Socialudvalget 2013-14
SOU Alm.del Bilag 138
Offentligt
Ankestyrelsens praksisundersøgelse om
kommunernes anvendelseaf serviceniveauerJanuar 2014
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
INDHOLDSFORTEGNELSESide12Indledning og baggrund1.12.12.22.32.433.13.23.33.444.14.2Praksisundersøgelsens hovedresultaterBeskrivelse af lovgrundlagetOverensstemmelse med regler og praksisSagens oplysning og dokumentationsniveauKonkret og individuel vurderingServiceniveauers overensstemmelse med regler og praksisServiceniveau og økonomiske hensyn i sagsbehandlingenAnvendelse af serviceniveau i afgørelsenFaglige og økonomiske hensynAfgørelsens form og indholdVurdering af særlige sagsbehandlingsreglerBilag 1 MetodeBilag 2 RegelgrundlagBilag 3 PrincipafgørelserBilag 4 Indkaldelsesbrev
1477891014141516182121252833414449
Materiel vurdering af kommunens afgørelse
Anvendelse af serviceniveauer og inddragelse af økonomiske hensyn
Vurdering af formelle regler og særlige sagsbehandlingsregler
5 Karakteristika
Titelkommunernes anvendelse af serviceniveauerUdgiverAnkestyrelsen, januar 2014ISBN nrLayoutIdentitet & Design AS
KontaktAnkestyrelsen
Amaliegade 25, 1256 København KTelefon 33 41 12 00Hjemmesidewww.ast.dkE-mail@ast.dk
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
1
1
Indledning og baggrund
Social-, Børne- og Integrationsministeriet har bedt Ankestyrelsen om at udarbejde enundersøgelse af kommunernes praksis, der belyser, hvordan kommunerne anvender oghenviser til fastsatte serviceniveauer og inddrager økonomiske hensyn, når de træfferkonkrete afgørelser om hjælp efter serviceloven § 85, om socialpædagogisk bistand, ogserviceloven § 107, om midlertidigt ophold i botilbud. I den forbindelse vil det blivebelyst i hvilket omfang, de konkrete afgørelser er i overensstemmelse med lovgivning ogpraksis. Fokus for vurderingen af afgørelserne vil være, om der er fortaget en konkret ogindividuel vurdering af behovet for hjælp, og om der herved også er taget stilling til, omdet fastlagte serviceniveau skal fraviges.BaggrundBaggrunden for undersøgelsen er, at det med virkning fra den 1. september 2012 blevpræciseret i serviceloven, at afgørelser om hjælp efter loven træffes på baggrund affaglige og økonomiske hensyn, jf. serviceloven § 1, stk. 3. Det blev samtidig iserviceloven § 138 præciseret, at kommunalbestyrelsen inden for lovens rammer, kantræffe beslutning om at fastsætte generelle vejledende serviceniveauer for udmøntningaf hjælp efter loven.Ankestyrelsen bemærker, at det er kommunernes opfattelse, at ankesystemet sjældenttager højde for kommunernes serviceniveauer1. Dette var en af årsagerne til ændringenaf serviceloven, som tydeliggjorde den gældende retstilstand forkommunalbestyrelsernes inddragelse af saglige økonomiske hensyn og fastsættelse aflokale serviceniveauer, når de træffer afgørelser i konkrete sager. En anden årsag tillovændringen var, at der i praksis er uklarhed om, hvordan serviceniveauer og sagligeøkonomiske hensyn kan anvendes i konkrete afgørelser.SagerDe 2 ydelsesområder er udvalgt på baggrund af en landsdækkende kortlægning forud forpraksisundersøgelsen2. Ankestyrelsen har i spørgeskemaundersøgelsen kortlagt, i hvilketomfang kommunerne har politisk vedtagne serviceniveauer og i givet fald på hvilkeområder. Kortlægningen viser, at kommunerne hyppigt anvender serviceniveauer indenfor de 2 ydelsesområder socialpædagogisk bistand og midlertidigt ophold i botilbud.Ankestyrelsen har herefter indkaldt sager fra 9 forskellige kommuner, som har oplyst, atde har indført eller ændret deres serviceniveau efter lovændringen i september 2012.Ankestyrelsen har modtaget 102 sager, hvoraf 99 sager er fundet egnet til at indgå i___________________________________”Det specialiserede socialområde – en analyse af den statslige regulering og ankesystemet” Juni 2011, udgivet af Indenrigs-og Sundhedsministeriet, KL, Socialministeriet og Finansministeriet2Se bilag 1 Metode1
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
2
undersøgelsen3. Kommunerne er blevet bedt om at indsende både bevillings- ogafslagsager, herunder sager, hvor der er ændret i en bevilling.4ServiceniveauerI praksis anvender kommunerne begreberne serviceniveauer, serviceniveaubeskrivelserog kvalitetsstandarder som udtryk for det samme. Ankestyrelsen har i dennepraksisundersøgelse valgt at bruge begrebet serviceniveau.Serviceloven § 138 giver en generel hjemmel til at udarbejde serviceniveauer på alleområder. Nogle bestemmelser i loven er mere oplagte at lave serviceniveauer for quabestemmelsens ordlyd. I bestemmelser med et udpræget grad af skøn kanserviceniveauer bidrage til sagsbehandlerens afvejning af skønnet. Inden for de afundersøgelsen omfattede ydelsesområder § 85, om socialpædagogisk bistand, og § 107,om midlertidigt ophold i botilbud, har kommunerne ikke pligt til at udarbejdeserviceniveauer. Modsat eksempelvis områderne personlig og praktisk hjælp samtkommunal genoptræning og vedligeholdelsestræning, jf. serviceloven §§ 83 og 86, hvorkommunalbestyrelserne er forpligtede til mindst én gang årligt at udarbejdekvalitetsstandarder. Disse skal indeholde generel serviceinformation til borgerne om denhjælp, de kan forvente fra kommunen, hvis de får behov for hjemmehjælp eller træningefter lovens §§ 83 og 86.5Servicelovens karakter af rammelov indebærer, at der er tiltænkt den enkeltekommunalbestyrelse en fleksibilitet i sammensætningen af løsninger og i anvendelsen affaglige metoder. Det indebærer et politisk handlerum til, at kommunalbestyrelsen påvisse områder kan fastsætte lokale kvalitetsstandarder, retningslinjer eller lokaleserviceniveauer (vejledende retningslinjer) om, hvilken type hjælp der typisk gives iforhold til bestemte typer af behov eller målgrupper. Dette handlerum varierer mellem deenkelte bestemmelser i serviceloven alt efter bestemmelsens udformning eller efter, omrummet for skøn er indsnævret som følge af en mangeårig retspraksis. Uanset om der eret rum for udøvelse af skøn og fastsættelse af lokale serviceniveauer, vil der altid i denkonkrete sag skulle foretages en individuel vurdering af, om den påtænkte indsatskonkret afhjælper behovet hos borgeren, ligesom kommunalbestyrelsen er bundet afgældende regler og forvaltningsretlige grundsætninger, selv om der er fastsat et lokaltserviceniveau.Det politiske handlerum skal altid udfyldes af kommunalbestyrelsen eller et udvalg ogudøves naturligt i forbindelse med kommunalbestyrelsens udformning af generelleretningslinjer (mål, midler, standarder). Det lokale politiske råderum kan bruges til at___________________________________De 3 sager er udgået af undersøgelsen, da der er truffet afgørelse forud for kommunernes indførelse af eller ændring iserviceniveauet i september 20124Se kapitel 5 Karakteristika for fordeling af sagstyper i undersøgelsen.5 Se serviceloven § 139 samt bekendtgørelse nr. 342 af 26. marts 2013 om kvalitetsstandarder for hjemmehjælp og træningefter serviceloven §§ 83 og 863
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
3
fastlægge retningslinjer for sagsbehandlingen og den konkrete afgørelse. Fastsættelse afserviceniveauer er således en lokalpolitisk beslutning.Hvis kommunalbestyrelsen har fastsat et politisk besluttet serviceniveau, ogserviceniveauet senere ændres, kan kommunalbestyrelsen ikke alene med henvisning tildet ændrede serviceniveau, træffe afgørelse om anden hjælp eller hjælp i ændretomfang i forhold til den enkelte borger. Der kan f.eks. godt træffes afgørelse om hjælp iøget/nedsat omfang med henvisning til et ændret serviceniveau, men det kræver altid enny, konkret og individuel afgørelse i forhold til den enkelte borger for at sikre, at hjælpenfortsat opfylder borgerens behov, lige som det skal ske inden for rammerne aflovgivningen, retspraksis m.v.Kommunalbestyrelsen kan ikke fastsætte lokale regler, der f.eks. betyder, at hensyn,som er obligatoriske, ikke skal inddrages i sagen. Der kan på den anden side godtfastsættes lokale krav om, at visse saglige hensyn obligatorisk skal inddrages i denkonkrete afgørelse. Der kan ikke på forhånd udelukkes en bestemt type foranstaltningeller gives en fast økonomisk ramme for en given foranstaltning.I det omfang, der er fastsat et serviceniveau, som er fastlagt inden for lovens rammer,bliver serviceniveauet en del af afgørelsesgrundlaget for den konkrete afgørelse. Detbetyder på den ene side, at kommunalbestyrelsen bliver bundet af serviceniveauet irelation til iagttagelse af ligebehandlingsprincippet, og at kommunalbestyrelsen derforsom udgangspunkt skal kunne begrunde en fravigelse fra serviceniveauet i såvelnedadgående som opadgående retning. På den anden side betyder det også, at hvis der iafgørelsen henvises til et serviceniveau, skal ankemyndigheden, hvis der klages overafgørelsen, inddrage hensynet til kommunalbestyrelsens ret til at fastlæggeserviceniveauet. Hvis ankemyndigheden sætter sin egen afgørelse i stedet forkommunalbestyrelsens i forbindelse med en ankesag, eller hvis ankemyndighedentræffer afgørelse i en egendriftsag, skal ankemyndigheden således inddragekommunalbestyrelsens serviceniveau i afgørelsen, såfremt det er oplyst i sagen.Generelle betragtninger om kommunernes udformning af serviceniveauerUndersøgelsen viser, at kommunerne anvender serviceniveauer på forskellige måder.Tendensen er, at kommunerne har beskrevet et lokalpolitisk niveau på § 85, omsocialpædagogisk bistand, mens det der kendetegner serviceniveauerne på § 107, ommidlertidigt botilbud, er, at serviceniveauet lægger sig tæt op ad lovbestemmelsensordlyd.Det varierer hvor konkret og omfattende serviceniveauet er. På § 85 er enkeltekommuner meget konkrete i udformningen af serviceniveauet og har en fællesmålgruppebeskrivelse samt anvender voksenudredningsmetoden, hvor den samledefunktionsvurdering angives på flere niveauer. Niveauerne er endvidere defineret iserviceniveauet, og det er beskrevet hvilken hjælp, kommunen yder på det enkelteniveau.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
4
Andre kommuner anvender også niveauopdeling for hjælp efter § 85, men definerer ikkei serviceniveauet, hvilken funktionsnedsættelse der afgør, om borgeren er i målgruppenfor de forskellige niveauer.På § 107 er der enkelte kommuner, der i serviceniveauet har en beskrivelse af praktiskeoplysninger om de enkelte botilbud i kommunen. Her handler serviceniveaet i højere gradom at beskrive indholdet af botilbuddet og hvilke principper det drives efter.Størstedelen af de deltagende kommuner beskriver serviceniveauet for § 107 med lovensordlyd og beskriver ikke nærmere målgruppen eller ydelsens indhold.
1.1
Praksisundersøgelsens hovedresultater
Undersøgelsen viser, at kommunernes afgørelser samlet set er rigtige, det vil sige ioverensstemmelse med regler og praksis, i 81 procent af sagerne. I den overvejende delaf sagerne – svarende til 93 procent – har kommunerne foretaget en konkret ogindividuel vurdering af borgerens behov for hjælp, herunder af borgerens funktionsevneog/eller særlige sociale problemer.Oplysningsgrundlaget i sagerneKommunerne er forpligtede til at påse, at de enkelte sager er oplyst i tilstrækkeligtomfang til, at der kan træffes afgørelse. Dette har kommunerne overholdt i hovedpartenaf sagerne.Undersøgelsen viser, at oplysningsgrundlaget har været i orden i 86 procent af sagerne.Dette betyder omvendt, at oplysningsgrundlaget i 14 procent af sagerne ikke er i orden.Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne i højere grad oplyser borgeren om, hvilkefaktiske oplysninger, der ligger til grund for afgørelsen.Dette hensyn kan tilgodeses ved at give borgeren en skriftlig afgørelse. Dervedstyrkes borgerens muligheder for at forstå hvilke forhold og hensyn, der har væretudslagsgivende for vurderingen i sagen og for afgørelsens udfald.
