Miljøudvalget 2013-14
MIU Alm.del Bilag 6
Offentligt
Forbrugerejedevandværker ogprisregulering
Foreningen af Vandværker i Danmark11. september 2013
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Forfattere:Martin Hvidt ThelleHannah Marie HolmAnders Oskar Kjøller-Hansen
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Indholdsfortegnelse
Sammenfatning12Regulering af vandsektoren i DanmarkForbrugerejede vandværker er de mesteffektive og de billigste i Danmark
23
7711
2.1 Driftsomkostningerne er 17 procent lavere i deforbrugerejede vandværker2.2 Priserne er 30 procent lavere i de forbrugerejedevandværker
3
Små effektivitetsgevinster ædes op afekstra omkostninger ved prisloftet
171922
3.1 Finansieringsomkostninger3.2 Administrative byrder
4
Samlet vurdering af forbrugereje ogprisloftsregulering
2731
Litteraturliste
SammenfatningKonkurrencestyrelsen og De Økonomiske Råd har dokumenteret, at der er et væsentligteffektiviseringspotentiale i den danske vandsektor. Ved at sammenligne vandværkernemed de mest effektive vandværker, har både Konkurrencestyrelsen og De økonomiskeRåd beregnet, at det er muligt, at spare 300-400 millioner kroner årligt. De ØkonomiskeRåds’ beregning bygger på at de kommunale vandværker bliver lige så effektive som deforbrugerejede vandværker.For at sikre, at der kommer besparelser, og at besparelserne fører til lavere priser for for-brugerne, vedtog Folketinget i 2009 en vandsektorlov, der indførte prislofter på vand påalle større vandværker i Danmark. Vandsektorloven betyder, at vandværkerne årligt bli-ver pålagt et loft over deres samlede indtægter. Dette loft er bestemt af vandværkernesdriftsvilkår, deres investeringsniveau, deres hidtidige opsparing, om de har opfyldt pris-lofterne i tidligere år samt et individuelt effektiviseringskrav, der er beregnet ved atbenchmarke vandværkernes omkostninger med hinanden.Da vandsektorloven blev indført, besluttede forligskredsen at omfatte vandværker med enproduktion større end 200.000 m3vand, men der er stor forskel på de 131 vandværker,der er forbrugerejede og de 91 vandværker, der er kommunalt ejede. Langt den største delaf besparelsespotentialet ligger hos de kommunale vandværker. Vores analyse viser, at deforbrugerejede vandværker som hovedregel er de billigste og mest effektive. I tråd medDØRS’ resultater viser vi, at de forbrugerejede vandværker har 17 procent lavere omkost-ninger og 30 procent lavere priser end kommunale vandværker af samme størrelse.Trods disse forskelle pålægger vandsektorloven de forbrugerejede vandværker et prisloft,der har til formål at opnå netop højere effektivitet og lavere priser. Efter vores vurderinger det tvivlsomt, om prisloftsreguleringen vil medføre en nettobesparelse for de forbru-gerejede vandværker. Selv hvis hele det opgjorte besparelsespotentiale kunne realiseres,svarer det kun til 32 mio. kr. hos de forbrugerejede vandværker, mens hele 207 mio. kr.skal realiseres hos de kommunale vandværker ifølge benchmarkingen for 2012.En af de væsentlige forskelle er, at de forbrugerejede vandværker allerede har stærke inci-tamenter til effektiv drift gennem forbrugerejerskab. Dette understøttes blandt andet af,at vi ser et reelt prisfald på vand fra de forbrugerejede vandværker siden år 2000, mensprisen på drikkevandet i Danmark generelt er steget mere end forbrugerpriserne.De forbrugerejede vandværker forventes i følge prisloftsmodellen at kunne realisere 32mio. kr. i besparelser. Det vil kræve, at de skal sikre lavere omkostninger, der svarer til 0,7kr. pr. m3vand. Problemet er imidlertid, at vandsektorloven med stor sandsynlighed på-lægger dem ekstra finansieringsomkostninger og administrative omkostninger, dermindst svarer til dette beløb. Reguleringen af de forbrugerejede vandværker er derfor fordet første næppe nødvendig og for det andet fuldstændig uden resultat, fordi besparelses-potentialet er småt og omkostningerne store.
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Kapitel 1
Regulering af vandsektoren iDanmarkVandsektoren i Danmark består af ca. 3.000 forsyninger, hvoraf 326 er omfattet af vand-sektorloven. Af disse 326 leverer 222 drikkevand, mens 104 tager sig af spildevand.Alle kommunale vandværker og forbrugerejede vandværker, der leverer mere end 0,2mio. m3drikkevand årligt, er dækket af vandsektorloven i dens nuværende udformning. Ialt er der 131 forbrugerejede og 91 kommunale drikkevandsforsyninger omfattet af vand-sektorloven.Denne rapport belyser vandsektorlovens betydning for de forbrugerejede vandværker ogomhandler således kun drikkevandsforsyninger. Det største forbrugerejede vandværkleverer lige under 2 mio. m3vand om året. De forbrugerejede vandværker, der er dækketaf vandsektorloven, leverer således mellem 0,2 mio. og 2 mio. m3vand og dækker fra ca.1.500 til ca. 17.000 husstande pr. værk. I gennemsnit leverer de ca. 0,4 mio. m3om året.De kommunale vandværker er typisk større og leverer til sammenligning i gennemsnit 2.8mio. m3vand.Denne analyse fokuserer på de forbrugerejede vandværker. Når vi sammenligner deforbrugerejede vandværker med de kommunale vandværker i denne rapport, ser vi derforpå de i alt 53 kommunale vandværker, der leverer mellem 0,2 mio. og 2 mio. m3, og sompå størrelse kan sammenlignes med de forbrugerejede.Vandværker er naturlige monopolerAlle vandværker i Danmark er i princippet naturlige monopoler. Der skal derfor regule-ring og/eller de rigtige ejerskabsincitamenter til for at sikre:oEffektivitetoLave priseroHøj kvalitet.
Regulering af vandværkerBåde de forbrugerejede og de kommunale vandværker er reguleret gennem kommunalttilsyn og økonomisk gennem vandsektorloven.I de forbrugerejede vandværker er forbrugerne derudover selv ejere. Det betyder, at desælger en vare til sig selv, samtidig med at de selv fastsætter prisen og direkte vælger le-delsen af vandværket.Desuden er de forbrugerejede vandværker underlagt de samme kvalitetskrav som alleandre vandværker, hvilket sikrer drikkevand af den krævede kvalitet. De forbrugerejedevandværker er således styret gennem:3
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
●
●
●
Forbrugerejeder giver forbrugerne kontrol med drift, effektivitet og priser i de-res egne vandværker, ved at de gennem årlige direkte valg vælger ledelsen afvandværket.Det kommunale tilsynder skal sikre vand af høj kvalitet gennem teknisk tilsynaf vandets kvalitet og tilsyn med vandforsyningsanlæggenes indretning og drift.Derudover godkender kommunalbestyrelsen de fastsatte vandtakster.Vandsektorlovender med prislofter indfører et ekstra lag af regulering af deforbrugerejede vandværker.
Spørgsmålet er om vandsektorlovens prislofter er nødvendige og gavnlige for de forbru-gerejede vandværker, eller om det giver flere problemer, end det løser.
