SOU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 163: Regeringens oplæg til opfølgning på Hjemmehjælpskommissionen, fra ministeren for børn, ligestilling, integration og sociale forhold

”Livet skal leves hele livet”Regeringens oplæg til opfølgning på HjemmehjælpskommissionenI. AfsættetHjemmehjælpskommissionenEt enigt Folketing stod bag nedsættelsen af en Hjemmehjælpskommission i juni 2012. Kommissionen afrap-porterede den 1. juli 2013 med i alt 29 anbefalinger om fremtidens hjemmehjælp. Fælles for kommissio-nens anbefalinger er, at de tager udgangspunkt i det mere differentierede ældrebillede, der tegner sig nuog i årene fremover. Kommissionen skelner mellem tre grupper:•Ældre borgere, som kan klare sig helt uden hjælp. De er raske, økonomisk mere velstillede, bedreuddannet og har stabile netværk. Denne gruppe af ældre har ikke behov for hjælp, men kan være imålgruppen for en forebyggende indsats.•Ældre borgere, der rammes af funktionstab som følge af sygdom og alderdom. De vil få brug forhjælp – primært i form af rehabilitering og eventuelt understøttet af teknologiske hjælperedskaber.•Ældre med omfattende plejebehov i eget hjem. De gennemgår ofte komplekse pleje- og behand-lingsforløb, som går på tværs af social- og sundhedsområdet. Denne gruppe af ældre har brug forøget opmærksomhed.Fremtidens ældrepleje bør ifølge kommissionen tage afsæt i dette mere differentiere-de billede. Ældreplejen bør tilrettelægges sådan, at den i langt højere grad støtter ældre i at leve et så uaf-hængigt liv som muligt. De ældre skal kunne forvente, at alle deres ressourcer bringes i spil. Samti-dig skal det sikres, at der er den rette indsats til de ældre, som har brug for omfattende hjælp.

Finanslovsaftalen for 2014Med finanslovsaftalen for 2014 er der afsat 1 mia. kr. årligt til et markant og permanent løft af ældreområ-det. Midlerne kan anvendes bredt på ældreområdet og skabe grundlag for, at kommunerne kan levere enbedre ældrepleje.Det følger af aftalen, at kommunerne får mulighed for at anvende pengene på en måde, der sikrer mestvelfærd for pengene. Det kan både være ved at hjælpe borgere med at genvinde og bevare deres kræfterog ved at hjælpe borgere, som har omfattende og sammensatte plejebehov. Midlerne kan fx bruges til enstyrket indsats til de svageste ældre, til bedre praktisk hjælp og personlig pleje (fx rengøring og bad) og tilen styrket rehabiliterings- og genoptræningsindsats. Det er i tråd med Hjemmehjælpskommissionens anbe-falinger, som peger på, at et differentieret ældrebillede kræver en differentieret indsats.

II. Oplæg til sikring af bedre kvalitet i ældreplejenRegeringen ønsker en bedre kvalitet i ældreplejen. Med finanslovsaftalen for 2014 sikrer vi et markant øko-nomisk løft af hele ældreområdet og skaber grundlag for, at kommunerne kan foretage de nødvendige in-vesteringer i ældreplejen. Det er nu op til kommunerne at sikre, at midlerne anvendes på en måde, dergiver mest mulig velfærd for pengene.Med dette oplæg til opfølgning på Hjemmehjælpskommissionens rapport ønsker regeringen at sikre, at detvarige økonomiske løft til ældreområdet suppleres af en opdateret lovgivning, som kan være med til atunderstøtte en kvalitetsudvikling på området.Det er væsentligt for regeringen, at de lovgivningsmæssige rammer for kommunernes indsats på områdeter gearet til fremtidens mere differentierede ældregruppe. Regeringen er særligt optaget af de anbefalin-ger, som vedrører den forebyggende indsats (målretning af de forebyggende hjemmebesøg), den igangvæ-rende omlægning til rehabiliterende indsatser i kommunerne (understøttelse via lovgivning), samt sikring afen hjemmehjælp af høj kvalitet målrettet de svageste ældre. Det er endvidere vigtigt for regeringen atmedvirke til afbureaukratisering i kommunerne.Opfølgningen på Hjemmehjælpskommissionens anbefalinger skal desuden ses i lyset af eksisterende ind-satser, herunder den fællesoffentlige strategi for digital velfærd, der blev lanceret i efteråret 2013 og bl.a.skal fremme brugen af velfærdsteknologi på ældreområdet. Dertil kommer digitaliseringsreformen påsundhedsområdet, der indeholder en række markante tiltag til at styrke digitaliseringen og informationsud-vekslingen i forhold til borgere i den kommunale ældrepleje samt den nationale handlingsplan for den æl-dre medicinske patient, der skal skabe mere sammenhængende forløb for syge ældre mennesker og fore-bygge uhensigtsmæssige indlæggelser.

