REU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 187: Redegørelse om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter uden for strafferetsplejen (den årlige retssikkerhedsredegørelse), fra justitsministeren

1. Indledning .................................................................................................................................. 32. Kort oversigt over retssikkerhedslovens regler ...................................................................... 43. Erfaringerne med retssikkerhedsloven inden for udvalgteforvaltningsområder .............................................................................................................. 53.1. Indledning ...................................................................................................................... 53.2. Beskæftigelsesministeriet ............................................................................................. 63.3. Erhvervs- og Vækstministeriet .................................................................................... 83.4. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri(Fødevareministeriet) ................................................................................................... 93.5. Miljøministeriet ........................................................................................................... 103.6. Skatteministeriet ......................................................................................................... 133.7. Justitsministeriets generelle vurdering afretssikkerhedslovens anvendelse i praksis................................................................ 144. Oversigt over bestemmelser vedtaget i 2013 med hjemmel tilat gennemføre tvangsindgreb, der er omfattet afretssikkerhedsloven .............................................................................................................. 174.1. Generelt........................................................................................................................ 174.2. Bestemmelser, der viderefører hidtidige tilsvarendebestemmelser ............................................................................................................... 184.3. Bestemmelser, der udvider anvendelsesområdet forgældende bestemmelser .............................................................................................. 184.4. Hjemler, der ophæver gældende bestemmelser ....................................................... 194.5. Nye hjemler, der giver offentlige myndigheder adgang til atforetage tvangsindgreb, der er omfattet afretssikkerhedsloven .................................................................................................... 195. Sammenfatning ........................................................................................................................ 20

1. IndledningVed lov nr. 442 af 9. juni 2004 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse aftvangsindgreb og oplysningspligter (herefter retssikkerhedsloven) blev der gennemført ensamlet regulering af en række spørgsmål, som vedrører tilfælde, hvor en forvaltnings-myndighed har mulighed for uden for strafferetsplejen at foretage visse former fortvangsindgreb uden forudgående retskendelse, herunder navnlig såkaldte kontrol- og til-synsbesøg. Loven regulerer endvidere visse spørgsmål, der kan opstå i tilfælde, hvor bor-gere og virksomheder er forpligtede til at meddele oplysninger til en forvaltningsmyndig-hed. Loven trådte i kraft den 1. januar 2005.Loven bygger på betænkning nr. 1428/2003 udarbejdet af Retssikkerhedskommissionen,der blev nedsat af justitsministeren i februar 2002.Det fremgår af forarbejderne til loven, at Justitsministeriet efter lovens ikrafttræden årligtvil udarbejde en redegørelse til Folketinget om forvaltningens anvendelse af tvangsind-greb og oplysningspligter omfattet af loven. Redegørelsen skal bl.a. indeholde en omtaleaf eventuel ny lovgivning, der vedrører den offentlige forvaltnings adgang til at foretagetvangsindgreb uden for strafferetsplejen, samt på udvalgte områder en omtale af praksismed hensyn til anvendelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. Formålet er atstyrke den offentlige interesse og debat om borgernes retssikkerhed, jf. Folketingstidende2003-04, tillæg A, side 3107. Justitsministeriet afgav den seneste redegørelse til Folke-tinget den 26. februar 2013.Af redegørelsen fra 2013 fremgår det, at det samlet set er Justitsministeriets opfattelse, atder ikke er grundlag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning tilvæsentlige problemer i praksis i 2011. Dette gælder både i forhold til de virksomhedermv., hvor der udføres kontrolbesøg, og i forhold til forvaltningsmyndighedernes tilrette-læggelse og udførelse af kontrolbesøg mv. Herudover indeholder redegørelsen fra 2013en oversigt over bestemmelser i lovgivning, der er vedtaget i perioden 1. januar 2012 til31. december 2012, og som giver forvaltningsmyndigheder adgang til at gennemføretvangsindgreb, der er omfattet af retssikkerhedsloven.Den foreliggende redegørelse indeholder – efter en kort oversigt over retssikkerhedslo-vens regler i pkt. 2 – en omtale af praksis i 2012 på udvalgte områder med hensyn til an-vendelse af tvangsindgreb omfattet af loven, jf. pkt. 3. Redegørelsens pkt. 4 indeholder enomtale af ny lovgivning vedtaget i 2013, der vedrører den offentlige forvaltnings adgangtil at foretage tvangsindgreb omfattet af loven, og pkt. 5 indeholder en sammenfatning.Ved lov nr. 525 af 6. juni 2007 blev § 1, stk. 5, i retssikkerhedsloven ophævet, således atlovens regler om tvangsindgreb fra den 1. januar 2008 også gælder i tilfælde, hvor der ef-3

