REU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 312: Fremsendelse af notits om en eventuel kriminalisering af brug af ydelser fra ofre for menneskehandel, fra justitsministeren

Retsudvalget 2013-14
REU Alm.del Bilag 312
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

1. juli 2014

Strafferetskontoret

Thomas Rasmussen

2011-731-0013

1130451

NOTAT

om en eventuel kriminalisering af brug af ydelser fra ofre for menne-

skehandel

1. Indledning

Straffelovens bestemmelse om menneskehandel blev ændret i 2012. I det

lovforslag, der førte til denne lovændring, indgår bl.a. et afsnit om brug af

ydelser fra ofre for menneskehandel. Det fremgår i den forbindelse, at det

er Justitsministeriets opfattelse, at en stillingtagen til, om brug af ydelser

fra ofre for menneskehandel bør kriminaliseres, bør afvente Straffelovrå-

dets generelle gennemgang af straffelovens kapitel 24 om seksualforbry-

delser.

Straffelovrådets betænkning om seksualforbrydelser (nr. 1534/2012) er ef-

terfølgende afgivet og har i 2013 dannet baggrund for en generel moderni-

sering af straffelovens kapitel 24. I forbindelse med det lovforslag, der

dermed blev fremsat, er der nu taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt

køb af seksuelle ydelser fra et offer for menneskehandel bør kriminalise-

res.

I forlængelse heraf har Justitsministeriet

–

for fuldt ud at følge op på til-

kendegivelsen i forarbejderne til lovændringen i 2012

–

vurderet, om brug

af ydelser fra ofre for menneskehandel efter ministeriets opfattelse i øvrigt

bør kriminaliseres.

I pkt. 2 beskrives baggrunden for bestemmelsen om menneskehandel. Pkt.

3 beskriver lovændringen i 2012, og pkt. 4 beskriver lovændringen i 2013.

Pkt. 5 indeholder Justitsministeriets overvejelser om kriminalisering af

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 312: Fremsendelse af notits om en eventuel kriminalisering af brug af ydelser fra ofre for menneskehandel, fra justitsministeren

brug af ydelser fra ofre for menneskehandel, når der ikke er tale om køb af

seksuelle ydelser.

2. Baggrunden for bestemmelsen om menneskehandel

2.1. Bestemmelsen i straffelovens § 262 a om menneskehandel blev indført

ved lov nr. 380 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven

og færdselsloven (Skærpelse af straffen for voldtægt, vold, uagtsomt

manddrab, uagtsom betydelig legemsbeskadigelse, forsætlig fareforvoldel-

se, biltyveri, grov forstyrrelse af ro og orden, menneskesmugling og men-

neskehandel m.v.) og trådte i kraft den 8. juni 2002.

Baggrunden herfor var for det første, at

FN’s Generalforsamling

den 15.

november 2000 ved resolution nr. 25 havde vedtaget en konvention til be-

kæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet og en protokol om bekæm-

pelse af menneskehandel (Palermo-protokollen). Danmark undertegnede

disse den 12. december 2000.

Af Palermo-protokollen fremgår det bl.a., at der er tale om menneskehan-

del, når en person rekrutteres, transporteres, overføres, skjules eller mod-

tages ved hjælp af trusler, tvang, bortførelse, bedrageri, magtmisbrug, ud-

nyttelse af en sårbar stilling eller ved, at der ydes eller modtages betaling

eller fordele for at opnå samtykke fra en person, der har myndighed over

en anden person, og det sker med det formål at udnytte vedkommende.

Udnyttelse er i den forbindelse defineret således, at det i hvert fald skal

omfatte udnyttelse af en andens prostitution eller andre former for seksuel

udnyttelse, tvangsarbejde, slaveri eller slaverilignende former for udnyttel-

se af arbejdskraft eller fjernelse af organer.

For så vidt angår personer under 18 år, der bliver rekrutteret, transporteret,

overført, skjult eller modtaget med henblik på udnyttelse, vil der være tale

om menneskehandel, selv om gerningsmanden ikke har gjort brug af de

tvangsmidler, der er beskrevet i bestemmelsen herom.