Tabel 1 Regulering i vandsektorenForbrugerejede <0,2mio. m3ForbrugerejeKommunalt tilsynVandsektorloven, prisloft ogbenchmarkingKilde:√√Forbrugerejede >0,2mio.m3√√√√√Kommunale >0,2 mio.m3
Vandforsyningsloven, Vandsektorloven, Prisloftsbekendtgørelsen
Hvordan forskellige typer af selskaber bedst reguleres er et emne, der længe har væretdiskuteret af økonomer. Studier viser, at en af fordelene ved forbrugerejede forsyningssel-skaber er, at man både kan undgå de omkostninger, der er forbundet med monopoler, ogde omkostninger, der er forbundet med prisregulering.1”… when utilities are consumer owned cooperatives (for) they do not re-quire price regulation”2
Prisloftsregulering bliver benyttet i forsyningssektorer og i andre landePrisloftsregulering anvendes som instrument til at sikre lave priser i forsyningssektorerverden over. For eksempel er el-sektoren dækket af prislofter i Tyskland, England, Fin-land, Østrig og Italien.3I England og Wales er vandsektoren reguleret med prislofter.Vandsektoren i England og Wales adskiller sig fra den danske på to centrale punkter.I England og Wales er vandforsyningerne ejet af private investorer, der i mod-sætning til de forbrugerejede vandværker i Danmark har et incitament til atsætte høje priser for at tjene en profit.42. I England og Wales er der kun 34 forsyningsselskaber.5Det betyder, at de ervæsentligt større, og at de administrative byrder forbundet med prisregulerin-gen ikke vejer så tungt i de enkelte vandværkers driftsomkostninger.1.
12
Hansmann (1996) s. 170Morse (2000) s. 4763Mere præcist er der tale om en indtægtsramme ligesom den der gælder for vandforsyningerne i Danmark.4Både de forbrugerejede og de investorejede har incitament til at holde omkostningerne lave.
4
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
VandsektorlovenVandsektorloven blev vedtaget i midten af 2009 og trådte i kraft fra 1. januar 2010. Deførste prislofter var gældende fra og med 2011. Med introduktionen af prislofterne fra2011 blev de forbrugerejede vandværker over 0,2 mio. m3udover det kommunale tilsynyderligere reguleret af prislofter, der bestemmer den maksimale indtægtsramme pr. debi-teret kubikmeter vand for hvert enkelt vandværk.Udgangspunktet for vandsektorloven var den konkurrenceredegørelse, som Konkurrence-og Forbrugerstyrelsen (dengang Konkurrencestyrelsen) udførte i 2003. Konkurrencesty-relsen analyserede det danske marked for vand og fandt, at der var et stort effektivise-ringspotentiale i vandsektoren (drikkevandsdelen), nærmere bestemt 385 millioner kro-ner.6De Økonomiske Råd (DØRS) bekræftede i en analyse i 2004, at der var et stort effektivi-seringspotentiale i sektoren. DØRS vurderede et effektiviseringspotentiale på 304 mio.kr., hvis de kommunale vandværker var lige så effektive som de forbrugerejede vandvær-ker.7Samlet svarer det til en besparelse på ca. 17 procent af driftsomkostningerne i dekommunale forsyninger i 2002.8
Vandsektorloven har fire overordnede målsætningerDer er fire overordnede målsætninger med vandsektorloven:1.2.3.4.Øget effektivitetLavere priserØget gennemsigtighed og klar opgavefordelingSikring af kvalitet og øget erhvervs- og teknologiudvikling.
Mål 1 og 2 skulle sikres ved benchmarking og fastsættelse af prislofter og individuelleeffektiviseringskrav på driftsomkostninger for hvert enkelt vandværk. Mål nummer 3skulle først og fremmest opnås ved at udskille de kommunale vandværker til selskaber,mens hovedingrediensen i opnåelse af målsætning 4 var oprettelsen af VandsektorensTeknologi Udviklingsfond (VTU fonden).Denne rapport fokuserer på fordele og ulemper ved vandsektorloven for de omfattedeforbrugerejede vandværker med særligt fokus på målsætning 1 og 2 om højere effektivitetog lavere priser.I de følgende kapitler vurderer vi, om den allerede eksisterende forbrugerstyrede modelmed kommunalt tilsyn kan sikre høj effektivitet og lave priser, kapitel 2, og i kapitel 3 om
56
www.ofwat.gov.ukKFST (2003) s. 116 – 385 millioner kroner for de vandværker der indgik i analysen. Disse vandværker dækkede ca. 42 % af densamlede indvundne vandmængde i 2001.7DØRS (2004) s. 277 – Analysen er baseret på 94 vandværker, hvoraf 25 er forbrugerejede.8DØRS (2004) s. 15
5
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
de gevinster, der eventuelt måtte være ved vandsektorloven, opvejer de ulemper, der erforbundet med vandsektorloven i form af øgede administrative omkostninger og øgedefinansieringsomkostninger som følge af prisloftsreguleringen.
6
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Kapitel 2
Forbrugerejede vandværker er demest effektive og de billigste i Dan-markTo af hovedmålsætningerne med vandsektorloven var at sikre dels høj effektivitet og delslave priser i vandsektoren, og prisloftsreguleringen blev indført netop for at indfri disse tomål.Som beskrevet indledningsvist giver forbrugereje allerede i sig selv stærke incitamenter tileffektiv drift af vandværkerne. I dette kapitel ser vi derfor på, om forbrugereje også fak-tisk udmønter sig i høj effektivitet og lave priser. Det gør vi ved at sammenligne effektivi-tet og priser i de forbrugerejede vandværker med effektivitet og priser i de kommunalevandværker inden for samme størrelsesgruppe (0,2 mio m3– 2.0 mio m3debiteret vand-mængde).
2.1
Driftsomkostningerne er 17 procent lavere i deforbrugerejede vandværker
For at vurdere vandværkernes effektivitet ser vi på de faktiske driftsomkostninger, somopgjort af Forsyningssekretariatet.De forbrugerejede vandværker har lavere driftsomkostninger end dekommunaleDe forbrugerejede vandværker har i gennemsnit driftsomkostninger, der er 1,1 kr. laverepr. kubikmeter end de kommunale, der er på samme størrelse. Det svarer til, at driftsom-kostningerne er 17 procent lavere i de forbrugerejede vandværker i forhold til de kommu-nale vandværker, jf. Figur 1. Samlet svarer det til, at de kommunale vandværker i sammestørrelse som de forbrugerejede vandværker omfattet af vandsektorloven kan spare 62mio. kroner, hvis de blev lige så effektive som de forbrugerejede.
7
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Figur 1 Forbrugerejede vandværker har lavere driftsomkostnin-ger end kommunale, 2012Kr. pr. m3
6.56.05.55.04.54.03.53.0ForbrugerejedeNote:
-17%
1.1
6.15.0
Difference
Kommunale
Gennemsnitlige driftsomkostninger 2012 pr. debiteret kubikmeter vand, hvis kommunale havde sam-me størrelsesfordeling som de forbrugerejede. Inkluderer forbrugerejede og kommunale vandværkerder leverer mellem 0,2 mio. og 2mio. m3om året. Antal observationer: 112 forbrugerejede, 53 kom-munale. Forsyningssekretariatet har opgjort prislofter for en række kommunale vandværker under 0,2mio. m3, der hænger sammen spildevandsforsyninger, disse er udeladt af analysen og omfatter:Læsø, Ærø, Rebild, Vesthimmerland Vand samt Jammerbugt Forsyning.Copenhagen Economics baseret på data fra Forsyningssekretariatet.
Kilde:
De incitamenter, der findes i de forbrugerejede vandværker, er en del af forklaring på denhøjere effektivitet, men andre systematiske forskelle, såsom størrelse, geografiske forhold,omfanget af forsyningsområdet, antallet af boringer og andre driftsvilkår, kan også væreen del af forklaringen. For eksempel er der stor forskel på størrelsen af forbrugerejede ogkommunale vandværker, jf. Figur 2.
8
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Figur 2 De forbrugerejede vandværker er mindre end de kom-munaleAntal vandværker1401201008060402000,2-0,5mio m315140,5-1,0 mio m3ForbrugerejedeNote:Kilde:2761,0-2,0 mio m3Kommunale>2mio m33310911
Baseret på debiteret vandmængde 2011. KE Vand er ikke inkluderet i figuren.KFST(2013) – Prislofter for 2013.
