Retsudvalget 2013-14
REU Alm.del Bilag 91
Offentligt
OPCAT-årsrapport 2012
Dok.nr. 13/04707-1
2/46
Indholdsfortegnelse
1. Folketingets Ombudsmand som national forebyggende mekanisme i 2012.............. 42. Årets besøg ................................................................................................................ 52.1. Generelt .......................................................................................................... 52.2. Tema ............................................................................................................... 72.3. Besøg i gerontopsykiatriske afdelinger ........................................................... 92.4. Besøg i plejehjem ........................................................................................... 92.5. Besøg i opholdssteder og midlertidige botilbud til voksne ............................ 102.6. Besøg i døgninstitutioner .............................................................................. 122.7. Besøg i asylcentre ........................................................................................ 132.8. Besøg i statsfængsler ................................................................................... 142.9. Besøg i en pension under kriminalforsorgen ................................................ 152.10. Besøg i et arresthus .................................................................................... 153. Oplysninger om besøg i 2011 ................................................................................... 163.1. Socialpædagogiske tiltag kan ikke gennemtvinges med magt ..................... 163.2. Uafsluttede besøg ......................................................................................... 184. Undersøgelser .......................................................................................................... 194.1. Ransagning på psykiatrisk afdeling og børns og unges retsstilling .............. 19i forbindelse med tvang i psykiatrien .................................................................... 194.2. Foranstaltninger over for unge i opholdssteder ............................................ 214.3. Isolationsfængsling ....................................................................................... 234.4. Øvrige undersøgelser ............................................................................................ 235. Dødsfald, herunder selvmord, og selvmordsforsøg i kriminalforsorgens institutioner255.1. Generelt ........................................................................................................ 255.2. Sagerne......................................................................................................... 256. Forslag og bemærkninger om eksisterende og foreslået lovgivning ........................ 277. Besøg og internationale aktiviteter ........................................................................... 288. Inspektioner efter ombudsmandslovens § 18 ........................................................... 289. Tilsynsbesøg gennemført af ombudsmandens børnekontor .................................... 2810. Opmærksomhedsområder ...................................................................................... 2910.1. Forholdet mellem personalet og de frihedsberøvede ................................. 2910.2. Sundhedsmæssige forhold ......................................................................... 3010.3. Isolation ....................................................................................................... 33
3/46
10.4. Magtanvendelse .......................................................................................... 3311. Arbejdsmetode........................................................................................................ 3412. Retligt grundlag for og organisering af OPCAT-besøg........................................... 3813. Bedømmelsesgrundlag ........................................................................................... 4013.1. Generelt ...................................................................................................... 4013.2. Det internationale bedømmelsesgrundlag .................................................. 4013.2. Borgere, der er frihedsberøvede ................................................................. 4113.3. Torturbegrebet ............................................................................................ 4213.4. Grusom, umenneskelig og nedværdigende behandling ............................. 4313.5. Frihedsberøvedes rettigheder ..................................................................... 45
4/46
1. Folketingets Ombudsmand som national forebyggende mekanisme i 2012I 2012 fokuserede ombudsmanden sammen med DIGNITY – Dansk Institut Mod Tor-tur og Institut for Menneskerettigheder sin indsats mod umenneskelig og nedværdi-gende behandling på at følge op på temaet i 2011 om børn og unge samt på instituti-oner for ældre og private institutioner. Hovedparten af årets besøg – som er det cen-trale arbejdsredskab – foregik derfor i institutioner, hvor der var eller kunne være fri-hedsberøvede børn, unge eller ældre. De fleste af de besøgte institutioner var drevetaf offentlige myndigheder, men ombudsmanden besøgte også en del institutioner or-ganiseret på privatretligt grundlag.
Det overordnede indtryk var, at de besøgte institutioner var præget af faglig dygtighed,engagement og respekt over for børnene, de unge, de ældre og andre brugere. Derforvar det generelle indtryk, at brugerne blev behandlet godt og med en vidtstrakt hen-syntagen til deres individuelle behov.
De fleste besøg blev afsluttet, uden at ombudsmanden fandt det nødvendigt at kom-me med skriftlige bemærkninger til de ansvarlige myndigheder.
Nogle besøg afdækkede problemstillinger, som ombudsmanden efterfølgende tog opover for de relevante myndigheder.
I 2012 rejste ombudsmanden generelle spørgsmål om børns og unges rettigheder iopholdssteder og i forbindelse med tvang i psykiatrien.
Sagen om børns og unges rettigheder i opholdssteder resulterede i, at social-, børne-og integrationsministeren nedsatte et udvalg om magtanvendelse på anbringelsesste-der for børn og unge. Udvalget skal beskrive udfordringerne ved brug af magt over forbørn og unge i døgntilbud, opholdssteder og plejefamilier. Udvalget skal også kommemed forslag til nye regler, hvis det er relevant. Inden udgangen af 2014 skal udvalgetudarbejde en betænkning.
Efter henvendelse fra ombudsmanden tog Social-, Børne- og Integrationsministerietendvidere initiativ til tre lovændringer på området for magtanvendelse over for børn ogunge, fordi disse lovændringer ifølge ministeriet ikke kunne afvente udvalgets be-tænkning og eventuelle nye regler som følge deraf. Ministeriet forventede, at et lov-forslag med de tre ændringer ville blive fremsat i Folketinget i februar 2014.
I sagen om børns og unges retsstilling i forbindelse med tvang i psykiatrien oplysteMinisteriet for Sundhed og Forebyggelse ombudsmanden om, at der ifølge regerin-
5/46
gens lovprogram ville blive fremsat lovforslag om ændring af psykiatriloven i Folketin-get i februar 2014, og at ministeriet forventede, at lovforslaget ville indeholde forslagom, at mindreåriges retsstilling i forbindelse med tvangsanvendelse kom til at fremgåudtrykkeligt af psykiatriloven, herunder i forhold til klageadgang mv.
Den 1. november 2012 blev ombudsmandens OPCAT-enhed, der var ansvarlig forombudsmandens opgaver på OPCAT-området, lagt sammen med ombudsmandensinspektionsafdeling. Formålet var at samle ombudsmandens arbejde med tilsynsbe-søg i en ny tilsynsafdeling. Samme dag oprettede ombudsmanden et børnekontor, derbl.a. foretager tilsynsbesøg i institutioner, hvor børn og unge opholder sig. Ombuds-mandens OPCAT-funktion er forankret i tilsynsafdelingen, men børnekontoret har og-så OPCAT-opgaver som eksempelvis tilsynsbesøg i institutioner, hvor børn og ungeer eller kan blive frihedsberøvet.
Ombudsmanden udførte sit arbejde mod umenneskelig og nedværdigende behandlingi samarbejde med DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder. DIGNITY og Institutfor Menneskerettigheder bidrager i samarbejdet med særlig lægelig og menneskeretligekspertise. Det betyder bl.a., at personale med denne ekspertise på vegne af de toinstitutioner deltager i planlægning, gennemførelse og opfølgning af tilsynsbesøg.
Arbejdet mod umenneskelig og nedværdigende behandling blev udført i medfør afOPCAT-protokollen (bekendtgørelse nr. 38 af 27. oktober 2009 om den valgfri proto-kol til FN-konventionen mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdi-gende behandling eller straf – på engelsk The Optional Protocol to the ConventionAgainst Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment,forkortet OPCAT).
2. Årets besøg2.1. GenereltI 2012 gennemførte ombudsmanden følgende OPCAT-besøg:
Jabes (opholdssted)Plantagen (opholdssted)Trongården (plejehjem)Solhaven (opholdssted og midlertidigt botilbud til voksne)Christiansminde (opholdssted)Lundtoft PlejehjemDistriktscenter Strandby (plejehjem)Kvindecenteret (asylcenter)
29. februar 201212. marts 201214. marts 201228.-29. marts 201230. marts 201218. april 201219. april 20122. maj 2012
6/46
Vestre Fængsel, ungeafsnit (arresthus)Statsfængslet i NyborgStatsfængslet ØstjyllandCenter Ebeltoft (asylcenter)Engelsborg (pension under kriminalforsorgen)Grennessminde (opholdssted og midlertidigt botilbud til voksne bl.a.)Løvstikken (døgninstitution)Kærbygård (midlertidigt botilbud til voksne)Elmelunden Plejecenter (plejehjem)Elmely PlejehjemsboligGerontopsykiatrisk afsnit G20, BrønderslevGerontopsykiatrisk afsnit 2222, Psykiatrisk Center HillerødStatsfængslet på SøbysøgårdCenter Sandholm, personer på tålt ophold (asylcenter)Vestre Fængsel, afsnit F-O (arresthus)Elmehøjen (opholdssted og midlertidigt botilbud til voksne)Bernards Hus (midlertidigt botilbud til voksne)Egely (opfølgningsbesøg i sikret døgninstitution)Birkebo (plejehjem)Vestre Fængsel, Vestre Hospital (arresthus)
15. maj 201230. maj 201214.-15. juni 201219. juni 201228. juni 201222. august 201223. august 201223. august 201211. september 201213. september 201214. september 201224. september 201227.-28. september 20121. oktober 201210. oktober 201224. oktober 201225. oktober 201230. oktober 201220. november 201211. december 2012
Alle besøg, bortset fra fire (besøgene i Løvstikken, Elmelunden Plejecenter, Egely ogElmely Plejehjemsbolig), blev udført med lægefaglig bistand fra DIGNITY. Institut forMenneskerettigheder deltog i fem besøg (gerontopsykiatrisk afsnit 2222, PsykiatriskCenter Hillerød, Center Sandholm, personer på tålt ophold, Egely, Vestre Fængsel,afsnit F-O og Vestre Fængsel, Vestre Hospital).
Besøgene foregik i 26 institutioner (3 statsfængsler, 2 psykiatriske afdelinger, 6 soci-alpædagogiske opholdssteder, hvoraf 3 samtidig var midlertidige botilbud til voksne, 2midlertidige botilbud til voksne, 6 plejehjem, 3 asylcentre, en pension under kriminal-forsorgen, et arresthus, en døgninstitution og en sikret døgninstitution). Ombudsman-den besøgte i alt 47 afdelinger i de 26 institutioner.
12 institutioner var organiseret på privatretligt grundlag.
Fire besøg (besøgene i Solhaven, Egely, Løvstikken og Kærbygård) blev foretagetuden forudgående varsel, mens de øvrige besøg blev gennemført som varslede be-søg. Alle besøg blev gennemført i dagtimerne på hverdage.
7/46
Institutionerne modtog besøgsholdene venligt og imødekommende. Det gjaldt også deinstitutioner, der blev besøgt uden varsel.Ved alle besøg talte besøgsholdene med ledelsen af institutionerne.
Besøgsholdene talte med brugere, herunder indsatte og patienter, i alle institutioner,bortset fra besøgene i Løvstikken og Engelsborg. Ved det uvarslede besøg i Løvstik-ken var der ingen børn til stede, som besøgsholdet kunne tale med. Den beboer, derønskede at tale med besøgsholdet under besøget i Engelsborg, var ikke til stede un-der besøget, men talte efter besøget i telefon med en repræsentant for besøgsholdet.I alt talte besøgsholdene med ca. 157 brugere i 2012.
Besøgsholdene talte også med ansatte i de fleste institutioner. I en del institutionertalte besøgsholdene også med pårørende, ligesom holdene i en række institutionertalte med sundhedsfagligt personale. Tilsynsmyndigheden var repræsenteret ved endel besøg.
De fleste besøg blev afsluttet, uden at ombudsmanden fandt det nødvendigt at kom-me med skriftlige bemærkninger til de ansvarlige myndigheder. Der var anledning til atfremkomme med bemærkninger ved fem besøg, hvor institutionerne manglede en in-struks om medicinhåndtering (Christiansminde – se afsnit 2.5. om besøg i opholdsste-der og midlertidige botilbud til voksne, Elmehøjen – se afsnit 2.5., Kærbygård – seafsnit 2.5., Løvstikken – se afsnit 2.6. om besøg i døgninstitutioner, og Engelsborg –se afsnit 2.9. om besøg i en pension under kriminalforsorgen). Institutionerne oplysteenten under eller efter besøget, at en medicinhåndteringsinstruks snarest ville bliveudarbejdet. I en besøgssag (Solhaven – se afsnit 2.5.) besluttede ombudsmanden atindstille sin undersøgelse, fordi der blev rejst tiltale ved domstolene vedrørendespørgsmål, der angik besøget, og fordi ombudsmanden ikke behandler klager overspørgsmål, som er under behandling ved domstolene. Derfor tog ombudsmanden ikkestilling til de forhold, som besøgsholdet havde set under dette tilsynsbesøg. I en be-søgssag (Distriktscenter Strandby – se afsnit 2.4. om besøg i plejehjem) indledte om-budsmanden en nærmere undersøgelse, og undersøgelsen var ikke afsluttet på tids-punktet for afgivelse af denne årsrapport.
2.2. TemaOmbudsmanden besluttede efter drøftelse med Institut for Menneskerettigheder ogDIGNITY, at temaerne for OPCAT-besøg i 2012 var private institutioner, institutionerfor ældre og opfølgning på temaet i 2011 om børn og unge. Beslutningen betød, athovedparten af besøgene i 2012 fandt sted i institutioner, hvor der var – eller kunne
8/46
være – frihedsberøvede børn, unge eller ældre. Desuden blev der lagt vægt på, at endel af de besøgte institutioner var organiseret på privatretligt grundlag.
At ombudsmanden i 2012 sammen med DIGNITY og Institut for Menneskerettighederhavde fokus på private institutioner og fulgte op på temaet i 2011 om børn og unge,hang sammen med resultaterne af OPCAT-besøgene i 2011. Ombudsmandens OP-CAT-besøg i 2011 i socialpædagogiske opholdssteder, der var organiseret på privat-retligt grundlag, afdækkede således i tre ud af otte besøg forhold, som ombudsman-den fandt grundlag for at undersøge nærmere. Desuden blev ombudsmanden underbesøgene i opholdssteder i 2011 opmærksom på, at visse opholdssteder bad de ungeaflægge urinprøver og begrænsede de unges brug af og adgang til bl.a. mobiltelefon,computer og/eller internet, hvilket ombudsmanden ønskede at arbejde videre med.Det skete bl.a. gennem flere OPCAT-besøg i 2012 i opholdssteder.