2.2. Den 19. juli 2002 vedtog Rådet endvidere rammeafgørelse om be-

kæmpelse af menneskehandel (2002/629/RIA). Rammeafgørelsens defini-

tion af menneskehandel svarede i det væsentlige til definitionen i FN-

protokollen.

REU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 312: Fremsendelse af notits om en eventuel kriminalisering af brug af ydelser fra ofre for menneskehandel, fra justitsministeren

Rammeafgørelsen forpligtede desuden også medlemsstaterne til at sikre, at

menneskehandel kan straffes med en maksimumsstraf på mindst 8 års

fængsel, når ofret forsætligt eller groft uagtsomt har været bragt i livsfare,

overtrædelsen er begået med brug af grov vold eller har forvoldt ofret sær-

lig alvorlig skade, lovovertrædelsen er begået inden for en kriminel orga-

nisation, eller ofret er særligt sårbart, hvilket altid i henhold til bestemmel-

sen vil være tilfældet, når ofret er under den seksuelle lavalder i henhold til

national lovgivning, og hensigten med forbrydelsen har været udnyttelse af

ofret ved prostitution eller anden seksuel udnyttelse.

2.3. På baggrund af Palermo-protokollen og et udkast til den nævnte ram-

meafgørelse overvejede Justitsministeriet, om gennemførelse heraf ville

kræve ændringer i dansk straffelovgivning, jf. pkt. 7.5 i lovforslag nr. L

118 (2001-2002, 2. samling).

Af Justitsministeriets overvejelser fremgår det bl.a., at handel med menne-

sker og den udnyttelseshensigt, der ligger bag, må betegnes som en alvor-

lig krænkelse af den personlige frihed, og at krænkelser af denne karakter

dengang blev straffet efter bestemmelserne om indgreb i den personlige

frihed og bestemmelser, der kriminaliserer den form for udnyttelse, der er

formålet med handlen.

Det fremgår endvidere, at Justitsministeriet bl.a. på den baggrund overve-

jede, hvilke ændringer af straffelovgivningen, der kunne være anledning til

at gennemføre som led i indsatsen mod menneskehandel.

Det var i den forbindelse Justitsministeriets opfattelse, at den dagældende

lovgivning levede op til de forpligtelser, der påhviler Danmark efter Pa-

lermo-protokollen. Menneskehandel ville således kunne straffes efter bl.a.

straffelovens § 228 (om rufferi), § 260 (om ulovlig tvang) og § 261 (om

ulovlig frihedsberøvelse).

Justitsministeriet fandt endvidere, at den danske straffelovgivning levede

op til kravene i EU-rammeafgørelsen om at kriminalisere menneskehandel.

Imidlertid fulgte det af rammeafgørelsens artikel 3, at medlemsstaterne

skulle sikre, at strafmaksimum for menneskehandel under en række nær-

mere opregnede skærpende omstændigheder er mindst 8 års fængsel.

Sammenfattende betød det anførte, at en dansk gennemførelse af ramme-

afgørelsen ville kræve en lovændring for så vidt angik strafferammen for

menneskehandel.

REU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 312: Fremsendelse af notits om en eventuel kriminalisering af brug af ydelser fra ofre for menneskehandel, fra justitsministeren

Justitsministeriet foreslog derfor, at der blev indsat en ny bestemmelse i

straffeloven, der omhandler alle aspekter af handel med mennesker og den

udnyttelse, der ligger bag.

Det var i den forbindelse Justitsministeriets opfattelse, at en særlig be-

stemmelse om menneskehandel ville kunne bidrage til at styrke det straffe-

retlige værn mod de alvorlige krænkelser af de forurettedes personlige fri-

hed, som menneskehandel udgør.

Bestemmelsen i straffelovens § 262 a om menneskehandel er således ud-

formet på baggrund af og i overensstemmelse med Palermo-protokollen og

EU’s rammeafgørelse

om bekæmpelse af menneskehandel.

3. Lovændringen i 2012 vedrørende menneskehandel

3.1. Ved lov nr. 275 af 27. marts 2012 blev straffelovens § 262 a om men-

neskehandel ændret med henblik på at bringe dansk lovgivning i overens-

stemmelse med Europa-parlamentets og Rådets direktiv 2011/36/EU om

forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene

herfor.

