MIU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 261: Rapport for evaluering af vandsektorloven, fra miljøministeren

Miljøudvalget 2013-14
MIU Alm.del Bilag 261
Offentligt

Evaluering af vandsektorloven

November 2013

Rapportens anvendelseDenne rapport er alene udarbejdet til Deloittes opdragsgiver ud fra det givne opdrag. Deloitte påtager sig intet ansvar forandres anvendelse af rapporten.KontaktpersonerCarsten Jørgensen, partner, tlf. +45 25 24 00 44Martin Enevoldsen, director, tlf. +45 22 20 21 74

Om DeloitteDeloitte leverer ydelser indenfor revision, skat, consulting og financial advisory til både offentlige og private virksomhederi en lang række brancher. Vores globale netværk med medlemsfirmaer i mere end 150 lande sikrer, at vi kan stille stærkekompetencer til rådighed og yde service af højeste kvalitet, når vi skal hjælpe vores kunder med at løse deres mest kom-plekse forretningsmæssige udfordringer. Deloittes cirka 200.000 medarbejdere arbejder målrettet efter at sætte den højestestandard.Deloitte Touche Tohmatsu LimitedDeloitte er en betegnelse for Deloitte Touche Tohmatsu Limited, der er et britisk selskab med begrænset ansvar, og detsnetværk af medlemsfirmaer. Hvert medlemsfirma udgør en separat og uafhængig juridisk enhed. Vi henviser tilwww.deloitte.com/about for en udførlig beskrivelse af den juridiske struktur i Deloitte Touche Tohmatsu Limited og detsmedlemsfirmaer.� 2013 Deloitte Statsautoriseret Revisionspartnerselskab. Medlem af Deloitte Touche Tohmatsu Limited

Indholdsfortegnelse

1.1.1.1.2.1.3.1.4.1.5.2.2.1.2.2.2.3.2.4.3.3.1.3.2.3.3.3.4.3.5.3.6.3.7.3.8.3.9.

Sammenfattende evaluering af vandsektorlovenIntroduktionFormål og evalueringskriterierDeloittes overordnede vurdering af vandsektorreguleringenSammenfatning af evalueringens resultater i forhold til de enkelte temaerOvervejelser om alternativ reguleringIntroduktion til evalueringenBaggrund – vandsektoren og dens reguleringEvalueringens formål og fokusEvalueringens tilrettelæggelseLæsevejledningØkonomisk regulering og effektiviseringskravOverblik over regler vedrørende prislofter og tilhørende økonomisk reguleringFastsatte prislofterReguleringens betydning for selskabernes effektiviseringsindsats og serviceVandselskabernes økonomi før og efter prisreguleringenVurdering af reguleringens betydning for prisudviklingenVurdering af reguleringens betydning for udviklingen i effektiviseringspotentialerneVurdering af det indre effektiviseringspotentiale for vandselskabernes driftVurdering af styrker og svagheder ved prisloftreguleringenUdvalgte problemfelter, der bør adresseres fremadrettet

777913212323272831333435404249576367717274747478818182929395

3.10. Samlet vurdering af den økonomiske regulering og effektiviseringskrav4.4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.4.6.4.7.4.8.5.Statens tilsynIntroduktion og hovedproblemstillingerOversigt over Forsyningssekretariatets administrative opgaverForsyningssekretariatets ressourceforbrugRessortmæssig placering af tilsynsmyndighedAnalyse og vurdering af finansieringsmodelAnalyse og vurdering af Forsyningssekretariatets tilsynspraksisUdvalgte problemfelter, der bør adresseres fremadrettetSamlet vurdering af statens tilsynStrukturudvikling og konsolidering

5.1.5.2.5.3.5.4.5.5.5.6.6.6.1.6.2.6.3.6.4.6.5.6.6.6.7.6.8.7.7.1.7.2.7.3.7.4.7.5.7.6.8.8.1.8.2.8.3.8.4.8.5.9.9.1.9.2.9.3.9.4.9.5.9.6.9.7.9.8.

Overblik over strukturen i vandsektorenKonsolideringstendenser i vandsektorenLovgivningsmæssige barrierer for øget konsolideringOpgørelse af stordriftsfordele på vandforsynings- og spildevandsområdetUdvalgte problemfelter, der bør adresseres fremadrettetSamlet vurdering af vandsektorlovens betydning for strukturudvikling og konsolideringGennemsigtighed og klar opgavefordelingIntroduktion og hovedproblemstillingerUdviklingen i organisering og drift af de kommunalt ejede vandselskaberCentrale regler for selskabsudskillelse og adskillelse af myndighed og driftErfaringer fra selskabsudskillelsenOpgavefordeling og gennemsigtighedKlimatilpasning som nyt opgaveområdeUdvalgte problemfelter, der bør adresseres fremadrettetSamlet vurdering vedrørende gennemsigtighed og klar opgavefordelingForbrugerforholdIntroduktion og hovedproblemstillingerInitiativer til øget forbrugerindsigt og indflydelseKonsekvenserne af initiativerneMuligheder for oprettelse af forbrugergrupperUdvalgte problemfelter, der bør adresseres fremadrettetSamlet vurdering af forbrugerforholdMiljø-, sundheds- og forsyningsforholdIntroduktion og hovedproblemstillingerUdviklingen i miljø- og sundhedsindsatsUdviklingen i investeringer i forsyningssikkerhedUdvalgte problemfelter, der bør adresseres fremadrettetSamlet vurdering af fastholdelse af krav til miljø, sundhed og forsyningssikkerhedErhvervspotentiale og teknologiudviklingUdfordringer og muligheder i forhold til erhvervsfremme og vækstStøtte til udvikling og erhvervsfremme af vandteknologiVandselskabernes engagement i teknologiudvikling og kommercielle aktiviteterUdlicitering i vandsektorenInternationale erfaringerBarrierer i vandsektorloven for teknologiudvikling og erhvervsfremmeUdvalgte problemfelter der bør adresseres fremadrettet

9698105112122123126126127128131139147149150152152153154161162162164164164168169170172173175182190197199202

Samlet vurdering af, i hvilket omfang vandsektorloven fremmer erhvervsudvikling og vækst203

10.

Overvejelser om alternativ fremtidig regulering

205205206221

10.1. Introduktion10.2. Overvejelser om alternative grundelementer i reguleringsmodellen10.3. Samlet vurdering

Bilag A. Vandsektorreguleringen i andre landeBilag B. Regulering af elsektoren i DanmarkBilag C. Regulering af telesektoren i DanmarkBilag D. Finansieringsmæssige forholdBilag E. Forsyningssekretariatets fastsættelse af prislofterBilag F. Forsyningssekretariatets fastsættelse af individuelle effektiviseringskravBilag G. Inddeling af vandselskaber efter størrelseBilag H. Vandselskabernes investeringerBilag I. Metode til estimering af effektiviseringspotentialerBilag J. Dekomponering af effektiviseringspotentialetBilag K. Metoder til sikring af robust front i DEA-benchmarkingBilag L. Metode til estimering af konsolideringspotentialerBilag M. Projekter støttet af VTUBilag N. Grundlag for evalueringenBilag O. Uddrag af kommissoriet for evalueringen

223235241247249251253254255259260262264267276

1. Sammenfattende evalueringaf vandsektorloven

I det følgende sammenfattes resultaterne af en omfattende og dækkendeevaluering af vandsektorloven. Sammenfatningen giver et overblik over eva-lueringens resultater indenfor de enkelte analysetemaer samt overvejelserom tilrettelæggelse af alternativ regulering indenfor vandsektoren.

1.1.

Introduktion

I dette kapitel fremstilles Deloittes sammenfattende evaluering af vandsektorloven. Det vurderes,om udmøntningen af loven i lovtekst og tilhørende regler og den foreløbige implementering af disseregler har understøttet de centrale formål i loven og aftalen mellem forligspartnerne.Evalueringen af vandsektorloven er gennemført af Deloitte i tæt samarbejde med LETT og DHI.Deloitte er hovedansvarlig for evalueringen, og samarbejdspartnerne har bidraget med faglige inputsamt kvalificering og kvalitetssikring på udvalgte områder af evalueringen indenfor deres respektiveekspertiseområder. Desuden har Krüger bidraget til evalueringen i mindre omfang.Evalueringen er gennemført i perioden fra april til november 2013. Evalueringen har været tilrette-lagt med reference til en tværministeriel styregruppe og er løbende blevet fulgt af kontaktudvalgetfor vandsektoren nedsat af miljøministeren.

1.2.

Formål og evalueringskriterier

1.2.1. Evalueringens formålAf kommissoriet for evalueringen af vandsektorloven fremgår det, at evalueringens hovedformål erfølgende:”Detoverordnede formål med evalueringen er at få beskrevet og vurderet, om sektorens nuværende regule-ring imødekommer eller kan forventes at imødekomme de primære hensyn i vandsektorreformen: effektivise-ring, lavere priser, øget gennemsigtighed og klarere opgavefordeling. Samtidig skal det belyses, om regulerin-gen understøtter, at krav til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes, om der er sket en klar og hen-sigtsmæssig adskillelse af drifts- og myndighedsansvaret, og om den økonomiske regulering sætter hen-sigtsmæssige rammer for at indfri et muligt erhvervspotentiale samt udvikling af dansk vandteknologi.Det forudsættes, at evalueringens konklusioner sammenfattes i perspektiver på videre udviklingsmulighederfor, hvordan vandsektoren overordnet kan reguleres for bedst muligt at imødekomme de primære hensyn iforligsaftalen, herunder særligt med henblik på effektivisering.”

Evaluering af vandsektorloven

1.2.2. De grundlæggende hensyn i vandsektorlovenAf vandsektorlovens formålsparagraf (§ 1) fremgår det, at”Loven skal medvirke til at sikre en vand-og spildevandsforsyning af høj sundheds- og miljømæssig kvalitet, som tager hensyn til forsy-ningssikkerhed og naturen og drives på en effektiv måde, der er gennemsigtig for forbrugerne.”I forligsteksten, der dannede grundlag for vandsektorloven, er følgende hensyn sammenfattet somhovedelementer i aftalen:”Aftalen har følgende elementer:Kravene til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes.Vandsektoren rummer et effektiviseringspotentiale, som skal udnyttes til gavn for forbrugerneog miljøet.Den økonomiske regulering skal understøtte effektiviseringen af sektoren.Den danske vandsektor er i dag karakteriseret ved at være kommunalt ejet eller forbrugerejet.Nærværende aftale har ikke til hensigt at ændre på dette forhold.Der er behov for økonomiske midler til at imødegå investerings- og fornyelsesbehov, bl.a. ogsåtil teknologiudvikling. Dette kan også medvirke til at understøtte vækstmuligheder for eksport afdansk vandteknologi.Der skal ske en klar adskillelse af drifts- og myndighedsansvar. Målet er klare roller og effekti-visering samt udvikling af sektoren.Forbrugerne har krav på gennemskuelighed i vandsektorens forhold, herunder også i grundla-get for, hvordan de vandpriser, som forbrugerne betaler, fastsættes.Den eksisterende regnskabsmæssige adskillelse mellem vand- og kloakforsyning fastholdes.Overskuddet fastholdes i vandsektoren.”



Det fremgår endvidere af forligsteksten, at”der skal gennemføres en grundig evaluering af aftalensvirkninger i forligskredsen”tre år efter, at krav om benchmarking og prisloftregulering er trådt i kraft,og at”Hvis evalueringen ikke udviser tilstrækkelige resultater, herunder især at der er opnået entilstrækkelig effektivisering i branchen, er partnerne enige om at genoptage drøftelserne i forligs-kredsen med henblik på at overveje yderligere incitamenter.”

1.2.3. Evalueringens fokusDet fremgår således af såvel loven som forligsteksten og kommissoriet for evalueringen, at vand-sektorloven har haft til formål at skabe en række forandringer i vandsektoren, herunder især øgedeincitamenter til effektivisering og dermed lavere priser for forbrugerne, klar og hensigtsmæssigadskillelse af drifts- og myndighedsansvaret, øget gennemsigtighed samt fremme af udviklings- ogvækstpotentialer for dansk vandteknologi. Samtidig har loven haft til formål at bevare en rækkeforhold, der allerede var gældende, herunder især høje krav til miljø, sundhed og forsyningssikker-hed, hvilket er indskrevet i lovens grundformål.Derudover fastlagde forligsaftalen, at vandselskabernes overskud skulle bevares i vandsektoren,og at der, i forhold til såvel kommunalt ejerskab som forbrugerejerskab, ikke var hensigt om at ba-ne vejen for frasalg til private kommercielle aktører. Disse hensyn kan umiddelbart siges at være

Evaluering af vandsektorloven

opfyldt, idet loven forhindrer, at overskud anvendes til formål udenfor sektoren gennem fordringenom, at vandselskaberne – udover at respektere prislofterne – skal hvile i sig selv, hvilket har bety-det, at private kommercielle aktører ikke har haft interesse i at investere i de danske vandselskaber(selvom det i princippet er tilladt at frasælge aktiverne til private).Med hensyn til begrænsningerne i forhold til optjening og anvendelse af overskud er spørgsmåletderfor, om begrænsningerne i overskudsanvendelsen er udmøntet på en måde, der opfylder inten-tionerne bag forliget om vandsektorloven, og om begrænsningerne understøtter eller snarere mod-virker de øvrige (og i loven mere centralt placerede) hensyn.Hvile-i-sig-selv-princippet og begrænsningerne i overskudsanvendelsen er derfor ligesom de øvrigecentrale elementer i reguleringen genstand for Deloittes evaluering og tages dermed ikke for givnehensyn.Evalueringens indhold er opdelt i følgende temaer:1. Incitamenter2. Effektiviseringskrav og prisloftregulering3. Forbrugerforhold4. Gennemsigtighed og klar opgavefordeling5. Statens tilsyn6. Miljø-, sundheds- og forsyningsforhold7. Erhvervspotentiale og teknologiudvikling8. Strukturudvikling i vand- og spildevandsbrancherne9. Forsyningernes finansieringsmæssige forhold.I relation til hvert af disse temaer indeholder opdraget en række problemstillinger og spørgsmål,som evalueringen behandler. Det nærmere indhold af de enkelte temaer fremgår af bilag O, derindeholder et uddrag af kommissoriet for evalueringen.

1.3.

Deloittes overordnede vurdering af vandsek-torreguleringen

Deloitte vurderer, at den nuværende reguleringsmodel i flere henseender ikke lever op til formålenemed vandsektorloven.

1.3.1. Samlet vurderingDen centrale udfordring ved den nuværende reguleringsmodel er, at reguleringen helt overordneter baseret på vanskeligt forenelige elementer i form af den samtidige indførelse af prisloftreguleringog skattepligt sammen med det eksisterende hvile-i-sig-selv-princip. Disse reguleringsmekanismerrepræsenterer hver især hensyn i forhold til at begrænse vandselskabernes mulighed for at udnyttemonopolmagt samt begrænse effekten af eventuel indtjening. Tilsammen udgør de imidlertidgrundlaget for en restriktiv, administrativt tung regulering, der unødigt begrænser vandselskaber-nes handlefrihed, effektiviseringsincitamenter, innovationskraft og samarbejdsmuligheder medvandsektoren.

Evaluering af vandsektorloven

Denne mindre hensigtsmæssige kombination af reguleringsprincipper har sammen med en rækkeelementer i udformningen og administrationen af prisloftreguleringen betydet, at såvel vandselska-berne som Forsyningssekretariatet har oplevet store byrder ved reguleringen. Desuden har derikke i tilstrækkelig grad været positive incitamenter for vandselskaberne til at effektivisere såvelindenfor som udenfor rammerne af de effektiviseringskrav, regulator har stillet. Dette har væretmedvirkende årsager til, at det hidtil ikke har været muligt af opnå effektiviseringer og reduktion ivandprisen, i et omfang der skal til for at indfri lovens intentioner.På andre områder har vandsektorloven i langt højere grad levet op til intentionerne bag loven, isærmed hensyn til adskillelse af drift og myndighed og mulighed for øget gennemsigtighed i vandsel-skabernes økonomi via krav om selskabsudskillelse, aflæggelse af regnskaber efter årsregnskabs-loven og benchmarking. Dette udgør positive resultater, der ikke bør ændres på gennem tilbage-rulning til tidligere tiders organiseringsformer, men som også vil kunne bevares, selvom man frem-adrettet vælger en anden reguleringsmodel end den nuværende. Der findes således en rækkealternative reguleringsmodeller, der ligeledes vil kunne udnytte mulighederne i forhold til den øgedegennemsigtighed, der er blevet skabt i sektoren som følge af vandsektorloven.Samlet set peger evalueringens resultater derfor i retning af, at den nuværende reguleringsmodelpå en række områder er uhensigtsmæssig i forhold til at fremme de politiske intentioner bag vand-sektorloven, og at der er behov for at overveje alternativer til den nuværende regulering, som skit-seres nærmere i kapitel 10.

1.3.2. Vurdering af hvile-i-sig-selv-princippet kombineret medprislofterDet er Deloittes vurdering, at opretholdelsen af hvile-i-sig-selv-princippet oveni den prisloftregule-ring, der gælder for de lovomfattede selskaber, ikke skaber positive incitamenter til effektiviseringereller beskyttelse af forbrugernes interesser i øvrigt. Tværtimod indebærer kombinationen af hvile-i-sig-selv-princippet og prisloftregulering, at vandselskabernes incitamenter til effektiviseringer erbegrænset til og afhængige af de krav, som regulator (Forsyningssekretariatet) tvinger igennem.Dette står i modsætning til den normale model for prisloftregulering, hvor denne regulering ståralene, og der således ikke er nogen begrænsninger på disponering af optjent overskud indenforrammerne af prislofterne. Under den normale model har selskaberne et stærkt incitament til at ef-fektivisere udover reduktionen i prislofterne. Sådanne incitamenter til effektiviseringer af egen driftforekommer ikke i den nuværende danske regulering, og dette må fortrinsvis tilskrives hvile-i-sig-selv-princippet og de begrænsninger, der ydermere eksisterer i forhold til anvendelsen af overskudindenfor vandselskaberne.En afledt konsekvens af hvile-i-sig-selv-princippet er, at det effektivt forhindrer, at private kommer-cielle aktører involverer sig i ejerskab af danske forsyningsselskaber. Der er således ingen kom-mercielle aktører, der er interesseret i at overtage eller bidrage til finansieringen af vandselskaber,når disse ikke må generere nogen form for afkast til investorerne.Det fremgår af forligsaftalen om vandsektorloven, at aftalen ikke havde til hensigt at ændre på, atde danske vandselskaber ejes af henholdsvis kommunerne og forbrugerne. Hvis dette fortsat skalvære gældende, er det Deloittes vurdering, at det kan sikres på andre og bedre måder end ved atfastholde hvile-i-sig-selv-princippet, da sidstnævnte reducerer vandselskabernes incitamenter tileffektiviseringer. Deloitte finder dog ikke grundlag for at konkludere, at det vil være en fordel atforhindre private kommercielle aktører i at investere i danske vandselskaber. Tværtimod må invol-

Evaluering af vandsektorloven

vering af private kommercielle aktører forventes at medvirke til at sætte skub i en øget konsolide-ring af vandsektoren, der rummer store økonomiske potentialer og en højere grad af udlicitering afdriftsopgaver. Desuden viser erfaringerne fra Tyskland, hvor enkelte store privatejede vandselska-ber eksisterer side om side med et større antal kommunalt ejede forsyninger i hvert deres forsy-ningsområde, at privat kommercielt ejerskab er foreneligt med varetagelse af forbrugernes interes-ser. Erfaringerne tyder således på, at den tyske vandsektor i en komparativ sammenhæng er sær-deles godt placeret, både med hensyn til absolut niveau og udvikling i forhold til vandpriser, serviceog miljøstandarder.Deloitte har ikke kendskab til vandsektorregulering i andre lande eller til andre forsyningssektorer idet hele taget, hvor prisloftregulering er kombineret med hvile-i-sig-selv-princippet eller tilsvarendebegrænsninger i forhold til overskudsanvendelse. Blandt de cases, der indgår i evalueringens ud-dybende komparative analyser, er prisloftregulering anvendt til regulering af vandsektoren i Eng-land og til regulering af elsektoren og telesektoren i Danmark. I alle disse cases har selskaberne ogderes ejere fri dispositionsret over de ekstraordinære effektiviseringsgevinster, de optjener underprislofterne.

1.3.3. Vurdering af grundelementerne i prisloftreguleringenGrundelementerne i den danske prisloftreguleringsmodel er følgende:1. Prisloftreguleringen griber stort set kun ind i forhold til fastlæggelse af indtægtsrammen, det vilsige, at prisloftreguleringen stort set kun griber ind i forhold til vandselskabernes kernedrifts-omkostninger, mens 1:1-omkostninger, omkostninger til godkendte miljø- og serviceomkost-ninger samt finansielle omkostninger og afskrivninger på godkendte investeringer tillægges ind-tægtsrammen, uden at der stilles effektiviseringskrav i forhold til disse tillæg. Det indebærer, attilsynsmyndigheden ikke regulerer på den samlede pris for vandselskabernes ydelser, menalene på en del af prisen.2. Der stilles individuelle effektiviseringskrav til de lovomfattede vandselskaber rettet mod OPEX-delen af deres samlede omkostninger. De individuelle effektiviseringskrav fastlægges på enmåde, der sammenlignet med vandsektorreguleringen i andre lande er væsentligt mere meka-nisk, idet de individuelle effektiviseringskrav, der stilles til selskaberne, i høj grad udledes fraberegninger ved hjælp af en teknisk avanceret DEA-benchmarkingmodel. Dog er det muligt atansøge om særlige forhold, som ca. 20 pct. af spildevandsselskaberne, henholdsvis ca. 10 pct.af vandselskaberne, har fået godkendt i et eller andet omfang. I omregningen fra bruttoeffekti-viseringspotentialer til årlige effektiviseringskrav korrigeres der desuden for en vis modelusik-kerhed og for vandselskabernes evne til højst at realisere potentialer på 5 pct. årligt. For vand-selskaber, der ikke har ansøgt om særlige forhold, er de meddelte korrigerede effektiviserings-krav et direkte resultat af modelberegninger på baggrund af selskabernes individuelle indbe-retninger.3. DEA-benchmarkingmodellen, der danner grundlag for fastlæggelse af effektiviseringskrav,måler alene på vandselskabernes økonomiske præstationer. Prisloftreguleringen indeholdersåledes ikke benchmarkingelementer, der giver vandselskaberne økonomiske incitamenter tilat forbedre deres miljø- og servicepræstationer. Dog kan vandselskaberne få dækket investe-ringer i anlægsaktiver med henblik på miljø- og serviceforbedringer samt efter ansøgning fågodkendt driftsomkostninger til miljø- og servicemål, hvis sidstnævnte opfylder betingelserne ibekendtgørelsen om godkendelse af miljø- og servicemål.

Evaluering af vandsektorloven

Deloitte vurderer på baggrund af evalueringens samlede resultater, at der er visse udfordringer ogproblemer forbundet med ovenstående metodiske tilgang til den danske prisloftregulering af vand-selskaberne.I forhold til OPEX-reguleringsprincippet er problemet især, at prisloftreguleringen ikke nødvendigvissikrer en reduktion af den samlede vandpris, der sagtens kan stige på trods af effektiviseringer ikernedriftsomkostningerne, hvis dette modsvares af betydelige stigninger i investeringer og/ellerdriftsomkostninger udenfor effektiviseringskrav (1:1-omkostninger og miljø- og servicemål). Evalue-ringen viser, at der netop er sket en betydelig stigning i investeringerne og dermed de finansielleomkostninger og afskrivninger siden vedtagelsen af vandsektorloven.En del af forklaringen på dette er, at vandselskaberne efter selskabsudskillelsen og kravene omanvendelse af årsregnskabslovens principper i dag foretager en mere gennemsigtig og retvisendeopgørelse af, hvad der er investeringer, og hvad der er driftsomkostninger. Tendensen til stigendeinvesteringer forstærkes samtidig af, at prisloftreguleringen tilskynder selskaberne til at øge inve-steringerne og reducere driftsomkostningerne. Det bekræftes herudover af både svar på spørge-skemaer og interview med vandselskaber, at nogle vandselskaber vælger en strategi med kasse-tænkning, hvor de investerer i nye anlægsaktiver fremfor at gennemføre vedligeholdelsesaktivite-ter. Som konsekvens af de stigende investeringer, der udover vandsektorlovens incitamenter ogsåskyldes investeringsefterslæb hos nogle vandselskaber samt øget investeringsbehov i forhold tilklimatilpasning, er de gennemførte effektiviseringer i vandsektoren kun i nogen grad slået igennemi de forbrugeroplevede priser, der stadig stiger relativt mere end tilsvarende i en række andresammenlignelige lande og sektorer.Det er Deloittes vurdering, at Forsyningssekretariatets DEA-benchmarkingmodel er ganske velud-viklet med hensyn til underliggende cost-drivere, modelopsætning og anvendelsesmetode, herun-der estimering af effektivitetsfronten. I en teoretisk model kan det altid diskuteres, om antagelsernefor modellen er rigtige og afspejler virkeligheden. Deloitte vurderer på baggrund af vandselskaber-nes tilbagemeldinger, at der findes yderligere cost-drivere indenfor både vandforsyning og spilde-vand, der ikke er afspejlet i den nuværende model (og som det i en række tilfælde heller ikke vilvære muligt at indarbejde i en fremtidig model på grund af dataproblemer osv.). Der er således ikketale om en benchmarkingmodel, der til enhver tid kan give sikre estimater for effektiviseringspoten-tialet i det enkelte vandselskab. Deloitte vurderer dog, at DEA-benchmarkingmodellen på det mereaggregerede plan giver et rimeligt indblik i det samlede indre effektiviseringspotentiale i spilde-vandssektoren og vandforsyningssektoren.De usikkerheder, der er forbundet med omkostningsbenchmarking på basis af DEA-benchmarkingmodeller og lignende, vil være større i forhold til at indfange det rigtige effektivise-ringspotentiale for hvert enkelt selskab end i forhold til at bestemme det samlede effektiviserings-potentiale for sektoren som helhed, hvor der vil være en tendens til, at over- og underestimaterophæver hinanden. Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt, at Forsynings-sekretariatet i så høj grad baserer fastlæggelsen af individuelle effektiviseringskrav og det medføl-gende tilsyn på resultater af en statistisk model, der ganske vist tager højde for usikkerhed gennemet tillæg på 20-25 pct. i selskabernes netvolumen. I stedet kunne man overveje i højere at gradanvende benchmarking som et understøttende redskab i et differentieret tilsyn, hvor der foretagesmere helhedsorienterede, individuelle vurderinger af selskabernes effektiviseringspotentialer, somdet for eksempel er tilfældet i England.

Evaluering af vandsektorloven

1.4.

Sammenfatning af evalueringens resultater iforhold til de enkelte temaer

I det følgende sammenfattes evalueringens centrale resultater i forhold til hvert enkelt tema, der eromfattet af opdraget. De opsummerende sammenfatninger nedenfor indeholder hovedresultaterneaf evalueringen. Derudover er der i sammenfatningerne under hvert enkelt temakapitel yderligereangivet en række problemområder, der med fordel kan ses nærmere på i forbindelse med en even-tuel tilpasning af den nuværende regulering.