2. Kort oversigt over retssikkerhedslovens reglerLoven indeholder bl.a. generelle regler om den fremgangsmåde, som forvaltningsmyn-dighederne skal følge ved gennemførelsen af et tvangsindgreb, som er omfattet af loven(kapitel 2). Det er bl.a. fastsat, at tvangsindgreb kun må anvendes, hvis mindre indgri-bende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rimeligt forhold tilformålet med indgrebet (§ 2). Det er også bestemt, at en række af forvaltningslovens reg-ler – bl.a. reglerne om inhabilitet, partsaktindsigt, begrundelse og klagevejledning – gæl-der ved gennemførelsen af tvangsindgreb omfattet af loven (§ 3). Der er endvidere fastsaten pligt til under visse omstændigheder at gøre notat om indholdet af oplysninger, som enmyndighed modtager i en sag om iværksættelse af et tvangsindgreb (§ 4).Herudover er det fastsat, at myndigheden skal underrette parten forud for gennemførelsenaf et tvangsindgreb omfattet af loven (§ 5, stk. 1). Underretningen skal ske skriftligt se-nest 14 dage, inden tvangsindgrebet gennemføres, og skal indeholde oplysninger om tidog sted for indgrebet, retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre efter forvalt-ningslovens § 8, hovedformålet med indgrebet og det faktiske og retlige grundlag forindgrebet, jf. § 24 i forvaltningsloven (§ 5, stk. 2). Parten kan herefter gøre indsigelsemod beslutningen inden for en frist fastsat af myndigheden. Fastholdes beslutningen, skaldette inden eller senest samtidig med gennemførelsen af tvangsindgrebet begrundesskriftligt over for parten, jf. § 24 i forvaltningsloven (§ 5, stk. 3).Reglerne om underretning kan fraviges helt eller delvist i en række tilfælde. Det gælder,hvis øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgåendeunderretning skulle gives (§ 5, stk. 4, nr. 1), hvis hensynet til parten selv taler for det, el-ler partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hensyn til andre private eller of-fentlige interesser (§ 5, stk. 4, nr. 2), hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigs-politiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til EU (§ 5, stk. 4, nr.3), hvis øjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter erpåkrævet (§ 5, stk. 4, nr. 4), eller hvis forudgående underretning viser sig umulig eller eruforholdsmæssig vanskelig (§ 5, stk. 4, nr. 5).Loven indeholder desuden regler om pligt for myndigheden til at forevise legitimation iforbindelse med gennemførelsen af et tvangsindgreb (§ 6), pligt til at udvise størst muligskånsomhed under et tvangsindgrebs gennemførelse (§ 7) samt pligt til i en række tilfæl-de at udfærdige rapport om udførelsen af et tvangsindgreb (§ 8).4

Loven indeholder endvidere regler om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelsenaf tvangsindgreb omfattet af loven (kapitel 3). Det er således fastsat, at hvis en enkeltper-son eller juridisk person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lov-overtrædelse, kan tvangsindgreb over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringeoplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, alene gennemføres efterreglerne i retsplejeloven om strafferetsplejen (§ 9, stk. 1). Det gælder dog ikke, hvistvangsindgrebet gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for be-handlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf (§ 9, stk. 2). De nævnte regler fin-der tilsvarende anvendelse, hvis der i sagen rettes et tvangsindgreb mod andre end denmistænkte (§ 9, stk. 3). Den mistænkte kan under nærmere bestemte betingelser meddelesamtykke til fravigelse af reglerne i § 9, stk. 1 og 3 (§ 9, stk. 4).Loven indeholder endelig en bestemmelse om retten til ikke at inkriminere sig selv mv. (§10). Bestemmelsen indebærer bl.a., at hvis der er konkret mistanke om, at en enkeltper-son eller juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder be-stemmelser i lovgivningen mv. om pligt til at meddele oplysninger til myndigheden ikke iforhold til den mistænkte, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søgestilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse (§10, stk. 1).

3. Erfaringerne med retssikkerhedsloven inden for udvalgte forvaltningsområder3.1. IndledningDet er som nævnt forudsat i forarbejderne til retssikkerhedsloven, at den årlige retssik-kerhedsredegørelse skal indeholde en omtale af praksis på udvalgte områder med hensyntil anvendelse af tvangsindgreb omfattet af loven.Redegørelsen indeholder en beskrivelse af praksis inden for følgende ministeriers områ-der: Beskæftigelsesministeriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Miljømi-nisteriet, Skatteministeriet og Erhvervs- og Vækstministeriet. Justitsministeriet har an-modet disse ministerier om oplysninger vedrørende de enkelte kontrolmyndigheder indenfor ministeriernes forvaltningsområder.De nævnte ministerier er udvalgt på baggrund af, at der foretages et betydeligt antal kon-trolbesøg mv. inden for disse ministeriers områder, og at der er tale om kontrolbesøg mv.inden for meget forskellige forvaltningsområder. Endvidere er det anført i Retsudvalgetsbetænkning af 27. maj 2004 over lovforslag nr. L 96 (folketingsåret 2003-04), at der i re-degørelsen skal indgå de erfaringer med lovens anvendelse, som en række forvaltnings-5

3.2.2.Arbejdsmarkedsstyrelsenhar oplyst, at de virksomhedskontrolbesøg, som styrelsengennemførte i oktober 2012, var uvarslede i henhold til undtagelsesbestemmelsen i rets-sikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvisøjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes.Arbejdsmarkedsstyrelsen har desuden oplyst, at også det lufthavnstilsyn, som styrelsengennemførte i november 2012, var uvarslet. Det er sket med henvisning til undtagelses-bestemmelsen i retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 5, hvorefter forudgående underret-ning kan undlades, hvis underretning viser sig umulig eller uforholdsmæssig vanskelig.

