Miljøudvalget 2013-14
MIU Alm.del Bilag 485
Offentligt
1401133_0001.png
NOTAT
Miljøteknologi
J.nr. 001-11550
Ref. hhi
Den 15. september 2014
GRUNDNOTAT TIL FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det
Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om
”Omstilling til en cirkulær økonomi: et program for et Europa uden
affaldsproduktion”.
KOM (2014) 398 final.
1. Resume
Kommissionen vedtog den 2. juli 2014 meddelelsen ”Omstilling til en cirkulær
økonomi: et program for et Europa uden affaldsproduktion”. Meddelelsen er en
del af cirkulær økonomi pakken, hvor Kommissionen følger op på en række
elementer i EU 2020 strategiens Køreplan for et ressourceeffektivitet Europa,
som stats og regeringsledere i marts 2012 bad om en hurtig implementering af
og det 7. miljøhandlingsprogram vedtaget af Europa Parlamentet og Rådet i
november 2013. Sigtet med ressourceeffektivitetsdagsordenen er at skabe mere
økonomisk værdi ud af de naturressourcer, som indgår som input i økonomien.
Dette måles som en øget ressourceproduktivitet i økonomien. Det er
Kommissionens vurdering, at en omstilling af EU til en cirkulær økonomi uden
affaldsproduktion vil give store økonomiske fordele for EU, og at dette er
afgørende for at kunne gennemføre ressourceeffektivitetsdagsordenen under EU
2020-strategien. Meddelelsens hovedelementer er: 1) opsætning af en politisk
ramme, der understøtter cirkulær økonomi, 2) modernisering af affaldspolitik og
mål: affald som en ressource samt 3) fastsættelse af et ressourceeffektivitetsmål
for EU. Meddelelsen har ikke i sig selv administrative eller økonomiske
konsekvenser for Danmark og påvirker ikke det danske beskyttelsesniveau.
2. Baggrund
EU’s 2020 strategi for bæredygtig vækst indeholder et flagskibsinitiativ for et
ressourceeffektivt Europa. Flagskibet er efterfølgende fulgt op af en Køreplan for et
ressourceeffektivt Europa, som indeholder en række initiativer. Sigtet med
ressourceeffektivitetsdagsordenen er, at afkoble den økonomiske vækst fra brugen
af ressourcer, dvs. at skabe mere økonomisk værdi ud af de naturressourcer
(biomasse, ikke metalliske mineraler, metaller og fossiler), som indgår som input i
økonomien. Det Europæiske Råd bad under det danske formandskab i marts 2012
om en hurtig implementering af Køreplanen for et ressourceeffektivt Europa.
Køreplanen fokuserer på en række forskellige naturressourcer. For at måle
fremskridt i indsatsen vil ressourceproduktivitet blive benyttet som indikator. Som
supplement til denne indikator angives, at man vil udvikle en række supplerende
indikatorer for fx vand, arealanvendelse, materialer og kulstof. Det angives også, at
Kommissionen vil definere en proces for ressourceeffektivitetsmål, der kan måle,
hvorvidt visionen, om at afkoble den økonomiske aktivitet fra ressourceforbruget, i
køreplanen opnås.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1401133_0002.png
Et af de prioriterede områder i Køreplanen er, at affald skal opfattes som en
ressource. I Køreplanen fremgår, at Kommissionen senest i 2014 vil “revidere
eksisterende mål om at forebygge, genbruge, genindvinde og genudnytte (affald)
og om at undgå deponering for at nå frem til en økonomi, der er baseret på
genbrug og genindvinding, og hvor restaffaldet er tæt på nul”. Med
Kommissionens fremlæggelse af en cirkulær økonomi pakke, herunder en
meddelelse om ’Omstilling
til en cirkulær økonomi: et program for et Europa
uden affaldsproduktion’
den d. 2. juli 2014 følger Kommissionen således op på
dele af køreplanen. Som baggrund for meddelelsen har Kommissionen ligeledes
fremsendt en statusrapport for gennemførelsen af Køreplanen for et
ressourceeffektivt Europa.