Ombudsmanden besøgte i slutningen af 2011 to plejehjem. Disse besøg gav anled-ning til, at ombudsmanden i 2012 sammen med DIGNITY og Institut for Menneskeret-tigheder valgte at have fokus på bl.a. ældre borgere, der var eller kunne være friheds-berøvede. Temaet om institutioner for ældre var begrundet i et ønske om at få indblik idagligdagen for ældre borgere og de problemstillinger og udfordringer, som angår dis-se borgere. Desuden kan ældre borgere have nedsat fysisk og/eller psykisk funktions-evne, herunder f.eks. demens, og derfor være en udsat gruppe med få resurser.
Ældre kan frihedsberøves af forskellige grunde og i forskellige typer af både offentligeog private institutioner. Ombudsmanden valgte sammen med DIGNITY og Institut forMenneskerettigheder at belyse temaet om ældre ved i 2012 at besøge seks plejehjemog to gerontopsykiatriske afdelinger. Ombudsmanden besøgte også et plejehjem istarten af 2013. Desuden besøgte ombudsmanden som nævnt to plejehjem i slutnin-gen af 2011. Ombudsmanden besøgte flere institutioner af samme type for at få ind-blik i, hvordan samme type institution kunne drives, og på hvilken måde ligeartedeinstitutioner løste samme opgaver og udfordringer. Desuden ønskede ombudsmanden– så vidt det var muligt – at besøge både offentlige og private institutioner. De geron-topsykiatriske afdelinger hørte under den offentlige forvaltning. To af de besøgte ple-jehjem var organiseret på privatretligt grundlag, mens de øvrige syv besøgte pleje-hjem var kommunale.
I 2012 besøgte ombudsmanden også tre private asylcentre under Røde Kors.
9/46
Ved besøgene i private institutioner brugte ombudsmanden den mulighed for at un-dersøge frihedsberøvedes forhold på private institutioner mv., som blev gennemførtmed ændringen af ombudsmandsloven ved lov nr. 502 af 12. juni 2009.
Ud over de besøg, som umiddelbart fulgte af temaerne om børn, unge, ældre og pri-vate institutioner, besøgte ombudsmanden tre statsfængsler, en pension og et arrest-hus, der alle var offentlige institutioner under kriminalforsorgen.
2.3. Besøg i gerontopsykiatriske afdelingerOmbudsmanden besøgte gerontopsykiatrisk afsnit 2222, Psykiatrisk Center Nordsjæl-land, Region Hovedstadens Psykiatri, og gerontopsykiatrisk afsnit G20, Brønderslev,Psykiatrien i Region Nordjylland. Afsnit 2222 er et åbent afsnit for mennesker, som erover 70 år, som har en psykisk sygdom, og som har brug for ældrepsykiatrisk behand-ling og støtte hele døgnet. G20 er et lukket specialafsnit for ældre patienter med enkompliceret psykisk lidelse.
Psykiatriske afdelinger er bl.a. kendetegnet ved, at der kan anvendes forskellige for-mer for tvang over for patienterne, f.eks. frihedsberøvelse, tvangsbehandling, tvangs-fiksering og brug af fysisk magt. Patienterne opholder sig typisk i en periode i psykia-trisk afdeling, f.eks. fordi de har en alvorlig psykisk lidelse, der kræver behandling.
Begge besøg blev afsluttet, uden at ombudsmanden fandt det nødvendigt at kommemed skriftlige bemærkninger over for de ansvarlige myndigheder.
2.4. Besøg i plejehjemOmbudsmanden besøgte seks plejehjem i 2012. Fem plejehjem var kommunale,mens det sidste plejehjem var organiseret på privatretligt grundlag. Fem plejehjemhavde både somatisk afdeling og afdeling for demente brugere. Demente brugerekunne også bo i somatisk afdeling.
Plejehjem kan udøve forskellige former for magt. Der kan f.eks. være tale om at fast-holde en person i forbindelse med personlig hygiejne eller at bruge personlige alarm-og pejlesystemer. Desuden kan kommunen eller statsforvaltningen træffe afgørelseom, at en person uden samtykke skal bo i et bestemt plejehjem.
Fire besøg blev afsluttet, uden at ombudsmanden fandt grundlag for at komme medskriftlige bemærkninger til de ansvarlige myndigheder.
10/46
I sagen om besøget i Distriktscenter Strandby besluttede ombudsmanden at anmodeEsbjerg Kommune om en udtalelse i en sag om særlige døråbnere/døralarm i cente-ret. Samtidig anmodede ombudsmanden distriktscenteret om til brug for kommunensudtalelse til ombudsmanden at sende kommunen sine bemærkninger til sagen. Bort-set fra sagen om særlige døråbnere/døralarm fik ombudsmanden ikke oplysninger,som gjorde det nødvendigt for ombudsmanden at komme med skriftlige bemærknin-ger til de myndigheder, som var ansvarlige for distriktscenteret. Kommunen har svaretombudsmanden i sagen, som ikke var afsluttet, da denne årsrapport blev afgivet.
Sagen om besøget i Elmely Plejehjemsbolig var ikke afsluttet på tidspunktet for afgi-velsen af denne årsrapport.
2.5. Besøg i opholdssteder og midlertidige botilbud til voksneOmbudsmanden besøgte tre socialpædagogiske opholdssteder for unge, jf. servicelo-vens § 66, nr. 5. Ombudsmanden besøgte også fem midlertidige botilbud til voksneefter servicelovens § 107. Kommunen kan tilbyde midlertidigt ophold i et § 107-tilbudtil personer, som på grund af betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne ellersærlige sociale problemer har behov for det. Tre af de besøgte midlertidige botilbudvar samtidig (bl.a.) også opholdssteder.
Opholdsstederne og § 107-institutionerne var organiseret på privatretligt grundlag.
Det afhænger af typen af anbringelsessted, hvilke regler der gælder for magtanven-delse over for børn og unge. I opholdssteder er det f.eks. tilladt at anvende fysiskmagt i form af, at den unge fastholdes eller føres til et andet opholdsrum, hvis den un-ge udviser en sådan adfærd, at fortsat ophold i fællesskabet er uforsvarligt, eller hvisden unge derved forhindres i at skade sig selv eller andre.
Reglerne om brug af magt over for voksne gælder for personer med betydelig og va-rigt nedsat psykisk funktionsevne, der får personlig og praktisk hjælp samt socialpæ-dagogisk bistand eller aktiverende tilbud, og som ikke samtykker i foranstaltningen.For den nævnte persongruppe kan der f.eks. bruges fysisk magt i form af at fastholdeen person eller føre denne til et andet opholdsrum, når der er nærliggende risiko for,at personen udsætter sig selv eller andre for at lide væsentlig personskade, og nårforholdene i det enkelte tilfælde gør det absolut påkrævet.To af de tre besøg i opholdssteder – nemlig besøgene i Jabes og Plantagen – blevafsluttet, uden at ombudsmanden fandt det nødvendigt at komme med skriftlige be-mærkninger over for de ansvarlige myndigheder.
11/46
Under besøget i opholdsstedet Christiansminde oplyste Christiansminde, at der ikkeforelå en skriftlig instruks om medicinhåndtering. Efter besøget oplyste Christiansmin-de telefonisk ombudsmanden om, at der snarest ville blive udarbejdet en instruks ommedicinhåndtering. Ombudsmanden afsluttede herefter sagen om besøget uden atkomme med flere bemærkninger til de ansvarlige myndigheder.
Solhaven, Elmehøjen og Grennessminde var (bl.a.) både socialpædagogiske op-holdssteder for børn og unge og midlertidige botilbud for voksne.
Efter besøget i Solhaven modtog ombudsmanden oplysninger om, at NordjyllandsPoliti havde rejst tiltale mod 12 personer, som enten havde været eller var ansat afSolhaven, for overtrædelser af bl.a. straffelovens § 245, stk. 1, om mishandling oglovens § 260, stk. 1, nr. 1, om ulovlig tvang. På den baggrund besluttede ombuds-manden endeligt at indstille sin undersøgelse af forholdene i Solhaven. Ombudsman-den lagde vægt på, at Nordjyllands Politi bl.a. havde rejst tiltale for mishandling ogulovlig tvang, og at disse forhold vedrørte magtanvendelse og forholdet mellem deansatte og de unge, som var fokusområder for besøget i Solhaven. Desuden lagdeombudsmanden vægt på, at tiltalen indebar, at forholdene blev indbragt for domstole-ne. Ombudsmanden kan ikke behandle klager over domstolene og behandler derforefter praksis heller ikke sager eller spørgsmål, der er under behandling ved domstole-ne, eller som forventes at blive indbragt for domstolene. Sagen om besøget i Solha-ven blev således afsluttet, uden at ombudsmanden tog stilling til de forhold, som varomfattet af besøget. Da denne årsrapport blev afgivet, verserede den nævnte straffe-sag mod ansatte i Solhaven fortsat ved Retten i Aalborg.
Under besøget i Elmehøjen konstaterede besøgsholdet, at der ikke forelå en skriftliginstruks om medicinhåndtering i institutionen. Derfor aftalte besøgsholdet med Elme-højen, at der snarest ville blive udarbejdet en skriftlig medicinhåndteringsinstruks.Herefter afsluttede ombudsmanden besøget uden at komme med flere bemærkningertil de ansvarlige myndigheder.
Ombudsmanden afsluttede sit besøg i Grennessminde uden at komme med skriftligebemærkninger til de ansvarlige myndigheder.
Kærbygård og Bernards Hus var midlertidige botilbud til voksne.
Ombudsmandens afsluttede besøget i Bernards Hus uden at komme med skriftligebemærkninger.
12/46
Under besøget i Kærbygård konstaterede ombudsmandens besøgshold, at der ikkeforelå en skriftlig instruks om medicinhåndtering i institutionen. Besøgsholdet aftaltemed Kærbygård, at Kærbygård snarest ville udarbejde en skriftlig medicinhåndterings-instruks. Kærbygård oplyste efter besøget ombudsmanden om, at Kærbygård havdeen medicininstruks, og at der var ”tale om servicestyrelsens udgave”. I det afsluttendebrev henholdt ombudsmanden sig til, at det ved besøget blev aftalt, at Kærbygård villeudarbejde en medicinhåndteringsinstruks efter Sundhedsstyrelsens vejledning.
Under besøget så besøgsholdet bl.a. også en skudrigle på en halvdør ind til et værel-se i en af beboernes lejligheder, og Kærbygård sendte efter besøget ombudsmandenflere oplysninger om anvendelse af skudriglen. Efterfølgende oplyste Kærbygård tele-fonisk ombudsmanden om, at brugen af skudriglen allerede var ophørt på tidspunktetfor ombudsmandens besøg, og at skudriglen var demonteret, mens døren ind til væ-relset i beboerens lejlighed fortsat var delt i to.
Ombudsmanden foretog sig ikke mere vedrørende dette, fordi skudriglen kun havdeværet brugt i kortere tid og ikke længere blev brugt på tidspunktet for ombudsman-dens besøg. Bortset fra spørgsmålet om instruks for medicinhåndtering havde om-budsmanden ikke fået oplysninger, der gjorde det nødvendigt for ham at komme medskriftlige bemærkninger til myndighederne. Derfor afsluttede ombudsmanden besøget.
Ombudsmanden vil fortsat være opmærksom på forholdene i opholdssteder.
2.6. Besøg i døgninstitutionerOmbudsmanden besøgte en kommunal døgninstitution efter servicelovens § 66, nr. 6,og en sikret regional døgninstitution efter servicelovens § 67, stk. 3.
Det afhænger som nævnt af typen af anbringelsessted, hvilke regler der gælder formagtanvendelse over for børn og unge.
I døgninstitutioner efter servicelovens § 66, nr. 6, kan der f.eks. bruges fysisk magt iform af, at den unge fastholdes eller føres til et andet opholdsrum, hvis den unge ud-viser en sådan adfærd, at fortsat ophold i fællesskabet er uforsvarligt, eller hvis denunge derved forhindres i at skade sig selv eller andre. Den unges person og opholds-rum kan også undersøges. Desuden kan der i døgninstitutioner ske aflåsning af afde-lingen om natten og undtagelsesvis i kortere perioder om dagen.
13/46
En sikret døgninstitution for børn og unge omfatter mindst én sikret afdeling og kanogså have en eller flere særligt sikrede afdelinger. En sikret afdeling må låse yderdøreog vinduer konstant og kan få tilladelse til at låse værelserne om natten.
En sikret afdeling kan anvendes for unge, f.eks. når det er absolut påkrævet for at af-værge, at den unge skader sig selv eller andre, og faren for det ikke på forsvarlig må-de har kunnet afværges ved andre mere lempelige forholdsregler, når opholdet træderi stedet for varetægtsfængsling, når opholdet er et led i afsoning, eller når der er taleom udlændinge under 15 år uden lovligt ophold i Danmark.
Særlig sikret afdeling kan anvendes for unge, når der foreligger et grundlag for an-bringelse i sikret afdeling, når anbringelse i en sikret afdeling ikke er eller vil være til-strækkelig, og når der i forhold til unge med psykisk afvigende adfærd foreligger enskriftlig, lægefaglig vurdering af, at den unge udviser aktuelle symptomer på en diag-nose.
I sikrede og særligt sikrede afdelinger kan der f.eks. ske brug af fysisk magt i form affastholdelse, isolation og undersøgelse af den unges person og opholdsrum.
Under besøget i døgninstitutionen Løvstikken konstaterede besøgsholdet, at instituti-onens skabe, der blev brugt til at opbevare medicin i, ikke var aflåste, og at der ikkeforelå en skriftlig instruks om medicinhåndteringen i institutionen. Efter besøget oply-ste Løvstikken telefonisk ombudsmanden om, at der snarest ville blive udarbejdet enskriftlig medicinhåndteringsinstruks. Ombudsmanden afsluttede herefter sagen udenat komme med flere skriftlige bemærkninger.
