset af reglerne om myndighedshabilitet og af ligheds-

grundsætningen.



De præcise grænser for, hvornår ministeriet kan blive inhabilt ved "for megen" vej-

ledning af en ansøger, er vanskelige at drage abstrakt. Følgende retningslinjer kan

dog udstikkes: Der er ikke noget til hinder for, at ministeriet besvarer spørgsmål om,

hvorvidt et projekt falder inden for en puljes formål, ligesom det er uproblematisk,

at ministeriet besvarer spørgsmål om, hvordan et ansøgningsskema skal udfyldes,

herunder hvilke oplysninger ansøgningen skal indeholde.



Der vil imidlertid kunne opstå habilitetsproblemer, hvis ministeriet rådgiver ansø-

gerne om, hvordan indholdet af det ansøgte projekt skal argumenteres og formule-

res. Ministeriet må således ikke vejlede ansøgerne på en måde, der kan sidestilles

med den form for rådgivning, der normalt gives af en partsrepræsentant, f.eks. en

advokat eller konsulent.



En enkelt ansøger må i øvrigt ikke vejledes i en sådan udstrækning, at det vil udgøre

usaglig forskelsbehandling i strid med lighedsgrundsætningen. Ministeriets vejled-

ning kan f.eks. være i strid med lighedsgrundsætningen, hvis vejledningen af én en-

kelt ansøger kræver så mange ressourcer, at der dermed ikke er tid til at vejlede de

andre ansøgere på et tilsvarende niveau, eller hvis en enkelt ansøger får væsentlige

informationer, som ikke tilgår de øvrige ansøgere.

Begrundelse



Ministeriet skal med sin begrundelse sætte modtageren af et afslag i stand til at vur-

dere, hvorvidt ministeriet har administreret puljen i overensstemmelse med det retli-

ge grundlag herfor, herunder om der er blevet inddraget usaglige hensyn i forbindel-

se med vurderingen af ansøgningen.

Side 6/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014



Det som bilag 12 fremlagte afslagsbrev giver mig anledning til at bemærke, at mini-

steriets begrundelse efter min vurdering konkret ikke lever op til kravene i forvalt-

ningslovens § 24. Afslagsbrevet indeholder således ikke en henvisning til det retlige

grundlag, og det fremgår ikke klart, hvilke kriterier ministeriet har inddraget ved sin

vurdering af ansøgningen.



Ministeriet bør på den baggrund overveje, om de i afslagsbrevene anførte begrun-

delser generelt lever op til kravene i forvaltningslovens § 24. Jeg bemærker, at der

ikke heri ligger nogen stillingtagen til, om det konkrete afslag var materielt beretti-

get.



Satspuljeordførernes involvering i ministeriets puljeadministration kan herudover

give anledning til en uhensigtsmæssig usikkerhed om, hvorvidt de begrundelser, der

anføres i afslagsbrevene til ansøgerne, afspejler hele baggrunden for afslaget.

Til brug for min vurdering har jeg fra ministeriet modtaget de i

bilag A

opregnede doku-

menter, herunder ministeriets puljeinstruks, ministeriets interne administrationsvejledning

samt eksempler på tilskuds- og afslagsbreve. Jeg har herudover modtaget ministeriets "No-

tat om gældende praksis i tilskudsforvaltningen i MBLIS".. Endelig har jeg deltaget i fire

møder med ministeriet om puljeadministrationen samt haft opklarende telefoniske drøftelser

og e-mailkorrespondance med ministeriet.

BAGGRUND

2.1

Socialministeriets aktiviteter og organisation

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold har som målsætning at

skabe reelle fremskridt for udsatte borgere i det danske samfund. Tiltag skal bygge på den

bedste viden om det, der virker; økonomiske ressourcer skal udnyttes med størst mulig ef-

fekt; der skal skabes adgang til det højeste faglige niveau, og det skal bruges.

Ministeriets

område omfatter bl.a. børn og unge, handicappede, socialt udsatte og ældreomsorg. Ministe-

riets organisation fremgår af

bilag B.

Ministeriet administrerer bl.a. en række puljeordninger, hvorunder ministeriet yder tilskud

til forskellige formål inden for social- og integrationsområdet. De samlede tilskud inden for

social- og integrationsområdet udgjorde i 2012 ca. kr. 1,7 mia.

Uddrag af ministeriets mission.

Side 7/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

Puljeordningerne administreres hovedsageligt af enheden "Puljestyring", der hører under

ministeriets Center for Koncern, Udvikling og Service. Administrationen sker bl.a. i samar-

bejde med fagkontorerne i departementet, Satspuljesekretariatet, Center for Økonomi og

Virksomhedsstyring og Socialstyrelsen.

Puljeordningerne kan inddeles i fem hovedformer: Ansøgningspuljer, tildelingspuljer,

driftstilskud, tilskudsfinansierede aktiviteter og køb af konsulentydelser, jf. nærmere neden-

for i punkt 3. Hovedparten af puljerne er oprettet med midler fra satspuljen, jf. nedenfor.

2.2

Satspuljeordningen

Satspuljeordningen blev etableret ved lov nr. 385 af 13. juni 1990 om en satsregulerings-

procent. Satspuljeordningen er ændret et antal gange og er i dag reguleret ved lov nr. 373 af

28. maj 2003. Efter loven fastsættes som grundlag for en årlig regulering af overførselsind-

komster mv. for hvert finansår efter reglerne i loven en satsreguleringsprocent, en tilpas-

ningsprocent og en satstilpasningsprocent, jf. §§ 2-4.

Satspuljebeløbet udgør efter lovens § 5, stk. 1, en procentdel af den årlige regulering af

overførselsindkomsterne mv., svarende til den procentdel (tilpasningsprocenten) af årsløn-

udviklingen på arbejdsmarkedet, der overstiger 2,0 pct. Puljen kan dog højst udgøre 0,3

procent af de samlede offentlige udgifter i lønåret til indkomstoverførsler, der reguleres med

satsreguleringsprocenten.

Af satspuljelovens § 5, stk. 2, fremgår følgende om anvendelsen af satspuljemidlerne:

"Stk.

2. Puljebeløbet anvendes til foranstaltninger på social-, sundheds- og arbejds-

markedsområdet med henblik på forbedring af vilkårene for overførselsindkomstmod-

tagere og svage grupper. Den nærmere anvendelse af puljebeløbet fastsættes på fi-

nansloven."

Som en del af finanslovsforhandlingerne indgår partierne bag satspuljeforliget (i 2013: Ven-

stre, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti, Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti,

Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti) en række politiske aftaler om, hvordan

satspuljemidlerne skal anvendes inden for forskellige sagsområder, f.eks. social-, børne- og

integrationsområdet. Den seneste aftale på social-, børne- og integrationsområdet blev ind-

gået den 28. november 2013 og vedrører perioden 2014-2017. Satspuljeaftalerne indeholder

en meget overordnet beskrivelse af, hvilke indsatsområder der skal prioriteres i den kom-

mende periode, og hvordan midlerne skal fordeles mellem indsatsområderne.

F.eks. blev der i satspuljeaftalen for 2014-2017 anført følgende om støtte til frivillige orga-

nisationer mv.:

Side 8/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

"Satspuljepartierne

er enige om at styrke den frivillige sociale indsats og det integra-

tionsarbejde, som foregår i frivillige organisationer. Derfor afsætter partierne i alt

120,7 mio. kr. over fire år til drift- og overgangsstøtte til frivillige organisationer

samt til tre udviklingspuljer. Udviklingspulje målrettet projekter for mennesker med

handicap, særligt udsatte samt integrationsprojekter, Udviklingspulje til styrket livs-

kvalitet for mennesker med demens og deres pårørende samt til Udviklingspulje til

fremme af mentorer til unge, som er på vej ud i kriminalitet. Puljerne kan søges af en

bred vifte af projekter målrettet særligt udsatte grupper fx hjemløse eller misbrugere

eller til projekter målrettet særlige indsatser fx antistalking."

Som et andet eksempel blev følgende anført om styrket koordinering i udsatte, almene bo-

ligområder:

"Satspuljepartierne

er enige om at styrke indsatsen i udsatte boligområder ved at

etablere partnerskaber mellem staten, kommuner og boligorganisationer. Der afsæt-

tes 38 mio. kr. over fire år til initiativet. Indsatsen i de enkelte boligområder skal

målrettes de konkrete udfordringer lokalt, til gavn for beboerne og områdernes udvik-

ling i en positiv retning mod tryggere miljø, mindre kriminalitet, øget beskæftigelse-

/uddannelsesgrad og en styrket beboersammensætning."

