MIU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 68: Handlingsplan for Fredning

Else Marie StamphøjClaus Bjørn LarsenKristian Ørsted Pedersen og Simon Klein-KnudsenOle Bo Jensen/Photos4u.dkside 9: Kenneth Jensenside 15: Ole Meyerside 25: Ole MallingØvrige: Jørgen HeinemeierGrafisk tilrettelæggelse / Glindvad Grafisk DesignTryk / Scanprint A/SPapir / Offset 120g / 250gOplag / 3.000ISBN 978-87-7279-677-2 (trykt)ISBN 978-87-7279-678-9 (elektronisk)NORDIMILJØMÆRSK

Nu går vi efter perlerne og desammenhængende helhederFredningsindsatsen fortsætter – og vi har udstukket en fælles retningFor snart 100 år siden i 1917 fik Danmark sinførste naturfredningslov. En visionær og inter-nationalt set enestående lov, der var medtil at sikre værdier i det danske landskab ogsikre fredninger af mere end fem procentaf landets samlede areal. Det nyder vi allegodt af i dag.Meget ændrer sig på 100 år. Befolkningenssammensætning, industri, infrastruktur, land-brug og naturen.Handlingsplan for fredning 20133

Handlingsplan for fredning 2013 giver deoverordnede rammer for, hvordan Miljø-ministeriet, Kommunernes Landsforeningog Danmarks Naturfredningsforening ønskerfredningsarbejdet skal prioriteres. Og måleter klart:Nu går vi efter perlerne og de sammen-hængende helhederVi skal prioritere at få fredet store, smukkeog sammenhængende naturområderog landskaber, så de kan gavne i dag, imorgen og i fremtiden. Det er desudenvores absolutte perler, vi skal satse på. Vikan nævne en lang række naturmæssigeog kultur-historiske perler, som allerede erfredet. Skagens Gren, Mols Bjerge, MønsKlint, landskaberne omkring Ledreborg ogGl. Lejre, Vestamager, Kastellet og DybbølBanke er nogle få eksempler. Men der erstadig vigtige områder, som i dag ikke ersikret tilstrækkeligt, og dem skal vi gå efter istedet for at frede små områder her og der.

Miljøministeriet, kommunerne og DanmarksNaturfredningsforening er de eneste, derkan foreslå fredninger af nye områder, oghvis vi trækker i samme retning og brugerhandlingsplanen til at arbejde for sammesag, kan vi både give nogle bedre betingelserfor naturen og oplevelser til danskerne.For fredninger er ikke lig med forbud. Tvært-imod. Fredninger betyder gevinster for demange, som får adgang til naturområderneog kan nyde at se på smukke landskaber.Lider en lodsejer tab ved en fredning, bliverhan kompenseret med fuld erstatning.Flere store fredede områder kan samtidigbidrage til både folkesundheden og øgetturisme.Vi ser frem til at fortsætte arbejdet forfredninger i Danmark.

ResuméFredning har længe været et meget vigtigtredskab til at beskytte naturen med densbestand af vilde dyr og planter, samt nogleaf de vigtigste landskabelige, kulturhistoriske,naturvidenskabelige og undervisnings-mæssige værdier – og desuden sikrebefolkningen adgang til at opleve disseværdier. Siden 1917 er der gennemført ca.5000 fredninger, der omfatter ca. 5 % aflandets areal.Herved medvirker fredninger bl.a. til at sikrebefolkningens muligheder for friluftsliv ognaturoplevelser, og sikrer elementer af vorfælles kultur- og landskabsarv samt af denbiologiske mangfoldighed. Herigennem harfredninger positiv betydning for bl.a. livs-kvalitet, folkesundhed, samfundets bære-dygtighed og turisme.Og selvom der er indført mange andre lov-regler og virkemidler, har fredninger stadigen vigtig rolle. Fredninger kan ofte supplerede andre virkemidler med noget ekstra, ogkan f.eks. genskabe eller sikre en udsigt,sikre smukke landskaber mod tilplantningm.v., sikre vigtige kulturspor og arealer om-kring disse, skabe adgang til naturområder,give mulighed for at udføre pleje af særligelevesteder – og meget andet. En fredningkan varetage flere hensyn på en gang, ogkan udformes helt konkret, så man opnårpræcis det man ønsker det pågældendested.Naturstyrelsen, Kommunernes Landsforeningog Danmarks Naturfredningsforening erenige om i de kommende år særligt atprioritere følgende hovedformål i frednings-arbejdet:

Indledning og baggrundHandlingsplan for fredning fra 2005 evalueres og fornysSiden 1917 har fredning været et centraltinstrument til at sikre værdier i det danskelandskab. Siden da er der gennemført mereend 5000 fredninger, som omfatter mereend 5 % af landets areal. Det betyder foreksempel, at mange smukke landskaber,naturområder og kulturmiljøer er sikret modbebyggelse, tilplantning, råstofgravning ogandre tilstandsændringer, og at offentlig-heden i mange tilfælde har adgang til disseområder.I takt med samfundsudviklingen er der gen-nem tiden opstået nye behov for fredning.Samtidig er der gennem årene ved udviklingaf lovgivningen indført en række forskelligegenerelle reguleringer, plantyper m.v., dervaretager en del af den beskyttelse af natur,landskaber, fortidsminder m.v., som tidligerealene kunne varetages ved fredning.Fredningernes rolle har således været underkontinuerlig udvikling og er det fortsat.Fredningsinstrumentet er meget fleksibeltog bredspektret, idet man i en fredning kanfastsætte præcis de bestemmelser, somskønnes nødvendige for at opnå fredningensformål, og fredninger kan samtidig anven-des til at opfylde mange forskellige formål.