Besøget i den sikrede institution Egely var et opfølgningsbesøg på et besøg den 28.og 29. juni 2011. Opfølgningsbesøget havde fokus på magtanvendelse og administra-tion af regler. Sagen om besøget var ikke afsluttet ved afgivelsen af denne årsrapport.
2.7. Besøg i asylcentreOmbudsmanden besøgte tre asylcentre, som Røde Kors drev, og som derfor måtteanses for private. Det drejede sig om Kvindecenteret, som var et særligt opholdscen-ter for enlige kvinder med og uden børn, og Center Ebeltoft, som var et opholdscenterfor enlige mænd over 18 år. Asylansøgerne boede i de to centre, mens myndigheder-ne behandlede deres asylsager. Desuden besøgte ombudsmanden de personer, somvar på tålt ophold, og som opholdt sig i Center Sandholm.
14/46
Udlændingestyrelsen tilvejebringer og driver efter udlændingelovens § 42 a, stk.5, indkvarteringssteder for asylansøgere. Dette kan ske i samarbejde med f.eks.private organisationer eller kommuner. Røde Kors driver efter en aftale med Ud-lændingestyrelsen en række indkvarteringssteder.Udlændingestyrelsen træffer be-stemmelse om indkvarteringen af asylansøgere.
En udlænding henvises til tålt ophold i Danmark, hvor den pågældende enten er ude-lukket fra asyl efter Flygtningekonventionens artikel 1 Feller udvises som værende
til fare for statens sikkerhed eller på grund af domme for alvorlig kriminalitet, oghvor det samtidig vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser at ud-sende den pågældende tvangsmæssigt.Udlændingestyrelsen bestemmer, at enudlænding på tålt ophold skal tage ophold i et bestemt indkvarteringssted, medmindresærlige grunde taler imod det (opholdspligt). Det er politiet, der bestemmer, medmin-dre særlige grunde taler derimod, at en udlænding på tålt ophold skal give møde hospolitiet på nærmere angive tidspunkter med henblik på løbende at sikre, at politiet harkendskab til udlændingens opholdssted (meldepligt).
Under besøget i Center Ebeltoft forsøgte en beboer at begå selvmord. Røde Kors gavombudsmanden forskelligt materiale, der angik selvmordsforsøget.
Besøgene i Kvindecenteret og Center Ebeltoft blev afsluttet, uden at ombudsmandenfik oplysninger, der gjorde det nødvendigt for ham at komme med skriftlige bemærk-ninger til de ansvarlige myndigheder.
Sagen om besøget i Center Sandholm, personer på tålt ophold, var ikke afsluttet vedafgivelsen af denne årsrapport.
2.8. Besøg i statsfængslerOmbudsmanden besøgte Statsfængslet i Nyborg og Statsfængslet Østjylland, derbegge er lukkede fængsler. Desuden besøgte ombudsmanden Statsfængslet på Sø-bysøgård, som er et åbent fængsel.
Et lukket fængsel kendetegnes bl.a. ved at være omgivet af en ringmur og/eller ethegn, og der er alarmer og overvågningskameraer. Dørene er låst, og det gælder bå-de yderdøre og dørene mellem afdelingerne. I et åbent fængsel er der ingen særligeforhindringer, og man kan derfor uden videre gå bort fra et åbent fængsel.
Fuldbyrdelse af straf i fængsel sker normalt i et åbent fængsel. Straffuldbyrdelse i etlukket fængsel kan f.eks. ske, hvis straffen er på 5 år eller mere, hvis det må anses for
15/46
nødvendigt for at forebygge overgreb på medindsatte eller personale, eller hvis der erbestemte grunde til at antage, at den dømte ved anbringelse i et åbent fængsel vilundvige.
I fængslerne anbringes indsatte, som har fået en dom. Nogle fængsler har en arrest-afdeling for varetægtsarrestanter og dermed indsatte, der ikke har fået en dom.
I Statsfængslet i Nyborg besøgte ombudsmanden sygeafsnittet, straf- og isolationsaf-delingen og det særligt sikrede afsnit. Efter besøget sendte statsfængslet ombuds-manden en redegørelse om, hvilke særlige tiltag statsfængslet havde iværksat i for-hold til en indsat, der sad i varetægt på fængslets særligt sikrede afsnit. Besøget blevafsluttet, uden at ombudsmanden kom med skriftlige bemærkninger til de ansvarligemyndigheder.
Sagerne om besøgene i Statsfængslet Østjylland og Statsfængslet på Søbysøgårdvar ikke afsluttet ved afgivelsen af denne årsrapport.
2.9. Besøg i en pension under kriminalforsorgenOmbudsmanden besøgte Engelsborg, der er en pension under kriminalforsorgen.
Pensionerne under kriminalforsorgen er mere åbne end de åbne fængsler. I pensio-nerne bor der f.eks. personer, der er under tilsyn af kriminalforsorgen, og strafafsone-re, der er udstationeret fra et statsfængsel. I en pension kan beboerne eksempelvisafsone den sidste del af straffen som led i en udslusning til samfundet, og beboernehar ofte arbejde eller uddanner sig uden for pensionen.
Engelsborg er en udslusningspension, hvor beboerne har mulighed for at bo sammenmed kæreste/ægtefælle og børn mellem 0-15 år.
I forbindelse med ombudsmandens besøg i Engelsborg blev det konstateret, at pensi-onen ikke havde en instruks om medicinhåndtering. Efter besøget oplyste pensionentelefonisk ombudsmanden om, at pensionen snarest ville udarbejde en sådan in-struks. I øvrigt gav besøget ikke ombudsmanden anledning til at komme med skriftligebemærkninger til de ansvarlige myndigheder.
2.10. Besøg i et arresthusOmbudsmanden besøgte ungeafsnittet, afsnit F-O og Vestre Hospital i Vestre Fæng-sel ved tre forskellige besøg. Vestre Fængsel hører under Københavns Fængsler og
16/46
fungerer primært som et arresthus. I fængslet kan der dog også være indsatte meddom.
Ungeafsnittet er et særligt afsnit for unge. Under ombudsmandens besøg var der iafsnittet to unge under 18 år, mens resten af pladserne var besat af unge mellem 18-20 år, der var fundet egnet til at indgå i ungegruppen. Besøget i ungeafsnittet blev af-sluttet, uden at ombudsmanden fandt det nødvendigt at komme med skriftlige be-mærkninger til de ansvarlige myndigheder.I Vestre Fængsel blev indsatte, der var isoleret efter rettens bestemmelse, udelukketfra fællesskab efter straffuldbyrdelseslovens § 63, stk. 1, eller frivilligt udelukket frafællesskab, som altovervejende hovedregel anbragt i afsnit F-O. Afsnittet svarede så-ledes til en isolationsafdeling og en afdeling med begrænset fællesskab. Ombuds-manden afsluttede besøget uden at komme med skriftlige bemærkninger til de ansvar-lige myndigheder.
Vestre Hospital, som er placeret i Vestre Fængsel, fungerer som en sygeafdeling forKøbenhavns Fængsler. Desuden har hospitalet en landsdækkende funktion og mod-tager også indsatte fra andre arresthuse og fængsler til pleje og behandling, som deindsatte ikke kan få andre steder. Hospitalet giver f.eks. pleje og behandling af alleformer for somatiske og psykiatriske sygdomme, der ikke kræver indlæggelse på etalmindeligt hospital i sundhedsvæsenet. Hospitalet består af to afdelinger – VH1 ogVH2. VH1 benyttes fortrinsvis til indsatte med somatiske lidelser, mens VH2 fortrinsvisbenyttes til indsatte med psykiske lidelser. Besøget gav anledning til, at ombudsman-den den 16. maj 2013 genbesøgte VH2. Genbesøget havde særlig fokus på (bl.a.)adgangen til aktiviteter og dermed beskæftigelse og fritid for indsatte i VH2. Sagerneom besøgene i Vestre Hospital var ikke afsluttet på tidspunktet for denne årsrapportsafgivelse.3. Oplysninger om besøg i 20113.1. Socialpædagogiske tiltag kan ikke gennemtvinges med magtUnder et besøg i opholdsstedet Fonden Kanonen fik ombudsmandens besøgsholdoplyst, at opholdsstedet brugte magt for at få de unge til at sidde i en sofa – et pæda-gogisk redskab, der blev kaldt for reflektionstid. Reflektionstid var en ”timeout”, som deunge fik, hvis de ikke ville følge reglerne.
Den unge skulle i sofaen reflektere over nogle spørgsmål. Reflektionstiden kunne varefra få minutter til flere timer. I et tilfælde bad de ansatte en ung om at sætte sig i sofa-en for at indrømme, at han havde en mobiltelefon, som han ikke måtte have. Det afvi-ste den unge. De ansatte forsøgte forgæves at overtale den unge og tog derefter fat i
17/46
ham for at føre ham hen til sofaen. Den unge gjorde modstand, og de ansatte lagdeham ned på maven, indtil han indvilgede i at sætte sig i sofaen.
Efter besøget indledte ombudsmanden en undersøgelse af en række forhold og badfonden og Favrskov Kommune, der førte driftstilsynet med fonden, om at udtale sig.Ombudsmanden bad bl.a. om, at fonden og kommunen udtalte sig om, hvorvidt bru-gen af nogle pædagogiske redskaber havde været fagligt evalueret, og om det var etlovligt formål at gennemtvinge pædagogiske tiltag med magt. Ombudsmanden badogså om en redegørelse for en ordning med værelsestjek.
Under besøget havde fonden oplyst, at politiet var i gang med at efterforske en an-meldelse om voldtægt, som de ansatte havde indgivet, og hvorefter en ung mandhavde voldtaget en ung kvinde. Den unge mand og den unge kvinde boede i sammeafdeling i fonden. Ombudsmanden bad fonden om at gøre rede for håndteringen afhændelsen.
På grundlag af sin gennemgang af sagen og fondens og kommunens udtalelser men-te ombudsmanden, at fondens forståelse af servicelovens magtanvendelsesbegrebikke var tilstrækkelig præcis, og at dette indebar en risiko for, at ikke alle magtanven-delser blev indberettet i overensstemmelse med bekendtgørelsen om magtanvendel-ser.
Desuden bad ombudsmanden fonden om at overveje, hvordan det blev sikret, at deansatte ikke anvendte magt til at gennemtvinge pædagogiske redskaber såsom re-fleksionstid.
Endvidere bad ombudsmanden fonden om at overveje, hvordan fonden kunne sikre,at de unge var oplyst om, at fonden ikke ved hjælp af magt kunne tvinge de unge til atdeltage i de pædagogiske aktiviteter, og at de unge til enhver tid kunne forlade f.eks.refleksionstid.
For så vidt angik fondens pædagogiske redskaber var det ombudsmandens opfattel-se, at der ikke forelå en generel faglig evaluering af fondens brug af de pædagogiskeredskaber refleksionstid, refleksionsture og aflysning af dage. Ombudsmanden badfonden overveje, om der burde foretages en systematisk gennemgang af et antal be-boerforløb med inddragelse af f.eks. de unge, personalet og ekstern ekspertise medhenblik på at bedømme personalets brug af de omtalte pædagogiske redskaber.
18/46
Ombudsmanden foretog sig ikke mere vedrørende fondens ordning med værelsestjek.Ombudsmanden lagde vægt på, at fonden havde anerkendt et behov for at øge kend-skabet til de gældende regler for undersøgelse af person og opholdsrum, at institutio-nen i 2012 var begyndt at indberette undersøgelser af person og opholdsrum, og atinstitutionen i dialog med kommunen ville udforme og indarbejde en procedure for un-dersøgelse af person og opholdsrum.
Ombudsmanden foretog sig heller ikke mere vedrørende den unge mand og den ungekvinde, der boede i samme afdeling i fonden. Ombudsmanden lagde vægt på, at fon-den nøje havde overvejet, hvilke hensyn der var i forhold til såvel den unge kvindesom den unge mand, og at ombudsmanden kun kunne kritisere fondens beslutning,hvis der var særlige omstændigheder i sagen, hvilket ikke var tilfældet.
Herefter afsluttede ombudsmanden sagen.
3.2. Uafsluttede besøgOmbudsmanden besøgte Politigårdens Fængsel, hvis 25 pladser siden 2004 har væ-ret brugt som en særlig arrestafdeling for bl.a. negativt stærke indsatte, der optrædervoldeligt eller truende over for andre.
Efter sit besøg indledte ombudsmanden en undersøgelse af Politigårdens Fængselsbeslutninger om såkaldt forhøjet sikkerhedsniveau for visse indsatte og bad Politigår-dens Fængsel, Københavns Fængsler og Direktoratet for Kriminalforsorgen om at ud-tale sig i sagen. På baggrund af besøget forstod ombudsmanden nemlig, at en indsatmed forhøjet sikkerhedsniveau fik forringet sin mulighed for at deltage i aktiviteterog/eller få social kontakt i fængslet, og at indsatte med forhøjet sikkerhedsniveau op-holdt sig i cellen i 23 timer dagligt.
Bortset fra spørgsmålet om forhøjet sikkerhedsniveau fik ombudsmanden ikke oplys-ninger, som gjorde det nødvendigt for ham at komme med skriftlige bemærkninger tilde ansvarlige myndigheder. Ombudsmanden har modtaget myndighedernes udtalel-ser i sagen, som ikke var sluttet ved afgivelsen af denne årsrapport.
Under rundgangen i afsnittet for spiseforstyrrelser på Børne- og UngdomspsykiatriskCenter Bispebjerg blev ombudsmandens besøgshold opmærksom på et tilfælde medbrug af magt over for en mindreårig patient. Efterfølgende bad ombudsmanden CenterBispebjerg, Region Hovedstadens Psykiatri og Sundhedsstyrelsen om udtalelser omepisoden. Ombudsmanden modtog udtalelser fra disse myndigheder og sendte deref-ter udtalelserne til Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse til eventuelle bemærknin-
19/46
ger. Ombudsmanden har modtaget svar fra Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse isagen, som ikke var afsluttet på tidspunktet for afgivelsen af denne årsrapport.