Henvisning til serviceniveau i afgørelsens begrundelseUndersøgelsen viser, at kommunerne i størstedelen af sagerne ikke henviser til fastsatteserviceniveauer i begrundelsen for afgørelsen. Ud af de undersøgte 99 sager harkommunerne alene i 12 sager henvist til serviceniveauet i begrundelsen for afgørelsen.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
5
Vurdering af borgerens behov i forhold til serviceniveauetI de 12 sager, hvor kommunen i afgørelsen har henvist til et serviceniveau viserundersøgelsen, at kommunerne har foretaget en konkret og individuel vurdering afborgerens behov i forhold til det fastsatte serviceniveau i 10 af sagerne.Serviceniveauers overensstemmelse med regler og praksisUndersøgelsen viser, at kommunerne i 29 ud af de 99 undersøgte sager har anvendt etfastsat serviceniveau og/eller inddraget økonomiske hensyn i sagsbehandlingen.Ankestyrelsens vurdering omfatter her alle sagens akter, herunder journalnotater,referater og afgørelser. I alle 29 sager vurderer Ankestyrelsen, at serviceniveauet ellerde økonomiske hensyn er i overensstemmelse med regler og praksis.Serviceniveau og økonomiske hensyn i sagsbehandlingenUd af de i alt 29 sager, hvor kommunen har anvendt et fastsat serviceniveau ellerinddraget økonomiske hensyn, er det vurderet, at anvendelsen af de nævnte hensyn harhaft betydning for sagens afgørelse i 20 ud af de 29 sager.Videre viser undersøgelsen, at kommunerne, i 16 ud af de 29 sager, hvor det kan ses, atder er anvendt et fastsat serviceniveau eller inddraget økonomiske hensyn isagsbehandlingen, også i selve afgørelsen har anvendt eller henvist hertil.Ud af de 16 sager, er serviceniveauet og/eller de økonomiske hensyn anvendt aktivt i højeller nogen grad i 5 sager. Det vil sige, at kommunen har argumenteret medserviceniveauet eller de økonomiske hensyn i begrundelsen for afgørelsen.Orientering om serviceniveauetUndersøgelsen viser, at det ikke er så udbredt at orientere borgeren om kommunensserviceniveauer, uanset at kommunen har henvist hertil i afgørelsen. I 2 sager erserviceniveauet vedlagt afgørelsen, og i 8 sager er borgeren henvist til selv at findeserviceniveauet på kommunens hjemmeside.Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne, i det omfang de anvender serviceniveaueti afgørelsen, i højere grad søger at gøre serviceniveauet tilgængeligt for borgeren.
Skriftlighed og begrundelseBorgeren har krav på en skriftlig afgørelse, når der er tale om en sag omsocialpædagogisk bistand. Undersøgelsen viser, at kommunerne i sagerne omsocialpædagogisk bistand ikke overholder kravet om skriftlighed i 28 procent af sagerne,hvilket svarer til 14 sager.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
6
Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne så vidt muligt sikrer, at borgeren modtageren skriftlig afgørelse.
Begrundelsen skal opfylde forvaltningslovens krav om en god begrundelse. En afgørelseskal derfor, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en skriftlig begrundelse. Dettegælder dog ikke, hvis afgørelsen giver borgeren fuldt ud medhold. Ankestyrelsen harvurderet, at kravene til begrundelsen er opfyldt i 78 procent af sagerne.Ankestyrelsen bemærker, at kommunerne efter serviceloven § 89 er forpligtede til atanvende skriftlige afgørelser i sager om socialpædagogisk bistand.Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne i overensstemmelse med deforvaltningsretlige regler giver en begrundelse for afgørelsen.
LovreglerUndersøgelsen viser, at kommunerne i langt størstedelen af sagerne ikke henviser til delovbestemmelser, der ligger til grund for afgørelsen. Det fremgår således alene klart i 40procent af sagerne, hvilket lovgrundlag afgørelsen er baseret påAnkestyrelsen anbefaler, at kommunerne henviser præcis til den eller debestemmelser, som afgørelsen er truffet efter.Der skal således anføres paragraf, stykke og nummer, medmindre afgørelsen ertruffet efter hele paragraffen.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
7
2 Materiel vurdering af kommunensafgørelse2.1Beskrivelse af lovgrundlaget
Kommunen kan inden for lovens rammer træffe beslutning om at fastsætte generelle,vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter serviceloven.Muligheden for at fastlægge kommunale serviceniveauer fandtes allerede forud forlovændringen, men fremgår nu udtrykkeligt af § 138 i serviceloven.
Serviceloven § 138”Kommunalbestyrelsen kan inden for lovens rammer træffe beslutning om atfastsætte generelle vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælpefter loven.”
Det blev samtidig udtrykkeligt fastsat i serviceloven, at kommunen skal inddrage bådefaglige og økonomiske hensyn, når den træffer afgørelser.Serviceloven § 1, stk. 3, 3. pkt.”Afgørelse efter loven træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn.”
Endelig fremgår det nu udtrykkeligt, at kommunen altid skal foretage en konkret ogindividuel vurdering af borgerens behov, når kommunen træffer afgørelse.Serviceloven § 1, stk. 3, 2. pkt.”Hjælpen tilrettelægges på baggrund af en konkret og individuel vurdering af denenkelte persons behov og forudsætninger og i samarbejde med den enkelte.”
I forbindelse med den konkrete og individuelle vurdering af borgerens behov for hjælp ogstøtte skal kommunen således også vurdere, om borgerens behov nødvendiggør, atkommunen fraviger det generelle vejledende serviceniveau, som den har fastlagt.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
8
Kommunen skal tilbyde socialpædagogisk bistand til borgere, der har behov herfor pågrund af betydelig nedsat funktionsevne eller særlige sociale problemer.
Serviceloven § 85”Kommunalbestyrelsen skal tilbyde hjælp, omsorg eller støtte samt optræning oghjælp til udvikling af færdigheder til personer, der har behov herfor på grund afbetydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer.”
Socialpædagogisk bistand ydes uafhængigt af borgerens boform. Socialpædagogiskbistand vil også være relevant at yde i forbindelse med et rehabiliteringsforløb, som følgeaf en sygdom eller en ulykke, hvor støtten indgår som et element i den samlede indsatsoverfor borgeren. Socialpædagogisk bistand vil ofte indgå i den hjælp og støtte, somborgere, der opholder sig i et midlertidig botilbud, modtager, herunder i forbindelse medudslusning fra botilbuddet.Kommunen skal tilbyde midlertidigt ophold i botilbud til borgere, der har behov herfor påaf betydelig nedsat funktionsevne eller særlige sociale problemer.Serviceloven § 107”Kommunalbestyrelsen kan tilbyde midlertidigt ophold i boformer til personer, sompå grund af betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige socialeproblemer har behov for det.Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal tilbyde midlertidigt ophold1) til personer med betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, der harbehov for omfattende hjælp til almindelige, daglige funktioner eller for pleje, ellersom i en periode har behov for særlig behandlingsmæssig støtte, og2) til personer med nedsat psykisk funktionsevne eller med særlige socialeproblemer, der har behov for pleje eller behandling, og som på grund af dissevanskeligheder ikke kan klare sig uden støtte.”
2.2
Overensstemmelse med regler og praksis
Ankestyrelsen vurderer, at kommunerne i 81 procent af sagerne har truffet en afgørelse,der samlet set er i overensstemmelse med gældende regler og praksis på området, jf.tabel 2.1.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
9
Tabel 2.1Er afgørelsen samlet set rigtig?AntalJa, afgørelsen er i overensstemmelse med regler og praksisNej, afgørelsen ville blive ændret eller sagen hjemvist, hvis det havde væreten klagesagI alt19991910080Procent81
Det betyder, at hvis der havde været tale om en klagesag, ville afgørelsen i 19 procent afsagerne enten blive ændret eller sagen ville blive hjemvist til fornyet behandling ogafgørelse.De forhold, der har ført til denne vurdering er, at sagen har været utilstrækkeligt oplystog/eller at kommunen ikke i tilstrækkeligt omfang har foretaget en konkret og individuelvurdering af borgerens behov for hjælp, da den traf afgørelsen.
2.3
Sagens oplysning og dokumentationsniveau
Undersøgelsen viser, at oplysningsgrundlaget i hovedparten af sagerne – svarende til 86procent - har været i orden. Det vil sige, at der ingen oplysninger mangler eller at deralene mangler enkelte mindre væsentlige oplysninger, og at oplysningsgrundlet ertilstrækkeligt til, at der kan træffes afgørelse. Dette betyder omvendt, atoplysningsgrundlaget i 14 procent af sagerne ikke er i orden. Se nærmere tabel 2.2.Tabel 2.2I hvilket omfang er sagen oplyst?AntalIngen oplysninger manglerEnkelte mindre væsentlige oplysninger manglerFlere og/eller væsentlige oplysninger manglerAfgørende oplysninger manglerI alt661911399Procent6719113100
Følgende sager er eksempler på, at oplysningsgrundlaget er utilstrækkeligt:Sag nr. 32Sagen drejer sig om en 18-årig dreng med hjerneskade. Han er i aflastningpå en § 107-institution 156 døgn årligt, og er bevilget dagbeskæftigelse samt transporttil og fra dette. Det er vurderet, at afgørende oplysninger mangler på det tidspunkt, hvorkommunen træffer afgørelse om aflastning i botilbuddet, idet der alene foreligger 2erklæringer fra 2009 om drengens funktionsevne og et beslutningsreferat fra hans skolefra december 2012. Der mangler dermed væsentlige oplysninger om drengensfunktionsniveau, som det er nu.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
10
Sag nr. 62Sagen drejer sig om en 34-årig kvinde, der selv ansøger kommunen omsocialpædagogisk bistand, da hun flytter sammen med sin kæreste. Kommunen giverafslag på dette. Kvinden har været igennem et længerevarende forløb med psykisksygdom, hvor hun i lange perioder har været indlagt og efterfølgende boet på et botilbud.Kvinden har en datter, der er frivilligt anbragt. Kvindens funktionsniveau er svingendesåledes, at hun nogle dage magter opgaver og andre dage ikke gør. Der er oplysningerom selvskadelig adfærd, og problemer med selv at være kontaktopsøgende. Hun harsvært ved at opsøge kontakt til andre, herunder særligt telefonkontakt til læger ogoffentlige myndigheder. Hun er i løntilskudsjob 7 timer ugentligt, og herudover deltagerhun i kommunens klub for psykisk sårbare. Afslaget på bevilling af enstøttekontaktperson er begrundet med, at store dele af den støtte, som kvinden harbehov for, kan tildeles gennem vejledning og støttende samtaler med klubmedarbejdere ikommunens klub. Ankestyrelsen vurderer, at kvindens behov for hjælp ikke ertilstrækkeligt belyst, ligesom der ikke foreligger oplysninger om, hvilken hjælp derkonkret ydes af klubben og hvorvidt hendes behov vil kunne dækkes her.Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne i højere grad oplyser borgeren om, hvilkefaktiske oplysninger, der ligger til grund for afgørelsen.Dette hensyn kan tilgodeses ved at give borgeren en skriftlig afgørelse. Dervedstyrkes borgerens muligheder for at forstå hvilke forhold og hensyn, der har væretudslagsgivende for vurderingen i sagen og for afgørelsens udfald.
2.4
Konkret og individuel vurdering
Hjælpen efter serviceloven skal tilrettelægges på baggrund af en konkret og individuelvurdering af den enkeltes behov og forudsætninger og i samarbejde med borgeren, jf.serviceloven § 1, stk. 3, 2. pkt.Undersøgelsen viser, at kommunerne i den overvejende del af sagerne – svarende til 93procent - har foretaget en konkret og individuel vurdering af borgerens behov for hjælp,herunder af borgerens funktionsevne og/eller særlige sociale problemer. Se nærmeretabel 2.3.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
11
Tabel 2.36Har kommunen foretaget en konkret og individuel vurdering af borgerensbehov for hjælp, herunder af borgerens funktionsevne eller særlige sociale problemer?AntalI høj gradI nogen gradI ringe gradNejI alt77157099Procent781570100
Henvisning til serviceniveau i afgørelsens begrundelseUndersøgelsen viser, at kommunerne i størstedelen af sagerne ikke henviser til fastsatteserviceniveauer i begrundelsen for afgørelsen. Se nærmere tabel 2.4.Tabel 2.4Har kommunen i afgørelsens begrundelse henvist til et fastsat serviceniveau?AntalJaNejI alt128799Procent1288100
Vurdering af borgerens behov i forhold til serviceniveauetI de 12 sager, hvor kommunen i afgørelsen har henvist til et serviceniveau viserundersøgelsen, at kommunerne har foretaget en konkret og individuel vurdering afborgerens behov i forhold til det fastsatte serviceniveau i 10 af sagerne.I 2 sager vurderer Ankestyrelsen, at der ikke er foretaget en konkret og individuelvurdering af borgerens behov i forhold til det fastsatte serviceniveau. Se nærmere tabel2.5.