Som en følge heraf kan man med fredning-erne opnå netop det, som ikke løses af deøvrige lovgivningsmæssige reguleringeri forhold til at opnå eller bevare en ønskettilstand i et givet område med særlige fred-ningsmæssige værdier.For at sikre, at fredninger anvendes, hvor degør størst nytte, og hvor de udretter noget,som ellers ikke eller kun vanskeligt kunneopnås, er det nødvendigt at prioritere ogmålrette fredningsarbejdet. I de seneste20 år er en sådan samlet prioritering søgtopnået ved udarbejdelse af såkaldte fred-ningshandlingsplaner.I 2005 udarbejdede Danmarks Naturfred-ningsforening, Amtsrådsforeningen, Kom-munernes Landsforening samt Skov- ogNaturstyrelsen den seneste fredningshand-lingsplan. Her definerede man nye sigtelinjerfor det kommende fredningsarbejde, her-under vigtigheden af at fokusere frednings-indsatsen og overveje om en konkret fredninger nødvendig og om der er aktuelle trusler.Desuden aftalte man særligt at prioritere 3emner i det kommende fredningsarbejde:sammenhængende naturområder, biologiskmangfoldighed samt landskabsfredninger.Det blev i planen anbefalet, at handlings-planen blev taget op til evaluering ogeventuel revision med passende mellem-rum, første gang i 2012.

Nærværende handlingsplan er således enevaluering og revision af Handlingsplan forfredning 2005, en vurdering af frednings-arbejdet siden 2005 samt fælles sigtelinjerfor det kommende fredningsarbejde.Planen er udarbejdet af en arbejdsgruppebestående af repræsentanter for DanmarksNaturfredningsforening, KommunernesLandsforening samt Naturstyrelsen.Naturstyrelsen har varetaget sekretariats-funktionen.

Fredningen af Alstrup Kratved Mariager Fjord (2011)opfylder en lang rækkeformål. Mange forskelligeværdifulde kultursporsikres, og fredningenbestemmer bl.a., at derskal fjernes beplantningnord for Hohøj, Danmarksstørste gravhøj, så udsigtentil fjorden fra gravhøjengenskabes.Offentlighedens adgangtil området sikres, og ensærlig skovkarakter i enstor del af området bevares.

Hvad kan en fredning ?Fredning kan bruges til mange forskellige formål indenfornaturbeskyttelseslovens virkefeltFør den første naturfredningslov var stats-lige arealopkøb - af f.eks. Råbjerg Mile oget af de sidste store hedearealer ved Borris– en af de få muligheder for at sikre en be-stemt tilstand på særligt bevaringsværdigearealer. En anden mulighed var at indgåaftaler om at tinglyse deklarationer om f.eks.bevaring af særlige rokkesten.Med naturfredningsloven indførtes ethelt særligt dansk fænomen: uafhængige”fredningsdomstole”, fredningsnævnene,til fremover at gennemføre fredninger.10Handlingsplan for fredning 2013

Fredningssager kan foreslås (rejses) af Miljø-ministeren (Naturstyrelsen), af kommunerneog – ligeledes som et særligt dansk fænomen– af den private forening Danmarks Natur-fredningsforening, der med et stort medlems-tal (135.000) og aktive lokalafdelinger udover hele landet har et stort netværk affrivillige, engagerede naturelskere medlokalkendskab og kendskab til frednings-værdier og evt. trusler mod disse.Naturstyrelsen har særligt fokus på frednings-værdier af national betydning og opfyldelse

af nationale mål. Kommunerne varetagerborgernes fredningsønsker og har somlokal myndighed f.eks. for de beskyttedenaturtyper, som planlægningsmyndighedfor det åbne land og som pleje- og tilsyns-myndighed for fredninger viden om de lokaleforhold, som er af væsentlig betydning forfredningsarbejdet.Fredninger kan være meget forskellige bådei størrelse og indhold. De mindste fredningeromfatter et ganske lille areal med et enkelttræ (f.eks. Grundtvigs Bøg i Hellerup) eller

en enkelt stor sten – mens de største fred-ninger omfatter flere tusinde hektar sammen-hængende landskaber (f.eks. Lille Vildmosepå ca. 7.600 ha).Skagens Gren, Gammel Lejre, SvanningeBakker, Tystrup-Bavelse søerne og RebildBakker er nogle få eksempler på kendte oghøjt skattede lokaliteter, som er fredede. Derer næppe nogen tvivl om, at sådanne fred-ninger nyder meget stor folkelig opbakning.Fredninger kan gennemføres med en langrække forskellige formål, herunder:

•Åbne mulighed for pleje af et naturarealfor at sikre en bestemt tilstand af dette,f.eks. for at sikre levesteder for særligearter (f.eks. bombardérbiller eller sort-plettet blåfugl).Sikring af en bestemt driftsform i en skov(f.eks. stævningsskov eller urørt skov)eller bestemme træartsvalget vedskovens drift, til bevaring af særligeskov-typer.Gennemførelse af naturgenopretningf.eks. ved hævning af vandstand i et om-råde, hvor der hidtil har været afvandet.Udlægge agerjord til naturformål, f.eks.for at binde eksisterende adskiltenaturområder sammen til et sammen-hængende område.Beskyttelse af kulturspor – f.eks. spor afoldtidsagre eller helleristninger – modf.eks. gravning, pløjning, bebyggelse,kørsel med tunge maskiner eller andet,som kan udviske eller ødelægge kultur-sporene.Sikring af offentlighedens adgang tilnaturområder, udsigtspunkter, gravhøjeo.lign., ved at udlægge stier, opholds-arealer og evt. parkeringsarealer.Sikring af udsigter over særligt smukkelandskaber, søer og kystområder vedf.eks. at forbyde fremtidig plantning aflæhegn, juletræer m.v. og evt. sikrefjernelse af eksisterende beplantning.

For at opnå disse forskellige formål kan deri en fredning bestemmes det, som anses fornødvendigt. Dette indebærer, at forskelligefredninger kan rumme meget forskelligebestemmelser, og at bestemmelserne i denenkelte fredning kan målrettes mod ligepræcis det, man ønsker at opnå. Bestem-melserne har en ekspropriativ karakter.En fredning er ikke en midlertidig ordning– fredningsbestemmelserne gælder i prin-cippet til evig tid.Ejerne af de privatejede ejendomme, derfastsættes bestemmelser for, modtagerfuld erstatning for den nedgang af ejen-dommens handelsværdi, som fredningenmedfører. Der er tale om en engangs-erstatning – tabet erstattes altså en gangfor alle. Erstatningerne betales af staten ogkommunerne.Kommunerne fører tilsyn med, at fred-ningerne overholdes, og udfører – ofte isamarbejde med lodsejerne – pleje i defredede områder, for at sikre den ønskedetilstand – f.eks. ved at fjerne uønsket op-vækst af træer, eller ved at sikre afgræsning(Miljøministeriet fører dog tilsyn og udførerpleje på egne arealer).