Arbejdsmarkedsstyrelsen har også oplyst, at de uvarslede virksomhedskontroller ikke hargivet anledning til nævneværdige indvendinger, hverken fra virksomhederne eller de an-satte. Kontrolbesøgene forsøges gennemført, så de er til mindst mulig gene for virksom-hedernes drift. Ved samtlige kontrolbesøg orienteres arbejdsgiver eller arbejdsgivers re-præsentant samt de ansatte om deres pligt til at medvirke ved eftersynet og omfanget afderes oplysningspligt efter arbejdsløshedsforsikringslovens §§ 91 og 91 a.Heller ikke den uvarslede lufthavnskontrol har ifølge Arbejdsmarkedsstyrelsen givet an-ledning til indvendinger fra de kontrollerede, og alle rejsende har frivilligt deltaget i kon-trollen. Ved kontrollen har samtlige kontrollerede fået udleveret en pjece, hvori de bl.a.orienteres om hjemlen til kontrollen i § 91 b i arbejdsløshedsforsikringsloven, formåletmed kontrollen og det eventuelle videre forløb.Arbejdsmarkedsstyrelsen har endelig oplyst, at den praktiske anvendelse af retssikker-hedslovens regler ikke – hverken i forbindelse med virksomhedskontrollerne eller luft-havnstilsynet – har givet anledning til problemer.3.2.3.Arbejdstilsynethar oplyst, at de uvarslede kontrolbesøg er foretaget efter retssik-kerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning om gennemførelse afen beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb kan undlades, hvis øjemedet medtvangsindgrebet ellers ville forspildes.Arbejdstilsynet har endvidere oplyst, at det – på samme måde som oplyst til brug for re-degørelserne om praksis i 2007, 2008, 2009, 2010 og 2011 – ikke kan udelukkes, at dersker anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 4,hvorefter forudgående underretning om gennemførelse af en beslutning om iværksættelseaf et tvangsindgreb kan undlades, hvis øjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebet ef-ter forholdets særlige karakter er påkrævet. Dette kan være relevant i tilfælde, hvor der erbehov for at standse en bestemt arbejdsproces eller lignende, hvor øjeblikkelig gennemfø-relse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter påkræver at tilsynet gennemfø-res uden forudgående underretning.Arbejdstilsynet har bemærket, at tilsynet både i 2009, 2010 og 2011 oplyste, at enkeltevirksomheder og deres brancheorganisationer har stillet sig mere kritiske over for Ar-bejdstilsynets tilsynsvirksomhed. Dette kommer til udtryk i enkelte af de myndighedskla-ger, som Arbejdstilsynet modtager.Arbejdstilsynet har oplyst, at tilsynet i 2012 har modtaget en henvendelse fra en virksom-hed vedrørende forløbet af to uvarslede besøg på virksomheden i juni 2012, idet virk-somheden var bekymret for, om Arbejdstilsynet i forbindelse med tilsynet havde vareta-get fagforeningspolitiske hensyn. Det første besøg var et uvarslet detailtilsyn, hvor kun7

Arbejdstilsynet deltog. Det andet besøg 15 dage senere blev udført som fællesbesøg medto andre myndigheder som led i en koordineret myndighedsindsats.Virksomheden klagede over, at Arbejdstilsynet ikke ville oplyse baggrunden for besøge-ne, herunder om en nærmere bestemt fagforening havde stået bag besøget. Herudoverklagede virksomheden over, at Arbejdstilsynet kom igen så kort tid efter første besøg,hvor der ikke blev konstateret problemer, og at to andre myndigheder også deltog i besø-get, som blev oplevet meget voldsomt af virksomheden og ansatte. Endvidere klagedevirksomheden over, at en fagforening og pressen havde fået kendskab til det fælles myn-dighedsbesøg, og at Arbejdstilsynet udtalte sig til pressen i forbindelse med besøget.Henvendelsen til Arbejdstilsynet blev modtaget i november 2013 og besvaret den 9. de-cember 2013.En anden klage omhandlede et gennemført besøg på en virksomhed i februar 2012. Virk-somheden var af den overbevisning, at førstegangsbesøg skulle aftales med den ansvars-havende på virksomheden. Virksomheden klagede over, at der ikke var sket varsel, ogønskede en bekræftelse på, at deres opfattelse var korrekt.Arbejdstilsynet har svaret virksomheden ved at henvise til arbejdsmiljølovens § 76, stk. 3,om adgang til offentlige og private arbejdssteder til enhver tid og uden retskendelse. Derer tillige orienteret om, at det fremgår af samme bestemmelse, at det ikke er en betingel-se, at besøget på forhånd er varslet eller aftalt. Arbejdstilsynet har endvidere i svaret re-degjort for retssikkerhedslovens § 5, stk. 4 om tvangsindgreb. Arbejdstilsynets svar tilklageren har ikke afstedkommet yderligere henvendelser eller klager fra virksomheden.Arbejdstilsynet har oplyst, at tilsynet ikke herudover har noteret sig klager på området.Arbejdstilsynet har endvidere oplyst, at det er Arbejdstilsynets erfaring, at anvendelsen afretssikkerhedslovens regler i øvrigt ikke har givet anledning til problemer i praksis vedgennemførelse af kontrolbesøg i virksomhederne eller i forbindelse med politianmeldel-ser.3.3. Erhvervs- og Vækstministeriet3.3.1.Inden for Erhvervs- og Vækstministeriets område har Justitsministeriet anmodetom oplysninger vedrørende den kontrolvirksomhed, som foretages af Konkurrence- ogForbrugerstyrelsen inden for konkurrenceområdet. De oplysninger, som Justitsministeriethar modtaget fra Erhvervs- og Vækstministeriet, kan sammenfattes således:

3.3.2.Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsenikke har foretaget kontrolbesøg omfattet af reglerne i retssikkerhedslovens kapitel 2, jf. §1, stk. 1, i månederne september, oktober eller november 2012.Erhvervs- og Vækstministeriet har desuden oplyst, at Konkurrence- og Forbrugerstyrel-sen er opmærksom på, at retssikkerhedsloven indebærer en arbejdsdeling mellem forvalt-ningen og politiet. Styrelsen er derfor i tæt og løbende dialog med Statsadvokaten forSærlig Økonomisk og International Kriminalitet med henblik på at afklare, hvilken myn-dighed der i den enkelte sag er kompetent til at foretage den relevante sagsoplysning ogefterforskning.3.4. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (Fødevareministeriet)3.4.1.Inden for Fødevareministeriets område udføres kontrolbesøg mv., der er omfattet afretssikkerhedsloven, af Fødevarestyrelsen og NaturErhvervstyrelsen, herunder Jord-brugskommissionerne4. De oplysninger, som Justitsministeriet har modtaget fra Fødeva-reministeriet, kan sammenfattes således:

3.4.2.Fødevareministeriet har oplyst, at de uvarslede kontrolbesøg er foretaget efter rets-sikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter øjemedet med tvangsindgrebets gennemfø-relse ville forspildes, hvis forudgående underretning skulle gives, og lovens § 5, stk. 4, nr.3, der giver adgang til at undlade forudgående underretning, hvis det er nødvendigt afhensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forhol-det til EU.Fødevareministeriet har desuden oplyst, at ingen af de varslede kontrolbesøg har givet an-ledning til indsigelser.Fødevareministeriet har endvidere oplyst, at fem af de uvarslede kontrolbesøg, foretagetaf Fødevarestyrelsen, har givet anledning til indvendinger. Ingen af de øvrige uvarsledekontrolbesøg, foretaget af Fødevarestyrelsen og NaturErhvervstyrelsen, har efter det op-lyste givet anledning til indvendinger.Fødevareministeriet har i øvrigt oplyst, at flere virksomheder i forbindelse med Fødeva-restyrelsens kontrolvirksomhed over for styrelsen har givet udtryk for, at de finder udle-vering af retssikkerhedsblanketten og information om deres rettigheder flere gange omåret unødvendigt. Enkelte virksomheder har desuden stillet spørgsmålstegn ved hjemlentil at foretage tvangsindgreb uden retskendelse og været uforstående over for indgrebetshastende karakter samt fundet, at den tilsynsførende burde have haft udleveret en rets-kendelse.3.5. Miljøministeriet3.5.1.Inden for Miljøministeriets område udføres kontrolbesøg mv., der er omfattet afretssikkerhedsloven, af kommuner, regioner og af Miljøministeriet selv.6De oplysninger,som Justitsministeriet har modtaget fra Miljøministeriet, kan sammenfattes således:

3.5.2.Kommunernehar indberettet at have anvendt undtagelsesbestemmelserne i retssik-kerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, 2, 4 og 5, hvorefter forudgående underretning kan undla-des af hensyn til at øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes (nr.1),hvor hensynet til parten selv taler for det, eller hvor partens rettigheder findes at burdevige for afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser(nr. 2),hvor øjeblik-kelig gennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet(nr.4)samt hvor forudgående underretning viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanske-lig(nr. 5).Kommunerne har oplyst, at der har været 23 indsigelser9vedrørende de varslede kontrol-besøg mv., som stort set alle har vedrørt tilfælde, hvor der er blevet anmodet om ændringaf tidspunktet for kontrolbesøget. Kommunerne har endvidere oplyst, at de uvarsledekontrolbesøg mv. har givet anledning til 23 indvendinger.Om erfaringerne med den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven har kommunerneanført,atde generelt set ikke oplever problemer i forhold til anvendelse af retssikker-hedsloven, og at det er naturligt at give virksomheder mulighed for at finde de relevanteting frem før et tilsyn,atved klagesager eller andre tilfælde, hvor det er nødvendigt medet øjebliksbillede uden varsel, foretager kommunerne selvsagt stadig et tilsyn med hen-blik på at få det og har så et varslingsbrev med i hånden,atkombinationen af varslede oguvarslede tilsyn fungerer fint, idet de varslede tilsyn giver mulighed for planlægning aftilsynsindsatsen i samarbejde med virksomhederne, og de uvarslede tilsyn giver mulighedfor at opleve virksomhederne ved ”normal drift” og ikke, når der er ryddet op,atkom-munerne nu udnytter muligheden for med f.eks. landmandens accept at lave varslede til-syn med kortere frist end 14 dage,atde fleste tilsyn varsles i forbindelse med en telefo-nisk aftale om tidspunktet for tilsynet, hvorved der allerede er indledt en dialog med virk-somheden, inden virksomheden modtager varslingsbrevet,atder generelt ikke forekom-mer tvister med virksomhederne vedrørende retssikkerhedsloven,atdet er en fordel, attilsynene varsles, således at der møder en repræsentant op for virksomheden, og såledesat den relevante dokumentation til brug for tilsynsbesøget er fundet frem, samt at der erafsat tid til tilsynsbesøget,atfordelen ved lovens regler er, at tilsynsmedarbejderne kanplanlægge arbejdsdagen og ikke har spildtid ved forgæves kørsel,atdet er hensigtsmæs-sigt at alle virksomheder på et tidspunkt får et uvarslet tilsyn, så eventuelle ulovlighederopdages,atnogle kommuner overvejer at foretage langt flere tilsyn som uvarslede tilsynmed henblik på at vurdere eventuelle forskelle i miljøtilstanden på virksomhederne, derkan begrunde, at undtagelsesbestemmelsen i § 5, stk. 4, anvendes oftere,atved 3 politi-anmeldelser var forholdene næppe blevet opdaget ved forudgående varsling af tilsynene,