Imidlertid er det vores vurdering, at det ikke er tilfældet, at den høje effektivitet i de for-brugerejede vandværker er bestemt af, at de har andre driftsvilkår end de kommunale.Dette vurderer vi på baggrund af, at de forbrugerejede vandværker både er mere effektiveend kommunale vandværker på tværs af størrelsesgrupper, og når man tager højde forvandværkernes individuelle driftsvilkår, som vi skal redegøre for i det følgende.De forbrugerejede vandværker er mere effektive for alle størrelsesgrupperForbrugerejede vandværker er mere effektive for alle størrelser af vandværker. Forskelleni effektivitet er størst for de vandværker, der leverer mellem 0,5 mio. og 1 mio. m3vand. Idenne gruppe har de forbrugerejede vandværker 39 procent lavere driftsomkostninger pr.m3end de kommunale vandværker. For de mindste vandværker, der leverer mellem 0,2mio. og 0,5 mio. m3er forskellen 10 procent. For de større vandværker, der leverer mel-lem 1 mio m3og 2 mio m3er driftsomkostningerne 15 procent lavere i de forbrugerejedevandværker, jf. Figur 3. I gennemsnit er de forbrugerejede vandværker 17 procent mereeffektive end tilsvarende kommunale vandværker, når der tages højde for størrelsesfor-skelle.
9
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Figur 3 Forbrugerejede vandværker er mere effektive på tværsaf størrelserKr. pr. m37654320,2-0,5mio m3ForbrugerejedeNote:
6.2-10%
6.7-39%-15%
5.6
5.24.04.4
0,5-1,0 mio m3
1,0-2,0 mio m3Kommunale
Driftsomkostninger pr. debiteret kubikmeter i 2012. Antal observationer: Forbrugerejede 93, 14, 6, ihver af de tre grupper og i de kommunale 11, 15, og 27 i hver af de tre grupper. Antallet af observa-tioner i hver gruppe varierer fra antallet i figur 2 pga. manglende observationer af de faktiske drifts-omkostninger.Copenhagen Economics baseret på data fra Forsyningssekretariatet.
Kilde:
Tager man højde for andre faktorer, er de forbrugerejede vandværker stadigmere effektiveForsyningssekretariatet vurderer vandværkernes effektivitet ved hjælp af en såkaldt DEAmodel.9Modellen er en avanceret model, der forsøger at tage højde for en række indivi-duelle forhold, der er vigtige for det enkelte vandværks omkostninger. Disse forskelle idriftsvilkår inkluderes i modellen ved at se på:oAntal boringer og løftehøjdeoAntal trykforøgereoLængden af rentvandsledningeroAntal stikoAntal målereoVandværkets geografiske placering.Modellen beregner for hvert vandværk et effektiviseringspotentiale i forhold til de mesteffektive vandværker på baggrund af ovennævnte forhold og de enkelte vandværkersdriftsomkostninger.Ved at sammenligne disse modelberegnede potentialer kan man belyse, om det er de un-derliggende forskelle i driftsvilkår,der gør, atde forbrugerejede vandværker er mere effek-tive end de kommunale i gennemsnit. DEA-modellen beregner en effektivitetsscore på en
9
KFST (2011) - Resultatorienteret benchmarking
10
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
skala fra 0 til 1, hvor en score på 1 svarer til at være blandt de mest effektive vandværker.Forskellen mellem et vandværks score og 1 udgør det samlede effektiviseringspotentiale.Sammenligner man den gennemsnitlige afstand til de mest effektive vandværker for deforbrugerejede vandværker i forhold til de kommunale vandværker, er de forbrugerejedevandværker 15 procent mere effektive end de kommunale.Dette tal er ikke fuldstændigt sammenligneligt med den forskel på 17 procent, man finder,når man direkte sammenligner på driftsomkostningerne. Opgør man effektivitetsforskel-len ved hjælp af forskellen i effektiviseringspotentialerne, finder man dog en forskel, derer af samme størrelsesorden, som når man sammenligner på driftsomkostningerne.Den høje effektivitet i de forbrugerejede vandværker er således ikke bestemt af, at de hargunstigere driftsvilkår end de kommunale.
Det ser ud til at de incitamenter, der findes i forbrugerejerskab sikrer en højeffektivitetDe forbrugerejede vandværker er i gennemsnit 17 procent mere effektive end de kommu-nale. Tager man højde for andre forhold, der påvirker omkostningerne, er de forbruger-ejede vandværker fortsat mere effektive. Den høje effektivitet i de forbrugerejede vand-værker kan altså ikke forklares ved, at de systematisk har mere gunstige driftsvilkår endde kommunale.Den relative effektivitetsforskel for de forbrugerejede er i samme størrelsesorden som deteffektivitetspotentiale på 17 procent i de kommunale vandværker, som De ØkonomiskeRåd fandt i 2004.Dermed ser det ud til, at de allerede eksisterende incitamenter i den forbrugerejede modelsikrer en høj effektivitet.
2.2
Priserne er 30 procent lavere i de forbrugerejedevandværker
I dette afsnit ser vi på, om forskellen i effektivitet mellem de forbrugerejede og de kom-munale vandværker på de 17 procent også sendes videre til forbrugerne i form af laverepriser.Forbrugere, der får vand fra et vandværk, der er dækket af vandsektorloven, betaler igennemsnit 22,4 kr. pr. kubikmeter rent drikkevand inklusiv moms og afgifter.10Halvde-len (49 %) af prisen er moms og vandafgifter, mens den resterende del består af:Fast bidrag til leje af målere mm.Variabelt bidrag (m3-takst)
10
Det dækker alle forsyninger, der er dækket af vandsektorloven.
11
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Når vi i dette afsnit sammenligner vandprisen på tværs af vandværker, ser vi på prisen pr.kubikmeter for en gennemsnitshusstand eksklusiv moms og afgifter, da det giver et bedrebillede af de priser, som vandværkerne sætter, end prisen inklusiv afgifter og moms.Vi sammenligner som før, kommunale og forbrugerejede vandværker, der er dækket afvandsektorloven og er i samme størrelsesgruppe, det vil sige vandværker, der leverer mel-lem 0,2 mio. og 2 mio. m3vand pr. år.
Figur 4 Vandværkernes andel udgør 51 procent af vandprisen,afgifter udgør 49 procent
Variabeltbidrag (m3-takst); 28%
Vandafgift ogmoms; 49%
Fast bidrag;23%
Note:Kilde:
Inkluderer alle vandværker dækket af vandsektorloven.KFST(2013) – De danske husstandes udgifter til drikkevand og afledning af spildevand i 2012
Stor forskel i priser på tværs af vandværkerSammenligner man priserne på tværs af alle vandværker, ser man, at der er stor forskelalt afhængig af, hvilket vandværk man er tilsluttet. Generelt er de forbrugerejede vand-værker dog billigere end de kommunale. Af de 50 billigste vandværker er 46 forbruger-ejede, jf. Figur 5.
12
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Figur 5 Af de 50 vandværker med de laveste priser er 46 forbru-gerejedeKr. pr. m32520151050Note:Inkluderer kommunale og forbrugerejede vandværker, der leverer mellem 0,2 mio. og 2 mio. m3omåret. I alt 124 forbrugerejede og 53 kommunale vandværker. Beregnet ved et forbrug på 98,75 m3om året.KFST(2013) – De danske husstandes udgifter til drikkevand og afledning af spildevand i 2012
Kommunale
Forbrugerejede
12,3 kr. pr. m3i gennemsnit
8,6 kr. pr. m3igennemsnit46 af de 50 billigsteer forbrugerejede
Kilde:
Der kan være mange årsager til disse prisforskelle. For eksempel kan de omkostningsfak-torer, der indgår i den benchmarkingmodel, der bruges til at beregne effektiviseringskrav,være en årsag. Udover disse faktorer kan det for eksempel også spille en rolle, om de en-kelte vandværker har større industrikunder tilknyttet. Priserne her er beregnet ud fra etforbrug på ca. 100 m3om året. Således vil det faste bidrag veje højere, end hvis man serpå den samlede gennemsnitlige m3- pris, som alle kunderne i et enkelt vandværk betaler.Vandværker med store industrikunder vil alt andet lige have mulighed for at sætte laverefaste bidrag og hive tilsvarende indtægter hjem gennem højere m3-priser.