Som følge af Danmarks forbehold vedrørende samarbejdet om retlige og

indre anliggender (retsforbeholdet) er direktivet ikke bindende for Dan-

mark, men regeringen fandt, at Danmarks strafferetlige værn mod menne-

skehandel fortsat burde være på niveau med resten af Europa.

Dansk straffelovgivning levede allerede forud for lovændringen i 2012 i

vid udstrækning op til indholdet af direktivet om forebyggelse af bekæm-

pelse af menneskehandel mv. Der var således alene behov for enkelte æn-

dringer for at bringe dansk ret i overensstemmelse med direktivet.

Med lovændringen blev det element af udnyttelse, som indgik i straffelo-

vens definition af menneskehandel, udvidet, strafferammen for menneske-

handel blev forhøjet fra 8 til 10 år, og reglerne om straffemyndighed blev

ændret, således at danske statsborgere og andre, der har fast ophold her i

landet, kan blive retsforfulgt ved de danske domstole for menneskehandel

begået i udlandet, selv om handlingen ikke er strafbar efter lovgivningen

på gerningsstedet.

REU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 312: Fremsendelse af notits om en eventuel kriminalisering af brug af ydelser fra ofre for menneskehandel, fra justitsministeren

3.2. Lovændringen indeholdt derimod ikke nye regler om kriminalisering

af brug af ydelser fra ofre for menneskehandel.

Det bemærkes i den forbindelse, at medlemsstaterne ifølge direktivets arti-

kel 18 skal søge at bekæmpe den efterspørgsel, der giver anledning til ud-

nyttelse i form af menneskehandel. Dette kan bl.a. ske gennem informati-

ons- og bevidstgørelseskampagner, forsknings- og uddannelsesprogram-

mer, eventuelt i samarbejde med relevante organisationer i civilsamfundet

og andre aktører, med henblik på at øge bevidstheden om problemet. Med-

lemsstaterne skal endvidere i den forbindelse overveje at kriminalisere

brug af ydelser fra ofre for menneskehandel.

I det lovforslag, som førte til lovændringen i 2012, anføres om brug af

ydelser fra ofre for menneskehandel navnlig følgende (punkt 4.4 i lov-

forslag nr. L 57):

”Det er i dag i sig selv ikke strafbart at gøre brug af ydelser fra et of-

fer for menneskehandel, men der kan dog forekomme tilfælde, hvor

der er tale om en strafbar handling. Efter omstændighederne vil der

f.eks. kunne straffes for voldtægt eller medvirken hertil, hvis en kun-

de har samleje med en handlet prostitueret med forsæt til, at den pro-

stituerede ved vold eller trussel om vold er tvunget til dette samleje

–

f.eks. kan man nævne den situation, at en kunde ved et besøg på bor-

del kan se eller høre, at bordellets ejer ved trussel om vold tvinger

den prostituerede til at have samleje med kunden. Endvidere vil der

efter omstændighederne f.eks. kunne straffes for medvirken til ulov-

lig tvang, hvis en person køber rengøring med forsæt til, at den, der

udfører rengøringen, er blevet tvunget til det ved trusler om vold el-

ler frihedsberøvelse.

Overvejelser om en eventuel ordning, hvor modtagelsen af en ydelse

er strafbar, alene fordi den, der leverer ydelsen, er offer for menne-

skehandel, omfatter nogle vanskelige spørgsmål. Det gælder ikke

mindst spørgsmålet om, hvordan man i praksis skal kunne føre bevis

for, at modtageren har haft det fornødne forsæt med hensyn til, at of-

feret rent faktisk var offer for en menneskehandel. Et andet spørgs-

mål er, hvordan ordningens anvendelsesområde nærmere skal af-

grænses for at sikre, at et offer for menneskehandel kan udføre ar-

bejde, når det er i offerets egen interesse, uden at arbejdsgiveren risi-

kerer straf.