Efter besøget i opholdsstedet Aktiv Weekend bad ombudsmanden Aktiv Weekend ombl.a. at redegøre for, hvilken pædagogisk viden og erfaring der lå til grund for brugenaf nogle pædagogiske tiltag, og hvordan Aktiv Weekend sikrede sig, at disse tiltag fo-regik sundheds- og sikkerhedsmæssigt forsvarligt for de unge. Ombudsmanden badogså Silkeborg Kommune, der førte driftstilsynet med Aktiv Weekend, om at udtalesig. Ombudsmanden har modtaget udtalelser i sagen, som ikke var afsluttet, da denneårsrapport blev afgivet.
4. Undersøgelser4.1. Ransagning på psykiatrisk afdeling og børns og unges retsstillingi forbindelse med tvang i psykiatrienPå baggrund af besøg i 2011 i børne- og ungdomspsykiatriske afdelinger havde om-budsmanden særligt fokus på børn og unges retsstilling i forbindelse med tvang i psy-kiatrien. Desuden gjorde besøg i 2011 i flere børne- og ungdomspsykiatriske afdelin-ger ombudsmanden opmærksom på nogle problemer vedrørende retsgrundlaget ipsykiatrilovens § 19 a for afdelingernes ransagninger af patienternes stuer og perso-ner og beslaglæggelser af ejendele. Derfor bad ombudsmanden den 20. september2011 Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse (tidligere Indenrigs- og Sundhedsmini-steriet) og Justitsministeriet om at udtale sig om forskellige spørgsmål vedrørenderansagning i psykiatriske afdelinger.
Det fremgik af ministeriernes svar, at både Justitsministeriet og Ministeriet for Sund-hed og Forebyggelse mente, at nogle af de indgreb, der var opregnet i psykiatrilovens§ 19 a, var omfattet af grundlovens § 72 (hvorefter husundersøgelse og beslaglæg-gelse kræver retskendelse, medmindre andet fremgår af en lov). Det fremgik også, atMinisteriet for Sundhed og Forebyggelse i forbindelse med et kommende forslag tilændring af psykiatriloven ville foreslå, at det blev præciseret i lovteksten, at indgrebefter psykiatrilovens § 19 a kunne ske uden retskendelse. Ombudsmanden tog detmeddelte til efterretning.
Af svarene fremgik endvidere, at ministerierne var enige om, at nogle af indgrebeneopregnet i psykiatrilovens § 19 a også var omfattet af tvangsindgrebsloven. Det betød,at overlægen ved en beslutning om at iværksætte et tvangsindgreb efter psykiatrilo-vens § 19 a også skulle sikre sig, at tvangsindgrebslovens sagsbehandlingsregler blevoverholdt. Ombudsmanden tog dette til efterretning.
20/46
Justitsministeriet redegjorde i sin udtalelse for sammenhængen mellem psykiatrilo-vens § 19 a og tvangsindgrebslovens § 9. Justitsministeriet lagde til grund, at mistan-kekravet i psykiatrilovens § 19 a, stk. 1, og tvangsindgrebslovens § 9, stk. 1, var detsamme. Når der var en begrundet mistanke om, at genstande, der var strafbare atbesidde, var eller ville blive forsøgt indført til patienten, opstod der derfor spørgsmålom, hvorvidt overlægens kompetence efter psykiatrilovens § 19 a, stk. 1, fortsat fandtanvendelse, eller om det i sådanne tilfælde kun var politiet, der kunne iværksætte ran-sagning efter retsplejelovens regler inden for strafferetsplejen, jf. tvangsindgrebslo-vens § 9, stk. 1.
Efter Justitsministeriets opfattelse ville overlægen kunne foretage en ransagning efterpsykiatrilovens § 19 a, selv om det drejede sig om genstande, der var strafbare at be-sidde, hvis ransagningen skete med samtykke fra patienten (tvangsindgrebslovens §9, stk. 4), eller hvis ransagningen skete med et andet formål end at tilvejebringe op-lysninger med henblik på fastsættelse af straf (tvangsindgrebslovens § 9, stk. 2). Detkunne f.eks. være, hvis formålet med ransagningen var at forhindre, at patienten hav-de genstande, der var til fare for vedkommende selv eller andre, eller genstande, somhavde en negativ indflydelse på patientens behandling.
Ombudsmanden tog det meddelte til efterretning.
I brevet af 20. september 2011 bad ombudsmanden også om at få oplyst, om en pati-ent kunne samtykke til f.eks. en ransagning med den konsekvens, at ransagningenkunne foretages, uden at betingelsen i psykiatrilovens § 19 a om ”begrundet mistanke”var opfyldt.
Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse udtalte, at et informeret samtykke fra patien-ten til de i § 19 a anførte indgreb havde den virkning, at der ikke ansås at foreliggetvang. Betingelserne for at iværksætte et indgreb efter § 19 a behøvede derfor ikkevære opfyldt. Ministeriet henviste til tvangsdefinitionen i psykiatrilovens § 1, stk. 2, ogtil lovens § 4, som indeholder det grundlæggende princip, at der aldrig må anvendestvang, før man har forsøgt at indhente samtykke.
På baggrund af dette svar bad ombudsmanden den 19. december 2012 Ministeriet forSundhed og Forebyggelse om at deltage i et møde til en uddybende drøftelse afspørgsmålet om samtykke til ransagninger. På mødet ville ombudsmanden desudengerne drøfte samtykkeproblemstillingen generelt i forhold til mindreårige og foreslog,at følgende emner blev drøftet:
21/46
−
Retsvirkningerne af et informeret samtykke til et indgreb efter § 19 a og af et sam-tykke generelt. Ombudsmanden sigtede i denne forbindelse til spørgsmålet, om etsamtykke efter behandlingsreglerne i sundhedslovens kapitel 5 også gjaldt til for-anstaltninger, som ikke havde behandlingsmæssig karakter.
−
Om en foranstaltning med samtykke faldt helt uden for psykiatriloven, og om detteindebar, at hverken de materielle eller de processuelle regler skulle overholdes,når der forelå samtykke.
−
Den nærmere rækkevidde af bemærkningerne til lovforslaget, hvor tvangsdefiniti-onen i psykiatrilovens § 1, stk. 2, blev ændret (Folketingstidende 2005-06, TillægA, side 4238). Det fremgik af bemærkningerne til § 1, stk. 2, at de materielle krite-rier for anvendelsen af de enkelte tvangsforanstaltninger ikke derved blev ændret.
−−
Retsvirkningen af, at der blev givet samtykke til en ellers tvangsmæssig foran-staltning i relation til tvangsindgrebsloven.Mindreårige patienters retstilling efter lov om tvang i psykiatrien. Hvilke indgrebkunne den mindreårige henholdsvis forældremyndighedsindehaveren samtykke tilmed den konsekvens, at der ikke forelå tvang, og at indgrebet dermed ikke varomfattet af tvangsindgrebsloven?
Samtidig afsluttede ombudsmanden sagen i forhold til Justitsministeriet.
Mødet mellem Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og ombudsmanden blev holdtden 17. juni 2013. I forlængelse af mødet oplyste ministeriet ombudsmanden om, atder ifølge regeringens lovprogram ville blive fremsat lovforslag om ændring af psykia-triloven i februar 2014, og at ministeriet forventede, at lovforslaget ville indeholde for-slag om, at mindreåriges retsstilling i forbindelse med tvangsanvendelse kom til atfremgå udtrykkeligt af psykiatriloven, herunder i forhold til klageadgang mv.
På tidspunktet for afgivelsen af denne årsrapport afventede ombudsmanden skriftligtsvar på de spørgsmål om samtykke, som ombudsmanden nævnte i sit brev af 19. de-cember 2012 til ministeriet, og på, om der efter ministeriets vurdering var behov forinitiativer i perioden indtil det tidspunkt, hvor en eventuel ændring af psykiatrilovenkunne træde i kraft.
4.2. Foranstaltninger over for unge i opholdsstederGennem besøg i socialpædagogiske opholdssteder fik ombudsmanden oplysningerom, at visse opholdssteder brugte forskellige foranstaltninger i form af f.eks. anmod-
22/46
ninger om, at de unge skulle aflægge urinprøver, og i form af, at de unges brug af ogadgang til bl.a. mobiltelefon, computer og/eller internet i visse tilfælde blev begrænset.
Med et brev af 24. august 2012 inviterede ombudsmanden (nu) Social-, Børne- ogIntegrationsministeriet til et møde for at drøfte nogle principielle spørgsmål, der knyt-tede sig til brugen af disse foranstaltninger. De principielle spørgsmål angik bl.a. hjem-len til at bruge de forskellige foranstaltninger. På mødet ville ombudsmanden ogsågerne drøfte forholdet mellem servicelovens § 123 a og grundlovens § 72 (hvorefterhusundersøgelseog beslaglæggelse kræver retskendelse, medmindre andet fremgåraf en lov)og mellem servicelovens § 123 a og tvangsindgrebsloven. Mødet blev holdtden 23. oktober 2012.
Efter ombudsmandens henvendelse nedsatte social-, børne- og integrationsministerenden 4. juli 2013 et udvalg om magtanvendelse på anbringelsessteder for børn og un-ge. Udvalget fik bl.a. til opgave at beskrive de etiske, juridiske og praktiske udfordrin-ger ved brug af magt over for børn og unge i døgntilbud, opholdssteder og plejefamili-er. Desuden skulle udvalget komme med forslag til nye regler, hvis det var relevant.Formanden for udvalget blev Jens Møller, der er direktør hos Folketingets Ombuds-mand.
Ombudsmanden lagde til grund, at de spørgsmål, som han havde rejst over for mini-steriet i sit brev af 24. august 2012, blev behandlet af magtanvendelsesudvalget. Der-for besluttede ombudsmanden, at han på det foreliggende grundlag ikke ville foretagesig mere vedrørende disse spørgsmål. Samtidig bad ombudsmanden Social-, Børne-og Integrationsministeriet om at underrette ham om, hvorvidt der efter ministerietsvurdering var behov for tiltag på området i perioden, indtil udvalget havde udarbejdetsin betænkning, og eventuelle nye regler kunne træde i kraft, og i bekræftende faldhvilke tiltag ministeriet ville iværksætte. Ombudsmanden bad også ministeriet om atunderrette ham om udvalgets betænkning, når den forelå.
Social-, Børne- og Integrationsministeriet oplyste efterfølgende ombudsmanden om, atministeriet vurderede, at der på området for magtanvendelse over for børn og ungevar behov for tre ændringer, der ikke kunne afvente udvalgets betænkning og eventu-elle nye regler som følge deraf. Ministeriet forventede derfor at ville stille forslag omtre lovændringer (ændring af servicelovens § 123, stk. 1, ændring af servicelovens §123 a, og hjemmel til at anvende magt over for unge over 18 år, der opholdt sig i etopholdssted eller en døgninstitution i henhold til en strafferetlig afgørelse afsagt vedkendelse eller dom). Ministeriet forventede, at lovforslaget med de tre ændringer villeblive fremsat i Folketinget i februar 2014 som en del af et større lovforslag med forven-
23/46
tet ikrafttræden den 1. juli 2014. Desuden ville ministeriet orientere ombudsmandenom magtanvendelsesudvalgets betænkning, når den forelå med udgangen af 2014.
Ombudsmanden noterede sig ministeriets oplysninger og foretog sig ikke mere i sa-gen bortset fra at afvente udvalgets betænkning.
4.3. IsolationsfængslingJustitsministeriet underrettede den 29. februar 2012 ombudsmanden om Rigsadvoka-tens redegørelse om anvendelse af varetægtsfængsling i isolation i 2010 og om mini-steriets brev til Folketingets Retsudvalg om denne redegørelse.
Af Rigsadvokatens redegørelse fremgår bl.a., at der i 2010 blev foretaget i alt 127 iso-lationsfængslinger. Antallet af isolationsfængslinger var således faldet med ca. 40 pct.i forhold til 2009, hvor der var 210 isolationsfængslinger. Af redegørelsen fremgår og-så, at den gennemsnitlige varighed af isolationsfængslinger steg en smule fra 22 til 24dage i forhold til 2009.
Der var én isolationsfængsling med en varighed på mere end 8 uger. Denne isolati-onsfængsling varede i alt 93 dage, og den pågældende var sigtet for overtrædelse afstraffeloven ved under anvendelse af sprængstoffet TATP at have fremstillet en bom-be med henblik på at bringe den til sprængning, hvilket mislykkedes, da bomben ek-sploderede på det hotel, hvor den pågældende opholdt sig. Københavns Byret idømteden pågældende fængsel i 12 år.
I 2010 blev én ung under 18 år isolationsfængslet. Fængslingen varede 17 dage ogskete i en sag om manddrab.
Ombudsmanden kvitterede for modtagelsen af redegørelsen og foretog sig på det fo-religgende grundlag ikke mere i den anledning. Ombudsmanden bad ministeriet omfremover at underrette ham om Rigsadvokatens redegørelse til Justitsministeriet omvaretægtsfængsling i isolation.
4.4. Øvrige undersøgelserGennem Hjørring Kommunes hjemmeside blev ombudsmanden bekendt med, at Hjør-ring Kommune havde iværksat en undersøgelse af en række forhold vedrørende Fon-den Alternativet med henblik på at vurdere, om godkendelsen af fonden kunne opret-holdes. Fonden var godkendt af kommunen som et privat botilbud for voksne efterservicelovens § 107. Den 1. december 2011 anmodede ombudsmanden HjørringKommune om underretning om resultatet af kommunens undersøgelse.
24/46
Kommunen oplyste ombudsmanden om, at kommunen i slutningen af 2011 iværksatteen undersøgelse af forholdene i Fonden Alternativet, og at kommunen – da bestyrel-sen for fonden ikke i fornødent omfang havde ønsket at medvirke til at undersøge depåstande, der var fremsat – den 24. januar 2012 tilbagekaldte godkendelsen af botil-buddet. Ombudsmanden besluttede ikke at foretage sig mere i sagen på det forelig-gende grundlag.FN’s Torturkomité traf den 15. november 2010 afgørelse i en sag om en navngivenperson mod Danmark. Ifølge afgørelsen ville Danmark med en udsendelse af den på-gældende person til Iran krænke torturkonventionens artikel 3. På baggrund af Tortur-komitéens afgørelse gav Flygtningenævnet den 15. december 2010 personen op-holdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 2.