Herudover bliver der hvert år udarbejdet en udmøntningsaftale, der beskriver, hvordan sats-

puljeordningen skal udmøntes. Udmøntningsaftalen forelægges satspuljeordførerne til god-

kendelse.

I udmøntningsaftalen bestemmes fordelingen af puljemidlerne på en række nærmere be-

skrevne indsatsområder. Den seneste udmøntningsaftale er fra den 2. november 2012 og

vedrører fordelingen af puljemidlerne i 2013. Beskrivelsen af indsatsområderne er meget

overordnet og adskiller sig ikke fra den beskrivelse, der fremgår af selve satspuljeaftalen. I

tillæg til beskrivelsen af indsatsområderne indeholder udmøntningsaftalen en række yderli-

gere overordnede punkter om de enkelte indsatsområders formål, målgruppe og varighed

mv.

Udmøntningsaftalen indgår herefter i grundlaget for det følgende års finanslov. Efter vedta-

gelsen af finansloven bliver der udarbejdet en udmøntningsplan, der kort sammenfatter og

beskriver, hvordan de forskellige initiativer skal udmøntes, herunder fastlægges den nærme-

re tidsplan for udmøntningen. Udmøntningsplanen bliver udarbejdet af Puljestyring med

inddragelse af fagkontorerne i departementet samt Socialstyrelsen og Ankestyrelsen. Ud-

møntningsplanen forelægges satspuljeordførerne til godkendelse.

Side 9/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

2.3

Optagelse på finansloven

Finansloven indeholder både lovbundne og bevillingsstyrede udgifter. Lovbundne udgifter

er kendetegnet ved, at modtagerne har et retskrav på ydelsen. Dette gælder f.eks. folkepen-

sion og dagpenge. De lovbundne udgifter kan dermed udvikle sig i løbet af året, idet modta-

gerkredsen kan udvides eller formindskes.

Bevillingsstyrede udgifter - herunder tilskudsordninger - bestemmes af finanslovsbevillin-

gen, hvilket betyder, at bevillingens størrelse ligger fast. For tilskudsordningers vedkom-

mende kan det betyde, at der må prioriteres mellem flere ansøgere, der alle opfylder til-

skudsbetingelserne, fordi bevillingen ikke rækker til at imødekomme alle ansøgere. En

overskridelse af de budgetterede bevillingsudgifter vil forudsætte godkendelse af Folketin-

gets Finansudvalg og optagelse på tillægsbevillingsloven.

Socialministeriet administrerer tilskud og afholder udgifter, der gives som driftsbevillinger

og reservationsbevillinger. Driftsbevillinger anvendes, når bevillingen gives med henblik på

at dække en given institutions driftsomkostninger, herunder selvejende institutioner. Reser-

vationsbevillinger anvendes derimod, når der skal gives tilskud til bestemte formål eller

projekter.

Bevillingerne hviler på aftaler indgået ved satspuljeforhandlingerne, finanslovsforhandlin-

gerne eller ved politiske forlig i øvrigt.

I ministeriets notat om gældende praksis er anført følgende om medtagelse af bevillinger til

initiativer fra de centrale finanslovsforhandlinger på finansloven (side 20):

"Initiativer

fra de centrale politiske forhandlinger omfatter de initiativer som indgår i

det politiske forlig om den endelige finanslovsaftale. Disse bevillinger afsættes ofte

som rammebevillinger til en bredere tematisk indsats. Det medfører, at bevillingerne

vedtages med en bred materiel hjemmel, hvor det ikke i særlig grad er udspecificeret,

hvilke eksakte aktiviteter bevillingen skal finansiere. Efter at sådan en tematisk ram-

mebevilling er blevet vedtaget på finansloven, udfyldes den materielle hjemmel oftest

efterfølgende i regi af forligskredsen bag finanslovsaftalen. Eksempler på initiativer i

denne kategori omfatter blandt andet forebyggelsespakken og ældrepuljen fra finans-

lovsaftalen for 2014."

Satspuljemidlerne bliver - som nævnt ovenfor - medtaget på finansloven som en af oven-

nævnte bevillingstyper. Bevillingerne til de enkelte indsatsområder, der er anført i aftalen

om udmøntning af satspuljeordningen, fordeles på forskellige konti. Anmærkningerne til de

enkelte konti indeholder bemærkninger om baggrunden for bevillingen, og hvordan bevil-

lingen skal udmøntes.

Side 10/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

På finansloven for 2013 er f.eks. anført følgende i anmærkningerne for underkonto 15.75.21

Hjemløsestrategi:

"20.

Tilskud til etablering af nødovernatningstilbud

Som led i udmøntningen af Aftale mellem regeringen, Venstre, Dansk Folkeparti, Li-

beral Alliance og Det Konservative Folkeparti om udmøntning af satspuljen for 2012

af 18. november 2011 er kontoen forhøjet med 4,5 mio. kr. i 2012 til en nødovernat-

ningspulje til midlertidige overnatningsmuligheder til hjemløse borgere. Målgruppen

er gadesovende hjemløse, der ikke kan få plads på et forsorgshjem/værested efter lov

om social service eller andre etablerede tilbud til målgruppen.

Puljen udmøntes som en ansøgningspulje."

Som eksempel på en driftsbevilling er der på finansloven for 2013 på underkonto 15.72.02

afsat kr. 37,4 mio. til Kofoeds Skole.

Endvidere indeholder tekstanmærkningerne nr. 111 og 116 på finansloven for 2013 generel-

le bemyndigelser for ministeren til at fastsætte regler og træffe afgørelser i forhold til hver

enkelt af de bevillinger, der administreres af ministeriet:

"Nr.

111. (…)

Social- og integrationsministeren bemyndiges til at fastsætte regler for

bevillingens anvendelse, herunder for ydelse af tilskud for regnskab og revision samt

tilbagebetaling, endelighed og afvisning af ansøgninger.

…

Nr. 116. (…)

Social- og Integrationsministeren kan træffe bestemmelser om ansøg-

ningsform, tidsfrister, vilkår for tilskud, meddelelse af tilsagn om tilskud, ændring af

meddelelse af tilskud, bortfald af meddelte tilsagn, udbetaling af tilskud, tilbagebeta-

ling af tilskud og renter, regnskab, revision og rapportering samt tilsyn og kontrol."

Med hjemmel i disse tekstanmærkninger udsteder ministeriet bl.a. bekendtgørelser om pul-

jeadministrationen og vejledninger til de enkelte ansøgningspuljer. Ministeriet har f.eks.

med hjemmel i de enslydende tekstanmærkninger i finansloven for 2014 udstedt bekendtgø-

relse nr. 97 af 27. januar 2014 om regnskab og revision mv. af regnskaber for modtagere af

tilskud fra puljer under Social-, Børne- og Integrationsministeriets område.

Hverken Folketinget, enkelte folketingsudvalg, forligspartier eller andre er ved finanslovene

tillagt kompetence til at fastsætte eller godkende regler vedrørende bevillingerne eller delta-

ge i sagsbehandlingen af bevillingerne i øvrigt.

Side 11/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

2.4

Rigsrevisionsberetning om Socialministeriets puljeadministration

Rigsrevisionen har i beretninger fra 2006

, 2008

og 2012

behandlet Socialministeriets pul-

jeadministration. Rigsrevisionens beretninger har særligt haft fokus på effekterne af de so-

ciale indsatser og på opfølgningen på de støttede projekter. Rigsrevisionen bemærkede i

2006 i relation til spørgsmålet om Socialministeriets forvaltning af puljerne, at "Socialmini-

steriets forvaltning har generelt set været tilfredsstillende. Forvaltningen kan dog på visse

punkter forbedres."

Rigsrevisionens anbefalinger vedrørende Socialministeriets forvaltning af puljeordningerne

indeholdt bl.a. et ønske om, at der skulle foretages en uddybning af kriterierne for at modta-

ge støtte

. Rigsrevisionen har endvidere i 2011 anbefalet, at Socialministeriet øger indsatsen

i relation til evaluering af og opfølgning på projekter, idet tilskudsforvaltningen ikke i til-

strækkelig grad opfyldte de krav, der kunne stilles hertil.