___________________________________6
Kategorierne I høj grad og I nogen grad er udtryk for, at vurderingen er i orden
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
12
Tabel 2.5Hvis kommunen har henvist til et fastsat serviceniveau i afgørelsensbegrundelse, er der så foretaget en konkret vurdering af borgerens behov i forhold tilserviceniveauet?AntalI høj gradI nogen gradI ringe gradNejI alt912012
Den manglende vurdering af borgerens behov i forhold til serviceniveauet kan ses i defølgende 2 sager:Sag nr. 18Sagen drejer sig om en 40-årig selvmordstruet mand. I forbindelse med etselvmordsforsøg bliver han tvangsindlagt på psykiatrisk center i 4 dage. Han bliverefterfølgende behandlet med samtale en gang om ugen på Center forSelvmordsforebyggelse. I forbindelse med tvangsindlæggelsen, rydder søsteren op imandens hjem, som er fyldt med skrald og beskidt tøj. Manden er overvægtig, hardiabetes, social fobi og angst. Han har haft en svær barndom, og har altid væretenspænder. Han blev i maj 2012 sygemeldt fra sit arbejde som lastbilchauffør på grundaf depression. Efter tvangsindlæggelsen, har han en samtale med kommunen, hvorefterhan bliver bevilliget 1-4 timers socialpædagogisk bistand om ugen i 4 måneder, medhenblik på afklaring af hans behov. Det fremgår af sagens akter, at der er valgt moderatstøtte.Ankestyrelsen vurderer, at kommunen ikke har foretaget en konkret og individuelvurdering af borgerens behov for hjælp. Det fremgår ikke hvorfor moderat støtte ervalgt, fremfor let, stor eller omfattende støtte, som er de niveauer, kommunen harfastsat i serviceniveauet.Sag nr. 23Kommunen giver afslag på yderligere aflastningsdøgn på et § 107-botilbud tilen ung 21-årig borger, der bor hjemme. Borgeren er retarderet, udviklingsforstyrret ogkaster meget op. I afgørelsen henviser kommunen som begrundelse for afslaget tilkommunens serviceniveau, hvorefter der maksimalt kan bevilges 90 aflastningsdøgn omåret.Ankestyrelsen vurderer, at kommunen ikke har foretaget en konkret og individuelvurdering af, om det fastsatte serviceniveau skal fraviges. Der mangler en beskrivelse afborgerens funktionsevne samt oplysninger om behov for hjælp, herunder dækning afbehovet henholdsvis i hjemmet og på aflastningsstedet.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
13
Følgende sag kan nævnes som eksempel på, at kommunen har foretaget en konkretvurdering af borgerens behov i forhold til serviceniveauet:Sag nr. 10Sagen drejer sig om en 62-årig mand, der i 2009 får en hjerneskade somfølge af en blodprop i hjernen. Han har psykisk nedsat funktionsevne, problemer medbalancen, hukommelsen og lider af svimmelhed. Manden får tilkendt førtidspension i2012. Han har været indlagt på psykiatrisk center med depression. I forbindelse medkommunens visitationsbesøg fremstår han selv og hjemmet pænt og rent. Hans fysiskefunktionsniveau er forholdsvis godt. Psykisk vurderes hans funktionsniveau at væreringe, da han konstant føler sig forfulgt af rockere og narkopushere. Manden har behovfor støtte til struktur i hverdagen, til at tale om sine psykiske problemer med forfølgelseog til større praktiske opgaver. Kommunen bevilger ham herefter 1-4 timerssocialpædagogisk bistand om ugen.Ankestyrelsen vurderer, at kommunen har foretaget en konkret og individuel vurderingaf borgerens behov for hjælp i forhold til det fastsatte serviceniveau. Kommunen har iserviceniveauet fastsat 5 ydelsesniveauer for tildeling af socialpædagogisk bistand ogherunder fastsat, hvilken udmåling af hjælp indplacering på det enkelte niveau medfører.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
14
3 Anvendelse af serviceniveauer oginddragelse af økonomiske hensynI dette kapitel ser Ankestyrelsen nærmere på, hvordan kommunerne anvenderserviceniveauer og inddrager økonomiske hensyn.
3.1 Serviceniveauers overensstemmelse med regler ogpraksisLokale serviceniveauer skal fastsættes inden for de rammer, der følger af den konkretebestemmelse i serviceloven og af lovgivningen i øvrigt, herunder generelle regler iretssikkerhedsloven og serviceloven om f.eks. kommunernes forsyningspligt og degenerelle forvaltningsretlige regler og grundsætninger, som regulerer kommunensskønsudøvelse. Kommunen kan således ikke fastsætte lokale retningslinjer, der f.eks.betyder, at hensyn, som er obligatoriske ifølge lovgivningen, ikke skal inddrages i sagen.Kommunen kan derimod godt fastsætte lokale retningslinjer om, at visse saglige hensynskal inddrages i den konkrete afgørelse. Kommunen kan ikke på forhånd udelukke enbestemt type foranstaltning eller fastsætte en fast økonomisk ramme for en givenforanstaltning.Hvis kommunalbestyrelsen har fastsat et politisk besluttet serviceniveau, ogserviceniveauet senere bliver ændret, kan kommunen ikke alene med henvisning til detændrede serviceniveau, træffe afgørelse om anden hjælp til borgeren. Kommunen kanændre omfanget af hjælpen med henvisning til et ændret serviceniveau, men det kræveraltid en ny, konkret og individuel afgørelse for at sikre, at hjælpen fortsat opfylderborgerens behov, lige som det skal ske inden for rammerne af lovgivningen og gældenderetspraksis.Undersøgelsen viser, at kommunerne i 29 ud af de 99 undersøgte sager, har anvendt etfastsat serviceniveau eller har inddraget økonomiske hensyn. Ankestyrelsens vurderingomfatter alle sagens akter, herunder journalnotater, referater og afgørelser. I alle 29sager vurderer Ankestyrelsen, at serviceniveauet eller de økonomiske hensyn er ioverensstemmelse med regler og praksis. Se nærmere tabel 3.1.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
15
Tabel 3.1Er det anvendte fastsatte serviceniveau eller de økonomiske hensyn, der erhenvist til, i overensstemmelse med regler og praksis?AntalI høj gradI nogen gradI ringe gradNejI alt19100029Procent663400100
3.2 Serviceniveau og økonomiske hensyn isagsbehandlingenI dette afsnit omfatter Ankestyrelsens vurdering alle sagens akter, herunderjournalnotater, referater og afgørelser.Praksisundersøgelsen viser, at kommunerne har anvendt et fastsat serviceniveau og/ellerinddraget økonomiske hensyn i 29 ud af de 99 undersøgte sager. Anvendt betyder, atder ikke blot er henvist til serviceniveaet i journalen eller i afgørelsen, men at dette eranvendt aktivt ved beslutningen om hjælp til borgeren. Se nærmere tabel 3.2.Tabel 3.2Fremgår det af sagen, om kommunen har anvendt et fastsat serviceniveaueller økonomiske hensyn?AntalJa, både serviceniveau og økonomiske hensynJa, serviceniveauJa, økonomiske hensynNejI alt22077099Procent220771100
Som eksempler på, at Ankestyrelsen vurderer, at der i sagsbehandlingen er anvendtøkonomiske hensyn ses følgende sager:Sag nr. 22Sagen drejer sig om en skizofren mand med ADHD, retardering og angst.Kommunen bevilger fortsat ophold i et § 107-botilbud. Af sagen fremgår, at stedet ikkeer så dyrt i forhold til, hvad de tilbyder.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
16
Sag nr. 24Sagen drejer sig om en 22-årig mand, der får afslag på et § 107-botilbud.Kommunen vurderer, at borgeren i stedet skal bo i egen bolig med socialpædagogiskbistand, da dette er billigere end § 107-botilbuddet. Det fremgår af sagen, at der harværet prisforhandlinger med botilbuddet, da sagsbehandleren finder, at den faste pris for§ 107-botilbuddet er for dyr i forhold til, at manden ikke har et stort behov for personaleeksempelvis om natten.Ud af de i alt 29 sager, hvor kommunen har anvendt et fastsat serviceniveau ellerinddraget økonomiske hensyn, er det endvidere vurderet, at dette i høj grad har haftbetydning for sagens afgørelse i 10 sager, og i nogen grad har haft betydning i 10 sager.Samlet set har anvendelsen af de nævnte hensyn således haft betydning for sagensafgørelse i 20 sager ud af 29.
3.3
Anvendelse af serviceniveau i afgørelsen
I dette afsnit omfatter vurderingen alene sagens afgørelse.Kommunerne har i 16 af de 29 sager, hvor der er anvendt et fastsat serviceniveau ellerinddraget økonomiske hensyn, også anvendt eller henvist hertil i selve afgørelsen. Detteomfatter både sager, hvor der i afgørelsen er lavet en henvisning til serviceniveauet udennærmere argumentation for brugen heraf, og de sager, hvor der i afgørelsen erargumenteret konkret ved anvendelsen af serviceniveauet. Se nærmere tabel 3.3.Tabel 3.3Har kommunen i afgørelsen anvendt og henvist til et fastsat serviceniveaueller økonomiske hensyn?AntalJaNejI alt168399Procent1684100
Ud af de 16 sager, hvor kommunen i selve afgørelsen har anvendt eller henvist til etfastsat serviceniveau eller inddraget økonomiske hensyn, er serviceniveauet og/eller deøkonomiske hensyn anvendt aktivt i høj eller nogen grad i 5 sager. Det vil sige, atkommunen har argumenteret med serviceniveauet eller de økonomiske hensyn ibegrundelsen for afgørelsen. I 1 enkelt sag er det vurderet, at serviceniveauet og/ellerde økonomiske hensyn alene er anvendt aktivt i ringe grad.I de tilfælde, hvor serviceniveauet og/eller de økonomiske hensyn slet ikke er anvendtaktivt, hvilket gør sig gældende i 10 ud af de 16 sager, er der enten henvist tilserviceniveauet i begrundelsen eller andet sted i afgørelsen. Der kan være tale om enstandardhenvisning enten i sammenhæng med oplysning om retsregler og praksis ellerunder klagevejledning.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
17
Et eksempel på, at serviceniveaet er anvendt aktivt i begrundelsen ses i følgende sag:Sag 26Sagen drejer sig om en 20-årig kvinde, der gennem de sidste 4 år har boet på enSTU-skole7, hvor hun har fået tildelt 10 timers socialpædagogisk bistand om ugen. Hunskal nu i gang med sidste del af sin STU og ønsker derfor at flytte til et andet tilbud, hvorhun har mulighed for at få mere støtte i dagligdagen. Hun søger derfor et § 107-botilbud.Kommunen giver afslag på ophold i et § 107-botilbud. I begrundelsen for afgørelsenciterer kommunen fra serviceniveauet, hvoraf det fremgår, at der som udgangspunktikke tilbydes døgnanbringelse, hvis der ikke er behov for støtte og overvågning omnatten. Anvendelsen af serviceniveauet understøtter kommunens begrundelse om, atborgeren får den nødvendige støtte på skolen og at hun har udviklet sig til at klare sig ieget hjem med socialpædagogisk støtte.Serviceniveauets betydning for afgørelsenI 4 sager, hvor afgørelsen er begrundet med henvisning til det anvendte serviceniveaufremgår det, hvilken betydning serviceniveauet har haft for den konkrete afgørelse. I 1 afdisse sager har henvisningen til serviceniveauet betydet, at der er givet afslag på hjælp,mens der i 2 af sagerne er bevilget hjælp. I 1 enkelt af sagerne er hjælpen faldet bort.Som det fremgår af nedenstående tabel, er der 1 sag, hvor det er oplyst i afgørelsen, atserviceniveauet er ændret.Tabel 3.5Hvis der i afgørelsen er anvendt og henvist til et fastsat serviceniveau, er detda oplyst, om serviceniveauet er ændret?AntalJaNejIkke relevantI alt112316
Som eksempel på, at henvisningen til et ændret serviceniveau har betydet, at hjælpen erfaldet bort ses følgende sag:Sag 90Sagen drejer sig om en 63-årig mand, der er dement som følge afopløsningsmidler. Han lider endvidere af depression og angst. Manden får 2 timerssocialpædagogisk bistand om ugen. Kommunen har foretaget opfølgning i mandens sagpå baggrund af kommunens nye serviceniveau. Opfølgningen betyder, at den tidligereydede socialpædagogiske bistand falder bort, da kommunen vurderer, at manden ikkelængere er omfattet af målgruppen, der kan få socialpædagogisk hjælp.___________________________________7
En særligt tilrettelagt ungdomsuddannelse
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
18
Sagen er endvidere et eksempel på, at Ankestyrelsen vurderer, at sagen er materieltforkert, det vil sige, at afgørelsen ville blive ændret eller sagen hjemvist, hvis der havdeværet tale om en klagesag. Baggrunden er, at det ikke fremgår, hvorfor manden ikkelængere er i målgruppen, der kan modtage socialpædagogisk støtte i det nyeserviceniveau. Endvidere er oplysningsgrundlaget utilstrækkeligt, da der ikke foreliggeren opdateret funktionsevnebeskrivelse og handleplan.Henvisning i afgørelsenSom nævnt indledningsvist har Ankestyrelsen valgt at anvende begrebet serviceniveau idenne undersøgelse. Figur 3.1 viser, om der er henvist til et serviceniveau, enkvalitetsstandard8eller økonomiske hensyn i de 16 sager, hvor der er anvendt og henvisttil et fastsat serviceniveau eller økonomiske hensyn. Som det fremgår, varierer det,hvilket begreb, der bliver anvendt i kommunerne.Figur 3.1Hvad har kommunen henvist til i afgørelsen?
