MIU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 313: Grund- og nærhedsnotat om program for ren luft i Europa, nyt direktiv om reduktion af nationale udledninger af luftforurenende stoffer og nyt direktiv om mellemstore fyringsanlæg, fra miljøministeren

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT til Folketingets Europaudvalg ogMiljøudvalgKommissionens Europa-Parlamentets og Rådets direktiv omnedbringelse af nationale emissioner af visse luftforurenende stofferog om en ændring af direktiv 2003/35/EF(nyt NEC direktiv (National Emissions Ceilings Directive))KOM(2013) 9201) ResuméFormålet med direktivforslaget er at mindske luftforureningens skadevirkningerpå sundhed og miljø i EU og at opfylde kravene i den reviderede Gøteborg-protokol fra maj 2012. Direktivet opstiller nationale reduktionsmål for 2020 forkvælstofoxider (NOx), svovloxider (SO2), ammoniak (NH3), små partikler (PM2,5)og flygtige organiske stoffer (NMVOC), samt yderligere reduktionsmål for 2030for de samme stoffer samt metan (CH4). Forslaget til 2020-målene er enimplementering af de tilsvarende reduktionsmål i den reviderede Gøteborgprotokol fra 2012, mens forslaget til 2030 målene går videre endGøteborgforpligtelserne.Kommissionen har i sin konsekvensberegning estimeret, at de samledeomkostninger forbundet med overholdelse af reduktionsmålene vil beløbe sig til3.3 mia. EUR på EU plan. Ifølge Kommissionen vil forslaget samtidig medføre enreduktion i de samlede eksterne omkostninger, herunder bl.a. skader påafgrøder, tabt arbejdsfortjeneste og andre sundhedsmæssige omkostninger,forbundet med luftforurening på 40 mia. EUR på EU plan frem mod 2030.Forslaget vil have en positiv virkning på beskyttelsesniveauet.Regeringen hilser det velkomment, at Kommissionen har fremsat et forslag omgrænseoverskridende luftforurening.Regeringen har iværksat et analysearbejde med henblik på at udrede forslagetskonsekvenser for Danmark, og vil i den forbindelse inddrage senestevidenskabelige data og basisfremskrivninger. På den baggrund vil regeringenfastlægge sin holdning til forslaget.

2) BaggrundKommissionen sendte den 18. december 2013 ovennævnte forslag til EuropaParlamentet og Rådet. Forslaget har hjemmel i TEUF artikel 192, og skal derforvedtages af Rådet med kvalificeret flertal efter proceduren om den almindeligelovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.Forslaget har været indledende drøftet i miljøarbejdsgruppen i Bruxelles.Forslaget er foreløbigt sat på dagsordenen til en politisk drøftelse på Rådsmøde(miljø) den 12. juni 2014.3. Formål og indholdForslaget har til formål, at mindske luftforureningens skadevirkninger på sundhedog miljø i EU og at opfylde kravene i den reviderede Gøteborg-protokol fra maj2012, som blev forhandlet i UN-ECE under dansk EU-formandskab.Kommissionen har gennemført en omfattende vurdering af EU’s luftpolitikker,som konkluderer, at selvom der er sket markante forbedringer, er der fortsatbehov for at reducere luftforureningen i EU for at nå det langsigtede mål fratemastrategien for luftforurening1, om at opnå en luftkvalitet der ikke medførervæsentligt skade på- eller indebærer nogen risiko for menneskers sundhed ogmiljø. Forsuringen er faldet markant siden 1980’erne, men uhensigtsmæssigt tabaf luftbårne næringsstoffer er fortsat et stort problem for økosystemerne i Europa.Ligeledes er beskyttelsen af sundhed og økosystemer mod ozon ikke blevetforbedret siden 1980’erne. Endeligt er der kommet ny viden om desundhedsskadelige virkninger af særligt partikler.Kommissionen anfører på denne baggrund i sin meddelelse om Ren luft i Europa,at en revision af NEC-direktivet er helt central for at sikre en kraftig reduktion afbaggrundsforureningen i EU, og dermed forbedre luftkvaliteten af hensyn tilnatur- og sundhedspåvirkning.Følgende stoffer foreslås reguleret:Ammoniak (NH3):Ammoniak påfører naturen uhensigtsmæssig belastning vedtilførsel af gødning. Hovedkilden til udledning af ammoniak er landbruget.Kvælstofoxider (NOx):Kvælstofoxider bidrager til overgødskning af naturen.Hovedkilden til udledning af kvælstofoxider er trafikken og industrien.Kvælstofdioxid (NO2, som er en delmængde af kvælstofoxider) har endvideresundhedsmæssige konsekvenser.Svovldioxid (SO2):Udledningen af svovldioxid medfører risiko for forsuring (ellersyreregn), som dog er faldet kraftigt og derfor nu kun udgør et mindre problem.Den væsentligste kilde til udledning af svovldioxid i Danmark er industri.Flygtige organiske stoffer udover metan (NMVOC):Flygtige organiske stofferudover metan er også en vigtig kilde til dannelse af jordnær ozon og er genereltgiftige for mennesker, da de blandt andet dækker over en række organiske1