Det

fremgår af regeringsgrundlaget ”Et Danmark, der står sammen”

fra oktober 2011, at regeringen vil gennemføre en grundig undersø-

gelse af et forbud mod købesex generelt. I den forbindelse bemærkes

det, at Justitsministeriet har anmodet Straffelovrådet om at foretage

en generel gennemgang af straffelovens kapitel 24 om forbrydelse

mod kønssædeligheden. Rådet forventes i den forbindelse at foretage

REU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 312: Fremsendelse af notits om en eventuel kriminalisering af brug af ydelser fra ofre for menneskehandel, fra justitsministeren

en vurdering af bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt køb af seksuelle ydel-

ser bør kriminaliseres. Straffelovrådet skal samtidig vurdere, om der

er behov for nye initiativer vedrørende strafniveauet i sager om vold-

tægt. Justitsministeriet har i den forbindelse sendt et tidligere fremsat

forslag til folketingsbeslutning om skærpet straf for voldtægt af ofre

for menneskehandel (forslag nr. B 103 fremsat den 12. januar 2010)

til rådet med henblik på, at det kan indgå i rådets overvejelser.

På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at en

nærmere stillingtagen til, om brug af ydelser fra ofre for menneske-

handel bør kriminaliseres, bør afvente resultaterne af Straffelovrå-

dets overvejelser.”

4. Lovændringen i 2013 vedrørende seksualforbrydelser

Ved lov nr. 633 af 12. juni 2013 blev der gennemført en generel moderni-

sering af straffelovens kapitel 24 om seksualforbrydelser. Lovændringen

byggede på Straffelovrådets betænkning nr. 1534/2012 om seksualforbry-

delser. I overensstemmelse med tilkendegivelsen i forarbejderne til lovæn-

dringen i 2012 vedrørende menneskehandel indeholdt det lovforslag, som

førte til ændringen i 2013, en stillingtagen til, om køb af seksuelle ydelser

fra ofre for menneskehandel burde kriminaliseres.

Om dette spørgsmål anføres navnlig i lovforslaget (pkt. 7.3.3.2 og 7.3.4 i

lovforslag nr. L 141):

”Til

støtte for et forbud mod køb af sex fra en person, der er offer for

menneskehandel

(…),

kan navnlig anføres, at det er kundens efter-

spørgsel, der giver mulighed for at udnytte den prostituerede, og at

det uanset ens holdning til prostitution generelt umiddelbart fremstår

som uacceptabelt at efterspørge køb af sex i tilfælde, hvor kunden

har forsæt til, at den prostituerede udnyttes som offer for menneske-

handel

(…)

Heroverfor kan det navnlig anføres, at den nuværende politik, som

bl.a. afspejles i Servicestyrelsens kampagne mod menneskehandel,

går ud på gennem oplysningsindsats at ansvarliggøre prostitutions-

kunder, så de afstår fra at købe sex af prostituerede, hvis der er tegn

på, at den pågældende kan være offer for menneskehandel, og i givet

fald anmelder en eventuel mistanke om menneskehandel til myndig-

hederne. Hvis seksuelle forhold mod betaling til ofre for menneske-

handel generelt kriminaliseres, vil en prostitutionskunde, der anmel-

der en mistanke om menneskehandel til myndighederne, fremover

kunne risikere selv at blive retsforfulgt.

Det kan endvidere anføres, at hvis prostitutionskunden er bekendt

med eller bestemt formoder, at nogen tvinger den prostituerede til at

prostituere sig og dermed til at have et seksuelt forhold til kunden,

REU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 312: Fremsendelse af notits om en eventuel kriminalisering af brug af ydelser fra ofre for menneskehandel, fra justitsministeren

vil kunden ved at have sex med den prostituerede afhængig af tvan-

gens art gøre sig skyldig i voldtægt eller i at skaffe sig seksuelt for-

hold ved anden ulovlig tvang. Grovere tilfælde af sex med en prosti-

tueret, der udnyttes, er således allerede efter gældende ret omfattet af

strafbestemmelser vedrørende alvorlige eller meget alvorlige forbry-

delser.

Sammenfattende er det Straffelovrådets opfattelse, at det må antages

i praksis at ville være sådan, at enten vil det helt undtagelsesvis kun-

ne bevises, at en prostitutionskunde har en sådan viden, at den på-

gældende kan straffes for voldtægt eller anden ulovlig tvang, eller

også vil der hverken kunne bevises forsæt til en af disse forbrydelser

eller til seksuelt forhold til en person, der er offer for menneskehan-

del.