ogatdet er overordentligt vigtigt, at der gennemføres uvarslede tilsyn for at afdække dereelle forhold hos de få borgere/virksomheder, som vil snyde.Kommunerne har i forlængelse heraf endvidere anført,atvarslingsreglerne medfører, attilrettelæggelsen af tilsyn bliver mere tidskrævende og giver kommunerne mere spildtidog en usmidig hverdag, samt at kommunerne kan opleve, at der er ”ryddet op” før tilsy-net,atdet generelt har mindre betydning for virksomhederne, om de får en frist på 14 da-ge eller mindre,at14 dages fristen betyder, at nogle virksomheder har glemt aftalen omtilsyn, når kommunen kommer på tilsynsbesøg, og at fristen ikke er særlig smidig for isærde små virksomheder, idet de skal planlægge deres produktion/arbejde så langt frem,atde små virksomheder finder varslingsreglerne meget bureaukratiske, og holdningen hosde små virksomheder er generelt, at det er tilstrækkeligt, at tilsynene aftales telefonisknogle dage forinden,atde store virksomheder dog sætter pris på, at tilsynene varsles,atdet bør overvejes, om reglerne i retssikkerhedsloven er unødig bureaukratiske, da virk-somhederne som regel ikke kommer med indvendinger,atdet største problem i forholdtil retssikkerhedsloven er selve formidlingen af loven, når der varsles et tilsyn, hvor ordsom f.eks. ”tvangsindgreb” og ”selvinkriminering” kan skabe en negativ forventning til,hvad tilsynet kan komme til at handle om,atkommunerne ikke ser de store problemer ianvendelsen af lovens regler, men dog ser det som regler for reglernes skyld og ikke såmeget andet, ogatder er behov for præciseringer af, at en slags åbne lader, halvtage ogoplagsbygninger, hvor der er umiddelbar adgang og indsigt udefra, er at betragte somudendørs lokaliteter og dermed ikke omfattet af lovens kapitel 2.3.5.3.Miljøministeriet har oplyst, atregionernesopgaver på miljøområdet primært beståri tilsyn, som foretages på udendørs lokaliteter, således at reglerne i retssikkerhedslovenskapitel 2 om forudgående underretning mv. ikke finder anvendelse.I det omfang regionerne har foretaget kontrolbesøg, er det oplyst, at disse har været vars-lede, hvorfor regionerne ikke har anvendt undtagelserne i lovens § 5, stk. 4. De varsledekontrolbesøg har efter det oplyste ikke givet anledning til indsigelser.Om erfaringerne med den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven har én af regioner-ne anført,atregionens opgaver på miljøområdet består af undersøgelser, afværgeforan-staltninger og deponering af jord i råstofgrave efter reglerne i jordforureningsloven samtkortlægning af råstoffer efter reglerne i råstofloven,atmange af disse opgaver består i til-syn, som foretages på udendørs lokaliteter og derfor ikke kræver varsling,atnår der fore-tages tilsyn på indendørs lokaliteter, som f.eks. indeklimaundersøgelser og indendørs af-værgeforanstaltninger, varsles disse tilsyn altid efter reglerne i retssikkerhedsloven,atenvæsentlig del af de gennemførte ”indendørs tilsyn” sker efter anmodning fra grundejerselv,atdisse tilsyn varsles efter lovens regler, menaten sådan varsling dog efter regio-nens opfattelse fortsat virker overflødig.12

3.5.4.De uvarslede besøg, som er udført afMiljøministeriet,er sket efter retssikkerheds-lovens § 5, stk. 4, nr. 1 og 2, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øje-medet med tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes, eller hensynet til par-ten selv taler for det, eller partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hensyn tilandre private eller offentlige interesser.Miljøministeriet har vedrørende indsigelser i forbindelse med de varslede kontrolbesøgmv. oplyst, at nogle få internetbutikker mente ikke at være omfattet af dansk lov, idet defysisk havde kontor og lager i et andet land. Miljøministeriet har endvidere oplyst, at deuvarslede kontrolbesøg mv. ikke har givet anledning til indvendinger.Om erfaringerne med den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven i forbindelse medMiljøministeriets egne kontrolbesøg har ministeriet anført,atKemikalieinspektionen un-der Miljøstyrelsen primært gennemfører uvarslede tilsyn, og at der generelt ikke er pro-blemer hermed, men at nogle dog synes, at tilsynene er irriterende,atuvarslede besøg ac-cepteres af butiksejere og ansatte,atreglerne fungerer fint i praksis og er nødvendige forat kunne gennemføre tilsynene,atde fleste virksomheder, distributører og forhandlere ervant til diverse kontrolmyndigheder og tager godt imod inspektionen, ogatder er genereltilfredshed med vejledningen om reglerne og gode erfaringer med anvendelsen af dem.3.6. Skatteministeriet3.6.1.De oplysninger, som Justitsministeriet har modtaget fra Skatteministeriet, kansammenfattes således:

Skatteministeriet har herudover oplyst, at tvangsindgreb ved udbetalingskontrol af såkaldtnegativ moms sker uden varsel efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 2, hvorefter for-udgående underretning bl.a. kan undlades, hvis partens rettigheder findes at burde vigefor afgørende hensyn til offentlige interesser. Det skyldes, at den pågældende virksomhedhar krav på udbetaling af negativ moms inden 3 uger fra tidspunktet for rettidig angivelse,og at Skatteministeriet efter udbetalingsfristens udløb skal forrente det angivne beløb.Der er ikke foretaget registrering af indsigelser mod varslede tvangsindgreb eller disseskarakter, ligesom der ikke er registreret indvendinger mod uvarslede tvangsindgreb ellerdisses karakter.Der er heller ikke foretaget registrering af, om et tvangsindgreb har givet anledning til po-litianmeldelse, ligesom der heller ikke sker særskilt registrering af pålæg om oplysnings-pligt.Skatteministeriet har i øvrigt oplyst, at ministeriet sidste år i opgørelsen for 2011 foretogen korrektion af tidligere års statistikoplysninger på grund af ”dobbeltregistrerede” kon-troller. En fornyet gennemgang har vist, at ikke alle dobbeltregistreringer blev medtaget ikorrektionen. Samtidig har det vist sig, at SKATs udsøgningskriterier for tidligere år harværet fejlbehæftede, hvorved kontroller af told og punktafgifter er faldet ud. Dermed harantallet af kontrolbesøg de tidligere år generelt været oplyst for lavt. Det korrigerede an-tal kontrolbesøg for oktober 2011 er 2473 (i redegørelsen fra 2013 var antallet af kontrol-besøg angivet til 1687).Skatteministeriet har endelig oplyst, at den praktiske anvendelse af retssikkerhedslovenikke generelt giver anledning til problemer eller klager i nævneværdig grad. Ministerietvil i forbindelse med udarbejdelsen af Indsatsplan 2014 sætte fokus på området, såledesat der fremover sker registrering af tvangsindgreb som henholdsvis varslede og ikke vars-lede indgreb.3.7. Justitsministeriets generelle vurdering af retssikkerhedslovens anvendelse ipraksis3.7.1.De ministerier, hvorfra Justitsministeriet har modtaget oplysninger om praktiske er-faringer med retssikkerhedsloven, foretager tilsammen et meget betydeligt antal tvangs-indgreb, der er omfattet af loven.Generelt set er der ikke i de høringssvar, som Justitsministeriet har modtaget, rejst væ-sentlige spørgsmål i forhold til den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven. Ud af detsamlede talmateriale er det kun sket i ganske få tilfælde, at virksomheder har fremsat ind-