1.4.1. Økonomisk regulering og effektiviseringskravI konkurrenceredegørelsen fra 2003 blev det samlede potentiale for vandforsyning og renseanlægestimeret til at udgøre 1,3 mia. kr. i 2003-priser. Potentialet fordelte sig med 850 mio. kr. fra rense-anlæg og 450 mio. kr. fra vandforsyningsselskaber. Derudover blev der estimeret et yderligerepotentiale på maksimalt 330 mio. kr. fra kloaknettet i en rapport af COWI. Det samlede potentialeer derfor tidligere blevet estimeret til godt 1,6 mia. kr.Deloitte vurderer, at det samlede indre effektiviseringspotentiale for vandselskabernes drift ligger iintervallet mellem 1.094 mio. kr. og 1.360 mio. kr. Potentialet fordeler sig med mellem 730 mio. kr.og 930 mio. kr. for spildevandsselskaber, mellem 270 mio. kr. og 330 mio. kr. for kommunalt ejedevandforsyningsselskaber og mellem 90 mio. kr. og 110 mio. kr. for forbrugerejede vandforsynings-selskaber.Intervallet for det samlede indre effektiviseringspotentiale er mindre end det tidligere estimeredepotentiale. Forklaringen er, at der allerede er realiseret en del af potentialet siden de nævnte rede-gørelser. Desuden er det nye estimat mere retvisende som følge af et bedre datagrundlag og enbedre og mere detaljeret DEA-benchmarkingmodel, hvor en større del af variationen mellem vand-selskaber forklares ved hjælp af objektive forskelle i produktionsforhold mv.De indre effektiviseringspotentialer i driften er dog ikke udtømmende for de effektiviseringspotentia-ler, der samlet set eksisterer for vandselskaberne. For det første kan der opnås yderligere effektivi-seringer udenfor de nuværende strukturelle rammer via en konsolidering af vandselskaberne, jf.kapitel 5. For det andet eksisterer der betydelige muligheder for effektiviseringer på anlægssiden(dels via fusioner, dels via indre asset management-tiltag), der vil kunne medvirke til at nedbringekapitalomkostningerne og dermed prisen. For det tredje vil der kunne ske forbedringer i fronten, foreksempel som følge af den fremtidige teknologiske udvikling.Der er via den økonomiske regulering samlet set stillet krav om effektiviseringer af driften for ca.180 mio. kr. for spildevandsselskaberne og ca. 80 mio. kr. for vandforsyningsselskaberne i løbet afde år, der indtil videre er fastsat prislofter for. Dette svarer til henholdsvis 15 pct. og 17 pct. af detpotentiale, der blev estimeret i konkurrenceredegørelsen og i COWI-rapporten, hvilket betyder, atpotentialet tidligst vil kunne realiseres efter 6-7 år.Analyserne af udviklingen i de samlede effektiviseringspotentialer viser dog, at potentialerne op tilfronten ikke indsnævres i takt med de udmeldte krav, fordi selskaberne på fronten i flere tilfælde ilige så høj grad forbedrer deres effektivitet. Estimeringerne i DEA-benchmarkingmodellen for pris-loft 2013 indikerer således, at det samlede effektiviseringspotentiale er indsnævret med 2,5 pct. fraprisloft 2013 til prisloft 2014. Dette indikerer, at det vil tage mange år for de ineffektive selskaber atblive lige så effektive som frontselskaberne. I praksis vil det sandsynligvis aldrig lykkes for alle de

Evaluering af vandsektorloven

ineffektive selskaber at nå helt op til fronten. Dette skyldes for det første, at der altid vil kommeandre selskaber op på fronten, der forbedrer sig lidt hurtigere, og for det andet, at der vil være envis velbegrundet variation mellem selskabernes driftsomkostninger, der ikke afspejles af cost-drivere i benchmarkingmodellen.Analysen af prisudviklingen vidner om betydelige prisstigninger for både vandforsyning og spilde-vandshåndtering. Den internationale prissammenligning på vandforsyning og spildevandsafledningviser, at Danmark har haft nogle af de største prisstigninger sammenlignet med andre europæiskelande. Der er dog også tegn på, at der er ved at ske en opbremsning i prisstigningerne, hvilkettyder på, at vandsektorloven i nogen grad har slået igennem i forhold til prisudviklingen. Effekten erdog ikke af en størrelse, der giver grundlag for at konkludere, at prisloftreguleringen samlet setlever op til målet om prisreduktioner til gavn for forbrugerne.Prisanalysen giver heller ikke grundlag for at konkludere, at prisloftreguleringen snart vil slå igen-nem i forhold til realisering af mere markante prisreduktioner. I store dele af vandsektoren, herun-der blandt de forbrugerejede vandforsyningsselskaber og de kommunalt ejede spildevandsselska-ber, er der således overvejende forventninger om stigende takster fremover.Effektiviseringskravene i den økonomiske regulering er kun rettet mod driftsomkostningerne, hvor-for en del af reduktionen i driftspotentialet kan skyldes ompostering fra drift til investeringer. Analy-sen af vandselskabernes økonomiske forhold viser, at enhedsomkostningerne til drift har væretfaldende, mens investeringerne har været kraftigt stigende, hvilket må forventes under en regule-ring, hvor det kun er driften, der er omfattet af effektiviseringskrav. I kapitel 10 om alternativ regule-ring overvejes en alternativ model, der er baseret på de totale omkostninger fremfor kun driftsom-kostningerne, således at det i højere grad bliver muligt at regulere på den totale pris for vandsel-skabernes ydelser.

1.4.2. Statens tilsynUdøvelsen af den økonomiske regulering, herunder tilsynet med vandselskaberne, er placeret un-der Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og er dermed adskilt fra den regeludstedende myndighed.Deloitte vurderer, at denne adskillelse er hensigtsmæssig i forhold til at sikre uafhængighed i tilsy-net og sikre de rette økonomiske kompetencer samt kompetencer indenfor modelopbygning. Dissekompetencer er helt centrale i forhold til fastsættelse af prislofter og benchmarking, der er Forsy-ningssekretariatets væsentligste opgaver.Forsyningssekretariatet har en meget omfattende opgaveportefølje, der vurderes ikke at være mat-chet af sekretariatets ressourcer, og der bør i højere grad skabes sammenhæng mellem opgaverog ressourcer. Dette understøttes af vandselskabernes opfattelse, en sammenligning med dimen-sioneringen af tilsynet i England og Forsyningssekretariatets egen opfattelse. Forsyningssekreta-riatets store opgaveportefølje er en konsekvens af den tilgang til tilsynet, der er fastlagt i vandsek-torloven og prisloftbekendtgørelsen.Det bør overvejes, om tilsynet i højere grad kan tilrettelægges efter en risikobaseret tilgang, hvortilsynsindsatsen afhænger af en mere konkret vurdering af vandselskabernes performance ogcompliance, således at kravene kan lempes for de virksomheder, der af egen drift effektiviserermest. Tilsynsressourcerne kunne dermed i højere grad fokuseres på vandselskaber med de størsteeffektiviseringsbehov, og dette vil give Forsyningssekretariatet mulighed for at indgå i en tætteredialog med det enkelte selskab. Dette vil svare til den udviklingsretning, der er kendetegnende fortilsynsmyndigheden i England, der planlægger at inddele vandselskaberne i tre grupper, der vil få

Evaluering af vandsektorloven

forskelligt fokus i prisloftreguleringen og tilsynet. Der henvises til kapitel 10 for nærmere overvejel-ser omkring tilrettelæggelse af et mere differentieret tilsyn.Selvom der må forventes et vist klageomfang, når ny regulering indføres, vurderer Deloitte, at detstore antal klagesager og den store andel af vandselskaber, der har klaget, udgør en udfordring iforhold til funktionaliteten af prisloftreguleringen. Klageomfanget er desuden en indikator på vand-selskabernes store utilfredshed med reglerne og administrationen heraf. Klagesagerne indebæreren belastning af Forsyningssekretariatet, der ikke er dimensioneret til omfanget af sagsbehandlin-gen i forbindelse med klagerne, og som derfor må nedprioritere eller udskyde andre vigtige opga-ver for at leve op til vandselskabernes berettigede krav på at få deres sag behandlet.Det er Deloittes vurdering, at Forsyningssekretariatet er præget af en for hurtig omsætning af med-arbejdere, hvilket skaber udfordringer i forhold til at etablere en effektiv og gennemsigtig sagsbe-handling. Den store medarbejderomsætning kan være en konsekvens af, at ressourcerne ikkematcher Forsyningssekretariatets opgaver, og at medarbejderne derfor er udsat for et betydeligtarbejdspres.Deloitte vurderer endvidere, at Forsyningssekretariatet med fordel kan styrke indsatsen i forhold tilat udarbejde og efterleve vejledninger samt samle op på principielle spørgsmål og afgørelser omfortolkning af reguleringen. Vigtigheden af dette understreges af de mange ændringer, der har væ-ret i regelgrundlaget, hvilket har vanskeliggjort opbygning af en gennemsigtig og effektiv sagsbe-handling – for både vandselskaberne og Forsyningssekretariatet.Forsyningssekretariatet finansieres via årlige indbetalinger fra de lovomfattede vandselskaber.Siden etableringen har Forsyningssekretariatet haft en mindre finansiering end forventet i lovforar-bejderne til vandsektorloven. Dette skyldes, at antallet af lovomfattede vandselskaber har væretmindre end forventet. Samtidig har Forsyningssekretariatet haft opgaver i forbindelse med klage-sager og efterfølgende revidering af prislofter, der har været større end forventet. Den nuværendefinansieringsmodel tager ikke højde for ændringer i antallet af selskaber og indeholder ikke en mu-lighed for at korrigere for det mismatch, der har været mellem de forventede omkostninger og deforventede indtægter. Desuden rammes forbrugerne i mindre lovomfattede selskaber hårdere endforbrugerne i store selskaber af indbetalingerne til Forsyningssekretariatet. Efter Deloittes vurderingbør der ses på mulighederne for at fastlægge en alternativ finansieringsmodel, der er robust over-for ændringer i antallet af lovomfattede selskaber og har en mere fair fordeling af omkostningerne.En sådan finansieringsmodel kunne være baseret på vandselskabernes debiterede vandmængde,hvor den årlige sats reguleres efter prisudviklingen, antallet af vandselskaber og udviklingen i densamlede debiterede vandmængde.

1.4.3. Strukturudvikling og konsolideringI en international sammenhæng er den danske vandsektor yderst fragmenteret. Siden ikrafttrædel-sen af vandsektorloven er der gennemført relativt få fusioner og sammenlægninger i den danskevandsektor, og disse er primært holding- og serviceselskabssammenlægninger og ikke egentligefusioner.Det er Deloittes vurdering, at dette i høj grad skyldes, at vandsektorloven og den relaterede regule-ring indebærer en række barrierer for konsolidering af den danske vandsektor. Disse barrierer er:Forbud mod differentierede spildevandstakster.

Evaluering af vandsektorloven



Omkostninger til fusioner og sammenlægninger skal afholdes indenfor vandselskabernes pris-lofter, hvilket presser vandselskabernes økonomiske råderum.Små vandselskaber ønsker ikke at blive omfattet af vandsektorloven som følge af fusioner.Risikoen for beskatning ved overførsel af værdier som følge af fusioner mellem vandselskaber.Usikkerhed ved håndtering af alderskorrektion af netvolumenmål i forbindelse med fusioner.Begrænsning af kommunernes indflydelse i forhold til de kommunalt ejede vandselskaber.Myndighedsansvar deles mellem forskellige kommuner ved fusioner mellem kommunalt ejedevandselskaber.Usikkerhed om den økonomiske regulering i forbindelse med fusioner mellem lovomfattede ogikke-lovomfattede vandselskaber.Kommuner risikerer modregning i bloktilskud ved fusioner mellem kommunalt ejede vandsel-skaber som følge af bestemmelser i stoploven.





Barriererne for konsolidering skal ses i sammenhæng med, at Deloittes analyse af stordriftsfordelei den danske vandsektor afdækker væsentlige økonomiske potentialer ved en øget konsolidering ivandsektoren. Analysen er gennemført på baggrund af de indberettede data til Forsyningssekreta-riatet, der giver et bedre grundlag, end man tidligere har haft for at opgøre de skalaøkonomiskeeffekter i den danske vandsektor. Gennem anvendelse af data vedrørende cost-drivere er det så-ledes muligt at kontrollere for en lang række forhold, der påvirker vandselskabernes omkostnings-niveau, og dermed isolere effekten af stordriftsfordele.I spildevandssektoren er de isolerede konsolideringspotentialer af Deloitte estimeret til en reduktionaf de totale omkostninger på 0,6-1,5 mia. kr. ved en moderat konsolidering af sektoren, der vil stigetil 1,2-2,9 mia. kr. ved en markant konsolidering af sektoren. I vandforsyningssektoren er de isole-rede konsolideringspotentialer estimeret til 0,1-0,3 mia. kr. ved en moderat konsolidering af sekto-ren, der vil stige til 0,2-0,7 mia. kr. ved en markant konsolidering af sektoren. Ved en markant kon-solidering af vandsektoren vil der være 25 pct. af det nuværende antal vandselskaber, men dengennemsnitlige størrelse for disse selskaber vil stadig være væsentlig mindre end den gennemsnit-lige størrelse for vandselskaberne i eksempelvis Holland og England. Selv ved denne konsolide-ringsgrad vil potentialerne for konsolidering derfor ikke være udtømt. Det vurderes dog, at dissekonsolideringsniveauer er det realistiske niveau at opnå indenfor en kort til mellemlang tidshorisont.Disse potentialer overlapper ikke med de indre effektiviseringspotentialer i selskaberne, der eridentificeret i kapitel 3, men er udtryk for egentlige konsolideringspotentialer. Potentialerne er ud-tryk for effektiviseringspotentialer på sektorniveau og ikke på selskabsniveau og forudsætter sær-ligt for den høje ende af potentialerne grundlæggende strukturelle ændringer af vandsektoren.Ovenstående barrierer står i vidt omfang i vejen for realiseringen af disse konsolideringspotentialer.Et væsentligt skridt i retning af at realisere de økonomiske potentialer ved øget konsolidering i dendanske vandsektor er at imødegå eller helt fjerne disse barrierer for konsolidering.Herudover er der nogle vigtige løftestænger, der vil kunne anvendes til at skabe positive incitamen-ter til øget konsolidering blandt danske vandselskaber. En ophævelse af hvile-i-sig-selv-princippet

Evaluering af vandsektorloven

vil give vandselskaberne mulighed for at optjene profit, hvilket vil give vandselskaberne stærkereincitamenter til at forfølge effektiviseringsmuligheder, herunder realisere besparelser på drifts- oganlægsomkostninger ved at indgå i fusioner med andre vandselskaber. Ophævelse af hvile-i-sig-selv-princippet vil desuden kunne medføre, at private kommercielle aktører i stigende grad investe-rer i danske vandselskaber. Erfaringsmæssigt vil dette indebære tendenser til øget konsolidering,idet det typisk forøger investorernes afkast.En yderligere løftestang til at skabe et positivt incitament til konsolidering i vandsektoren er at ind-drage kapitalomkostningerne (og dermed anlægsinvesteringerne) i prisloftreguleringen. Herved vilvandselskaberne få øget incitament til at realisere stordriftsfordele, der er knyttet til anlægssiden.Konsolideringsprocessen i den danske vandsektor vil også kunne fremmes ved, at der arbejdes forat forpligte kommunerne til at afdække muligheder og potentialer ved fusioner af vandselskaber.Erfaringerne fra den hollandske vandsektor viser, at der kan opnås en markant konsolidering gen-nem en frivillig og dialogbaseret proces.Dele af konsolideringspotentialet, der knytter sig til mere effektiv drift og administration, vil kunnerealiseres på relativt kort sigt gennem øget brug af administrations- og driftsfællesskaber. Derimodkræver realiseringen af de potentialer, der knytter sig til skalaøkonomien i anlægsinvesteringer,større strukturelle omlægninger og mere omfattende investeringer. Disse potentialer vil derfor skul-le realiseres over en længere tidshorisont i passende takt med den løbende reinvestering i vand-selskabernes kapitalapparat.

1.4.4. Gennemsigtighed og klar opgavefordelingDet er Deloittes vurdering, at vandsektorloven samlet set har bidraget til større klarhed om opgave-og ansvarsfordelingen mellem kommuner og vandselskaber. Det kan dog samtidig konstateres, atder i forbindelse med udskillelsen er anvendt mange ressourcer i både vandselskaber og kommu-ner på at udmønte opgave- og ansvarsfordelingen i praksis. Det er Deloittes vurdering, at den prak-tiske udmøntning er lykkedes i størstedelen af kommunerne, men at der fortsat eksisterer områder,hvor kommuner og vandselskaber endnu ikke har fundet et godt og stabilt samarbejde og fortsathar intense og løbende drøftelser om en hensigtsmæssig fordeling af opgaver og ansvar. Især denpolitiske aftales fokusering på kommunernes bestillerrolle og vandselskabernes rolle som udføren-de vurderes at være en del af årsagen til denne problemstilling. Hvis kommunerne bestiller opga-ver, som vandselskaberne skal udføre, er der risiko for, at der sker en delvis sammenblanding afskatteområdet og det takstfinansierede område. Dette skyldes, at kommunerne med henvisning tilbestillerrollen kan hævde, at de har ret til at igangsætte opgaver hos de takstfinansierede vandsel-skaber, selvom disse opgaver rettelig set er en kommunal og dermed skattefinansieret opgave.Kommunerne ønsker med henvisning til bestillerrollen i kraft af både deres ejerrolle og deres myn-dighedsrolle indflydelse på vandselskabernes driftsmæssige prioriteringer under de udmeldte pris-lofter. Det vurderes, at særligt de detaljerede krav til kommunernes spildevands- og vandforsy-ningsplanlægning i henholdsvis miljøbeskyttelsesloven og bekendtgørelsen om vandforsynings-planlægning er en medvirkende årsag til, at nogle kommuner ser det som deres opgave at påvirkevandselskabernes driftsmæssige dispositioner. Det er Deloittes vurdering, at bestemmelserne omindholdet af spildevands- og vandforsyningsplaner ikke i fuldt omfang understøtter adskillelsen afmyndigheds- og driftsansvaret, der var tiltænkt med selskabsudskillelsen af de kommunalt ejedeforsyningsaktiviteter.

Evaluering af vandsektorloven

Vandselskabernes varetagelse af drifts- og ledelsesopgaverne fungerer overordnet set efter hen-sigten i vandsektorloven. Prislofter og effektiviseringskrav har dog betydet et meget ensidigt fokuspå økonomi og effektiviseringer, der dog i visse tilfælde kan konstateres at have medvirket til kon-flikter med kommunerne omkring fastlæggelse af et hensigtsmæssigt snit i opgave- og ansvarsfor-delingen.Endelig viser de gennemførte undersøgelser entydigt, at opgave- og ansvarsfordelingen på klima-tilpasningsområdet ikke opleves som værende hensigtsmæssig.I forhold til kommunernes udmøntning af ejerrollen kan der konstateres uhensigtsmæssigheder iforhold til især bestyrelsernes sammensætning, der potentielt resulterer i interessekonflikter mellemkommunernes myndighedsrolle og bestyrelsernes forpligtelse til at varetage vandselskabernesinteresser. Det er Deloittes vurdering, at disse uhensigtsmæssigheder vil kunne håndteres via etstørre fokus på, at bestyrelsesmedlemmerne har de rette kompetencer og en bevidst stillingtagen ikommunerne i forhold til at sikre sammensætning af deltagerne i vandselskabernes bestyrelser, sårisikoen for interessekonflikter minimeres og samtidig håndteres professionelt i de tilfælde, hvor deopstår.Det er endvidere Deloittes vurdering, at Forsyningssekretariatets adgang til at fastsætte de indtje-ningsmæssige rammer for vandselskaberne via udmeldingen af prislofter overordnet set er hen-sigtsmæssig, men den overflødiggør samtidig kommunernes rolle som godkender af de kommunaltejede vandselskabers takster. Kommunernes godkendelse af vilkårene for forbrugernes betaling aftakster og anlægsbidrag indebærer desuden en ikke-hensigtsmæssig mulighed for at påvirkevandselskabernes likviditet.Ovenstående omfatter opgave- og ansvarsfordelingen mellem kommuner og vandselskaber. Af-slutningsvist skal det fremhæves, at Deloitte ikke har konstateret udfordringer i forhold til realiseringaf målsætningen omkring reel indbyrdes adskillelse af de kommunalt ejede vandforsyningsselska-ber og spildevandsselskaber.

1.4.5. ForbrugerforholdDet er Deloittes vurdering, at vandsektorloven og den tilhørende regulering vedrørende forbruger-indflydelse i vandselskaber og prisloftreguleringen overordnet set har ført til en væsentlig forbed-ring af forbrugernes muligheder for øget indsigt i især prisdannelsen i de kommunalt ejede vand-selskaber. Det vurderes samtidig – på baggrund af kapitel 6 om gennemsigtighed og klar opgave-fordeling – at de kommunalt ejede vandselskaber har fået langt bedre forudsætninger for at giveforbrugerne denne indsigt. Det er Deloittes vurdering, at vandselskaberne generelt set i højere gradkan kommunikere benchmarkingresultater samt planer og strategier angående deres omkostningerog priser til forbrugerne. Det er dog samtidig vigtigt at erkende, at forbrugerne forventeligt kun ibegrænset omfang efterspørger den viden, der stilles til rådighed af vandselskaberne. Der er derforefter Deloittes vurdering ikke behov for en væsentlig optrapning af omkostningskrævende aktivkommunikation til forbrugerne, men alene for at procesbenchmarking gennemføres som forudsatpå selskabernes og branchens eget initiativ, og at resultaterne klart formidles på selskaberneshjemmeside.En af de positive konsekvenser af vandsektorloven har været, at vandselskaberne i højere grad erbegyndt at udarbejde planer og strategier vedrørende deres fremadrettede økonomi – for eksempelinvesteringsplaner og effektiviseringsstrategier – og stiller denne information til rådighed på selska-

Evaluering af vandsektorloven

bernes hjemmeside. Der er efter Deloittes vurdering behov for, at denne praksis udbredes til atomfatte flere vandselskaber, og for at planerne og strategierne i endnu højere grad offentliggøres.Forbrugernes muligheder for at øve indflydelse på prisdannelsen, herunder driften i de enkeltevandselskaber, vurderes ikke at være forbedret som følge af reglerne om forbrugerindflydelse ivandselskabernes bestyrelser. Dette skyldes, at de forbrugervalgte bestyrelsesmedlemmer somfølge af selskabslovgivningen er forpligtet til at varetage vandselskabets interesser og således ikkehar mulighed for at varetage egne interesser som forbrugere. Reglerne om forbrugerindflydelse ivandselskabernes bestyrelser vurderes derfor blot at have medført øgede administrative byrder forvandselskaberne til forberedelse og gennemførelse af valgene. Der må desuden forventes en visindsats i forhold til integration af de forbrugervalgte bestyrelsesmedlemmer i bestyrelserne, da derikke er opstillet krav til disses erfaringer eller faglige forudsætninger.Det er samtidig Deloittes vurdering, at forbrugernes interesser ikke hensigtsmæssigt alene kanvaretages via folkevalgte kommunalbestyrelsesmedlemmers deltagelse i vandselskabernes besty-relser. Dette skyldes for det første, at bestyrelsen i et vandselskab, ifølge afsnit 6.4.3. om kommu-nalpolitikernes bestyrelsesansvar, udelukkende kan varetage vandselskabets interesser. I det om-fang der trods de selskabsretlige principper om bestyrelsesansvar kan sikres en kommunalt funde-ret indflydelse på vandselskabernes drift, vurderes denne desuden ikke i tilstrækkeligt omfang atresultere i fokus på reduktion af forbrugerpriserne, idet det politiske fokus typisk omfatter en rækkeøvrige hensyn. Det vurderes desuden på baggrund af de gennemførte interview, at en rent politiskfunderet bestyrelse kan indebære risiko for sammenblanding af interesserne på skatteområdet ogdet takstfinansierede område som følge af habilitetsmæssige udfordringer, jf. beskrivelsen af kom-munernes varetagelse af ejerrollen i afsnit 6.4.3. Dette vil langt fra altid være i forbrugernes inte-resse, da det vil medføre risiko for, at de forbrugerbetalte takster anvendes til at finansiere aktivite-ter, der burde være skattefinansieret. Ønsket om adskillelse af det skattefinansierede og det takst-finansierede område var netop én af grundtankerne bag vandsektorloven.Forslaget om oprettelse og inddragelse af forbrugerpaneler samt en opfølgning på vandselskaber-nes pligt til offentliggørelse af benchmarkingresultater vurderes samlet set at resultere i større posi-tive effekter end resultaterne af de eksisterende regler for valg af forbrugerrepræsentanter til vand-selskabernes bestyrelse.

1.4.6. Miljø-, sundheds- og forsyningsforholdSom nævnt i det indledende kapitel er det centrale formål med evalueringen at få beskrevet ogvurderet, om sektorens nuværende regulering imødekommer eller kan forventes at imødekommede primære hensyn i vandsektorreformen: effektivisering, lavere priser, øget gennemsigtighed ogen klarere opgavefordeling. Samtidig skal det belyses, om reguleringen understøtter, at krav tilmiljø, sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes.Samlet set er der ikke indikationer af, at miljø- og sundhedsindsatsen er blevet påvirket, eftervandsektorloven trådte i kraft.Vandselskaberne vurderer dog, at vandsektorloven kun i ringe omfang giver incitament til nye ind-satser i forhold til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed, og vandselskaberne har oplevet en delvanskeligheder ved at få godkendt de ønskede udgifter til miljø- og servicemål af Forsyningssekre-tariatet som tillæg til prislofterne, jf. kapitel 4. Givet at vandselskaberne under den gældende regu-lering – hvor investeringer i og udgifter til miljø- og servicemål er undtaget fra effektiviseringskrav –

Evaluering af vandsektorloven

ikke har incitamenter til at begrænse udgifterne hertil, finder Deloitte det som udgangspunkt natur-ligt, at ansøgninger kun imødekommes, hvis de er tilstrækkelig dokumenteret.Det store antal afvisninger betyder, at omkostninger til en række miljø- og sundhedsinitiativer måafholdes indenfor en økonomisk ramme, der er bestemt af effektiviseringskravene, der gælder forde almindelige driftsomkostninger. På denne baggrund anfører næsten halvdelen af vandselska-berne i spørgeskemaundersøgelsen, at de vil blive tvunget til at reducere miljø- og serviceindsat-sen, efterhånden som de over tid bliver mere presset af effektiviseringskravene i prisloftregulerin-gen. De fleste vandselskaber er dog ikke nået til dette punkt endnu, selvom der flere steder rappor-teres om initiativer til grundvandsbeskyttelse (for eksempel dyrkningsaftaler, arealopkøb og skov-rejsning), der må opgives eller udskydes på grund af administrative barrierer i forhold til at få initia-tivet godkendt som miljømål i rette tid eller i det hele taget.Der er ikke desto mindre gennemført betydelige tiltag rettet mod forbedring af miljø- og sundheds-indsatsen under vandselskabernes anlægsinvesteringer, som vandsektorloven ikke regulerer ligeså stramt. Den overvejende del af investeringerne er rettet mod forsyningssikkerhed, og det vurde-res at være en relativt begrænset del, der er rettet mod miljø og sundhed.I løbet af de seneste år er vandselskabernes investeringsniveau steget, hvilket afspejler et behovfor at renovere og udbygge ledningsnettet og et stigende behov for tiltag rettet mod klimatilpasning.En stor del af vandselskaberne vurderer også selv, at omkostninger til tiltag rettet mod forsynings-sikkerhed er steget. Faktuelle data viser, at reinvesteringsniveauet og forsyningssikkerheden gene-relt er steget efter vedtagelsen af vandsektorloven, hvilket skal ses i sammenhæng med, at prisloft-reguleringen ikke giver incitamenter til at holde igen med investeringerne i anlægsaktiver. Dettestår i modsætning til udgifter til miljø- og servicemål, der er sværere at få godkendt i selskabernesindtægtsramme, medmindre de kan klassificeres som investeringer.De gennemførte analyser viser samlet set, at kravene til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed imedfør af for eksempel miljømålsloven, vandforsyningsloven og miljøbeskyttelsesloven stadigoverholdes af vandselskaberne på det generelle plan. Det kan dermed konkluderes, at der er taleom en fastholdelse af kravene efter gennemførelsen af vandsektorloven.Der har ikke i perioden efter vandsektorlovens vedtagelse været tale om en fortsat vækst i miljø- ogsundhedsindsatsen, som den der har fundet sted over de seneste 10-20 år op til vedtagelsen afvandsektorloven. Det tyder på, at den gældende økonomiske regulering begrænser incitamenternefor vandselskaberne til at efterspørge nye uprøvede miljøteknologier og -løsninger, da forsyninger-ne, jf. kapitel 9, giver udtryk for, at de vælger de sikre løsninger.