•At beskytte naturen med dens bestand••af vilde dyr og planter samt deres leve-steder.At beskytte de landskabelige, kultur-historiske, naturvidenskabelige og under-visningsmæssige værdier.At forbedre, genoprette eller tilvejebringeområder, der er af betydning for vildedyr og planter og for landskabelige ogkulturhistoriske interesser.At give befolkningen adgang til at færdesog opholde sig i naturen samt forbedrefriluftslivets muligheder.

Den almindelige opfattelse af fredninger erofte, at disse alene anvendes til at bevare engiven tilstand. Men fredninger kan ogsåmeget ofte have til formål at skabe ændringer– f.eks. i form af mere natur, flere stier ellerfjernelse af beplantning. En fredning kan lige-ledes medvirke til at sikre, at naturen får lovat udvikle sig på sine egne betingelser - f.eks.ved at udlægge skov til urørt skov – eller vedat sikre, at Råbjerg Mile får lov at flytte sig.

Fredning supplererandre virkemidlerDer er lavet mange andre vigtige tiltag i lovgivningen i de senere år– men fredning kan stadig tilføje noget ekstraNår fredningsinstrumentet nu har eksistereti så mange år, og der i mellemtiden er ind-ført og udviklet mange andre lovregler ogplanværktøjer, så må fredning vel være etforældet værktøj, og opgaverne løses velbedre med de nyere regelsæt ?Fredningers rolle har ændret sig gennemårene – men fredninger kan fortsat på deenkelte lokaliteter supplere de generelle be-skyttelsesregler og øvrige virkemidler medskræddersyede løsninger på de problemer,som de øvrige virkemidler ikke løser.Her skal blot nævnes nogle eksempler :Naturbeskyttelseslovens § 3sikrer engenerel beskyttelse af en række naturtyper(heder, enge, overdrev, strandenge, moserm.v.) imod, at der foretages aktive indgreb,som ændrer naturarealernes tilstand. Menbestemmelsen sikrer ikke imod, at natur-arealerne springer i skov eller på andenmåde gror til. En fredning kan for et konkret

område fastsætte bestemmelser, der giverkommunen mulighed for en aktiv pleje afarealerne for at opretholde en ønsket tilstand– der kan iværksættes græsning, rydningaf buske og træer m.v. Og en fredning kansamtidig skabe mulighed for at anlæggestier, der giver offentligheden adgang til atopleve disse naturarealer.Desuden har man med en fredning mulighedfor at skabe forbindelse mellem isoleredebeskyttede naturarealer, f.eks. ved at udtagearealer af landbrugsdrift.Planloven og planlovens landzone-bestemmelsersikrer det åbne land modplanløs byspredning og regulerer mulig-hederne for opførelse af byggeri og anlægi det åbne land. Fredningerne kan suppleredenne generelle beskyttelse, f.eks. ved ikonkrete områder at fastlægge forbud modtilplantning med juletræer eller læhegn, somvil afskære udsigten over et smukt landskabeller sløre karakteristiske landskabsformer– eller bestemme, at en allerede eksisterendebeplantning skal fjernes. Og en fredning kangive mulighed for at etablere stier, der giveroffentligheden mulighed for at bevæge sigrundt i det åbne land.For de særligt udpegedeNatura 2000områderudføres der særlig planlægningmed konkrete handleplaner og særlige virke-midler for at sikre gunstig bevaringsstatusfor de arter og naturtyper, som danner udpeg-ningsgrundlag for de enkelte Natura 2000-områder. En fredning kan i nogle tilfældesupplere denne særlige indsats med f.eks. atgive offentligheden bedre adgang til natur-

områderne – naturligvis forudsat, at offent-lighedens adgang ikke er i strid med hen-synet til arterne på udpegningsgrundlaget.Museumslovensikrer en beskyttelse affortidsminder som f.eks. gravhøje. Med enfredning kan man supplere denne beskyt-telse f.eks. ved at frede et større landskabs-område eller kulturmiljø, som indeholderflere fortidsminder eller kulturspor somf.eks. agerspor fra bronzealderen ellerhøjryggede agre. Man kan med en fredningf.eks. også fastsætte bestemmelser om atfjerne beplantning, der dækker for indsyntil fortidsminder, ligesom men gennem enfredning kan skabe offentlig adgang til dissefortidsminder eller kulturmiljøer.Landdistriktsprogrammethar en centralrolle i realiseringen af vand- og naturplanerne,og vil medvirke til en meget betydelig ind-sats for naturen og vandmiljøet. Der er somhovedregel tale om frivillige støtteordninger,f.eks. til udtagning af lavbundsjorder af om-driften med henblik på etablering af våd-områder eller retablering af naturlige vand-standsforhold. En fredning vil evt. kunnesupplere denne indsats ved at gennemførenaturforbedrende tiltag på arealer, hvor derikke opnås frivillige løsninger, hvis der f.eks.er tale om, at der hermed kan lægges ”densidste væsentlige brik” i en større helhed.Landdistriktsprogrammet giver f.eks. ogsåmulighed for at søge tilskud til projekter, derfremmer offentlig adgang til områder af højnaturværdi. En fredning vil kunne være ensupplerende eller alternativ mulighed for atskabe adgang for offentligheden til de nyenaturarealer.

Hvorfor lave en handlingsplan ?Fredning kan så meget forskelligt – man må vælge og prioritereDer er begrænsede ressourcer til rådighedfor fredningsindsatsen.Det er derfor hensigtsmæssigt og nødvendigtat prioritere og målrette fredningsarbejdet– at udvælge, hvilke formål man især finderdet vigtigt at forfølge.Fredningerne bør især anvendes til at løseproblemer eller sikre tilstande, der ikkekan løses eller opnås ved brug af andrevirkemidler.Det må endvidere tilstræbes at målretteindsatsen derhen, hvor man får mest forpengene. I bedste fald kan man med enlille fredningsmæssig indsats gøre en storforskel – f.eks. når man ved at udlægge enmindre, ny stistrækning binder eksisterendeadgangsmuligheder i et naturområde sam-men.Desuden skal man være opmærksom på,at gennemførelse af en fredning ofte tagerflere år og påfører den enkelte lodsejermere eller mindre byrdefulde varige bin-dinger på hans ejendom, for hvilke der skaludbetales erstatning. Såvel hensynet til deinvolverede lodsejere som den samfunds-mæssige økonomi taler derfor også for enfokusering af fredningsindsatsen.I de seneste 20 år er en sådan samletprioritering og fokusering søgt opnåetved udarbejdelse af såkaldte frednings-handlingsplaner.