Meddelelsen er ligeledes en opfølgning på EU’s 7. miljøhandlingsprogram, som
blev vedtaget af Rådet og Parlamentet den 20. november 2013. I det 7.
miljøhandlingsprogram fastlægges, at en del af visionen for EU’s miljøpolitik for
205o er, at ”væksten i vores lavemissionsøkonomi længe har været afkoblet fra
ressourceforbruget” og programmet har bl.a. en miljøpolitisk målsætning om,
”at
omstille Unionen til en ressourceeffektiv, grøn og konkurrencedygtig
lavemissionsøkonomi”. Det fremgår af programmet, at der skal opstilles
indikatorer og af realistiske, opnåelige mål for ressourceeffektiviteten. Det fremgår
herunder, at ressourceeffektivitetsindikatorer og -mål understøttet af solide
dataindsamlinger vil give offentlige og private beslutningstagere den fornødne
vejledning ved omstillingen af økonomien. Når de er vedtaget på EU-plan, vil
sådanne indikatorer og mål blive en integreret del af det syvende
miljøhandlingsprogram. Det fremgår ligeledes, at der inden 2015 skal udarbejdes
metodologier for målings- og benchmarkingsmetoder for ressourceeffektiviteten af
arealanvendelse, CO
2
-, vand- og materialeanvendelse og ”vurdering af
hensigtsmæssigheden af, at der inddrages en retningsgivende indikator og et
retningsgivende mål i det europæiske semester”. Det 7. miljøhandlingsprogram
indeholder ligeledes en række målsætninger for forvaltningen af affald som en
ressource og omstillingen af den europæiske økonomi til en cirkulær økonomi. Det
fremgår af programmets paragraf 43 viii, at der skal foretages revideringer af den
nugældende produkt- og affaldslovgivning, herunder en revidering af
hovedmålene for de relevante affaldsdirektiver, med inddragelse af køreplanen til
et ressourceeffektivt Europa, med henblik på at opnå en kredsløbsøkonomi, og
hindringer på det indre marked for miljøvenlige genanvendelsesaktiviteter i
Unionen fjernes.
Europa-Parlamentet har endnu ikke behandlet meddelelsen om ’Omstilling
til en
cirkulær økonomi: et program for et Europa uden affaldsproduktion’.
Der har ikke tidligere været oversendt grundnotat om forslaget til Folketingets
Europaudvalg (FEU).
Dele af meddelelsen forventes drøftet på rådsmøde den 28. oktober 2014 med
henblik på vedtagelse af rådskonklusioner.
3. Formål og indhold
Meddelelsen ’Omstilling
til en cirkulær økonomi: et program for et Europa uden
affaldsproduktion’
indgår som en del af Kommissionens samlede pakke om
cirkulær økonomi, der blev fremsendt den 2. juli fra Kommissionen til Rådet.
Kommissionens Cirkulær Økonomi pakke indeholder udover meddelelsen en
meddelelse om et grønt beskæftigelsesinitiativ, en meddelelse om
ressourceeffektive små og mellemstore virksomheder og en meddelelse om mere
ressourceeffektive bygninger. Udover meddelelserne indeholder Kommissionens
pakke også forslag til ændringer i seks forskellige affaldsdirektiver, herunder
ændringer i specifikke mål på affaldsområdet. Forslag til direktivændringerne er
behandlet i selvstændigt grundnotat, hvortil der henvises.
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1401133_0003.png
I det følgende redegøres alene for meddelelsen ’Omstilling
til en cirkulær
økonomi: et program for et Europa uden affaldsproduktion’.
Det er Kommissionens vurdering, at skiftet til en mere cirkulær økonomi er
afgørende for at kunne gennemføre dagsordenen om ressourceeffektivitet under
EU 2020-strategien for bæredygtig vækst. Ifølge Kommissionen går værdifulde
materialer tabt i vores økonomier. I en verden, hvor efterspørgslen efter og
konkurrencen om begrænsede og i nogle tilfælde knappe ressourcer fortsat øges,
og hvor presset på ressourcer betyder større forringelser og skrøbelighed på
miljøområdet, kan Europa drage økonomisk og miljømæssig nytte og fordel af at
udnytte disse ressourcer bedre. Siden den industrielle revolution har vores
økonomier udviklet et "tag-producer-forbrug-smid væk"- vækstmønster – dvs. en
lineær model, der bygger på den antagelse, at ressourcerne er rigelige, tilgængelige
og nemme at bortskaffe. Ifølge Kommissionen bliver det mere og mere klart, at
dette mønster truer Europas konkurrenceevne.
Indledningsvis slår meddelelsen fast, at en cirkulær økonomi er en økonomi, hvor
produkters merværdi fastholdes så længe som muligt, hvor ressourcerne holdes
inden for økonomien, når produkter har nået enden på deres levetid, således at de
kan bruges produktivt igen og igen og derigennem skabe yderligere værdi og hvor
affald så vidt muligt elimineres.
Meddelelsens indhold består af tre overordnede elementer:
1) Opsætning af en politisk ramme, der understøtter cirkulær økonomi.
