REU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 172: EU-note om retsstatsprincippet

SammenfatningKommissionen har vedtaget en ny procedure, som skal håndtere syste-miske trusler mod retsstatsprincippet i EU-landene. Initiativet er en op-følgning på den ungarske forfatningskrise fra 2012, hvor ministerpræsi-dent Viktor Orbán gennemførte en række ændringer af landets forfatning,som skabte voldsomme reaktioner fra EU-landene og EU’s institutioner.På den baggrund indfører Kommissionen en nyt redskab til tidlig varsling,som gør det muligt for Kommissionen at indlede en dialog med et EU-land for at forhindre en eskalering af systemiske trusler mod retsstats-princippet. Den nye procedure medfører dog ikke nye beføjelser til Kom-missionen.

BaggrundKommissionens udspil er en direkte udløber af den EU-krise, som Ungarnhavnede i i 2012, da den højrenationalistiske ministerpræsident Viktor Orbánforeslog og gennemførte en række drastiske ændringer af landets forfatningefter at have vundet et knusende flertal af sæderne i det ungarske parlament.Ændringerne angik områder som forfatningsdomstolens kompetencer, dom-stolenes uafhængighed, anerkendelse af religiøse grupper og hjemløses rets-stilling.De ungarske forfatningsændringer gav anledning til voldsomme reaktioner iEU-landene og EU’s institutioner, samt en debat om hvilke redskaber EU hartil at reagere på begivenheder i et EU-land, som bryder med de grundlæg-gende værdier som EU-samarbejdet er bygget på. Selv om nogle af de mestdrastiske ændringsforslag blev rullet tilbage, efterlod det de europæiske lede-re med en følelse af afmagt over for et enkelt lands indenrigspolitiske ageren.Det viste sig nemlig ret hurtigt, at EU kun havde to valgmuligheder, når et EU-land bryder med grundlæggende principper i EU:For det første kan Kommissionen indledetraktatbrudssagermod et EU-land,som overtræder regler i EU’s traktatgrundlag eller i EU-lovgivningen. Det for-udsætter imidlertid, at Kommissionen er i stand til at påvise, at handlingernekrænker konkrete EU-regler. Chancerne for at vinde en retssag ved Domsto-len mod et EU-land på grund af landets tilsidesættelse af EU’s overordnedeprincipper eller værdier anses for at være minimale.For det andet kan EU indlede en såkaldt "artikel7-procedure", hvis et EU-land groft og vedvarende overtræder EU's værdier. Proceduren kan i yderstekonsekvens føre til at suspendere det pågældende EU-lands stemmeret iRådet. Selv om proceduren for så vidt er den mest oplagte procedure i densituation, hvor et land forbryder sig mod EU’s værdier, er den både kompleks– suspension af rettigheder kræver bl.a. enstemmighed i Det Europæiske Råd(med undtagelse af det pågældende land) – og opfattes samtidig som et vold-2

somt indgreb i et lands interne anliggender. Af samme grund betragtes mulig-heden også som en slags ”atombombe”, hvilket forklarer, hvorfor den aldrig erblevet brugt.Hvad angår den første mulighed, indledte Kommissionen i 2012 tre traktat-brudssager mod Ungarn som følge af forfatningsændringerne. De var fokuse-ret på mere tekniske aspekter af forfatningsændringerne, nærmere bestemt:muligheden for at opkræve ekstra skatter som følge af bøder til Ungarn vedinternationale domstole; regler for flytning af retssager mellem dommere; ogbegrænsninger af politisk markedsføring i forbindelse med valgkampagner(medielovgivning).Kommissionsformand Jose Manuel Barroso bebudede allerede i sin ”State-of-the-Union-tale” i 2012, at Kommissionen ville komme med et initiativ tilbeskyttelse af retsstatsprincippet.I marts 2013 skrev udenrigsministrene fra Tyskland, Holland, Finland ogDanmark et brev til Barroso, hvori de foreslog, at Kommissionen som trakta-tens vogter skulle spille en større rolle i forhold til at sikre overholdelsen afretsstatsprincippet, og at man i yderste konsekvens skulle kunne suspendereEU's udbetalinger til Ungarn.Brevet forslog også at indføre en mekanisme, der skulle give Kommissionenmulighed for at behandle problemer i et EU-land på et tidligt tidspunkt. Underforudsætning af tilstrækkelig opbakning blandt EU-landene, skulle Kommissi-onen efter forslaget kunne anmode det pågældende land om at rette op på3problemerne .Endelig vedtog Europa-Parlamentet den 3. juli 2013 en beslutning om situati-onen i Ungarn. Heri opfordrede Parlamentet bl.a. til at indføre en mekanisme iform af en ”Københavnskomité på højt plan” som skulle evaluere landenesoverholdelse af københavnerkriterierne og til at styrke dialogen mellem Kom-missionen, Rådet, Europa-Parlamentet og EU-landene.