sigelse eller er kommet med indvendinger i forhold til varslede eller uvarslede kontrolbe-søg.Som det fremgår af pkt. 3.2-3.6 ovenfor, har kommunerne dog bl.a. givet udtryk for envis utilfredshed med reglerne om varsling i retssikkerhedslovens § 5, stk. 2. Det er bl.a.anført, at varslingsreglerne medfører, at planlægningen af tilsynet er tungere, og at detbør overvejes om varslingsreglerne i retssikkerhedsloven er unødigt bureaukratiske, idetman i praksis oplever, at virksomhederne sjældent finder anledning til at komme medindsigelser eller indvendinger, når virksomhederne i overensstemmelse med retssikker-hedsloven § 5 stk. 2, varsles om et kontrolbesøg. Derudover er det anført, at man oplever,at formidlingen af loven samt dens terminologi bidrager til at skabe en negativ forvent-ning til, hvad et tilsyn vil komme til at omhandle og indebære.Som det også er anført i de tidligere redegørelser, fandtes der før retssikkerhedsloven ik-ke generelle regler i lovgivningen om forudgående skriftlig varsling af kontrolbesøg mv.Formålet med varslingsreglerne er på den baggrund at tilgodese de berørte borgeres ogvirksomheders retssikkerhed på samme måde som forvaltningslovens regler om partshø-ring.Som det også er anført i de tidligere redegørelser, bygger retssikkerhedsloven såledesbl.a. på det synspunkt, at borgerne og virksomhederne kan have et retssikkerhedsmæssigtbehov for på forhånd at blive orienteret om, at en forvaltningsmyndighed påtænker at fo-retage et tvangsindgreb, sådan at de pågældende har mulighed for at komme med indsi-gelser herimod og få vurderet sådanne indsigelser. Det er derfor fortsat Justitsministerietsvurdering, at almindelige hensyn til borgernes og virksomhedernes retssikkerhed taler foren ordning af den nævnte karakter.3.7.2.Som det fremgår af pkt. 3.5.2 ovenfor, er der fra kommunernes side udtrykt et øn-ske om, at det præciseres, at en slags åbne lader, halvtage og oplagsbygninger, hvortil derer umiddelbar adgang og indsigt udefra, er at betragte som udendørs lokaliteter og der-med ikke omfattet af udtrykket ”husundersøgelse” i retssikkerhedslovens § 1, stk. 1, nr. 1.Justitsministeriet kan i den forbindelse oplyse, at det fremgår af bemærkningerne til rets-sikkerhedsloven (L 96, folketingssamlingen 2003-04, almindelige bemærkninger, pkt.3.1.1), at udtrykket ”husundersøgelse” i retssikkerhedslovens § 1, stk. 1, nr. 1, sigter tildet udtryk, der anvendes i grundlovens § 72.Det er endvidere det pågældende sted i bemærkningerne anført, at bl.a. undersøgelse afprivate boliger og andre rum, der ikke er offentlige tilgængelige, således er omfattet afloven. Som eksempler herpå nævnes i bemærkningerne fabriks- og lagerlokaler, kontorer,

baglokaler til butikker, stalde mv. Samtidig er det anført, at det antages, at udtrykket ikkeomfatter besigtigelse af udendørs lokaliteter som f.eks. marker og byggepladser.Der ses ikke i forarbejderne til retssikkerhedsloven at være taget stilling til spørgsmåletom, hvorvidt åbne lader, halvtage og oplagsbygninger, hvortil der er umiddelbar adgangog indsigt udefra, er omfattet af udtrykket ”husundersøgelse” i retssikkerhedslovens § 1,stk. 1, nr. 1.Spørgsmålet om, hvorvidt eksempelvis en undersøgelse af forhold under et halvtag eller ien oplagsbygning vil være omfattet af loven, må efter Justitsministeriets opfattelse beropå en konkret vurdering i det enkelte tilfælde ud fra de angivne fortolkningsbidrag i for-arbejderne til loven.Justitsministeriet finder på den anførte baggrund ikke anledning til ved lovgivning at fo-retage en nærmere præcisering af spørgsmålet.3.7.3.For så vidt angår det forholdsvis store antal uvarslede kontrolbesøg, som navnliggennemføres inden for fødevareområdet, kan Justitsministeriet henholde sig til det, somer anført herom i de tidligere retssikkerhedsredegørelser (jf. bl.a. redegørelse nr. R7 af 27.februar 2013, side 6). Her anføres bl.a. følgende:”Som nærmere redegjort for […] ovenfor kan forudgående underretning bl.a. undlades, hvis øjemedetmed tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes, jf. retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1.Om anvendelsesområdet for denne undtagelsesbestemmelse fremgår det af lovforslagets bemærkningerog justitsministerens besvarelse af spørgsmål 10 og 11 af 9. januar 2004 fra Folketingets Retsudvalg (L96 – bilag 24), at den ikke kun finder anvendelse, hvis det ud fra de konkrete omstændigheder skønnes,at formålet med et kontrolbesøg ellers ville være forspildt. Bestemmelsen finder således også anvendel-se i tilfælde, hvor det generelt må antages, at øjemedet med kontrollen ville blive forspildt, hvis den på-gældende borger eller virksomhed var ”advaret” forinden. Hermed sigtes der bl.a. til tilfælde, hvor etkontrolbesøg mv. efter sin generelle karakter vil gå ud på at kontrollere et ”øjebliksbillede”, f.eks. hygi-ejnetilstanden i en restaurant eller i en fødevarevirksomhed.Særligt med hensyn til fødevareområdet bemærkes, at det under behandlingen af lovforslag nr. L 96blev forudsat, at der også efter gennemførelsen af loven vil kunne foretages et stort antal uvarslede kon-trolbesøg mv. Fødevareministeriet oplyste i den forbindelse, at ca. 18 pct. af de kontrolbesøg, som Fø-devareministeriet årligt udfører, var anmeldt forinden, og at ca. 82 pct. ikke var anmeldt. Det blev til-kendegivet, at Fødevareministeriet efter gennemførelsen af retssikkerhedsloven grundlæggende villehave samme muligheder for at udøve kontrol som hidtil, og det blev under behandlingen af lovforslagetoplyst, at der ikke kunne forventes at blive tale om nogen nævneværdig stigning i antallet af forhånds-anmeldte tilsyn. Der kan i den forbindelse også henvises til, at kontrolbesøgene på fødevareområdetsom følge af de gældende EU-regler som altovervejende hovedregel skal foretages uanmeldt. Somnævnt giver retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 3, hjemmel til at undlade forudgående underretning,hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herun-der forholdet til EU.”16