Kommissionen beskriver, at der er behov for en
politisk ramme, som fremmer
ressourceeffektivitet og cirkulær økonomi.
Ifølge Kommissionen er markedet en
vigtig drivkraft for ressourceeffektivitet og cirkulær økonomi, eftersom materialer
og energi er blevet de vigtigste inputomkostninger for mange virksomheder, men
der er en række markedsbarrierer, som står i vejen for en effektiv forvaltning af
ressourcer. Kommissionen vil foretage en yderligere analyse af de største markeds-
og forvaltningsmæssige mangler, som vanskeliggør affaldsproduktions eliminering
og genbruget af affald med henblik på at skabe en gunstig politisk ramme for
ressourceeffektivitet på EU-niveau.
Kommissionen finder det
centralt at støtte design og innovation.
En cirkulær
tilgang forsøger på en lang række punkter at fremme design og innovation, som
mindsker anvendelsen af ressourcer og fremmer genanvendelsen. Kommissionen
vil derfor understøtte innovationsprojekter under EU´s forsknings- og
innovationsprogram (Horizon 2020) samt opbygge et stærkt partnerskab til støtte
for forsknings- og innovationspolitikker inden for cirkulær økonomi.
Kommissionen vil fremme udviklingen af mere cirkulære modeller for produkter
og tjenester, herunder gennem en mere sammenhængende produktpolitik, og
yderligere udbygge anvendelsen af ecodesign-direktivet ved at lægge yderligere
vægt på ressourceeffektivitet, herunder kriterier for de fremtidige prioriterede
produktgrupper i arbejdsplanen for 2015-2017.
Kommissionen ønsker, at der
frigøres økonomiske midler til investeringer i den
cirkulære økonomi.
Kommissionen ønsker derfor at indarbejde ressourceknaphed
og klima i en række initiativer, der understøtter dette. Kommissionen vil endvidere
tage fat på områder så som innovative finansielle instrumenter, inddragelse af
ressourcespørgsmål i virksomheders regnskabsregler, præcisering af finansielle
institutioners ansvar med hensyn til bæredygtighed, udvikling af metoder til at
gennemføre "ressource-stresstests" for virksomheder, m.v. Kommissionen finder
ligeledes, at medlemsstaterne skal fremme investeringer i ressourceeffektivitet,
herunder ved grønne offentlige indkøb. Kommissionen vil udarbejde en vejledning
til grønne offentlige indkøb i lyset af det nye indkøbsdirektiv, udarbejde en
anbefaling om overvågning af medlemsstaternes resultater ift. at opnå det
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1401133_0004.png
vejledende mål på 50 % for offentlige grønne indkøb og integrere den cirkulære
økonomis prioriteringer i EU´s finansieringsprogrammer og projekter om cirkulær
økonomi.
Kommissionen ser det som centralt, at der sker
en mobilisering af virksomheder
og forbrugere ift. den cirkulære økonomi.
Erhvervslivet og forbrugerne er stadig
de centrale aktører i forbindelse med overgangen til en mere cirkulær økonomi.
Tidlige og sene beslutninger i værdikæden bør afstemmes bedre, således at der
skabes en sammenhængende incitamentsstruktur for producenter, investorer,
distributører, forbrugere og genbrugere, og en ligelig fordeling af omkostninger og
fordele sikres. Markedsmekanismer bør anvendes til at sikre den meste effektive
tildeling og anvendelse af ressourcer, og der bør træffes foranstaltninger i tilfælde
af markedssvigt eller innovationsflaskehalse. Kommissionen vil bl.a. støtte
erhvervslivets tiltag bl.a. ved at bygge videre på resultaterne af pilotfasen for
miljømæssige fodaftryk, som løber indtil 2016, og fastlægge, hvordan målinger af
miljøpåvirkning bør anvendes i forbindelse med design af produkter og processer
og bedre forbrugeroplysning om miljømæssigt bæredygtige valg.
2) Modernisering af affaldspolitik og mål: affald som en ressource
Kommissionen skitserer det overordnede politiske mål om at gøre affald til en
ressource, der er en del af kredsløbet i cirkulære økonomiske systemer.
Kommissionen refererer, at Den Europæiske Union har politisk forpligtet sig til at
nedbringe affaldsproduktionen, genanvende affald, så det bliver en omfattende og
pålidelig kilde til råstoffer for EU, kun at udnytte energi fra ikke-genanvendelige
materialer og næsten fuldstændigt at udfase affaldsdeponering.