De forbrugerejede vandværker leverer i gennemsnit 30 procent billigerevandDe forbrugere, der er tilsluttet et forbrugerejet vandværk, betaler i gennemsnit mindre forderes vand, end forbrugere der er tilsluttet et kommunalt vandværk. Uden afgifter ogmoms er vandet 30 procent billigere for forbrugere, der er tilsluttet et forbrugerejet vand-værk sammenlignet med forbrugere, der er tilsluttet kommunale vandværker, jf. Figur 6.En af årsagerne kan være, at forbrugerne har mulighed for at holde priserne nede gennemden kontrol, de har gennem deres ejerskab af vandværket.
13
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Figur 6 Forbrugerejede vandværker leverer billigere vand til de-res forbrugere, 2012kr. pr. m314121086420ForbrugerejedeNote:Kilde:
-30%12.38.6
Kommunale
Gennemsnitlig kubikmeter pris ved et forbrug på 98,75 m3ekskl. afgifter og moms. Inkluderer kom-munale vandværker, der leverer mellem 0,2 mio. og 2 mio. m3. Beregnet som vægtet gennemsnit.KFST(2013) – De danske husstandes udgifter til drikkevand og afledning af spildevand i 2012
De forbrugerejede vandværker leverer billigere vand på tværs afvandværkernes størrelsePriserne er lavere for forbrugere, der ejer deres egne vandværker uanset størrelsen påvandværket. Prisforskellen er dog størst for de større vandværker, der leverer mere end0,5 mio. m3om året, jf. Figur 7.Sammenligner man priserne med driftsomkostninger på tværs af vandværkernes størrel-se, ser det ud til, at de forbrugerejede vandværker giver besparelsen i driftsomkostningervidere til forbrugerne både i de større og i de mindre vandværker, jf. Figur 7.
14
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Figur 7 Forbrugerejede vandværker leverer billigere vand til de-res forbrugere for alle størrelser af vandværkerKr. pr. m3141210864200,2-0,5mio m3ForbrugerejedeNote:Kilde:
-21%
11.2-35%8.9
11.6
12.6-32%8.6
7.5
0,5-1,0 mio m3
1,0-2,0 mio m3Kommunale
Gennemsnitlig kubikmeter pris ved et forbrug på 98,75 m3ekskl. afgifter og moms, 2012KFST(2013) – De danske husstandes udgifter til drikkevand og afledning af spildevand i 2012
De forbrugerejede vandværker har haft væsentligt lavere prisudvikling endgennemsnittet og et reelt prisfald sammenlignet med prisudviklingenNår vi ser på prisudviklingen i de forbrugerejede vandværker, ser vi – i modsætning tilovenfor - på prisen for vandinklusivafgifter og moms. Det gør vi for at sikre, at priserneer sammenlignelige med både forbrugerprisindekset og vandprisen som opgjort i forbru-gerpriserne. Det vil sige inklusiv afgifter og moms.Ser man på prisudviklingen siden 2000, er vandpriserne inkl. afgifter og moms i gennem-snit steget med 58 procent. Til sammenligning er vandpriserne inkl. moms og afgifter i deforbrugerejede vandværker kun steget med 23 procent og forbrugerprisindekset stegetmed 29 procent, jf. Figur 8.Fra 2011 til 2012 ses en prisstigningstakst, der er højere end i de foregående år. Det hæn-ger dog sammen med, at vandafgiften steg fra 5,0 kr. til 5,9 kr. i 2012, hvilket forklarerprisstigningen fra 2011 til 2012.11Uden denne afgiftsstigning var priserne ikke steget i deforbrugerejede vandværker i 2012.
11
Momsnyt april 2012, Afgiften på ledningsført vand er fra 1. januar 2012 steget fra kr. 5,00 til kr. 5,23 pr. m3forbrugtvand og vil ligeledes stige i 2013. Herudover er der fra 1. januar 2012 indført en drikkevandsbeskyttelsesafgift på 67 øre pr. m3vand.
15
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Figur 8 Reelt prisfald på vand i de forbrugerejede, indeks2000=100, inkl. afgifter og moms1701601501401301201101009080106116110144120113129123158
Vand (gennemsnit)
Forbrugerejede
Forbrugerprisindeks
Note:Kilde:
Baseret på data for 93 forbrugerejede vandværker 2000-2012Statistikbanken, pris 5, KFST (2013), og FVD prisundersøgelse
Betydningen af lave priser i de forbrugerejede vandværkerDe forbrugerejede vandværker er i gennemsnit 30 procent billigere end de kommunale.Samtidig er vand fra forbrugerejede vandværker blevet reelt billigere over tid sammenlig-net med udviklingen i forbrugerpriserne.Hvis de kommunale vandværker var lige så billige som de forbrugerejede vandværker,ville de husstande, der køber vand fra kommunale vandværker, der leverer mellem 0,2mio. og 2 mio. m3, alene spare 260 millioner kroner om året.12
12
Beregnet ved prisforskellen inklusiv afgifter og moms.
16
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Kapitel 3
Små effektivitetsgevinster ædes opaf ekstra omkostninger ved prislof-tetVandsektorloven indførte en prisregulering af de forbrugerejede vandværker. Prisloftsre-guleringen inkluderer to centrale elementer, der har indflydelse på driften af de forbru-gerejede vandværker:1.Prisreguleringen forbyder vandværkerne at opspare kapital til kommende in-vesteringer og til uforudsete udgifter til driften.2. Med prisreguleringen følger en række administrative byrder, der skal vareta-ges af vandværkerne.I dette kapitel vurderer vi konsekvenserne for driften i de forbrugerejede vandværker afdisse to elementer af prisloftsreguleringen, som vi vurderer, er de væsentlige konsekven-ser af at lade forbrugerejede vandværker over en vis størrelse være omfattet af vandsek-torloven.Med vandsektorloven indførte man prislofter med individuelleeffektiviseringskrav og forbød at opspare til investeringerPrisloftet fastsætter en samlet indtægtsramme for et vandværk og fungerer som en øvregrænse for vandværkets indtægter fra den primære drift i et givet år. Prisloftet har tocentrale ingredienser:● Vandværkerne pålægges årligt et effektiviseringskrav på deres driftsomkostningerberegnet ud fra den omtalte DEA benchmarkingmodel● Vandværkerne må ikke spare op til kommende anlægsinvesteringer eller opsparedriftskapital til uforudsete udgifter som for eksempel forureninger eller brud påledninger. Eventuelle overskud reducerer vandværkets prisloft i efterfølgende år,og den opsparing, vandværkerne havde ved vandsektorlovens ikrafttræden, skaludbetales til forbrugerne.Baggrunden for forbuddet mod at finansiere investeringer gennem opsparing og mod attilsidesætte driftskapital tog udgangspunkt i, at vandværkerne ikke skulle have forbruger-nes penge liggende. Vandværkerne har imidlertid valgt at opspare midler til at finansiereanlægsinvesteringer, fordi dette har været den billigste løsning, og fordi de, som alle an-dre virksomheder, har brug for løbende driftskapital til uforudsete udgifter.Den samlede opsparing i vandværkerne ved vandsektorlovens ikrafttræden svarede til ca.400 kr. pr. indbygger.13
13
KFST (2010) Dette dækker både de forbrugerejede og de kommunale vandværker, men også spildevandsselskaberne.