1.4.7. Erhvervspotentiale og teknologiudviklingDet er Deloittes vurdering, at vandsektorloven og den tilhørende regulering indeholder en rækkebarrierer for erhvervsudvikling og vækst i teknologiudvikling. Lovgivningen opstiller således flerebegrænsninger for vandselskabernes engagement i vandsektorens udvikling, herunder barrierer forvandselskabernes muligheder for at engagere sig direkte i teknologiudvikling og partnerskaber,begrænsninger i selskabernes incitament til at udlicitere opgaver og begrænsninger i selskabernesmuligheder for at efterspørge ny teknologi.Det vurderes, at Vandsektorens Teknologiudviklingsfond (VTU) har levet op til hensigten med fon-den, idet VTU har udfyldt en væsentlig rolle som finansieringskilde til udviklingsprojekter og harbidraget til at facilitere netværk indenfor vandteknologisektoren og mellem vandselskaber, leveran-

Evaluering af vandsektorloven

dører, rådgivere og forskningsinstitutioner. På baggrund af tidligere analyser udarbejdet af Deloittevurderes det dog, at VTU’s årlige budget på 20 mio. kr. til udviklingsprojekter ikke til fulde dækkerbehovet for ekstern finansiering i vandteknologisektoren, hvis der ønskes et særligt fokus på mar-kedsmodnings- og eksportfasen af udviklingsprocessen.Den nuværende prisloftregulering lægger et pres på vandselskabernes økonomiske råderum ogreducerer vandselskabernes økonomiske kapacitet til at efterspørge ny teknologi. Prisloftregulerin-gen giver desuden ikke incitament til at levere resultater i forhold til miljø-, klima- og servicemåludover de reguleringsmæssige krav. Dette medvirker til at begrænse vandselskabernes efter-spørgsel efter ny teknologi, der kunne fremme deres performance i relation til disse områder.De danske og internationale erfaringer viser, at det i særlig grad er de store vandselskaber, derengagerer sig i teknologiudvikling og erhvervsfremme, og at det særligt er disse selskaber, der erinteressante samarbejdspartnere for vandteknologileverandører og rådgivere. Det vurderes – påbaggrund af kapitel 5 om strukturudvikling og konsolidering – at vandsektorloven i denne sammen-hæng indeholder flere indirekte barrierer for vækst og erhvervsfremme, eftersom reguleringen be-grænser konsolideringen i den danske vandsektor.Vandselskabernes mulighed for at engagere sig i tilknyttede aktiviteter, der ligger i naturlig forlæn-gelse af deres forsyningsvirksomhed, vurderes at være et hensigtsmæssigt tiltag til at få vandsel-skaberne til at engagere sig i udviklingsprojekter og erhvervsfremme. De eksisterende omsæt-ningsgrænser vurderes dog at være stærkt begrænsende for selskabernes engagement. I dennesammenhæng må det erkendes, at de eksisterende muligheder for at øge omsætningen fra tilknyt-tede aktiviteter gennem 40/60-selskaber ikke har levet op til hensigten, eftersom denne selskabs-form hverken er attraktiv for vandselskaberne eller vandteknologivirksomhederne.Programmet for intern overvågning har sandsynligvis haft en positiv betydning for særligt de mindrevandselskabers praksis i forbindelse med udbud og udlicitering, men det vurderes, at programmetefterhånden har udtjent sit formål, og at den faldende marginale værdi ikke længere står mål medbyrderne. Eftersom vandselskaberne er underlagt effektiviseringskrav i prisloftreguleringen, harselskaberne desuden et naturligt incitament til at konkurrenceudsætte opgaver, hvor det er drifts-økonomisk hensigtsmæssigt.Det vurderes ligeledes, at prisloftreguleringen i væsentligt omfang afholder vandselskaberne fra atindgå i flerårige samarbejder med private aktører om opgavevaretagelsen, herunder OPS- ogOPP-kontrakter, eftersom de etårige prislofter skaber usikkerhed om vandselskabernes fremtidigeeffektiviseringskrav. Dermed kan der opstå usikkerhed om vandselskabets evne til at leve op tilfremtidige kontraktuelle forpligtigelser. Hvis en flerårig kontrakt vil skulle tage højde for denne usik-kerhed, er der risiko for, at det alt andet lige vil medføre en merudgift for vandselskabet i form afhøjere kontraktpriser. Samlet set er der risiko for, at prisloftreguleringen kan gøre eventuelle fler-årige aftaler ikke-attraktive for såvel leverandører som vandselskaber.

1.5.

Overvejelser om alternativ regulering

På baggrund af erfaringer fra andre lande og sektorer, der indgår i den komparative analyse, samtovervejelser fra de interessenter, der er blevet interviewet i kortlægningsfasen, er der i evaluerin-gens kapitel 10 anvist en række muligheder for alternativ regulering, der bør overvejes i forhold tilden fremtidige regulering af vandsektoren.

Evaluering af vandsektorloven

Det fremgår af analyserne og vurderingerne, at en afskaffelse af hvile-i-sig-selv-princippet vil haveklare fordele, da det øger det økonomiske incitament for forsyningerne til at effektivisere. Det frem-går ligeledes af analyserne, at en mere dialog- og helhedsorienteret prisloftregulering kombineretmed et differentieret og risikobaseret tilsyn kan have fordele i forhold til den nuværende prisloftre-gulering, idet det vil reducere de administrative byrder for de udvalgte vandselskaber, hvor regule-ringen lettes, samtidig med at det i højere grad vil muliggøre, at der indgår overvejelser om langsig-tede effektiviseringer og optimering af investeringer i fastlæggelsen af prislofter for de øvrige vand-selskaber. Under hensyntagen til det store antal vandselskaber i Danmark og en økonomiseringmed tilsynsmyndighedernes ressourcer fordrer en sådan model et differentieret tilsyn, hvor vand-selskaberne inddeles i grupper, der gives forskellig opmærksomhed og gøres til genstand for for-skellige indsatser og incitamenter fra tilsynsmyndighedens side. Der bør i denne sammenhængforetages en nærmere analyse af fordele og ulemper ved en sådan model i en dansk kontekst,herunder hvilke ressourcer det vil kræve hos tilsynsmyndigheden. Som led i et differentieret tilsynkunne det overvejes, at hvile-i-sig-selv-princippet kun ophæves for de lovomfattede forsyninger,således at der opstår stærkere incitamenter til konsolidering.I forlængelse heraf bør det også overvejes, om der med fordel kan indføres en prisloftregulerings-model, der fokuserer på totaløkonomien i de lovomfattede vandselskaber, det vil sige både drifts-omkostninger og kapitalinvesteringer. Dermed vil der kunne sikres bedre kontrol med udviklingen ide samlede forbrugerpriser og mere sikkerhed for, at vandselskaberne ikke foretager samfunds-økonomisk uhensigtsmæssige investeringer for at omgå reguleringen.Afskaffelse af hvile-i-sig-selv-princippet vil – uanset om det kobles med prislofter eller anden formfor indtægtsramme – betyde, at det bliver muligt at optjene og hjemtage ekstraordinære effektivise-ringsgevinster til ejerne, og dermed vil der opstå interesse fra private kommercielle aktører i atfinansiere, eje og drive udvalgte danske vandselskaber. Hvis man ønsker at forhindre dette, kanman som i Holland gøre det ved at forbyde ejerskab fra private kommercielle aktører. Deloitte fin-der dog ikke grundlag for at konkludere, at det vil være en fordel at forhindre private kommercielleaktører i at investere i danske vandselskaber, forudsat at der opretholdes den nødvendige regule-ring til sikring af hensynene bag vandsektorloven, herunder i forhold til miljø, sundhed og forsy-ningssikkerhed. Tværtimod må involvering af private kommercielle aktører forventes at medvirke tilat sætte skub i en øget konsolidering af vandsektoren, der rummer store økonomiske potentialer,og i en højere grad af udlicitering af driftsopgaver. Desuden viser erfaringerne i både Tyskland ogEngland, at privat ejerskab af vandselskaber ikke er skadeligt for miljøet eller servicen, hvis regule-ringen i tilstrækkelig grad sikrer disse hensyn.

Evaluering af vandsektorloven

2. Introduktion til evalueringen

Dette kapitel indeholder en kort introduktion til vandsektoren og vandsektor-loven samt en præsentation af evalueringens formål. Desuden præsentereskort fremgangsmåde og datagrundlag for evalueringen. Afslutningsvist fin-des en læsevejledning og et samlet overblik over evalueringsrapporten.Evalueringen af vandsektorloven er gennemført af Deloitte i tæt samarbejde med LETT og DHI.Deloitte er hovedansvarlig for evalueringen, og samarbejdspartnerne har bidraget med faglige inputsamt kvalificering og kvalitetssikring på udvalgte områder af evalueringen indenfor deres respektiveekspertiseområder. Desuden har Krüger bidraget til evalueringen i mindre omfang.Evalueringen er gennemført i perioden fra april til november 2013.

2.1.

Baggrund – vandsektoren og dens regulering

Vandsektoren i Danmark leverer drikkevand til og håndterer spildevand fra en meget stor andel afalle husholdninger og virksomheder i landet. Sektoren omfatter ca. 2.600 almene selskaber, der31samlet set håndterer ca. 370 mio. m vand og omsætter for mere end 10 mia. kr. i sektoren. Hertil2kommer et stort antal private ikke-almene vandforsyningsselskaber og spildevandsanlæg.Vandsektorloven omfatter alle vandselskaber, der håndterer mere end 200.000 m vand årligt, ogregulerer dermed et område af stor betydning for det danske samfund som helhed. Det er derfor afafgørende betydning, at sektorlovgivningen og administrationen af denne er hensigtsmæssig ogunderstøtter en effektiv og forsvarlig varetagelse af opgaverne i sektoren.3

2.1.1. Kort om vandsektoren i DanmarkDen danske vandsektor består af et meget stort antal vandselskaber, der dækker over stor diversi-tet i forhold til størrelse, ejerform og organisering. De ca. 2.800 almene vandselskaber er fordelt påca. 2.500 vandforsyningsselskaber og ca. 300 spildevandsselskaber.Aktiviteterne med vandforsyning og spildevandshåndtering er hovedsagelig fordelt på to typer ejer-skab: kommunalt ejede vandselskaber og private – og dermed forbrugerejede – vandselskaber.Omfanget af de forskellige ejerformer og afgrænsningen i forhold til vandsektorloven fremgår afTabel 1 nedenfor.

Deloitteestimater på basis af oplysninger fra Naturstyrelsen, Forsyningssekretariatet, DANVA og FVD.

De ikke-almene vandforsyningsselskaber defineres som boringer, der forsyner under 10 aftagere, mens ikke-almenespildevandsanlæg er defineret som anlæg med en mindre belastning end 30 personækvivalenter, og som primært består afforskellige former for nedsivningsanlæg fra én eller flere husstande.

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 1. Vandsektorens struktur med hensyn til ejerform og afgrænsning i forhold til vandsektorloven (VSL)VandforsyningEjerformKommunalt ejetForbrugerejet lovomfattetForbrugerejet ikke-lovomfattetIkke-almeneSelskaber87135Ca. 2.300Ca. 50.000VandmængdeEjerformCa. 67 pct. Kommunalt ejetCa. 20 pct. Forbrugerejet lovomfattetForbrugerejet ikke-Ca. 10 pct.lovomfattetCa. 3 pct. Ikke-almeneSpildevandshåndteringSelskaber970214Ikke opgjortVandmængdeCa. 98 pct.-Ca. 0,5 pct.Ca. 1,5 pct.

Note:Alle kommunalt ejede vandselskaber er omfattet af vandsektorloven. De ikke-almene selskaber er ikke omfattet afvandsektorloven.Kilde:Deloittes estimater på basis af oplysninger fra Naturstyrelsen, Forsyningssekretariatet, DANVA og FVD.

Alle de kommunalt ejede vandselskaber er omfattet af vandsektorloven, mens en stor del af de3private vandselskaber ligger under grænsen på 200.000 m vand årligt og derfor ikke er omfattet afvandsektorloven.Over de seneste år er der foregået en løbende konsolidering indenfor vandsektoren. I 2003 varantallet af almene enheder i vandsektoren 4.155, der var fordelt på 2.792 vandforsyningsselskaber34og 1.363 renseanlæg. Til sammenligning eksisterer der i dag ca. 2.800 selskaber.

2.1.2. Vandsektorlovens formålKonkurrencestyrelsen gennemførte i 2003 en analyse af vandsektoren i Danmark, der opgjorde etsamlet effektiviseringspotentiale på over 1 mia. kr. i årlig omkostningsbesparelse. Vandsektorlovenblev således indført med det formål at skabe en mere gennemsigtig sektor og få realiseret effektivi-seringspotentialet. Loven stillede krav om udskillelse af de kommunalt drevne forsyningsaktiviteter iselvstændige selskaber og indførte en økonomisk regulering af sektoren baseret på prislofter,benchmarking og overvågning samt frigørelse af midler til investerings- og fornyelsesbehov.Af vandsektorlovens formålsparagraf (§ 1) fremgår det, at”Loven skal medvirke til at sikre en vand-og spildevandsforsyning af høj sundheds- og miljømæssig kvalitet, som tager hensyn til forsy-ningssikkerhed og naturen og drives på en effektiv måde, der er gennemsigtig for forbrugerne.”I forligsteksten, der dannede grundlag for vandsektorloven, er følgende hensyn sammenfattet somhovedelementer i aftalen:”Aftalen har følgende elementer:Kravene til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes.Vandsektoren rummer et effektiviseringspotentiale, som skal udnyttes til gavn for forbrugerneog miljøet.Den økonomiske regulering skal understøtte effektiviseringen af sektoren.Den danske vandsektor er i dag karakteriseret ved at være kommunalt ejet eller forbrugerejet.Nærværende aftale har ikke til hensigt at ændre på dette forhold.

Jf. Konkurrencestyrelsens Konkurrenceredegørelse 2003.

Evalueringsrapportens kapitel 5 om strukturudvikling og konsolidering indeholder en nærmere gennemgang af konsolide-ringen i den danske vandsektor.

Evaluering af vandsektorloven



Der er behov for økonomiske midler til at imødegå investerings- og fornyelsesbehov, bl.a. ogsåtil teknologiudvikling. Dette kan også medvirke til at understøtte vækstmuligheder for eksport afdansk vandteknologi.Der skal ske en klar adskillelse af drifts- og myndighedsansvar. Målet er klare roller og effekti-visering samt udvikling af sektoren.Forbrugerne har krav på gennemskuelighed i vandsektorens forhold, herunder også i grundla-get for, hvordan de vandpriser, som forbrugerne betaler, fastsættes.Den eksisterende regnskabsmæssige adskillelse mellem vand- og kloakforsyning fastholdes.Overskuddet fastholdes i vandsektoren.”



Med vedtagelse af vandsektorloven i sommeren 2009 er der indført et omfattende regulatorisksetup, der er blevet justeret løbende siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven. Udviklingen i regule-ringen af vandsektoren er illustreret i figuren på den følgende side.Som det fremgår af oversigten nedenfor, er der foretaget løbende ændringer af de til vandsektorlo-ven hørende bekendtgørelser. Det er især regelgrundlaget vedrørende fastsættelse af prislofter ogreglerne om valg af forbrugerrepræsentanter til vandselskabernes bestyrelser, der har været gen-stand for løbende ændringer. Endelig har bestemmelserne vedrørende kommunernes midlertidigeadgang til at varetage opgaver for de kommunalt ejede vandselskaber været genstand for ændrin-ger.

Evaluering af vandsektorloven

Figur 1. Oversigt over det tidsmæssige forløb for love og bekendtgørelser i relation til vandsektorloven01/11/2010 – Kommuners indberetningerog erklæringer1201/07/2010 – Program for vand-selskabers interne overvågning815/12/2010 – Vandselskabers deltagelsei anden virksomhed1308/02/2013 – Prisloftregulering2201/07/2012 – Lov om miljømål,servicemål, vedvarende energi2010/07/2012 – Forbrugerind-flydelse i vandselskaber1901/03/2012 – Prisloftregulering18

01/04/2010 – Afvikling af mellemværendermellem kommuner og vandselskaber712/02/2010 – Prisloftregulering601/07/2009 – Vandsektorloven2

2007 … 2009

2010

2011

2012

2013

07/06/2007 – Stoploven101/01/2010 – Konsekvensloven301/01/2010 – Kommuners varetagelse af ad-ministrative opgaver for visse vandselskaber401/01/2010 – Forsynings-sekretariatets virksomhed5

07/11/2011 – Forbruger-indflydelse i vandselskaber1705/04/2011 – Forbruger-indflydelse i vandselskaber1605/04/2011 – prisloftregulering1501/01/2011 – Opgaver og01/01/2013 – Driftsomk. til gennem-beføjelser til Naturstyrelsen14førelse af miljømål og servicemål2122/10/2010 – Vandselskabersdeltagelse i anden virksomhed11

27/09/2010 – Kommuners varetagelse af ad-ministrative opgaver for visse vandselskaber922/10/2010 – Forbrugerindflydelse ivandselskaber10Historiske love og bekendtgørelser

Lov nr. 534 af 06/06/2007 om kommuners afståelse afvandforsyninger og spildevandsforsyninger.2

Lov nr. 469 af 12/06/2009 om vandsektorens organiseringog økonomiske forhold.3

BEK nr. 1212 af 14/10/2010 om kommuners indberetnin-ger og erklæringer efter lov om kommuners afståelse afvandforsyninger eller spildevandsforsyninger.13

Lov nr. 460 af 12/06/2009 om ændring af lov om miljøbe-skyttelse, lov om vandforsyning, lov om betalingsregler forspildevandsanlæg mv. og forskellige andre love.4

BEK nr. 1386 af 31/12/2010 om ændring af bekendtgørel-se om vandselskabers deltagelse i anden virksomhed.14

BEK nr. 1411 af 08/12/2010 om henlæggelse af opgaverog beføjelser til Naturstyrelsen.15

BEK nr. 1468 af 16/12/2009 om kommuners varetagelse afadministrative opgaver for visse vandselskaber.5

BEK nr. 266 af 31/03/2011 om ændring af bekendtgørelseom prisloftregulering mv. af vandsektoren.16

BEK nr. 1467 af 16/12/2009 om Forsyningssekretariatetsvirksomhed.6

BEK nr. 267 af 31/03/2011 om ændring af bekendtgørelseom forbrugerindflydelse i vandselskaber.17

BEK nr. 143 af 09/02/2010 om prisloftregulering mv. afvandsektoren.7

BEK nr. 1021 af 21/10/2011 om ændring af bekendtgørel-se om forbrugerindflydelse i vandselskaber.18

BEK nr. 319 af 25/03/2010 om afvikling af mellemværen-der mellem kommuner og vandselskaber.8

BEK nr. 173 af 27/02/2012 om prisloftregulering mv. afvandsektoren.19

BEK nr. 298 af 25/03/2010 om program for vandselskabersinterne overvågning.9

BEK nr. 772 af 16/06/2012 om forbrugerindflydelse ivandselskaber.20

BEK nr. 1102 af 17/09/2010 om ændring af bekendtgørel-se om kommuners varetagelse af administrative opgaver forvisse vandselskaber.10

Lov nr. 578 af 18/06/2012 om vandsektorens organiseringog økonomiske forhold (miljømål, servicemål og vedvarendeenergi).21

BEK nr. 1194 af 14/10/2010 om forbrugerindflydelse ivandselskaber.11

BEK nr. 1048 af 29/10/2012 om driftsomkostninger tilgennemførelse af miljømål og servicemål.22

BEK nr. 1195 af 14/10/2010 om vandselskabers deltagel-se i anden virksomhed.

BEK nr. 122 af 08/02/2013 om prisloftregulering mv. afvandsektoren.

Note:Dateringen i figuren angiver tidspunktet for ikrafttrædelse af det pågældende regelsæt. For visse love eller bekendt-gørelser træder enkelte bestemmelser først i kraft på et senere tidspunkt. Dette er ikke afspejlet i oversigten. De love ogbekendtgørelser, der ikke længere er gældende, er angivet medgrå tekst.

Ændringerne af prisloftbekendtgørelsen har omfattet justeringer i indholdet af de enkelte elementerunder prisloftet samt reglerne for overholdelse af de udmeldte prislofter. Der er således primærttale om ændringer omkring grundlaget for fastsættelsen af prislofter og de individuelle effektivise-ringskrav som følge af en række faktiske forhold omkring vandselskabernes økonomi. Ændring afbestemmelserne om valg af forbrugerrepræsentanter til vandselskabernes bestyrelse har primærtomfattet fristen for og regler om gennemførelsen af valget, herunder bestemmelser om valg i multi-forsyningskoncerner.

Evaluering af vandsektorloven

2.2.

Evalueringens formål og fokus

Hovedformålet med evalueringen af vandsektorloven fremgår af kommissoriet for evalueringen:”Det overordnede formål med evalueringen er at få beskrevet og vurderet, om sektorens nuværende regule-ring imødekommer eller kan forventes at imødekomme de primære hensyn i vandsektorreformen: effektivise-ring, lavere priser, øget gennemsigtighed og klarere opgavefordeling. Samtidig skal det belyses, om regulerin-gen understøtter, at krav til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes, om der er sket en klar og hen-sigtsmæssig adskillelse af drifts- og myndighedsansvaret, og om den økonomiske regulering sætter hen-sigtsmæssige rammer for at indfri et muligt erhvervspotentiale samt udvikling af dansk vandteknologi.Det forudsættes, at evalueringens konklusioner sammenfattes i perspektiver på videre udviklingsmulighederfor, hvordan vandsektoren overordnet kan reguleres for bedst muligt at imødekomme de primære hensyn iforligsaftalen, herunder særligt med henblik på effektivisering.”

Evalueringens indhold er opdelt i følgende temaer:1. Incitamenter2. Effektiviseringskrav og prisloftregulering3. Forbrugerforhold4. Gennemsigtighed og klar opgavefordeling5. Statens tilsyn6. Miljø-, sundheds- og forsyningsforhold7. Erhvervspotentiale og teknologiudvikling8. Strukturudvikling i vand- og spildevandsbrancherne9. Forsyningernes finansieringsmæssige forhold.I relation til hvert af disse temaer indeholder opdraget en række problemstillinger og spørgsmål,som evalueringen behandler og analyserer nærmere. Det nærmere indhold af de enkelte temaerfremgår af bilag O, der indeholder et uddrag af kommissoriet for evalueringen.Der er som led i reguleringen skitseret overordnede perspektiver på mulige alternativer til den nu-værende regulering. Herudover er der afslutningsvist i de enkelte temaafsnit skitseret udvalgteproblemfelter, der bør adresseres i et videre arbejde med tilpasning af reguleringen.I tråd med opdraget for evalueringen er der ikke opstillet konkrete anbefalinger til ændringer i deneksisterende regulering samt konkrete og detaljerede forslag til ændringer i de enkelte bekendtgø-relser, der samlet set udgør det regulatoriske setup.Det skal for god ordens skyld fremhæves, at evalueringen gennemføres på et tidspunkt, hvor effek-ten af den vedtagne regulering ikke er realiseret fuldt ud på alle områder. Dette kan have betydningfor karakteren af evalueringens vurderinger.

Evaluering af vandsektorloven

2.3.

Evalueringens tilrettelæggelse

2.3.1. ForløbEvalueringen er gennemført i fire faser, der har omfattet en række kortlægnings- og analyseaktivi-teter som illustreret i Figur 2 nedenfor.Figur 2. Oversigt over det samlede evalueringsdesign

I. FOKUSERINGAPRIL-JUNI 2013Spørgeskematil forsynings-selskaberInterview medkommunerIndsamling afeksisterenderegisterdataKlargøring og testaf spørgeskemaerog interviewguideInterview medudenlandskemyndighederInterviewmed forsynings-selskaber

II. KORTLÆGNINGJUNI-SEPTEMBER 2013

Interview medeksperterInterview meddeltagere ikontaktudvalgOperatio-nalisering aftemaer

Opfølgendeinterview medinteressenter

III. ANALYSEJUNI-OKTOBER 20132. Effektiviserings-krav og prisloft-reguleringen3. Forbruger-forhold4. Gennem-sigtighed og klaropgavefordeling5. Statenstilsyn1. Incitamenter

6. Evalueringsplan

7. Kickoff-seminar

6. Miljø-,sundheds- ogforsyningsforhold

7. Erhvervs-potentiale ogteknologiudvikling

8. Strukturudviklingi vand- og spilde-vandsbrancherne

9. Forsyningernesfinansierings-mæssige forhold

10. Komparativanalyse

PlanlægningsaktiviteterEmpiriske aktiviteterAnalyseaktiviteter2-4-71-10

IV. FORMIDLINGAUGUST-NOVEMBER 2013

LeverancerDialogaktiviteter

Midtvejs-seminar

Evaluerings-rapport

Fokuseringsfasen havde til formål at sikre en grundig forberedelse til evalueringen. Fokuseringsfa-sen omfattede således forberedende empiriske aktiviteter i form af indsamling af eksisterende regi-sterdata, gennemgang af det dokumentariske materiale, der eksisterer omkring vandsektoren ogreguleringen af denne, og indledende interview med deltagerne i kontaktudvalget bag evaluerin-gen. Resultatet af disse indledende aktiviteter blev formidlet og drøftet på et kickoffseminar fordeltagerne i kontaktudvalget.Efterfølgende blev der foretaget en operationalisering af evalueringens temaer i en samlet evalue-ringsplan. Fokuseringen bidrog desuden til formulering af en række spørgsmål til både vandsel-skaber, der er omfattet af vandsektorloven, og vandselskaber, der ikke er omfattet af loven.Aktiviteterne under kortlægningsfasen er beskrevet i det følgende afsnit vedrørende datagrundlagfor evalueringen. Aktiviteterne under analysefasen er afspejlet i de enkelte kapitler i denne evalue-ringsrapport, der formidler evalueringens samlede resultater.