Socialministeriet imødekom disse

anbefalinger ved oprettelsen af "Puljestyring", der står for koordineringen af puljeadmini-

strationen. Rigsrevisionen har i sin gennemgang af Socialministeriets puljeadministration

ikke haft bemærkninger til satspuljeordførernes deltagelse i puljeadministrationen.

GENERELLE KRAV TIL FORVALTNINGEN

Det grundlæggende princip til beskyttelse af retsstaten - princippet om magtadskillelsen - i

grundlovens § 3 indebærer, at kompetencefordelingen mellem de øverste statsfunktioner i

bred almindelighed kan karakteriseres således, at den lovgivende magt udfærdiger generelle

retsregler, dvs. retsregler, der er afgrænset efter abstrakte, generelle kriterier, den udøvende

magt bringer reglerne til anvendelse ved konkrete beslutninger, og den dømmende magt

afgør retstvister og pålægger straf for lovovertrædelser.

Forvaltningen foretager således - som den udøvende magt - den konkrete retsanvendelse og

udmønter generelle regler, der på lovniveau fastsættes af Folketinget og regeringen i for-

ening.

Forvaltningen er som led i anvendelsen af reglerne forpligtet til at iagttage en række retsga-

rantier, der sikrer borgerne mod vilkårlige, uforudsigelige indgreb fra statsmagtens side.

Beretning til Statsrevisorerne om Pulje til socialt udsatte grupper, RB nr. A501/2006

Beretning til Statsrevisorerne om viden om effekter af de sociale indsatser, RB nr. 15/2008

Beretning til Statsrevisorerne om forvaltning af statslige tilskud, RB nr. 6/2012

Beretning til Statsrevisorerne om Pulje til socialt udsatte grupper, RB A501/2006, side 11

Beretning til Statsrevisorerne om Pulje til socialt udsatte grupper, RB A501/2006, side 14f.

Beretning til Statsrevisorerne om revision af statsregnskabet for 2011, side 89f.

Jens Peter Christensen m.fl.,

Dansk Statsret,

1. udgave (2012), side 117ff., Peter Germer,

Statsforfatningsret,

5. udgave

(2012), side 14f.

Hans Gammeltoft-Hansen,

Juridisk Grundbog, Forvaltningen,

1989, side 16

Side 12/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

Af de grundlæggende principper, som forvaltningen er underlagt, er legalitetsprincippet af

særlig relevans. Efter dette princip skal forvaltningens dispositioner have fornøden hjem-

mel, hvorved menes, at forvaltningen alene kan handle inden for de bemyndigelsesmæssige

rammer, der f.eks. er fastsat ved lov.

Herudover er forvaltningen som led i udøvelse af de tildelte kompetencer underlagt et

grundlæggende princip om saglighed.

Princippet går på tværs af de almindelige forvalt-

ningsretlige principper, f.eks. forbuddet mod magtfordrejning, lighedsgrundsætningen, for-

buddet om skøn under regel osv., som det bagvedliggende grundprincip, forvaltningen skal

iagttage ved udøvelsen af al sin virksomhed.

Princippet om saglighed i forvaltningen medfører f.eks., at det i forbindelse med udstedel-

sen af en forvaltningsakt ikke er tilladt at inddrage partipolitiske

eller private interesser

ligesom forvaltningsakten i øvrigt ikke må være båret af uvedkommende hensyn

Lovgivningsmagten har bl.a. for at sikre saglighed og transparens i forvaltningen vedtaget

en række forvaltningsretlige love, herunder forvaltningsloven og offentlighedsloven, der

skal medvirke til at sikre, at de afgørelser, der træffes, behandles i en gennemsigtig proces

uden inddragelse af usaglige hensyn.

Reglerne i forvaltningsloven og offentlighedsloven har i fællesskab bl.a. det overordnede

formål at skabe den transparens og gennemsigtighed, der er en forudsætning for, at der kan

føres kontrol med, at de afgørelser, der træffes, er korrekte og ikke båret af usaglige hen-

syn.

Ombudsmanden har i tilknytning til de forvaltningsretlige regler og principper udviklet

princippet om god forvaltningsskik, der på tilsvarende vis skal sikre, at forvaltningen holder

sig inden for saglighedens rammer, og sikre, at der skabes størst mulig tillid til forvaltnin-

gen.

Jens Garde m.fl.,

Forvaltningsret - Almindelige emner,

5. udgave (2009), side 150ff., Bent Christensen,

Forvaltningsret

- Opgaver, Hjemmel, Organisation,

1997, side 105

Bent Christensen,

Forvaltningsret - Opgaver, Hjemmel, Organisation,

1997, side 134ff.

Ole Krarup og Jørgen Mathiassen,

Elementær Forvaltningsret,

3. udgave (1975), side 128ff. og 138.

UfR 1932, side 505 H, FOB 1974, side 156, Poul Andersen,

Dansk Forvaltningsret,

5. udgave (1965), side 364 og 372f.

UfR 1990, side 106 Ø, UfR 2984, side 375 Ø, FOB 2002, side 238, Jens Garde m.fl.,

Forvaltningsret - Almindelige

emner

, 5. udgave (2009), side 229ff.

UfR 1973, side 657 H, FOB 1984, side 156, FOB 2007, side 375

Poul Andersen,

Dansk Forvaltningsret,

5. udgave (1965), side 363, Ole Krarup og Jørgen Mathiassen,

Elementær For-

valtningsret,

3. udgave (1975), side 128ff.

Karsten Revsbech m.fl.,

Forvaltningsret - sagsbehandling,

7. udgave (2014), side 16, Jon Andersen,

Juridisk Grundbog,

Forvaltningen,

1989, side 103

Betænkning nr. 325/1963, side 43, Jon Andersen,

Offentlighed i forvaltningen,

1. udgave (2013), side 15, Sten Bønsing,

Retssikkerhed i konkurrence med andre hensyn,

2012, side 125

Betænkning nr. 1510/2009, side 416ff., Jens Garde m.fl.

Forvaltningsret - Almindelige emner

, 5. udgave (2009), side

475, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.,

Forvaltningsret,

2. udgave (2003), side 642

Side 13/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

Overholdelsen af de forvaltningsretlige regler om transparens og saglighed er en grundlæg-

gende forudsætning for, at de retssikkerhedsmæssige principper, der er kendetegnende for

den danske retsstat, iagttages i forbindelse med forvaltningens virksomhed.

3.1

Kompetencefordelingen

Grundtanken bag magtadskillelseslæren, som den kommer til udtryk i grundlovens § 3, er,

at der ved opdelingen af de forfatningsretlige funktioner skabes en styreform med magtba-

lance mellem de øverste statsorganer, der sikrer borgerne mod vilkårlige indgreb.

Det er i den statsforfatningsretlige litteratur indgående behandlet, hvorvidt grundlovens § 3

sætter grænser for, om der kan lovgives om enkeltpersoners konkrete retsforhold (singulær

lovgivning), uden at den lovgivende magts udnyttelse af lovgivningskompetencen kommer i

konflikt med den udøvende og dømmende magts beføjelser.

I praksis ligger anvendelsesområdet for konkrete lovgivningsbeslutninger ret fast og omfat-

ter således bl.a. bevillingslove, naturalisationslove, statslånslove og anlægslove. Det er

imidlertid almindeligt anerkendt, at singulær lovgivning under alle omstændigheder giver

anledning til retspolitiske betænkeligheder - særligt uden for disse områder.

Lovgivningsproceduren - med de politiske magtkampe, den indebærer - er ikke tilrettelagt

med henblik på (eller egnet til) varetagelse af de retssikkerhedshensyn, som normalt forbin-

des med afgørelse af enkeltpersoners retsforhold. Sådanne afgørelser bør træffes af forvalt-

ningen på baggrund af de af lovgivningsmagten fastsatte retningslinjer i en "sfære

af …

traditionel saglighed".

Hensynet til retslighed taler tilsvarende med betydelig styrke for, at spørgsmål om f.eks.

tildeling af tilladelser til enkeltpersoner i medfør af en lov overlades til en minister.

Der

ses dog i praksis at være enkelte eksempler på, at f.eks. en dispensationsbeføjelse for en

minister betinges af, at sagen har været forelagt for et folketingsudvalg.

Michael Gøtze,

Magtfordrejning,

1999, side 32, Sten Bønsing,

Retssikkerhed i konkurrence med andre hensyn,

2012,

side 119ff.