17
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Case1 og 2 nedenfor giver eksempler på, hvad prisloftsreguleringen har betydet for kon-krete forbrugerejede vandværker.
Boks 1 Case 1 – Haarlev VandværkHaarlev Vandværk er et mindre forbrugerejet vandværk med et stort forsyningsområde og leve-rer godt 0,2 mio. m3vand til ca. 1800 husstande om året.Vandværket har en ansat driftsleder, men udliciterer ellers de fleste anlægsopgaver til eksterneleverandører.Konsekvenser af vandsektorlovenHaarlev Vandværk havde i 2012 driftsomkostninger på 1,2 mio. kr. I Forsyningssekretariatetsbenchmarking for 2012 blev Haarlev Vandværks modelberegnede effektiviseringspotentiale op-gjort til 28 procent på baggrund af tidligere års driftsomkostninger. Efter korrektioner er effektivi-seringspotentialet blevet opgjort til 10,8 procent. Det betød, at vandværket i samme år havde etindividuelt effektiviseringskrav på 2,7 procent (i forhold til driftsomkostningerne i prisloftet).Derudover skal Haarlev Vandværk som konsekvens af prisloftet afvikle den opsparing på ca. 5mio. kr., det havde ved vandsektorlovens ikrafttræden. Over en ti-årig periode skal HaarlevVandværk, for at reducere dets opsparing sætte vandtaksterne lavere, end hvad det rent faktiskkoster at levere vandet. Opsparingen skal benyttes i driftsbudgettet eller alternativt skal drifteneffektiviseres med 500.000 kr.I vandværkets investeringsplan for 2013-17 havde det planlagt investeringer for 4.950.000 kr.,som det må finansiere ved banklån i stedet for den opsparing, det allerede havde stående davandsektorloven trådte i kraft.Kilde:KFST, Prislofter for 2012, Haarlevs årsregnskab og investeringsplan.
18
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Boks 2 Case 2 – Greve VandværkGreve VandværkGreve Vandværk er et stort forbrugerejet vandværk, der leverer ca. 1,9 mio. m3 vand til ca.16.000 hustande om året. Vandværket har 13 ansatte og har udliciteret de fleste anlægsopgavertil eksterne leverandører.Konsekvenser af vandsektorlovenGreve Vandværk havde i 2012 driftsomkostninger på 11,2 mio. kr. I samme år havde vandværketfået beregnet et korrigeret effektiviseringspotentiale på 15,5 procent på baggrund af tidligere årsdriftsomkostninger. Det svarer til, at der skal effektiviseres for 1,9 mio. kr. Vandværkets effekti-viseringskrav var på 3,9 procent svarende til 316.000 kr. i 2012.Derudover skal Greve Vandværk som konsekvens af prisloftet afvikle den opsparing på ca. 8 mio.kr., som det havde ved vandsektorlovens ikrafttræden. Over en 10-årig periode skal Greve Vand-værk, for at reducere dets opsparing, sætte vandtaksterne lavere, end hvad det koster at leverervandet, svarende til 800.000 kr. årligt eller alternativt effektivisere driften tilsvarende. Opsparin-gen vil således blive brugt i driftsbudgettet i stedet for på anlægsinvesteringer, som må finansie-res ved banklån.Kilde:KFST, Prislofter for 2012
3.1
Finansieringsomkostninger
Prisloftet er sammensat således, at eventuelle overskud fratrækkes i det følgende års pris-loft. Dermed har vandværkerne ikke mulighed for at spare op til fremtidige anlægsinve-steringer eller til uforudsete driftsudgifter og må derfor lånefinansiere investeringer ogdriftskapital. Derudover korrigerer prisloftet for den opsparing vandværkerne alleredehavde ved vandsektorlovens ikrafttræden, således at forbrugerne er tvunget til at udbetaleden hidtidige opsparing til sig selv.En kapitalstruktur, hvor investeringer i højere grad lånefinansieres, kan være hensigts-mæssig i nogle tilfælde, men uhensigtsmæssig i andre. Det afhænger i høj grad af, hvilkefinansieringsvilkår det enkelte vandværk kan opnå.
Kun hvis vandværkerne kan opnå meget favorable lånevilkår, vil det værebilligere for forbrugerne at lånefinansiereDen bedste finansieringsmodel afhænger af, hvilke låne- og opsparingsvilkår det enkeltevandværk kan opnå.Kun hvis vandværkerne kan optage meget billige lån og samtidig får en lav forrentning påderes opsparing, er det med sikkerhed billigere at lånefinansiere anlægsinvesteringer.Med udgangspunkt i at et gennemsnitligt forbrugerejet vandværk skal foretage anlægsin-vesteringer for ca. 2 mio. kr. årligt, beregner vi omkostningen ved at lånefinansiere i for-hold til at spare op. Investeringer på 2 mio. kr. svarer til det gennemsnitlige årlige tillægfor investeringer i prisloftet for 2012. Boks 3 nedenfor beskriver antagelserne bag bereg-ningen i detaljer.19
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Der er naturligvis stor usikkerhed omkring, hvilke lånevilkår de enkelte vandværker kanopnå. Mindre vandværker kan for eksempel have sværere ved at optage lån, og lånene kanogså blive dyrere for mindre vandværker, hvis bankerne vurderer, at usikkerheden erstørre. Kommunegarantier kunne hjælpe med at holde renten nede for vandværker, mendet er langt fra sikkert, at kommunegarantier er tilgængelige. For eksempel har HjertingVandværk fået afslag på kommunegaranti fra Esbjerg Kommune, mens Halsnæs Vandfor-syning i 2011 optog et kommunegaranteret lån til en årlig rente på 4,51 procent.Hvis et vandværk kan optage lån til 4,5 procent i rente (svarende til det kommunegaran-terede lån for Halsnæs Vandforsyning) og få en forrentning på deres opsparing på 3 pro-cent (svarende til den gennemsnitlige rente på en 10-årig statsobligation over den senesteti-årige periode), vil det for et gennemsnitligt forbrugerejet vandværk være 0,4 kr. pr. m3dyrere at lånefinansiere i forhold til at opspare, jf. Figur 9. Figuren viser udgiften hen-holdsvis besparelsen ved at lånefinansiere i forhold til at spare op. Kan vandværket i ste-det kun optage lån til 6 procent, vil den gennemsnitlige årlige merudgift være 0,8 kr. pr.m3vand.