Evaluering af vandsektorloven

2.3.2. OrganiseringEvalueringen er gennemført med reference til en tværministerielt sammensat styregruppe. Styre-gruppen har fulgt evalueringen løbende og har været inddraget i drøftelser om evalueringens tilret-telæggelse, fokus og omfang. Deltagerne i styregruppen fremgår af boksen nedenfor.Boks 1. Styregruppen for evalueringen af vandsektorlovenMiljøministeriet, herunder NaturstyrelsenErhvervs- og Vækstministeriet, herunder ForsyningssekretariatetFinansministerietØkonomi- og IndenrigsministerietSkatteministeriet

Evalueringen er blevet fulgt af det kontaktudvalg, der som følge af forligsaftalen og vandsektorlo-ven er nedsat med det formål at følge udviklingen i vandsektoren og rådgive miljøministeren her-om. I forbindelse med selve evalueringen er kontaktudvalget blevet inddraget som en rådgivendefølgegruppe og har leveret kvalificerende faglige input. Deltagerne i kontaktudvalget fremgår afboksen nedenfor.Boks 2. Kontaktudvalget for evalueringen af vandsektorlovenDANVAFVDKommunernes Landsforening (KL)Kommunalteknisk Chefforening (KTC)Landbrug & FødevarerDansk Industri (DI)Foreningen af Rådgivende Ingeniører (FRI)Dansk MiljøteknologiDanmarks NaturfredningsforeningForbrugerrådet

De ministerier, der har deltaget i styregruppen for evalueringen, har desuden været repræsenteret ikontaktudvalget.Det skal for god ordens skyld nævnes, at Forbrugerrådet er holdt løbende orienteret om aktiviteter-ne i forbindelse med evalueringen. Forbrugerrådet har dog efter eget ønske ikke bidraget aktivt tilevalueringen.Deloitte har i forløbet oplevet et godt og konstruktivt samarbejde med de mange aktører, der harbidraget til evalueringen, herunder styregruppe, kontaktudvalg, kommuner, vandselskaber og demange øvrige interessenter.

2.3.3. DatagrundlagFor at sikre en systematisk og dækkende evaluering er evalueringsspørgsmålene besvaret via enkombination af forskellige datakilder, datafangstmetoder og analysestrategier.InterviewUdover vandselskaberne engagerer vandsektoren en lang række andre interessenter – myndighe-der, brancheorganisationer og interesseorganisationer – der er blevet inddraget i evalueringen. Derer som led i evalueringen gennemført individuelle fokuseringsinterview med deltagerne i kontakt-udvalget med henblik på at sikre fokusering indenfor og mellem de enkelte temaer.

Evaluering af vandsektorloven

Der er desuden gennemført interview med 21 vandselskaber og 15 kommuner med henblik på enbred indsamling af data om vandsektorlovens virkninger.Til brug for de komparative landeanalyser er der gennemført interview med de ansvarlige myndig-heder i vandsektoren i henholdsvis England, Holland og Finland.Endelig er der som led i de gennemførte analyser gennemført interview med en række ekspertersamt supplerende interview med forskellige grupperinger blandt deltagerne i kontaktudvalget.SpørgeskemaSom led i kortlægningen til brug for evalueringen er der udsendt spørgeskemaer til samtlige vand-selskaber, der er omfattet af vandsektorloven, og en stor del af de vandselskaber, der ikke er om-fattet af vandsektorloven.Som det fremgår af Figur 3 nedenfor, er der realiseret en meget høj svarprocent, særligt for devandselskaber, der er omfattet af vandsektorloven.Figur 3. Svarprocent for den gennemførte spørgeskemaundersøgelseVandselskaber, der er omfattet af vandsektorlovenVandselskaber, der ikke er omfattet af vandsektorloven

11,2512,5

GennemførtUfuldstændigeIkke svaret76,25

38,6

40,5

Gennemført

UfuldstændigeIkke svaret

20,9

Gennemført

Ufuldstændige

Ikke svaret

Note:Der er udsendt samlet set 320 spørgeskemaer til de vandselskaber, der er omfattet af vandsektorloven, og 1.394spørgeskemaer til de vandselskaber, der ikke er omfattet af vandsektorloven.Kilde:Deloittes opgørelse er baseret på spørgeskemaundersøgelse blandt de vandselskaber, der er omfattet af vandsek-torloven, og en del af de vandselskaber, der ikke er omfattet af vandsektorloven.

Det spørgeskema, der er rettet mod de vandselskaber, der er omfattet af vandsektorloven, harværet det mest omfattende. Spørgeskemaerne havde til formål at tilvejebringe supplerende faktuel-le informationer, hvor de eksisterende datakilder ikke er dækkende eller tilstrækkelige.Kvantitative dataDer er som grundlag for evalueringen anvendt kvantitative kilder i form af data fra Forsyningssekre-tariatet, data fra DANVA i form af procesbenchmark og forbrugertilfredshedsundersøgelser og datafra henholdsvis Eurostat og Danmarks Statistik.

Evaluering af vandsektorloven

Dokumentarisk materialeTil brug for evalueringen er der indsamlet og anvendt en omfattende mængde dokumentarisk ma-teriale i form af love og bekendtgørelser med tilhørende forarbejder, høringssvar og vejledningersamt eksisterende rapporter om og analyser af vandsektoren. Det dokumentariske materiale erdesuden suppleret med vejledninger, en række beskrivelser af konkrete problemstillinger, herundersagsfremstillinger og kendelser fra Konkurrenceankenævnet, årsrapporter fra Forsyningssekretari-atet og vandselskaber samt beskrivelser af strategier og organiseringer i sektoren.Det samlede grundlag for evalueringen fremgår af bilag N.

2.4.

Læsevejledning

Evalueringsrapporten indledes med en sammenfatning, der indeholder en kort introduktion til for-målet med og baggrunden for evalueringen. Introduktionen indeholder desuden en overordnet vur-dering af effekten af vandsektorloven i forhold til de opstillede målsætninger og en gengivelse afcentrale resultater fra hvert analysekapitel.Sammenhængen mellem de enkelte temaer for evalueringen og opbygningen af evalueringsrap-porten fremgår af oversigten nedenfor.Kapitel 1. Sammenfattende evaluering af vandsektorloven (omfatter alle temaer)Kapitel 2. Introduktion til evalueringenKapitel 3. Økonomisk regulering og effektiviseringskrav (omfatter tema 1, 2, 4 og 9)Kapitel 4. Statens tilsyn (omfatter tema 5)Kapitel 5. Strukturudvikling og konsolidering (omfatter tema 1 og 8)Kapitel 6. Gennemsigtighed og klar opgavefordeling (omfatter tema 4)Kapitel 7. Forbrugerforhold (omfatter tema 3 og 4)Kapitel 8. Miljø-, sundheds- og forsyningsforhold (omfatter tema 1 og 6)Kapitel 9. Erhvervspotentiale og teknologiudvikling (omfatter tema 4, 7 og 8)Kapitel 10. Overvejelser om alternativ fremtidig regulering (omfatter tema 1 plus øvrige temaer)Som bilag til rapporten findes følgende:Bilag A. Vandsektorreguleringen i andre landeBilag B. Regulering af elsektoren i DanmarkBilag C: Regulering af telesektoren i DanmarkBilag D. Finansieringsmæssige forholdBilag E. Forsyningssekretariatets fastsættelse af prislofterBilag F. Forsyningssekretariatets fastsættelse af individuelle effektiviseringskravBilag G. Inddeling af vandselskaber efter størrelseBilag H. Vandselskabernes investeringerBilag I. Metode til estimering af effektiviseringspotentialer

Evaluering af vandsektorloven

Bilag J. Dekomponering af effektiviseringspotentialeBilag K. Metoder til sikring af en robust front i DEA-benchmarkingBilag L. Metode til estimering af konsolideringspotentialerBilag M. Projekter støttet af VTUBilag N. Grundlag for evalueringenBilag O. Uddrag af kommissoriet for evalueringen

Evaluering af vandsektorloven

3. Økonomisk regulering ogeffektiviseringskrav

Vandsektorloven indeholder en omfattende økonomisk regulering af dendanske vandsektor. I dette kapitel beskrives udmøntningen af reguleringen,og effekterne af reguleringen analyseres. Der foretages en samlet vurderingaf styrker og svagheder ved reguleringen, herunder en vurdering af de sam-lede effektiviseringspotentialer og udviklingen i disse.I konkurrenceredegørelsen fra 2003 undersøgte Konkurrencestyrelsen den danske vandsektor ogkonkluderede, at der var et betydeligt potentiale for effektiviseringer. I en benchmarkingmodelestimerede Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen et samlet effektiviseringspotentiale på 1,3 mia. kr.Potentialet fordelte sig med ca. 450 mio. kr. på vandforsyningsområdet og ca. 850 mio. kr. blandt5renseanlæggene. Redegørelsen blev efterfølgende fulgt op af en rapport fra COWI, hvor effektivi-seringspotentialet for transport af spildevand blev estimeret. Det maksimale nettopotentiale for6kloaknettet blev beregnet til 330 mio. kr.I 2004 analyserede Det Økonomiske Råd omkostningsstrukturen blandt de større danske vandfor-syningsselskaber og estimerede et samlet potentiale på godt 300 mio. kr., ved at de offentligevandforsyningsselskaber blev lige så effektive som de private vandforsyningsselskaber.Den økonomiske regulering, herunder prislofter for de større danske vand- og spildevandsselska-ber, er en meget væsentlig del af vandsektorloven. Forsyningssekretariatet blev oprettet i august2009 under Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen til udførelse og håndhævelse af den økonomiskeregulering. Forsyningssekretariatet er politisk uafhængigt og står for at fastsætte prislofter, gen-nemføre resultatorienteret benchmarking og føre tilsyn med selskabernes overholdelse af denøkonomiske regulering.Dette kapitel indeholder en beskrivelse af de væsentligste regler for prisreguleringen i afsnit 3.1. ogen beskrivelse af de udmøntede prislofter i afsnit 3.2. Herefter analyseres betydningen af regule-ringen for vandselskabernes effektiviseringsindsats og service i afsnit 3.3. og effekterne af vand-sektorloven i forhold til følgende tre temaer:Effekten på vandselskabernes økonomi før og efter prisreguleringen i afsnit 3.4.

Potentialet for vandforsyningsselskaberne blev estimeret via en DEA-benchmarkingmodel, hvor driftsomkostningerneudgjorde input og transporteret vandmængde, og ledningslængde udgjorde output, mens befolkningstæthed udgjorde enekstern parameter. Potentialet for renseanlæggene blev estimeret via en DEA-benchmarkingmodel, hvor de totale omkost-ninger og udledt BOD indgår som input, mens anlæggets dimensionerede kapacitet udgjorde output. Begge potentialer blevestimeret ud fra grove modeller med få cost-drivere og uden hensyn til særlige forhold.6

COWI: Benchmark af kloakområdet (2005).

Evaluering af vandsektorloven

Effekten på prisudviklingen i afsnit 3.5.Effekten på det samlede effektiviseringspotentiale baseret på benchmarking i afsnit 3.6.I afsnit 3.4. analyseres vandforsyningsselskabernes omkostninger og investeringer før og eftervandsektorlovens ikrafttrædelse, hvilket giver en indikation af lovens effekt på selskabernes øko-nomiske forhold.I afsnit 3.5. analyseres prisudviklingen for vandforsyning og spildevandshåndtering før og eftervandsektorlovens ikrafttrædelse. Priserne er en væsentlig indikator for selskabernes effektivitet, ogdet er derfor centralt at analysere, i hvilket omfang vandsektorloven har haft en effekt på prisudvik-lingen.I afsnit 3.6. analyseres det, hvordan effektiviseringspotentialet har udviklet sig fra 2010 til 2012,hvorefter det samlede effektiviseringspotentiale vurderes i afsnit 3.7.I afsnit 3.8. samles der op på resultaterne fra spørgeskemaer og interview med hensyn til interes-senternes vurdering af styrker og svagheder ved den økonomiske regulering. Afsnit 3.9. indeholderen række udvalgte problemfelter, der bør adresseres i et videre arbejde med tilpasning af regule-ringen, mens afsnit 3.10. indeholder en samlet vurdering af den økonomiske regulering.De finansieringsmæssige forhold hænger tæt sammen med den økonomiske regulering. De finan-sieringsmæssige forhold indgår i dette kapitel på et overordnet plan og behandles mere indgåendei bilag D.

3.1.

Overblik over regler vedrørende prislofter ogtilhørende økonomisk regulering

I vandsektorlovens kapitel 2 fastlægges de overordnede rammer for Forsyningssekretariatets fast-sættelse af prislofter og gennemførelsen af den resultatorienterede benchmarking af de lovomfat-tede vandselskaber. Vandsektorloven fastlægger desuden rammer for selskabsudskillelsen af dekommunalt ejede selskaber.Prisloftbekendtgørelsen beskriver mere indgående, hvordan prislofterne udarbejdes. Bekendtgø-relsen definerer de forskellige typer omkostninger og beskriver metoden til fastsættelse af et sel-skabs driftsomkostninger. Bekendtgørelsen fastsætter også metoden til beregning af det generelleeffektiviseringskrav, mens grundlaget for den resultatorienterede benchmarking og de individuelleeffektiviseringskrav fastsættes af Forsyningssekretariatet.Den tilstødende lovgivning har også effekt på vandselskabernes og kommunernes økonomiskeforhold. Betalingsloven fastlægger regler for betaling for spildevandshåndtering, herunder tilslut-ningsbidrag, vandafledningsbidrag (variabel del med kubikmetertakst og eventuelt et fast stikled-ningsbidrag), særbidrag og kommunalt og statsligt vejbidrag. Vandforsyningsloven stiller krav om,at udnyttelse og beskyttelse af vandressourcen finder sted efter en samlet planlægning.Hvile-i-sig-selv-princippet begrænser kommunernes muligheder for at trække værdier ud af dekommunalt ejede forsyninger. I det omfang der alligevel direkte eller indirekte overføres midler frade kommunalt ejede forsyninger, medfører dette modregning i kommunens bloktilskud i henhold tilstoploven. Tilsvarende gælder ved salg af kommunalt ejede forsyninger.

Evaluering af vandsektorloven

Derudover blev de lovomfattede vandselskaber skattepligtige efter vandsektorlovens ikrafttrædel-se, hvilket betød, at vandselskaberne skulle etablere skattemæssige åbningsbalancer og skatte-regnskaber.

3.2.

Fastsatte prislofter

3.2.1. Forsyningssekretariatets fastsættelse af prislofterIfølge vandsektorlovens § 9 skal Forsyningssekretariatet fastsætte prislofter for de lovomfattedevandselskaber. Prisloftet består af en samlet indtægtsramme, der angiver den regulerede enhedsmaksimale primære indtægter. Selskaberne kan – indenfor betalingslovens og vandforsyningslo-vens rammer – fortsat selv bestemme fordelingen mellem faste og variable bidrag, så længe desamlede primære indtægter ikke overstiger indtægtsrammen.Forsyningssekretariatet har fastsat prislofter for vandselskaberne siden prisloft 2011.Forsyningssekretariatet fastsætter prislofter for vand- og spildevandsselskaber af en vis størrelse.Hvis et selskab opfylder et af de to nedenstående kriterier, får selskabet fastsat et prisloft.Kommunalt ejede selskaber, der leverer, transporterer eller behandler vand eller spildevand formindst 10 ejendomme.Privatejede aktører, der leverer, transporterer eller behandler mindst 200.000 m vand ellerspildevand for mindst 10 ejendomme.3



Overordnet består Forsyningssekretariatets fremgangsmåde til fastsættelse af prislofter af fem trin,der er beskrevet i overskriftsform nedenfor.Tabel 2. Overordnet beskrivelse af de fem trin i fastsættelsen af prislofter

Trin12345

BeskrivelseFastsættelse af vandselskabets driftsomkostningerKorrektion for over- og underdækning, overholdelse af indtægtsramme samtekstraordinære effektiviseringsgevinsterOpgørelse af budgetterede omkostninger til miljø- og servicemål,1:1-omkostninger, nettofinansielle poster og § 8-omkostningerTillæg for afskrivninger til investeringerOpgørelse af samlet indtægtsramme og beregning af prisloft

Note:Henvisninger til paragraffer refererer til prisloftbekendtgørelsen.

Se bilag E for en detaljeret gennemgang af hvert af de fem trin.

3.2.2. Udmøntede prislofterPrislofterFigur 4 viser fordelingen af de udmeldte prislofter for forsyningerne. Hver søjle viser, hvor mangeselskaber der har et prisloft i det nedenstående interval, og farven på søjlen angiver prisloftåret.

Evaluering af vandsektorloven

Størstedelen af vandforsyningsselskaberne har et prisloft på mellem 10 og 20 kr. per m . Der erdog en relativt stor spredning af prislofterne og dermed store forskelle på vandprisen. Der er ogsåen tendens til, at spredningen er vokset fra prisloft 2011 til prisloft 2013.Størstedelen af spildevandsselskaberne har et prisloft på mellem 30 og 40 kr. per m . Der har dog3været en klar stigning i antallet af selskaber med et prisloft på mere end 50 kr. per m . Der er enstørre spredning for spildevandsselskaberne end for vandforsyningsselskaberne, og spredningener blevet større fra prisloft 2011 til prisloft 2013.Figur 4. Antal vandselskaber efter størrelsen af deres prisloft i kr. per m3VandforsyningSpildevandshåndtering3

1201008060402004-1010-1515-2020-2525+

40302010020-3030-4040-5050+

PL2011

PL2012

PL2013

IndtægtsrammenFigur 5 nedenfor viser opdelingen af forsyningernes indtægtsramme på tillæg for driftsomkostnin-ger, investeringer, 1:1-omkostninger og øvrige forhold. For vandforsyningsselskaberne udgørdriftsomkostningerne en tredjedel i alle tre prisloftår. Driftsomkostningerne er den eneste kompo-nent, der er underlagt effektiviseringskrav (generelle og individuelle effektiviseringskrav), og det eraltså kun ca. en tredjedel af den samlede indtægtsramme, der er underlagt effektiviseringskrav.Tillæg for investeringer udgør mellem 25 og 28 pct., mens 1:1-omkostninger udgør knap 40 pct.1:1-omkostningernes store andel skyldes afgiften til ledningsført vand og til dels også, at vandfor-syningsselskaberne handler vand med hinanden.

Evaluering af vandsektorloven

Figur 5. Indtægtsrammen for et gennemsnitligt vandselskabVandforsyning100%80%60%40%20%0%100%80%60%40%20%0%

Spildevandshåndtering

PL 2011

PL 2012

PL 2013

PL 2011

PL 2012

PL 2013

Driftsomkostninger

Investeringer

1:1 omkostninger

MOGS-mål, finansielle poster og øvrige forhold

For spildevandsselskaberne udgør driftsomkostningerne ca. en tredjedel. Der har dog været ten-dens til en lille stigning i driftsomkostningernes andel fra prisloft 2011 til prisloft 2013. En del afforklaringen på denne stigning kan være flere tillæg efter § 8 i prisloftbekendtgørelsen. Investerin-gerne udgør mellem 50 og 56 pct., mens 1:1-omkostningerne udgør knap 10 pct. for spildevands-selskaberne.Miljø- og servicemål og nettofinansielle poster udgør en meget lille del af den samlede indtægts-ramme for både vandforsyningsselskaber og spildevandsselskaber. For både vandforsyningssel-skaberne og spildevandsselskaberne har sammensætningen af indtægtsrammen været megetstabil fra prisloft 2011 til prisloft 2013.

3.2.3. Forsyningssekretariatets fastsættelse af generelle og in-dividuelle effektiviseringskravGenerelle effektiviseringskravI hvert prisloft fastsætter Forsyningssekretariatet et generelt effektiviseringskrav, som alle forsynin-ger er underlagt. Vandselskaberne er pålagt at reducere driftsomkostningerne med det generelleeffektiviseringskrav. Det generelle effektiviseringskrav fastsættes som et vægtet gennemsnit af dengenerelle produktivitetsudvikling i dansk erhvervsliv (70 pct.) og produktivitetsudviklingen i bygge-og anlægssektoren (30 pct.). Udviklingen baseres på udviklingen i de seneste 10 tilgængelige år.Hvis resultatet skulle være et negativt krav, bortfalder det generelle effektiviseringskrav. I bådeprisloft 2012 og prisloft 2013 har det generelle effektiviseringskrav været 0.Individuelle effektiviseringskravForsyningssekretariatet benchmarker alle lovomfattede vandselskaber og fastsætter individuelleeffektiviseringskrav baseret på resultaterne fra benchmarkingen. Forsyningssekretariatet anvenderen DEA-benchmarkingmodel, hvor vandselskabernes driftsomkostninger i prisloftet sammenlignesmed vandselskabets netvolumen. Et vandselskabs netvolumen udtrykker selskabets driftsomkost-ninger, hvis selskabet havde samme omkostningsstruktur som det gennemsnitlige vandselskab ibranchen. I DEA-benchmarkingmodellen inkluderes ligeledes to korrigerede netvolumenmål, hvor

Evaluering af vandsektorloven

der er taget højde for henholdsvis alderen af vandselskabets forsyningsnet og tætheden i vandsel-skabets forsyningsområde (antal målere per km ledning).For at Forsyningssekretariatet kan beregne vandselskabernes netvolumenmål, skal vandselska-berne indberette deres beholdning af en række forskellige cost-drivere med tilhørende underlig-gende forhold, der er vurderet at være væsentlige for vandselskabernes omkostningsstruktur. For-syningssekretariatet beregner herefter selskabernes netvolumen baseret på en model for vandsel-skabernes omkostningsstruktur, der kaldes omkostningsækvivalenter.Den nuværende model for vandselskabernes omkostningsstruktur blev estimeret i forbindelse medprisloft 2013. Den tidligere model var fra prisloft 2012 og indeholdt færre cost-drivere og færre un-derliggende forhold. Når Forsyningssekretariatet skal estimere omkostningsmodellen, skal vand-selskaberne fordele deres driftsomkostninger i forhold til de forskellige cost-drivere. Forsyningsse-kretariatet foretager en regression for hver cost-driver, hvor de underliggende forhold i relation tilden pågældende cost-driver udgør de forklarende variable, og størrelsen af driftsomkostningerne,der relaterer sig til den pågældende cost-driver, udgør den afhængige variabel.Forsyningssekretariatet foretager en række korrektioner af DEA-benchmarkingen for at tage hen-syn til vandselskabernes særlige forhold, tage hensyn til den usikkerhed, der er forbundet medmodellen, og for at sikre, at kun selskaber med et særligt stort effektiviseringsbehov får fastsat etindividuelt effektiviseringskrav.Se bilag F for en nærmere beskrivelse af Forsyningssekretariatets fastsættelse af individuelle ef-fektiviseringskrav.Vandselskabernes bruttoeffektiviseringspotentialerVandselskabernes bruttoeffektiviseringspotentialer dækker over de potentialer, Forsyningssekreta-riatet estimerer i DEA-benchmarkingmodellen inden korrektion for diverse usikkerheder, men efterkorrektion for fejlindberetninger, fjernelse af første bånd og undersøgelse af andet bånd. Af Figur 6fremgår det, at hovedparten af både vandforsynings- og spildevandsselskaberne har et bruttopo-tentiale på mere end 20 pct. Således har 63 pct. af vandforsyningsselskaberne og 74 pct. af spil-devandsselskaberne et bruttopotentiale på mere end 20 pct.Figur 6. Histogram over vandselskabernes bruttopotentiale i prisloft 2013 i pct.Vandforsyning25201510500%0-10% 10-20% 20-30% 30-40% 40-50% 50-60% +60%

Spildevandshåndtering

50403020100

0-10% 10-20% 20-30% 30-40% 40-50% 50-60% +60%

Evaluering af vandsektorloven

Både vandforsyningsselskaber og spildevandsselskaber får estimeret meget store bruttopotentia-ler. Erfaringsmæssigt er det meget vanskeligt for organisationer at realisere sådanne effektivise-ringsgevinster uden meget grundlæggende og omfattende strukturelle tiltag. De individuelle effekti-viseringskrav er da også betydeligt mindre, som det fremgår af næste afsnit.Vandselskabernes individuelle effektiviseringskravFigur 7 viser, at størstedelen af vandforsyningsselskaberne havde et effektiviseringskrav på 0 eller5 pct. i prisloft 2013. 37 pct. af vandforsyningsselskaberne fik pålagt et effektiviseringskrav på 0,mens 35 pct. fik pålagt et effektiviseringskrav på 5 pct. Under 20 pct. af vandforsyningsselskabernefik sat et effektiviseringskrav på mellem 1 og 5 pct.Figur 7. Histogram over vandselskabernes effektiviseringskrav i prisloft 2013 i pct.VandforsyningSpildevandsselskaber

9080706050403020100

302520151050

1-2%

2-3%

3-4%

4-5%

1-2%

2-3%

3-4%

4-5%

Note:Vandforsyning omfatter ikke selskaber, der kun handler eller kun indvinder vand, og spildevandshåndtering indehol-der ikke selskaber, der kun har kloak eller kun har rens, da disse selskaber har en anderledes omkostningsstruktur.Effektiviseringskrav på 0-1 pct. er ikke vist, da vandselskaberne i så fald får reduceret deres effektiviseringskrav til 0 pct.Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Tabel 3 viser de samlede individuelle effektiviseringskrav. Kravene er eksklusive luftkorrektion. Deindividuelle krav til spildevandsselskaberne steg fra ca. 70 mio. kr. i prisloft 2012 til ca. 110 mio. kr.i prisloft 2013. Vandforsyningsselskaberne har haft et mere stabilt samlet individuelt effektivise-ringskrav på ca. 40 mio. kr.Tabel 3. Samlede individuelle effektiviseringskrav i mio. kr.Prisloft 2012SpildevandsselskaberVandforsyningsselskaberKilde:Data fra Forsyningssekretariatet.69,742,1Prisloft 2013110,639,9

Samlet set har Forsyningssekretariatet stillet krav om effektiviseringer af driftsomkostninger på ca.110 mio. kr. i prisloft 2012 og ca. 150 mio. kr. i prisloft 2013.

3.2.4. InvesteringstillægSom beskrevet ovenfor modtager vandselskaberne tillæg for deres historiske, gennemførte ogplanlagte investeringer. Figur 8 viser, at tillæg for historiske investeringer udgør mellem 80 og 90pct. af de investeringstillæg, vandselskaberne får. Behandlingen af de historiske investeringer erderfor helt afgørende for størrelsen af selskabernes indtægtsramme. Tillægget for de planlagte

Evaluering af vandsektorloven

investeringer udgør mellem 5 og 7 pct., mens gennemførte investeringer udgør henholdsvis 4 og 8pct. for vandforsyningsselskaber og spildevandsselskaber.Figur 8. Sammensætningen af vandselskabernes investeringstillæg i prisloft 2013Vandforsyning6%0%

Spildevandshåndtering7%

8%Historiske investeringerGennemførte investeringerKorrektion af gennemførte investeringer tidligere årPlanlagte investeringer

90%

83%

Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Med årene vil de historiske investeringers andel falde, i takt med at investeringerne færdigafskri-ves, mens andelen af gennemførte investeringer vil vokse for hvert år, der gennemføres investe-ringer.

3.3.

Reguleringens betydning for selskaberneseffektiviseringsindsats og service

I dette afsnit redegøres kort for, hvilke konsekvenser reguleringen har haft for vandselskaberneseffektiviseringsindsats og serviceniveau.Figur 9 viser en oversigt over vandselskabernes egne vurderinger af konsekvenserne af de ud-meldte prislofter. Ca. 25 pct. af vandselskaberne vurderer, at de bliver nødt til at reducere deresserviceniveau, mens knap 35 pct. af vandselskaberne vurderer, at de må reducere vedligeholdel-sen. Knap 20 pct. af vandselskaberne nævner endvidere i kommentarer til spørgeskemaet, at deudmeldte prislofter kommer til at påvirke deres miljøindsats. Knap 30 pct. af vandselskaberne vur-derer, at de kan reducere administrationsomkostningerne, og godt 20 pct. vurderer, at de kan ef-fektivisere driften og dermed imødekomme de udmeldte prislofter. Ca. 30 pct. af vandselskabernemener, at reguleringen ikke får konsekvenser. Denne andel svarer nogenlunde til andelen af sel-skaber, der ikke fik pålagt individuelle effektiviseringskrav.