Note: Figuren summer ikke korrekt, da det har været muligt at angive flere svarkategorier.
3.4
Faglige og økonomiske hensyn
Med lovændringen, som var en lovfæstelse af gældende ret, blev det præciseret, atafgørelser træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn. Det vil sige, at når___________________________________Undersøgelsen viser, at kommunerne anvender begreberne kvalitetsstandard og serviceniveau på samme måde.Ankestyrelsen anvender begrebet serviceniveau i undersøgelsen.8
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
19
kommunen foretager en konkret og individuel vurdering af borgerens behov, skal derinddrages både faglige og økonomiske hensyn.Faglige hensynskal forstås som de for eksempel behandlingsmæssige, socialfaglige ogsundhedsmæssige hensyn, der er relevante i forhold til den konkrete borgers situation ogi forhold til den konkrete sag.Økonomiske hensynskal forstås som hensyn til, om tilbud efter loven er anskaffetog/eller leveret på en økonomisk hensigtsmæssig måde. F.eks. bør kommunen vælgeden billigste løsning, hvis borgerens behov for hjælp og støtte kan tilgodeses ved fleretilbud.På denne baggrund har undersøgelsen alene i 4 ud af de undersøgte 99 sager fundet, atfaglige og økonomiske hensyn er afvejet i forhold til hinanden i afgørelsen. Se nærmeretabel 3.6.Tabel 3.6Fremgår det af afgørelsen, om de faglige og økonomiske hensyn er afvejet iforhold til hinanden?AntalI høj gradI nogen gradI ringe gradNejI alt2209599
Orientering om serviceniveauetEt af formålene med at fastsætte serviceniveauer er, at borgeren kan få et indtryk afniveauet for hjælp i kommunen og dermed få en realistisk forventning om hvilken hjælp,borgeren kan forvente at få bevilget.Undersøgelsen viser imidlertid, at det ikke er så udbredt at orientere borgeren omkommunens serviceniveauer, uanset at kommunen har henvist hertil i afgørelsen. I 2sager er serviceniveauet vedlagt afgørelsen, og i 8 sager er borgeren henvist til selv atfinde serviceniveauet på kommunens hjemmeside. Kategorien andet dækker over sager,hvor det fremgår, at kommunen har anvendt et serviceniveau, men hvor det ikke ertydeligt, hvordan borgeren er blevet orienteret herom. Det er eksempelvis sager, hvorkommunen har henvist til, at støtten svarer til niveau 2 i støtte, men hvor det ikke ertydeligt, at dette refererer til kommunens serviceniveau.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
20
Tabel 3.7Hvis kommunen i afgørelsen har henvist til eller anvendt serviceniveauet forsocialpædagogisk bistand eller midlertidigt ophold i botilbud, hvordan er borgeren i givetfald blevet orienteret herom?AntalServiceniveauet er vedlagt afgørelsenBorgeren er henvist til at se serviceniveauet på kommunens hjemmesideServiceniveauet er udleveret i forbindelse med visitationsbesøgServiceniveauet er udleveret i forbindelse med ansøgningen om hjælpAndetHar ikke henvist til serviceniveauI altNote: Tabellen summer ikke korrekt, da det har været muligt at angive flere svarkategorier.
Procent2800684100
2800685101
Et andet af formålene med at fastsætte serviceniveauer er, at de skal afspejle depolitiske målsætninger, som kommunen har fastsat for så vidt angår tilbud omsocialpædagogisk støtte eller § 107-botilbud. Fastsættelsen af serviceniveauer dannergrundlag for den daglige indsats i kommunen og for det niveau, som er udgangspunktetfor, hvad borgeren kan forvente, når behovet for hjælp opstår.
Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne, i det omfang de anvender serviceniveaueti afgørelsen, i højere grad søger at gøre serviceniveauet tilgængeligt for borgeren.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
21
4 Vurdering af formelle regler ogsærlige sagsbehandlingsreglerI dette kapitel ser Ankestyrelsen nærmere på, om kommunerne overholder de formellekrav og særlige sagsbehandlingsregler, som loven stiller til afgørelsen.
4.1
Afgørelsens form og indhold
SkriftlighedFor afgørelser om socialpædagogisk støtte fastsætter loven et krav om skriftlighed.
Serviceloven § 89, stk. 1”I forbindelse med afgørelsen efter kapitel 16 skal ansøgeren skriftligt oplyses om,hvilken hjælp der er bevilget. Kommunalbestyrelsen kan ved mindre, begunstigendejusteringer i hjælpen undlade at fremsende en ny skriftlig oplysning herom tilborgeren.”
Serviceloven stiller ikke tilsvarende krav om, at afgørelser, om ophold i botilbud, skalforeligge i skriftlig form. For disse afgørelser skal formkravene derfor vurderes efterforvaltningslovens bestemmelser.9Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kanimidlertid altid forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindreafgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.Praksisundersøgelsen viser, at der foreligger en skriftlig afgørelse i 70 af de undersøgte99 sager. I 9 af sagerne foreligger der et skriftligt notat i kommunens journal, mensafgørelserne i 20 af sagerne har en anden form. En anden form dækker typisk over etmødereferat fra kommunens visitationsudvalg.Ud af de 99 undersøgte sager omhandler godt halvdelen socialpædagogisk bistand. Ud afde 50 sager, som vedrører socialpædagogisk bistand, kan Ankestyrelsen konstatere, atkommunerne ikke har overholdt reglen om skriftlighed i 14 af sagerne, svarende til 28procent.Selvom serviceloven ikke stiller krav om en skriftlig afgørelse for så vidt angår § 107-botilbud, er det Ankestyrelsens vurdering, at en skriftlig afgørelse vil bedre den enkelteborgers indflydelse på selve modtagelsen og tilrettelæggelsen af hjælpen samt sikre atborgeren får et bedre grundlag for at vurdere, om borgeren eventuelt ønsker at klageover afgørelsen.___________________________________9
Se nærmere forvaltningsloven kapitel 3-7
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
22
Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne så vidt muligt sikrer, at borgeren modtageren skriftlig afgørelse.
Ankestyrelsen har kunnet konstatere, at i de tilfælde, hvor der ikke foreligger en skriftligafgørelse, er der eksempler på, at det heller ikke er noteret i kommunens journal, om ogi givet fald hvordan afgørelsen er meddelt til borgeren.Klarhed i afgørelsenI en stor del af sagerne, svarende til 79 procent, fremgår det klart eller i nogen grad,hvilken afgørelse, der er truffet. I sager som omhandler socialpædagogisk bistandfremgår det ikke nødvendigvis af afgørelsen, hvor lang tid der er afsat til den enkelteform for støtte10, der indgår i ydelsen. I Ankestyrelsens vurdering af disse sager,medfører dette ikke nødvendigvis i sig selv, at det kan siges at være uklart, hvilkenafgørelse, der er truffet selvom det ikke er angivet i minutter eller timer, hvor lang tid,der er afsat til støtte. Som minimum må det dog forventes at være angivet hvor oftestøtten ydes.Følgende sag er et eksempel på, at det fremgår klart, hvilken afgørelse, der er truffet:Sag nr. 28Sagen drejer sig om en 36-årig mand med depression og Aspergerssyndrom. Han er gift og har en lille søn. Han henvender sig til kommunen for at fåhjemmevejlederstøtte, da selv små opgaver er uoverskuelige og svære. Han bliverstresset, når han bliver afbrudt, og har tvangshandlinger ved opgaver som oprydning,tøjvask o. lign. På denne baggrund vurderer kommunen, at manden er omfattet afpersonkredsen for socialpædagogisk bistand, og bevilger individuel hjemmevejlederstøttei ½ til 2 timer pr. uge. Videre fremgår det af begrundelsen for afgørelsen, at der erbehov for støtte i form af samtaler til at få værktøjer og mestreringsstrategier til at blivebedre til at organisere opgaver, til at lære at sige fra overfor opgaver og til udvikling afsociale kompetencer. Kommunen henviser til serviceniveauet både i begrundelsen forafgørelsen og under retsregler og praksis.Følgende sag er et eksempel på, at det ikke fremgår klart, hvad afgørelsen går ud på:Sag nr. 69Sagen drejer sig om en 27-årig mand med diagnosen paranoid skizofreni.Han har været indlagt flere gange på psykiatrisk center, og er for nylig tilkendtførtidspension. Tidligere boede han på et kollegieværelse, hvor han ikke klarede sig godt.Boligen så uhumsk ud. Han tager ikke initiativ til noget. Han skal have støtte til alt, dadet ikke er nok at fortælle, at han skal rydde op eller gøre rent. Man skal være fysisk tilstede, for at han går i gang. Arbejdet med hverdagsopgaverne går generelt i et langsomt___________________________________10
Se eventuelt nærmere om selve støtten i kapitlet om karakteristika
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
23
tempo. Han glemmer at spise og han har svært ved at skabe relationer. Han er nu flytteti en lejlighed. På afgørelsestidspunktet får han socialpædagogisk bistand 4 timer omugen. Visitationsudvalget bevilger med afgørelsen 10 timers socialpædagogisk bistandom ugen. Det fremgår af sagen, at manden nu har behov for mere hjælp, men ikke tilhvilke konkrete opgaver.BegrundelseBegrundelsen skal opfylde forvaltningslovens krav om en god begrundelse. En afgørelseskal derfor, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en skriftlig begrundelse. Dettegælder dog ikke, hvis afgørelsen giver borgeren fuldt ud medhold.Hvorvidt borgeren har fået fuldt ud medhold kan være vanskeligt at vurdere, da dersjældent foreligger en egentlig ansøgning om hjælp. Der skal derfor altid gives enbegrundelse, hvis det ikke kan konstateres, om borgeren har fået fuldt ud medhold.En begrundelse skal også indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilkeafgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på etadministrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har væretbestemmende for skønsudøvelsen.Dette betyder også, at såfremt det af kommunen politisk fastsatte serviceniveau har haftbetydning for afgørelsen, skal det angives i begrundelsen, at det har været anvendt.På denne baggrund har Ankestyrelsen vurderet, at kravene til begrundelsen er opfyldt i78 procent af sagerne. Disse sager omfatter også sager, hvor borgeren har fået fuldt udmedhold, og hvor der derfor ikke stilles de samme krav til begrundelsen. Se nærmeretabel 4.1.Tabel 4.1Er kravene til begrundelsen opfyldt?AntalI høj gradI nogen gradI ringe gradNejI alt
6116121099
Procent62161210100
Et eksempel på en mangelfuld begrundelse kan ses i følgende sag:Sag 91Sagen drejer sig om en 41-årig misbruger, uden fast bopæl. Der er meget fåoplysninger om mandens funktionsevne. Kommunen bevilger socialpædagogisk bistand i
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
24
3 måneder. Formålet med støtten er afklaring af boligforhold og redskaber til at kunneklare sig selv. Herudover er der ingen oplysninger i afgørelsen om støttens omfang iøvrigt.Eksempler på, at der ikke foreligger en begrundelse, kan ses i følgende sager:Sag 7Sagen drejer sig om en 49-årig kvinde med personlighedsforstyrrelse oglangvarigt alkoholmisbrug. Hun er tilkendt førtidspension som følge af psykiske og socialevanskeligheder. Kvinden har gentagne gange været i misbrugsbehandling, terapi ogantabusbehandling samt fem uger i døgnbehandling på et behandlingscenter. Forud forbevillingen af socialpædagogisk bistand er kvinden på et omsorgsophold i et botilbudefter § 107 i 6-7 måneder. I forbindelse med flytning til egen bolig bevilger kommunen 6timers socialpædagogisk bistand, misbrugsbehandling og aktivitets- og samværstilbud. Afjournalnotatet om et udslusningsmøde fremgår det, at kvinden er bevilliget pakke B –dvs. 4-6 timer ugentligt. Det er ikke begrundet, hvorfor pakke B er valgt.Sag 68En 25-årig kvinde med ADHD, mental retardering og misbrugsproblemer erbevilget socialpædagogisk bistand og søger om forlængelse af den løbende bevilling.Kommunen ændrer bevillingen fra 4 til 3 timer ugentligt med bemærkning om, athjælpen 6 måneder senere skal flyttes fra en ekstern leverandør til eget korps. Derforeligger ingen skriftlig afgørelse og visitationsudvalget begrunder hverken nedsættelseneller hvorfor der skal skiftes leverandør.Ankestyrelsen bemærker, at kommunerne efter serviceloven § 89 er forpligtede til atanvende skriftlige afgørelser i sager om socialpædagogisk bistand.Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne i overensstemmelse med deforvaltningsretlige regler giver en begrundelse for afgørelsen.