4. Oversigt over bestemmelser vedtaget i 2013 med hjemmel til at gennemføretvangsindgreb, der er omfattet af retssikkerhedsloven4.1. GenereltMed udgangspunkt i princippet i grundlovens § 72 om boligens ukrænkelighed tilstræberJustitsministeriet i forbindelse med den lovtekniske gennemgang af andre ministerierslovforslag at sikre, at der ikke unødigt medtages bestemmelser, der gør det muligt for of-fentlige myndigheder at skaffe sig adgang til privat ejendom.I den forbindelse kan der henvises til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra2005, side 39, hvor det bl.a. er anført, at det i hvert enkelt tilfælde nøje må overvejes, omdet overhovedet er nødvendigt – med eller uden retskendelse – at tillægge offentligemyndigheder adgang til privat ejendom, herunder om andre og mindre indgribende kon-trolforanstaltninger kan anses for tilstrækkelige. Endvidere er det anført, at hvis der erbehov for en sådan adgang, bør omfanget heraf begrænses mest muligt, f.eks. ved at deralene gives adgang til forretningslokaler, mens private boliger holdes uden for. Endeligfremgår det af vejledningen og § 11 i Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september1998, at der i bemærkningerne til en sådan bestemmelse bør gives en begrundelse for,hvorfor bestemmelsen er nødvendig, ligesom der bør gives en udførlig angivelse af be-stemmelsens anvendelsesområde.Justitsministeriet har anmodet samtlige ministerier om at oplyse, hvorvidt der efter den 1.januar 2013 er gennemført lovgivning vedrørende forvaltningens adgang til at foretagetvangsindgreb omfattet af loven. Gennemgangen i pkt. 4.2-4.4 nedenfor bygger på de op-lysninger, som Justitsministeriet i forlængelse heraf har modtaget fra ministerierne. Pkt. 5indeholder en sammenfatning.

4.2. Bestemmelser, der viderefører hidtidige tilsvarende bestemmelserDer er i 2013 vedtaget i alt fire bestemmelser, som viderefører hidtidige tilsvarende be-stemmelser.§ 48 e i udlændingelovener vedlov nr. 430 af 1. maj 2013ændret. Der er tale om en ændring af kompeten-cefordelingen mellem udlændingemyndighederne, således at det fremover er Udlændingestyrelsen, deriværksætter nødvendige personundersøgelser, herunder aldersundersøgelse, sprogtest eller dna-test, til brugfor styrelsens fastlæggelse af udlændingens identitet, nationalitet og rejserute.§ 12, stk. 3, i lov nr. 599 af 12. juni 2013 om finansielle rådgivereviderefører § 347 i lov om finansiel virk-somhed (lovbekendtgørelse nr. 948 af 2. juli 2013).§ 161 i lov nr. 598 af 12. juni 2013 om forvaltere af alternative investeringsfonde m.v.viderefører § 347 ilov om finansiel virksomhed (lovbekendtgørelse nr. 948 af 2. juli 2013) og § 199 i lov om investeringsfor-eninger m.v. (lov nr. 456 af 18. maj 2011).§ 164 i lov nr. 597 af 12. juni 2013 om investeringsforeninger m.v.viderefører § 199 i lov om investerings-foreninger m.v. (lov nr. 456 af 18. maj 2011).10

4.3. Bestemmelser, der udvider anvendelsesområdet for gældende bestemmelserDer er i 2013 vedtaget fem bestemmelser, som har til formål at udvide anvendelsesområ-det for allerede gældende bestemmelser om forvaltningens adgang til at foretage tvangs-indgreb omfattet af retssikkerhedsloven.Det drejer sig om følgende bestemmelser:§ 18, stk. 4, i konkurrencelovener vedlov nr. 1385 af 23. december 2012ændret, hvilket bl.a. ændrer påKonkurrence- og Forbrugerstyrelsens adgang til indsamling af elektroniske data under kontrolundersøgelser(såkaldt spejling). For at gøre bestemmelsen teknologineutral og dermed fremtidssikre den blev der vedlovændringen foretaget en nyaffattelse. Desuden blev fristen forbundet med styrelsens undersøgelser af deelektroniske data indsamlet under en kontrolundersøgelse forlænget fra 25 til 40 hverdage, da den hidtidigebestemmelse ikke levnede styrelsen tilstrækkelig mulighed for at få undersøgt og analyseret de elektroniskedata.§ 48 i udlændingelovener vedlov nr. 430 af 1. maj 2013udvidet, således at også Udlændingestyrelsen, li-gesom Rigspolitiet eller politidirektøren, kan træffe afgørelse i henhold til lovens § 40, stk. 8, hvorefter do-kumenter og genstande, der må antages at være af betydning for at fastslå en udlændings identitet eller til-knytning til andre lande, kan tages i bevaring, hvis det skønnes fornødent.§ 81, stk. 1, i lov om elforsyning,hvorefter Energitilsynet i forbindelse med et tilsynsbesøg efter loven tilenhver tid uden retskendelse mod behørig legitimation til brug for tilsynet har adgang til en virksomhedslokaler og på stedet gøre sig bekendt med og tage kopi af enhver nødvendig oplysning, herunder virksom-hedens regnskaber, øvrige regnskabsmaterialer, forretningsbøger og andre forretningspapirer, uanset om10