Den 15. februar 2011 bad ombudsmanden Flygtningenævnet om at underrette hamom, hvad nævnet i lyset af komitéens afgørelse i øvrigt havde foretaget sig. Ombuds-manden sigtede især til muligheden for at genoptage allerede afgjorte sager. Flygtnin-genævnet udtalte sig herefter til ombudsmanden. Ombudsmanden fandt på baggrundaf sin gennemgang af sagen ikke tilstrækkeligt grundlag for på eget initiativ at foretagesig mere i sagen.
Den 30. juni 2011 bad Socialministeriet Fredericia Kommune om en redegørelse omFonden Det Socialpædagogiske Opholdssted Herkules. På baggrund af kommunensredegørelse, som ombudsmanden også modtog, bad ombudsmanden den 21. sep-tember 2011 Socialministeriet om at underrette ham om, hvad sagen og kommunensredegørelse gav ministeriet anledning til. Ombudsmanden bad også SydøstjyllandsPoliti om at underrette ham om, hvad (nu) DIGNITY’s politianmeldelse af henholdsvisHerkules og Fredericia Kommune gav anledning til.
Socialministeriet oplyste ombudsmanden om, at kommunens redegørelse ikke gavministeriet anledning til at foretage sig mere i sagen. Samtidig orienterede ministerietombudsmanden om, at Ankestyrelsen var i gang med at undersøge kommunernestilsyn med anbringelsessteder og anbragte børn og unge. Efterfølgende oplyste Syd-østjyllands Politi ombudsmanden om, at efterforskningen var standset, fordi der ikkevar en rimelig formodning om, at der var begået noget strafbart. Ombudsmanden af-sluttede herefter sagen.
Ombudsmanden bad den 7. marts 2011 Københavns Politi om at redegøre for forløbetvedrørende politiets rømning af Scala den 26. februar 2011. Anmodningen var be-
25/46
grundet i de oplysninger, som var kommet frem i dagspressen om rømningen, herun-der særligt, at et antal personer angiveligt sad på et koldt gulv i timevis og ikke kunnekomme på toilettet. Københavns Politi sendte en redegørelse for forløbet til ombuds-manden, og Retshjælpen Rusk sendte et brev til ombudsmanden med kritik af politietshåndtering af situationen. Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere politietsadfærd under rømningen og afsluttede derfor sagen.
5. Dødsfald, herunder selvmord, og selvmordsforsøg i kriminalforsorgens insti-tutioner5.1. GenereltOmbudsmanden modtager efter aftale med Direktoratet for Kriminalforsorgen under-retning om alle sager, der er indberettet efter direktoratets cirkulære nr. 146 af 14. de-cember 2006 om indberetning til Direktoratet for Kriminalforsorgen vedrørende indsat-te, der under indsættelse i kriminalforsorgens institutioner afgår ved døden eller ud-sætter sig selv for livsfare.
Cirkulære nr. 84 af 23. november 2012 om institutionernes behandling og indberetningaf hændelser vedrørende dødsfald, selvmord, selvmordsforsøg og anden selvmords-eller selvbeskadigelsesadfærd blandt indsatte i kriminalforsorgens varetægt trådte ikraft den 1. januar 2013 og omfatter hændelser, der finder sted efter denne dato.Samtidig blev cirkulære nr. 146 af 14. december 2006 ophævet.
I praksis modtager ombudsmanden underretning om sådanne hændelser få dage ef-ter, at hændelserne har fundet sted. Efterfølgende undersøger den enkelte institution ikriminalforsorgen omstændighederne i forbindelse med hændelsen og sender en ud-førlig indberetning til Direktoratet for Kriminalforsorgen, som herefter træffer afgørelsei sagen. Direktoratet sender sin afgørelse og sagens bilag til ombudsmanden, hvoref-ter ombudsmanden gennemgår sagen.
5.2. SagerneI 2012 oprettede ombudsmanden 42 sager om dødsfald, herunder selvmord, og selv-mordsforsøg i kriminalforsorgens institutioner. I 2012 afsluttede ombudsmanden 25sager om hændelser i 2010, 2011 og 2012.
Hovedparten af sagerne blev afsluttet på grundlag af ombudsmandens gennemgangaf Direktoratet for Kriminalforsorgens afgørelse med bilag. Ombudsmanden afsluttedeingen sager med kritik eller henstilling.
26/46
I en sag om et dødsfald orienterede ombudsmanden i sit afsluttende brev Direktoratetfor Kriminalforsorgen om, at ombudsmanden generelt ville tage spørgsmålet om myn-dighedernes opfølgning på oplysninger om misbrug hos konkrete indsatte i kriminal-forsorgens institutioner og institutionernes tilsyn med påvirkede indsatte op med direk-toratet på et kommende møde om sager om selvmord mv.
Ombudsmanden oplyste i en sag om et selvmordsforsøg direktoratet om, at ombuds-manden på et kommende møde med direktoratet om sager om selvmord mv. ville tagespørgsmålet om forholdet mellem stamdatas sikkerhedsfelt og sikkerhedsoversigtenop (et spørgsmål om, hvordan kriminalforsorgen registrerer selvmordsforsøg).
Direktoratet og ombudsmanden holdt et møde den 4. april 2013, hvor bl.a. dissespørgsmål blev drøftet.
I en sag om et dødsfald bad ombudsmanden direktoratet oplyse, om der havde væretovervejelser – og i givet fald hvilke – om at anbringe den indsatte et andet sted, jf.straffuldbyrdelseslovens § 78.
På baggrund af en gennemgang af sagens bilag og myndighedernes udtalelser be-sluttede ombudsmanden ikke at foretage sig mere i sagen. Ombudsmanden lagdebl.a. vægt på, at institutionen konkret havde overvejet, om den indsatte skulle anbrin-ges et andet sted, men at de konkrete omstændigheder betød, at institutionen ikkefandt dette nødvendigt, og at den indsatte ikke selv var utilfreds med sit ophold i insti-tutionen i forhold til sine helbredsproblemer.
Ombudsmanden bad i en sag om et dødsfald om, at myndighederne udtalte sig omvideregivelse af oplysninger om (eventuelt) misbrug i institutionen, og om hvad myn-dighederne måtte have foretaget sig i anledning af de oplysninger, som eventuelt blevvideregivet.
Efter en gennemgang af bilagene i sagen og myndighedernes udtalelser besluttedeombudsmanden at afslutte sin behandling af sagen. Ombudsmanden lagde navnligvægt på oplysningerne i sagen om, at sundhedspersonalet i institutionen løbende gavde nødvendige oplysninger videre til det personale, som havde brug for oplysninger-ne, at institutionen var opmærksom på den indsattes misbrug og ekstra opmærksompå den indsatte, og at institutionen iværksatte forskellige foranstaltninger i forhold tilindsatte. Ombudsmanden henviste i den forbindelse til, at han ved sin gennemgang afsager om dødsfald, herunder selvmord, og selvmordsforsøg bl.a. havde fokus på enforebyggende indsats.
27/46
Direktoratet for Kriminalforsorgen sendte ombudsmanden sit notat om indberetnings-pligtige selvmord, dødsfald, selvmordsforsøg mv. i 2011 blandt kriminalforsorgensindsatte og direktoratets brev af 22. januar 2013 til fængselsinspektører, arrestinspek-tører og pensionsforstandere om dette. Ombudsmanden bekræftede modtagelsenheraf over for direktoratet. Samtidig oplyste ombudsmanden direktoratet om, at hanville sende materialet til DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder, og at materialetnavnlig ville indgå i OPCAT-arbejdet.
6. Forslag og bemærkninger om eksisterende og foreslået lovgivningAf OPCAT-protokollens artikel 19, litra c, fremgår, at den nationale forebyggende me-kanisme skal have kompetence til at indgive forslag og bemærkninger vedrørendeeksisterende eller foreslået lovgivning.
Det fremgår af ombudsmandslovens § 12, at ombudsmanden, hvis ombudsmanden isærlige tilfælde bliver opmærksom på mangler ved gældende love eller administrativebestemmelser, skal give Folketinget og vedkommende minister meddelelse herom.Med hensyn til mangler ved bestemmelser, som er fastsat af en kommune eller enregion, skal ombudsmanden give meddelelse til vedkommende kommunalbestyrelseeller regionsråd.
I medfør af ombudsmandslovens § 12, stk. 2, skal ombudsmanden i forbindelse medsin virksomhed overvåge, om gældende love og administrative bestemmelser er for-enelige særligt med Danmarks internationale forpligtelser til at sikre børns rettigheder,herunder FN’s konvention om barnets rettigheder. Bliver ombudsmanden opmærksompå mangler, skal ombudsmanden give Folketinget og vedkommende minister medde-lelse herom. Med hensyn til mangler ved bestemmelser, der er fastsat af en kommuneeller en region, skal ombudsmanden give meddelelse til vedkommende kommunalbe-styrelse eller regionsråd. § 12, stk. 2, blev indsat i ombudsmandsloven ved lov nr. 568af 18. juni 2012 om ændring af lov om Folketingets Ombudsmand. Bestemmelsentrådte i kraft den 1. november 2012.
Indimellem kontakter ministerierne ombudsmanden om kommende lovforslag og haren uformel drøftelse med ombudsmanden herom. Det er navnlig tilfældet i sager, hvorombudsmanden over for ministerierne har rejst generelle spørgsmål om retstilstandenpå bestemte områder. Sager, som ombudsmanden behandler, kan således resultere i,at gældende lovgivning bliver ændret (se f.eks. afsnit 4.1 om ransagning på psykia-trisk afdeling og børns og unges retsstilling i forbindelse med tvang i psykiatrien ogafsnit 4.2. om foranstaltninger over for unge i opholdssteder).
28/46
Institut for Menneskerettigheder, der sammen med DIGNITY er ombudsmandens fa-ste samarbejdspartner på OPCAT-området, gennemgår forslag til ny lovgivning ogudtaler sig om sådanne forslag. Hvis Institut for Menneskerettigheder vurderer, at etlovforslag er særligt relevant for OPCAT-samarbejdet, kontakter instituttet ombuds-manden om forslaget og aftaler det videre forløb.
7. Besøg og internationale aktiviteterOmbudsmanden og hans medarbejdere giver jævnligt oplæg og holder foredrag omombudsmandens virksomhed, herunder om ombudsmandens funktion som nationalforebyggende mekanisme, for forskellige gæster. Der er både tale om udenlandske ogdanske gæster. Gæsterne har ofte meget forskellig baggrund. Fælles for gæsterne ergenerelt ønsket om at vide mere om ombudsmandsinstitutionen og dens rolle i et mo-derne demokratisk samfund. Ombudsmanden tilbyder derfor altid en generel oriente-ring om institutionen og dens historie med henblik på efterfølgende udveksling af erfa-ringer og overvejelser.
En medarbejder fra ombudsmanden deltog den 20.-21. marts 2012 i Geneve i den 8.tematiske workshop for europæiske nationale forebyggende mekanismer. Temaet forworkshoppen var “The immigration removal process and preventive monitoring”.
Den serbiske ombudsmandsdelegation vedrørende OPCAT-protokollen besøgte om-budsmanden den 31. oktober 2012.
Desuden deltog en medarbejder fra ombudsmanden i et møde i København med densvenske OPCAT-delegation den 19. september 2012, ligesom en medarbejder fraombudsmanden holdt et oplæg om den danske nationale forebyggende mekanisme iOslo den 27. november 2012.
8. Inspektioner efter ombudsmandslovens § 18I 2012 gennemførte ombudsmanden efter ombudsmandslovens § 18 inspektioner i 11institutioner. I otte institutioner var der sket frihedsberøvelse. Der var ikke under in-spektionerne iagttaget forhold, der var omfattet af begrebet ”tortur og anden grusom,umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf”.
9. Tilsynsbesøg gennemført af ombudsmandens børnekontorI 2012 gennemførte ombudsmandens børnekontor (der blev oprettet den 1. november2012) et tilsynsbesøg i Behandlingshjemmet Donekrogen, som var en døgninstitution,hvor børn og unge, der var eller kunne blive frihedsberøvet, opholdt sig. Under til-
29/46
synsbesøget iagttog børnekontoret ikke forhold, der var omfattet af begrebet ”tortur oganden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf”.
10. OpmærksomhedsområderFormålet med ombudsmandens OPCAT-besøg er navnlig at forebygge tortur og an-den nedværdigende behandling eller straf på steder, hvor der er eller kan være fri-hedsberøvede personer.
Dette formål bevirker, at ombudsmanden sammen med DIGNITY og Institut for Men-neskerettigheder i forbindelse med besøgene f.eks. skal være særlig opmærksom pågenerelle forhold, som kan udvikle sig på en sådan måde, at brugerne af en institutionbliver behandlet nedværdigende. Det kan f.eks. være ventetid på toiletbesøg, mang-lende undersøgelse af skader hos brugerne og langvarige fikseringer. Samtidig er detikke ombudsmandens opgave at se på samtlige forhold i de institutioner, som han be-søger efter OPCAT-protokollen.
I sit arbejde som national forebyggende mekanisme har ombudsmanden i samarbejdemed DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder valgt at arbejde med en række om-råder, som anses for særligt relevante for varetagelsen af den særlige tilsynsopgave.Valget af fokusområder for besøgene er bl.a. baseret på de erfaringer, som fremgår afrapporter om Danmark fra Den Europæiske Komité til Forebyggelse af Tortur mv. ogFN’s Komité mod Tortur og på den viden, som Folketingets Ombudsmand, DIGNITYog Institut for Menneskerettigheder i forvejen er i besiddelse af om frihedsberøvedesforhold i Danmark.FN’s Underkomité til Forebyggelse af Tortur har siden 2009 gennemført inspektioner.De relevante resultater af disse inspektioner inddrages som grundlag for udvælgelsenaf de områder, som ombudsmanden som national forebyggende mekanisme vil arbej-de med.