Prioriteringen i Handlingsplanfor fredning 2005Der aftaltes 3 hovedformål, som skulle have højeste prioritet i denfremtidige fredningsindsatsI 2005 udarbejdede Danmarks Naturfred-ningsforening, Amtsrådsforeningen, Kom-munernes Landsforening samt Skov- ogNaturstyrelsen den seneste frednings-handlingsplan. Denne plan kan ses i sinhelhed påwww.naturstyrelsen.dk/Udgivelser/Aarstal/2005/fredning.htmDer var enighed om, at det er vigtigt at holdeden enkelte frednings hovedformål for øje, ogikke forledes til at udvide formålet til emner iperiferien af det egentlige hovedformål. Altsåat fokusere på det vigtige. Hvis et hoved-formål med en fredning eksempelvis er atbeskytte særlige arkæologiske værdier, vil detsom udgangspunkt være irrelevant samtidigtat fastsætte bestemmelser om jagtforbud,selvom der evt. drives intensiv jagt i området.Desuden aftalte man, at det grundlæggendeskulle være nødvendigt at frede det på-gældende område - altså at den ønskedebeskyttelse ikke allerede følger af den øvrigelovgivning, eller at det man ønsker at opnåikke kan opnås bedre og enklere på andremåder.

De 3 højest prioriterede temaer for denfremtidige fredningsindsats, blev i hand-lingsplan 2005 beskrevet således:Større sammenhængende natur-områderDen stadig større fragmentering ogopsplitning af naturarealerne har (…)medført, at spredningsmulighederne fordyr og planter er blevet forringet. For atskabe plads og mulighed for øget bio-diversitet er det derfor nødvendigt atsikre større sammenhængende natur-områder. Større sammenhængendeområder vil også have en positiv betyd-ning for landskabet og for de geologiskeog kulturhistoriske interesser, ligesom dekan være attraktive som udflugtsmål foroffentligheden.Tilskudsordninger, aftaler m.v. kan imange tilfælde medvirke til at skabesammenhæng, men fredninger kanvære et vigtigt instrument for at opnåen samlet sikring af og naturmæssigsammenhæng i et tilstrækkeligt stortområde, samtidig med at behovet fordrift og pleje kan sikres gennem ud-arbejdelse af en plejeplan for området.Der vil typisk ikke være behov for atsikre hele det udpegede naturområdeved fredning, men der vil være tale omat arbejde med en mosaik af virkemidler,som tilsammen sikrer den store natur-mæssige sammenhæng samtidig med,at der opnås en synergieffekt herved.

Biologisk MangfoldighedSom tidligere nævnt er Danmark for-pligtet til at stoppe tilbagegangen af denbiologiske mangfoldighed inden 2010.Fredninger er et af flere virkemidler, derkan medvirke hertil, jf. ovenstående, vedat medvirke til at skabe større sammen-hængende områder, hvor der skabesbedre spredningsmuligheder for dyrog planter. I særlige tilfælde vil fred-ninger også kunne medvirke til at sikrenaturgrundlaget for særligt truede arter,hvor det ikke er muligt at sikre grund-laget ved hjælp af anden lovgivning. Bl.a.ved at give adgang til pleje.LandskabsfredningerDer er et stadigt pres på det åbne land,med deraf følgende interessekonflikter.De åbne ubebyggede landskaber, hvorudsynet ikke forstyrres af tekniske anlæg,og som er rige på oplevelsesmuligheder,står i kontrast til den øgede tendens tilmere landbrugsbyggeri og byudvikling idet åbne land. Hertil kommer udvidelseaf infrastrukturen og andre større anlæg,som ikke ønskes placeret i nærheden afbymæssig bebyggelse. Behovet for atbeskytte de store uforstyrrede land-skaber er derfor støt stigende. Ud overat de store uforstyrrede landskaberskaber en visuel forståelse af landskabetog de kulturhistoriske sammenhænge,skabes der også i mange tilfælde etforbedret grundlag for dyrs og plantersspredningsmuligheder og sikring af degeologiske værdier.

De første tre emner: sammenhængendenaturområder, biologisk mangfoldighed oglandskabsfredninger, fandt arbejdsgruppenburde have den højeste prioritet i forhold tilden fremtidige fredningsindsats.I forlængelse af selve handlingsplanen harparterne efterfølgende afholdt årlige møder,med henblik på at drøfte de fredningsfor-slag, der overvejes eller forventes rejst i detkommende år, at få evalueret det forgangneårs indsats og at drøfte sigtelinjerne for defølgende års fredningsindsats.De enkelte parter har dog fortsat mulighedfor at rejse en fredningssag, som ikke tagerudgangspunkt i de overordnede temaer, ogsom de øvrige parter ikke kan tilslutte sig.

Nøgletal og udvikling påfredningsområdet sidensidste handlingsplanI gennemsnit pr. år rejses der 10-11 nye fredningssager, der fredes2.000 ha, og der gives ca. 9 mio. kr. i fredningserstatningerHvor mange nye fredningssager rejsesder hvert år?I de sidste ca. 20 år er der gennemsnitligtrejst 10-11 nye fredningssager pr. år.Det fremgår af figur 1, at antallet af nyesager pr. år har været lidt lavere i perioden2004-2011 end i perioden 1992-2004, idet20Handlingsplan for fredning 2013

stændig prøvelse af fredningens nødven-dighed samt nytteværdien set i forhold tilomkostningerne ved en gennemførelse affredningen.Hvem har rejst sagerne ?Af figur 1 fremgår, at der i perioden 1.4.2004- 31.12.2011 er rejst 72 nye fredningssager.Fredningssager kan rejses af DanmarksNaturfredningsforening (DN), kommunerneeller Miljøministeren (Naturstyrelsen). Fremtil kommunalreformen den 1.1.2007 kunneogså amterne rejse fredningssager. Disseforskellige parter kan rejse nye sager sam-men eller hver for sig. I figur 2 er opstillet,hvor mange sager, de enkelte parter harværet medvirkende til at rejse, i samarbejdeeller alene.Som det vil fremgå, har DN været den mestaktive sagsrejser, idet DN har medvirket tilat rejse 69 % af alle sager i perioden, herafsom eneste sagsrejser i 50 % af sagerne.Kommunerne har været sagsrejser ellermedsagsrejser i 37 % af de rejste sager.