Kommissionen foreslår en mæglingsprocedure, som udgør et forstadie til dentunge artikel 7-procedure. Formålet med den nye procedure er at gøre detmuligt for Kommissionen at finde en mindelig løsning på en strid om et landsmanglende respekt for EU’s værdier og derved forhindre, at der opstår ensystemisk trussel mod retsstatsprincippet, som kan udløse artikel 7-proceduren.Den nye procedure er som følger:Når der er klare tegn på en systemisk trussel mod retsstatsprincippet i et EU-land, kan Kommissionen indlede en dialog med det pågældende land. Hvadangår den nærmere definitionen af ”systemisk trussel mod retsstatsprincippet”henviser Kommissionen til EU-Domstolens og Menneskerettighedsdomsto-lens retspraksis, og nævner som eksempler trusler mod landets politiske ellerretslige institutioner, mod domstolenes uafhængighed eller mod eksisterendeklagemuligheder. Proceduren består af tre faser:1. Kommissionen indsamler og undersøger alle relevante oplysninger(som bl.a. kan hidrøre fra Europarådet eller EU’s agentur for grund-læggende rettigheder) og vurderer, om der er klare tegn på en syste-misk trussel mod retsstatsprincippet. Hvis Kommissionen konklude-rer, at der foreligger en systemisk trussel mod retsstatsprincippet, ind-leder den en dialog med det berørte land ved at sende en udtalelseom overholdelsen af retsstatsprincippet, hvori den advarer EU-landet,begrunder sin bekymring og giver landet mulighed for at svare.2. Hvis der ikke findes en tilfredsstillende løsning, retter Kommissionenen "henstilling vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet" til detpågældende EU-land. Heri opfordrer Kommissionen EU-landet til atløser problemet inden for en bestemt frist og til at informere Kommis-sionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet. Henstillingen offent-liggøres.3. I den tredje fase vil Kommissionen overvåge, hvordan EU-landet føl-ger op på henstillingen. Hvis der ikke sker en tilfredsstillende opfølg-ning inden for fristen, kan Kommissionen anvende en af de mekanis-mer, der er fastsat i TEU artikel 7.Hele proceduren er således baseret på en løbende dialog mellem Kommissi-onen og det berørte EU-land, samt indberetninger fra eksterne aktører.Kommissionens illustration af proceduren findes på næste side:

Hvilken juridisk karakter har meddelelsen?Det kan umiddelbart undre, at Kommissionen indfører en ny procedure ved enmeddelelse, som ikke er nogen EU-retsakt med bindende virkning.Forklaringen er imidlertid, at den nye procedure alene forpligter Kommissio-nen til at gå i dialog med det pågældende EU-land, og at den nye mekanismedermed ikke giver Kommissionen andre beføjelser til end dem, der gælder idag. Hvad angår Kommissionens mulighed for at rette en ”henstilling vedrø-rende overholdelsen af retsstatsprincippet” til et EU-land, kan Kommissionensnemlig allerede gøre dette i overensstemmelse med EU’s traktatgrundlag.Netop den omstændighed, at den nye procedure reelt ikke giver Kommissio-nen nye beføjelser over for de EU-lande, der ikke lever op til EU’s demokrati-ske værdier, kan meget vel føre til, at Kommissionens udspil kritiseres for atvære noget tandløst.