opløsningsstoffer. Den væsentligste kilde til flygtige organiske stoffer udovermetan er brændeovne, trafik og husholdningers brug af opløsningsmidler.Fine partikler (PM2.5):De fine partikler har hidtil kun været reguleret vialuftkvalitetsdirektivet, der sætter grænser for hvor høj koncentrationen må være iluften. Selve udledningen af fine partikler reguleres nu også, da der i denreviderede Gøteborg-protokol er fastsat reduktionsmål for fine partikler (PM2.5)frem mod 2020. WHO har i 2012 opklassificeret fine partikler til at værekræftfremkaldende. Den væsentligste kilde til udledning af PM2.5i Danmark erbrændeovne, men der er også et væsentligt bidrag fra trafikken og industrien(biomasse-afbrænding), ligesom ammoniak bidrager til kemisk dannelse afpartikler.Metan:Uforbrændt metan reguleres via en afgift på stationærestempelmotoranlæg. Herudover reguleres metan via Klima-konventionen, da deter en stærk drivhusgas. Metan er den væsentligste kilde til dannelsen af jordnærozon, som er sundheds- og miljøskadeligt. Danmark oplever kun sjældent, atniveauet for ozon er kritisk højt. Derimod er det et stort problem i Sydeuropa, hvorder ofte er forhøjet niveau af jordnær ozon, på grund af det varme klima. Denvæsentligste kilde til metan er landbrug især køers fordøjelsessystem samthåndtering af husdyrgødning, men der udledes også metan fra lossepladser ogvisse energianlæg.Direktivet består af fem centrale elementer:1) Nationale reduktionsmål for 6 luftforurenende stoffer frem mod 2020 og 2030(metan dog kun 2030),2) Rapportering af yderligere 16 luftforurenende stoffer samt rapportering afluftforureningsdata fordelt ud på kvadratnet,3) Fleksibilitet i forhold til reduktionsforpligtigelserne ved ændringer iemissionsopgørelsesmetoder eller nye emissionskilder,4) Løbende nationale programmer der beskriver fremdrift i implementering afmålene,5) Overvågning af reduktionen af luftforureningen.Direktivet er bygget op på stort set samme måde som det eksisterende NEC-direktiv. Et bærende princip er fortsat, at det overlades til medlemsstaterne selv atvælge den optimale måde at opnå reduktionerne, idet der dog også er fokus på atlevere effektive fællesskabsvirkemidler, som fremmer ensartede konkurrencevilkårmellem EU-landene og udnyttelse af det fælles marked.Ad 1) Nationale reduktionsmål for 2020 (fra Gøteborg-protokollen) og 2030 (nytelement)Forslaget indeholder nationale reduktionsmål for hver enkelt medlemsstat for2020 og 2030. Basisåret for begge målsæt er 2005.Reduktionsmålene for 2020 består af en implementering af den revideredeGøteborg-protokols reduktionsforpligtigelser fra 2005-2020 for stofferne PM2,5,NH3, NOx, SO2og NMVOC. Den reviderede Gøteborgprotokol blev vedtaget i maj2012. Danmarks tilslutning til reduktionsmål i den reviderede Gøteborg-protokol

