MIU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 294: Henvendelse af 8/4-14 fra Foreningen af Vandværker i Danmark om foreningens bemærkninger til Deloitte-evaluering af vandsektorloven

Kommentarer til evalueringaf vandsektorlovenCopenhagen Economics8 april 2014Copenhagen Economics er af Foreningen af Vandværker i Danmark (FVD) blevet bedtom at gennemgå evalueringen af vandsektorloven (herefter ”evalueringen”) som Delo-itte har udarbejdet for Miljøministeriet. Vores gennemgang sammenholder konklusio-nerne fra evalueringen med konklusionerne i rapporten”Forbrugerejede Vandværkerog prisregulering”som FVD publicerede i september 2013.Vi fokuserer på de elementer af evalueringen der omhandler økonomisk regulering afde forbrugerejede vandværker, og derfor overlapper med FVDs rapport.

1 Deloittes evaluering når samme konklusion som FVDsanalyseFVD rapporten”Forbrugerejede vandværker og prisregulering”viste, at de admini-strative byrder og andre omkostninger ved prisloftsreguleringen for de forbrugerejedevandværker er mindst lige så store som de potentielle effektiviseringsgevinster, derfindes ved prisloftsreguleringen. Den økonomiske regulering vil derfor sandsynligvisikke medføre lavere priser for de forbrugere der ejer deres egne vandværker, og lovenmedfører derfor næppe det tilsigtede resultat om lavere priser for forbrugerne.Deloitte når frem til samme konklusion i evalueringen af vandsektorloven og skriver:” forskellene mellem de lovomfattede og ikke-lovomfattede forbrugerejede vandforsy-ningsselskaber vurderes ikke at være af en størrelse, der giver grundlag for at kon-kludere, at prisloftreguleringen samlet set lever op til målet om lavere priser og effek-tiviseringer til gavn for forbrugerne……Prisanalysen giver heller ikke grundlag for at konkludere, at prisloftreguleringensnart vil slå igennem i forhold til realisering af mere markante prisreduktioner.”1

Vi vil i det følgende sammenligne FVDs analyse med resultaterne fra Deloittes evalue-ring for hvert af de fem punkter.2.1 PriserFVDs rapport viser, at vand fra forbrugerejede vandværker er væsentligt billigere endvand fra kommunale vandværker.Deloittes evaluering viser, at de forbrugerejede vandværker i hele den undersøgte peri-ode har været betydeligt billigere end de kommunale.2Prisforskellen mellem de forbrugerejede og de kommunale vandværker er i den sammestørrelsesorden som i FVDs rapport.Endvidere viser evalueringen, at priserne er faldet en smule i de lovomfattede forbru-gerejede vandværker siden vandsektorloven trådte i kraft. En væsentlig årsag til dettekan være prisloftsreguleringens krav om, at vandværkerne udbetaler tidligere års op-sparing til forbrugerne gennem lavere vandpriser. De tilsidesatte midler er opsparet forat finansiere planlagte investeringer, der som følge af prisloftsreguleringen må finan-sieres ved for eksempel gældsoptagelse, se afsnit 2.3 om finansiering.2.2 Administrative byrderFVDs rapport viser også at prisloftsreguleringen pålægger de forbrugerejede vandvær-ker store administrative byrder. Rapporten opgjorde de administrative byrder for delovomfattede forbrugerejede vandværker til 0,4 kr. pr. kubikmeter leveret vand.Deloittes evaluering konkluderer, at”Samlet set kan de administrative byrder i relati-on til den økonomiske regulering udgøre betydelige udgifter, især i de små selskaber.For de forbrugerejede vandforsyningsselskaber kan de administrative byrder udgøreop mod 10 pct. (af de samlede driftsomkostninger).”3