Figur 9 Besparelse/udgift pr. debiteret kubikmeter vand i for-hold til opsparing ved forskellige finansieringsvilkårkr. pr. m3Besparelse1.00.50.0-0.5Udgift-0.5-1.0-1.5-2.00.0-0.1-0.4-0.9-0.8-1.3-0.7-1.3-1.80.70.3
3% lånOpsparing 1%Note:Kilde:
4,5% lånOpsparing 3%
6% lån
7,5% lånOpsparing 5%
Scenarierne er beregnet ud fra en antagelse om, at der hhv. opspares over 20 år eller tilbagebetalesover 20 årKFST(2013) – De danske husstandes udgifter til drikkevand og afledning af spildevand i 2012
20
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Boks 3 Estimering af omkostninger ved forskellige finansie-ringsvilkår●Beregningen er foretaget ved den gennemsnitlige størrelse af de private vandværker,der er dækket af vandsektorloven (ca. 390.000 m3).Der regnes med, at der skal foretages en investering på 1.966.000 kr. i anlægsaktiver,og at der enten kan spares op til denne over 20 år, eller at der kan optages et lån, derafbetales over 20 år. Investeringen er sat til 1.966.000 kr., da det svarer til det gen-nemsnitlige årlige tillæg for investeringer i prisloftet for de forbrugerejede vandværker,baseret på prislofter for 2012Der er brugt en kalkulationsrente på 3 procent svarende til den samfundsøkonomiskekalkulationsrente i Danmark for projekter med en tidshorisont på over 36 år.Beregningen er foretaget i scenarier for renten på opsparing på hhv. 1, 3 og 5 procent. Iden illustrerede beregning nedenfor sættes opsparingsrenten til 3 procent på baggrundaf renten på en 10-årig statsobligation over en 10-årig periode. Over de seneste ti år harden gennemsnitlige rente på en 10-årig statsobligation været 3,3. Over de seneste 20 årer gennemsnittet 4,7 og over de seneste 5 år 2,7. En rente på 3 procent vil således væreet konservativt estimat på forrentningen af en risikofri opsparing over de seneste ti år.Beregningen foretages i forskellige scenarier for låneomkostningerne for at illustrere vig-tigheden af de lånevilkår, det enkelte vandværk kan opnå.Renten er i det billigste scenarie sat til 3 procent baseret på et konverterbart obligations-lån med en løbetid på 20 år fra KommuneKredit. Dette illustrerer et scenarie, hvor enforsyning opnår meget favorable lånevilkår. Det er langt fra sikkert, at sådanne vilkår vilkunne opnås. For eksempel har Halsnæs Vandforsyning a.m.b.a. i 2011 optaget etkommunegaranteret lån til en rente på 4,51 procent.For hvert scenarie er nutidsværdien over den samlet set 40-årige horisont beregnetNutidsværdien af hvert af de fire lånefinansieringsscenarier er sammenlignet med nu-tidsværdien af opsparingen. Forskellen heri udgør besparelsen hhv. udgiften ved at skif-te fra en opsparingsmodel til en lånefinansieringsmodelTil sidst er besparelsen hhv. udgiften omregnet til en pr. m3 værdi ved at dividere medden gennemsnitlige debiterede vandmængde for de forbrugerejede vandværker, der erdækket af vandsektorlovenKommunekredit.dk, DØRS, Forsyningssekretariatet, prislofter for 2012, Finansministeriet 2013.
●
●
●
●
●
●●
●
Kilde:
Derudover er det ikke muligt at opspare driftskapitalOvenfor betragtede vi omkostningerne ved at lånefinansiere årlige anlægsinvesteringer.Derudover kræver effektiv drift af et vandværk, at driftslederen hurtigt kan reagere påuforudsete hændelser ved at have adgang til en vis mængde driftskapital. Det kan for ek-sempel være i forbindelse med en forurening eller et brud på en vandledning. De forbru-gerejede vandværker regner med, at denne driftskapital skal udgøre 25 procent af de årli-ge driftsomkostninger dog minimum 1 mio. kr.Traditionelt har vandværkerne valgt at opspare en passende mængde penge til at imøde-komme uforudsete driftsudgifter. Alternativt kunne vandværkerne sikre sig en træk-ningsret hos banken. Det vil dog have omkostninger i form af et fast årligt bidrag og ren-tebetalinger, når trækningsretten udnyttes. Med prisloftsreguleringen er muligheden forat opspare til driftskapital udelukket, og vandværkerne er derfor nødsaget til at sikre sig21
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
en trækningsret hos banken. Det medfører alt i alt højere finansieringsomkostninger forvandværkerne.Øgede omkostninger til finansiering må i sidste ende lægges oven ivandprisenI sidste ende kan omkostningerne til finansiering kun betales af forbrugerne. Det er uan-set om der finansieres via lån eller om der opspares. Hvis der vælges en dyr finansie-ringsmodel, vil vandpriserne alt andet lige være højere, end hvis der vælges en billigereløsning.Med udgangspunkt i at et forbrugerejet vandværk kan optage lån med en rente på 4,5procent og opspare til 3 procent, er betydningen for finansieringsomkostningerne for etgennemsnitligt forbrugerejet vandværk beregnet som beskrevet i boks 3.Set i forhold til driftsomkostningerne svarer de øgede finansieringsomkostninger til enstigning i driftsomkostningerne på 0,4 kr. pr. m3vand, svarende til en stigning på 7 pro-cent for et gennemsnitligt forbrugerejet vandværk, jf. Figur 10.
Figur 10 Øgede finansieringsomkostninger svarer til 0,4 kr. hø-jere driftsomkostninger for et gennemsnitligt vandværkkr. pr. m3
6.05.55.05.04.54.0DriftsomkostningerNote:Kilde:
5.4
+7%
0.4
Inkl. Øgede finansieringsomkostninger
Figuren viser, hvad de potentielle øgede finansieringsomkostninger svarer til i øgede driftsomkostnin-ger for et gennemsnitligt forbrugerejet vandværk.CE baseret på data fra Forsyningssekretariatet
3.2
Administrative byrder
Det andet vigtige element i prisloftsreguleringen, der har betydning for driften af de for-brugerejede vandværker, er de administrative byrder, som vandsektorloven pålægger deenkelte vandværker.22
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
De forbrugerejede vandværker er små og har typisk 1-5 ansatte. Af den grund vil de admi-nistrative forpligtigelser fylde forholdsvis meget i mindre vandværker. Vandsektorlovenpålægger de forbrugerejede vandværker en række forpligtigelser, der øger omkostninger-ne til administration. Heraf er de vigtigste:● Tidsforbrug til indsamling af information og til samarbejde med Forsyningssekre-tariatet vedrørende prisloftsreguleringen.● Betaling af fast bidrag til Forsyningssekretariatet på 32.000 kr. (i 2012) pr. vand-værk om året.● Omkostninger til revisionspåtegning af regulerings- og investeringsregnskaber ogintern overvågning, der ligger udover årsregnskabet på typisk 20.000-30.000 kr.pr. vandværk om året.Omkostningerne ved disse administrative byrder vil være et tillæg til de almindeligedriftsomkostninger, og kan i sidste ende kun betales af forbrugerne i form af højere vand-priser.De samlede omkostninger ved de administrative byrder kan opgøres vha. af den såkaldtestandard cost-model, hvor de administrative omkostninger beregnes som tidsforbrugetganget med standardprisen på tid plus merudgifter forbundet med reguleringen (bidragtil Forsyningssekretariatet+ revision).I Danmark er modellen blevet brugt af en række ministerier til at vurdere de administra-tive omkostninger af regulering, og Erhvervsstyrelsen har opgjort de standardpriser fortidsforbruget ved forskellige aktiviteter, som her er anvendt.14De administrative byrders betydning for driftsomkostningerneOmkostningerne i form af internt tidsforbrug har vi estimeret på baggrund af vandvær-kernes besvarelse af spørgsmålet●”Hvor meget tid bruger vandselskabets medarbejdere, inklusiv vandselskabetsandel af medarbejdere i eventuelle servicefællesskaber/-selskaber, årligt påindberetninger og anden sagsbehandling i forholdtil prisloftsreguleringen?”15De administrative omkostninger er på baggrund af standard cost modellen opgjort til:● Tidsforbrug:95.000 kr.● Bidrag til Forsyningssekretariatet:32.0000 kr. (2012)● Revision:29.000 kr.● Samlet svarer det til156.000 kr.For et gennemsnitligt forbrugerejet vandværk på ca. 0,4 mio. m3er omkostningen 0,4 kr.pr. m3vand.161415
ERST (2012)Spørgsmålet er stillet de forbrugerejede vandværker, der er dækket af vandsektorloven i forbindelse med den igangværendeevaluering af vandsektorloven. Spørgsmålet er en del af det spørgeskema Deloitte har udsendt til vandværkerne. FVDhar indsamlet besvarelserne fra deres medlemmer.Den maksimale omkostning er på baggrund af besvarelserne på spørgsmålet om tidsforbrug opgjort til 1,2 kr. pr. m3 for de
16
vandværker, der har angivet timeforbrug, mens den laveste omkostning er opgjort til 0,1 kr. Disse afhænger både af vandværketsanmeldte timeforbrug, og af hvor meget vand det enkelte vandværk leverer.