Poul Andersen,

Statsforfatningsret,

(1954), side 308, Karsten Hagel-Sørensen,

Juridisk Grundbog,

2. bind (1989), side

15f., Anne Louise Bormann m.fl.,

Loven - om udarbejdelse af lovforslag,

1. udgave (2002), side 3f. og Justitsministeriets

besvarelse af spørgsmål nr. 547 af 5. marts 2009 fra Folketingets Retsudvalg.

Poul Andersen,

Statsforfatningsret,

(1954), side 308, Karsten Hagel-Sørensen,

Juridisk Grundbog,

2. bind (1989), side

15f., Anne Louise Bormann m.fl.,

Loven - om udarbejdelse af lovforslag,

1. udgave (2002), side 4.

Karsten Hagel-Sørensen,

Juridisk Grundbog,

2. bind (1989), side 16.

F.eks. § 1, stk. 3, i lov nr. 289 af 4. juni 1986 om forbud mod handel med Den Sydafrikanske Republik og Namibia

Side 14/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

Grundloven indeholder ingen begrænsninger i, hvor omfattende og detaljerede regler der

kan optages i lovteksterne, ligesom lovgivningsmagten grundlovsmæssigt kan give forvalt-

ningen endog meget vidtgående bemyndigelser til regelfastsættelse.

Lovgivningsmagten vil til enhver tid kunne tilbagekalde en sådan delegation.

Det følger

imidlertid af kompetencefordelingen, at hvis lovgivningsmagten har bemyndiget en minister

til at fastsætte nærmere bestemmelser inden for en bestemt lovs rammer, må ændring af

denne bemyndigelse ske gennem ændring af loven. Ministerens beføjelser efter loven kan

således ikke indskrænkes gennem en folketingsbeslutning eller lignende. Dette ville i øvrigt

også være i strid med den formelle lovs princip og den retlige trinfølge.

3.1.1

Folketingets deltagelse i loves forvaltning

Det forekommer, at det i delegationsbestemmelser er fastsat, at ministeren kun kan udnytte

delegationen efter forudgående forelæggelse for det relevante folketingsudvalg. Forelæggel-

sen kan både angå administrativt fastsatte regler og konkrete afgørelser om f.eks. bevillin-

ger.

I så fald er ministeren retligt forpligtet til at forelægge de pågældende regler eller af-

gørelser for udvalget.

Forelæggelsen sker enten til godkendelse eller orientering af udvalget, hvilket afhænger af

delegationsbestemmelsens indhold.

Det må antages, at det i overensstemmelse med legali-

tetsprincippet kræver klar og udtrykkelig hjemmel, hvis forelæggelse for et udvalg skal ske

til godkendelse, idet udvalgets beføjelser i så fald beror på delegation af kompetence.

Hvis forelæggelsen sker med henblik på udvalgets godkendelse, må udvalgets samtykke

anses for at være en gyldighedsbetingelse.

Hvis reglerne eller afgørelserne blot forelægges

Henrik Zahle,

Dansk forfatningsret 1 - Institutioner og regulering,

3. udgave (2003), side 378, Karsten Hagel-Sørensen,

Juridisk Grundbog,

2. bind (1989), side 16, Jens Peter Christensen m.fl.,

Dansk Statsret,

1. udgave (2012), side 140ff.,

Peter Germer,

Statsforfatningsret,

5. udgave (2012), side 103ff.

Henrik Zahle,

Dansk forfatningsret 1 - Institutioner og regulering,

3. udgave (2003), side 380, Jens Peter Christensen

m.fl.,

Dansk Statsret,

1. udgave (2012), side 140 ff., Peter Germer,

Statsforfatningsret,

5. udgave (2012), side 103 ff.

Jens Peter Christensen m.fl.,

Dansk Statsret,

1. udgave (2012), side 60

Som eksempel herpå kan henvises til § 50, stk. 2, i lov om fremme af vedvarende energi, jf. lovbekendtgørelse nr. 1330

af 25. november 2013, § 6, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 960 af 13. september 2011 om anvendelse af Danmarks under-

grund, § 3, stk. 1, i lov nr. 696 af 25. juni 2010 om udlodning af overskud fra lotteri samt heste- og hundevæddeløb, § 13

i lovbekendtgørelse nr. 279 af 11. april 1988 om valutaforhold mv. samt § 1, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 88 af 26. fe-

bruar 1986 om forsyningsmæssige foranstaltninger.

Jens Peter Christensen m.fl.,

Dansk Statsret,

1. udgave (2012), side 59f., Bent Christensen,

Forvaltningsret

(2. udgave),

side 334, Holger Hansen,

Folketingets stående udvalg

(1985), side 228ff., Lars Busck,

Folketingets kontrol med forvalt-

ningen,

1. udgave (1988), side 110ff. og Henrik Zahle,

Dansk forfatningsret 2

(3. udgave), side 130.

Lars Busck,

Folketingets kontrol med forvaltningen,

1. udgave (1988), side 113. Modsat mener Holger Hansen, at be-

stemmelser om forelæggelse for et udvalg i vid udstrækning må forstås således, at forelæggelsen sker til godkendelse, jf.

Folketingets stående udvalg (1985), side 228ff.

Jens Peter Christensen m.fl.,

Dansk Statsret,

1. udgave (2012), side 59f., Bent Christensen,

Forvaltningsret

(2. udgave),

side 334, Holger Hansen,

Folketingets stående udvalg

(1985), side 228ff. og Max Sørensen,

Statsforfatningsret

(2. udga-

ve), side 215.

Side 15/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

for udvalget til orientering, vil ministeren ikke være forpligtet til at følge udvalgets eventu-

elle tilkendegivelser.

Det er almindeligt antaget i den statsforfatningsretlige teori, at regeringen ikke er retligt

forpligtet til at følge folketingsbeslutninger, der pålægger eller opfordrer regeringen til at

fremsætte et lovforslag eller træffe andre foranstaltninger.

32 33

Hvis regeringen ikke agter at

efterleve en sådan beslutning, påhviler det dog ministeren efter ministeransvarlighedslovens

§ 5 at tilkendegive dette for Folketinget.

Det grundlæggende argument imod at tillægge folketingsbeslutninger mv. juridisk bindende

virkning for regeringen er, at der hermed brydes med den kompetencefordeling, der er fast-

lagt i grundlovens § 3, som beskrevet ovenfor i punkt 3.1.

Så meget desto mere gælder det, at ordførerne fra Folketingets enkelte partier selvsagt ikke

kan afgive retligt bindende tilkendegivelser over for regeringen (hverken i relation til ud-

formningen af generelle regler eller vedtagelsen af konkrete retsakter), medmindre de ved

særlig hjemmel måtte være tillagt beføjelse hertil (mig bekendt ikke forekommet).

Jeg har ikke kendskab til eksempler på, at ministerens udnyttelse af en delegationsbestem-

melse ved lov er gjort betinget af forelæggelse for forligspartierne bag loven. Dette kunne

formentlig også give anledning til overvejelser, da det ville betyde, at kun en del af Folke-

tingets partier ville få indflydelse på udnyttelsen af en bemyndigelse, som hele Folketinget

har givet.

Forvaltningsretlige regler og princippers anvendelse ved tilskudsadministrati-

Forvaltningsloven gælder alle dele af den offentlige forvaltning, jf. forvaltningslovens § 1,

stk. 1. Heraf følger modsætningsvis, at loven ikke omfatter Folketinget - herunder Folketin-

gets udvalg - eller institutioner, der organisatorisk henhører under Folketinget.

3.2

Jens Peter Christensen m.fl.,

Dansk Statsret,

1. udgave (2012), side 59, Peter Germer,

Statsforfatningsret,

5. udgave

(2012), side 87, Alf Ross,

Dansk statsforfatningsret,

3. udg. v. Ole Espersen (1980), side 313. Anderledes dog Henrik

Zahle,

Dansk forfatningsret, bind I: Institutioner og regulering,

3. udgave (2001), side 322ff.

(Henrik Zahle,

Dansk forfatningsret, bind I: Institutioner og regulering,

3. udgave (2001), side 320ff. står på dette punkt

med det særsynspunkt, at folketingsbeslutninger kan være relevante i en retskildemæssig sammenhæng, forudsat at de

tilkendegivelser, som Folketinget fremsætter, er i overensstemmelse med lovgivningen. Folketinget kan således ifølge

Zahle ikke ved en beslutning gøre et ulovligt hensyn lovligt eller ændre på den i loven fastlagte vægtning af flere hensyn.