Evaluering af vandsektorloven

Figur 9. Vandselskabernes vurderinger af konsekvenserne af de udmeldte prislofter i pct.

35302520151050

Reduktionaf service

Mindrevedligeholdelse

Mindreadministration

Effektiviseringaf drift

Ingenkonsekvens

Note:Hvert selskab må gerne vælge flere kategorier, hvorfor summen af de fem søjler overstiger 100 pct.Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

I forbindelse med interview har mange selskaber anført, at vandsektorloven samlet set har tilskyn-det til at arbejde målrettet med effektiviseringsindsatsen, herunder udarbejde effektiviseringsplanerog strategier for, hvordan drift og investeringer kan tilpasses. Vandselskaberne oplyser, at denneindsats er en konsekvens af den samlede regulering, herunder både selskabsudskillelsen og denøkonomiske regulering. Over 80 pct. af vandselskaberne har i deres besvarelse af spørgeskemaetangivet, at de har en investeringsstrategi og en vedligeholdelsesstrategi for alle eller dele af deresaktiviteter.Vandselskaberne vurderer, at den økonomiske regulering skaber fokus på effektiviseringer af drif-ten, men at reguleringen også tvinger en væsentlig andel af vandsleskaberne til at reducere ser-vice- og miljøindsatsen.Efter vandsektorlovens ikrafttrædelse er vandselskaberne blevet skattepligtige. Figur 10 viser, atca. 10 pct. af vandselskaberne har betalt skat, og ca. 5 pct. af vandselskaberne har modtaget skatsom følge af sambeskatningsbidrag. De resterende ca. 85 pct. har hverken betalt eller modtagetskat.Figur 10. Vandselskabernes skattebetaling efter vandsektorlovens ikrafttrædelse

9080706050403020100

Betalt skat

Ikke betalt skat

Modtaget skat som følgeaf sambeskatningsbidrag

Note:Hvert selskab må gerne vælge flere kategorier, hvorfor summen af de fem søjler overstiger 100 pct.Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Samlet set er det altså en lille del af vandselskaberne, der har været direkte påvirket af skatteplig-ten.

Evaluering af vandsektorloven

3.4.

Vandselskabernes økonomi før og efter pris-reguleringen

Dette afsnit handler om vandselskabernes økonomi og den betydning, som vandsektorloven harhaft på den økonomiske udvikling i vandselskaberne. Analyserne tager udgangspunkt i udviklingeni driftsomkostningerne, administrationsomkostningerne og investeringerne før og efter vandsektor-lovens ikrafttrædelse.

3.4.1. Enhedsomkostninger til driftDe følgende analyser er baseret på data for driftsomkostninger fra den gennemførte spørgeske-maundersøgelse til de lovomfattede og ikke-lovomfattede vandselskaber. Driftsomkostninger erdefineret som omkostninger til vandselskabets primære aktiviteter i form af produktion, drift, vedli-geholdelse og administration, eksklusive finansielle poster, renter og afskrivninger. Enhedsomkost-ninger beregnes som de totale driftsomkostninger divideret med den debiterede vandmængde.Enhedsomkostningerne indeholder i denne opgørelse driftselementet af miljø- og servicemål samt1:1-omkostninger. Udviklingen i enhedsomkostningerne afspejler dermed også udviklingen i afgif-ter, da afgifterne er indeholdt i 1:1-omkostningerne. I 2012 var der en stigning i afgiften til lednings-ført vand og en stigning i spildevandsafgiften.Figur 11 nedenfor viser, at enhedsomkostningerne for de kommunalt ejede vandforsyningsselska-33ber er faldet fra 10 kr. per m i 2008 til under 7 kr. per m i 2012. Flere vandselskaber har i forbin-delse med interview givet udtryk for, at en del af investeringerne var indeholdt i driftsomkostninger-ne inden selskabsudskillelsen, hvorfor en del af faldet må forventes at udtrykke omposteringer fradrift til investeringer. De lovomfattede forbrugerejede vandforsyningsselskaber havde stigende33enhedsomkostninger fra 6,4 kr. per m i 2007 til 7,1 kr. per m i 2010, men har siden oplevet et fald3til 6,3 kr. per m i 2012. De ikke-lovomfattede forbrugerejede vandforsyningsselskaber har haft3relativt stabile enhedsomkostninger til drift på omkring 8 kr. per m .Figur 11. Udviklingen i enhedsomkostninger til drift for vandselskaber i kr. per m3, 2012-priserVandforsyning1098762007

Spildevandsselskab14131211102007

2008

2009

2010

2011

2012

2008

2009

2010

2011

2012

Kommunal

Lovomfattet forbrugerejet

Ikke-lovomfattet forbrugerejet

Note:Enhedsomkostningerne er beregnet ud fra de samlede driftsomkostninger, inklusive driftsdelen af 1:1-omkostningerog miljø- og servicemål. Figuren indeholder kun selskaber med oplysninger gennem hele perioden.Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Da de to grupper af lovomfattede vandforsyningsselskaber har haft faldende enhedsomkostningersiden reguleringens ikrafttrædelse, mens de ikke-lovomfattede forbrugerejede vandselskaber har

Evaluering af vandsektorloven

haft konstante enhedsomkostninger, viser det, at reguleringen har været med til at reducere en-hedsomkostningerne for både de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber og de lovomfattedeforbrugerejede vandforsyningsselskaber. Effekten har været størst for de kommunalt ejede vand-forsyningsselskaber.Det skal dog bemærkes, at både de kommunalt ejede og de forbrugerejede vandforsyningsselska-ber har haft stigende enhedsomkostninger frem mod reguleringens indførelse, hvilket kan afspejleengangsomkostninger, der har været forbundet med at efterleve vandsektorloven.Faldende enhedsomkostninger kan være et udtryk for effektiviseringer, hvis det ikke afspejler til-svarende reduceret kvalitet eller omposteringer fra drift til investeringer. I forbindelse med de gen-nemførte interview har flere vandselskaber dog gjort opmærksom på, at en reduktion af driftsom-kostningerne (eksklusive afskrivninger) i nogle tilfælde er et udtryk for en ompostering fra drift modinvesteringer og afskrivninger og i disse tilfælde derfor ikke et udtryk for en egentlig effektivisering.Årsregnskabsloven sætter overordnede begrænsninger for, hvor stor en ompostering der kan ske.Spildevandsselskaberne har i gennemsnit haft en stigning i enhedsomkostningerne fra under 11 kr.33per m i 2007 til knap 13 kr. per m i 2009. Siden 2009 har der været årlige udsving i enhedsom-kostningerne, hvilket indikerer, at reguleringen ikke har haft en entydig effekt på enhedsomkostnin-ger for spildevandsselskaberne.Tabel 4. Enhedsomkostninger til samlet drift for vandselskaber i kr. per m3, 2012-priser2007VandforsyningKommunalt ejetLovomfattet forbrugerejetIkke-lovomfattet forbrugerejetSpildevandKommunalt ejet12,012,913,212,312,812,1Note:Enhedsomkostningerne er beregnet ud fra de samlede driftsomkostninger, inklusive driftsdelen af 1:1-omkostningerog miljø- og servicemål. Figuren indeholder kun selskaber med oplysninger gennem hele perioden.Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.9,06,47,810,06,77,89,87,08,38,27,17,87,47,08,06,76,37,820082009201020112012

Enhedsomkostninger og skalaI det følgende underafsnit analyseres udviklingen i enhedsomkostningerne for forskellige størrelseraf vandselskaberne. De kommunalt ejede vandforsyningsselskaber deles op i tre grupper, hvor destore selskaber udgør den tredjedel med de største debiterede vandmængder, og de mindre udgørden tredjedel, der har de mindste debiterede vandmængder. De forbrugerejede vandforsyningssel-skaber og spildevandsselskaberne inddeles på samme måde. I bilag G findes en oversigt overgrænserne for de forskellige grupper af selskaber.Figur 12 viser udviklingen i enhedsomkostninger til drift for kommunalt ejede og privatejede vand-forsyningsselskaber. Udviklingen for de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber har overordnetset været den samme. De store kommunalt ejede selskaber oplevede dog en større stigning fra2007 til 2008 og et større fald fra 2009 til 2012 og havde i 2012 de laveste enhedsomkostninger.De mellemstore kommunalt ejede vandforsyningsselskaber havde som udgangspunkt et højereniveau for enhedsomkostninger, men har også haft et stort fald fra 2009 til 2012.Udviklingstendenserne er grundlæggende de samme for alle tre størrelsesgrupper, men især destore vandforsyningsselskaber har formået at nedbringe driftsomkostningerne mærkbart. Udover

Evaluering af vandsektorloven

effektiviseringer af driftsomkostninger skyldes dette blandt andet en øget tendens efter selskabs-udskillelsen til mere korrekt postering af anskaffelser som investeringer fremfor driftsomkostninger.I 2012 tegner der sig et billede af, at de store vandforsyningsselskaber har de laveste driftsomkost-ninger indenfor såvel de kommunalt ejede som de forbrugerejede vandforsyningsselskaber. Detteforhold understøtter forventningerne om stordriftsfordele, idet de store vandforsyningsselskaberformår at have de laveste enhedsomkostninger.Figur 12. Udviklingen i vandforsyningsselskabernes enhedsomkostninger til drift i kr. per m3Kommunal vandforsyning10978676200752007

Lovomfattet forbrugerejet vandforsyning8

2008

2009

2010

2011

2012

2008

2009

2010

2011

2012

Mindre

Mellemstore

Store

Note:Indeholder kun selskaber med oplysninger gennem hele perioden.Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

For spildevand er der tegn på betydelige stordriftsfordele, når selskaberne kommer over et vistniveau. Figur 13 viser, at de største spildevandsselskaber i gennemsnit har enhedsomkostninger til3drift på ca. 10 kr. per m , mens de mindre og de mellemstore spildevandsselskaber har enhedsom-3kostninger på mere end 15 kr. per m . I kapitel 5 om strukturudvikling og konsolidering foretages ennærmere analyse og opgørelse af stordriftsfordelene.Figur 13. Udviklingen i spildevandsselskabernes enhedsomkostninger til drift i kr. per m3

20181614121082007

2008

2009

2010

2011

2012

Mindre

Mellemstore

Store

Note:Indeholder kun selskaber med oplysninger gennem hele perioden.Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

For de største spildevandsselskaber har udviklingen i enhedsomkostninger været relativt stabil,mens de mindre og de mellemstore selskaber har oplevet en stigning i enhedsomkostningernefrem til henholdsvis 2009 og 2010. Herefter har der været et mindre fald.

Evaluering af vandsektorloven

3.4.2. Administrationsomkostninger og byrderVandsektorloven stiller større krav end tidligere til vand- og spildevandsselskabernes administrati-on på grund af indrapporterings- og dokumentationskrav i forbindelse med benchmark, udarbejdel-se af prislofter, ansøgninger om miljø- og servicemål mv.En stor del af de interviewede vandselskaber har givet udtryk for, at der har været behov for atansætte mere administrativt personale efter vandsektorlovens ikrafttrædelse. Af Figur 14 fremgårdet, at 62 pct. af de lovomfattede selskaber har oplevet en stigning i lønomkostninger til administra-tion, hvilket er større end stigningen i årene op til vandsektorloven.Figur 14. De lovomfattede vandselskabers vurdering af udviklingen i administrationsudgifter i pct.Lønudgifter til administration7060504030201001127604020013

Øvrige udgifter til administration8080

De er steget, ogstigningen harværet større endi årene op til VSL

De er faldet, ogfaldet har væretstørre end iårene op til VSL

VSL har ikkeændret udviklingen

De er steget, ogstigningen harværet større endi årene op til VSL

De er faldet, ogfaldet har væretstørre end iårene op til VSL

VSL har ikkeændret udviklingen

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Billedet er endnu tydeligere, når man betragter de øvrige omkostninger til administration, herunderadvokater, revisorer, it og husleje. Omkring 80 pct. af vandselskaberne vurderer, at disse omkost-ninger er steget, og at stigningen har været større end i årene op til vandsektorloven. Til sammen-ligning svarer ca. 70 pct. af de ikke-lovomfattede vandselskaber, at udgifterne til administration eruændrede siden 2010. Der bør dog tages forbehold for, at en del af de kommunalt ejede vandsel-skabers udgifter tidligere har været indeholdt i kommunernes administrationsbidrag.Nedenfor er vandselskabernes administrative byrder opgjort på basis af de oplysninger, vandsel-skaberne har indrapporteret i forbindelse med Deloittes spørgeskemaundersøgelse. Vandselska-berne har opgjort deres interne forbrug af tid på administration relateret til prisloftreguleringen oghar opgivet størrelsen af deres omkostninger til advokater, revisorer mv. Deloitte har ikke haft mu-lighed for at kontrollere rigtigheden af de indberettede oplysninger.Af Tabel 5 fremgår det, at de kommunalt ejede vand- og spildevandsselskaber i gennemsnit brugermellem 2 og 3 pct. af deres interne tid på administration og sagsbehandling relateret til prisloftregu-leringen. De forbrugerejede vandforsyningsselskaber har forholdsmæssigt større administrativebyrder til prisloftregulering, der udgør over 7 pct. af deres interne tid. Det skal dog bemærkes, at deforbrugerejede vandselskaber i højere grad udliciterer driften og dermed har mindre samlet forbrugaf intern tid, hvilket alt andet lige øger den andel, der er brugt på administration.

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 5. Gennemsnitligt forbrug af intern tid på administration relateret til prisloftreguleringen som andel af samlet tidSpildevandSmåMellemstoreStore2,4 %1,8 %1,5 %Kommunalt vand3,5 %2,4 %1,4 %.Forbrugerejet vand7,7 %7,3 %7,0 %

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Tabel 6 viser, at spildevandsselskabernes omkostninger til advokater, revisorer mv. i gennemsnitudgør 0,7-2,4 pct. af de samlede driftsomkostninger. For de kommunalt ejede vandforsyningssel-skaber udgør omkostningerne til revisorer og advokater 1,3-3,3 pct. af den samlede drift, og for deforbrugerejede vandforsyningsselskaber udgør de 3,3-5,3 pct.Tabel 6. Gennemsnitlige omkostninger til advokater, revisorer mv. som andel af samlet driftSpildevandSmåMellemstoreStore2,4 %1,0 %0,7 %Kommunalt vand3,3 %1,8 %1,3 %Forbrugerejet vand5,3 %3,5 %3,3 %

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Samlet set kan de administrative byrder i relation til den økonomiske regulering udgøre betydeligeudgifter, især for de små selskaber. For de små forbrugerejede vandforsyningsselskaber kan deadministrative byrder udgøre op mod 10 pct., og for de små kommunalt ejede selskaber kan de7udgøre op mod 5 pct.

3.4.3. Investeringer og afskrivningerFigur 15 viser, at de lovomfattede vandforsyningsselskaber (kommunalt ejede og forbrugerejede)3har haft stigende anlægsinvesteringer per m fra 2007 til 2012. For begge grupper har der været ethøjdepunkt umiddelbart inden prisloftreguleringens ikrafttrædelse. For de lovomfattede forbruger-ejede vandforsyningsselskaber var det i 2009, mens det for de kommunalt ejede vandforsynings-selskaber var i 2010. Dette kan være et udtryk for, at de har anvendt en opsparet overdækning tilat gennemføre investeringer forud for vandsektorloven. De ikke-lovomfattede forbrugerejede vand-forsyningsselskaber har haft et mere konstant niveau for anlægsinvesteringer med periodiske ud-sving.Spildevandsselskaberne har et højere investeringsniveau per m , og der har været en stigning fra33mindre end 10 kr. per m i 2007 til mere end 16 kr. per m i 2012.De lovomfattede vandselskaber har alle haft stigende anlægsinvesteringer per m , hvilket er i over-ensstemmelse med, at vandsektorloven har øget vand- og spildevandsselskabernes incitament tilat investere, da selskabernes driftsomkostninger er underlagt effektiviseringskrav, mens godkendte33

Når de samlede administrative byrder skal opgøres, sættes den interne tid brugt på administration i forhold til de samlededriftsomkostninger og ikke den samlede interne tid. Den samlede byrde er derfor lidt mindre end summen af procenterne frade to tabeller.

Evaluering af vandsektorloven

investeringer ikke er underlagt samme krav. I bilag H fremgår en analyse af anvendelsen af plan-lagte investeringer.Figur 15. Udviklingen i anlægsinvesteringer per m3for vandselskaber i kr. per m3Vandforsyning654322007

Spildevandsselskaber1816141210862007

2008

2009

2010

2011

2012

2008

2009

2010

2011

2012

Kommunal

Lovomfattet forbrugerejet

Ikke-lovomfattet forbrugerejet

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

I forbindelse med interview med vandselskaberne har næsten alle selskaber givet udtryk for, at deer blevet mere opmærksomme på skellet mellem drift og investeringer, så alle omkostninger, derbærer præg af investeringer, nu også bliver bogført som investeringer. Flere selskaber nævner iforlængelse heraf, at de allerede investerer over behovet eller overvejer at gøre det for at nedbrin-ge driftsomkostningerne.Af Figur 16 fremgår det, at 47 pct. af vandforsyningerne og 61 pct. af spildevandsselskaberne ispørgeskemaundersøgelsen vurderer, at de som følge af vandsektorloven har opprioriteret investe-ringer i aktiver som alternativ til løbende vedligeholdelse.Figur 16. Vandselskabernes vurdering af, om vandsektorloven har medført, at selskabet har opprioriteret investe-ringer fremfor løbende vedligeholdelse af aktiver i pct.Vandforsyning605040302010047

Spildevandshåndtering706050403020100

Nej

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Både vandforsyningsselskaber og spildevandsselskaber har haft et stigende investeringsniveau.En række forhold har medvirket til denne stigning. For både vandforsyningsselskaber og spilde-vandsselskaber har et stigende reinvesteringsbehov og en skarpere opdeling mellem drift og inve-steringer ført til større investeringer. For vandforsyningsselskaberne har effektivisering af infra-strukturen og et øget fokus på vandkvalitet og vandtab desuden medvirket til at øge investeringer-ne, mens kloakering af det åbne land og klimatilpasning har medvirket til at øge investeringerne forspildevandsselskaberne.

Evaluering af vandsektorloven

Et stigende investeringsniveau er ikke et problem, hvis det er et udtryk for indhentning af et inve-steringsefterslæb, opfyldelse af lovkrav eller konsekvensen af en optimering af totaløkonomien.Størstedelen af vandselskaberne har i forbindelse med interview og i besvarelsen af spørgeske-maet givet udtryk for, at der var oparbejdet et investeringsefterslæb ved vandsektorlovens ikraft-trædelse, og at der har været stigende investeringsbehov i forhold til klimatilpasning. Vandsektorlo-ven giver dog incitamenter til overinvestering for at minimere driften, og i det lys kan det ikke ude-lukkes, at en del af stigningen afspejler et suboptimalt investeringsniveau.Anlægsinvesteringer og skalaAf Figur 17 fremgår det, at de mellemstore kommunalt ejede vandforsyningsselskaber har et højereinvesteringsniveau end de mindre og de store selskaber.Figur 17. Udviklingen i kommunalt ejede selskabers anlægsinvesteringer per m3efter selskabets størrelse i kr. perm3Vandforsyning76543212007

Spildevandshåndtering

40353025201510

2008

2009

2010

2011

2012

52007

2008

2009

2010

2011

2012

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellemstore

Store

Figur 17 viser også, at det især er de mindre spildevandsselskaber, der har haft stigende anlægs-33investeringer per m . Fra et niveau på ca. 10 kr. per m i 2007 har de små selskaber anlægsinve-3steringer for ca. 40 kr. per m i 2012. De mellemstore selskaber har oplevet en mindre stigning iinvesteringsniveauet, mens de store spildevandsselskaber har haft et stort set konstant investe-ringsniveau.

3.4.4. Samlet vurdering af reguleringens betydning for omkost-nings- og produktivitetsudviklingenSpildevandsselskabernes driftsomkostninger har været præget af betydelige udsving, men der hardog været et mindre fald siden 2009. Investeringsniveauet har været stigende, hvilket især harværet drevet af de mindre og mellemstore spildevandsselskaber. Der er altså ikke klare tegn på, atreguleringen har reduceret spildevandsselskabernes driftsomkostninger, men den kan have væretmedvirkende til, at der er blevet bremset op for de kraftige stigninger, der blev observeret frem mod2009. Omvendt tyder det også på, at reguleringen har medvirket til en forøgelse af investeringsni-veauet for spildevandsselskaber, omend der også har været andre faktorer, der har medvirket tildette, herunder et investeringsefterslæb på tidspunktet for selskabsgørelsen, krav om nye investe-ringer i klimatilpasning samt ompostering fra drift til investeringer.

Evaluering af vandsektorloven

De kommunalt ejede vandforsyningsselskaber har oplevet en reduktion i deres driftsomkostninger3per m siden 2009, hvor vandsektorloven blev vedtaget. Faldet har været mest udtalt for de størsteog de mellemstore kommunalt ejede vandforsyningsselskaber. Investeringerne er steget i sammeperiode, blandt andet som følge af et stigende reinvesteringsbehov. Interviewresultater tyder dogogså på, at der er foretaget ompostering fra drift til investeringer.Det betydelige fald i driftsomkostningerne i 2010 for de kommunalt ejede vandselskaber understøt-ter hypotesen om, at selskabsudskillelsen i sig selv har haft en engangseffekt i form af en nedbrin-gelse af omkostningsniveauet. Det fremgår af resultaterne fra de gennemførte interview med vand-selskaber og kommuner, at årsagen kunne være, at der er foretaget en mere retvisende opgørelseaf de faktiske omkostninger til drift, idet investeringer, der tidligere blev bogført som driftsomkost-ninger, nu opgøres mere korrekt som anlægsinvesteringer.De lovomfattede forbrugerejede vandselskaber har haft en stigning i driftsomkostningerne frem tilog med 2011 efterfulgt af et fald i 2012. Stigningen kan skyldes engangsomkostninger i forbindelsemed lovgivningen. Investeringsniveauet har samtidig været stigende. De ikke-lovomfattede forbru-gerejede vandselskaber har haft en lignende udvikling i driftsomkostningerne, men har ikke haftsamme fald i 2012. Til gengæld har de ikke-lovomfattede vandselskaber haft et fald i investerings-niveauet i 2012. Dette indikerer altså en mindre effekt af prisreguleringen i forhold til at vende ud-viklingen i driftsomkostningerne, men også i forhold til at øge investeringsniveauet. I næste afsnitvises nettoeffekterne af dette på vandprisen.Selskabernes administrationsomkostninger – både lønomkostninger og øvrige omkostninger – ersteget som følge af prisreguleringen. Dette er en del af forklaringen på, at der ikke er realiseretstørre fald i driftsomkostningerne, end tilfældet er. For de kommunalt ejede vandselskaber anven-des ca. 2-3 pct. af den interne tid på administration i forbindelse med prisreguleringen, og 1-3 pct.af de samlede driftsomkostninger går til ekstern bistand knyttet til prisreguleringen i form af advoka-ter og revisorer. For de lovomfattede forbrugerejede vandforsyningsselskaber er administrations-byrden relativt større, da 7-8 pct. af den interne tid anvendes på prisregulering, og 3-5 pct. af densamlede drift bruges til ekstern bistand i forbindelse med prisreguleringen.Samlet tyder analyserne på, at prisreguleringen har medvirket til at stoppe stigningen i driftsom-kostningerne, men der er ikke tale om en radikal ændring. Analyserne tyder samtidig på, at regule-ringen har medvirket til at øge investeringsniveauet.

3.5.

Vurdering af reguleringens betydning forprisudviklingen

Formålet med Deloittes prisanalyser er at vurdere prisreguleringens effekt på priserne for vandfor-syning og spildevandsafledning. Prisreguleringen og DEA-benchmarkingmodellen er ikke direkteforbundet til priserne, og det er derfor centralt at analysere, i hvilket omfang reguleringen har effektpå priserne. Deloittes tilgang består af tre analyser:Prisudviklingen for vandsektoren i Danmark før og efter vandsektorlovens ikrafttrædelsePrisudviklingen for vandsektoren i udvalgte landePrisudviklingen for andre forsyningsarter i Danmark.

De tre analyser følger i de næste tre afsnit.

Evaluering af vandsektorloven

3.5.1. Prisudviklingen for vandsektoren i Danmark før og eftervandsektorlovens ikrafttrædelseMetodeDer foretages en analyse af den samlede pris per år baseret på et årligt fast bidrag og et forbrug på3100 m drikkevand eller spildevand. Prisudviklingen afspejler dermed, hvordan betalingen har ud-viklet sig for en husstand med et konstant forbrug. I praksis er det gennemsnitlige vandforbrugfaldet i løbet af perioden, hvorfor effekten på den samlede udgift ikke er steget i samme grad. Detlavere forbrug kan dog også have haft en effekt på taksterne, eftersom størstedelen af vandselska-berne giver udtryk for, at de faste bidrag ikke er omkostningsægte, det vil sige, at vandselskaber-nes faste omkostninger er større end de faste bidrag. Det resulterer i, at en del af de faste omkost-ninger betales via de variable takster, og når det samlede forbrug falder, vil de variable takster3stige, da disse omkostninger fordeles udover færre m vand.Priserne hænger også tæt sammen med den leverede kvalitet – både i form af miljøindsats, forsy-ningssikkerhed og procedurer i tilfælde af forurening. Prisforskelle afspejler derfor ikke nødvendig-vis forskelle i produktivitet, da det også er nødvendigt at tage højde for udviklingen i kvaliteten.Størstedelen af vandselskaberne har i interview og i besvarelsen af spørgeskemaundersøgelsennævnt, at vandsektorlovens ikrafttrædelse har betydet, at de i højere grad anvender lånefinansie-ring i stedet for takstfinansiering. Når vandselskaberne lånefinansierer investeringer, resulterer det ien højere pris i lånets løbetid som følge af betaling af renter. Derudover har vandselskaberne tidli-gere haft mulighed for at takstfinansiere deres investeringer, hvor de igennem en længere periode8har sparet op til fremtidige investeringer, der betales kontant og straksafskrives. En overgang fratakstfinansiering til lånefinansiering kan dermed medføre en forskydning fra, at beløbet spares op,inden investeringen gennemføres, til at lånet afdrages, efter investeringen er gennemført.Prisanalyserne er baseret på det omfattende datamateriale, der er indsamlet via spørgeskemaun-dersøgelsen blandt samtlige danske vand- og spildevandsselskaber. Prisudviklingen for de enkeltegrupper afspejler et vægtet gennemsnit for selskaber i den pågældende gruppe, hvor vægteneudgøres af selskabernes debiterede vandmængde. Priserne er korrigeret med forbrugerprisindek-set og er eksklusive moms og afgifter.Korrektion for over- og underdækningEfter vandsektorlovens ikrafttrædelse har vandselskaberne skullet afvikle deres over- eller under-dækning over en periode på maksimalt 10 år. På baggrund af oplysninger fra Forsyningssekretaria-tet om de lovomfattede selskabers afvikling af over- og underdækning er der i analysen foretageten korrektion af priserne, der viser, hvordan priserne havde været, hvis selskaberne ikke havdeafviklet deres over- og underdækning. Det er dog kun muligt at korrigere priserne fra 2011 og frem.I fortolkningen af analyserne skal man samtidig være opmærksom på, at en eventuel over- ellerunderdækning er etableret igennem en periode, og at priserne derfor i princippet også burde korri-geres før vandsektorlovens ikrafttrædelse. Dette kræver imidlertid oplysninger om over- og under-dækningen før 2011, hvilket ikke findes.