Målsætninger for ældreområdetRegeringen har to overordnede målsætninger for den sociale indsats på ældreområdet:1. målsætning: Ældre borgere skal være selvhjulpne længst muligtRegeringens mål er at understøtte ældre borgere, som kan selv, i at forblive selvhjulpne og uafhængige afhjælp så længe som muligt. Dette skal ske gennem en målrettet og effektiv forebyggelsesindsats og vedhjælp af systematiske og kvalificerede rehabiliteringsforløb. Målet er at sikre, at forebyggelses- og rehabili-teringsindsatserne gør en positiv forskel og bidrager til en mere selvstændig hverdag for borgeren – medmere livskvalitet til følge.2. målsætning: Øget kvalitet og sammenhæng i indsatsen overfor svage ældre borgereRegeringens mål er, at ældre borgere som modtager meget hjælp og støtte i hjemmet på grund af kom-plekse plejebehov, skal sikres en pleje af høj kvalitet. Målet er endvidere, at disse borgere oplever en størretryghed og mere værdighed i plejen. Det skal ske ved at sikre, at hjælpen er koordineret, sammenhængen-de og forudsigelig, så det er den enkelte borgers behov, der er omdrejningspunktet for indsatsen – og ikkesystemet.Regeringens ønsker desuden at styrke indsatsen mod ensomhed blandt ældre borgere, så de støttes i igenat blive en del af fællesskabet. Det vil understøtte regeringens to overordnede målsætninger. Ufrivillig en-somhed er medvirkende årsag til øget utryghed og påvirker ofte den ældres samlede helbredssituation inegativ retning – med dårlig livskvalitet til følge. Regeringen ønsker derfor en øget opmærksomhed om-

kring den sociale dimension i hjemmeplejen, så de medarbejdere, der dagligt kommer i hjemmet, gør mereaktivt brug af deres kendskab til borgerens almene trivsel og livskvalitet og støtter ensomme ældre borgerei at deltage i forebyggende og sociale aktiviteter.Målsætningerne skal være med til at fokusere indsatsen på ældreområdet, så pengene bliver brugt bedstmuligt. Regeringen vil sætte ind med initiativer på tre områder: 1) Målrettet og effektiv forebyggelse, 2)Borgeren i centrum for en bedre og mere systematisk rehabilitering, og 3) Bedre kvalitet og sammenhæng iindsatsen til de svage ældre. De enkelte initiativer udgør regeringens oplæg til, hvordan der fra centralthold bør følges op på Hjemmehjælpskommissionens anbefalinger.

1. MÅLRETTET OG EFFEKTIV FOREBYGGELSEDer er et stort potentiale i at forbedre den forebyggende indsats til ældre borgere. En effektiv forebyggelsekan være med til at sikre ældre borgere et liv med mindst mulig sygdom, tab af funktionsevne og afhængig-hed af hjælp. Samtidig kan en god forebyggende indsats hjælpe den enkelte til at få en dagligdag med socialkontakt og meningsfulde gøremål, hvor egne ressourcer bringes i spil.Ordningen med de forebyggende hjemmebesøg spiller en central rolle i forhold til at få kontakt til borgere,der kan have gavn af en forebyggende indsats. Hjemmehjælpskommissionen har peget på, at de forebyg-gende hjemmebesøg bør tage afsæt i, hvordan de nuværende og de kommende ældregenerationer tegnersig. De nye ældregenerationer har generelt et bedre helbred og er mindre nedslidte end de ældregenerati-oner, der var grundlaget for indførelse af forebyggende hjemmebesøg i midten af 1990’erne. I dag levermange +75-årige et aktivt liv, og de har hverken behov for eller lyst til et forebyggende hjemmebesøg.Samtidig mener Hjemmehjælpskommissionen, at der er ældre borgere under 75 år, som vil kunne havebetydelig gavn af et forebyggende hjemmebesøg. Det kan fx være ældre borgere, som er i en særlig risikosi-tuation blandt andet som følge af ensomhed, sygdom eller tab af ægtefælle.Regeringen mener, at der er behov for at gentænke ordningen og i højere grad målrette besøgene til deældre borgere, som har reel gavn af den form for forebyggende indsatser. Det bør i højere grad være bor-gerens samlede ressourcer samt deres risiko for tab af funktionsevne, som bestemmer, om der skal tilbydesforebyggende hjemmebesøg.