Hvilke hovedformål havde de nyefredningssager?For 2 perioder – før og efter udarbejdelsen afhandlingsplan for fredning 2005 – er hoved-formålene med de rejste fredningssageropgjort. Opgørelsen fremgår af figur 3.Det skal bemærkes, at kategoriseringen affredningssagernes hovedformål er forbundetmed fortolkninger, der ikke er helt entydige– eksempelvis rummer fredningsforslagoftest bestemmelser om offentlig adgang;men det er ikke altid et hovedformål. Deenkelte sager har oftest flere hovedformål– summen af de procentuelle andele i figur3 ligger derfor langt over 100%.Som det fremgår af figur 3, opfylder fred-ningerne en lang række meget forskelligehovedformål. Og dette gælder i beggeperioder. Herudover kan bl.a. peges påfølgende:Fredninger med beskyttelse aflandskabersom hovedformål har en fremtrædendeplacering i fredningsarbejdet i beggeperioder. Og andelen er steget fra 25% førhandlingsplan 2005 til 43 % i perioden efterhandlingsplan 2005, i overensstemmelsemed, at det blev besluttet i handlingsplanen,at landskabsfredning skulle være et højtprioriteret hovedformål.Naturgenopretninger siden 2004 stortset bortfaldet som et hovedformål. Detteskyldes, at der i 2004 indførtes nye regleri naturbeskyttelsesloven, som sikrer, at enfredning, der indebærer gennemførelse af

sag. Sager hvor et eller flere af disse formålindgår, er faldet fra 28% i første periode til19% i anden periode. Det skal bemærkes,at en række andre sager rummer positivetiltag for biodiversitet, f.eks. ved at fastsættebestemmelser om skånsom skovdrift ellerforbud mod gødskning på visse arealer.Men der kan altså ikke ud af opgørelsenudledes indikationer på, at prioriteringeni handlingsplan 2005 af biodiversitet somhovedformål er slået afgørende igennem.En vigtig årsag hertil er, at de særlige tiltagi Natura 2000-områderne er sat i værk iperioden, og at det i Handlingsplan 2005aftaltes, at fredning i Natura 2000 områderderfor skulle nedprioriteres.Sager med sikring afkulturhistoriskeværdiersom et af hovedformålene har haften svagt faldende vægt – fra 25 % til 21 %– men er stadig et betydende hovedformål.Der er ikke i handlingsplanperioden rejstsager med det hovedformål at understøttearter iNatura 2000–områder(mod 10%af sagerne i den foregående periode).Dette er i overensstemmelse med den ihandlingsplanen aftalte nedprioritering,som har baggrund i, at der med Natura2000-planlægningen iværksættes en langrække andre tiltag for at sikre områdernesudpegningsgrundlag.I Handlingsplan 2005 erStørre sammen-hængende naturområderangivet som etaf de 3 højest prioriterede temaer. Det er ikkei handlingsplan 2005 opgjort for perioden1992-2004, hvor mange af de rejste sager,

der medvirker til at sikre større sammen-hængende naturområder. Det skal be-mærkes, at definitionen af det pågældendeprioriterede tema ikke er helt skarp. Forperioden 2004-2011 er kategoriseringen afsagerne sket ud fra en rummelig vurderingaf områdernes størrelse, fredningsbestem-melsernes indhold samt den evt. sammen-hæng med tilstødende fredninger ellerNatura 2000-områder. Det ses herefter, at enmeget stor del (44%) af de rejste fredningeri perioden 2004-2011 kan siges at medvirketil at sikre større sammenhængende natur-områder. Dette hovedformål har altså højprioritet i fredningsarbejdet, i overens-stemmelse med handlingsplan 2005Af figuren ses også, at en række af de øvrigehovedformål har omtrent samme vægt i deto statistikperioder.Men der er dog sket en stigning i antalletaf sager vedr. bynære grønne områder (fra13 til 18 %), byafgrænsning (fra 18 til 22%) ogrevisioner mhp. anlæg (fra 6 til 10%). Samletkan dette antagelig ses som et udtryk forden øgede urbanisering, og at interesse-modsætningerne omkring anvendelsen afdels de åbne områder i byerne og dels detåbne land omkring byerne er stigende

Kategorier for hovedformål:LandskabGeologiZoologiBotanikNaturgenopretningSærlig skovdriftKulturhistorieOffentlighedens adgangNatura 2000Bynært grønt områdeByafgrænsningModernisering(af eksisterende fredning)Revision (af eksisterende fredning)m.h.p. anlægFormål opfyldt på anden måde(og sagen derfor ikke gennemført)RekreativtStørre sammenhængende natur-områder (indføjet som hovedformålmed handlingsplan 2005 – hoved-formålet ikke opgjort for sager rejstfør denne plan)

Hvad har fredningssagerne kostet ?I perioden 2004-2011 er der truffet endeligafgørelse i 95 fredningssager. I disse sagertilkendtes i Natur- og Miljøklagenævnet(eller i fredningsnævnet, hvis sagen fandtsin endelige afgørelse her) samlede fred-ningserstatninger som angivet i figur 4.Erstatningen udredes af staten og kom-munerne.Samlet set tilkendes der således i nævneneårligt fredningserstatninger på gennem-snitligt omkring 9,4 mio.kr., hvoraf statenudreder 7,8 mio.kr. svarende til 83 %. Dissegennemsnit dækker dog, som det ses, overret betydelige udsving fra år til år.