Flere af vandselskaberne har i forbindelse med interview givet udtryk for, at denne finansieringsform sikrer selskaberneden nødvendig arbejdskapital og samtidig sikrer en mere stabil prisudvikling.

Evaluering af vandsektorloven

Prisudvikling før og efter vandsektorlovens ikrafttrædelseFigur 18 viser, at den gennemsnitlige samlede pris for kommunal vandforsyning er steget fra 2003til 2011 for derefter at falde svagt. I forbindelse med interview har enkelte vandselskaber givet ud-tryk for, at forventningen om en prisloftmodel i sig selv har bevirket en forhøjelse af taksterne. Delovomfattede forbrugerejede vandforsyningsselskaber har haft prisstigninger fra 2003 til 2010, menhar siden 2010 haft et fald i priserne, hvilket kan hænge sammen med indførelsen af prisloftregule-ringen. Når der korrigeres for afvikling af overdækning, forhøjes prisniveauet betydeligt for de lov-omfattede forbrugerejede vandforsyningsselskaber, men det ændrer ikke på, at der har været etfald siden 2011. De ikke-lovomfattede forbrugerejede vandforsyningsselskaber har samlet set haftrelativt stabile priser gennem hele perioden. Dette kan skyldes overdækning, der bruges til at ud-jævne prisudviklingen. Forskellen i prisudviklingen siden 2010 mellem lovomfattede og ikke-lovomfattede forbrugerejede selskaber indikerer en vis effekt af prisloftreguleringen for de forbru-gerejede vandselskaber.Figur 18. Udviklingen i den samlede pris for vandforsyning i kr. per år ved forbrug på 100 m3, 2012-priserVandforsyning1.4003.0002.8001.2002.6001.0002.4002.2008002.0006001.800

Spildevandshåndtering

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Kommunal

Lovomfattet forbrugerejet

Ikke-lovomfattet forbrugerejet

Note:Indeholder kun selskaber med oplysninger gennem hele perioden. Den stiplede linje angiver prisen korrigeret forafvikling af overdækning.Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Spildevandsselskaberne har haft kraftigt stigende priser fra 2003 til 2011. I 2012 skete der et min-dre fald, der primært skyldes afvikling af overdækning. Overordnet set er der dog en tendens til, atprisstigningerne er aftaget fra 2011 og frem, hvilket indikerer, at vandsektorloven så småt begynderat virke. Det er dog vanskeligt entydigt at konkludere, i hvilket omfang aftagningen i prisstigningerkan tilskrives selskabsudskillelsen, henholdsvis prisloftreguleringen.Prisudvikling og skalaFigur 19 nedenfor viser, at de mindre kommunalt ejede vandforsyningsselskaber havde faldendepriser fra 2003 til 2008 og derefter har oplevet en meget kraftig stigning i de gennemsnitlige priser.

Evaluering af vandsektorloven

Figur 19. Udviklingen i den samlede pris hos kommunalt ejede vandselskaber efter selskabets størrelse i kr. per årved forbrug på 100 m3, 2012-priserVandforsyning1.6001.4001.2001.000800600

Spildevandshåndtering4.0003.5003.0002.5002.0001.500

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mindre

Mellem

Store

Note:Indeholder kun selskaber med oplysninger gennem hele perioden. Den stiplede linje angiver prisen korrigeret forafvikling af overdækning.Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Siden vandsektorlovens ikrafttrædelse er priserne for de mindste kommunalt ejede vandforsy-ningsselskaber steget, så reguleringen har ikke haft den ønskede effekt.De største spildevandsselskaber har de laveste priser, mens det omvendte er tilfældet for de kom-munalt ejede vandforsyningsselskaber, hvor de store selskaber dog nærmer sig de øvrige to grup-per. Dette indikerer mere udtalte stordriftsfordele på spildevandsområdet, hvilket analyseres mereindgående i kapitlet om strukturudvikling.Forventninger til fremtidige taksterBlandt de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber forventer ca. en tredjedel af selskaberne, atde må hæve deres takster fremover, mens ca. 40 pct. forventer konstante takster. Det er bemær-kelsesværdigt, at en fjerdedel af selskaberne forventer faldende takster. Blandt de forbrugerejedevandforsyningsselskaber forventer mere end halvdelen af selskaberne, at de må hæve taksternefremover. Ca. en tredjedel forventer konstante takster, mens kun 6 pct. forventer faldende takster.Dette kan hænge sammen med, at de forbrugerejede vandforsyningsselskaber generelt har enstørre udestående opgave med at opgradere til nyeste krav til miljø- og forsyningssikkerhed. Enkel-te kommunalt ejede vandselskaber har i forbindelse med interview givet udtryk for, at det ofte er dekommunalt ejede vandselskaber, der fører an i miljøindsatsen og indsatsen rettet mod forsynings-sikkerhed indenfor kommunen. Det er uvist, i hvilken grad de kommunalt ejede forsyninger bliverkompenseret for denne indsats.Omkring halvdelen af spildevandsselskaberne vurderer, at de fremover må hæve taksterne. Ca. 30pct. forventer konstante takster, og 14 pct. forventer faldende takster.

Evaluering af vandsektorloven

Figur 20. Vandselskabernes forventning til taksterne fremoverKommunal vandforsyning403530252015105031006

Lovomfattet forbrugerejet vandforsyning6050

4030302014

Stigende

Konstant

Faldende

Ved ikke

Stigende

Konstant

Faldende

Ved ikke

Spildevand60515040302010029

146

Stigende

Konstant

Faldende

Ved ikke

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Blandt spildevandsselskaberne og blandt de forbrugerejede vandforsyningsselskaber forventer denovervejende andel stigende takster. Blandt de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber er der enstørre andel, der forventer faldende takster, hvilket kunne tyde på en fladere prisstruktur fremoversammenlignet med de forbrugerejede vandforsyningsselskaber og spildevandsselskaberne.

3.5.2. Prisudviklingen for vandsektoren i udvalgte landeI en rapport udarbejdet af International Water Association (IWA) fra 2012 sammenlignes prisernepå vand og spildevand i en række udvalgte lande. Data stammer fra 2011 og er indsamlet af IWA.Figur 21 nedenfor viser, at Danmark har de højeste samlede priser på vandforsyning og spilde-vandsafledning. En af forklaringerne på de højere priser er højere afgifter, men selvom der ses bortfra afgifterne, har Danmark fortsat de højeste priser. De fleste lande har oplevet en stigning i prisenfra 2010 til 2012, bortset fra Tyskland, hvor den samlede pris er blevet mindre.

Evaluering af vandsektorloven

Figur 21. International sammenligning af den samlede pris for vandforsyning og spildevandshåndtering ved etforbrug på 100 m3per år, beløb er angivet i kr.

6.000

5.1134.500

5.140

3.2843.000

3.517

3.465

3.1792.3882.550

2.657

2.771

2.704

1.500

DK 2010 DK 2012

FI 2010

FI 2012

NL 2010

NL 2012

DE 2010 DE 2012 SE 2010

Se 2012

UK 2012

Afgifter

Spildevandshåndtering

Vandforsyning

Note:For Danmark er anvendt oplysninger fra Deloittes spørgeskemaundersøgelse til fordeling mellem spildevandshåndte-ring og vandforsyningsselskaber. Der er ikke data for England og Wales i 2010.Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse og IWA: International Statistics for Water Services (2012).

Prisforskellene mellem landene kan skyldes både forskelle i effektivitet og forskelle i produktions-forhold. For eksempel medvirker de geografiske forhold med rigelige beholdninger af drikkevand til,at priserne for vandforsyning er relativt lave i Finland og Sverige. Tyskland har haft løbende reinve-steringer i produktionsanlæg og ledningsnet, hvilket har ført til en stabil prisudvikling og mindrestigninger end i andre lande, hvor der har været et investeringsefterslæb, der i en periode har med-ført store investeringer og højere priser.Figur 22 viser, at Storbritannien har haft den kraftigste stigning i forbrugerpriserne på vandforsy-ning, mens Danmark og Finland følger efter. Prisstigningen har således været på ca. 70 pct. i Stor-britannien, ca. 60 pct. i Danmark og ca. 50 pct. i Finland. Tyskland har haft en beskeden stigningpå ca. 20 pct., mens Holland har haft stabile priser, hvilket betyder, at den reelle pris på vandforsy-ning er faldet.Figur 22. Udviklingen i forbrugerpriser for vandforsyning og spildevandshåndtering i udvalgte europæiske landeVandforsyning180160140120120

Spildevandshåndtering200180160140

10080

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

DanmarkHollandNote:Afgifter er indeholdt i prisudviklingen.Kilde:Data fra Eurostat.

FinlandStorbritannien

TysklandSverige

Danmark har haft den kraftigste stigning i forbrugerpriserne på spildevandsafledning. Især fra 2006har prisstigningerne været kraftigere end i de øvrige lande. Udviklingen i de seneste år, herunder

Evaluering af vandsektorloven

især i 2012, harmonerer ikke med den udvikling, som Deloittes prisanalyse for spildevandshåndte-9ring viser. Det kan skyldes, at Eurostats prisudvikling er baseret på en relativt lille stikprøve, derikke nødvendigvis afspejler udviklingen i den samlede vandsektor. Deloittes kortlægning er baseretpå en spørgeskemaundersøgelse blandt alle lovomfattede vandselskaber med en svarprocent påca. 75 pct. og må derfor forventes i højere grad at afspejle den samlede prisudvikling i sektoren. Enanden forklaring på afvigelsen kan være ændrede afgifter. Som beskrevet ovenfor blev afgiften påledningsført vand hævet fra 1. januar 2012 (vandforsyningsselskaber), ligesom reglerne for bereg-ning af spildevandsafgiften blev ændret også fra 1. januar 2012.Holland og Storbritannien har også haft betydelige stigninger på ca. 70 pct. Selvom Storbritannienhar haft store stigninger i prisen på spildevandshåndteringen, er den stadig relativt lav. Finland harhaft en lavere prisstigning, der dog har været tiltagende i de seneste år. Sverige og især Tysklandhar haft mindre prisstigninger.

3.5.3. Prisudviklingen for andre forsyningsarter i DanmarkAf Figur 23 fremgår det, at spildevandsafledning har haft den kraftigste stigning i forbrugerprisernefor de seks forsyningsarter. Priserne på spildevandsafledning er vokset med mere end 100 pct. fra2000 til 2013. Vand er den forsyningsart, der har haft den næstkraftigste stigning i priserne efter-fulgt af el og renovation.Figur 23. Prisudviklingen for udvalgte forsyningsarterForbrugerprisindeks220200180160140120100802000

Nettoprisindeks220200180160140120100806020002002200420062008201020122014

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

VandSpildevand

ElGas

FjernvarmeRenovation

Note:Nettoprisindekset indeholder ikke skatter og afgifter og er derfor renset for ændringer i afgiftsniveauet.Kilde:Data fra Danmarks Statistik.

Når forbrugerpriserne renses for skatter og afgifter (nettoprisindekset), har spildevand stadig haftden kraftigste prisstigning, men er tættere på de øvrige forsyningsarter. Stigningen i elprisen og iprisen på renovation har været større end stigningen i prisen på vandforsyning. Det generelle bille-de er således, at vandforsyning og især spildevandsafledning haft meget store prisstigninger sam-menlignet med de øvrige forsyningsarter, og at der ikke er ændret på dette billede efter ikrafttræ-delsen af vandsektorloven. Efter stabilt prisniveau fra 2010 til 2011 har der for spildevand værettale om store prisstigninger i 2012 og til dels også i 2013. Dette kan hænge sammen med et sti-gende investeringsniveau, der i en vis grad kan skyldes, at der har været et investeringsefterslæb.

Danmarks Statistik oplyser, at de indsamler prisoplysninger fra 25 vandselskaber (primært kommunalt ejede) fordelt påvandforsyning og spildevandshåndteringer, der videregives til Eurostat. Priserne er inklusive alle afgifter.

Evaluering af vandsektorloven

3.5.4. Samlet vurdering af reguleringens betydning for prisud-viklingenDen internationale prissammenligning på vandforsyning og spildevandsafledning viser, at Danmarkhar haft nogle af de største prisstigninger sammenlignet med andre europæiske lande. Særligt påspildevandsområdet har prisstigningerne i Danmark været store. Selvom der korrigeres for udvik-lingen i afgifter, er de danske priser stadig de højeste for både vand og spildevand.Sverige og Finland har de laveste priser for vandforsyning, hvilket kan skyldes, at disse lande harfordelagtige geografiske forhold med rigelige vandressourcer. Holland og Tyskland har haft demindste prisstigninger på vandforsyning, hvilket umiddelbart hænger sammen med, at landene igod tid har gennemført de nødvendige reinvesteringer. Det må dog også tilskrives mere bagvedlig-gende faktorer såsom den valgte reguleringsform og den øgede konsolidering (især i Holland), derhar understøttet effektiviseringer og medvirket til at holde priserne i ro.Finland og Storbritannien har de laveste absolutte prisniveauer for spildevandshåndtering, mensTyskland og Sverige har oplevet de mindste prisstigninger på spildevandshåndtering. De lave pri-ser på spildevandshåndtering i Storbritannien hænger utvivlsomt sammen med de skalaøkonomi-ske fordele, som de enormt store vand- og spildevandsselskaber i England medfører. Finlandsgeografiske, demografiske og industrielle struktur er markant anderledes end de andre landes,hvilket formentlig er den væsentligste forklaring på landets relativt lave priser på spildevandshånd-tering, men priserne har dog været kraftigt stigende over det seneste årti.Deloittes prisanalyse viser, at der har været markante prisstigninger på både vand og spildevandfra 2000 til 2010, men at prisudviklingen på spildevand og på vandforsyning for de lovomfattedeselskaber er aftaget eller vendt efter 2011. Når der ses på forskellene mellem lovomfattede ogikke-lovomfattede forbrugerejede vandforsyningsselskaber, er det således væsentligt at konstatere,at de lovomfattede selskaber i modsætning til de ikke-lovomfattede selskaber har oplevet en reduk-tion i priserne siden 2010. Det tyder på, at vandsektorloven i nogen grad har slået igennem i for-hold til prisudviklingen, men reduktionen i driften har ikke kunnet opveje stigningerne i investerin-gerne, og forskellene mellem de lovomfattede og ikke-lovomfattede forbrugerejede vandforsy-ningsselskaber vurderes ikke at være af en størrelse, der giver grundlag for at konkludere, at pris-loftreguleringen samlet set lever op til målet om lavere priser og effektiviseringer til gavn for forbru-gerne. Det samme gælder for de kommunalt ejede selskaber, hvor en betydelig del af forklaringenpå opbremsningen i prisudviklingen formentlig ligger i selskabsudskillelsen og følgerne heraf.Prisanalysen giver heller ikke grundlag for at konkludere, at prisloftreguleringen snart vil slå igen-nem i forhold til realisering af mere markante prisreduktioner. I store dele af vandsektoren, herun-der de forbrugerejede vandforsyningsselskaber og de kommunalt ejede spildevandsselskaber, erder således overvejende forventninger om stigende takster fremover. Blandt de kommunalt ejedevandforsyningsselskaber forventer flere selskaber konstante eller faldende takster, hvilket kunnetyde på, at de i de kommende år står overfor en mere flad prisudvikling end de øvrige typer selska-ber.Prisudviklingen hænger sammen med effektiviseringsindsatsen og investeringsniveauet (der harværet stigende, jf. afsnit 3.4.3.), men afspejler også nye krav til klimatilpasning. Nye investeringer iklimatilpasning vil alt andet lige også medføre prisstigninger i de kommende år.

Evaluering af vandsektorloven

3.6.

Vurdering af reguleringens betydning forudviklingen i effektiviseringspotentialerne

Vurderingen af effektiviseringspotentialerne tager udgangspunkt i den praksis, Forsyningssekreta-riatet benytter i benchmarking af de lovomfattede vandselskaber – med visse justeringer for at til-passe analyserne til et evalueringsformål fremfor et reguleringsformål. Den vigtigste justering er, atvandselskabernes faktiske driftsomkostninger anvendes til at fastsætte vandselskabernes effektivi-seringspotentiale fremfor vandselskabernes tilladte driftsomkostninger i prisloftet, der anvendes afForsyningssekretariatet til den reguleringsmæssige fastsættelse af individuelle effektiviseringskrav.De faktiske driftsomkostninger afspejler vandselskabernes aktuelle effektivitet og er derfor det na-turlige udgangspunkt for vurdering af yderligere effektiviseringspotentialer i sektoren, mens drifts-omkostningerne i prisloftet udgør det naturlige udgangspunkt for regulering af vandselskaberne. Deøvrige justeringer er beskrevet i bilag I. Der foretages estimater af de samlede effektiviseringspo-tentialer for sektoren for prisloftårene 2012, 2013 og 2014 baseret på Forsyningssekretariatetsindsamlede data.Effektiviseringspotentialerne estimeres ud fra Forsyningssekretariatets DEA-benchmarkingmodelfra prisloft 2012 og DEA-benchmarkingmodel fra prisloft 2013. Modellen fra prisloft 2012 giver mu-lighed for en sammenligning af en treårig periode og kan dermed bedre opfange udviklingen overtid. Modellen fra prisloft 2013 (og 2014) er en udvidet version af modellen fra prisloft 2012, derindeholder flere cost-drivere og dermed bedre afspejler vandselskabernes omkostningsstruktur.Effektiviseringspotentialerne estimeres for hver af de følgende grupper:SpildevandsselskaberKommunalt ejede vandforsyningsselskaberLovomfattede forbrugerejede vandforsyningsselskaber.

De estimerede potentialer opdeles i to effekter, der afspejler henholdsvis forbedringer blandt demest effektive selskaber og forbedringer blandt de mindre effektive selskaber.

3.6.1. Overblik over udviklingen i de beregnede effektiviserings-potentialer for vandselskaberneI dette underafsnit gives en oversigt over udviklingen i det totale bruttoeffektiviseringspotentiale ogudviklingen i effektiviseringspotentialerne for de tre grupper af vandselskaber for DEA-benchmarkingmodellen fra prisloft 2012 og for DEA-benchmarkingmodellen fra prisloft 2013. Fokuser på udviklingen i bruttoeffektiviseringspotentialerne fremfor størrelsen af det indre effektivise-ringspotentiale med hensyn til drift, der vurderes i afsnit 3.7.Af Tabel 7 nedenfor fremgår det, at det samlede effektiviseringspotentiale faldt fra ca. 1.730 mio.kr. i prisloft 2012 til ca. 1.640 mio. kr. i prisloft 2013 for derefter at stige til ca. 1.740 mio. kr. i prisloft2014 opgjort med modellen fra prisloft 2012. Effektiviseringspotentialet for spildevandsselskabernefaldt med ca. 5 pct. fra prisloft 2012 til prisloft 2013. I prisloft 2014 steg effektiviseringspotentialetfor spildevandsselskaberne og nåede et niveau, der er højere end i prisloft 2012. De kommunaltejede vandforsyningsselskaber har overordnet haft den samme udvikling med et fald i effektivise-ringspotentialet på ca. 4 pct. fra prisloft 2012 til prisloft 2013 med en efterfølgende stigning i prisloft

Evaluering af vandsektorloven

2014. Effektiviseringspotentialet i prisloft 2014 nåede dog ikke op på samme niveau som i prisloft2012.Tabel 7. Udviklingen i effektiviseringspotentialerne for de lovomfattede vandselskaber estimeret med PL2012-modellenPL2012Effektiviseringspotentiale (mio. kr.)SpildevandsselskaberSelskaberKommunalt ejedevandforsyningsselskaberForbrugerejedevandforsyningsselskaberTotalEffektiviseringspotentiale (mio. kr.)SelskaberEffektiviseringspotentiale (mio. kr.)SelskaberEffektiviseringspotentiale (mio. kr.)9643480123991.7329641680119991.6419642780111991.7361.175PL20131.106PL20141.198

Note:Prisloft 2014 er baseret på foreløbige tal, og der kan derfor komme enkelte korrektioner.Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Effektiviseringspotentialet for de forbrugerejede vandforsyningsselskaber er faldet med ca. 3 pct.fra prisloft 2012 til prisloft 2013 og ca. 7 pct. fra prisloft 2013 til prisloft 2014.Ifølge benchmarkingmodellen fra prisloft 2012 har udviklingen i effektiviseringspotentialer ikke væ-ret entydig for spildevandsselskaberne eller de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber. Deforbrugerejede vandforsyningsselskaber er den eneste gruppe, hvor effektiviseringspotentialet erfaldet i begge prisloftår.Tabel 8 viser de estimerede effektiviseringspotentialer opgjort med DEA-benchmarkingmodellen fraprisloft 2013. De estimerede effektiviseringspotentialer er blevet mindre for vandforsyningsselska-berne, mens potentialet er næsten uændret for spildevandsselskaberne. Det samlede effektivise-ringspotentiale er faldet fra ca. 1.400 mio. kr. til ca. 1.360 mio. kr. Det samlede effektiviseringspo-tentiale er ca. 20 pct. mindre end potentialet i PL2012-modellen, hvilket skyldes, at PL2013-modellen indeholder flere cost-drivere, flere underliggende forhold og et yderligere netvolumenmålkorrigeret for befolkningstæthed. Dermed tager PL2013-modellen hensyn til flere forhold i vandsel-skabernes omkostningsstruktur, og derfor indregnes variation som følge af disse forhold ikke someffektiviseringspotentialer.Tabel 8. Udviklingen i effektiviseringspotentialerne for de lovomfattede vandselskaber estimeret med PL2013-modellenPL2013Effektiviseringspotentiale (mio. kr.)SpildevandsselskaberSelskaberKommunalt ejede vand-forsyningsselskaberForbrugerejedevandforsyningsselskaberTotalEffektiviseringspotentiale (mio. kr.)SelskaberEffektiviseringspotentiale (mio. kr.)SelskaberEffektiviseringspotentiale (mio. kr.)963438011799.1.3999632680105991.364937PL2014930

Note:Prisloft 2014 er baseret på foreløbige tal, og der kan derfor komme enkelte korrektioner.Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Evaluering af vandsektorloven

Effektiviseringspotentialet for spildevandsselskaberne er faldet med under 1 pct., mens potentialetfor de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber er reduceret med ca. 4 pct. Effektiviseringspoten-tialet for de forbrugerejede vandforsyningsselskaber er reduceret med ca. 10 pct.

3.6.2. Dekomponering af effektiviseringspotentialetI de efterfølgende afsnit dekomponeres udviklingen i bruttoeffektiviseringspotentialet i to effekter forhver af de tre grupper. De to effekter er:Effekten af tilnærmelse til fronten:Denne effekt skyldes, at de mindre effektive selskaber,det vil sige de selskaber, der ligger indenfor fronten, forbedrer deres effektivitet over tid ogdermed gradvis nærmer sig fronten.Effekten af forbedring af fronten:Denne effekt skyldes, at de effektive selskaber, der udgørfronten, forbedrer deres effektivitet, hvilket flytter fronten og øger effektiviseringspotentialet forde selskaber, der ligger indenfor fronten.



Dekomponeringen foretages på baggrund af DEA-benchmarkingmodellen fra prisloft 2012 for at fåen sammenligningsperiode, der strækker sig over tre år. Hvordan dekomponeringen beregnes erillustreret i Figur 24 og uddybet i bilag J.Figur 24. Illustration af, hvordan dekomponeringen beregnes1. Effektivitetsscore i PL 2012Den effektivefront PL2012

2. Forsyningerne bliver mere eller mindre effektivefra PL2012 til PL2013, hvilket ændrer fronten

Alderskorrigeretnetvolumen/FADO

Score = A0/(A0+B0)

Alderskorrigeretnetvolumen/FADO

Den effektivefront PL2013

Den effektivefront PL2012

I prisloft 2012 har selskabet eteffektiviseringspotentiale på 20pct.(B0/(A0+B0) i figur 1).Iprisloft 2013 vokser potentialet til45 pct.(B1/(A1+B1) i figur 3).Grunden til, at potentialet ervokset, er, at selskabet har flyttetsig indad (selskabet er blevetmindre effektivt), og at fronten harflyttet sig udad (frontselskaberneer blevet mere effektive)(figur 2).Ved at sammenligne selskabetseffektivitet i PL2013 med frontenfor PL2012 har selskabet et effek-tiviseringspotentiale på 33 pct.(figur 4).Stigningen fra 20 pct. til33 pct. skyldes, at selskabet erblevet mindre effektivt, mensstigningen fra 33 pct. til 45 pct.skyldes, at sammenligningsgrund-laget (fronten) er blevet mereeffektivt.Dette kan ses ved, at:B1/(A1+B1) > B2/(A2+B2)

A0Netvolumen/FADO3. Effektivitetsscore i PL2013Score = A1/(A1+B1)

Netvolumen/FADO4. Kontrafaktisk effektivitetsscore hvis PL2013havde haft samme front som PL2012Kontrafaktisk score = A2/(A2+B2)

Alderskorrigeretnetvolumen/FADO

Den effektivefront PL2013

Alderskorrigeretnetvolumen/FADO

Den effektivefront PL2013

B1A1Netvolumen/FADO

Den effektivefront PL2012

A2Netvolumen/FADO

Det er vigtigt at pointere, at den økonomiske regulering direkte påvirker effekten af tilnærmelse tilfronten, da reguleringen pålægger de mindre effektive selskaber effektiviseringskrav. Effekten aftilnærmelse til fronten påvirkes dog også af andre forhold som for eksempel diffusion af teknologiog driftsmetoder. Denne effekt kan derfor ikke uden videre tolkes som resultat af den økonomiskeregulering.Den økonomiske regulering kan også have en indirekte effekt på effekten af forbedring af fronten,da den kan medvirke til at motivere de effektive selskaber til at blive endnu bedre ved at skabe

Evaluering af vandsektorloven

fokus på effektiv drift og effektiviseringer. Størrelsen af effekten af forbedring af fronten afhængerdog i særdeleshed af en række ydre forhold som for eksempel teknologisk udvikling og tilfældigeudsving i driftsomkostninger, når bruttopotentialet opgøres.En anden væsentlig pointe er, at der sandsynligvis har været en engangseffekt af selskabsudskil-lelsen (i form af øget gennemsigtighed og realisering af umiddelbare potentialer i de nye selskaber)og en løbende effekt af såvel selskabsudskillelsen (i form af mere professionel fremadrettet drift)som den økonomiske regulering (i form af løbende pres for at reducere driftsomkostningerne). Derforetages ikke analyse af engangseffekten, da det ikke har været muligt at opstille et datagrundlagfor årene før prisreguleringens ikrafttrædelse.