Regeringen ønsker:Større fleksibilitet og øget målretning af de forebyggende hjemmebesøg•Aldersgrænsen for tilbagevendende årlige tilbud om forebyggende hjemmebesøg forhøjes fra 75år til 80 år.Vi ved, at effekten af de forebyggende hjemmebesøg er større for de 80-årige end forde 75-årige. Derfor skal de tilbagevendende årlige besøg målrettes de over 80-årige.•Borgere mellem 65 og 79 år i særlige risikogrupper skal tilbydes et forebyggende hjemmebesøg.Vi ved, at tidlig forebyggelse kan være afgørende for at undgå, at problemerne vokser sig store.Derfor skal borgere, som er i vanskelige livssituationer tilbydes et hjemmebesøg. Det gælder fxborgere, som lige har mistet deres ægtefælle, borgere med misbrugsproblemer og borgere, der erisoleret i særlig grad.•Alle 75-årige skal fortsat tilbydes et forebyggende hjemmebesøg.Besøget skal bl.a. bruges til af-

2. BORGEREN I CENTRUM FOR EN BEDRE OG MERE SYSTEMATISK REHABILITERINGSINDSATSDet er regeringens klare holdning, at hvis vi ved hjælp af rehabiliterende indsatser på meningsfuld vis kanhjælpe ældre borgere til en mere selvstændig hverdag, så er det den vej, vi skal gå. Behovet for at klare sigselv og bevare kontrollen over egen hverdag forsvinder ikke, blot fordi vi bliver gamle. Derfor skal ældreborgere også som udgangspunkt hjælpes til igen at blive i stand til at klare sig selv og leve et liv i overens-stemmelse med deres egne ønsker og værdier.Stort set alle kommuner arbejder med rehabilitering eller hjælp til selvhjælp – men på meget forskellig vis.Hjemmehjælpskommissionen peger på, at kommunernes meget forskelligartede praksis og tilgang til reha-bilitering giver betydelige forskelle i forhold til målgrupper, indholdet i tilbuddet og i forhold til borgerind-dragelsen omkring rehabiliteringsforløbet. Det har betydning for kvaliteten af den rehabiliteringsindsats,som den enkelte borger modtager.Regeringen ønsker at sætte en klar kvalitetsdagsorden på rehabiliteringsområdet – en dagsorden, der foku-serer på, at rehabilitering skal gøre en positiv forskel for den enkelte borger og reelt hjælpe borgeren til enbedre hverdag mest muligt uafhængig af hjælp.Regeringen ønsker derfor at følge op på Hjemmehjælpskommissionens anbefaling om aktivt at understøttebåde kommunernes rehabiliteringsarbejde og borgerens retssikkerhed gennem klar og entydig lovgivning.Afsættet for at lovgive på området er, at borgere, der har ressourcerne til det, skal have ansvar og mulighedfor aktivt at indgå i et samarbejde med kommunen om, hvordan de bedst kan fastholde en hverdag i over-ensstemmelse med deres hidtidige liv. Det skal ske gennem systematiske rehabiliteringsforløb, der fx kanbestå af fysisk træning samt støtte og vejledning i, hvordan borgerne igen kan blive i stand til selv at mestrehverdagen. Under forløbet kan borgerne få hjælp til det, som de (endnu) ikke selv kan klare.Samtidig skal det sikres, at for de borgere, hvor det ikke giver mening at igangsætte et rehabiliteringsforløb,der skal der selvfølgelig være den nødvendige hjemmehjælp som hidtil. Med afsæt i Hjemmehjælpskom-missionens anbefalinger ønsker regeringen at præcisere, at hjemmehjælpen skal gives med et rehabilite-rende sigte, hvor der sættes fokus på, hvordan hjælpen ydes, og på hvordan hjælpen kan understøtte enaktiv inddragelse af borgerens egne ressourcer.