Henvisning til lovreglerUndersøgelsen viser, at kommunerne i langt størstedelen af sagerne ikke henviser til delovbestemmelser, der ligger til grund for afgørelsen. Det fremgår således alene klart i 40procent af sagerne, hvilket lovgrundlag afgørelsen er baseret på. I 19 procent af sagernefremgår det i nogen grad, hvilket lovgrundlag, der er anvendt.I de tilfælde, hvor der ikke foreligger en skriftlig afgørelse, har Ankestyrelsen vurderetdet ud fra sagens bilag, for eksempel et referat fra et visitationsudvalgsmøde eller etjournalnotat.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
25
Ankestyrelsen anbefaler, at kommunerne henviser præcis til den eller debestemmelser, som afgørelsen er truffet efter.Der skal således anføres paragraf, stykke og nummer, medmindre afgørelsen ertruffet efter hele paragraffen.
KlagevejledningDa der er et skriftlighedskrav for afgørelser om socialpædagogisk bistand betyder dette,at afgørelsen skal være ledsaget af en klagevejledning. Dette gælder dog ikke, hvisborgeren har fået fuldt ud medhold.11Se i øvrigt nærmere ovenfor under afsnit 4.1 ombegrundelse, hvad der forstås ved fuldt ud medhold.I afgørelser om tilbud om midlertidigt ophold i botilbud, hvor der ikke er krav omskriftlighed, kan der ikke stilles krav om en klagevejledning. Hvis afgørelsen meddelesskriftligt, skal den være ledsaget af en klagevejledning. Dette gælder dog ikke, hvisborgeren får fuldt ud medhold.
4.2
Vurdering af særlige sagsbehandlingsregler
Stillingtagen til alle anmodninger om hjælpNår kommunen træffer afgørelse om at yde socialpædagogisk bistand, skal kommunenved vurderingen af behovet for hjælp tage stilling til alle anmodninger om hjælp fraborgeren.12Undersøgelsen viser, at kommunen alene i 4 procent af sagerne, svarende til 2 ud af 50sager, har undladt at tage stilling til alle anmodninger om hjælp. Ved vurderingen herafhar Ankestyrelsen lagt til grund, at der alene kan svares ”I ringe grad” eller ”nej” tilspørgsmålet, hvis det tydeligt kan ses af sagen, at der er anmodninger om hjælp fraborgeren, som sagsbehandleren ikke har taget stilling til. Se nærmere tabel 4.2.
___________________________________1112
Dette fremgår af forvaltningsloven § 25Dette er særligt fremhævet for afgørelser om ydelser omfattet af kapitel 16 i serviceloven. Se nærmere servicelovens § 88,stk. 1
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
26
Tabel 4.2Har kommunen ved vurderingen af behovet for hjælp efter § 85 taget stillingtil alle anmodninger om hjælp fra borgeren?AntalI høj gradI nogen gradI ringe gradNejI alt4260250Procent841204100
HelhedsvurderingKommunen har pligt til at inddrage alle muligheder for hjælp efter den sociale lovgivning,ligesom hjælpen skal søges tilrettelagt ud fra en samlet helhedsvurdering af borgerenssituation. Dette fremgår af retssikkerhedslovens § 5 og af servicelovens § 81.Undersøgelsen viser, at denne helhedsvurdering er foretaget i 91 procent af sagerne. Senærmere tabel 4.3.Tabel 4.3Har kommunen foretaget en helhedsvurdering af borgerens situation,herunder inddraget alle muligheder for hjælp?AntalI høj gradI nogen gradI ringe gradNejI alt77137299Procent781372100
Den konkrete indsatsFor afgørelser om tilbud efter § 107 er det særligt fremhævet, at afgørelsen skalindeholde oplysninger om beslutninger om den konkrete indsats, som iværksættes, ogom formålet med indsatsen.Serviceloven § 3, stk. 2”Når kommunalbestyrelsen træffer afgørelse om tilbud efter § 107, skal afgørelsenindeholde oplysninger om beslutninger om den konkrete indsats, som iværksættes,og formålet hermed.”
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
27
Undersøgelsen viser, at dette krav er opfyldt i hovedparten af sagerne. I 87 procent afsagerne indeholder afgørelsen således oplysninger herom. Ved vurderingen heraf harAnkestyrelsen anvendt såvel oplysninger, der fremgår af mødereferater fravisitationsudvalg og skriftlige afgørelser, jf. det forhold at der ikke er etskriftlighedskrav13for afgørelser om midlertidigt ophold i et botilbud efter § 107. Senærmere tabel 4.4.Tabel 4.4Indeholder afgørelsen om § 107-tilbuddet oplysninger om beslutningen omden konkrete indsats som iværksættes og formålet hermed?AntalI høj gradI nogen gradI ringe gradNejIkke relevantI alt34905149Procent69180102100
___________________________________13
Se nærmere ovenfor under 4.1 Afgørelsens form og indhold.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
28
5 KarakteristikaI dette kapitel ser Ankestyrelsen nærmere på, hvilke tendenser der kan udledes afpraksisundersøgelsen omkring fordelingen af køn og alder i forhold til ydelsesområder,om boformer og om indholdet af støtten.Aldersmæssig fordelingGruppen af borgere, der midlertidigt har ophold i et botilbud, har en markant overvægtaf unge. Særligt ses de 18 til 22-årige repræsenteret blandt beboerne. Ud af 49 sager,om tilbud til borgere om et § 107-botilbud, ses de 18 til 22-årige at være repræsenteret iknap halvdelen af sagerne, svarende til 24 sager, mens de 23 til 29-årige errepræsenteret i 11 af sagerne. Se nærmere figur 5.1.For så vidt angår socialpædagogisk støtte ses der en mere jævn aldersfordeling, hvorsærligt borgere i aldersgruppen 23-59 år modtager støtte, mens de helt unge ialdersgruppen 18- 22 år udgør en noget mindre andel. Se nærmere figur 5.1.Figur 5.1Alder fordelt på § 85 og § 107
Note: I 2 sager fremgår borgerens cpr.nr. ikke, hvorfor tabellen ikke summer til 99
Fordeling af ydelsesområderAnkestyrelsen har indkaldt såvel bevillings- som afslagssager. Som det fremgår afnedenstående tabel 5.1 har kommunerne haft vanskeligt ved at fremfinde afslagssager.Ydelsesområderne fordeler sig således, at den ene halvdel af de indkaldte sager (50
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
29
sager) omhandler socialpædagogisk bistand, mens den anden halvdel (49 sager)omhandler sager om midlertidigt ophold i et § 107-botilbud. Se nærmere tabel 5.1.Tabel 5.1Hvad går kommunens afgørelse ud på?AntalBevilling af socialpædagogisk bistand efter § 85Ændring i allerede bevilget socialpædagogisk bistand efter § 85Afslag på socialpædagogisk bistand efter § 85Bevilling af midlertidigt ophold i botilbud efter § 107Ændring i allerede bevilget midlertidigt ophold i botilbud efter § 107Afslag på midlertidigt ophold i botilbud efter § 107I alt3677413599Procent36774135100
BoformI 48 ud af de 50 sager, hvor der er truffet afgørelse om socialpædagogisk bistand, er deroplysninger om, hvilken form for bolig borgeren bor eller opholder sig i. I hovedparten afde sager, hvor der er truffet afgørelse om socialpædagogisk bistand, viser undersøgelsensåledes, at borgeren bor i egen bolig. I 2 af sagerne bor borgeren i et bofællesskab elleret opgangsfællesskab, mens boformen i 6 af sagerne er oplyst som ”Andet”. Dettedækker dels over, at borgeren står uden bolig dels over, at borgeren bor hos forældrene.Se nærmere tabel 5.2.Tabel 5.2Hvilken form for bolig er der tale om?AntalEgen boligBofællesskab/OpgangsfællesskabAndetI alt422648Procent88413100
Socialpædagogisk bistandI de sager, hvor der er bevilget socialpædagogisk bistand består støtten overordnet set ivejledning, rådgivning, optræning og hjælp til selvhjælp. En stor andel af borgerne ses atmodtage hjælp til at tilrettelægge og overskue egen økonomi, støtte eller træning medhenblik på selv at kunne købe ind i dagligdagen, støtte eller træning med henblik på selvat kunne klare at kommunikere og indgå i samvær med andre i dagligdagen ogledsagelse eller praktisk betonet hjælp til læsning af post mv. En form for støtte, der
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
30
optræder i 66 procent af sagerne, er støtte eller træning med henblik på at få struktur idagligdagen.14Figur 5.2Hvilken form for hjælp/støtte er der tale om?
Note: Det har været muligt at angive flere svarkategorier
Anden støtteI de sager, hvor der er truffet afgørelse om socialpædagogisk bistand efter § 85, erborgeren ofte også visiteret til personlig eller praktisk hjælp efter serviceloven § 83 og tilaktivitets- og samværstilbud efter serviceloven § 104. Se nærmere tabel 5.3
___________________________________14
Dette svarer til 27 ud af 41 sager. I 41 ud af 50 sager, hvor borgeren er bevilget socialpædagogisk bistand, fremgår det,hvori hjælpen består
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
31
Tabel 5.3Hvilken anden form for støtte udover socialpædagogisk bistand (§ 85)modtager borgeren?AntalPersonlig eller praktisk hjælp (§ 83)Madservice (§ 83)Ledsagerordning (§ 97)Beskyttet beskæftigelse (§ 103)Aktivitets- og samværstilbud (§ 104)AndetI altNote: Det har været muligt at angive flere svarkategorier
Procent3611473657100
10312101628
Anden form for støtte dækker typisk over misbrugsbehandling, støtte til hjælpemidlereller forbrugsgoder samt støtte til boligindretning. Der er endvidere eksempler på, atborgeren er tilknyttet en støtteperson efter serviceloven § 54 i forbindelse med et barnsanbringelse uden for hjemmet.I de sager, hvor der er truffet afgørelse om midlertidigt ophold i botilbud efter § 107, erborgeren ofte visiteret til socialpædagogisk støtte efter serviceloven § 85. Dette gør siggældende i halvdelen af sagerne. Se nærmere tabel 5.4.Tabel 5.4Hvilken anden form for støtte udover ophold i midlertidigt botilbud (§ 107)modtager borgeren?AntalPersonlig eller praktisk hjælp (§ 83)Socialpædagogisk bistand (§ 85)Ledsagerordning (§ 97)Beskyttet beskæftigelse (§ 103)Aktivitets- og samværstilbud (§ 104)AndetI altNote: Det har været muligt at angive flere svarkategorier
Procent4544173338100
113148924
Støtte i botilbudDet fremgår af undersøgelsen, at der i en fjerdedel af sagerne, er oplysninger om, at derindgår støtte i selve botilbuddet. Denne støtte består typisk af socialpædagogisk bistandsamt vejledning og rådgivning i øvrigt. Se nærmere tabel 5.5 og 5.6.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
32
Tabel 5.5Hvis borgeren bor i botilbud, er der oplysninger om, hvorvidt der indgår støtte(servicetilbud) i selve botilbuddet?AntalJaNejIkke relevantI alt26195499Procent261955100
Tabel 5.6Hvis der indgår støtte i botilbuddet, hvilken form for støtte er der da tale om?AntalVejledningRådgivningPersonlig eller praktisk hjælpMadserviceSocialpædagogisk bistandVedligeholdelsestræningAndetI altNote: Det har været muligt at angive flere svarkategorier
Procent6558154771531100
171541204826
Ankestyrelsens praksisundersøgelse om
kommunernes anvendelse af serviceniveauerJanuar 2014
BILAG
Bilag 1 MetodeGenerelt om praksisundersøgelserAnkestyrelsen har pligt til på landsplan at koordinere, at afgørelser, som kan indbringesfor Ankestyrelsen eller Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg, træffes i overensstemmelsemed lovgivningen og praksis.Lovgivningsmæssigt grundlagOm lovgrundlaget henvises til kapitel 11 i lovbekendtgørelse nr. 983 af 8. august 2013om retssikkerhed og administration på det sociale område (retssikkerhedsloven) og §§45-46 i Social- og Integrationsministeriets bekendtgørelse nr. 722 af 19. juni 2013 omretssikkerhed og administration på det sociale område.Ankestyrelsen har ansvaret for praksiskoordineringen på landsplan. Praksisundersøgelserer et redskab, som benyttes til at belyse om myndighedernes afgørelser er ioverensstemmelse med lovgivningen og at sikre ensartethed og ligebehandling pålandsplan. I de tilfælde, hvor undersøgelserne afdækker fejl og mangler isagsbehandlingen, giver praksisundersøgelserne et grundlag for at målrette denfremadrettede vejledningsindsats.Praksisundersøgelsen skal behandles på et kommunalbestyrelsesmøde i de medvirkendekommuner i henhold til retssikkerhedslovens § 79 a. Bestemmelsen præciserer detkommunalpolitiske ansvar for at følge op på resultatet af praksisundersøgelser ogunderstreger kommunalbestyrelsernes ansvar for at sikre retssikkerhed i kommunerne.