var baseret på en emissionsfremskrivning ud fra gældende lovgivning og politiskeaftaler for stofferne NOx, SO2, NH3,NMVOC og PM2.5.Reduktionsmålene for 2030 indebærer en yderligere skærpelse ud overGøteborgprotokollens målsætninger for NOx, NH3, SO2, NMVOC, PM2.5, samt etselvstændigt mål for metan der ikke er omfattet af Gøteborgprotokollen.De nationale reduktionsmål for 2030 er baseret på, at der på samlet EU-niveauskal opnås 70 % af den teknisk mulige reduktion i 2030. Byrdefordelingen mellemEUs medlemslande er udregnet vha. en computermodel (GAINS), ud fra de enkeltelandes forudsætninger, deres sektorers reduktionspotentiale ogreduktionsomkostningerne. Beregningsmodellen vælger de mestomkostningseffektive tiltag på tværs af landegrænserne og uafhængigt af denhidtidige indsats i de enkelte lande.Tabel 1: Oversigt over hidtidig reduktion og foreslåedereduktionsforpligtigelser for Danmark for de seks forurenende stofferi kommissionens forslag til revideret NEC-direktiv i forhold til 2005Danskreduktionindtil nu2012ForeslåetDK mål i nytNEC-direktiv2020ForeslåetDK mål i nytNEC-direktiv2030ForeslåetEUgennemsniti nyt NEC-direktiv2020Kvælstofoxider (NOx)Svovldioxid(SO2)Flygtigeorganiskestofferudover metan(nmVOC)Ammoniak(NH3)Fine partikler(PM2.5)Metan (CH4)38 %49 %29 %56 %35 %35 %69 %58 %59 %42 %59 %28 %ForeslåetEUgennemsniti nyt NEC-direktiv203069 %81 %50 %

Alle stoffer rapporteres allerede årligt til LRTAP-konventionens protokoller(Tungmetal-protokollen, POP-protokollen og Gøteborg-protokollen). Yderligereskal medlemslandene som nyt element også rapportere 1) nationale kvadratnets-aggregerede data for de luftforurenende stoffer (dvs. den geografiskekoncentration af stoffer) og 2) emissionsopgørelsesmetoder.Ad 3) Fleksibilitet (nyt element):Artikel 5 i direktivet giver medlemslandene en vis fleksibilitet til at nå målene viaregulering af kilder som ligger udenfor de nationale emissionsopgørelser, og til atopdatere de nationale emissionsopgørelser i lyset af ny videnskabelig viden,forudsat at Kommissionen ikke gør indsigelser.Medlemsstaterne har således mulighed for efter forslagets artikel 5, at:- Modregne en del af den emissionsreduktion af NOx, SO2og PM2.5der eropnået inden for international skibsfart, på visse betingelser. Etableres derfx et NOx-kontrol område (NECA) i Østersøen, vil Danmark kunnemodregne en del af den reduktion i udledningen af NOx, der er sket iØstersøen i forhold til den samlede udledning af NOxi Danmark fra deøvrige kilder. Der kan maksimalt modregnes 20 % afemissionsreduktionerne fra international skibsfart.- Slå sig sammen med andre medlemsstater for at implementere tiltag til atreducere metan (joint-implementation som kendt under Kyotoprotokollen). Det vil sige, at Danmark kan godskrives en metanreduktion,hvis Danmark finansierer gennemførslen heraf i et andet land.- Benytte sig af en justeringsprocedure, såfremt metodologiske ændringer(fx nye kilder eller markante ændringerne i emissionsfaktorerne) iemissionsopgørelserne betyder, at reduktionsforpligtelserne overskrides.I den reviderede Gøteborg-protokollen findes der en tilsvarendejusteringsprocedure.Ad 4) Nationale programmer (nyt element):Direktivet pålægger medlemslandene at vedtage og gennemføre nationaleprogrammer for bekæmpelse af luftforurening. Programmerne skal indeholde enbeskrivelse af den nationale politiske ramme for luftkvalitet og luftforurening,herunder bl.a. de politiske prioriteter og sammenhæng med andre relevantepolitikområder (fx klima), politikmuligheder der har været overvejet, og depolitikker der agtes vedtaget for at overholde reduktionsforpligtelserne. Frem mod2030 skal programmet opdateres hvert andet år.Ad 5) Måling af effekt på vand- og landøkosystemer (nyt element)Medlemsstaterne pålægges i direktivet at overvåge de skadelige virkninger afluftforurening for vand- og landøkosystemer, hvor det er praktisk muligt.Medlemslandene kan benytte overvågningssystemer, der allerede er etableret iforbindelse med anden EU-lovgivning.4. Europa Parlamentets udtalelseEn udtalelse fra Europa-Parlamentet kan tidligst forventes i efteråret 2014.5. NærhedsprincippetKommissionen fremfører, at direktivforslaget overholder nærhedsprincippet, da