3.6.3. Udviklingen i effektiviseringspotentialet for spildevands-selskaber i PL2012-modellenTabel 9 viser udviklingen i effektiviseringspotentialet for spildevandsselskaber dekomponeret i ef-fekten af en tilnærmelse til fronten og effekten af en forbedret front. Hver af rækkerne er tildelt etbogstav, hvor A angiver effektiviseringspotentialerne fra afsnit 3.6.1., mens B angiver potentialetberegnet med fast front fra prisloft 2012. C og D angiver størrelsen af de to effekter, og i parentesefter C og D er angivet, hvordan størrelsen af effekterne er beregnet. Notationen Atangiver A i depågældende prisloftår, mens A2012angiver A i prisloftåret 2012. Det samme gælder for B og C.Tabel 9. Dekomponering af effektiviseringspotentialet for spildevandsselskaber estimeret med PL2012-modellenPL2012A. EffektiviseringspotentialeB. Effektiviseringspotentiale ved PL2012-frontC. Akkumuleret effekt af tilnærmelse til fronten (Bt– A2012)D. Akkumuleret effekt af forbedret front (At– A2012– Ct)Antal selskaber1.1751.175--96PL20131106941-23416596PL20141.198746-42845296

Note:Prisloft 2014 er baseret på foreløbige tal, og der kan derfor komme enkelte korrektioner.Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Faldet i effektiviseringspotentialet fra prisloft 2012 til prisloft 2013 for spildevandsselskaberne skyl-des, at de mindre effektive selskaber forbedrede deres effektivitet, hvilket reducerede det samledepotentiale med ca. 230 mio. kr. (20 pct.). Samtidig blev de mest effektive selskaber endnu mereeffektive, hvilket øgede potentialet med ca. 165 mio. kr. (14 pct.).Stigningen i effektiviseringspotentialet fra prisloft 2013 til prisloft 2014 skyldes, at effekten af denforbedrede front var meget stor. Selvom de ineffektive selskaber nærmede sig fronten, flyttedefronten sig udad så hurtigt, at det samlede potentiale voksede sig større end i prisloft 2012.Den akkumulerede effekt af en tilnærmelse til fronten fortolkes som de realiserede effektiviserings-potentialer for de mindre effektive selskaber. Det realiserede potentiale kan både skyldes prisloft-reguleringen og/eller selskabsudskillelsen, men kan også afspejle andre forhold som for eksempelteknologisk udvikling og læring fra andre selskaber. Det er med de tilgængelige data ikke muligt atopgøre effektiviseringerne før prisloft 2012, og en del af de realiserede effektiviseringer kan derforafspejle en trend, der også var der før vandsektorlovens ikrafttrædelse.

Evaluering af vandsektorloven

De mindre effektive selskaber har samlet effektiviseret for 428 mio. kr., og det realiserede potentia-le for disse svarer dermed til ca. 36 pct. af det oprindelige potentiale på 1.175 mio. kr. Udviklingen ifronten har dog samtidig skabt nye effektiviseringspotentialer af en tilsvarende størrelse, hvorfordet samlede effektiviseringspotentiale er stort set uændret. Størrelsen af de to effekter afspejlerdog en meget stor dynamik blandt spildevandsselskaberne.

3.6.4. Udviklingen i effektiviseringspotentialet for kommunaltejede vandforsyningsselskaber i PL2012-modellenTabel 10 nedenfor viser dekomponering af effektiviseringspotentialet for de kommunalt ejede vand-forsyningsselskaber. Den akkumulerede effekt af, at de mindre effektive selskaber har nærmet sigfronten og er blevet mere effektive, udgør ca. 90 mio. kr. (20 pct.). Effektiviseringer blandt de mesteffektive selskaber har samtidig betydet, at effektiviseringspotentialet er vokset med ca. 80 mio. kr.(19 pct.), hvorfor det samlede potentiale er stort set uændret.Tabel 10. Dekomponering af effektiviseringspotentialet for kommunalt ejede vandforsyningsselskaber (PL2012-modellen)PL2012A. EffektiviseringspotentialeB. Effektiviseringspotentiale ved PL2012-frontC. Akkumuleret effekt af tilnærmelse til fronten (Bt– A2012)D. Akkumuleret effekt af forbedret front (At– A2012– Ct)Antal selskaber434434--80PL2013416368-664880PL2014427346-888180

Note:Prisloft 2014 er baseret på foreløbige tal, og der kan derfor komme enkelte korrektioner.Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Det realiserede potentiale blandt de mindre effektive selskaber udgør ca. 20 pct., hvilket er en storreduktion af potentialet over en toårig periode, men dog betydelig mindre end for spildevandssel-skaberne.

Evaluering af vandsektorloven

3.6.5. Udviklingen i effektiviseringspotentialet for forbrugerejedevandforsyningsselskaber i PL2012-modellenTabel 11 nedenfor viser dekomponering af effektiviseringspotentialet for de forbrugerejede vand-forsyningsselskaber. De mindre effektive forbrugerejede vandforsyningsselskaber har reduceretdet oprindelige potentiale fra prisloft 2012 med 28 mio. kr. (ca. 23 pct.) over en toårig periode, hvil-ket er en betydelig effektivisering. Effektiviseringer blandt de mest effektive selskaber har samtidigøget potentialet med 16 mio. kr. (13 pct.), hvorfor det samlede potentiale er reduceret med 12 mio.kr.Tabel 11. Dekomponering af effektiviseringspotentialet for forbrugerejede vandforsyningsselskaber (PL2012-modellen)PL2012A. EffektiviseringspotentialeB. Effektiviseringspotentiale ved PL2012-frontC. Akkumuleret effekt af tilnærmelse til frontenD. Akkumuleret effekt af forbedret frontAntal selskaber123123--99PL2013119103-201699PL201411195-281699

Note:Prisloft 2014 er baseret på foreløbige tal, og der kan derfor komme enkelte korrektioner.Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Det realiserede potentiale blandt de mindre effektive forbrugerejede vandforsyningsselskaber ud-gør ca. 23 pct., hvilket er lidt større end for de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber.

3.6.6. Samlet vurdering af reguleringens betydning foreffektiviseringspotentialerneSom det fremgik af afsnit 3.2.3., har Forsyningssekretariatet samlet stillet krav om effektiviseringerpå ca. 180 mio. kr. for spildevandsselskaberne og ca. 80 mio. kr. for vandforsyningsselskaber iløbet af de år, der indtil videre er fastsat prislofter for.Udviklingen i de samlede effektiviseringspotentialer er ikke entydig for de kommunalt ejede vand-selskaber. Ud fra benchmarkingmodellen fra prisloft 2012 blev effektiviseringspotentialerne forbåde de kommunalt ejede spildevandsselskaber og de kommunalt ejede vandforsyningsselskaberestimeret til at være lige så store i prisloft 2014 som i prisloft 2012. Effektiviseringspotentialerneestimeret med benchmarkingmodellen fra prisloft 2013 viste dog en reduktion i effektiviseringspo-tentialet på knap 1 pct. for spildevandsselskaber og en reduktion på ca. 4 pct. for kommunalt ejedevandforsyningsselskaber fra prisloft 2013 til prisloft 2014. Der er altså kun tegn på en langsomreduktion af det samlede potentiale.De realiserede effektiviseringer i PL2012-modellen (effektivitetsforbedringer blandt de mindre effek-tive selskaber) er betydelig større og udgør ca. 36 pct. for spildevandsselskaberne og ca. 20 pct.for de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber. De realiserede effektiviseringer er markant stør-re end summen af Forsyningssekretariatets individuelle effektiviseringskrav. Dette kan på den eneside hænge sammen med spredning af ny teknologi, nye produktionsmetoder og andre former forinnovation fra frontselskaberne til de øvrige selskaber, der øger de mindre effektive selskabersrealiserede potentiale. På den anden side kan det også hænge sammen med, at nogle selskabervælger at gennemføre yderligere effektiviseringer på trods af, at der kun er begrænsede økonomi-

Evaluering af vandsektorloven

ske incitamenter hertil i prisloftreguleringen (som følge af begrænsningerne i forhold til udnyttelseaf ekstraordinære effektiviseringer), fordi selskaberne ønsker at være på forkant eller frigive res-sourcer til investeringer. Med de tilgængelige data har det ikke været muligt at opgøre effektivise-ringspotentialet efter samme metode i årene op til vandsektorlovens ikrafttrædelse, og det har der-for ikke været muligt at afklare indvirkningen af de to årsager.Effektiviseringspotentialerne for de forbrugerejede vandselskaber estimeres til at være reduceretmed ca. 20 pct. i modellen fra prisloft 2013 og med ca. 7 pct. i modellen fra prisloft 2012. Det reali-serede potentiale udgør ca. 23 pct., og der er således realiseret betydelige potentialer, ligesom detsamlede effektiviseringspotentiale er reduceret for de forbrugerejede vandforsyningsselskaber.Dekomponering af potentialerne viser, at både effekten af en tilnærmelse til fronten og effekten afen forbedret front er stor. For spildevandsselskaberne udgør begge effekter ca. 35 pct. af potentia-let over to år, mens effekterne udgjorde ca. 20 pct. over to år for de kommunalt ejede vandselska-ber. For de forbrugerejede vandforsyningsselskaber har effekten af tilnærmelse til fronten reduce-ret effektiviseringspotentialet med ca. 20 pct. over to år, mens effekten af en forbedret front harøget det med ca. 15 pct.I vurderingen af de samlede bruttoeffektiviseringspotentialer er det relevant at tage højde for, attilfældige udsving i driftsomkostningerne blandt de mest effektive selskaber øger det samlede brut-10topotentiale i A og dermed også effekten af en forbedret front. Når frontselskaberne i stigendegrad omposterer driftsomkostninger til investeringer, forbedres deres driftseffektivitet, og effekten afen forbedret front øges. Når de mindre effektive selskaber i stigende grad omposterer driftsom-kostninger til investeringer, forbedres deres driftseffektivitet, og effekten af tilnærmelse til frontenøges. Hvis både selskaberne på fronten og de øvrige selskaber har haft stigende omposteringer,kan det samlede effektiviseringspotentiale være forblevet uændret, mens de to effekter i dekompo-neringen vokser (med hvert sit fortegn). Ingen af disse forhold afspejler dog reelle effektiviseringer.De ovenstående potentialer skal derfor tolkes med disse væsentlige forbehold, da vandselskaber-ne har givet udtryk for, at de har tilfældige udsving i omkostningerne, og at de i stigende grad om-posterer fra driftsomkostninger til investeringer.Hvad enten der tages udgangspunkt i de krævede effektiviseringer, der indtil videre beløber sig til260 mio. kr., eller bevægelserne i de samlede effektiviseringspotentialer baseret på DEA-estime-ringerne, forekommer det ikke realistisk med den nuværende regulering at hente det estimeredepotentiale på 1,3 mia. kr. omtalt i konkurrenceredegørelsen fra 2003 indenfor en overskuelig tids-horisont. En realisering af dette bruttopotentiale forudsætter, at de mindre effektive vandselskaberbliver lige så effektive som de mest effektive, hvilket analyserne viser, at der endnu er lang vej til,selvom tallene – med ovennævnte forbehold in mente – viser, at der er sket forbedringer i periodenfor de mindre effektive vandselskaber.

3.7.

Vurdering af det indre effektiviseringspoten-tiale for vandselskabernes drift

I dette afsnit foretages en vurdering af effektiviseringspotentialet baseret på den seneste bench-markingmodel og data fra prisloft 2014. Der opstilles et interval for det samlede effektiviseringspo-

I Forsyningssekretariatets regulatoriske benchmark forsøges dette at blive imødegået ved at udelade den første front ogsikre, at driftsomkostningerne blandt frontselskaberne ikke er påvirket af engangsforhold.

Evaluering af vandsektorloven

tentiale indenfor de nuværende strukturelle rammer, og uden at der tages højde for de forbedringer11af fronten, som for eksempel den teknologiske udvikling i fremtiden vil kunne medføre. Desudenfokuseres der kun på effektiviseringer i den primære drift. Dette potentiale kan med fordel benæv-nes ”det indre effektiviseringspotentiale for vandselskabernes drift”.Kvaliteten af datagrundlaget for benchmarkingen er løbende forbedret, hvorfor de seneste data fraprisloft 2014 anvendes til vurderingen af effektiviseringspotentialet. Den seneste benchmarkingmo-del fra prisloft 2013 benyttes i vurderingen af effektiviseringspotentialet, da denne model indeholderflere cost-drivere og flere underliggende forhold end modellen fra prisloft 2012 og giver et merepræcist billede af vandselskabernes omkostningsstruktur.Når Forsyningssekretariatet fastsætter effektiviseringskrav, tages der en række forsigtighedshen-syn, og der foretages korrektioner på grund af usikkerhed i de indberettede oplysninger og usikker-hed i benchmarkingmodellen. For det første fjernes selskaber med fejlindberetninger, og derefterfjernes den første front (svarende til de mest effektive selskaber). Alle selskaber, der indgår i andenfront, undersøges for, om de har en særlig sammensætning af cost-drivere, og de kontaktes medsigte på en drøftelse af, om deres effektiviseringer er midlertidige. Hvis det er tilfældet, udgår de affronten.Ved udmøntning af effektiviseringskravene tages der yderligere hensyn til usikkerhed, der kanskyldes manglende cost-drivere i benchmarkingmodellen og manglende indberetning af særligeforhold. Desuden tilstræbes en udmøntning af effektiviseringskravene, der indebærer, at kun sel-12skaber med betydelige effektiviseringspotentialer får fastsat et effektiviseringskrav. Disse hensynudmøntes ved, at alle spildevandsselskaber ydes et tillæg i deres netvolumen svarende til 20 pct.af deres driftsomkostninger i prisloftet, mens alle vandforsyningsselskaber ydes et tillæg i deres13netvolumen svarende til 25 pct. af deres driftsomkostninger i prisloftet.I overvejelserne om det realistiske indre effektiviseringspotentiale tager Deloitte udgangspunkt iForsyningssekretariatets DEA-benchmarkingmodel, der vurderes at være tilstrækkeligt velunder-bygget til at danne grundlag for estimering af effektiviseringspotentialer på aggregeret plan. Der harunder de gennemførte interview været rejst synspunkter om, at Forsyningssekretariatets modelmuligvis ikke i tilstrækkelig grad er robust i forhold til tilfældige udsving i frontselskaberne. For atteste for denne indvending har Deloitte foretaget en alternativ beregning af effektiviseringspotentia-let, hvor frontselskaberne udvælges under hensyntagen til, at de samlet set har ligget på ellernærmest fronten over de sidste tre år. Dette holdes op mod bruttopotentialet som estimeret vedForsyningssekretariatets model samt det justerede potentiale efter Forsyningssekretariatets egenmetode til at sikre en robust front. Hermed fås et estimat for, hvor stort spændet i effektiviserings-potentialet kan være som følge af den usikkerhed, der er knyttet til fastlæggelse af frontselskaber-ne.

I kapitel 9 analyseres potentialerne ved konsolidering af vandsektoren, hvilket svarer til en ændring af de nuværendestrukturelle rammer.12

Forsyningssekretariatet skriver for eksempel følgende iResultatorienteret benchmarking af vand- og spildevandsforsynin-gerne 2013:For at tage hensyn til eventuelt manglende cost-drivere, er det Forsyningssekretariatets vurdering, at der børforetages en generel justering af det netvolumenmål, som ligger til grund for det enkelte selskabs effektiviseringspotentiale.Det er valgt at foretage denne justering ved at øge alle selskabernes netvolumenmål med en andel af selskabets DOiPL.13

Forskellen i størrelsen af tillægget skyldes, at Forsyningssekretariatet vurderer, at benchmarkingmodellen for spilde-vandsselskaber er mere præcis som følge af en større udvidelse af modellen for spildevandsselskaber fra prisloft 2012 tilprisloft 2013.

Evaluering af vandsektorloven

Indkredsningen af et realistisk interval for effektiviseringspotentialet er således baseret på tre for-skellige estimater:Bruttopotentialet estimeret på baggrund af Forsyningssekretariatets benchmarkingmodel, hvorfejlindberetninger sorteres fra, og hvor der tages hensyn til selskabernes godkendte særligeforhold.Et justeret potentiale efter Forsyningssekretariatets egen metode til at sikre en robust front.Efter denne metode foretages to korrektioner: Første bånd, det vil sige de allermest effektiveselskaber, fjernes under hensyntagen til, at de kan have særligt gunstige forhold, der gør, at deligger i front, og som ikke er fuldt ud forklaret af cost-driverne. Derudover fjernes selskaber iandet bånd, hvis Forsyningssekretariatets dialog med disse selskaber viser, at deres resultaterskyldes særlige forhold, der indebærer, at de ikke er tilstrækkelig repræsentative.Et justeret potentiale efter en alternativ metode, hvor frontselskaberne udvælges på baggrundaf deres driftsomkostninger de seneste tre år (og ikke kun det seneste år som i Forsyningsse-kretariatets model). Ligesom for de øvrige modeller estimeres effektiviseringspotentialet påbaggrund af benchmarking af frontselskabernes og de øvrige selskabers faktiske driftsomkost-ninger det seneste år på basis af PL2014-modellen. Til gengæld foretages der ikke nogen fra-sortering af selskaber i første bånd, og der foretages heller ikke nogen frasortering i andetbånd ud fra individuelle overvejelser, det vil sige, at den alternative metode udgør en mere me-kanisk tilgang til håndtering af udsving i frontselskabernes driftsomkostninger sammenlignetmed Forsyningssekretariatets individuelle justeringer af fronten.



Tabel 12 giver en oversigt over de korrektioner, der er foretaget i de tre forskellige estimater, deranvendes til at opstille et interval for det samlede potentiale. En mere detaljeret sammenligning afde to alternative metoder til opgørelse af det justerede potentiale findes i bilag K.Tabel 12. Oversigt over metoden bag de tre forskellige estimater anvendt til opstilling af interval for det samledeeffektiviseringspotentialeBruttopotentialeForsyningssekretaria-tets DEA-bench-markingmodelKorrektion for fejlindberetningerHensyntagen til godkendte særligeforholdFørste bånd i fronten fjernesFrontselskaber i andet bånd fjer-nes, hvis dialog med selskaberneviser, at de ikke er repræsentativeFrontselskaber udvalgt på bag-grund af det seneste års driftsom-kostningerFrontselskaber udvalgt på bag-grund af seneste tre års driftsom-kostningerxxxPotentialeForsyningssekretariatetskorrektioner for frontxxxxPotentialeFront baseret på treårigtgennemsnitxx

De estimerede potentialer er baseret på de faktiske driftsomkostninger, da det giver det bedstegrundlag for at vurdere potentialet forstået som forskellen mellem vandselskabernes faktiske indreeffektivitet og deres opnåelige indre effektivitet, hvis de blev lige så effektive som frontselskaberne.

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 13 nedenfor præsenterer estimaterne for det samlede effektiviseringspotentiale baseret påde tre metoder. Bruttopotentialet, inklusive særlige forhold, udgør ca. 1.360 mio. kr., hvilket udgørdet øvre estimat i intervallet. Ved justering af potentialet på baggrund af Forsyningssekretariatetsegen metode til at sikre en robust front reduceres potentialet til ca. 1.100 mio. kr. Når frontselska-berne alternativt identificeres ud fra deres performance over de seneste tre år, opgøres potentialettil ca. 1.090 mio. kr. Der er således stort set ingen forskel i potentialets størrelse, hvad enten denene eller anden tilgang til at sikre en robust front vælges. Det tyder på, at den justerede front errelativt robust, og at potentialet ligger i størrelsesordenen 1,1 mia. kr. eller derover.Tabel 13. Estimering af det samlede potentiale for prisloft 2014, PL2013-modellen, mio. kr.BruttopotentialePotentialePotentialeForsyningssekretariatets Forsyningssekretariatets Front baseret på treårigtDEA-benchmarkingmodel korrektioner for frontgennemsnitEffektiviseringspotentiale (mio. kr.)SpildevandsselskaberKommunalt ejede vandforsyningssel-skaberForbrugerejede vandforsyningsselska-berTotal9303261081.364727281931.101Antal selskaberSpildevandsselskaberKommunalt ejede vandforsyningssel-skaberForbrugerejede vandforsyningsselska-ber968099937796938097728272941.094

Note:Prisloft 2014 er baseret på foreløbige tal, og der kan derfor komme enkelte korrektioner. Alle potentialer er estimeretpå baggrund af de faktiske driftsomkostninger.Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Samlet set vurderes det indre effektiviseringspotentiale således at ligge i intervallet mellem 1.100mio. kr. og 1.360 mio. kr. Potentialet fordeler sig med mellem 730 mio. kr. og 930 mio. kr. for spil-devandsselskaber, mellem 270 mio. kr. og 330 mio. kr. for kommunalt ejede vandforsyningssel-skaber og mellem 90 mio. kr. og 110 mio. kr. for forbrugerejede vandforsyningsselskaber.Heri er der ikke taget højde for de usikkerheder, der knytter sig til manglende/ufuldstændige cost-drivere eller følsomheden ved valg af modelform (fx valg af DEA-model vs. SFA-model). Der kanvære betydelige usikkerheder forbundet hermed, når der skal estimeres effektiviseringspotentialerfor de enkelte selskaber. På det aggregerede plan vil usikkerhederne dog have en vis tendens tiludjævning, og Deloitte vurderer på baggrund af de modeludredninger, Forsyningssekretariatet hargennemført, at det er realistisk med et samlet effektiviseringspotentiale i ovennævnte interval.Hertil kommer, at der er betydelige effektiviseringspotentialer udover vandselskabernes indre po-tentiale.For det første relaterer potentialerne sig udelukkende til vandselskabernes primære drift, dabenchmarkingen er baseret på vandselskabernes driftsomkostninger. Potentialerne ville derforvære væsentlig større, hvis anlægssiden og kapitalomkostningerne hertil også blev inddraget.For det andet er potentialet udtryk for en statisk vurdering baseret på den nuværende anvendteproduktionsteknologi. Fronten bevæger sig imidlertid betydeligt hvert år, som det fremgik af af-



Evaluering af vandsektorloven

snit 3.6.3.-0., hvilket er medvirkende til, at det samlede potentiale vokser. Over tid vil der derforvise sig yderligere effektiviseringspotentialer som følge af teknologiudvikling og andre formerfor fremskridt, som vandselskaberne vil kunne få gavn af.For det tredje viser analyserne i kapitel 5 om strukturudvikling og konsolidering, at der – set iforhold til de indre effektiviseringspotentialer i selskaberne, som prisloftreguleringen fokusererpå – er et væsentligt yderligere effektiviseringspotentiale ved at ændre strukturen i vandsekto-ren i retning af konsolidering af vandselskaberne i større enheder. Det gælder især på spilde-vandsområdet.

Samlet set vil der derfor være betydelige effektiviseringspotentialer udover det indre effektivise-ringspotentiale for vandselskabernes drift.

3.8.

Vurdering af styrker og svagheder ved pris-loftreguleringen

3.8.1. Effektiviseringsincitamenter i prisloftreguleringenPrisloftreguleringen sikrer positive effektiviseringsincitamenter, i forhold til at vandselskaberne skalreducere deres driftsomkostninger til de pristalskorrigerede og effektivitetsregulerede driftsomkost-ninger, der er angivet i prisloftet. I forbindelse med interview har hovedparten af de kommunaltejede vandselskaber givet udtryk for, at de mener, at reguleringen har skabt øget fokus på drift ogeffektiviseringer samt gennemsigtighed i deres omkostningsstruktur, der ikke tidligere var i sekto-ren.Prisreguleringen i dens nuværende udformning giver kun vandselskaberne begrænsede incitamen-ter til at foretage ekstraordinære effektiviseringer, der ligger udover de krævede effektiviseringer.Ekstraordinære effektiviseringer kan anvendes til at sikre lavere takster og finansiering af anlægs-investeringer. Hvis selskaberne i højere grad kunne disponere over deres ekstraordinære effektivi-seringsgevinster, for eksempel til teknologi, dækning af tidligere års underskud eller udsving i drif-ten, ville dette sikre et større incitament til yderligere effektiviseringer.I den nuværende udformning af prisreguleringen er driftsomkostningerne som den eneste postunderlagt effektiviseringskrav. Investeringer, 1:1-omkostninger og miljø- og servicemål er ikke un-derlagt sådanne krav, hvilket fremmer kassetænkning og giver vandselskaberne incitament til atinvestere fremfor at vedligeholde. Hvis prisreguleringen i stedet behandlede de forskellige typeromkostninger lige, ville den tilskynde vandselskaberne til en totaløkonomisk tilgang i deres effekti-viserings- og vedligeholdelsesstrategi.

3.8.2. Centrale elementer i benchmarkingmodellenI forbindelse med interview har størstedelen af selskaberne givet udtryk for, at benchmarkingmo-dellen er kompleks og uigennemskuelig, og at de estimerede potentialer virker urealistiske. Mereend halvdelen af vandselskaberne har i spørgeskemaet angivet, at det ikke er realistisk at reduceredriftsomkostningerne med mere end 2 pct. Dette skal dog ses i forhold til, at der for prisloft 2014 igennemsnit er fastsat individuelle effektiviseringskrav på 3,3 pct., og at vandselskaberne i 2012 har

Evaluering af vandsektorloven

gennemført effektiviseringer i form af tilnærmelse til fronten i størrelsesordenen 5 pct., hvilket er14højere end de meddelte effektiviseringskrav fra Forsyningssekretariatet.Ifølge vandsektorloven skal vandselskaberne selv forestå et procesbenchmark, der skal hjælpe tilat identificere de områder, hvor effektiviseringsindsatsen skal fokuseres. Mange selskaber giverdog udtryk for, at de ikke har forudsætningerne og ressourcerne til at sætte et systematisk arbejde igang i forlængelse af procesbenchmarkingen.Størstedelen af vandselskaberne har i forbindelse med interview givet udtryk for, at benchmar-kingmodellen i for høj grad er fokuseret på anlæg og ledninger og ikke i tilstrækkelig grad tagerhøjde for ydre forhold som for eksempel jordbund, vandreserver, geografi og lønniveau. Mere end60 pct. af vandselskaberne har i spørgeskemabesvarelsen angivet, at den nuværende benchmar-kingmodel i mindre grad eller slet ikke tager højde for de relevante cost-drivere. Mere end 30 pct.af vandselskaberne mener, at der er cost-drivere, der er mulige at opgøre, og som bør tages med imodellen fremover. I forlængelse heraf kritiseres modellen også for at være ensidigt fokuseret påde økonomiske forhold uden tilstrækkelig hensyntagen til miljø, kvalitet og forsyningssikkerhed. Derindgår ikke miljøparametre i benchmarkingen, og vandselskaberne belønnes derfor ikke for enekstra indsats med hensyn til miljø og service. Dette behandles nærmere i kapitel 8 om miljø-, ser-vice- og forsyningsforhold.Under den nuværende reguleringspraksis kan vandselskaberne få godkendt særlige forhold, hvisder er få andre selskaber, der har de samme forhold. I praksis vil alle de forhold, som de mindreeffektive selskaber har, men som frontselskaberne ikke har, påvirke omkostningerne – uanset hvormange andre mindre effektive selskaber der har de samme forhold. Det skyldes, at hvert enkeltselskab sammenlignes med fronten og altså ikke med de øvrige selskaber. Det betyder, at der ikkekorrigeres for forhold, der reelt er med til at øge et selskabs omkostninger. Dette er behandlet yder-ligere i kapitel 4 om statens tilsyn.