Titelkommunernes anvendelse af serviceniveauer_BilagUdgiverAnkestyrelsen, januar 2014ISBN nrLayoutIdentitet & Design AS
KontaktAnkestyrelsen
Amaliegade 25, 1256 København KTelefon 33 41 12 00Hjemmesidewww.ast.dkE-mail@ast.dk
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
34
LegalitetsvurderingVed en praksisundersøgelse indkalder Ankestyrelsen et antal sager, en stikprøve, ogforetager en gennemgang af disse med henblik på legalitetsvurdering.Legalitetsvurderingen indebærer dels en materiel vurdering af afgørelsernes rigtighed iforhold til lovgivning og Ankestyrelsens praksis, dels en formel vurdering af sagerne iforhold til forvaltningsretlige regler og de særlige sagsbehandlingsregler.Udvælgelse af sager til praksisundersøgelsenFor at kvalificere udvælgelsen af sager til praksisundersøgelsen har Ankestyrelsengennemført en landsdækkende kortlægning af udbredelsen af serviceniveauer på detspecialiserede socialområde. I kortlægningen er kommunerne blevet bedt om at angive,inden for hvilke ydelsesområder de har et politisk vedtaget serviceniveau, og om dette erblevet indført eller ændret siden september 2012. Kortlægningen omfatter udvalgteydelser på det specialiserede socialområde inden for både børne- og voksenområdet.Resultaterne fra kortlægningen har dannet ramme for udvælgelse af kommuner ogydelsesområder til sagsmålingen i nærværende praksisundersøgelse.Resultater fra kortlægningenKortlægningen viser, at anvendelse af serviceniveauer er udbredt inden for en rækkeydelsesområder på voksenområdet. Antallet af kommuner, som har ændret eller indførtderes serviceniveau siden lovændringen trådte i kraft 1. september 2012, er dogforholdsvis begrænset. Undersøgelsen viser endvidere, at anvendelse af serviceniveauer imindre grad er udbredt på børneområdet, hvor antallet af kommuner, som har ændretserviceniveau ligeledes er meget begrænset. Ankestyrelsen har udvalgt ydelsesområdertil praksisundersøgelsen på baggrund af følgende kriterier:Kriterier for udvælgelse af ydelsesområder:Ydelsesområder, hvor anvendelse af serviceniveauer er udbredt i mange kommunerYdelsesområder, hvor serviceniveauer er blevet ændret siden 1. september 2012Kriterier for udvælgelse af kommuner:Kommuner, som har ændret/indført deres serviceniveau siden september 2012Udvælgelse af sagerKortlægningen viser, at 81 kommuner har et politisk vedtaget serviceniveau forservicelovens § 85, og 69 kommuner har et politisk vedtaget serviceniveau forservicelovens § 107. Inden for begge ydelsesområder, er der endvidere en rækkekommuner, som har indført eller ændret deres serviceniveau siden lovændringen trådte ikraft september 2012. På den baggrund har Ankestyrelsen valgt at indkalde sager indenfor nedenstående ydelsesområder.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
35
Socialpædagogisk bistandBotilbud til midlertidigt ophold
Socialpædagogisk bistand er udvalgt, fordi der sjældent sås klagesager i Ankestyrelsenindenfor området, og bestemmelsen anvendes til flere forskellige formål. Det erendvidere en bestemmelse, hvor Ankestyrelsen finder, at serviceniveauer kan bidrage tilsagsbehandlernes afvejning af skønnet. Botilbud til midlertidigt ophold er udvalgt, da deter en bestemmelse, hvor mange kommuner har serviceniveauer, og hvor man kanformode, at der hyppigt træffes afgørelser, da der er tale om midlertidige ophold.Nedenfor uddybes resultater fra kortlægningen for henholdsvis børne- ogvoksenområdet.Serviceniveauer på voksenområdetPå voksenområdet er kommunerne blevet adspurgt, om de anvender serviceniveauerinden for følgende ydelsesområder:
Afløsning og aflastning (SEL § 84)Socialpædagogisk bistand (SEL § 85)Kontant tilskud til hjælp (SEL § 95)Borgerstyret personlig assistance (SEL § 96)Ledsagerordning (SEL § 97)Kontaktperson for døvblinde (SEL § 98)Støtte- og kontaktpersonordningen (SEL § 99)Merudgifter (SEL § 100)Botilbud til midlertidigt ophold (SEL § 107)Botilbud til længerevarende ophold (SEL § 108)Hjælpemidler og forbrugsgoder (SEL § 112-113)Støtte til bil (SEL § 114)Boligindretning (SEL § 116)15
Nedenstående figur viser, at en stor del af landets kommuner har udarbejdetserviceniveauer på forskellige ydelsesområder inden for voksenområdet. Det er særligtinden for socialpædagogisk bistand (81 kommuner), borgerstyret personlig assistance(76 kommuner), botilbud til midlertidigt ophold (69 kommuner) og botilbud tillængerevarende ophold (68 kommuner), at størstedelen af kommunerne har et politiskvedtaget serviceniveau.
___________________________________15
Der er lovgivningsmæssigt krav om udarbejdelse af kvalitetsstandarder for servicelovens § 83 (personlig og praktisk hjælp),dette ydelsesområde er derfor ikke medtaget i kortlægningen.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
36
Figur1.1Har kommunen et politisk vedtaget serviceniveau?
Kilde: Spørgeskema til kommunerne. N=98
29 kommuner har angivet, at de anvender serviceniveauer på andre områder, det ereksempelvis inden for følgende ydelser:
Behandling (SEL § 101 og § 102)Beskyttet beskæftigelse (SEL § 103)Aktivitets og samværstilbud (SEL § 104)Ophold på krisecenter (SEL § 109)Forsorgshjem og herberg (SEL § 110)
Kortlægningen viser, at mellem 15 til 20 kommuner har valgt at indføre eller ændrederes serviceniveau inden for socialpædagogisk bistand, borgerstyret personligassistance, midlertidigt og længevarende botilbud efter lovændringen trådte i kraftseptember 2012, jf. nedenstående figur.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
37
Figur 1.2Har kommunen indført eller ændret serviceniveauet siden september 2012?
Kilde: Spørgeskema til kommunerne. N=98
Serviceniveau på børneområdetPå børneområdet er kommunerne blevet adspurgt, om de anvender serviceniveauerinden for følgende ydelsesområder:Rådgivning og konsulentbistand (SEL § 11)Særlige dagtilbud og hjemmetræning (SEL § 32)Særlige klubtilbud (SEL § 36)Afløsning og aflastning (SEL § 44 jf. § 84)Merudgifter (SEL § 41)Tabt arbejdsfortjeneste (SEL § 42)Særlig supplerende ydelser (SEL § 43)Foranstaltninger på børneområdet (SEL § 52)Efterværn (SEL § 76)
Kortlægningen viser, at anvendelse af politisk vedtagne serviceniveauer er mindreudbredt på børneområdet. De ydelsesområder, hvor flest kommuner har udarbejdet etserviceniveau er foranstaltninger (45 kommuner), efterværn (36 kommuner) personlighjælp (35 kommuner) og merudgifter (35 kommuner).
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
38
Figur 1.3Har kommunen et politisk vedtaget serviceniveau?
Kilde: Spørgeskema til kommunerne. N=96
18 kommuner angiver, at de anvender serviceniveauer inden for andre ydelsesområder,det er eksempelvis inden for følgende:Rådgivning og konsulentbistand (§ 11)Ledsagelse (§ 45)Støtteperson (§ 54)Socialpædagogisk fripladsBehandlingsmæssig friplads
Kortlægningen viser endvidere, at mellem 7 og 9 kommuner har indført eller ændretserviceniveauet siden september 2012 inden for merudgifter, tabt arbejdsfortjeneste,afløsning og aflastning, foranstaltninger og efterværn. Se figur 1.4.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
39
Figur 1.4Har kommunen ændret serviceniveauet siden september 2012?
Kilde: Spørgeskema til kommunerne. N=96
Måleskema og vurderingsgrundlagMåleskemaI forbindelse med Ankestyrelsens vurdering af de indsendte sager er anvendt etmåleskema, hvor der indgår de måleelementer, som er relevante for den konkretepraksisundersøgelse. For at give mulighed for et mere nuanceret billede afsagsbehandlingen og grundlag for en bedre tilbagemelding til kommunerne, er der såvidt muligt anvendt graduerede svarmuligheder i vurderingerne.Ankestyrelsen fremsender de udfyldte måleskemaer til den enkelte kommune medstyrelsens vurderinger i forbindelse med afrapportering af praksisundersøgelsen.Relevante sagsakterKommunerne er blevet bedt om at indsende samtlige relevante akter i sagerne, herunderogså journalnotater samt informationsmateriale, der er udleveret til borgeren af
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
40
kommunen. Ankestyrelsen har bedt kommunerne om at være særligt opmærksomme påat indsende akter fra hele forløbet af sagsbehandlingen, herunder ældre relevante akteraf betydning for afgørelsen.Det er ved undersøgelsen lagt til grund, at samtlige sagsakter er modtaget, og atAnkestyrelsen derfor kan bedømme sagen på samme grundlag, som kommunen har haft.Ankestyrelsen har således ikke efterfølgende rettet henvendelse til kommunen omeventuelle manglende akter. Sagerne er dermed alene bedømt ud fra de dokumenteredeoplysninger.VurderingskriterierDe enkelte sager er blevet vurderet ud fra, om de samlet set er truffet ioverensstemmelse med gældende lovgivning og praksis.Der er tale om en stikprøve, som omfatter et mindre antal sager fra hver af dedeltagende kommuner. Undersøgelsen tager dermed ikke sigte på at vurdere praksis iden enkelte kommune.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
41
Bilag 2 RegelgrundlagServicelovenRegelgrundlaget indeholder et uddrag af de bestemmelser i lov om social service(serviceloven), der har dannet udgangspunkt for spørgsmålene i måleskemaet tilundersøgelsen om kommunernes anvendelse og inddragelse af serviceniveauer ogøkonomiske hensyn. Serviceloven er lov nr. 573 af 24. juni 2005, som senest erbekendtgjort i lovbekendtgørelse nr. 1093 af 5. september 2013.Kapitel 1 Formål og område§ 1.Formålet med denne lov er1) at tilbyde rådgivning og støtte for at forebygge sociale problemer,2) at tilbyde en række almene serviceydelser, der også kan have et forebyggende sigte,og3) at tilgodese behov, der følger af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særligesociale problemer.Stk. 2. Formålet med hjælpen efter denne lov er at fremme den enkeltes mulighed for atklare sig selv eller at lette den daglige tilværelse og forbedre livskvaliteten.Stk. 3. Hjælpen efter denne lov bygger på den enkeltes ansvar for sig selv og sinfamilie. Hjælpen tilrettelægges på baggrund af en konkret og individuel vurdering af denenkelte persons behov og forudsætninger og i samarbejde med den enkelte. Afgørelseefter loven træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn.Kapitel 2 Kommuner og regioner§ 3.Kommunalbestyrelsen træffer afgørelse om tilbud efter denne lov.Stk. 2. Når kommunalbestyrelsen træffer afgørelse om tilbud efter §§ 32, 36, 101, 103,104 og 107-110, skal afgørelsen indeholde oplysninger om beslutninger om den konkreteindsats, som iværksættes, og formålet hermed. Hvis den konkrete indsats ændresvæsentligt, finder forvaltningslovens kapitel 3-7 anvendelse ved kommunens beslutningherom. Beslutninger om væsentlige ændringer af den konkrete indsats kan indbringes forAnkestyrelsen efter reglerne i kapitel 10 i lov om retssikkerhed og administration på detsociale område.§ 4.Kommunalbestyrelsen skal sørge for, at der er de nødvendige tilbud efter denne lov.Stk. 2. Kommunalbestyrelsen opfylder sit forsyningsansvar efter stk. 1 ved brug af egnetilbud og ved samarbejde med andre kommuner, regioner eller private tilbud.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
42