23
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Boks 4 Opgørelse af omkostninger forbundet med administrati-ve byrder●De administrative byrder beregnes i fire trin:1.Først bestemmes de administrative opgaver, der er forbundet med at opfyldekravene ved en given regulering. I forbindelse med vandsektorloven er det 1)vandværkernes tidsforbrug ved informationsindsamling og samarbejde med for-syningssekretariatet, 2) krav om revisionspåtegning af regulerings- og investe-ringsregnskaber, der ligger udover påtegning af årsregnskaber, og 3) det fastebidrag til Forsyningssekretariatet på 32.000 kr. i 2012. Dette faste bidrag stigerår for år og udgør i 2013 ca. 33.000 kr.I trin to fastsættes et standardiseret tidsforbrug tilhørende hver af de opgaver,der er bestemt i trin 1. I dette tilfælde fastsættes tidsforbruget i vandværketsom et gennemsnit af de enkelte forbrugerejede vandværkers opgørelse af tids-forbruget til indberetninger og anden sagsbehandling i forbindelse med pris-loftsreguleringen. Data er indhentet fra besvarelser af det spørgeskema Deloittesendte ud i forbindelse med evalueringen af vandsektorloven.I tredje trin bestemmes de standardomkostningsrater, der hører til hver opga-ve. For tidsforbruget i vandværkerne sættes omkostningerne til timeomkostnin-gerne ved en administrationsmedarbejder på 365 kr. pr. time baseret på Er-hvervsstyrelsen standardomkostningsrater. Omkostninger til revision er ligele-des bestemt ved Erhvervsstyrelsens standardomkostningsrater og udgør 1.422kr. pr. time for en ekstern statsautoriseret revisor.I fjerde trin beregnes de samlede administrative byrder ved reguleringen ved atgange omkostningsraterne med tidsforbruget og summere over de identificere-de administrative omkostninger. Dvs. betaling til Forsyningssekretariatet ogudgifter til revisionspåtegning plus timeforbruget gange standardomkostningenved en administrationsmedarbejder.
2.
3.
4.
Kilde:
Erhvervsstyrelsen (2012) s. 39-42, KFST (2013) Revisionsinstruks for investerings og regulerings-regnskab
De administrative byrder svarer til en stigning i driftsomkostningerne påotte procentDe administrative byrder forbundet med vandsektorloven er vigtige for de forbrugerejedevandværker. Jo mindre vandværket er, desto mere vil de administrative byrder betyde foromkostningerne pr. m3. Sammenholder man de administrative byrder forbundet medvandsektorloven på 0,4 kr. pr. kubikmeter med driftsomkostningerne, svarer det til enstigning på otte procent, jf. Figur 11.Dertil kommer, at vandværkerne har haft behov for at hyre eksterne rådgivere og reviso-rer til bundne revisionsopgaver i forbindelse med vandsektorloven, og at der i forbindelsemed opstarten af vandsektorloven var en lang række opstartsomkostninger, der ikke erinkluderet i beregningerne her. Boks 5 og 6 nedenfor giver eksempler på, hvad vandsek-torloven har haft af administrative byrder for henholdsvis Marielyst Vandværk og GørlevVandforsyning.
24
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Figur 11 De administrative byrder svarer til en stigning på 8procent i driftsomkostningerne pr. kubikmeterkr. pr. m36.05.55.05.04.54.0DriftsomkostningerNote:Kilde:
5.4
+8%
0.4
Inkl. administration af VSL
Figuren viser, hvad de administrative byrder svarer til i øgede driftsomkostninger for et gennemsnit-ligt forbrugerejet vandværkCE baseret på Erhvervsstyrelsen (2012) s. 39 og spørgeskemaer udsendt i forbindelse med evalueringaf vandsektorloven.
Boks 5 Administrative byrder, Marielyst VandværkMarielyst Vandværk er et mindre forbrugerejet vandværk, der leverer lidt over 0,2 mio. m3vandom året. I 2012 havde vandværket driftsomkostninger på ca. 2,2 mio. kr.I forbindelse med vandsektorloven var der udover de årlige omkostninger en lang række op-startsomkostninger. Marielyst Vandværk har opgjort disse startomkostninger til næsten 400.000kr., hvoraf 300.000 kr. er interne omkostninger og ca. 100.000 kr. til revisorer.Endvidere er der fremadrettet en ekstraudgift på grund af vandsektorloven i forbindelse medopkvalificering af medarbejderstaben, således at en almindelig administrativ kontormedarbejderer udskiftet med en højere uddannet cand.merc.aud., hvilket har resulteret i en merlønudgift pr.år på ca. 160.000 kr. i ren lønomkostning.I forhold til driftsomkostningerne udgør denne stigning i lønudgifter alene syv procent.Kilde:Materiale indsamlet af FVD.
25
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Boks 6 Administrative byrder, Gørlev VandforsyningGørlev Vandværk er et større forbrugerejet vandværk, der leverer ca. 0,65 mio. m3vand om året.Vandværket har 1½ ansat medarbejder, men udliciterer ellers de fleste anlægsopgaver til ekster-ne leverandører.Gørlev Vandværk har brugt 2 x 3 uger, svarende til minimum 240 timer til den første indberet-ning og oplysninger til POLKA-kataloget. I dette antal timer er inkluderet timer til gennemgangmed revisor i forbindelse med revisorens kontrol, før han kunne sætte sin underskrift på indbe-retningen.De 120 timer er betalt med 25.000 kr. til formanden, og de resterende 120 timer er taget ud afden daglige driftsleders normale timer. Der er derfor ikke anvendt eksterne timer andet end tilrevisorpåtegning. Men de interne timer kunne alternativt have været anvendt til andet arbejde idriften.I forbindelse med en sammenlægning med et mindre sommerhusvandværk (ca. 300 andelshave-re) i 2012 brugte Gørlev Vandværk ca. 67.000 kr. til rådgivning fra KMPG. En merudgift, der varaffødt af vandsektorloven. Tidligere sammenlægninger med mindre vandværker kunne gennem-føres uden ekstraordinære udgifter til eksterne rådgivere.Til de årlige indberetninger til Forsyningssekretariatet bruger Gørlev Vandværk 200 timer årligt tilindberetninger/læsning af udsendelser til/fra Forsyningssekretariatet. Derudover kommer deløbende revisoromkostninger til erklæringer.Kilde:Materiale indsamlet af FVD.
26
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Kapitel 4
Samlet vurdering af forbrugereje ogprisloftsreguleringTo af de primære formål med Vandsektorloven var at sikre lave priser, og at materialiseredet effektiviseringspotentiale som både Konkurrence og Forbrugerstyrelsen og De Øko-nomiske Råd i hhv. 2003 og 2004 havde estimeret, at der fandtes i vandsektoren.De Økonomiske Råd vurderede, at de kommunale vandværker kunne spare 17 procent pådriftsomkostningerne, hvis de blev ligeså effektive som de forbrugerejede vandværker.De forbrugerejede vandværker adskiller sig væsentligt fra de kommunale ved, at forbruge-rene sælger vand til sig selv og samtidig har kontrol med priser og drift. Således har deforbrugerejede vandværker stærkere incitamenter til drive deres vandværker effektivt ogtil at sætte lave priser.Dette kommer til udtryk i den faktiske drift ved, at de forbrugerejede vandværker i gen-nemsnit har 17 procent lavere omkostninger og 30 procent lavere priser sammenlignetmed de kommunale vandværker.Diskussioner af, hvordan man bedst regulerer forskellige typer af selskaber, har vist at enaf fordelene ved forbrugerejede forsyninger er, at man både kan undgå de omkostninger,der er forbundet med monopoler, og de omkostninger, der er forbundet med prisregule-ring.17De omkostninger der er forbundet med prisloftsreguleringen af de forbrugerejede vand-værker, har vi opgjort som øgede finansieringsomkostninger forbundet med prisloftetsforbud mod opsparing til 0,4 kr. pr. m3for et gennemsnitligt forbrugerejet vandværk, ogde administrative byrder er ligeledes opgjort til 0,4 kr. pr. m3for et gennemsnitligt for-brugerejet vandværk.Samlet set betyder det, at vandsektorloven årligt kan koste 0,8 kr. pr. m3for de forbruge-re, der er tilsluttet forbrugerejede vandværker. Sammenholder man dette med de gen-nemsnitlige driftsomkostninger pr. m3i de forbrugerejede vandværker, svarer det til enstigning på 15 procent, jf. Figur 12.