Det flertal i folketinget, som på baggrund afLille Vildmose-sagen gennemførte lovæn-dringer i 2004 for at sikre bedre økonomiskstyring på fredningsområdet, tilkendegav, atder burde sigtes efter en fremtidig indsatsfor fredninger, der højst var på niveau medde fredningserstatninger, der forelå samledeopgørelser over for de foregående år – hervar de årlige gennemsnitlige frednings-erstatninger 8,6 mio.kr/år, hvoraf statensandel udgjorde 7,4 mio.kr.For perioden 2004-2011 er denne målsæt-ning stort set overholdt. Fredningsindsatsenholder sig med andre ord inden for denramme, som er udstukket af Folketinget.

Tilkendegivelsen fra folketingsflertalletbetyder ligeledes, at den fremtidige indsatspå fredningsområdet fortsat bør holdes påhøjst dette niveau.Den gennemsnitlige tilkendte erstatning pr.afgjort sag i perioden udgør 0,79 mio. kr.pr. sag. Dette gennemsnit dækker ligeledesover betydelige udsving, idet eksempelvisen del sager afgøres uden tilkendelse af er-statning (f.eks. hvis der er tale om offentligtejede arealer, eller hvis sagen afvises).Såfremt de 13 afviste sager fratrækkes, harden tilkendte erstatning pr. gennemført sagudgjort i gennemsnit 0,91 mio.kr. pr. sag,hvoraf statens andel har udgjort 0,76 mio.kr. pr. sag.

Figur 4De i skemaet angivne tal for fredningserstatninger medtager ikke renter eller godtgørelser til sagkyndig bistand, og der er ikke medtaget evt. senere forøgelser af erstat-ningen, tilkendt i Taksationskommissionen eller ved domstolene.* de anførte tal for 2007 er ekskl. fredning af Lille Vildmose, med samlet erstatning 57, 7 mio.kr., heraf statens andel 51,9 mio. kr. Dette skyldes, at dette er en helt ekstra-ordinær sag, som forrykker det samlede billede meget, og sagen gav anledning til en række lovændringer, som generelt modvirker, at en lignende sag atter kan opstå.Tallene er opgjort til brug for afrapporteringer til Folketingets Miljøudvalg, hvor folketingets partier har ønsket denne sag holdt ude af opgørelserne.

Erstatningernes størrelse i de 82 gennem-førte sager fordeler sig som vist i figur 5.Som det ses, er langt hovedparten afsagerne i perioden afgjort med samledeerstatninger på 0 kr. eller mindre end1 mio. kr. – det gælder for i alt 64 af de 82sager. En enkelt speciel sag har udløst fred-ningserstatninger på 13,8 mio.kr. – det drejersig om Råbjerg Mile-sagen – og beløbetomfatter 13,5 mio.kr. for statens overtagelseaf arealer, der i de kommende år vil blivedækket af milen.Hvor store arealer blev fredet ?De 82 fredninger, som (udover Lille Vild-mose) gennemførtes i perioden 2004-2011omfattede i alt arealer på ca. 16.100 ha. Engennemført fredning omfattede således igennemsnit ca. 196 ha.

Dette dækker over en bred variation frameget små fredninger (få tusinde m2) tilmeget store fredninger (op til 3.000 hektar).I gennemsnit blev der i perioden fredetgodt 2000 ha. pr. år.Lille Vildmose-sagen indgår ikke i disse tal– denne sag omfattede fredning af et arealpå ca. 7.600 ha.Idet de tilkendte fredningserstatninger(jf. figur 4) udgjorde i alt 74,9 mio.kr., udgjordeden gennemsnitlige fredningserstatning pr.hektar i perioden ca. 4650 kr. Dette gennem-snitstal dækker dog også over meget storevariationer.

Udviklingstræk sidenhandlingsplan 2005Virkeligheden ændrer sig, og det skal tænkes ind i fredningsarbejdetEn række forhold af betydning for frednings-arbejdet har ændret eller udviklet sig, sidensidste handlingsplan blev udformet i 2005.Disse udviklingstræk danner baggrund forovervejelserne om retningen for frednings-arbejdet i de kommende år. Her kan isærpeges på følgende:Strukturreformen og nye udfordringerfor planlægningenDen 1.1.2007 trådte strukturreformen i kraft.Denne ændring af det administrative Dan-markskort indebar bl.a., at kommunerne over-tog de opgaver, der knytter sig til pleje affredede områder og tilsyn med disse. Sam-tidig overtog kommunerne planlægnings-kompetencen i det åbne land, som tidligerehavde ligget i amterne. Kommunerne harsåledes nu til opgave gennem planlægningenat videreudvikle afvejningen af naturhensyn,landskabshensyn, adgangsforhold og rekrea-tive behov, landbrugshensyn, vandkvalitets-hensyn, trafik- og byudviklingshensyn m.m. ien sammenfattende fysisk planlægning.I visse tilfælde vil fredning være et af deværktøjer, der vil kunne finde anvendelsetil realisering af særlige dele af denne sam-menfattende planlægning.

Natura 2000 planerneI Natura 2000-områderne er der gennem-ført en statslig planlægning, og på baggrundheraf har staten og kommunerne udformetkonkrete handleplaner for den indsats, derskal sikre gunstig bevaringsstatus for de arterog naturtyper, der har været udpegnings-grundlaget for de enkelte områder. Hervedsikres med andre virkemidler end fredningen meget betydelig indsats for naturen i disseområder, og samtidig for naturkvaliteten ogbiodiversiteten i Danmark og på et europæiskplan.KlimaforandringerDet er kommet til at stå klart som en grund-læggende præmis, at der vil ske klima-ændringer, og at dette kan få konsekvenserf.eks. i form af større risiko for oversvøm-melser. Denne risiko kan imødegås ved atudføre klimatilpasningsprojekter, også i detåbne land, som samtidig giver mulighederfor at skabe ny natur.Natur- og landbrugskommissionen foreslårdisse projekter finansieret ved spildevands-afgifter og stormflodsordning. Umiddelbartsynes det således ikke relevant at forestillesig, at fredninger skal få en betydende rollei denne sammenhæng. Klimatilpasnings-hensynet bør dog overvejes i konkretefredningssager, der er rejst med andrehovedformål – f.eks. kan det være relevantat udforme en fredning således, at den ikkeumuliggør, at man med andre virkemidlerændrer hydrologien i et område.Handlingsplan-arbejdsgruppen vil i fremtidenfølge udviklingen af løsninger på klima-