Men "Folketinget

kan godt gribe ind i en vægtning af hensyn, som ikke er fastlagt ved loven, ligesom et hensyn, der lig-

ger inden for det efter loven tilladelige, kan præciseres og tildeles en særlig vægt").

Peter Germer,

Statsforfatningsret,

5. udgave (2012), side 87, Lars Busck,

Folketingets kontrol med forvaltningen,

udgave (1988), side 125ff.

Jens Peter Christensen m.fl.,

Dansk Statsret,

1. udgave (2012), side 59, Lars Busck,

Folketingets kontrol med forvaltnin-

gen,

1. udgave (1988), side 115ff.

Side 16/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

Behandlingen af ansøgninger om offentlige tilskud er omfattet af forvaltningsloven, jf. lo-

vens § 2, stk. 1. Dette gælder både for administrationen af tilskudsordninger, der har hjem-

mel i sædvanlig lovgivning, og for administrationen af tilskudsordninger, der - som de fore-

liggende - alene har hjemmel på finansloven.

Det indebærer, at almindelige forvaltnings-

retlige regler og principper skal iagttages.

Det forhold, at tilskudssager falder inden for forvaltningslovens anvendelsesområde, medfø-

rer bl.a., at lovens regler i kap. 2 om inhabilitet gælder for de personer (herunder ministe-

ren), der deltager i behandlingen af sagerne, ligesom forvaltningslovens regler om vejled-

ningspligt, jf. lovens § 7, begrundelse, jf. lovens §§ 22-24, og partshøring, jf. lovens § 19,

skal iagttages. Disse regler behandles nærmere nedenfor i punkt 6.2.

På tilsvarende måde skal forvaltningsmyndighederne sikre, at de forvaltningsretlige grund-

sætninger - herunder legalitetsprincippet, lighedsprincippet, officialprincippet, princippet

om offentlighed i forvaltningen, forbuddet mod delegation til private og magtfordrejnings-

læren - respekteres i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om tilskud.

Om de forvaltningsretlige principper i forbindelse med administration af tilskudsordninger

anfører Økonomistyrelsen i sin Vejledning om effektiv tilskudsforvaltning fra juni 2011,

side 5, følgende:

2.1 Forvaltningsmæssige principper

Tilskudsgiver skal være opmærksom på, at den offentlige myndighed har et selvstæn-

digt ansvar for at overholde de forvaltningsretlige regler og principper, herunder

reglerne i forvaltningsloven.

Det indebærer blandt andet at tilskudsgiver sikrer, at tilskudsmodtagerne, herunder

potentielle tilskudsmodtagere, behandles ens. Det kan evt. sikres vha.:



At alle potentielle tilskudsmodtagere har lige mulighed for at blive bekendt med

tilskudsmuligheden,



At kravene til ansøgningen er gennemskuelige, fx via et ansøgningsskema,



At administrationen af tilskudsordningen er dækket af en sagsbehandlervejled-

ning,



At tildelingskriterierne operationaliseres i overensstemmelse med ordningens

formål, jf. tilskudsloven eller finanslovens anmærkninger, og at de fx fremgår

af den interne sagsbehandlervejledning,



At afslag begrundes,



At habilitetsreglerne er overholdt, hvilket kan stille særlige krav til den organi-

satoriske tilrettelæggelse af tilskudsforvaltningen."

Finansministeriets redegørelse om regler for tilskudspuljer af 17. februar 2004, side 3.

Side 17/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

3.2.1

Almindelige forvaltningsretlige principper

3.2.1.1

Magtfordrejning

Forvaltningen kan være tillagt skønsmæssige beføjelser, f.eks. til at foretage tildeling af

midler fra en tilskudsordning. Det ligger fast, at en forvaltningsmyndighed ikke må varetage

usaglige hensyn ved udøvelsen af skønsmæssige beføjelser, og at forvaltningsmyndigheden

er forpligtet til at inddrage alle relevante saglige hensyn.

Efter den klassiske opfattelse af magtfordrejningslæren må en forvaltningsmyndighed kun

varetage saglige formål. Som følge heraf vil varetagelsen af andre formål, herunder f.eks.

partipolitiske hensyn, i forbindelse med udstedelse af en forvaltningsakt udgøre magtfor-

drejning. Afgørende for vurderingen af, om der foreligger magtfordrejning, bliver således

forvaltningsmyndighedens subjektive hensigt med afgørelsen.

Om en forvaltningsmyndighed har inddraget saglige hensyn ved sin afgørelse, beror på fast-

læggelsen af rammerne for det forvaltningsretlige skøn. Dette sker ved at undersøge det

konkrete hjemmelsgrundlag for skønnet, herunder loven og lovbemærkningerne mv. Hvis

der i medfør af loven er sket udfyldning gennem administrativt fastsatte regler, vil disse

udgøre en del af rammen for det forvaltningsretlige skøn. Denne undersøgelse sker gennem

almindelig fortolkningsvirksomhed.

Det forekommer, som omtalt ovenfor, at administrativt fastsatte regler forelægges for et

folketingsudvalg inden udstedelse, men forelæggelse af konkrete fortolkningsspørgsmål vil

være en usædvanlig fremgangsmåde og have karakter af efterarbejder.

Hvis hjemmelsgrundlaget sætter snævre rammer for skønsudøvelsen, vil risikoen for magt-

fordrejning være tilsvarende begrænset. Omvendt vil risikoen være større ved anvendelsen

af brede, skønsmæssige bestemmelser, og der er derfor i sådanne tilfælde særlig anledning

til at være opmærksom på at sikre overholdelsen af de forvaltningsprocessuelle regler.

3.2.1.2

Offentlighedsprincippet

Reglerne om offentlighed i forvaltningsloven og offentlighedsloven har i fællesskab som et

overordnet formål at skabe den transparens og gennemsigtighed, der er en forudsætning for,

Jens Garde m.fl.,

Forvaltningsret - Almindelige Emner

(5. udgave), side 223ff.

Poul Andersen,

Dansk Forvaltningsret

(5. udgave), side 361ff. og fra nyere højesteretspraksis f.eks. UfR 2005, side

3346.

Jf. Jens Peter Christensen m.fl.,

Dansk Statsret

(2012), side 60. Om efterarbejder se Karsten Hagel-Sørensen,

Efterar-

bejder, Max Sørensen 100 år

, 2013, side 75ff.

Side 18/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

at der kan føres kontrol med, at de afgørelser, der træffes, er korrekte og ikke båret af usag-

lige hensyn.

Offentlighedsprincippet indebærer bl.a., at borgerne gennem reglerne om aktindsigt kan

opnå indsigt i forvaltningens administration, jf. herved bl.a. reglerne i forvaltningslovens

kap. 4 og offentlighedslovens §§ 7-12 og §§ 19-35.

Som konsekvens af, at offentlige myndigheders afgørelsesgrundlag ofte suppleres med op-

lysninger, som ikke nødvendigvis fremgår af sagens skriftlige materiale, indeholder offent-

lighedslovens § 13 - for at understøtte reglerne om aktindsigt - en bestemmelse om notat-

pligt. Formålet bag denne bestemmelse er, at det sikres, at offentligheden har adgang til

gennem aktindsigt, at få indsigt i det fulde grundlag for sagens afgørelse.

Endvidere blev der med den nye offentlighedslov indført en udtrykkelig journaliseringspligt

i offentlighedslovens § 15, der medfører, at:

"Dokumenter,

der er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led i

administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, skal journaliseres, i

det omfang dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. Det

samme gælder interne dokumenter, der foreligger i endelig form."

I relation til spørgsmålet om satspuljeordførernes nedenfor i punkt 4 beskrevne deltagelse i

puljeadministrationen opstår spørgsmålet, dels om denne deltagelse er undtaget aktindsigt

efter den særlige regel i offentlighedslovens § 27, nr. 2, dels om de bidrag, som ordførerne

fremkommer med i forbindelse med deres involvering i puljeadministrationen, er undergivet

notatpligt efter offentlighedslovens § 13.

Det følger af offentlighedslovens § 27, nr. 2, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumen-

ter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse

med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces.