Kapitel 15 formål§ 81.Kommunalbestyrelsen skal tilbyde en særlig indsats til voksne med nedsat fysiskeller psykisk funktionsevne eller med særlige sociale problemer. Formålet med indsatsener1) at forebygge, at problemerne for den enkelte forværres,2) at forbedre den enkeltes sociale og personlige funktion samt udviklingsmuligheder,3) at forbedre mulighederne for den enkeltes livsudfoldelse gennem kontakt, tilbud omsamvær, aktivitet, behandling, omsorg og pleje og4) at yde en helhedsorienteret indsats med servicetilbud afpasset efter den enkeltessærlige behov i egen bolig, herunder i botilbud efter lov om almene boliger m.v. eller ibotilbud efter denne lov.Kapitel 16 Personlig hjælp, omsorg og pleje§ 85.Kommunalbestyrelsen skal tilbyde hjælp, omsorg eller støtte samt optræning oghjælp til udvikling af færdigheder til personer, der har behov herfor på grund af betydelignedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer.Afgørelse§ 88.Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om tildeling af personlig hjælp og plejem.v. efter dette kapitel. Kommunalbestyrelsen skal behandle anmodninger om hjælpefter § 83 ved en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, sommodtageren ikke selv kan udføre. Ved vurderingen af behovet for hjælp skalkommunalbestyrelsen tage stilling til alle anmodninger om hjælp fra ansøgeren.Stk. 2. Tilbuddene om hjælp efter § 83 skal bidrage dels til at vedligeholde fysiske ellerpsykiske færdigheder, dels til at afhjælpe væsentlige følger af nedsat fysisk eller psykiskfunktionsevne eller særlige sociale problemer. Tilbuddene skal løbende tilpassesmodtagerens behov.Stk. 3. Tilbud efter § 86 gives efter en konkret, individuel vurdering af træningsbehovet.Genoptræningstilbud efter § 86, stk. 1, gives med henblik på så vidt muligt at bringepersonen op på det funktionsniveau, som den pågældende havde inden sygdommen.Tilbud efter § 86, stk. 2, gives til personer, som har brug for en individueltræningsindsats med henblik på at kunne vedligeholde fysiske eller psykiskefærdigheder.§ 89.I forbindelse med afgørelsen efter dette kapitel skal ansøgeren skriftligt oplysesom, hvilken hjælp der er bevilget. Kommunalbestyrelsen kan ved mindre, begunstigendejusteringer i hjælpen undlade at fremsende en ny skriftlig oplysning herom til borgeren.Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal i forbindelse med afgørelsen om hjælp efter § 83oplyse om, hvilken person der kan kontaktes på myndighedens vegne, hvis modtagerenaf hjælpen har spørgsmål vedrørende den personlige og praktiske hjælp, eller hvis dentildelte hjælp ikke leveres i overensstemmelse med afgørelsen, jf. § 90.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
43
Kapitel 20 Botilbud§ 107.Kommunalbestyrelsen kan tilbyde midlertidigt ophold i boformer til personer, sompå grund af betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige socialeproblemer har behov for det.Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal tilbyde midlertidigt ophold1) til personer med betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, der har behov foromfattende hjælp til almindelige, daglige funktioner eller for pleje, eller som i en periodehar behov for særlig behandlingsmæssig støtte, og2) til personer med nedsat psykisk funktionsevne eller med særlige sociale problemer,der har behov for pleje eller behandling, og som på grund af disse vanskeligheder ikkekan klare sig uden støtte.Kapitel 25 Kvalitetsstandarder§ 138.Kommunalbestyrelsen kan inden for lovens rammer træffe beslutning om atfastsætte generelle vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efterloven.Kapitel 31 Finansiering og takstberegning§ 173.Kommunen afholder endeligt udgifterne efter denne lov.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
44
Bilag 3 PrincipafgørelserDe udvalgte Principafgørelser belyser de af praksisundersøgelsen omfattedeydelsesområder. Principafgørelserne kan læses i fuld længde i AnkestyrelsensPrincipdatabase påwww.ast.dkPrincipafgørelser om socialpædagogisk støtte og bistand81-10Kommunen var berettiget til at afslå dækning af udgifter i forbindelse med ethandicaprettet kursus efter bestemmelsen i serviceloven om hjælp, støtte og omsorg.Kurset var for svagtseende og deres pårørende med henblik på håndtering af dagligdagenfor den svagtseende. Begrundelsen var, at udgifter til og i forbindelse med handicaprettedekurser, som det ansøgte, dækkes efter reglerne om dækning af nødvendige merudgifter vedden daglige livsførelse.C-18-08Ved ophold i botilbud, hvor den socialpædagogiske støtte var en integreret del afbotilbuddet, havde beboeren kun efter en konkret vurdering ret til også at modtagehjælpetimer under ophold på højskole. Ved denne vurdering kunne der tages hensyn tilhøjskoleophold i sædvanligt omfang for befolkningen, samt i det omfang, der var tale omhøjskoleophold ud over sædvanligt omfang, om der var et særligt behov forhøjskoleopholdet.C-38-07En delvis lam mand fandtes omfattet af personkredsen til servicelovensbestemmelse om socialpædagogiske hjælpeforanstaltninger. Ankestyrelsen fandt, at der varhjemmel i bestemmelsen til at yde hjælp til for eksempel undersøgelser, lægebesøg ogandre former for ikke selvvalgte aktiviteter. Hjælpen kunne ydes samtidigt med, at der blevydet støtte til selvvalgte aktiviteter efter bestemmelse om hjælp til ledsagelse. Afgørendevar, at hjælpen tog udgangspunkt i den enkeltes individuelle situation og nedsattefunktionsevne med respekt for den enkeltes egne behov og ressourcer.C-57-06Ankestyrelsen har i 3 sager truffet afgørelse om støtte til køb af bil påtrivselsmæssigt grundlag til beboere i bofællesskab uden fælles kørselsordning. Ingen afbeboerne kunne selv køre bil. Ansøgerne opfyldte alle de helbredsmæssige betingelser forat få støtte til bil. Ankestyrelsen lagde herefter vægt på omfanget af ansøgerneskørselsbehov, herunder om ansøgerne havde dagligt kørselsbehov. Ankestyrelsen lagdevidere vægt på, om der var chaufførmuligheder i ansøgernes umiddelbare nærhed,herunder i hvilket omfang ansøgernes støttepersoner, der ydede social- ogneuropædagogisk bistand, stod til rådighed som chauffører.C-3-06Vurdering af hjælp til en person med nedsat funktionsevne til gennemførelse ogopretholdelse af en samværsret skulle foretages på baggrund af kompensationsprincippet.Personen skulle således kompenseres for følgerne af den nedsatte funktionsevne påbaggrund af en konkret vurdering af sit behov for hjælp. Ansøger var derfor berettiget tilnødvendig hjælp, herunder eventuelt socialpædagogisk støtte, til samvær med sine børn
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
45
hver anden weekend. Ankestyrelsen lagde vægt på, at omfanget af ansøgers samværsretsvarede til det generelle udgangspunkt for fastsættelse af samvær. Støtten kunne derforikke beregnes til en weekend om måneden.C-42-05Amtskommunen var forpligtet til at yde hjælp til et efterbehandlingstilbud forhashmisbrug. Ankestyrelsen fandt efter en konkret vurdering af det beskrevneefterbehandlingsforløb, at dette måtte anses for at være en del af den samlede behandlingfor stofmisbrug, som hørte under amtskommunens forpligtelse. Ankestyrelsen lagde vægtpå, at efterbehandlingen skulle ske i en 2 timers ugentlig gruppebehandling på etbehandlingssted for hashbehandling i forlængelse af den primære behandling samme sted.Ankestyrelsen lagde endvidere vægt på, at amtskommunen havde bevillingskompetencenfor stofmisbrugsbehandling og derfor måtte forudsættes at have en særlig ekspertise medhensyn til den samlede stofmisbrugsbehandling. Ankestyrelsen bemærkede, at der udoverden egentlige behandling for stofmisbrug eventuelt kunne være behov for andre socialestøtteforanstaltninger, som skulle iværksættes af kommunen efter servicelovens § 73.C-22-03Boformen var ikke til hinder for at yde støtte i form socialpædagogisk bistand tilen skleroseramt kvinde. Støtten skulle ydes efter en individuel behovsvurdering for atstyrke ansøgerens funktionsmuligheder eller for at kompensere for den nedsattefunktionsevne. Der var således ikke hjemmel til at udelukke personer, der bor på plejehjemeller i lignende boformer, fra at få hjælpen. Kommunen var imidlertid ikke forpligtet til atyde hjælpen i form af en fast og kontinuerlig støtteperson.C-46-01Der kunne ikke opkræves betaling for personaleudgifter til madfremstilling fraudviklingshæmmede beboere i et bofællesskab, da beboerne selv deltog i madfremstillingenmed socialpædagogisk og praktisk hjælp fra personalet.Principafgørelser om midlertidigt ophold i botilbud51-13Kommunens tilbud om behandling af stofmisbrugere, herunder spørgsmålet omvisitation til døgnbehandling, skal ske efter servicelovens § 101, jf. § 107, stk. 2, nr. 2. Deter en forudsætning for, at en stofmisbruger kan gøre brug af det frie valg i servicelovens §101, stk. 4, i forhold til en konkret døgnbehandlingsinstitution, at kommunen har visiteretstofmisbrugeren til døgnbehandling efter servicelovens § 101, jf. § 107, stk. 2, nr. 2. I denkonkrete sag, hvor stofmisbrugeren havde afbrudt et døgnbehandlingsforløb på eninstitution og ikke var visiteret til et nyt døgnbehandlingsforløb, havde stofmisbrugeren ikkeefter fritvalgsreglerne ret til at vælge et andet behandlingstilbud.56-12Der kan ikke ydes hjælp efter aktivlovens bestemmelse om enkeltudgifter tildækning af opholdsbetaling for botilbud efter serviceloven. Der er i bekendtgørelsen omopholdsbetaling udtrykkeligt taget stilling til, hvornår der ikke skal betales for midlertidigtophold i botilbud. Aktivlovens regel om enkeltudgifter omfatter efter sit formål ikke hjælp tilegenbetaling fastsat i anden lovgivning.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
46
72-10En hjerneskadet ung mand var berettiget til boligindretning i forældrenes hus, dadette fortsat kunne betragtes som hans hjem. Det forhold, at han opholdt sig i et midlertidigbotilbud efter serviceloven, var ikke i sig selv til hinder for, at der kunne ydes hjælp tilboligindretning i forældrenes bolig.C-35-08En ansøger skulle selv betale et beløb for midlertidigt ophold i et kommunaltbotilbud. Ankestyrelsen fandt, at der var grundlag for at fravige udgangspunktet om, at derved midlertidigt ophold i et kommunalt botilbud ikke skulle betales for opholdet.Ankestyrelsen lagde vægt på, at en person, der boede hos sine forældre ikke havde så storeudgifter til kost og logi, som en person, der havde egen lejlighed eller hus, og at bolig hosforældre derfor kunne være en undtagelse fra hovedreglen om, at der ikke skulle betales foret midlertidigt botilbud. Ankestyrelsen lagde videre vægt på, at ansøger havde haftmulighed for at opfylde sine hidtidige forpligtelser og herudover havde et rimeligt beløb tilpersonlige fornødenheder.C-41-03Kommunen kunne ikke flytte en mand med nedsat psykisk funktionsevne til etmidlertidigt botilbud uden hans samtykke. Kommunen havde efter en konkret vurderingaf mandens behov mulighed for at udvisitere ham fra et midlertidigt botilbud. Iforbindelse med udvisiteringen skulle kommunen som følge af sin omsorgspligt tilstræbeat finde et botilbud, der så vidt muligt var afpasset efter hans særlige behov og ønsker,således at der kunne opnås et samtykke fra ham til opholdet. Han ville ikke kunne flyttestil et varigt botilbud uden samtykke med mindre betingelserne for flytning eftermagtanvendelsesreglerne var opfyldte.Principafgørelser om serviceniveau5-13Kommunen kan inden for lovens rammer fastsætte et generelt og vejledendeserviceniveau om kommunens brug af behandlingstilbud efter servicelovens § 102.Kommunen skal behandle en ansøgning efter § 102 og tage stilling til, om borgerenopfylder betingelserne for at modtage hjælp efter bestemmelsen. Af afgørelsen bør detfremgå, hvilken betydning et fastsat serviceniveau har haft for den konkrete afgørelse. Iden konkrete sag skal kommunen foretage en individuel vurdering af, om den påtænkteindsats afhjælper behovet hos borgeren. Ankeinstansen kan efterprøve, om kommunen inødvendigt omfang har foretaget den konkrete, individuelle vurdering sammenholdt meddet fastlagte serviceniveau ved afgørelsen af, om borgeren kan få den ansøgte hjælp.Ankeinstansen kan endvidere efterprøve, om de kriterier, der danner grundlag for enkommunes afgørelse, er lovlige, herunder om alle relevante kriterier er inddraget ivurderingen, og om prioriteringen og vægtningen mellem kriterierne er foretaget ioverensstemmelse med almindelige retsprincipper.82-12Når en kommunes kvalitetsstandard er anvendt i forbindelse med afgørelsen af enkonkret sag, er der adgang for klageinstanserne til at efterprøve, om kvalitetsstandarden eri overensstemmelse med loven. Ankestyrelsen fandt, at kommunens generelleserviceniveau - om at rengøring bevilges hver fjerde uge – som et vejledende
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
47