10.1. Forholdet mellem personalet og de frihedsberøvedeForholdet mellem de frihedsberøvede brugere og det personale, som behandler ogbevogter dem, har en helt central betydning. Det gælder, hvad enten der er tale omindsatte i fængsler, patienter i psykiatriske centre, børn og unge i sikrede døgninstitu-tioner, demente i plejehjem eller udlændinge, som opholder sig i asylcentre. Et vigtigtfokusområde for besøgene er derfor denne særlige relation. I den forbindelse vil op-mærksomheden være rettet mod oplysninger om f.eks. den måde, som kommunikati-onen mellem personale og de frihedsberøvede foregår på, personalenormeringer,personalets uddannelsesmæssige baggrund, ledelsens vejledning af og kontrol med,
30/46
at personalet arbejder i den ”rette ånd”, og personalets måde at udføre omsorgsopga-ver på.
10.2. Sundhedsmæssige forholdVurderingen af, om frihedsberøvede og andre personer i institution behandles værdigt,menneskeligt og uden tortur, er bl.a. afhængig af, hvorvidt institutionen tilbyder sundelevevilkår og en god adgang til lægebetjening og andre sundhedsydelser. Som ud-gangspunkt bør frihedsberøvede have mindst samme adgang til lægelig behandlingsom andre personer i samfundet (princippet om sundhedsfaglig ækvivalens). Dertilkommer, at selve frihedsberøvelsen eller årsagen til opholdet i institution efter om-stændighederne kan fremkalde helbredsproblemer, som kun kan løses ved lægeligfagkundskab.
Et tilbagevendende problem er desuden, at frihedsberøvelse ofte anvendes over forpersoner, som i forvejen er syge eller på anden måde sårbare, og for hvem en fortsatog sammenhængende indsats er helt afgørende. Endelig er det naturligvis særligt vig-tigt at holde øje med, om personer, som er udsat for frihedsberøvelse eller andentvang og magtanvendelse, bliver behandlet med tilstrækkelig respekt.
Der er således basis for at fokusere på følgende forhold:
---
Sundhedstjenesten i institutionenSundhed og sygdom blandt de frihedsberøvedeForhold, der kan påvirke sundhed og sygdom blandt de frihedsberøvede.
SundhedstjenestenEt væsentligt punkt er, hvorvidtadgangen til sundhedssystemeter lige så let somuden for institutionen. Ved undersøgelse af adgangen til sundhedssystemet læggesder f.eks. i fængsler vægt på adgangsproceduren, dvs. om de indsatte kan henvendesig direkte til en sygeplejerske, eller om de f.eks. skal udfylde en anmodningsseddel,som gennem fængselsbetjentene videregives til sundhedstjenesten. Desuden er bru-gernes egne erfaringer med adgangen en væsentlig kilde til forståelse heraf. For pati-enter i en psykiatrisk afdeling er adgangen til somatisk behandling af betydning, og iandre institutioner har adgangen til konsultationer i eller uden for institutionen, hosf.eks. egen læge, betydning.
Tilsvarende erkvaliteten af sundhedstjenestenet vigtigt punkt. Her fokuseres der bl.a.på bemandingen med læger, sygeplejersker mv. med hensyn til timetal i forhold til an-tal brugere, og om de har kvalifikationer, der svarer til, hvad der kan forventes i det
31/46
generelle sundhedssystem. Det er af stor betydning, hvilke former for behandling dertilbydes i institutionen, og hvilke behandlinger der kræver henvisning til det almindeligesundhedssystem uden for institutionen. Dette får speciel betydning, fordi det af hensyntil f.eks. logistik og sikkerhed kan kræve særlige arrangementer at realisere behand-ling uden for institutionen. Dette kan indebære ventetid og indirekte som følge herafen begrænsning i adgangen.
Adgangen til sundhedstjenesten uden for dagtimerne er vigtig. Oftest vil behov for læ-gehjælp uden for arbejdstid dog blive dækket ved tilkald af lægevagt – ligesom udenfor institutionen.
Strukturelt ersundhedstjenestens faglige uafhængighedvæsentlig for dens mulighedfor at give uafhængig service til frihedsberøvede personer. Læger, der arbejder somansatte i den samme institution, som frihedsberøvelsen foregår i, kan stilles over fordilemmaer, hvor patientens interesse og institutionens interesse ikke nødvendigvis ersammenfaldende. Disse dilemmaer kan f.eks. tage udgangspunkt i sikkerhedsmæssi-ge hensyn. Det er derfor væsentligt at undersøge sundhedstjenestens rolle i procedu-rer såsom isolation, fiksering og dokumentation af vold.
I de tilfælde, hvor en læge er knyttet til en institution, kan brugerne ofte ikke selv væl-ge deres læge. Det gælder f.eks. i kriminalforsorgens institutioner, hvor indsatte ifængsler og arresthuse normalt er henvist til at bruge institutionens læge. Den fri-hedsberøvede er i disse tilfælde i større grad afhængig af at kunne etablere et godtforhold til den læge, som institutionen stiller til rådighed. Skulle der af forskellige grun-de optræde f.eks. en afgørende uoverensstemmelse mellem den frihedsberøvede oglægen, er det væsentligt at undersøge, om der – ligesom uden for institutionen – ermulighed for at konsultere en anden læge (secondopinion).
Sundhed og sygdom blandt frihedsberøvedeEn oplagt forudsætning for, at eventuel sygdom eller anden behandlingskrævendetilstand faktisk behandles, er, at sådanne tilstande opdages, når brugeren ankommertil institutionen og ikke først senere. Det er derfor af stor betydning, at de procedurer,som sundhedstjenesten anvender ved ankomsten, sikrer, at væsentlige behandlings-krævende tilstande identificeres, og at igangværende behandling fra tidligere er oplyst,så den kan fortsættes.
32/46
Tilsvarende må det, når brugeren forlader institutionen (f.eks. løsladelse, udskrivningeller flytning), sikres, at den igangværende behandling fortsætter, og at informationherom tilgår den ”modtagende” behandlingsinstans (kontinuiteti behandlingen).Dogskal personens tilladelse til både at indgå i eventuelle undersøgelsesprocedurer ogudveksling af fortrolig lægefaglig information i overensstemmelse med lovgivningensikres forinden.
I mange tilfælde vil det være relevant at vurdere, om den frihedsberøvede er velan-bragt i den pågældende institution. For eksempel hører sindssyge personer som ud-gangspunkt ikke til i et fængsel, men i en psykiatrisk afdeling.
Fængsler og andre institutioner for frihedsberøvede personer er under risiko for forhø-jet forekomst af smitsomme sygdomme som f.eks. tuberkulose, leverbetændelse ogHIV. Dels er de frihedsberøvede personer en selekteret gruppe, der kan have en høje-re sygdomsforekomst end gennemsnitsbefolkningen, dels er der ofte højere smitterisi-ko end i resten af samfundet i institutioner, hvor mange personer lever under sammetag. Sygdoms- og sundhedstilstanden i institutionen bør derfor overvåges, f.eks. vedet sygdoms- og sundhedsinformationssystem, som kan indikere nødvendigheden afen forebyggende indsats.
De basale levekår i institutionen er væsentlige. Sundhedstjenesten bør derfor holdeøje med de hygiejniske og sanitære forhold og rapportere om eventuelle problemerhermed. Det er dermed væsentligt at sikre, at sådanne forebyggende overvågnings-mekanismer fungerer hensigtsmæssigt og forebygger, at de frihedsberøvede udsæt-tes for sygdoms- og sundhedsmæssige risici.
Forhold af betydning for sygdom og sundhedUd over det ovenfor nævnte har de vilkår, som brugere af institutioner, hvor der skereller kan ske frihedsberøvelse, lever under, og den behandling, som de får, stor be-tydning for sygdom og sundhed. Dette gælder f.eks. institutionens psykologiske klima,som er afhængig af sikkerhed, vold, trusler, brug af isolation, magt og tvangsanven-delse og disciplinære tiltag, mulighed for kontakt til familie samt adgang til uddannelseog meningsfuldt arbejde eller andre aktiviteter. Disse faktorer kan alle påvirke trivselog sundhed.Sådanne forhold kan have særlig stor betydning for grupper med særlige behov (”sår-bare grupper”). Bl.a. kan en indsat med en psykisk lidelse, f.eks. en angsttilstand, væ-re i ekstra høj risiko for helbredsskadelig virkning af isolation, magtanvendelse og trus-ler og vold fra medindsatte. Problematikker på baggrund af køn eller etnicitet er også
33/46
vigtige at være opmærksom på. Det er derfor af betydning for at forebygge nedværdi-gende og umenneskelig behandling, at frihedsberøvede med særlige behov eller sår-barhed faktisk identificeres, og at der iværksættes særlig beskyttelse af disse grupper.For visse grupper bør det overvejes at iværksætte egentlige programmer for at imø-dekomme gruppens særlige behov.
UndersøgelsesmetoderDe sundhedsmæssige forhold kan undersøges ved brug af de samme metoder, somanvendes ved undersøgelse af øvrige forhold. Der kanindhentes materialefra institu-tionen før besøget, f.eks. procedurer, statistikker eller udvalgte sagsakter. Der gen-nemføressamtalermed institutionsledelse og det sundhedsfaglige personale, hvorfokus kan være på henvisningsprocedurer, faciliteter, internt og eksternt samarbejdeog udækkede sundhedsproblemer. Besøgsholdetbesigtigerde konkrete faciliteter(f.eks. behandlingsmæssige faciliteter, journalopbevaring, medicinopbevaring, isolati-onsrum og tvangsmidler) og gennemfører samtaler med de brugere, der ønsker deteller indvilger heri. Disse samtaler kan fokusere på brugernes oplevelse af institutio-nen i et sundhedsmæssigt perspektiv og dermed bl.a. give værdifulde bidrag til vurde-ringen af sundhedstjenesten og hensigtsmæssigheden af de gældende procedurer.Endelig kan det være relevant at gennemføre samtaler med brugernes pårørende.
Hvilke konkrete forhold der har relevans ved det enkelte besøg, beror på, hvilken typeinstitution der bliver besøgt. Det er åbenbart, at de sundhedsmæssige forhold, derinddrages under besøgene, må være forskellige i et fængsel og i et psykiatrisk center.
10.3. IsolationMange undersøgelser viser, at personer, der ikke alene begrænses i deres bevægel-sesfrihed, men derudover afsondres fra kontakt med andre mennesker, er særligt ud-satte. Erfaringerne viser også, at der er store forskelle på, hvor påvirkelig en person erover for følger af isolation. Det almindelige billede er imidlertid, at de fleste bliver på-virket meget hårdt psykisk af at blive udsat for isolation selv i kortere perioder.
Dette har betydet, at isolation er udpeget som et opmærksomhedsområde. Under be-søgene vil opmærksomheden være rettet mod antallet af personer, der isoleres, om-fanget af og vilkårene for afsondringen af den enkelte fra andre og eventuelle skade-virkninger af for langvarig eller restriktivt gennemført isolation.
10.4. MagtanvendelseMagtanvendelse kan være nødvendig for at gennemføre selve frihedsberøvelsen,men kan også være vanskelig helt at undgå som et led i at opretholde frihedsberøvel-
34/46
sen eller i forbindelse med behandling af den frihedsberøvede. Også her er der storeforskelle på, hvornår og på hvilken måde magtanvendelse kommer på tale i de forskel-lige typer af institutioner. Uanset årsagen er der altid en risiko for, at magtanvendelsenudvikler sig til en overskridelse af forbuddet mod tortur mv. Derfor er magtanvendelseudpeget til et særligt område, der skal være opmærksomhed på ved besøgene.
11. ArbejdsmetodeBesøg på steder, hvor personer er eller kan blive frihedsberøvet, er det centrale vir-kemiddel i arbejdet efter OPCAT-protokollen. I overensstemmelse med dette er om-budsmandens arbejde bygget op om sådanne besøg.Ifølge OPCAT-protokollen kræver forebyggelse af tortur mv. ”uddannelse og en kom-bination af forskellige lovgivningsmæssige, administrative, juridiske og andre foran-staltninger”, og det fremhæves, at beskyttelsen mod tortur ”kan styrkes ved ikke-juridiske midler af forebyggende karakter på grundlag af regelmæssige besøg på ste-der, hvor personer tilbageholdes”.
I Danmark består besøgsholdet normalt af to jurister fra ombudsmanden og en lægefra DIGNITY. I relevant omfang deltager Institut for Menneskerettigheder også i besø-gene.
Ombudsmanden beslutter i samarbejde med DIGNITY og Institut for Menneskeret-tigheder, hvilke institutioner der skal besøges.
I 2012 valgte ombudsmanden sammen med DIGNITY og Institut for Menneskeret-tigheder ligesom i tidligere år, at hovedparten af besøgene skulle foregå i bestemteinstitutionstyper. Som nævnt i afsnit 2.1. foregik årets besøg i 3 statsfængsler, 2 psy-kiatriske afdelinger, 6 socialpædagogiske opholdssteder, hvoraf 3 samtidig var midler-tidige botilbud til voksne, 2 midlertidige botilbud til voksne, 6 plejehjem, 3 asylcentre,en pension under kriminalforsorgen, et arresthus, en døgninstitution og en sikretdøgninstitution. Ombudsmanden besøgte i alt 47 afdelinger i 26 institutioner.
Når besøgsholdene ser flere institutioner af samme type, får de et godt indblik i deenkelte institutionstyper. Besøgsholdene kan også umiddelbart kombinere viden, erfa-ringer og observationer om samme institutionstype. Denne information kan besøgs-holdene f.eks. dele med institutionerne og inddrage i drøftelserne på institutionerne.Besøgsholdet kan derigennem også få et indtryk af, om en praksis er udbredt for om-rådet eller særlig for den enkelte institution.
35/46
Samtidig er det vigtigt at fastholde, at det tillige er værdifuldt for besøgsholdene at seforskellige typer af institutioner, fordi information på den måde kan kombineres påtværs af institutionstyperne. F.eks. kan besøgsholdet kombinere oplysninger om per-sonalets tilgang til magtanvendelse i sociale institutioner med oplysninger om perso-nalets tilgang til tvang i psykiatriske afdelinger.
Normalt varsler ombudsmanden sine besøg for institutionen og tilsynsmyndigheden.Fordelen ved varslede besøg er bl.a., at besøgsholdet kan få information fra institutio-nen før besøget, og at de relevante personer er til stede i institutionen på besøgsda-gen. I 2012 var alle besøg varslet bortset fra besøg i fire institutioner.