Offentlighedslovens § 27, nr. 2, finder imidlertid ikke anvendelse i forbindelse med mini-

stres drøftelser med folketingsmedlemmer af forhold, der kan betegnes som "egentlige

ad-

ministrative anliggender

". Som eksempel herpå nævner betænkning nr. 1510/2009 om of-

fentlighedsloven tilfælde, "hvor

en minister afholder et møde med folketingsmedlemmer

med henblik på at orientere om forvaltningsretlige dispositioner, der er eller vil blive truffet

på baggrund af gældende lovgivning".

Betænkning nr. 325/1963, side 43, Jon Andersen,

Offentlighed i forvaltningen,

1. udgave (2013), side 15, Sten Bønsing,

Retssikkerhed i konkurrence med andre hensyn,

2012, side 125

Betænkning nr. 1510/2009, side 403

Betænkning nr. 1510/2009, side 613f.

Side 19/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

Forelæggelsen af udmøntningsplaner og indstillingsnotater vil således ikke være undtaget

efter offentlighedslovens § 27, stk. 2. Det er imidlertid ikke udelukket, at forelæggelsen

konkret kan være undtaget fra aktindsigt efter andre bestemmelser i offentlighedsloven.

Notatpligten efter offentlighedslovens § 13 angår alene sager, hvor der vil blive truffet afgø-

relse af en forvaltningsmyndighed. Der kan dog i medfør af en ulovbestemt forvaltnings-

grundsætning være pligt til også at gøre notat i andet end afgørelsessager.

Notatpligten omfatter efter ordlyden af offentlighedslovens § 13 "oplysninger

om en sags

faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger

". Notatpligten omfatter således også

oplysninger, der indeholder en subjektivt præget stillingtagen til et forhold, for så vidt vur-

deringen er af betydning for den administrative bevisoptagelse.

Sagkyndige erklæringer er utvivlsomt omfattet af notatpligten. Mere tvivlsomt er det, om

"udenforståendes

- og for den sags skylds myndighedens egne - tilkendegivelser af vurde-

ringer, standpunkter eller argumenter med hensyn til en sags afgørelse"

vil være omfattet

af notatpligten efter offentlighedslovens § 13.

Baggrunden herfor er, at tilkendegivelserne

ikke indgår i det bevismæssige grundlag for sagens afgørelse, men angår selve afgørelsen.

Det følger imidlertid af offentlighedslovens § 13, stk. 2, at offentlige myndigheder har pligt

til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag. Denne notatpligt er ikke blot en

forudsætning for gennemførelse af retten til aktindsigt, men er normalt også en forudsæt-

ning for, at det efterfølgende kan klarlægges, hvad der er sket i en sag, og herved give mu-

lighed for effektiv kontrol med, om en given myndighed har handlet korrekt.

Forvaltningen har i øvrigt efter princippet om god forvaltningsskik pligt til at sørge for, at

der skabes et tillidsforhold mellem borgeren og forvaltningen. Et sådant tillidsforhold ska-

bes bl.a. ved, at forvaltningen sikrer sig bevis og herved undgår tvivl om, hvad der er fore-

gået og sagt i en foreliggende sag.

Princippet om god forvaltningsskik tilsiger således, at eventuelle udtalelser, som satspulje-

ordførerne fremsætter i forbindelse med deres godkendelse af indstillingsnotater mv., og

som ikke fremgår af dokumenterne på sagen, noteres for at sikre størst mulig åbenhed og

transparens i Socialministeriets puljeadministration.

Betænkning nr. 1510/2009, side 405

Betænkning nr. 1510/2009, side 408

Betænkning nr. 1510/2009, side 409

Betænkning nr. 1510/2009, side 409 sammenholdt med side 425, betænkning nr. 857/1978, side 164, John Vogter,

Offentlighedsloven med kommentarer

, 3. udgave (1998), side 153f.

Betænkning nr. 1510/2009, side 412

Betænkning nr. 1510/2009, side 417, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.,

Forvaltningsret,

2. udgave (2003), side 642

Side 20/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

3.2.1.3

Lighedsgrundsætningen

Inden for forvaltningsretten findes en uskreven lighedsgrundsætning, hvorefter lige forhold

som udgangspunkt skal behandles lige. Der er en snæver sammenhæng mellem magtfor-

drejningslæren og lighedsgrundsætningen, idet begge vedrører spørgsmålet om saglig for-

valtning. Overordnet set kan samspillet mellem magtfordrejningslæren og lighedsgrundsæt-

ningen beskrives på den måde, at en forvaltningsafgørelse ikke kun skal være båret af sagli-

ge hensyn; enhver forskelsbehandling af lige forhold skal også være båret af saglige hensyn.

Dermed sætter lighedsgrundsætningen visse begrænsninger for forvaltningsmyndighedernes

skønsudøvelse.

Lighedsgrundsætningen indebærer, at forvaltningsmyndighederne skal være konsekvente i

afvejningen af saglige hensyn, når de træffer afgørelser. Hvis der f.eks. foreligger en admi-

nistrativ praksis, vil det være i strid med lighedsgrundsætningen at foretage vilkårlige afvi-

gelser fra praksis

En række af de regler, som forvaltningsmyndighederne er underlagt, har til formål at gøre

det synbart og dokumentere, at bl.a. lighedsgrundsætningen er overholdt. Ifølge offentlig-

hedslovens § 13, stk. 1, har forvaltningsmyndighederne således pligt til at tage notat, når de

bliver bekendt med oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne, faglige vurde-

ringer, der har betydning for sagen. Hertil kommer reglerne i offentlighedslovens kapitel 3

vedrørende journalisering og postlister. Endvidere har begrundelseskravet i forvaltningslo-

vens kapitel 6 til formål at belyse, hvilke hensyn der er indgået i vurderingen af en afgørel-

se, jf. nærmere punkt 6.2.1.3.

3.2.1.4

Officialprincippet og annoncering

Forvaltningsmyndigheder er som led i sagsbehandlingen underlagt officialprincippet, der

forpligter forvaltningen til at sørge for at tilvejebringe det faktiske og retlige grundlag, der

er nødvendigt for at kunne træffe en saglig afgørelse.

Officialprincippet må i tilskudssager antages at forpligte forvaltningen til at sikre, at der

gives relevant information om muligheden for at søge tilskuddet, således at de bedst egnede

ansøgere får mulighed for at gøre sig bekendt hermed. Finansministeriet anfører således i

sin redegørelse om regler for tilskudspuljer af 17. februar 2004 (side 5), at det - af hensyn til

opfyldelsen af formålet med en given tilskudsordning - bør sikres, at de bedst kvalificerede,

potentielle tilskudsmodtagere kommer til at indgå i bedømmelsen af, hvem der udloddes

Jens Garde m.fl.,

Forvaltningsret - almindelige emner

(5. udgave), side 252ff.

Jens Garde m.fl.,

Forvaltningsret - almindelige emner

(5. udgave), side 252ff. og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.,

For-

valtningsret

(2. udgave), side 346f.

Karsten Revsbech,

Forvaltningsret - Sagsbehandling,

7. udgave (2014), side 145ff., Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.,

Forvaltningsret,

2. udgave (2003), side 447ff., Steen Rønsholdt,

Forvaltningsret,

4. udgave (2013), side 267ff.

Side 21/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

tilskud til. Det er en naturlig forudsætning herfor, at potentielle tilskudsmodtagere er be-

kendt med tilskudsordningens eksistens.

Hvor en tilskudsordning henvender sig til en bredere kreds, der ikke på forhånd er kendt,

eller som ikke kan antages at være bekendt med tilskudsordningen, er forvaltningen derfor

forpligtet til at sørge for at oplyse potentielle tilskudsmodtagere om ordningens eksistens

gennem relevant, generel annoncering. Hvis kredsen af potentielle tilskudsmodtagere er

kendt på forhånd, f.eks. hvor der er tale om løbende driftstilskud, hvor kun en mindre kreds

af institutioner vil kunne komme på tale som modtagere, kan forvaltningen derimod give en

målrettet eller mere begrænset orientering.

I overvejelserne om, hvordan annoncering mv. skal ske, bør mulighederne for at opfylde

tilskudskravene indgå, ligesom størrelsen af det beløb, der er til rådighed, bør indgå i over-

vejelserne, da udgifter til annoncering mv. bør stå i et rimeligt forhold til den samlede til-

skudsbevilling.