Det skal samtidig tydeliggøres, at hjælpen altid løbende skal tilpasses den enkelte borgers behov. Selvomen borgers funktionsniveau er varigt nedsat, kan borgerens konkrete behov for hjælp ændre sig undervejs ibåde op- og nedadgående retning. I tråd med Hjemmehjælpskommissionens anbefaling ønsker regeringenderfor at ophæve sondringen mellem midlertidig og varig hjælp, og i stedet sikre, at hjælpen til enhver tidmatcher borgerens aktuelle behov.For at understøtte kvalitetsdagsordenen skal der sikres en bedre kvalitativ og kvantitativ dokumentation afden rehabiliterende indsats. Der skal fokus på, om indsatsen gør en positiv forskel for borgeren, og der skaltilvejebringes viden om, hvilke metoder der giver den bedste effekt.

Regeringen ønsker:En ny rehabiliteringsbestemmelse i serviceloven, som skal:•Sikre at kommunerne tilbyder tidsafgrænsede og målrettede rehabiliteringsforløb.Kommunerneskal tilbyde et tidsafgrænset rehabiliteringsforløb til personer, som modtager eller søger omhjemmehjælp, og hvor det vurderes, at borgeren har ressourcer og potentiale for at forbedrefunktionsevnen. Rehabiliteringsforløbet skal ske i tæt samarbejde med borgeren og med afsæt imål, som borgeren har været med til at fastsætte.•Understøtte kommunerne i at arbejde systematisk med rehabiliteringsforløb.Kommunerne skalarbejde med rehabiliteringsforløb ud fra en fælles og bred forståelsesramme, hvor både den fysi-ske, psykiske og sociale dimension indgår. Der skal opstilles nogle fælles grundprincipper for at sik-re, at der arbejdes rehabiliterende og ud fra viden om, hvad der virker.•Præcisere målgruppen for rehabiliteringsforløb.Rehabiliteringsforløb skal tilbydes borgere, somhar et rehabiliteringspotentiale. Dvs. at det er muligt at forbedre borgerens funktionsevne ogdermed mindske behovet for hjælp.•Forbedre borgernes retssikkerhed.Det skal bl.a. tydeliggøres, hvilke rettigheder borgeren har iforhold til afgørelse om rehabiliteringsforløb, herunder klageadgang, samt hvordan borgeren erstillet med hensyn til selv at kunne vælge leverandør under et rehabiliteringsforløb.•Præcisere borgernes eget ansvar.Et rehabiliteringsforløb vil som hovedregel gå forud for visitationtil hjemmehjælp.En opdatering af servicelovens hjemmehjælpsbestemmelse:•Fastholdelse af hjemmehjælpen til de svage ældre.Præcisering af, at hjemmehjælp skal gives tilde borgere, som ikke på meningsfuld vis kan hjælpes til en nemmere hverdag via rehabilitering.•Det rehabiliterende sigte med hjælpen præciseres.Hjemmehjælpen vil være den samme som idag, men det skal præciseres, hvad målet med hjælpen er, og hvad der skal til for at nå de mål.