medlemslandene ikke vil kunne opfylde de overordnede mål for nedbringelsen afluftforureningen i Europa alene, på grund af luftforureningensgrænseoverskridende karakter. En omkostningseffektiv kombination afreduktioner i Europa kan kun koordineres på EU-plan. Forslaget følger princippetom, at direktivet fastsætter reduktionsmål og minimumskrav, mens det overladestil medlemslandene at finde ud hvordan kravene kan opfyldes. Direktivformen ervalgt, idet den fastlægger mål og forpligtigelser, men samtidig givermedlemslandene tilstrækkelig fleksibilitet.Da formålet med forslaget er at reducere den grænseoverskridende forureningfinder Regeringen, at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.6. Gældende dansk retDe nuværende nationale emissionslofter for 2010, fra det eksisterende NEC-direktiv, er implementeret i dansk lovgivning via NEC-bekendtgørelsen (BEK nr.1325, 21/12/2011).7. KonsekvenserForslagets lovgivningsmæssige konsekvenser:Et nyt NEC-direktiv vil skulle implementeres i dansk lovgivning via en nybekendtgørelse, samt gennem evt. national lovgivning til effektuering afvirkemidler.Forslagets samlede økonomiske konsekvenser for EU:Kommissionens konsekvensvurdering vurderer, at reduktionsmålene frem mod2020 ikke har yderligere økonomiske konsekvenser for EU, da disse er fastsat udfra medlemslandenes egne basisfremskrivninger af gældende lovgivning ogpolitiske aftaler. Kommissionen har estimeret en samlet meromkostning tiloverholdelse af de skærpede reduktionsmålene i 2030 på 3.3 mia. EUR for heleEU. Kommissionen vurderer, at den samlede eksterne omkostning, herunder bl.a.skader på afgrøder, tabt arbejdsfortjeneste og andre sundhedsmæssigeomkostninger, reduceres med 40 mia. EUR frem mod 2030.Forslagets samlede økonomiske konsekvenser for Danmark:Regeringen har iværksat et analysearbejde med henblik på at udrede forslagetskonsekvenser for Danmark. I den forbindelse inddrages seneste videnskabeligedata og basisfremskrivninger. På den baggrund vil regeringen fastlægge sinnærmere holdning til forslaget i et revideret grund- og nærhedsnotat.Statsfinansielle konsekvenser.Regeringen er ved at afklare de forventede statsfinansielle ogkommunaløkonomiske konsekvenser.Erhvervsadministrative konsekvenser.Regeringen er ved at afklare de forventede erhvervsadministrative konsekvenser.Samfundsøkonomiske konsekvenser.Regeringen er ved at afklare de forventede samfundsøkonomiske konsekvenser.

Beskyttelsesniveau:Forslaget vil have positiv virkning på beskyttelsesniveauet.8. HøringForslaget er udsendt i almindelig høring den 10. januar 2014 med frist til den 7.februar 2014. Der er modtaget svar fra følgende parter: Dansk Gasteknisk Center,Dansk Industri, Dansk Miljøteknologi, Olie Gas Danmark, DONG Energy, DetØkologiske Råd, Landbrug & Fødevarer, Dansk Fjernvarme, Danske Havne,Danmarks Rederiforening og Sundhedsstyrelsen.Generelle bemærkninger til direktivforslagetI forhold til reduktionsforpligtigelserne for NOx, SO2, NMVOC, PM2.5 og metan,er de fleste interessenter positive overfor princippet om EU fastsatte nationalereduktionsforpligtigelser, men påpeger nødvendigheden af, at byrdefordelingenimellem medlemslandene sker på oplyst grundlag samt at der sikres ligekonkurrencevilkår på tværs af EU.Det Økologiske Råd finder at forslagene til reduktionsforpligtigelser bør være mereambitiøse.Dansk Fjernvarme fremhæver, at de forskellige sektorer ved implementeringenbør pålægges reduktionsbyrde svarende til deres emissionsandel.Dansk Gasteknisk Center og Landbrug & Fødevarer mener, at det er principieltforkert at inkludere metan i dette direktiv, da metan er en klimagas. Derudoverfinder de at reduktionsmålet for NOx-emissionerne er for ambitiøst og ikkestemmer overens med den omlægning til forøget forbrænding af biomasse, da detkan give en forøget udledning af NOx.Flere interessenter (Det Økologiske Råd, Dansk Miljøteknologi,) fremhæver, atensartet regulering på tværs af EU, vil øge muligheden for eksport af danskmiljøteknologi og øge Danmarks konkurrenceevne.Dansk Industri, DONG Energy mener, at den danske NOx-afgift bør tages op tilovervejelse, som følge af de nye reduktionsmål for NOx i 2020 og 2030.Olie Gas Danmark ønsker en tæt dialog mellem interessenter og danskemyndigheder i forbindelse med udarbejdelsen af de nationale programmer.Artikel 4 – forslag om reduktionsmål i 2025Flere interessenter (Olie Gas Danmark, Landbrug & Fødevarer, Dansk Industri,DONG Energy) har påpeget det uhensigtsmæssige i, at der er forslået etmellemmål, der skal overholdes i 2025, som skal findes ved den lineæreinterpolation mellem 2020 og 2030. Interessenterne påpeger, at implementeringaf tekniske installationer ikke foregår på en måde, sådan at der nødvendigvis er enlineær reduktion frem mod 2030. Interessenterne påpeger derfor, at målet i 2025enten bør slettes eller gøres mere fleksibelt.