3.2.1.5

Delegation

Afgørelse skal træffes af den myndighed, som efter hjemmelsgrundlaget er den kompetente

myndighed. I visse situationer rummer hjemmelsgrundlaget eller almindelige regler mulig-

hed for overførelse af kompetence (delegation) til anden myndighed eller undtagelsesvist til

en privat person eller organisation.

En forvaltningsmyndighed har som udgangspunkt på ulovbestemt grundlag mulighed for at

delegere sin kompetence til underordnede forvaltningsmyndigheder, idet borgerne ved den-

ne form for delegation får mulighed for at klage til den delegerende forvaltningsmyndighed.

Delegation af kompetence til overordnede og sideordnede forvaltningsmyndigheder kræver

derimod lovhjemmel. Delegation af kompetence til private kræver udtrykkelig og klar lov-

hjemmel. Det antages i den juridiske litteratur, at ekstern delegation bør bekendtgøres i

Lovtidende.

Selv om delegation af kompetence til private aktører kræver klar og udtrykkelig lovhjem-

mel, er det ikke udelukket, at private på ulovhjemlet grundlag kan deltage i sagsforberedel-

sen.

Om den situation, at jeg bistod Natur- og Miljøklagenævnet med forberedelsen af en række

klagesager, har Ombudsmanden i sin udtalelse af 28. juni 2013 (FOB 2013-9) bl.a. vurderet,

at der ikke kan siges at gælde et generelt krav om lovhjemmel, når det kommer til inddra-

Finansministeriets redegørelse om regler for tilskudspuljer af 17. februar 2004 (side 6) og Økonomistyrelsens vejledning

om effektiv tilskudsforvaltning af juni 2011, side 14.

Hans Gammeltoft-Hansen,

Forvaltningsret

(2. udgave), side 138ff. og Karsten Revsbech m.fl.,

Forvaltningsret - Sags-

behandling

(7. udgave), side 50ff.

Side 22/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

gelse af (delegation til) private i

forberedelsen

af afgørelsessager. Der må dog stilles en

række krav til en sådan ordning, hvis den skal ske uden lovhjemmel: Den private aktør må

have den nødvendige fagkyndige ekspertise til at udføre opgaven, og opgaven må kunne

udføres, uden at der opstår interessekonflikter i forhold til myndigheden. De sagsskridt mv.,

som den private aktør foretager, må leve op til de saglige og retssikkerhedsmæssige krav

mv., der stilles til den offentlige forvaltning. Den private aktør må derfor i almindelighed

iagttage helt de samme regelsæt som den ansvarlige myndighed, herunder offentligretlige

regler og grundsætninger.

Ordningen må endvidere være tilrettelagt på en sådan måde, at der er sikkerhed for, at den

heller ikke i øvrigt medfører tab af rettigheder for den private part i sagen. Der må således

være udstukket retningslinjer, som sikrer, at der ikke i realiteten delegeres afgørelseskompe-

tence, samt retningslinjer for, hvilke skridt der i øvrigt skal foretages af myndigheden, og

hvilke den private skal udføre. Den delegerende myndighed må endelig - både formelt og

reelt - stå inde for den afgørelse, der bliver truffet, og for sagsbehandlingen i den forbindel-

se. Det indebærer bl.a., at det oplysningsgrundlag, som den private aktør har tilvejebragt,

må forelægges for myndigheden til kvalitetssikring, og at der hos myndigheden må ske en

selvstændig vurdering af oplysningsgrundlaget, inden der træffes afgørelse.

Anderledes forholder det sig i relation til tilfælde, hvor den kompetente myndighed ikke har

delegeret sin kompetence til en udenforstående, men derimod alene træffer sine afgørelser

efter forslag eller henstilling fra andre. Herom anfører Poul Andersen

"Det

forekommer, at en administrativ Foranstaltning træffes efter Forsalg eller Hen-

stilling fra en Myndighed, som ikke i saa Henseende handler i Medfør af nogen lov-

bestemt Beføjelse; men dette kan ligesaa lidt som den Omstændighed, at den kompe-

tente Forvaltningsmyndighed har indhentet en uvedkommendes Udtalelse medføre, at

Forvaltningsakten bliver ugyldig. Derimod kan saadanne Udtalelser, hvis de tages til

Følge, undertiden give Anledning til at spørge, om der foreligger Magtfordrejning."

3.3

Særligt om kravene til myndigheders regeludstedelse

Der er ikke ved lov eller anden bindende forskrift fastsat regler, der generelt regulerer pro-

ceduren for, hvordan myndigheder skal udarbejde administrative forskrifter. Justitsministe-

riet har imidlertid i vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administra-

tive forskrifter fastsat en række retningslinjer for udarbejdelsen af administrative forskrifter

mv.

Poul Andersen,

Dansk Forvaltningsret,

5. udgave (1965), side 346

Side 23/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

Det følger af pkt. 1 i vejledning nr. 153 af 22. september 1987, at generelle administrative

forskrifter i almindelighed bør udformes som bekendtgørelser, der kundgøres i Lovtidende,

eller som cirkulærer.

Vejledningsformen anvendes ved orienterende meddelelser, i modsætning til tilfælde hvor

der skal fastsættes bindende retsregler. I vejledninger fastsættes der således ikke bindende

forskrifter, men gives blot orientering om f.eks. reglers indhold, fortolkning, om reglernes

baggrund og andre oplysninger, der kan have betydning for forståelsen af reglerne og deres

anvendelse.

Ved udstedelse af administrative forskrifter skal det tilstræbes, at den enkelte forskrift alene

indeholder én af de ovennævnte typer af forskrifter, hvilket begrundes dels i ordenshensyn,

men især i hensynet til, at der ikke bør være tvivl om de enkelte bestemmelsers retlige ka-

rakter.

PULJEADMINISTRATIONEN

Nedenfor gennemgås puljeadministrationens fem hovedformer i hovedtræk. Formålet er at

fremdrage de forhold, der har betydning for min vurdering. Der er således ikke tale om en

udtømmende beskrivelse af hver af de fem hovedformer. Det bemærkes, at en pulje ofte vil

blive udmøntet som en kombination af de forskellige hovedformer. Endvidere suppleres de

fem hovedformer af særlige procedurer, der anvendes ad hoc i begrænset omfang. Jeg har

ikke modtaget tilstrækkeligt materiale vedrørende de særlige procedurer til at foretage en

nærmere beskrivelse af disse.

Gennemgangen af de fem hovedformer tager udgangspunkt i ministeriets tildeling af midler

fra satspuljen. Ministeriet tildeler dog også midler på anden baggrund.

Beskrivelsen af de fem hovedformer er, hvor der har været tvivl om beskrivelsen, baseret på

ministeriets notat om gældende praksis i tilskudsforvaltningen i MBLIS fra maj 2014, der

efter det oplyste beskriver, hvordan ministeriets puljeadministration aktuelt varetages.

4.1

Ansøgningspuljer

4.1.1

Overordnet procesbeskrivelse

Ansøgningspuljer er kendetegnet ved, at tildeling af midler sker på baggrund af ansøgninger

udarbejdet af ansøgerkredsen. En del af puljemidlerne tildeles inden for rammerne af den

såkaldte privatproces, hvor frivillige organisationer, NGO'er og andre private aktører har

mulighed for at ansøge om støtte til udviklingsprojekter, driftsstøtte eller midlertidig over-

Vejledning nr. 153 af 22. september 1987, pkt. 142. Jens Garde,

Forvaltningsret - Almindelige Emner

, 5. udgave (2009),

side 26, Sten Bønsing,

Almindelig forvaltningsret,

3. udgave (2013), side 40f.

Vejledning nr. 153 af 22. september 1987, pkt. 7. Jens Garde,

Forvaltningsret - Almindelige Emner

, 5. udgave (2009),

side 26

Side 24/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

gangsstøtte. Den overordnede proces om tildeling af midler gennem ansøgningspuljer frem-

går af

bilag C.

4.1.2

Udmøntning

På baggrund af de relevante tekstanmærkninger, anmærkningerne i finansloven og udmønt-

ningsplanen udarbejder fagkontorerne i departementet en endelig projektbeskrivelse for

initiativet med bidrag fra Puljestyring og den relevante styrelse. Puljestyring udarbejder et

budget for initiativet. Projektbeskrivelsen bliver udarbejdet i overensstemmelse med mini-

steriets retningslinjer benævnt "Den fælles projektmodel", der har til formål at sikre en høj

kvalitet og ensartethed i projektarbejdet, herunder i forbindelse med udarbejdelse af selve

projektbeskrivelsen. Projektbeskrivelsen indeholder en beskrivelse af initiativets formål,

målgruppe, forandringsteori, forventede resultater samt evaluering mv. Efter det oplyste

bliver projektbeskrivelsen godkendt af den relevante direktør.