tilpasningsområdet, og drøfte eventuellefølgevirkninger for fredningsområdet – ogemnet kan behandles nøjere i den næsterevision af handlingsplan for fredning.I relation til mulighederne for at modvirkeklimaændringer ved at mindske udledningaf drivhusgasser fremgår af Natur- og land-brugskommissionens rapport, at:”Der er mange steder mulighed for at opnåsynergi-gevinster, hvis den nye natur mål-rettes og tænkes sammen med øvrigehensyn. F.eks. kan udtagning af landbrugs-jord i ådale skabe ny, værdifuld og meresammenhængende natur samtidig med, atudvaskningen af næringsstoffer nedsættesog vandmiljøet forbedres. Udledningen afdrivhusgasser kan også mindskes ved at ud-tage de mest kulstofholdige lavbundsjorder.”Natur- og Landbrugskommissionen foreslår,at dette søges opnået ved, at der gennemEU-støtteordninger kompenseres for udtag-ning af lavbundsjord. I så fald er det muligt,at fredninger i visse tilfælde kan suppleredisse virkemidler i den samlede udvikling afnaturområder i ådale og på andre lavbunds-arealer, f.eks. ved at tilvejebringe forbedredeadgangsforhold for befolkningen.De enkelte nye fredninger kan fremoverforsøges formuleret således, at der er enrobusthed overfor konsekvenser af kom-mende klimaforandringer, f.eks. havstigning.BefolkningsudviklingI Østjylland og på Sjælland er befolknings-tilvæksten betydeligt over landsgennem-snittet. Det samme gælder antallet af

arbejdspladser. I de vækstprægede byerbliver der tale om ganske betydelig befolk-ningstilvækst og behov for boliger i stort tal,og presset på grønne områder og det om-liggende åbne land vil blive forstærket, ogbehovet for god rekreativ tilgængelighedvil øges. Generelt skal disse udfordringer idet væsentligste løses gennem god plan-lægning. I nogle tilfælde kan en fredningdog medvirke til f.eks. at skabe bedreadgangsforhold i bynære naturområder ogtil at bevare eller udvikle et sådant områdeskarakter. Og i nogle tilfælde kan interesse-modsætningerne omkring anvendelsen afet bynært grønt område blive forstærket ien sådan grad, at det kan være relevant atoverveje en fredning af området.

Natur- ogLandbrugskommissionensamt Naturplan DanmarkKommissionens anbefalinger og den kommende Naturplan Danmarker af væsentlig betydning for det fremadrettede fredningsarbejdeRegeringen nedsatte i marts 2012 en uaf-hængig Natur- og Landbrugskommission,som i april 2013 er fremkommet med anbe-falinger om virkemidler og initiativer, der kanbidrage til realisering af en helhedsorienteretstrategi for en grøn omstilling af dansk land-brug og en styrkelse af naturen i Danmark.28Handlingsplan for fredning 2013

•Etablering af et nationalt naturnetværk,som skal danne en ramme for den lang-sigtede prioritering af ressourcer til atskabe en mere sammenhængende naturi Danmark. Naturnetværket bør omfattede eksisterende, meget værdifuldenaturområder, men skal også omfattenye natur- og skovområder. Etableringaf ny natur, større naturgenopretnings-projekter og andre særlige naturindsatserskal målrettes det nationale naturnetværk.Oprettelsen af en national naturfond.En bedre udnyttelse af mulighederne iEU’s landbrugspolitik i forhold til naturog biodiversitet.

Her tænker kommissionen på mulighedernefor effektivisering af strukturen og organise-ringen af fredningsinstituttet.Arbejdsgruppen lægger vægt på, at nær-værende handlingsplan også tjener til atunderstøtte en optimering af udbyttetaf fredningsindsatsen, og parterne vil i detkommende fredningsarbejde være opmærk-som på mulighederne for at understøtte detforeslåede samlede nationale naturnetværk,hvis Natur- og Landbrugskommissionensanbefaling realiseres.Rapporten peger endvidere på, at statenbør gå foran med en indsats på sine egnearealer:I statsskovene og på de statsejede natur-arealer er der en særlig forpligtelse til at gåforan, indfri samfundsmæssige ønsker oggøre en ekstra indsats. Ved formulering afmålsætninger for naturen og den biologiskemangfoldighed i Danmark er det derforvæsentligt at få fastlagt, hvordan de stats-lige arealer skal bidrage.Også på fredningsområdet bør man væreopmærksom på de særlige fredningsmæs-sige værdier, som måtte være til stede påde statsligt ejede arealer.Natur- og Landbrugskommissionens anbe-falinger kan være et grundlag for den kom-mende Naturplan Danmark, som er meldtud i regeringsgrundlaget fra oktober 2011:

Opfyldelse af målene anbefales således bl.a.sikret ved oprettelse af en ny naturfond ogmålretning af EU’s tilskudsmuligheder, så-ledes at der bl.a. sikres bedre økonomi i atlade udføre naturpleje ved afgræsning ellerhøslæt. Disse nye muligheder skal ifølgekommissionen supplere de eksisterendeindsatser, der skal fortsætte med uformind-sket styrke. Det påpeges således af kom-missionen, at”Fredninger er et væsentligtvirkemiddel i naturpolitikken, og det erderfor vigtigt, at fredningssager og tilsynmed fredninger mv. administreres effektivtfor at optimere udbyttet af frednings-indsatsen.”

Regeringen vil derfor fremlægge enNaturplan Danmark, der vil have tilhensigt:•At sikre, at naturens mangfoldighed,variation og skønhed bevares ogudvikles på en måde, der er bære-dygtig og til gavn for velfærden ogmenneskers trivsel i Danmark.•At der skabes mere natur ogetableres mere skov – også bynært.•At sikre Danmark som et varieret,spændende og attraktivt land meden rig natur med sammenhængendenaturområder og et rent miljø, ogsåtil havs.•At medvirke til at gøre Danmarksnatur mere robust over for følgerneaf de klimaændringer, der synesuundgåelige.•At bidrage til at reducere Danmarksklimaforurening.•Og som tager udgangspunkt i EUog FN beslutninger og love om hav-miljø, vandmiljø, naturbeskyttelseog biodiversitet.