Kommissionen fastslår, at der er behov for stærke politiske signaler ved at sætte
affaldsmål der fremmer omstillingen til et genanvedelsessamfund, samt en række
initiativer med henblik på forenkling og bedre gennemførelse af
affaldslovgivningen..
Kommission foreslår en række mål på affaldsområdet,
herunder at øge genbrug og genanvendelse af kommunalt affald til mindst 70 %
senest i 2030, at øge genanvendelsesraten for emballageaffald til 80 % senest i
2030, at forbyde deponering af genanvendeligt plast, metal, papir og pap og
bionedbrydeligt affald
senest
i
2025.
Kommissionens
forslag
til
affaldsmålsætninger er indarbejdet i Kommissionens forslag til direktivændringer,
hvorfor der henvises til grundnotatet herom.
Kommissionen foreslår en række
initiativer til håndtering af specifikke
affaldsudfordringer.
Som førsteprioritet, der påvirker alle faser i en cirkulær
økonomi,
bør
det
sikres,
at
der
genereres
mindre
affald.
Affaldsforebyggelsesprogrammer
er
i
overensstemmelse
med
affaldsrammedirektivet for nylig blevet vedtaget af medlemsstaterne og bliver for
øjeblikket evalueret af Det Europæiske Miljøagentur. Når de er blevet vurderet, vil
Kommissionen udarbejde initiativer til fremme af god praksis i forbindelse med
affaldsforebyggelse i EU. Kommissionen foreslår endvidere et mål om at reducere
mængden af marint affald med 30 % i 2020 for de ti mest almindelige typer
strandaffald og for fiskeredskaber, der findes til søs (tilpasset de fire havregioner i
EU). Kommissionen foreslår, at medlemslandene udarbejder nationale strategier
til begrænsning af madspild og bestræber sig på at sikre, at madspild inden for
sektorerne: fremstilling, detailsalg/distribution, restaurations-/hoteltjenester og
husholdninger reduceres med mindst 30 % inden udgangen af 2025.
Kommissionen planlægger udviklingen af et hensigtsmæssigt registreringssystem
for
farligt affald
i alle medlemsstater. Kommissionen foreslår, at medlemsstaterne
i deres nationale affaldshåndteringsplaner medtager foranstaltninger vedrørende
indsamling og genanvendelse af affald, der indeholder betydelige mængder af
kritiske råstoffer. Kommissionen ønsker ligeledes at udarbejde en politikramme
for fosfor med henblik på at øge genanvendelsen.
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1401133_0005.png
3) Fastsættelse af et ressourceeffektivitetsmål.
Kommissionen henviser til, at det i det 7. miljøhandlingsprogram er besluttet af
Rådet og Parlamentet i november 2013, at EU skal opstille indikatorer og mål for
ressourceeffektivitet, samt at det skal vurderes, hvorvidt det europæiske semester
bør indeholde en hovedindikator og et overordnet mål. I Køreplanen for et
ressourceeffektivt Europa fremgår det ligeledes, at der skulle fastlægges en proces
for beslutning vedr. et sådant mål.
Kommissionen har gennemført omfattende høringer om ressourceproduktivitet,
hvorefter ressourceproduktivitet målt i BNP i forhold til råstofforbruget (raw
material consumption, RMC) er udpeget, som den mest velegnede indikator og
parameter for et muligt ressourceproduktivitetsmål.
EU forventes, allerede uden at ændre sin praksis, at øge sin ressourceproduktivitet
med 15 % mellem 2014 og 2030. Ifølge Kommissionen vil en forbedret
ressourceproduktivitet bidrage til bæredygtig vækst, og en stigning på 30 % frem
mod 2030 vil også have en positiv effekt på jobskabelsen og væksten i BNP. Ifølge
Kommissionen vil virksomhederne kunne drage fordel af forbedringen i
ressourceproduktiviteten gennem øget konkurrenceevne. Der vil både kunne
opnås øjeblikkelige finansielle gevinster og langsigtede strategiske fordele,
eftersom den globale efterspørgsel driver ressourcepriserne i vejret og medfører en
større prisvolatilitet. Større ressourceeffektivitet i Europa vil kunne bidrage til
EU’s genindustrialiseringsmål.
Ifølge Kommissionen vil et ikke bindende mål og fastsat på EU plan være en
drivkraft for iværksættelsen af foranstaltninger med henblik på at styrke
ressourceproduktiviteten i de medlemsstater, der ikke allerede har en national
målsætning.