Forud for besøgene beder ombudsmanden den institution, som skal besøges, om enrække oplysninger. Formålet er, at besøgsholdet forud for besøget har kendskab tilinstitutionens forhold, herunder f.eks. til institutionens brug af magtanvendelse. Der-ved kan besøgsholdet bedre fokusere på de forhold, som er særligt relevante på denenkelte institution.
Ud over at bede de institutioner, som ombudsmanden besøgte i 2012, om en rækkeoplysninger af faktuel karakter, bad ombudsmanden institutionerne om en kort rede-gørelse (samlet maksimalt 2 sider) for f.eks. følgende−−−−−
Hvorledes institutionen forebygger, at brugerne kommer i umenneskelige ellernedværdigende situationerHvilke væsentlige, problematiske hændelser institutionen har oplevet indenfor detseneste årHvilke faglige (ikke økonomiske) hovedudfordringer institutionen har i 2012Hvorledes brugernes adgang til lægebetjening er tilrettelagtBrugen af vikarer.
Der var flere grunde til, at ombudsmanden anmoder institutionerne om en sådan re-degørelse. Først og fremmest medvirker redegørelsen til, at det enkelte besøgshold ihøjere grad kan målrette sine spørgsmål under besøget, idet besøgsholdet før besø-get vil have kendskab til f.eks. væsentlige problematiske hændelser og derfor vil havemulighed for at stille mere uddybende spørgsmål til sådanne hændelser. Desuden kanredegørelsen spare tid under selve besøget i de tilfælde, hvor redegørelsen giver fyl-destgørende svar på forhold, som besøgsholdet normalt spørger om. Redegørelsen eren del af ombudsmandens faste praksis ved forberedelsen af besøg.
36/46
Som udgangspunkt beder ombudsmanden om samme oplysninger på ligeartede insti-tutioner i et besøgsår. Samtidig er det klart, at der kan foretages ændringer, ligesomder kan være særlige forhold, der skal belyses på bestemte institutionstyper/institu-tioner.
I forbindelse med besøgene indsamles f.eks. statistiske oplysninger, ligesom besøgs-holdet kan gennemgå journaler og bede om kopi af bestemte sagsakter. Diverse rap-porter og informationer på institutionernes hjemmeside inddrages også. Arbejdet rettersig endvidere mod de retlige rammer for behandlingen af frihedsberøvede.
Dialog spiller en stor rolle i besøgene.
Et besøg bliver således normalt indledt med et møde med bl.a. ledelsen. Drøftelsenpå mødet tager typisk udgangspunkt i opmærksomhedsområderne og det materiale,som besøgsholdet har fået før besøget. F.eks. bliver magtanvendelse normalt drøftet.Konkrete hændelser på institutionen kan også blive drøftet.
Under besøget taler besøgsholdet ud over med ledelsen normalt også med ansatte ogbrugere og ofte også med sundhedsfagligt personale, repræsentanter for brugerne ogpårørende.
Besøgsholdet foretager også en rundgang i dele af institutionen. Rundgangen giverbesøgsholdet indtryk af stemningen og dagligdagen i institutionen. Under rundgangenstiller besøgsholdet ofte flere spørgsmål og taler også jævnligt med f.eks. de ansatteog brugere, som holdet møder.
De oplysninger og erfaringer, som besøgsholdene får på denne måde, bliver sammenmed besøgsholdets observationer brugt på flere måder.
Først og fremmest viderebringer besøgsholdet relevant information til ledelsen på detafsluttende møde. Det kan f.eks. være konkrete klager eller ønsker fra brugerne. Be-søgsholdet giver også ledelsen en mundtlig og umiddelbar tilbagemelding på besøgetog de overvejelser, som besøgsholdet har gjort sig på stedet. På mødet kan der ogsåvære diskussioner af problemer af generel art, f.eks. samarbejdet mellem institutionenog andre sektorer, herunder f.eks. kommune, politi og psykiatri.
Informationen kan også blive brugt som grundlag for at fremsætte henstillinger, anbe-falinger eller andre bemærkninger til institutionen og de ansvarlige myndigheder.
37/46
De fleste bemærkninger bliver givet mundtligt på det afsluttende møde. Besøgsholdetkan på det afsluttende møde også blot nævne forhold, som holdet er blevet opmærk-som på under besøget. Der kan f.eks. være tale om, hvordan myndigheden registrerervold og trusler.
Hvis tilsynsbesøget ikke giver anledning til henstillinger, kritik, anbefalinger eller andreskriftlige bemærkninger, afslutter ombudsmanden sagen med et notat på sagen omcentrale forhold og et kort afsluttende brev til myndighederne, der indeholder en be-skrivelse af tilsynsbesøget og ombudsmandens vurdering af forholdene. Institutionenbliver bedt om at gøre brugerne bekendt med indholdet af dette brev. Anbefalinger ogbemærkninger, der er givet mundtligt på det afsluttende møde, og som de ansvarligemyndigheder oplyser, at de er enige i og vil følge, vil normalt ikke blive gengivet i detafsluttende brev om tilsynsbesøget, men kun i notatet herom.
I nogle tilfælde finder en problemstilling ikke sin løsning under besøget. Det sker, atombudsmanden i disse tilfælde efter besøget finder det formålstjenligt at ringe til insti-tutionen og spørge til, hvad institutionen har foretaget sig – eller vil foretage sig – forat løse problemet. Hvis problemstillingen bliver løst gennem en sådan telefonisk kon-takt, vil ombudsmanden normalt ikke have grundlag for at komme med skriftlige be-mærkninger over for de ansvarlige myndigheder. Derimod vil ombudsmanden i mangetilfælde nævne den løsning, der er fundet på problemet, i sit afsluttende brev til institu-tionen.
Fra og med den 1. januar 2013 og frem registrerer ombudsmanden i sit statistiksy-stem, hvis han i forbindelse med tilsynsbesøg, herunder i OPCAT-sammenhæng,kommer med diverse mundtlige anbefalinger, anvisninger mv. under tilsynsbesøget(eller eventuelt telefonisk efter besøget), uden at dette afspejler sig i den senere skrift-lige afslutning af sagen i form af en egentlig kritik/henstilling.
Hvis tilsynsbesøget giver anledning til at overveje henstillinger, kritik, anbefalinger el-ler andre skriftlige bemærkninger, vil ombudsmanden bede myndighederne om enskriftlig udtalelse, før han tager stilling til, om der er grundlag for, at han kommer medhenstillinger, kritik, anbefalinger eller andre skriftlige bemærkninger. Når myndighe-dernes svar foreligger, udarbejdes der en rapport eller et brev til myndighederne. Insti-tutionen bliver bedt om at gøre brugerne bekendt med indholdet af brevet til institutio-nen. Henstillinger og kritik bliver som hidtil registreret i ombudsmandens statistiksy-stem.
38/46
Gennem besøgene kan besøgsholdene også blive opmærksomme på problemstillin-ger, som der bagefter arbejdes videre med i nye besøg. Der kan være tale om nyebesøg i andre institutioner eller institutionstyper eller opfølgningsbesøg i samme insti-tution.
Der gøres også brug af andre metoder end besøg til at undersøge og forebygge torturmv. F.eks. kan ombudsmanden på sit eget initiativ undersøge sager og bede om op-lysninger, udtalelser og bilag i sagerne. Denne beføjelse kan kombineres med besøg.F.eks. kan oplysninger, som ombudsmanden modtager som led i besøg, danne grund-lag for, at ombudsmanden på eget initiativ rejser en sag eller holder et møde med denrelevante myndighed. Omtale i medierne kan også danne baggrund for, at ombuds-manden på eget initiativ vælger at rejse en sag.
12. Retligt grundlag for og organisering af OPCAT-besøgFolketinget vedtog den 19. maj 2004 at ratificere den valgfri protokol til FN-konven-tionen mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandlingeller straf (OPCAT-protokollen). Denne protokol pålægger de deltagende stater atetablere et system med regelmæssige besøg af uafhængige instanser på steder, hvorfolk er berøvet deres frihed, for at forebygge tortur mv. Hver af de deltagende stater erforpligtet til at etablere en eller flere nationale myndigheder til forebyggelse af torturmv.: den nationale forebyggende mekanisme.
I efteråret 2007 blev Folketingets Ombudsmand af den danske regering udpeget tildansk national forebyggende mekanisme.
Den nationale forebyggende mekanismes opgaver er nærmere beskrevet i artikel 19 iprotokollen. Hovedopgaven består i regelmæssigt at gennemføre besøg på steder,hvor personer er frihedsberøvet, for at styrke beskyttelsen mod og forebyggelsen aftortur og anden nedværdigende og umenneskelig behandling. Derudover skal dennationale forebyggende mekanisme fremsætte anbefalinger til de relevante myndig-heder med henblik på at forbedre behandlingen af og forholdene for frihedsberøvedepersoner. Endelig skal den nationale forebyggende mekanisme komme med forslagog bemærkninger vedrørende eksisterende eller foreslået lovgivning.
Både besøgsvirksomheden og den øvrige del af arbejdet forudsættes at have et sær-ligt forbyggende sigte. Heri ligger en særlig pligt til at være opmærksom på generelleforhold, som har betydning for, om der på sigt er risiko for tortur eller anden nedværdi-gende og umenneskelig behandling.
39/46
OPCAT-protokollen angiver i artikel 4.1, at besøgene skal rette sig mod behandlingenaf personer, der befinder sig på steder, hvor de er eller kan blive frihedsberøvet. Pro-tokollens artikel 4.2 definerer frihedsberøvelse som ”enhver form for tilbageholdelseeller fængsling eller anbringelse af en person i et offentligt eller privat forvaringssted,som den pågældende ikke har tilladelse til frit at forlade, ved en retskendelse eller af-gørelse fra en administrativ eller anden myndighed”.
For bl.a. at sikre at Folketingets Ombudsmand har den fornødne hjemmel til at gennem-føre besøg i private institutioner efter OPCAT-protokollens mandat, blev ombudsmands-loven ændret ved lov nr. 502 af 12. juni 2009. Lovændringen på dette område indebaren ændring af ombudsmandslovens § 7, stk. 1, som fik denne ordlyd: ”Ombudsman-dens virksomhed omfatter alle dele af den offentlige forvaltning. Ombudsmandens virk-somhed omfatter også frihedsberøvedes forhold på private institutioner m.v., hvor fri-hedsberøvelsen er sket enten i medfør af en afgørelse truffet af en offentlig myndighed,på opfordring af en offentlig myndighed eller med samtykke eller indvilligelse fra en of-fentlig myndighed.”
Disse institutioner har pligt til at meddele oplysninger, udlevere dokumenter og udarbej-de skriftlige udtalelser til ombudsmanden, jf. lovens § 19, stk. 1 og 2. Ved lov nr. 502 af12. juni 2009 blev § 19, stk. 5, indsat i ombudsmandsloven, og § 19, stk. 5, fik denneordlyd: ”Folketingets Ombudsmand har, hvis det skønnes nødvendigt, til enhver tid modbehørig legitimation uden retskendelse adgang til at inspicere private institutioner m.v.,hvor personer er eller kan blive berøvet deres frihed, jf. § 7, stk. 1, 2. pkt. Politiet yderom nødvendigt bistand til gennemførelsen.” § 19, stk. 5, fik en ny formulering ved lov nr.568 af 18. juni 2012.
Folketinget bevilgede ombudsmanden midler til at varetage opgaven som nationalforebyggende mekanisme. Samtidig forudsatte Folketinget, at DIGNITY og Institut forMenneskerettigheder havde mulighed for at stille personer med særlig lægelig ogmenneskeretlig sagkundskab til rådighed for ombudsmandens arbejde som nationalforebyggende mekanisme. Ombudsmandens budget for 2009 og frem blev forøgetmed godt 2 mio. kr., svarende til 2,5 årsværk, med henblik på at ombudsmanden kun-ne varetage den nye opgave. Institut for Menneskerettigheder modtog i 2012 ikke til-skud fra staten vedrørende besøgsvirksomheden, mens DIGNITY kunne modtage optil 400.000 kr. for at stille særlig lægefaglig bistand til rådighed for arbejdet. Midlerne tilDIGNITY afholdes over Udenrigsministeriets finanslovsbevilling.
Beføjelsen til at udføre virksomheden som national forebyggende mekanisme liggersom anført hos Folketingets Ombudsmand. DIGNITY og Institut for Menneskeret-
40/46
tigheder har en rådgivende funktion i samarbejdet. Ombudsmanden har imidlertid til-kendegivet, at han vil lægge afgørende vægt på de sagkyndige bidrag, som han mod-tager fra de to organisationer, og at han i tilfælde af divergerende opfattelser vil ladedet reflektere i rapporterne, hvis institutionerne fremsætter ønske om det.
Ledelsen fra de tre institutioner mødes mindst en gang om året for at drøfte og tilrette-lægge de overordnede retningslinjer for arbejdet. Dette samarbejde kaldesrådet.
Hver af de tre institutioner har udpeget faste medarbejdere, der deltager i det løbendearbejde med selve besøgsvirksomheden, udfærdigelsen af rapporter mv. FolketingetsOmbudsmands ansatte fungerer som sekretariat og har det overordnede ansvar fortilrettelæggelsen af arbejdet. Denne del af samarbejdet kaldesarbejdsgruppen.
13. Bedømmelsesgrundlag13.1. GenereltReglerne om grundlaget for ombudsmandens bedømmelse fremgår af ombudsmand-loven. Selve hjemlen for, at ombudsmanden foretager inspektioner, findes i ombuds-mandslovens § 18, hvorefter ombudsmanden kan ”undersøge enhver institution ellervirksomhed samt ethvert tjenestested, der hører under ombudsmandens virksomhed”.Ved lov nr. 502 af 12. juni 2009 ændredes ombudsmandsloven bl.a. med henblik på atetablere grundlaget for, at ombudsmanden kan udføre opgaven som national forebyg-gende mekanisme i henhold til OPCAT-protokollen.