•at fredninger ikke bør anvendes til atopnå formål, som kan opnås ligeså godteller bedre med andre ordninger (f.eks.i Natura 2000-områder, hvor handle-planerne fastlægger en indsats, som skalrealiseres med særlige støtteordninger).at der som udgangspunkt skal fore-ligge en aktuel eller en potentiel konkrettrussel mod fredningsværdierne i detpågældende område – denne forud-

sætning er dog ikke afgørende, hvis derer tale om unikke fredningsmæssigeværdier af væsentlig national betydning,jf. nedenfor.at der skal fokuseres på de væsentligefredningsformål i de enkelte sager.at der skal være et relevant forholdmellem det, der opnås med fredningenog omkostningerne ved at gennemførefredningen.

Hertil kommer, at:•den samlede fredningsindsats i over-ensstemmelse med folketingsflertalletstilkendegivelse i 2004 fortsat økonomiskbør holdes på højst samme niveau somfor årene forud for lovændringerne (sam-lede tilkendte fredningserstatninger påca. 8,6 mio. kr./år).Indenfor disse rammer er det, blandt denbrede vifte af mulige indsatsområder forfredning, efter parternes opfattelse vigtigstat give særlig høj prioritet til følgende fred-ningsformål:Større, sammenhængende naturområderDen stadig større fragmentering og op-splitning af naturarealerne har medført, atspredningsmulighederne for dyr og planterer blevet forringet. For at skabe en mererobust natur og mulighed for øget biodiver-sitet er det derfor nødvendigt at sikre størresammenhængende naturområder. Størresammenhængende områder vil også haveen positiv betydning for landskabet og forde geologiske og kulturhistoriske interesser,ligesom de kan være attraktive som udflugts-mål. Fredningen kan sikre eller tilvejebringedet naturområde, som kan binde tilstødendenaturområder sammen som en helhed,ved at ”lægge den lille brik”, der mangler iet større netværk. Eller fredningen kan i sigselv omfatte et større naturområde, og sikreeller forbedre dette. Herved vil det samti-dig være muligt at understøtte Natur- ogLandbrugskommissionens anbefaling omsammenhængende naturnetværk. Når etevt. naturnetværket er fastlagt, vil parterne

i fredningsarbejdet være særligt opmærk-somme på at understøtte dette netværk.Landskabsfredning– større, uforstyrrede landskaberVed at sikre de mest værdifulde landskabermod spredt bebyggelse, tekniske anlæg, ter-rænændringer og mod udsigtshæmmendetilplantning, sikres, at befolkningen fortsatkan opleve uforstyrrede landskaber, somhar en fortælleværdi om landskabernesdannelse, kulturspor m.v., og som samtidighar en umiddelbar rekreativ og oplevelses-mæssig værdi, og medvirker til at sikrespredningsmuligheder for dyr og planter.Såfremt Natur- og Landbrugskommissionensanbefaling om et nationalt naturnetværkrealiseres, vil parterne i fredningsarbejdetvære særligt opmærksomme på at under-støtte dette netværk.Perlerne – de unikke, de vigtigste, denationalt værdifulde lokaliteterDer er løbende gennem årene fredet mangesærligt værdifulde lokaliteter. Men med dettesærligt prioriterede mål for fredningsarbejdetsøges modvirket, at fredningsarbejdetpræges for meget af sager, som sigter påat afværge små projekter af lokal karakter– og at der i stedet sættes fokus på at sikrede allervigtigste fredningsværdier. Lokalite-terne der sigtes til her, er af den karakter,som ganske enkelt ikke må gå tabt, fordi vikun har få lokaliteter af den pågældende arteller kvalitet. – og hvor det derfor er oplagt,at den pågældende lokalitet skal sikresmed den meget stærke beskyttelse, somen fredning udgør. Det kan eksempelvis

være en unik geologisk lokalitet, et ganskesærligt landskab, et helt særligt levested foren speciel art eller et unikt kulturspor samtdettes omgivelser. Det er for disse særligelokaliteters vedkommende ikke afgørende,om der er en aktuel eller potentiel trusselmod fredningsværdierne, eller at den gene-relle lovgivning yder en vis beskyttelse.Det vil være naturligt, at der i det fremtidigefredningsarbejde er opmærksomhed påevt. at inddrage Naturstyrelsens arealer ellerandre statsejede arealer, såfremt der her ersærlige fredningsværdier af national betyd-ning, eller såfremt der ved inddragelse afdisse arealer kan sikres sammenhængendelandskabs- eller naturmæssige helheder.Med den her beskrevne prioritering sigtesimod, at fredningsarbejdet dels fokuseres påde lokaliteter, hvor værdierne har en sådankarat, at anvendelsen af lovgivningens stær-keste beskyttelse er nødvendig og naturlig,dels at fredningsarbejdet kan målrettes modde sammenhængende områder og netværk,som vil skulle realiseres, hvis Natur- og Land-brugskommissionens anbefaling om etnaturnetværk realiseres.

Det skal afslutningsvis bemærkes, at hand-lingsplanen har skabt en fælles forståelsefor prioriteringen af den fremtidige fredningsindsats. Der vil dog fortsat kunne forekommefredningssager, som en eller to af parterneaf særlige årsager ønsker at rejse, uanset atsagen ikke tager udgangspunkt i de særligthøjt prioriterede fredningsformål, og uansetat den/de øvrige parter ikke kan tilslutte sigsagens rejsning.Parterne vil afholde opfølgningsmødermindst en gang årligt for at evaluere detforgangne års fredningsindsats samt drøftesigtelinjerne for det kommende års indsats.Parterne har aftalt, at handlingsplanen tagesop til evaluering og evt. revision i 2020.

Bagsværd Sø og Lyngby Sø og arealer omkringdisse, fredet 2013. Formålet med fredningen er bl.a.at sikre bevaringen af områdets landskabs-, natur-,kultur- og rekreative værdier. Fredningen sikrer f.eks.,at en evt. udvikling af det nationale rostadion skerunder hensyntagen til naturværdierne.32Handlingsplan for fredning 2013