4.1.3

Ansøgning og udvælgelse

På baggrund af projektbeskrivelsen og udmøntningsplanen udarbejder Puljestyring ansøg-

ningsmateriale for ansøgningspuljen. Ansøgningsmaterialet består bl.a. af en vejledning om

ansøgning til puljen, hvor f.eks. følgende forhold kan være angivet:



Puljens formål

Projektets målgruppe

Ansøgerkredsen

Projektperioden

Puljens anvendelsesområde

Kriterier for tildeling af støtte

Tilskudsberettigede udgifter

Ikke-tilskudsberettigede forhold

Evaluering af projektet

Ansøgningsfrister

Praktiske oplysninger (ansøgningsprocedure og regnskabsaflæggelse mv.)

Vejledningen har til formål på en let forståelig måde at tydeliggøre kriterierne for at opnå

støtte, og hvilke krav der efterfølgende vil blive stillet til tilskudsmodtagerne. De potentielle

ansøgere får dermed mulighed for selv på forhånd at vurdere, om de kan komme i betragt-

ning til at modtage tilskud.

Socialstyrelsen og fagkontorerne i departementet kan komme med bidrag til ansøgningsma-

terialets faglige indhold, f.eks. beskrivelse af formål eller kriterier. Ud over vejledningen

omfatter ansøgningsmaterialet et ansøgningsskema, eventuelt en annonce samt budget- og

regnskabsskema. Ansøgningsmaterialet bliver udarbejdet ud fra standardskabeloner, således

at der sikres en ensartet ansøgningsproces på tværs af de forskellige puljer.

Side 25/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

På side 23 i notatet om gældende praksis er der anført følgende om godkendelse af vejled-

ningen:

"Når

Puljestyring har udarbejdet ansøgningsmaterialet forelægges vejledningen for

ministeren og eventuelle aftaleparter. Vejledninger forelægges typisk for ministeren

til godkendelse og sendes til satspuljeordførerne og øvrige aftaleparter. Det beror på

en konkret vurdering og aftaleformen, om vejledningen oversendes til satspuljeordfø-

rerne og øvrige aftaleparter til orientering eller til godkendelse. I praksis oversendes

vejledningen dog oftest til orientering."

Ansøgningsmaterialet oploades på Puljeportalen, der er en del af Socialministeriets hjem-

meside (www.tilskudsportal.sm.dk). Herudover omtales ansøgningspuljen i ministeriets

nyhedsbrev. Hvis der er tvivl om, hvorvidt ansøgerkredsen er bekendt med Puljeportalen

eller ministeriets nyhedsbrev, indrykkes en pressemeddelelse i relevante medier.

Efter udløbet af ansøgningsfristen foretager Puljestyring en grundig vurdering af de ind-

komne ansøgninger. Vurderingen foretages ud fra de kriterier, der er fastlagt i den specifik-

ke vejledning for ansøgningspuljen. Puljestyring kan i den sammenhæng rette henvendelse

til fagkontorerne i departementet eller Socialstyrelsen med henblik på at indhente konkrete,

faglige vurderinger eller besvare konkrete spørgsmål.

4.1.4

Indstilling

Puljestyring udarbejder på baggrund af vurderingen af ansøgningerne et indstillingsnotat,

hvor de i ansøgningerne indeholdte projekter enten indstilles til støtte, reservation eller af-

slag. Indstillingsnotatet indeholder en grundig beskrivelse og vurdering af hver enkelt an-

søgning, hvor baggrunden for indstillingerne klart fremgår, herunder hvad der er blevet lagt

vægt på ved vurderingen af ansøgningerne.

Et projekt indstilles til reservation, hvis det vurderes til at være støtteberettiget, men enkelte

dele af ansøgningen skal præciseres, udelades eller bekræftes for at være støtteberettiget.

Det kan f.eks. være tilfældet, hvis dele af projektet ikke er støtteberettiget.

På side 25 i notatet om gældende praksis er der anført følgende om godkendelse af indstil-

lingerne:

"Puljestyring

forelægger altid indstillingsnotatet med forslag til om beslutning om

støtte for ministeren til godkendelse.

Hvor reservationsbevillingen er afsat som en del af de senere års satspuljeaftale,

oversendes indstillingsnotatet efterfølgende til satspuljeordførerne til godkendelse.

Side 26/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

Ansøgningspuljerne under satspuljens private proces afviger fra processen for øvrige

ansøgningspuljer, idet der afholdes et indstillingsmøde, hvor ministerens indstilling

forhandles i satspuljekredsen. Puljestyring udarbejder indstillingsmaterialet til mø-

det.

Det fremgår af ministeriets puljeinstruks, at indstillingerne om støtte skal godkendes

af minister og typisk forelægges for forligspartierne bag initiativet. For satspuljeini-

tiativer skal der, efter ansøgningerne er behandlet, sendes et forslag til udmøntning af

puljen til godkendelse hos satspuljeordførerne, inden de godkendte ansøgere kan

modtage deres bevilling. Ofte drøftes indstillingerne på møder i satspuljekredsen."

Godkendelsen anses for givet, hvis ikke Puljestyring har modtaget en tilbagemelding fra

satspuljeordførerne inden 14 dage.

Efter det oplyste kan det forekomme, at satspuljeordførerne vælger at godkende ansøgnin-

ger, der af Puljestyring er indstillet til afslag.

4.1.5

Udlodning af midler

Puljestyring udsender tilskuds-, reservations- og afslagsbreve til ansøgerne.

Tilskudsbrevet indeholder en beskrivelse af størrelsen af tilskuddet samt den periodemæssi-

ge fordeling heraf. Herudover indeholder tilskudsbrevet ligeledes en beskrivelse af, hvad

tilskuddet ikke kan anvendes til.

Tilskudsbrevet er vedlagt et bilag (betingelser for tilskudsmodtagere), der opstiller de nær-

mere rammer for modtagelse af tilskuddet, f.eks.:



Udbetaling af tilskuddet

Ændring af aktiviteter og formål

Regnskab og tilbagebetaling

Afrapportering

Løn, forsikring og kilometergodtgørelse

Endvidere er tilskudsbrevet vedlagt en udbetalingsblanket, hvor modtageren skal anføre

kontooplysninger mv.

I reservationsbrevet er det anført, at der er reserveret et beløb til projektet, og hvad der kræ-

ves, før reservationen kan ophæves. I det som bilag 11 fremlagte reservationsbrev er der

f.eks. anført følgende:

"Reservationen

kan ophæves ved indsendelse af uddybende mål på brugerniveau."

Side 27/61

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

28. MAJ 2014

Afslagsbrevet indeholder bl.a. en kortfattet begrundelse for, hvorfor det er blevet vurderet,

at ansøgerens projekt ikke opfylder kriterierne for støtte fra puljen eller baggrunden for af-

slaget i øvrigt. Det som bilag 12 fremlagte afslagsbrev indeholder f.eks. følgende begrun-

delse:

"Afslaget

skyldes, at det vurderes, at projektet ikke lever op til kriterierne for puljen.

Det vurderes, at der søges til aktiviteter under ferieophold, hvorfor projektet kan hen-

vises til at søge Tips- og lottopuljen til særlige sociale formål eller sommerferiepul-

jen."

Herudover indeholder afslagsbrevet oplysninger om, hvor mange ansøgninger ministeriet

har modtaget, og hvor mange ansøgninger ministeriet har givet tilskud til.

4.2

Tildelingspuljer

4.2.1

Overordnet procesbeskrivelse

Tildelingspuljer er kendetegnet ved, at tildeling af midler sker efter invitation til en begræn-

set og på forhånd fast defineret kreds af potentielle tilskudsmodtagere. Kredsen af potentiel-

le tilskudsmodtagere kan være anført direkte i anmærkningerne eller den underliggende

politiske forligsaftale. I andre tilfælde træffer ministeren og forligspartierne aftale om, hvem

der skal inviteres til at ansøge efter indstilling fra ministeriet. Den overordnede proces om

tildeling af midler gennem tildelingspuljer fremgår af

bilag D.