udgangspunkt ikke er i strid med serviceloven. Ankestyrelsens vurdering byggede påformålet med serviceloven, hvor der ikke er præcise beskrivelser af, hvilke normer dergælder for rengøring. Ankestyrelsen understregede, at serviceniveauet skal fraviges i detilfælde, hvor borgerens behov nødvendiggør dette, og at mere subjektivt prægede forholdskal indgå i vurderingen af borgerens behov, såsom borgerens værdighed, integritet ogpersonlige glæde ved at leve i et rent hjem, og navnlig borgerens mulighed for at leve et sånormalt liv som muligt, herunder et socialt liv. Endeligt lagde Ankestyrelsen vægt på, at enborger altid har krav på en fyldestgørende begrundelse. Dette gælder især, når borgeren fårnedsat sin bevilling. I den konkrete sag fandt Ankestyrelsen, at der - eftervisitationsbesøget i borgerens hjem - var foretaget en tilstrækkelig konkret og individuelvurdering af borgerens behov.83-12En kommune var berettiget til at give afslag på fortsat praktisk hjælp medhenvisning til, at borgeren kunne benytte mindre belastende arbejdsstillinger, deleopgaverne op eller gøre brug af andre redskaber eller teknologiske hjælpemidler.Kommunen havde foretaget en konkret og individuel vurdering af borgerenshelbredssituation og funktionsevne. Det var herunder vurderet, om borgeren ville være istand til at betjene sig af de nødvendige redskaber og hjælpemidler. Det var et lovligtkriterium, når kommunen ved vurderingen af behovet for praktisk hjælp, ifølge kommunenskvalitetsstandard for praktisk hjælp, lagde vægt på, om borgeren selv kunne varetagerengøringen ved at bruge hjælpemidler.157-12Kommunalbestyrelsen har ansvaret for og beslutter, hvordan kommunen skalplanlægge og udføre sine opgaver på det sociale og sundhedsmæssige område efter densociale lovgivning. Det er dermed forudsat, at kommunerne har et vist selvstændigthandlerum. Kommunerne skal i udøvelsen heraf følge skrevne og uskrevneretsgrundsætninger. De Sociale Nævn og Ankestyrelsen kan ikke gå ind i en vurdering af,hvilket af flere konkrete tilbud en kommune skal tilbyde en borger. Det hører underkommunernes udøvelse af faktisk forvaltningsvirksomhed. De Sociale Nævn ogAnkestyrelsen kan dog efterprøve, om de kriterier, der danner grundlag for en kommunalafgørelse, er lovlige, herunder om alle relevante kriterier er inddraget i vurderingen, og omprioriteringen og vægtningen mellem kriterierne er foretaget i overensstemmelse medalmindelige retsprincipper.C-51-06Selv om en afgørelse om nedsættelse af omfanget af praktisk hjælp i hjemmet idet enkelte tilfælde skete som følge af en ændring af kommunens generelleserviceniveau, havde de sociale klageinstanser kompetence til at påse, hvorvidtkommunens afgørelse var truffet ud fra en konkret, individuel vurdering af behovet forhjælp. Den konkrete sag, hvor nævnet havde afvist at behandle en klage overkommunens nedsættelse af omfanget af praktisk hjælp i hjemmet med henvisning tilændrede kvalitetsstandarder, blev herefter hjemvist til nævnet til ny behandling ogafgørelse.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
48
C-3-05En kommunes kvalitetsstandarder måtte anses for en generel serviceinformationi forhold til borgerne i kommunen og kunne ikke tilsidesætte kravet om, at der skulleforetages en konkret, individuel vurdering af behovet i det enkelte tilfælde.C-52-05Ankestyrelsen fandt ikke, at en kommunes afslag på yderligere hjemmehjælpalene med henvisning til, at den ydede hjælp var maksimal hjælp i forhold tilkommunens kvalitetsstandard, var i overensstemmelse med loven. Ankestyrelsen lagdevægt på, at kommunen ikke ved sin afgørelse konkret havde begrundet, hvorforkommunen ikke fandt grundlag for at fravige kommunens generelle serviceniveau.C-17-99Ankestyrelsen har behandlet 4 sager om fortolkning af reglerne om hjælp tilnødvendige praktiske opgaver i hjemmet (hjemmehjælp). I alle 4 sager havdekommunen frataget ansøgerne en hidtil bevilget hjælp til rengøring. I 2 af sagerne fandtAnkestyrelsen, at hjælpen var frataget under henvisning til kriterier i kommunernesserviceniveau/ kvalitetsstandarder, som var i strid med serviceloven.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
49
Bilag 4 Indkaldelsesbrev
Praksisundersøgelse af kommunernes anvendelse af kommunaleserviceniveauer i servicelovens § 85 og § 107Ankestyrelsen gennemfører i 2013 en praksisundersøgelse om anvendelse af kommunaleserviceniveauer i servicelovens § 85 og § 107. Undersøgelsen har særligt fokus på,hvordan kommunerne anvender og henviser til lokalt fastsatte serviceniveauer, når dertræffes konkrete afgørelser.Forud for praksisundersøgelsen har Ankestyrelsen gennemført en landsdækkendekortlægning af udbredelsen af serviceniveauer inden for det specialiserede socialområde.I denne undersøgelse har xx Kommune oplyst, at kommunen har indført eller ændretserviceniveauet inden for § 85 og § 107 efter september 2012.xx Kommune anmodes derfor om at deltage i undersøgelsen, som medfører, atkommunensenest tirsdag den 6. august 2013bedes indsende i alt 12 sager til Ankestyrelsen, som vil blive vurderet i forhold tilgældende regler og principafgørelser på området.Kommunen bedes indsende:
6 bevillings- og afslagssager om socialpædagogisk bistand efter servicelovens §856 bevillings- og afslagssager om midlertidigt ophold i botilbud efter servicelovens§ 107Kommunens serviceniveaubeskrivelse for § 85 og § 107
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
50
Kontaktperson i kommunenKommunen bedes på mail[email protected]oplyse en kontaktperson for undersøgelsen.Angiv venligst journalnummer 0000694-13 i mailens emnefelt sammen med titlen påpraksisundersøgelsen.Udvælgelse af sagerAnkestyrelsen skal anmode kommunen om at:
Sende de3 nyeste sager,hvor ansøger har fåetbevilget eller ændretallerede bevilgetsocialpædagogisk bistand efter servicelovens § 85Sende de3 nyeste sager,hvor ansøger har fåetafslagpå bevilling afsocialpædagogisk bistand efter servicelovens § 85Sende de3 nyeste sager,hvor ansøger har fåetbevilget eller ændretallerede bevilgetmidlertidigt ophold i botilbud efter servicelovens § 107Sende de3 nyeste sager,hvor ansøger har fåetafslagpå bevilling afmidlertidigt ophold i botilbud efter servicelovens § 107
Sagerne måikkevære anket og videresendt til nævnet med henblik på behandling.Samtlige akteri sagerne bedes indsendt. Vi beder kommunen være særlig opmærksompå at indsende akter fra hele forløbet af sagsbehandlingen, herunder tidligereansøgninger.Vi henleder opmærksomheden på, at vi ved undersøgelsen vil lægge til grund, at vi harmodtaget samtlige sagsakter, og at vi derfor kan bedømme sagen på samme grundlag,som kommunen har haft. Det kan således ikke forventes, at vi efterfølgende retterhenvendelse til kommunen om eventuelle manglende akter.Akterne bedes indsendt i kopi, idet akterne ikke vil blive returneret. Akterne skal ikkeanonymiseres. Alle akter makuleres efter den endelige afrapportering af undersøgelsen.Sagerne bedesindsendt samletpr. post til Ankestyrelsen. CPR-nummer må ikkeanvendes som identifikation.Sagerne skal sendes til Ankestyrelsen att.: fuldmægtig Mia Larsen i Praksiskoordineringog Ledelse med angivelse af journalnummer 0000694-13 sammen med titlen påpraksisundersøgelsen.Udvælgelse af serviceniveauAnkestyrelsen skal endvidere anmode kommunen om at:Sende kommunens serviceniveaubeskrivelse for servicelovens § 85 og § 107Serviceniveauerne bedes indsendt sammen med sagerne.
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
51
I nærværende undersøgelse er et serviceniveau defineret som lokalt fastsatte rammer forindhold og omfang af de ydelser, som borgeren kan tildeles inden for et givent område.Rammerne kan eksempelvis være beskrevet i en kvalitetsstandard, enserviceniveaubeskrivelse, nogle retningslinjer eller i kommunens børne-, ældre- ellerhandicappolitik. Rammerne skal være politisk vedtaget.Undersøgelsens omfangUndersøgelsen gennemføres i 9 udvalgte kommuner, og der indkaldes i alt 108 sager. Ensamlet oversigt over de kommuner, der deltager i undersøgelsen, fremgår afnedenståendebilag 1.Offentliggørelse af resultaterAnkestyrelsen vil give en konkret tilbagemelding på de enkelte sager, når den foreløbigeafrapportering sendes til kommunerne. Udvalgte hovedresultater vil blive offentliggjortpå kommuneniveau.Det forventes, at resultaterne fra undersøgelsen vil blive sendt i høring hos dedeltagende kommuner ultimo 2013. Ankestyrelsen tager ligeledes stilling til, om der erbehov for opfølgende initiativer som følge af undersøgelsens resultater.Den endelige rapport om undersøgelsen vil først herefter blive offentliggjort.Undersøgelsen vil desuden blive gjort tilgængelig på Ankestyrelsens hjemmeside. Detbemærkes i øvrigt, at de praksisundersøgelser, som kommunen har deltaget i, skalforelægges kommunalbestyrelsen på et møde, jf. retssikkerhedslovens § 79a.Undersøgelsens baggrundPraksisundersøgelsen er iværksat for at følge implementeringen af ændringen af lov omsocial service (SEL), som trådte i kraft den 1. september 2012. Ændringen betyder, atdet nu fremgår af servicelovens § 1, stk. 3, at ”Afgørelse efter loven træffes på baggrundaf faglige og økonomiske hensyn” og af § 138 fremgår, at ”Kommunalbestyrelsen kaninden for lovens rammer træffe beslutning om at fastsætte generelle vejledendeserviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter loven.”Læse mere om Ankestyrelsens praksisundersøgelserYderligere information om Ankestyrelsens praksisundersøgelser findes på Ankestyrelsenshjemmesidewww.ast.dkunder praksisundersøgelser.Eventuelle spørgsmål af faglig karakter om indsendelse af sager mm. bedes rettet tilLotte Farcinsen på tlf. 33 41 16 67 eller mail [email protected].Med venlig hilsenMia Larsen
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
52
BILAG 1Kommuner der deltager i praksisundersøgelsen1.2.3.4.5.6.7.8.9.AlbertslundIshøjHelsingørEgedalStruerRebildBrønderslevFrederikssundHalsnæs
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
53
Bilag 5 HøringssvarAnkestyrelsen sendte den 10. januar 2014 den foreløbige rapport ompraksisundersøgelsen i høring i de kommuner, der har deltaget i undersøgelsen. Sammenmed rapporten modtog kommunerne måleskemaerne med Ankestyrelsens vurdering afde konkrete sager. Kommunernes eventuelle bemærkninger til den foreløbige rapportskulle være Ankestyrelsen i hænde senest den 24. januar 2014.DialogmødeDe deltagende kommuner var inviteret til dialogmøde i Odense den 20. januar 2014. 4ud af de 9 kommuner deltog med i alt 12 repræsentanter.På dialogmødet fremlagde Ankestyrelsen resultaterne af undersøgelsen med særligtfokus på, hvad undersøgelsen viste om kommunernes anvendelse af serviceniveauer. Deunderliggende ydelsesområder – socialpædagogisk bistand og midlertidigt ophold ibotilbud - var Ankestyrelsens adgang til at se på anvendelsen af serviceniveauer, og varderfor ikke i særskilt fokus på dialogmødet.Ankestyrelsen havde på forhånd lagt op til, at dialogmødet skulle ses som en mulighedfor kommunerne til at udveksle erfaringer på tværs af de deltagende kommuner, og atder således ville blive rig mulighed for at drøfte konkrete og generelle udfordringer iforhold til arbejdet med både serviceniveauer og inddragelse af økonomiske hensyn. 2 afde deltagende kommuner holdt på Ankestyrelsens foranledning et oplæg, om de fordeleog ulemper, der knytter sig til arbejdet med og anvendelsen af serviceniveauer og hvadder endnu mangler i processen, herunder implementering i afgørelse m.v.HøringssvarAnkestyrelsen har modtaget høringssvar fra 2 kommuner. Den ene kommune oplyser, atde tager undersøgelsen til efterretning og ikke har bemærkninger hertil. Den andenkommune har bemærkninger, der relaterer sig til enkelte konkrete sager ogmåleskemaer. Ankestyrelsen har gennemgået bemærkningerne, der ikke giver anledningtil en ændret vurdering af sagerne.10.ISHØJ11.HELSINGØR12.EGEDAL13.STRUER14.REBILD15.BRØNDERSLEV16.FREDERIKSSUND17.HALSNÆS
KOMMUNERNES ANVENDELSE AF SERVICENIVEAUER
54