disse oplysninger opbevares elektronisk, er vedlov nr. 642 af 12. juni 2013udvidet, således at beføjelsernegælder over for såvel virksomheder som markedsdeltagere, og således at Energitilsynet har fået tilsvarendebeføjelser i forbindelse med tilsynet efter Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1227/2011/EU af25. oktober 2011 om integritet og gennemsigtighed på engrosenergimarkederne.§ 42, stk. 1, i lov om naturgasforsyninghar vedlov nr. 642 af 12. juni 2013fået udvidet sit anvendelsesom-råde på tilsvarende måde som § 81, stk. 1 ilov om elforsyning,således at Energistyrelsens tilsynsbeføjelserogså på dette område gælder over for såvel virksomheder som markedsdeltagere, og således at tilsynsbefø-jelserne fremover også vedrører tilsyn efter Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1227/2011/EU af25. oktober 2011 om integritet og gennemsigtighed på engrosenergimarkederne.Lov om afgift af bekæmpelsesmidler,hvor det efter § 27, stk. 1, gælder, at told- og skatteforvaltningen, hvisdet skønnes nødvendigt, til enhver tid mod behørig legitimation uden retskendelse har adgang til at foretageeftersyn i de virksomheder, der omfattes af loven, og til at efterse virksomhedernes varebeholdninger, for-retningsbøger, øvrige regnskabsmateriale samt korrespondance mv., er vedlov nr. 227 af 19. marts 2013udvidet til også at omfatte biocider.

4.5. Nye hjemler, der giver offentlige myndigheder adgang til at foretage tvangsind-greb, der er omfattet af retssikkerhedslovenDer er i 2013 vedtaget i alt to bestemmelser, som giver den offentlige forvaltning enegentlig ny adgang til at foretage tvangsindgreb, der er omfattet af retssikkerhedsloven.Det drejer sig om følgende bestemmelser:§ 14 i lov om indretning m.v. af visse produkter (lov nr. 155 af 20. februar 2013)medfører, at kontrolmyn-dighedens medarbejdere uden retskendelse mod behørig legitimation til enhver tid har adgang til arbejds-pladser samt fabrikations-, salgs-, lager- eller øvrige erhvervsmæssige lokaler og transportmidler mv., hvorder kan forefindes produkter, som er omfattet af loven, i det omfang det er påkrævet, for at de kan varetagederes hverv. Derudover kan kontrolmyndighedens medarbejdere føre kontrol med elevatorer og andet løf-teudstyr samt trykbærende udstyr på private lokaliteter uden retskendelse. Med bestemmelsen indføres des-uden en oplysningspligt.§ 12, stk. 1, i (lov nr. 607 af 12. juni 2013)indeholder hjemmel til, at klima-, energi- og bygningsministe-ren til enhver tid mod behørig legitimation uden retskendelse har adgang til lokaliteter, der ejes eller drivesaf en fysisk eller juridisk person, der har modtaget tilsagn om tilskud efter loven. På tilsvarende måde harministeren eller den, ministeren bemyndiger hertil, adgang til regnskaber, forretningsbøger, papirer mv.,19

herunder også materiale, der opbevares i elektronisk form, for at tilvejebringe oplysninger til brug for løs-ning af opgaver i henhold til loven eller til regler, der er fastsat i medfør af loven. Formålet med bestem-melsen er at gennemføre en effektiv kontrol (stikprøvekontrol) med de projekter, der ydes tilskud til, og afhvorvidt betingelserne herfor er opfyldt. Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at myndighe-dernes adgang omfatter hele den relevante virksomheds driftssted og alle øvrige lokaliteter, hvor projektetefter ansøgningen om tilsagn skal gennemføres. Derudover fremgår det, at bestemmelsen skal ses i sam-menhæng med bestemmelserne i retssikkerhedsloven. I bestemmelsens stk. 2 er der desuden indført en op-lysningspligt.

5. SammenfatningSamlet set er det på baggrund af de foreliggende oplysninger Justitsministeriets opfattel-se, at der ikke er grundlag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anled-ning til væsentlige problemer i praksis i 2012, hverken i forhold til de virksomheder mv.,hvor der udføres kontrolbesøg, eller i forhold til myndighedernes tilrettelæggelse og ud-førelse af kontrolbesøg mv.I 2013 er der vedtaget i alt tretten bestemmelser vedrørende forvaltningens adgang til atgennemføre tvangsindgreb omfattet af retssikkerhedsloven. To af disse bestemmelser gi-ver forvaltningen en egentlig ny adgang til at gennemføre tvangsindgreb, fem af bestem-melserne har haft til formål at udvide anvendelsesområdet for allerede gældende bestem-melser om adgang til tvangsindgreb, fire bestemmelser har i det væsentlige karakter af envidereførelse af en tidligere bestemmelse, og to bestemmelser indebærer ophævelse afeksisterende bestemmelser.Justitsministeriet vil fortsat med udgangspunkt i princippet i grundlovens § 72 om boli-gens ukrænkelighed i forbindelse med den lovtekniske gennemgang af andre ministerierslovforslag tilstræbe, at der ikke unødigt medtages bestemmelser, der gør det muligt foroffentlige myndigheder at skaffe sig adgang til privat ejendom.