17
Se kapitel 1.
27
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Figur 12 Øgede omkostninger som følge af vandsektorloven sva-rer til en stigning på 15 procent i driftsomkostningerne pr. ku-bikmeterKr. pr. m36.05.55.04.54.0DriftsomkostningerInkl. øgede omkostninger som følge afVSL5.05.80.4
+15%
0.4
Øgedeomkost-ninger på0,8 kr. pr.m3
Note:Kilde:
Figuren er illustrativ og viser størrelsesordenen af de omkostninger, som prisloftsreguleringen tilveje-bringer i de forbrugerejede vandværker.CE baseret på data fra Forsyningssekretariatet, Erhvervsstyrelsen (2012) s. 39 og spørgeskemaerudsendt i forbindelse med evaluering af vandsektorloven.
Begrænset effektiviseringspotentiale i de forbrugerejede vandværkerPrisloftsreguleringen og benchmarking blev indført for at realisere det effektiviseringspo-tentiale, der var estimeret, at der fandtes i vandsektoren. Benchmarkingen betyder, at derhvert år beregnes et effektiviseringspotentiale for de enkelte vandværker. Disse potentia-ler bliver korrigeret for at tage højde for individuelle forhold, og de korrigerede potentia-ler bliver brugt til at fastsætte de individuelle vandværkers årlige effektiviseringskrav, derindgår i vandværkernes prisloft.Det samlede korrigerede effektiviseringspotentiale blev i 2012 opgjort til at udgøre 32mio. kr. for de forbrugerejede vandværker. Dette kan realiseres, hvis alle de forbrugereje-de vandværker var lige så effektive som det mest effektive vandværk givet deres individu-elle omstændigheder, og det er langt fra sikkert, om det er realistisk.Realiseres hele dette potentiale, svarer det til en omkostningsreduktion på 0,7 kr. pr. m3for de forbrugerejede vandværker. Tager man højde for, at der er stor usikkerhed forbun-det med, om de modelberegnede potentialer kan indfries i praksis, er det langt fra sikkert,om dette potentiale kan realiseres. Til sammenligning er de omkostninger, der med storsikkerhed indfinder sig, opgjort til at udgøre 0,8 kr. pr. m3.
28
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Hvilke mål opnår vi ved at tillægge de forbrugerejede vandværker endnu etlag af regulering?De enkelte vandværker er naturlige monopoler, og der er derfor behov for at regulerevandsektoren for at opnå høj kvalitet, effektiv drift og lave priser for forbrugerne.Kvaliteten sikres gennem minimumskrav til vandkvaliteten, mens effektivitet og lave pri-ser kan kræve yderligere regulering, hvis der ikke er stærke incitamenter tilstede i sekto-ren. Forbrugerejede vandværker er effektive og leverer billigt vand uden prisloftet. For-klaringen kan ligge i forbrugerejerskabet, der giver stærke incitamenter til at effektivisereog sætte lave priser.Samlet set synes den forbrugerejede model kombineret med kommunalt tilsyn at opnå demål, man satte for Vandsektorloven i forhold til effektiv drift og lave priser for forbruger-ne. Samtidig er forbrugereje og kommunalt tilsyn af de forbrugerejede vandværker enmindre omkostningstung og mindre bureaukratisk reguleringsform end prisloftsregule-ringen, jf. Tabel 2. Samlet set er det vanskeligt at se fordelene ved at lade de forbrugereje-de vandværker være omfattet af vandsektorlovens prislofter, mens det har betydeligeulemper og uhensigtsmæssigheder og store ekstra omkostninger, der med sikkerhed vilgøre vandet dyrere.
Tabel 2 Hvilke mål opnår vi ved at tillægge et yderligere lag afregulering?Forbrugereje+tilsynHøj kvalitetEffektivitetLave priserKilde:√√√Forbrugereje+tilsyn+prisloftsregulering√(√), Måske men administrative byrder og krav om kapitalstruktur trækker i den anden retning(√), Måske men administrative byrder og øgede omkostnin-ger til finansiering kan på sigt kun betales af forbrugerne vedat hæve priserne
Vandforsyningsloven, Vandsektorloven, Prisloftsbekendtgørelsen.
Prisloftsreguleringen af de forbrugerejede vandværker er næppe nødvendigog skaber flere ulemper end fordeleDe forbrugerejede vandværker er i dag mere effektive og leverer billigere vand end dekommunale. Samtidig er vandet fra de forbrugerejede vandværker blevet reelt billigereover tid. Forskellen kan ikke forklares ved, at de forbrugerejede vandværker har gunstige-re driftsvilkår end de kommunale vandværker. En vigtig forklaring herpå kan være deincitamenter, der ligger i ejerskabsstrukturen hos de forbrugerejede vandværker.De samlede gevinster ved at lade de forbrugerejede vandværker være omfattet af prislofts-reguleringen er begrænsede, og det er samtidig usikkert, om potentialet kan indfries. Tilgengæld pålægges nye administrative byrder og øgede finansieringsomkostninger.29
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Reguleringen af de forbrugerejede vandværker er derfor for det første næppe nødvendigog for det andet fuldstændig uden resultat, fordi besparelsespotentialet er småt og om-kostningerne store.
30
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Litteraturliste
DØRS (2004) - Dansk Økonomi Efterår 2004, Kapi-tel 3, De Økonomiske Råd 2004DØRS (2004) - Analyse af omkostningsstrukturen iden danske vandsektor, De Økonomiske Råd2004Erhvervsstyrelsen (2012), Manual til Aktivitetsbase-ret Måling af Virksomhedernes AdministrativeByrder (AMVAB), Erhvervsstyrelsen 2012Finansministeriet (2013) – Faktaark, Ny og laveresamfunddsøkonomisk diskonteringsrate. Finans-ministeriet (2013)Hansmann, Henry (1996) –The ownership of enter-prise, The Belknap Press of Harvard UniversityPress 1996KFST (2013) – De danske husstandes udgifter tildrikkevand og afledning af spildevand i 2012,Konkurrence og forbrugerstyrelsenKFST (2003) – Konkurrenceredegørelse 2003, Kapi-tel 4, Konkurrencestyrelsen 2003KFST (2012) – Vejledning om prislofter for 2013,Konkurrence- og ForbrugerstyrelsenKFST (2011) – Resultatorienteret benchmarking afvand- og spildevandsforsyningerne. Fastsættelseaf individuelle effektiviseringskrav for prisloftet2012. Konkurrence- og ForbrugerstyrelsenKFST (2011) – Vejledning om prislofter for 2012,Konkurrence- og ForbrugerstyrelsenKFST (2010), Vandnyt 1. december 2010, Konkur-rence- og ForbrugerstyrelsenMiljøministeriet (2009) – Lov om vandsektorens or-ganisering og økonomiske forhold (Vandsektor-loven)31
Forbrugerejede vandværker og prisregulering
Miljøministeriet (2010) – Lov om vandforsyning(Vandforsyningsloven)Morse, Lawrence B. (2000) – A case for water utili-ties as cooperatives and the UK experienceSkat (2011) - Nyhedsbrev vandafgift, forhøjelse af af-giftssatsen for ledningsført vand, Skat 2011
32