Kommissionen ønsker at udnytte det potentiale, der ligger i ressourceeffektivitet
for så vidt angår bæredygtig vækst. Medlemsstaterne vil frit kunne foretage den
afbalancering af politikker og foranstaltninger, som er mest økonomisk og
miljømæssigt
fordelagtig
under
hensyn
til
en
mere
overordnet
ressourceproduktivitetsmålsætning på EU plan. Derigennem vil medlemsstaterne
kunne nyde godt af forskellige former for allerede gennemprøvet god praksis, som
de kan vedtage og skræddersy til deres egne behov og forhold.
Kommissionen vurderer, at et realistisk mål for at øge ressourceeffektiviteten, som
støttes af EU og medlemsstaterne, vil kunne samle den politiske opmærksomhed
og udnytte det på nuværende tidspunkt oversete potentiale i en cirkulær økonomi
til at skabe bæredygtig vækst og job og styrke sammenhængen i EU's politik. Det
vil være en forholdsmæssigt passende måde at sikre denne sammenhæng og
tilskynde til foranstaltninger på.
Kommissionen vil i den sammenhæng tage hensyn til anbefalingerne fra Den
Europæiske Platform for Ressourceeffektivitet (EREP) om udvikling af et
ressourceproduktivitetsmål, samt resultaterne af den offentlige høring i
forbindelse med evalueringen af Europa 2020-Strategien.
Kommissionen lægger op til, at der skal udvikles indikatorer for brug af materialer
og andre ressourcer end CO2 og råmaterialer– især for arealanvendelse og vand.
Derudover, lægges op til at nationale statistikkontorer arbejder for at fastlægge en
fælles metode inden for det europæiske statistiske system med henblik på at
beregne forbruget af råstoffer på nationalt niveau (målt i RMC).
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet har endnu ikke forholdt sig til meddelelsen.
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1401133_0006.png
5. Nærhedsprincippet
Spørgsmålet om nærhedsprincippet er ikke relevant.
6. Gældende dansk ret
Der henvises til grundnotat for affaldsdirektivændringerne for så vidt angår
affaldsreguleringen.
7. Konsekvenser
Kommissionen vurderer, at forbedringer af ressourceeffektiviteten i værdikæderne
i EU kan reducere behovet for materialeinput med 17-24 % i 2030, og at en sådan
bedre udnyttelse af ressourcer potentielt kan udløse besparelser på 630 mia. EUR
om året for den europæiske industri. Ifølge Kommissionens beregninger vil en
stigning af EU’s ressourceproduktivitet på 30 % frem til 2030 kunne øge BNP med
næsten 1 % og samtidig skabe over to millioner ekstra job sammenlignet med et
uændret scenarie.
Det er ikke muligt at give en konkret vurdering af, hvorledes kommissionens
beregninger kan overføres til danske forhold.
Meddelelsen har ikke i sig selv lovgivningsmæssige-, økonomiske- eller
miljømæssige konsekvenser for Danmark.
Initiativer, der følger op på meddelelsen vil, når de fremlægges af Kommissionen,
blive underkastet konkrete konsekvensvurderinger.
8. Høring
Forslaget blev den 3. juli 2014 udsendt i almindelig høring til en bred kreds af
interessenter. Sagen har endnu ikke været forelagt for miljøspecialudvalget.
Resultatet af høringsfasen foreligger endnu ikke. Folketinget vil i et revideret
grundnotat snarest blive orienteret om resultatet af den almindelige høring samt af
specialudvalgshøringen.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Idet meddelelsen er en opfølgning på EU’s 2020 strategis Køreplan for et
ressourceeffektivt Europa samt det 7. miljøhandlingsprogram vedtaget af Rådet og
Parlamentet forventes, at medlemsstaterne generelt vil være positive ift. den
generelle linje i meddelelsen.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen hilser Kommissionens meddelelse velkommen, som en vigtig del af
implementeringen af Køreplanen for et ressourceeffektivt Europa og det 7.
miljøhandlingsprogram.
Hovedelementerne i meddelelsen følger generelt linjen i det 7.
miljøhandlingsprogram, som blev vedtaget af Europa Parlamentet og Rådet i den
20. november 2013 og Køreplanen for et ressourceeffektivt Europa, som Stats- og
regeringslederne bad om en hurtig implementering af i marts 2012.
Ift. den konkrete stillingtagen til de konkrete forslag til kvantitative målsætninger
og forslag til direktivændringer vil regeringen tage endelig stilling til disse, når
regeringen har gennemført en mere detaljeret analyse af målsætningerne og deres
konsekvenser for Danmark. Der henvises i øvrigt til grundnotatet om
direktivændringerne.
6