Artikel 5 – fleksibilitetDanmarks Rederiforening og Dansk Industri noterer sig den foreslåede fleksibiliteti forhold til international skibsfart gennem etablering af emissionskontrolområder.Danmarks Rederiforening henviser til, at denne fleksibilitet ikke må betyde at derfastsættes strengere nationale krav end de krav, der kan opnås enighed om i IMO.Danske Havne anfører, at det bør dokumenteres at forslaget om fleksibilitet forskibsfarten ikke fører til overflytning af godstransport fra sø til land. DanskeHavne mener desuden, at alle EU-farvande af konkurrencemæssige hensyn børudpeges som emissionskontrolområde.I forhold til den fleksibilitet der omhandler justeringsmulighed ireduktionsmålene, ønsker Landbrug & Fødevarer en vurdering i hvilket omfangden kan benyttes, til at finde de mest omkostningseffektive løsninger i forhold tilskadevirkninger fra primære og sekundære partikler.Artikel 7-9, 13 og 17Olie Gas Danmark mener, at forslaget til rapportering gennemgås grundigt for atsikre at bureaukrati på alle niveauer minimeres. Derudover er Olie Gas Danmarkprincipielt imod, at der anvendes delegerede retsakter, som der er lagt op til pånogle af bilagene. Til sidst ønsker Olie Gas Danmark, at implementeringsfristenfor direktivet forlænges.Bilag 1Dansk skovforening anmoder Miljøministeriet at arbejde for, at afbrænding afhugstaffald i skovene fortsat vil være en mulighed.AmmoniakDet Økologiske Råd mener at ambitionsniveauet er for lavt i forhold til reduktionaf ammoniak, da de mener at teknologien allerede findes i Danmark til at reducereyderligere og påpeger samtidig nødvendigheden af at mindske ammoniak-udslippet for at begrænse dannelsen af sekundære partikler.Landbrug & Fødevarer finder, at de foreslåede ammoniak-reduktionsforpligtigelser er uacceptable og at de stiller den danskehusdyrproduktion ringe i konkurrencen med det øvrige EU, da Danmarksforpligtigelser i henholdsvis 2020 og 2030 er mere ambitiøse end resten afmedlemslandene og EU samlet setLandbrug & Fødevarer opfatter reduktionsforpligtigelser som værende i strid medregeringens vækstinitiativer, da de beregnede reduktionsmål forudsætter lavproduktionstilvækst og yderligere implementering af miljøteknologi.Landbrug & Fødevarer påpeger et behov for at forbedre grundlaget foremissionsopgørelser for ammoniak fra landbruget og at der sikressammenlignelige opgørelser på tværs af lande.Dansk Industri: påpeger at bilag III, punkt A, underpunkt 3b) nævner, at”ureabaserede gødninger erstattes i videst muligt omfang afammoniumnitratbaserede gødninger”. DI finder, at der synes at mangle en

reference til anvendelsesbegrænsningerne for ammonium-nitratbaseredegødninger i den europæiske og den nationale antiterrorindsats.Sagen har endnu ikke været forelagt for miljøspecialudvalget.9. Generelle forventninger til andre landes holdningerDer er endnu ikke indledt forhandlinger af forslaget.10. Regeringens foreløbige generelle holdningRegeringen hilser det velkomment, at Kommissionen har fremsat et forslag omgrænseoverskridende luftforurening.Regeringen har iværksat et analysearbejde med henblik på at udrede forslagetskonsekvenser for Danmark, og vil i den forbindelse inddrage senestevidenskabelige data og basisfremskrivninger. På den baggrund vil regeringenfastlægge sin holdning til forslaget.11. Tidligere forelæggelser for Folketingets EuropaudvalgFolketingets Europaudvalg er ikke tidligere blevet orienteret om sagen.