Straffelovrådet finder på denne baggrund ikke grundlag for at foreslå

en særskilt kriminalisering af seksuelle forhold mod betaling til en

person, der er offer for menneskehandel (…)

Justitsministeriet er generelt enig i Straffelovrådets overvejelser og

forslag, og lovforslaget er med enkelte undtagelser udformet i over-

ensstemmelse

med rådets lovudkast. (…)

Med hensyn til at betale en person over 18 år for et seksuelt forhold

lægger Justitsministeriet navnlig vægt på, at et forbud mod købesex

ikke kan forventes at føre til et væsentligt fald i omfanget af prostitu-

tion eller menneskehandel, men derimod kan forventes at få negative

konsekvenser for de prostituerede. Et forbud mod købesex vil desu-

den være meget ressourcekrævende at håndhæve.

(…)

Regeringen vil desuden sætte ind over for menneskehandel. Ofre for

menneskehandel til bl.a. prostitution er meget sårbare mennesker,

som lever i et afhængighedsforhold til deres bagmænd.

(…)

Som nævnt i pkt. 3.2.4 ovenfor foreslås det desuden med nærværen-

de lovforslag at lovfæste, at det i almindelighed udgør en skærpende

omstændighed i relation til strafudmålingen for voldtægt, hvis ger-

ningsmanden har en bestemt formodning om, at forurettede tillige er

offer for menneskehandel. Som ligeledes nævnt i pkt. 3.2.4 vil det

bl.a. omfatte prostitutionskunder, som har en bestemt formodning

om, at den prostituerede er offer for menneskehandel og tvunget til

det seksuelle forhold.”

5. Justitsministeriets overvejelser

Som nærmere beskrevet i pkt. 3 ovenfor tilkendegav Justitsministeriet i

forbindelse med lovændringen fra 2012 af straffelovens bestemmelse om

menneskehandel, at en nærmere stillingtagen til, om brug af ydelser fra of-

re for menneskehandel bør kriminaliseres, burde afvente resultaterne af

Straffelovrådets overvejelser om seksualforbrydelser.

REU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 312: Fremsendelse af notits om en eventuel kriminalisering af brug af ydelser fra ofre for menneskehandel, fra justitsministeren

I forbindelse med lovændringen i 2013 af straffelovens bestemmelser om

seksualforbrydelser, som fulgte op på Straffelovrådets overvejelser i be-

tænkning nr. 1534/2012 om seksualforbrydelser, blev der herefter taget

stilling til dette spørgsmål for så vidt angår køb af seksuelle ydelser fra of-

re for menneskehandel, jf. herom pkt. 4 ovenfor.

Med hensyn til brug af ydelser fra ofre for menneskehandel i øvrigt frem-

går det ikke af direktivet fra 2011 om forebyggelse og bekæmpelse af

menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor, hvad der skal forstås ved

ydelser fra en person, der er offer for menneskehandel. Det må imidlertid

antages, at det i princippet kan være enhver form for ydelse.

Som beskrevet i pkt. 3 ovenfor kan brug af ydelser fra et offer for menne-

skehandel straffes som ulovlig tvang, hvis den, der gør brug af sådanne

ydelser, har forsæt til, at offeret for menneskehandel tvinges til at præstere

ydelsen (eksempelvis en arbejdsydelse).

Som det gælder for køb af seksuelle ydelser, jf. herom pkt. 4 ovenfor, må

det i den forbindelse antages i praksis at ville være sådan, at enten vil det

kunne bevises, at en modtager af en ydelse fra et offer for menneskehandel

har en sådan viden, at den pågældende kan straffes for medvirken til ulov-

lig tvang, eller også vil der hverken kunne bevises forsæt til ulovlig tvang

eller til modtagelse af ydelser fra et offer for menneskehandel.

På linje med den tidligere beslutning om ikke at foreslå en særskilt krimi-

nalisering af seksuelle ydelser fra et offer for menneskehandel finder

Justitsministeriet på denne baggrund, at der heller ikke bør gennemføres en

særskilt kriminalisering af brug af ydelser i øvrigt fra ofre for menneske-

handel.

Som berørt ovenfor vil brug af ydelser fra ofre for menneskehandel imid-

lertid efter omstændighederne kunne være strafbar efter de almindelige be-

stemmelser i straffeloven, eksempelvis om ulovlig tvang.