3. KVALITET OG VÆRDIGHED I INDSATSEN TIL DE SVAGE ÆLDREÆldre borgere, der modtager omfattende hjælp i eget hjem, gennemgår ofte komplekse pleje- og behand-lingsforløb, som går på tværs af social- og sundhedsområdet, og som involverer flere forskellige former forhjælp og flere forskellige faggrupper. Tendensen går i retning af endnu flere ældre i eget hjem med kom-plekse plejebehov. Dels som følge af udviklingen med flere ældre, der lever længere, og som rammes aflangvarige sygdomme, herunder især demenssygdomme. Dels som følge af øget ambulant behandling ogkortere indlæggelsestider.De mere komplekse forløb giver øgede udfordringer til kommunerne i forhold til at sikre en sammenhæn-gende og integreret indsats på tværs af social- og sundhedsområdet. Hvis hjælpen til borgeren ikke hængersammen, skaber det først og fremmest utryghed og bekymring hos borgeren. Derudover kan borgerenstilstand forværres, og det kan medføre unødige hospitalsindlæggelser.Regeringen ønsker at sikre øget sammenhæng i indsatsen til hjemmeboende ældre borgere med komplekseplejebehov, og som modtager meget hjælp (fx både hjemmehjælp og hjemmesygepleje). De forskelligekommunale indsatser skal være koordinerede og udgøre et sammenhængende forløb for den enkelte bor-ger – uanset hvilke faggrupper eller forvaltninger, der er involveret. Samtidig skal der arbejdes på at giveden enkelte borger mere struktur og forudsigelighed i hjælpen i hverdagen, så borgeren ved, hvem derkommer og hvornår.Regeringen ønsker endvidere at tage mere konkret fat på udfordringerne med ensomhed og social isolationblandt de svage ældre, som modtager meget hjælp. Alt for mange svage ældre oplever at føle sig ensommemod deres egen vilje, og det kan have alvorlige konsekvenser – både for deres helbred og trivsel. Det erikke hjemmeplejens opgave at være ældre borgers sociale netværk, men der kan gøres mere aktivt brug afde udførende medarbejderes kendskab til den ældres almene trivsel og livskvalitet – herunder eventuelleensomhedsproblemer. Medarbejderen kan således støtte ensomme borgere og facilitere, at borgeren ek-sempelvis kommer i et dagcenter eller får kontakt til tilbud i frivilligt regi. Regeringen vil derfor følge op påHjemmehjælpskommissionens anbefaling om at styrke den sociale og forebyggende indsats i hjemmeple-jen. Regeringen ønsker at få mere viden om, hvorvidt der er positiv effekt ved at bruge hjemmeplejens ud-førende medarbejdere til aktivt at modvirke social isolation og ensomhed blandt ældre, der modtager me-get hjælp.Regeringen ønsker:En mere sammenhængende indsats•Kommunerne skal opstille fælles mål og sikre løbende opfølgning.Som led i en opdatering afhjemmehjælpsbestemmelsen i serviceloven skal kommunerne forpligtes til at arbejde med mål forborgerne og sikre løbende opfølgning. Arbejdet med mål og opfølgning skal gå på tværs af ydel-ser, fx hjemmehjælp og hjemmesygepleje, så der sikres sammenhængen i indsatsen for borgeremed komplekse behov.•Udvikling af en national generel beskrivelse af det gode forløb.Der skal udvikles en national ge-nerel beskrivelse af det gode forløb målrettet gruppen af ældre borgere med omfattende og kom-plekse plejebehov. Den generelle beskrivelse skal redegøre for gode metoder og principper til atskabe en mere sammenhængende indsats.

•Mere struktur og forudsigelighed i hjælpen.Borgere med omfattende plejebehov bør dagligt havebesked om, hvornår på dagen de kan forvente et besøg, og hvem der kommer. Der igangsættes etprojekt, som skal medvirke til, at de oplysninger, som allerede findes i kommunernes omsorgssy-stemer, også når ud til borgeren. Borgeren opnår på den måde øget tryghed og bedre mulighed forat planlægge dagligdagen.Social dimension i hjemmeplejen•Styrket indsats mod ensomhed blandt modtagere af hjemmehjælp.Der igangsættes et udvik-lingsprojekt, hvor kommuner i samarbejde med frivillige organisationer skal arbejde med at støtteældre, der modtager hjælp, og som har vanskeligt ved at opretholde et socialt aktivt liv, i at delta-ge i forebyggende og aktiverende tilbud. Projektet skal bidrage til evidensbaseret viden om, hvil-ken rolle hjemmeplejen kan spille i forhold til at modvirke social isolation og ensomhed blandt æl-dre, der modtager meget hjælp.Ophævelse af kontaktpersonordningen•Ophævelse af kontaktpersonordningen.Hjemmehjælpskommissionen har vurderet, at servicelo-vens regler om en fast kontaktperson på myndighedsniveau ikke bidrager væsentligt til at skabemere sammenhængende forløb og mere kvalitet for borgerne. Kravet om en fast kontaktpersonophæves derfor med henblik på at frigøre midler til en styrket indsats mod ensomhed blandt mod-tagere af hjemmehjælp.