Deloittes opgørelse på 10 procent af de samlede driftomkostninger kan omregnes til0,6 kr. pr. kubimeter leveret vand for et mindre forbrugerejet vandværk, og er dermed isamme størrelsesorden som i FVD’s rapport.2.3 Opsparing og finansieringI FVD rapporten vurderede Copenhagen Economics, at prisloftsreguleringens forbudmod at opspare vil betyde højere finansieringsomkostninger for de forbrugerejedevandværker, fordi de i højere grad bliver tvunget til at lånefinansiere, hvilket er dyrere.Deloittes evaluering belyser ligeledes vandsektorlovens betydning for vandselskabernesfinansieringsform, og udfordringerne i forhold til øget lånefinansiering bekræftes afevalueringen. Konkret skriver Deloitte:”Størstedelen af vandselskaberne har i interview og i besvarelsen af spørgeskemaun-dersøgelsen nævnt, at vandsektorlovens ikrafttrædelse har betydet, at de i højeregrad anvender lånefinansiering i stedet for takstfinansiering. Når vandselskabernelånefinansierer investeringer, resulterer det i en højere pris i lånets løbetid som følgeaf betaling af renter. Derudover har vandselskaberne tidligere haft mulighed for attakstfinansiere deres investeringer, hvor de igennem en længere periode har sparetop til fremtidige investeringer, der betales kontant og straksafskrives. En overgangfra takstfinansiering til lånefinansiering kan dermed medføre en forskydning fra, atbeløbet spares op, inden investeringen gennemføres, til at lånet afdrages, efter inve-steringen er gennemført.”4I evalueringens bilag D belyses endvidere en række likviditetsmæssige problemstillin-ger som følge af prisloftsreguleringen, samt en række udfordringer forbundet med atopnå kommunegaranti og hvilke finansieringsvilkår der kan opnås.5Dermed peger både FVD rapporten og Deloittes evaluering på udfordringer for de for-brugerejede vandværker, som følge af vandsektorlovens prislofter, som handler omreguleringens forbud mod opsparing til finansiering af fremtidige investeringer.2.4 EffektivitetI FVD rapporten beregnes det korrigerede effektiviseringspotentiale, der er opgjort afForsyningssekretariatet, og som søges implementeret gennem prisloftsreguleringen tilat udgøre 0,72 kr. pr. m3for de forbrugerejede vandværker. Opgørelsen var baseret påbenchmarkingen for 2012. Deloittes evaluering viser at det korrigerede potentiale base-ret på data for prisloft for 2014 udgør 0,77 kr. pr. m3.6

FVD rapporten viste endvidere, at de forbrugerejede vandværker er mere effektive endkommunale vandværkeri samme størrelsenår man ser på enhedsomkostninger tildrift i kr. pr. m3.I Deloittes evaluering af vandsektorloven sammenlignes enhedsomkostningerne mel-lem forbrugerejede ogallekommunale vandværkerinklusiv de store kommunalevandværker.Evalueringen viser, at de lovomfattede forbrugerejede vandværker ermere effektive end de kommunale vandværker, når man måler på enhedsomkostningertil drift selv når der sammenlignes med de meget store kommunale vandværker.7Tagerman højde for, at de største kommunale har væsentlige stordriftsfordele, ligesom i FVDrapporten, og foretager sammenligningen mellem de lovomfattede forbrugerejede ogde kommunale i samme størrelsesgruppe, er effektivitetsforskellen endnu større.Deloitte tillægger imidlertid en vis vægt til Forsyningssekretariatets modelberegningeraf muligeeffektivitetsforbedringer.Deloitte skriver således, at der”ikke (er) belæg for,at de forbrugerejede vandforsyningsselskaber er mere effektive end de kommunaltejede vandforsyningsselskaber.”8Denne konklusion er baseret på”en opgørelse afeffektiviseringspotentialerne per m3på baggrund af Forsyningssekretariatets DEA-analyser.”Denne opgørelse viser i følge Deloitte,”at effektiviseringspotentialet efterde fleste undermetoder er mindst lige så stort per m3for de forbrugerejede som for dekommunalt ejede vandforsyningsselskaber, når der tages højde for cost-driverne iForsyningssekretariatets DEA-benchmarkingmodel.”9Denne sammenligning af effektivitet på modelberegnede effektiviseringspotentialertager således udgangspunkt i potentielle ændringer i effektiviteten, og ser bort fra defaktiske niveauforskelle i effektiviteten. Evalueringen går ikke i detaljer med at forklareden faktiske niveauforskel i effektivitet mellem de forbrugerejede og de kommunalevandværker.Det er således en afgørende præmis for Deloittes vurdering, at DEA modellen beskriverde faktiske forhold i vandsektoren korrekt, og at de estimerede modelpotentialer giveret rimeligt billede af de mulige forbedringer i effektiviteten for de forbrugerejede vand-værker. Evalueringens øvrige resultater og analyser synes ikke at understøtte detteresultat eftersom Deloitte selv konkluderer, at prislofter ikke har bidraget til laverepriser indtil nu og heller ikke kan forventes at give anledning til lavere priser i umid-delbar fremtid.På baggrund af sammenligningen af modelberegnede effektiviseringspotentialer skri-ver Deloitte alligevel at”der hverken (er) basis for at konkludere, at de forbrugerejede7