OPCAT-besøg omfatter steder, hvor personer er eller kan blive frihedsberøvet. For-målet med besøgene er at forebygge, at der sker overtrædelse af FN’s torturkonventi-on, artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) og andre in-ternationale regler, der har deres oprindelige i disse to regelsæt. Ud over artikel 3 iEMRK indgår de regler, som gælder specifikt for den enkelte institution, i grundlagetfor ombudsmandens bedømmelse af forholdene. Som eksempler kan nævnes straf-fuldbyrdelsesloven og psykiatriloven. Derudover indgår FN’s torturkonvention, be-kendtgørelsen af OPCAT-protokollen, især artikel 19, og rapporter og anbefalinger fraFN’s Underkomité til Forebyggelse af Tortur og Den Europæiske Komité til Forebyg-gelse af Tortur mv. Desuden inddrages retspraksis.13.2. Det internationale bedømmelsesgrundlagIfølge artikel 19 i OPCAT-protokollen kan den nationale forebyggende mekanismefremsætte anbefalinger til de relevante myndigheder med henblik på at forbedre be-handlingen af og forholdene for frihedsberøvede personer og for at forebygge tortur oggrusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf under hensyntagentil De Forenede Nationers relevante normer. Det vil bl.a. kunne dreje sig om:
41/46
−
Relevante FN-konventioner (”hard law”), der berører tortur og umenneskelig be-handling, herunder navnlig FN’s Torturkonvention, FN’s Konvention om Borgerligeog Politiske Rettigheder, FN’s Handicapkonvention og FN’s Børnekonvention, ogEMRK og praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
−
Relevante FN-deklarationer, resolutioner og principper (“soft law”), herundernavnlig The Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners (1997), TheBody of Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detentionor Imprisonment (1988), United Nations Rules for the Protection of Juveniles de-prived of their Liberty (1990), Code of Conduct for Law Enforcement Officials(1979) og Principles of Medical Ethics relevant to the Role of Health Personnel,particularly Physicians, in the Protection of Prisoners and Detainees against Tor-ture and inhuman and degrading Treatment or Punishment
−
Relevant praksis fra de menneskeretlige monitoreringsorganer, herunder særligtFN’s Menneskerettighedsråd, FN’s Torturkomité og FN’s Underkomité til Foreby-ggelse af Tortur mv., se f.eks. “The approach of the Subcommittee on Preventionof Torture to the concept of prevention of torture and other cruel, inhuman or de-grading treatment or punishment under the Optional Protocol to the Conventionagainst Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punish-ment” (2010).
Dertil kommer, at en række internationale menneskerettighedsorganisationer har ud-arbejdet retningslinjer og manualer for fængselsbesøg. Bl.a. har Association for thePrevention of Torture udarbejdet en udførlig manual for besøgsvirksomheden, ”Moni-toring places of Detention” og ”Implementation Manual”, på baggrund af OPCAT-protokollen.
I sagens natur spiller konventionerne og praksis fra de internationale domstole, isærDen Europæiske Menneskerettighedsdomstol, om fortolkning og udfyldning af konven-tionerne en særlig rolle for bedømmelsen af de forhold, der undersøges af ombuds-manden som national forebyggende mekanisme.13.2. Borgere, der er frihedsberøvedeTilsynet retter sig mod behandlingen af personer, der er frihedsberøvede på foranled-ning af en offentlig myndighed. Som nævnt definerer FN-protokollens artikel 4.2 be-grebet ”frihedsberøvelse” som ”enhver form for tilbageholdelse eller fængsling elleranbringelse af en person i et offentligt eller privat forvaringssted, som den pågælden-de ikke har tilladelse til frit at forlade, ved en retskendelse eller afgørelse fra en admi-
42/46
nistrativ eller anden myndighed”. I forbindelse med tilrettelæggelsen af arbejdet er detblevet lagt til grund, at der herved ikke alene sigtes til personer, som er frihedsberø-vede i den forstand, udtrykket anvendes i EMRK artikel 5, men også til personer, somrent faktisk er begrænsede i deres bevægelsesfrihed.
Ombudsmanden er således kompetent i forhold til institutioner, hvor personer bliver an-bragt direkte ved en beslutning truffet af en offentlig myndighed, eller hvor en sådan an-bringelse sker med samtykke eller accept af en offentlig myndighed. En sådan medvir-ken eller accept foreligger i hvert fald, når en offentlig myndighed træffer direkte be-stemmelse om anbringelse af en person i en privat institution, i tilfælde, hvor offentligemyndigheder betaler for et ophold, der er besluttet af private, og i situationer, hvor priva-te træffer beslutning om anbringelse i private institutioner, som er godkendt af offentligemyndigheder til sådant ophold.
Kravet om, at der skal foreligge en frihedsberøvelse, skal forstås bredt både som snæ-ver retlig frihedsberøvelse og som faktisk begrænsning af personens mulighed for atvælge sit opholdssted. Bestemmelsen omfatter tilfælde, hvor børn eller unge anbringes iprivate institutioner eller kostskoler i henhold til lov om social service enten tvangsmæs-sigt eller med samtykke af deres forældre. Også anbringelse af ældre på plejehjem ellerpsykisk funktionshæmmede i private bosteder kan have karakter af frihedsberøvelse,enten fordi selve anbringelsen sker tvangsmæssigt i henhold til § 129 i lov om socialservice, eller fordi de anbragte kan underkastes tvangsmæssige foranstaltninger i hen-hold til servicelovens §§ 124-128.
Af forarbejderne til protokollen ses, at også anbringelse af fysisk handicappede kan væ-re beskyttet af protokollen. Ombudsmandens besøgsvirksomhed omfatter herefter priva-te botilbud, institutioner, skoler, opholdssteder, sygehuse, plejehjem mv., der tager sig afsvage personer, som reelt ikke har mulighed for at opholde sig andre steder. Det er dogsom anført en betingelse, at en offentlig myndighed enten har truffet beslutning om op-holdet eller har medvirket til det.
13.3. TorturbegrebetI artikel 1 i FN’s torturkonvention defineres tortur på følgende måde:”I denne konvention betyder udtrykket ’tortur’ enhver handling, ved hvilken stærksmerte eller lidelse, enten fysisk eller mental, bevidst påføres en person med detformål at fremskaffe oplysninger eller en tilståelse fra denne eller en tredjemand,at straffe ham for en handling, som han selv eller en tredjemand har begået ellermistænkes for at have begået, eller at skræmme eller lægge tvang på ham elleren tredjemand, eller af nogen grund baseret på nogen form for forskelsbehand-
43/46
ling, når en sådan smerte eller lidelse påføres af eller på opfordring af en offentligansat eller en anden person, der virker i embeds medfør eller med en sådan per-sons samtykke eller indvilligelse. Smerte eller lidelse, der alene er en naturlig el-ler tilfældig følge eller del af lovlige sanktioner, er ikke omfattet.
2. Denne artikel er uden virkning for ethvert folkeretligt instrument eller nationallovgivning, som indeholder eller kan indeholde videregående bestemmelser.”
Den danske straffelov indeholder i § 157 a, stk. 2, følgende definition på tortur:”Overtrædelsen anses for begået ved tortur, hvis den er begået i udøvelsen afdansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv ved at tilføje enanden person skade på legeme eller helbred eller stærk fysisk eller psykisk smer-te eller lidelse1)for at skaffe oplysninger eller en tilståelse fra nogen,2)for at afstraffe, skræmme eller tvinge nogen til at gøre, tåle eller undlade noget
eller3)på grund af den pågældendes politiske overbevisning, køn, race, hudfarve, na-
tionale eller etniske oprindelse, tro eller seksuelle orientering.”
Det følger af denne afgrænsning, at der skal være særlig opmærksomhed på oplys-ninger om de frihedsberøvedes helbredsforhold, den lægelige behandling, organise-ringen af lægehjælp, magtanvendelse og vold eller anden fysisk skade. Da diskrimina-tion indgår som et led i torturdefinitionen, skal der være særlig opmærksomhed på, omgrupper, der er særligt sårbare over for forskelsbehandling, bliver eller risikerer at blivebehandlet i strid med forbuddet mod tortur mv.
13.4. Grusom, umenneskelig og nedværdigende behandlingOPCAT-protokollen omfatter også forebyggelse af grusom, umenneskelig og nedvær-digende behandling.
I praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om fortolkningen af dentilsvarende bestemmelse i artikel 3 i EMRK dækker disse udtryk over et bredt spek-trum af forhold. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har defineret ”umenne-skelig” behandling som ”intens fysisk eller psykisk lidelse”. Domstolen har i særliggrad forsøgt at definere og præcisere nedværdigende behandling. Ved bedømmelsenaf, om en behandling er nedværdigende, har domstolen lagt vægt på, om behandlin-gen gav eller kunne give anledning til en følelse af frygt, angst eller mindreværd, somvar egnet til at ydmyge eller nedbryde offeret.
44/46
Den offentlige karakter af behandlingen er relevant ved vurderingen af, om behandlin-gen er nedværdigende, men manglende offentlighed betyder ikke nødvendigvis, atbehandlingen ikke kan være nedværdigende. Det kan være nok, at en person efter sinegen opfattelse er blevet ydmyget.
Der foreligger ganske mange domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdom-stol om spørgsmålet. Afgørelserne er i høj grad præget af sagernes konkrete om-stændigheder, men nogle generelle tendenser kan dog udledes af praksis.
Domstolen tager udgangspunkt i, at dårlig behandling af borgerne skal have en visalvorlig karakter for at udgøre en krænkelse af artikel 3. Den skal gå ud over det ele-ment af lidelse og ydmygelse, der ofte kan være en uundgåelig følge af lovlig behand-ling, tvang og straf.
I forbindelse med den konkrete vurdering af, om en belastning er uproportional, tillæg-ges intentionen med behandlingen og dens fysiske og psykiske virkning på personensærlig vægt. Handlinger, der efter almindelig opfattelse kan fremkalde frygt, angst ellermindreværd hos de frihedsberøvede, er som udgangspunkt utilladelige, ligesom ind-greb, som ikke har andet formål end at påføre smerte, lidelse eller fornedrelse, eruacceptable.
Lovlig magtanvendelse er ikke i strid med artikel 3, men der må kun bruges magt, hvisdet er absolut nødvendigt, og magtanvendelsen må ikke være overdreven.
Accepten af hårdhændet behandling hænger nøje sammen med, at borgerne er blevetfrihedsberøvet som et led i lovlig magtudøvelse. Det blotte faktum, at en frihedsberø-velse konkret bedømt antages ikke at være lovlig, påvirker næppe vurderingen af denmåde, som de bliver behandlet på. Derimod må det antages, at bedømmelsen skifterkarakter, hvis frihedsberøvelsen er åbenbart eller groft ulovlig, f.eks. hvis der er fore-taget frihedsberøvelse på en institution, hvor frihedsberøvelse slet ikke er tilladt, ellerhvis en frihedsberøvelse er iværksat helt vilkårligt eller som en privat hævnakt.
Endvidere tillægges frihedsberøvelsens varighed stor betydning: Jo længere varighed,des bedre behandling kræves, og omvendt accepteres det ved meget kortvarige fri-hedsberøvelser, at de frihedsberøvede bliver udsat for endog meget ubehagelige for-hold. Der er meget få sager, hvor der statueres krænkelse i forbindelse med kortvarigefrihedsberøvelser.
45/46
De pladsmæssige forhold, der tilbydes de frihedsberøvede, kan godt være megettrange, selv i tilfælde hvor frihedsberøvelsen strækker sig over lange perioder. Uansetfrihedsberøvelsens længde skal der imidlertid altid tages hensyn til, om den frihedsbe-røvede er særlig sårbar, fordi han eller hun lider af en alvorlig somatisk sygdom, erpsykisk syg, helbredsmæssigt svækket eller er meget ung eller ældre. En vis hensyn-tagen til, om den frihedsberøvede er mand eller kvinde, spiller også en rolle.
Der er i praksis en glidende overgang mellem adfærd, der er i strid med EMRK artikel3, og handlinger, som efter dansk målestok er uacceptable, fordi de er udtryk for hen-synsløshed eller respektløshed. I forbindelse med besøgene sondres der ikke skarptmellem disse forskellige kategorier, bl.a. fordi kontrollen har både et reaktivt og proak-tivt sigte.
13.5. Frihedsberøvedes rettighederFrihedsberøvede personer har som udgangspunkt de samme rettigheder som andreborgere i samfundet, dog med undtagelse af, at deres personlige frihed er begrænset.De bevarer således alle rettigheder, der ikke lovligt er frataget dem ved den afgørelse,hvorved de blev frihedsberøvet.
Det bærende menneskeretlige princip om, at enhver skal behandles med respekt forhans eller hendes integritet og værdighed, gælder også frihedsberøvede. Omsat tilpraksis betyder det, at den frihedsberøvede skal have adgang til rimelig indkvartering,søvn, mad og drikke, personlig hygiejne og toiletbesøg. Den frihedsberøvede har des-uden ret til så vidt muligt at opretholde kontakt med omverdenen, herunder at havejævnlig kontakt med familie og andre personer pr. brev, telefon og besøg. Frihedsbe-røvede har endvidere ret til ekstern juridisk bistand og lægelig og anden sundheds-mæssig bistand for at behandle sygdomme og skader.
I forbindelse med magtanvendelse skal der gennemføres lægetilsyn, hvis der er mis-tanke om sygdom eller tilskadekomst, eller hvis den frihedsberøvede selv anmoderom lægehjælp. Mærker og sår, der er opstået efter frihedsberøvelsen, påfører myn-dighederne en bevisbyrde for, at der ikke foreligger mishandling. Personalet, der stårfor anholdelsen og bevogtningen, har pligt til at vise de indsatte respekt både i sprogog handling. Den frihedsberøvede skal tiltales og omtales uden overfusning, men måsamtidig affinde sig med, at tonen beroende på situationen kan være kontant, byden-de og grovere, end hvad almindelig høflighed tilsiger.
46/46
Ved frihedsberøvelse af sårbare grupper, herunder kvinder, børn og udlændinge, skalmyndighederne være opmærksomme på de særlige fysiske, psykiske, sociale og an-dre behov, som disse grupper måtte have.
København, den23-12-2013