vandforsyningsselskaber allerede er tilstrækkelig effektive, eller at de er mere effekti-ve end de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber. Det taler imod, at forbruger-ejerskabet i sig selv skulle være tilstrækkeligt til at sikre effektiv drift af de pågælden-de selskaber. I den forbindelse er det vigtigt at være opmærksom på, at de forbruger-ejede vandforsyningsselskaber – ligesom de kommunalt ejede – opererer på mo-nopolvilkår.”10Det er vores vurdering, at der er mindst tre problemer forbundet med denne konklusi-on:1. Sammenligningen af effektivitet mellem forbrugerejede og kommunale vand-selskaber er baseret på modelberegnede potentielle ændringer i effektivitetenog ikke faktisk effektivitet.2. Konklusionen er baseret på en antagelse om at DEA modellen beskriver forhol-dende i vandsektoren korrekt.3. Deloitte mener, at forbrugerejede vandværker opfører sig som monopolister.Dette er en fejlkonklusion. De forbrugerejede vandværker er ikke monopoler iklassisk forstand, fordi forbrugeren blot sælger en vare til sig selv, og derfor ik-ke har samme incitament til at sætte høje priser som en monopolist.Problemet med forbrugerejerskabet som styreform for vandværker ville opstå, hvis deforbruger-valgte bestyrelsesmedlemmer udnyttede deres indflydelse på vandværket tilat tilgodese sig selv frem for forbrugerne/ejerne af vandværket. Det er der absolut inteti de tilgængelige data eller informationer der synes at indikere. Tværtimod viser bådeFVDs analyse og Deloittes egen evaluering, at effektiviteten er højere og priserne lavereend i de kommunale vandværker.Samlet set vurderer vi, at de forbrugerejede vandværker absolut set er mere effektiveend de kommunale vandselskaber, og at denne konklusion ikke kan annulleres på bag-grund af analyserne i evalueringen af vandsektorloven.

2.5 Samlet vurderingCopenhagen Economics viser i FVD-rapporten”Forbrugerejede vandværker og pris-regulering”,at omkostningerne ved prisreguleringen i form af øgede administrativebyrder og øgede finansieringsomkostninger, som Deloitte’s evaluering også påpeger ertilstede (jf. afsnit 2.2 og 2.3), er mindst lige så store som gevinsterne ved prisloftsregu-leringen for de forbrugere der køber vand fra deres egne vandværker.De samlede omkostninger som følge af vandsektorloven i form af øgede administrativebyrder og højere finansieringsomkostninger er ikke opgjort i kr. og øre i evalueringen.

Men den potentielle gevinst opgjort i evalueringen overstiger ikke omkostningerne somopgjort i kr. og øre i rapporten”Forbrugerejede vandværker og prisregulering”.Deloitte drager en væsentlig fejlkonklusion, når de påstår, at forbrugerejede vandvær-ker drives af monopolister. Intet i de tilgængelige data understøtter denne påstand, oger desuden i modstrid med tilgængelig teori omkring økonomiske fordele og ulemperved forbrugerejerskab.11Det leder os til at konkludere at prisloftsreguleringen samlet set ikke lever op til måletom lavere priser og effektiviseringer til gavn for forbrugerne. Den samme konklusionsom Deloitte når frem til.

3 OpsamlingDeloitte bekræfter resultaterne fra FVD rapporten ”Forbrugerejedevandværker ogprisregulering”,og når frem til den samme hovedkonklusion. Prisloftsreguleringenlever samlet set ikke op til målet om lavere priser og effektiviseringer til gavn for for-brugerne.Derudover viser både evalueringen af vandsektorloven og FVDs rapport at:De forbrugerejede vandværker leverer væsentligt billigere vand end de kommunaleDer er betydelige administrative og finansieringsmæssige byrder forbundet medprisloftsreguleringen