3.8.3. 1:1-omkostningerI prisloftbekendtgørelsen er 1:1-omkostninger defineret som omkostninger, der har væsentlig be-15tydning for vandselskabet, og som vandselskabet ikke har indflydelse på. 1:1-omkostninger i pris-loftet er ikke underlagt effektiviseringskrav i modsætning til den almindelige drift.Afgifter på ledningsført vand og spildevandsafgiften indgår i vandselskabernes 1:1-omkostninger iprisloftet, hvilket betyder, at selskaberne kan få dækket den fulde afgift via taksterne. Dermed fjer-nes det incitament, som afgiften giver vandselskaberne til at reducere vandtabet og spildevands-selskaberne til at forbedre rensningen af spildevandet.Flere forsyninger har i forbindelse med interview givet udtryk for, at de ønsker at få godkendt elud-gifter som 1:1-omkostninger. Under den nuværende regulering indgår eludgifter i driftsomkostnin-ger og er derfor underlagt generelle og individuelle effektiviseringskrav. Selskabernes argument er,

De gennemsnitlige effektiviseringskrav er beregnet som et vægtet gennemsnit af vandselskabernes individuelle effektivi-seringskrav i prisloft 2014, hvor vandselskabernes faktiske driftsomkostninger udgør vægtene. De gennemførte effektivise-ringer er beregnet som effekten af tilnærmelse til fronten fra afsnit 3.6. for prisloft 2014 (2012-tal) sat i forhold til selskaber-nes samlede faktiske driftsomkostninger i prisloft 2014 (2012-tal).15

I prisloftbekendtgørelsen nævnes følgende eksempler på 1:1-omkostninger: tjenestemandspensioner, vandsamarbejderetableret i medfør af § 48 i vandforsyningsloven, køb af ydelser og produkter, der er omfattet af prisloftreguleringen hos etandet vandselskab, betalinger til Forsyningssekretariatet, skatter samt uundgåelige afgifter. Herudover kan nødvendigeudgifter til revisorerklæringer ved indberetninger til Forsyningssekretariatet samt betalinger for ordinært medlemskab iDANVA og FVD medregnes i prisloftet på samme måde som 1:1-omkostninger.

Evaluering af vandsektorloven

at de ikke selv påvirker elprisen, og at eludgifterne derfor bør godkendes som 1:1-omkostninger.Deloitte vurderer dog, at det vil reducere vandselskabernes incitament til at reducere elforbruget,og at forslaget derfor ikke er hensigtsmæssigt. Vandselskaberne kan dog rammes af stigninger ielprisen, og det kan derfor overvejes, om der bør tages højde for denne risiko.Flere selskaber nævner, at forberedende arbejde i forbindelse med fusioner ikke godkendes under1:1-omkostninger og derfor skal dækkes af den almindelige drift. I situationer, hvor der ikke er mu-lighed for at afholde sådanne omkostninger indenfor driftsomkostningerne i prisloftet, kan det bety-de, at vandselskaber afstår fra at indgå i forberedelse af fusioner, selvom det på sigt vil medførestordriftsfordele. Dette forhold behandles nærmere i kapitel 5 om strukturudvikling.

3.8.4. Historisk basis for prislofterneOpgørelsen af driftsomkostningerne i prisloftet er som udgangspunkt baseret på et datagrundlagfor driften for årene 2003-2005. Omkostningerne for årene 2003-2005 er korrigeret for prisudviklin-gen, bortfald af væsentlige omkostninger og effektiviseringskrav som beskrevet i afsnit 3.2. Detgiver en række udfordringer for vandselskaberne, når basisåret ligger langt tilbage og for mangekommunalt ejede selskaber ligger før selskabsudskillelsen. Dels kan der være sket betydelige æn-dringer i selskabet, der betyder, at omkostningsgrundlaget ikke længere afspejler de reelle om-kostninger, dels er der større usikkerhed forbundet med forskellig konteringspraksis.Selskaber, hvis faktiske driftsomkostninger i 2010 var mere end 5 pct. højere end driftsomkostnin-gerne i prisloftet, havde alene i 2013 mulighed for at ansøge om en forhøjelse af driftsomkostnin-gerne i prisloftet til 95 pct. af de faktiske driftsomkostninger i 2010 efter bestemmelserne i prisloft-bekendtgørelsen. Dermed er udgangspunktet for prisloftet nu forskelligt selskaberne imellem, hvil-ket betyder, at de måles på forskelligt grundlag.Historiske anlægsværdier er opgjort med udgangspunkt i nedskrevne standardværdier. Dermedhar selskaberne med de nyeste anlæg de højeste afskrivningsgrundlag i forhold til selskabernemed de ældste anlæg. De historiske anlægsværdier har ikke taget højde for vedligeholdelsesstan-den på anlæggene, hvilket betyder, at anlægsværdier ikke direkte kan anvendes til at vurdere rein-vesteringsbehovet.Historiske miljø- og servicemål, der er indgået før 2005, kan ikke godkendes som miljø- og ser-vicemål i prisloftet, da de er indeholdt i driftsgrundlaget for 2003-2005. Det betyder, at historiskemiljø- og servicemål er underlagt samme effektiviseringskrav som den øvrige drift og dermed påsigt udhules. Selskaber, der har fået pålagt samme miljø- og servicemål efter 2005 og får godkendtdem i prisloftet, skal dog ikke effektivisere disse omkostninger. Reguleringen i den nuværendeudformning betyder derfor, at selskaber forskelsbehandles, alt efter hvornår de har fået pålagt de-res miljø- og servicemål. De forsyninger, der har været tidligt i gang med opfyldelse af miljø- ogservicemål, bliver straffet, mens de forsyninger, der er sent ude og eventuelt ikke har overholdtmiljø- og servicekravene, får en gevinst. I bemærkningerne til lovforslaget fra 2009 stod der såle-des, at prisloftet skal korrigeres for”nye lovbundne (statslige) miljømål eller nye lokalt fastsatte16miljø- eller servicemål.”I praksis er nye miljø- og servicemål blevet fortolket som mål vedtagetefter 2005, hvorfor tidligere indgåede miljø- og servicemål ikke kan godkendes som miljø- og ser-vicemål. De historiske miljø- og servicemål behandles yderligere i kapitel 4 om statens tilsyn.

Forslag til lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold.

Evaluering af vandsektorloven

3.8.5. Periodisering og udsving i relation til prislofterneHvis et vandselskab kommer i den situation, at de faktiske driftsomkostninger overstiger driftsom-kostningerne i prisloftet, har selskabet et underskud, der ikke efterfølgende kan dækkes under dengældende prisloftmekanisme, da vandselskaberne ikke har mulighed for at dække et opstået un-derskud ved fremtidige ekstraordinære effektiviseringer.Vandselskaberne kan dermed ikke udjævne de udsving, der er i driftsomkostningerne, og som kangøre, at selskabet et enkelt år overstiger driftsomkostningerne i prisloftet. Dette er med til at disci-plinere selskaberne, men koblet med individuelle effektiviseringskrav på op til 5 pct. giver det enregulering af vandselskaberne, der kan medføre, at selskaberne må udskyde vigtige vedligeholdel-sesarbejder eller skære i den centrale drift.En stor del af vandselskaberne har i besvarelsen af spørgeskemaet og i forbindelse med interviewgivet udtryk for, at hvis prislofterne strakte sig over flere år med mulighed for udligning mellem åre-ne, ville flere af udfordringerne med variation i driften løse sig. Hvis dette kunne kombineres meden flerårig horisont for anvendelse (eller opgørelse) af effektiviseringsgevinster, burde der princi-pielt ikke være udfordringer med udsving i driften.Enkelte vandselskaber har i forbindelse med interview givet udtryk for, at det ved indrapportering afbudgettal er meget svært at vurdere, hvilke investeringer, nettofinansielle omkostninger, miljø- ogservicemål og 1:1-omkostninger der vil være i løbet af det kommende prisloftår (op til halvandet årude i fremtiden). Selskaberne så gerne et mere fleksibelt system, der kunne tage højde for denuvished, der er. Det bør derfor overvejes, om der kan etableres et mere fleksibelt system for god-kendelse af miljø- og servicemål mv.I prisloftbekendtgørelsen er der særlige regler for indregning af omkostninger i forbindelse medomkostninger til uforudsete hændelser, herunder pludseligt opståede brud, kollaps, brand, terroreller uheld, jf. prisloftbekendtgørelsens § 30. I regelsættet er der indbygget en selvrisiko på 3 pct.,hvilket reelt betyder, at et selskab kan risikere at stå med et driftstab, der ikke kan dækkes af for-brugerne, idet omkostninger ikke kan indhentes gennem ekstraordinære effektiviseringer med denuværende regler. Det bør overvejes, om disse regler er uhensigtsmæssige, eftersom selskaberneikke ville kunne betale sådanne omkostninger. En selvrisiko skaber et incitament til at forebyggesådanne hændelser, og hvis selvrisikoen fjernes, bør der ses på alternative instrumenter, der kangenskabe et sådant incitament.

3.8.6. Krav og procedurer vedrørende indberetningSom reguleringen er udformet i dag, skal vandselskaberne bruge revisorerklæringer til regulerings-regnskabet, investeringsregnskabet, indmelding af tilknyttede aktiviteter, dokumentation i forhold tilintern overvågning og indmeldinger i forhold til stoploven. Revisionshonorarer udgør en betydeligomkostning for vandselskaberne, og det er derfor nødvendigt at vurdere, i hvilket omfang en eks-tern kontrol af grundlaget skaber værdi for det enkelte forhold.I reguleringsregnskabet stilles der krav om, at vandselskaberne indberetter de faktiske betalinger iforhold til udgifter, der knytter sig til primære aktiviteter i det enkelte år. Dermed er der ikke over-ensstemmelse mellem reguleringsregnskabet og det driftsøkonomiske årsregnskab. Det kan virkeuhensigtsmæssigt, at reguleringsregnskabet skal aflægges efter andre principper, idet dette ertidskrævende og dermed også en omkostningsbelastning. Baggrunden er imidlertid, at der ikke ipriserne skal indregnes omkostninger, der kan påvirkes af regnskabstekniske poster, der dækker

Evaluering af vandsektorloven

omkostninger, der ikke er betalt, hvilket i sidste ende kan føre til højere priser for forbrugerne. Prin-cippet om alene indregning af betalte omkostninger kan efter Deloittes vurdering også føre til høje-re priser for forbrugerne, hvis der i et år er tale om en betaling af en omkostning, der dækker flereperioder. Efter årsregnskabsloven skal den pågældende omkostning periodiseres til de perioder,omkostningen vedrører, hvorimod den i reguleringsregnskabet skal medtages med det fulde beløb.Der bør være en mulighed for at medtage indtægter og omkostninger i det reguleringsregnskab,der vedrører den periode, som de skal henføres til, således at der etableres en sammenhæng mel-lem gennemført aktivitet og regnskab og dermed prisen for forbrugeren. Årsregnskabslovens kravtil indregning og periodisering af indtægter og omkostninger er rimelig klare, og idet årsregnskabetpåtegnes af en revisor, er der sikkerhed for, at grundlaget for indregning og periodisering er korrektog dermed må kunne lægges til grund for prisfastsættelsen.Den 1. februar skal vandselskaberne indmelde revisorerklæringer i forhold til stoploven, men da detendelige ledelsesgodkendte og revisorpåtegnede regnskab ikke ligger klar på det tidspunkt, bliverrevisoren nødt til at tage forbehold for, at regnskabet ikke er endeligt, hvorfor værdien af erklærin-gen mindskes. En løsning kunne være at flytte fristen om på den anden side af fristen for aflæggel-se af årsregnskab ifølge selskabsloven, eller så den følger fristen for indberetning efter el- og var-meforsyningsloven. Den administrative byrde for forsyningskoncerner, der skal have udarbejdetbegge erklæringer, vil derfor alt andet lige blive mindre. Der bør ses nærmere på, om det er muligtat implementere, uden at det får konsekvenser for tidspunktet for prisloftafgørelserne.

3.9.

Udvalgte problemfelter, der bør adresseresfremadrettet

Ovenstående analyser og vurderinger samt de øvrige input, Deloitte har indsamlet som led i evalu-eringen, peger på en række udvalgte problemfelter, der bør adresseres i et videre arbejde medtilpasning af reguleringen.De ekstraordinære effektiviseringsgevinster, som et vandselskab optjener indenfor rammerneaf prisloftet, kan p.t. kun anvendes i en fremadrettet firårig periode og kun til nærmere angivneformål. Der kan med fordel ses nærmere på muligheden for adgang til, at ekstraordinære effek-tiviseringsgevinster, der realiseres fra og med prisloft 2013, kan anvendes mere fleksibelt,eventuelt uden begrænsninger over tid. Endvidere bør der ses på muligheden for, at gevinster-ne også skal kunne anvendes til investeringer i tilladte tilknyttede aktiviteter.Under den nuværende regulering fastsættes driftsomkostningerne i prisloftet på baggrund afdriftsomkostningerne fra 2003 til 2005, der ikke nødvendigvis afspejler de faktiske forhold. Si-den vandsektorlovens ikrafttrædelse er der kommet større gennemsigtighed i økonomien i dekommunalt ejede vandselskaber, og der er generelt opnået bedre kvalitet og mere ensartethedi de økonomiske data for en længere periode. Det bør derfor overvejes, om der kan udarbejdeset nyt grundlag for vandselskabernes driftsomkostninger, der sikrer en opdateret og dermedmere retvisende afspejling af vandselskabernes driftsomkostninger.Der bør ses på muligheden for at udarbejde flerårige prislofter med henblik på at reducere ar-bejdsbyrden for Forsyningssekretariatet og vandselskaberne. Flerårige prislofter vil sikre vand-selskaberne en længere planlægningshorisont med fleksibilitet i forhold til ændringer i driften.Det bør overvejes, hvordan der kan sikres fleksibilitet i forhold til ændringer i driften samt mu-ligheder for løbende justeringer i forhold til miljø- og servicemål.



Evaluering af vandsektorloven



Den nuværende regulering stiller relativt omfattende krav til vandselskabernes indberetninger,regnskaber og dokumentation, der driver omkostninger hos vandselskaberne. Der bør derforses nærmere på mulighederne for at reducere de administrative byrder for vandselskaberne.

3.10. Samlet vurdering af den økonomiskeregulering og effektiviseringskravI konkurrenceredegørelsen fra 2003 blev det samlede potentiale for vandforsyning og renseanlægestimeret til at udgøre 1,3 mia. kr. i 2003-priser. Potentialet fordelte sig med 850 mio. kr. fra rense-anlæg og 450 mio. kr. fra vandforsyningsselskaber. Derudover blev der estimeret et yderligerepotentiale på maksimalt 330 mio. kr. fra kloaknettet i en rapport af COWI. Det samlede potentialeer derfor tidligere blevet estimeret til godt 1,6 mia. kr.Deloitte vurderer, at det samlede indre effektiviseringspotentiale for vandselskabernes drift ligger iintervallet mellem 1.094 mio. kr. og 1.360 mio. kr. Potentialet fordeler sig med mellem 730 mio. kr.og 930 mio. kr. for spildevandsselskaber, mellem 270 mio. kr. og 330 mio. kr. for kommunalt ejedevandforsyningsselskaber og mellem 90 mio. kr. og 110 mio. kr. for forbrugerejede vandforsynings-selskaber.Intervallet for det samlede indre effektiviseringspotentiale er mindre end det tidligere estimeredepotentiale. Forklaringen er, at der allerede er realiseret en del af potentialet siden de nævnte rede-gørelser. Desuden er det nye estimat mere retvisende som følge af et bedre datagrundlag samt enbedre og mere detaljeret DEA-benchmarkingmodel, hvor en større del af variationen mellem vand-selskaber forklares ved hjælp af objektive forskelle i produktionsforhold mv.De indre effektiviseringspotentialer i driften er dog ikke udtømmende for de effektiviseringspotentia-ler, der samlet set eksisterer for vandselskaberne. For det første kan der opnås yderligere effektivi-seringer udenfor de nuværende strukturelle rammer via en konsolidering af vandselskaberne, jf.kapitel 5. For det andet eksisterer der betydelige muligheder for effektiviseringer på anlægssiden(dels via fusioner, dels via indre asset management-tiltag), der vil kunne medvirke til at nedbringekapitalomkostningerne og dermed prisen. For det tredje vil der kunne ske forbedringer i fronten, foreksempel som følge af den fremtidige teknologiske udvikling.Der er via den økonomiske regulering samlet set stillet krav om effektiviseringer af driften for ca.180 mio. kr. for spildevandsselskaberne og ca. 80 mio. kr. for vandforsyningsselskaberne i løbet afde år, der indtil videre er fastsat prislofter for. Dette svarer til henholdsvis 15 og 17 pct. af det po-tentiale, der blev estimeret i konkurrenceredegørelsen og i COWI-rapporten, hvilket betyder, atpotentialet tidligst vil kunne realiseres efter 6-7 år.Analyserne af udviklingen i de samlede effektiviseringspotentialer viser dog, at potentialerne op tilfronten ikke indsnævres i takt med de udmeldte krav, fordi selskaberne på fronten i flere tilfælde ilige så høj grad forbedrer deres effektivitet. Estimeringerne i benchmarkingmodellen for prisloft2013 indikerer således, at det samlede effektiviseringspotentiale er indsnævret med 2,5 pct. fraprisloft 2013 til prisloft 2014. Dette indikerer, at det vil tage mange år for de ineffektive selskaber atblive lige så effektive som frontselskaberne. I praksis vil det sandsynligvis aldrig lykkes for alle deineffektive selskaber at nå helt op til fronten. Dette skyldes for det første, at der altid vil kommeandre selskaber op på fronten, der forbedrer sig lidt hurtigere, og for det andet, at der vil være envis velbegrundet variation mellem selskabernes driftsomkostninger, der ikke afspejles af cost-drivere i benchmarkingmodellen.

Evaluering af vandsektorloven

Analysen af prisudviklingen vidner om betydelige prisstigninger for både vandforsyning og spilde-vandshåndtering. Den internationale prissammenligning af vandforsyning og spildevandshåndte-ring viser, at Danmark har haft nogle af de største prisstigninger sammenlignet med andre europæ-iske lande. Der er dog også tegn på, at der er ved at ske en opbremsning i prisstigningerne, hvilkettyder på, at vandsektorloven i nogen grad har slået igennem i forhold til prisudviklingen. Effekten erdog ikke af en størrelse, der giver grundlag for at konkludere, at prisloftreguleringen samlet setlever op til målet om prisreduktioner til gavn for forbrugerne.Prisanalysen giver heller ikke grundlag for at konkludere, at prisloftreguleringen snart vil slå igen-nem i forhold til realisering af mere markante prisreduktioner. I store dele af vandsektoren, herun-der blandt de forbrugerejede vandforsyningsselskaber og de kommunalt ejede spildevandsselska-ber, er der således overvejende forventninger om stigende takster fremover.Effektiviseringskravene i den økonomiske regulering er kun rettet mod driftsomkostningerne, hvor-for en del af reduktionen i driftspotentialet kan skyldes ompostering fra driftsomkostninger til inve-steringer. Analysen af vandselskabernes økonomiske forhold viser, at enhedsomkostningerne tildrift har været faldende, mens investeringerne har været kraftigt stigende, hvilket må forventesunder en regulering, hvor det kun er driften, der er omfattet af effektiviseringskrav. I kapitel 10 omalternativ regulering overvejes en alternativ model, der er baseret på de totale omkostninger frem-for kun driftsomkostningerne, således at det i højere grad bliver muligt at regulere på den totale prisfor vandselskabernes ydelser.

Evaluering af vandsektorloven

4. Statens tilsyn

I dette kapitel analyseres Forsyningssekretariatets opgaveportefølje i hen-hold til loven, ressourceforbrug og tilsynspraksis. Endvidere foretages envurdering af, om det er hensigtsmæssigt, at udøvelsen af tilsyn i henhold tilden økonomiske regulering er adskilt fra den regeludstedende myndighed.Problemstillinger ved den nuværende finansieringsmodel analyseres, og derforetages en samlet vurdering af statens tilsyn. Det vurderes at være hen-sigtsmæssigt, at udøvelsen af tilsynet i henhold til den økonomiske regule-ring er placeret i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen for at sikre et uaf-hængigt tilsyn med økonomiske og modelmæssige kompetencer.

4.1.

Introduktion og hovedproblemstillinger

Som følge af vandsektorloven blev Forsyningssekretariatet oprettet for at føre tilsyn med og træffeafgørelser vedrørende den økonomiske regulering. I dette kapitel analyseres Forsyningssekretaria-tets organisering, finansiering og tilsyn med vandselskaberne.I afsnit 4.2. gives et overblik over Forsyningssekretariatets administrative opgaver som angivet ilovgivningen. I afsnit 4.3. beskrives Forsyningssekretariatets ressourceforbrug og prioritering mel-lem opgaverne. Afsnit 4.4. handler om placering af tilsynsmyndigheden og klageinstans. Forsy-ningssekretariatets finansiering og de problematikker, der ligger heri, analyseres i afsnit 4.5., og iafsnit 4.6. analyseres Forsyningssekretariatets tilsynspraksis, herunder er der en vurdering af se-kretariatets dimensionering. Afsnit 4.7. indeholder en række udvalgte problemfelter, der bør adres-seres i et videre arbejde med tilpasning af reguleringen, mens der i afsnit 4.8. foretages en samletvurdering af statens tilsyn.

4.2.

Oversigt over Forsyningssekretariatetsadministrative opgaver

I de følgende afsnit beskrives Forsyningssekretariatets administrative opgaver. Gennemgangen eropdelt efter opgaveområder og er baseret på lovgrundlaget, interview med Forsyningssekretariatetog baggrundsmateriale.

4.2.1. Fastlæggelse af prislofter og benchmarkingIfølge vandsektorlovens § 9 skal Forsyningssekretariatet fastsætte prislofter for de lovomfattedevandselskaber. Vandselskaberne er forpligtet til at registrere økonomiske, driftsmæssige, miljø-mæssige og servicerelaterede forhold, der skal indberettes til Forsyningssekretariatet. Indrapporte-ring skal ske via Forsyningsdata Online inden 15. april året før prisloftåret, men ifølge Forsynings-sekretariatet er der mange selskaber, der ikke indberetter til tiden, hvilket besværliggør sekretaria-

Evaluering af vandsektorloven

tets arbejde. Forsyningssekretariatet skal senest 15. september sende udkast til vandselskabernesprisloft i høring og skal senest 15. oktober træffe afgørelse om vandselskabernes prislofter.I den seneste prisloftbekendtgørelse fik vandselskaber med en debiteret vandmængde på mindre3end 400.000 m mulighed for at søge om at få fastsat firårige prislofter. Flere vandselskaber har iforbindelse med interview givet udtryk for, at de ser længerevarende prislofter som en mulighed forat øge deres planlægningshorisont, da etårige prislofter er meget svære at styre efter. De sammevandselskaber så dog også gerne, at muligheden ikke kun var forbeholdt de små selskaber. Fore-17løbige udkast fra benchmarking 2014 viser også, at kun ni selskaber får fastsat et firårigt prisloft.Ifølge § 4 i vandsektorloven skal Forsyningssekretariatet foretage resultatorienteret benchmarkingaf de lovomfattede selskaber. Derudover skal Forsyningssekretariatet ifølge prisloftbekendtgørel-sen oprette et offentligt tilgængeligt register, hvor resultaterne af benchmarkingen fremgår.

4.2.2. Håndtering af særlige forhold i benchmarkingenVandselskaberne har mulighed for at ansøge om, at Forsyningssekretariatet tager hensyn til deressærlige forhold i benchmarkingen. Særlige forhold i benchmarkingen er rammebetingelser for sel-skabets drift, der ikke allerede er afspejlet i benchmarkingmodellen. Hvis et vandselskab mener, atbenchmarkingmodellen ikke i tilstrækkelig grad afspejler selskabets driftsomkostninger, kan sel-skabet derfor søge om, at der bliver taget hensyn til et særligt forhold. Et eksempel på et særligtforhold er geologiske betingelser, der kræver, at et selskab har mange boringer med en lav kapaci-tet og dermed et omfattende net af råvandsledninger.Praksis har tidligere været, at kun få andre vandselskaber måtte have det særlige forhold, for atforholdet kunne godkendes. Forsyningssekretariatet oplyser, at de i 2013 har opblødt denne prak-sis. Ifølge vejledning til ansøgning om særlige forhold til benchmarking i prisloft 2014 skal vandsel-skaberne udarbejde en grundig redegørelse for den rammebetingelse, der medfører det særligeforhold. Vandselskabet skal desuden redegøre for de ekstra aktiviteter, som det særlige forholdmedfører, og dokumentere meromkostningerne hertil. Det særlige forhold skal desuden opfylde tokriterier:Væsentlighed:Meromkostningen skal være væsentlig i forhold til selskabets omkostninger ogi forhold til det forsigtighedshensyn, der allerede er taget i benchmarkingen.Særlighed:Forholdet må ikke allerede være afspejlet i benchmarkingmodellen.



Kravet om, at kun få andre selskaber har det særlige forhold, er altså bortfaldet i forbindelse medprisloft 2014.Forsyningssekretariatet vurderer, om selskaberne skal have taget hensyn til eventuelle særligeforhold baseret på vandselskabernes ansøgninger.

4.2.3. Sagsbehandling af ansøgninger om miljø- og servicemål1. januar 2013 trådte bekendtgørelsen om driftsomkostninger til gennemførelse af miljø- og ser-vicemål i kraft med virkning fra prisloft 2014. Bekendtgørelsen fastlægger, under hvilke betingelser

Forsyningssekretariatet: Udkast til bilag 4 – Oversigt over costdrivere, effektiviseringspotentialer og -krav for de selskaber,der skal have firårige prislofter – per 17. september 2013, 2013.

Evaluering af vandsektorloven

vandselskaber kan få indregnet driftsomkostninger til miljø- og servicemål i prisloftet. Driftsomkost-ningerne til miljø- og servicemål kan tillægges i det eller de kalenderår, hvor udgiften afholdes.Miljø- og servicemål kan ikke godkendes bagudrettet, og der kan ikke gives en forhåndsgodken-delse. Ved miljømål forstås særlige aktiviteter til gavn for sundhed og miljø, herunder tilpasning tilklimaændringer. Ved servicemål forstås særlige aktiviteter, der giver en udvidet service for denenkelte forbruger eller en samfundsmæssig gevinst. Aktiviteterne skal være i forbindelse medhåndtering af drikkevand eller spildevand.Miljømål skal være besluttet af enten stat eller kommunalbestyrelse, mens servicemål skal værebesluttet af enten kommunalbestyrelse eller vandselskabets bestyrelse. Det er vandselskabetsopgave at dokumentere dette.Der har tidligere været usikkerhed blandt vandselskaberne om, hvilken dokumentation godkendel-se af miljø- og servicemål krævede. Efter den nye bekendtgørelse, der trådte i kraft 1. januar 2013med virkning for prisloft 2014 og frem, er der klarere retningslinjer for, hvilke dokumentationskravder skal opfyldes.Forsyningssekretariatet afgør, om der er tale om miljø- og servicemål, og om ansøgningerne opfyl-der de nødvendige dokumentationskrav. Forsyningssekretariatet vurderer ligeledes, om omkost-ningerne er fremkommet på effektive og markedsmæssige vilkår jævnfør prisloftbekendtgørelsens§ 9. Godkendte miljø- og servicemål indgår i prisloftet som 1:1-omkostninger, der ikke er underlagteffektiviseringskrav. Hvis vandselskaberne ikke får godkendt miljø- og servicemål, må de afholdeomkostningerne indenfor den normale drift eller undlade at gennemføre dem.

4.2.4. Håndtering af ansøgninger vedrørende klimatilpasningerBekendtgørelsen om spildevandsforsyningsselskabers medfinansiering af kommunale og privateprojekter vedrørende tag- og overfladevand trådte i kraft i januar 2013. Bekendtgørelsen giver spil-devandsselskaber mulighed for at medfinansiere klimatilpasningsprojekter i forhold til veje, vandløbog rekreative områder. Spildevandsselskaberne må finansiere de dele af projektet, der er relaterettil håndtering af tag- og overfladevand. Ejerskabet til projektet må dog ikke ligge hos spildevands-selskabet, men derimod hos kommunen eller den private aktør. Spildevandsselskabet må såledeskun stå for drift og vedligeholdelse i henhold til reglerne om tilknyttede aktiviteter.Spildevandsselskaberne skal ved ansøgning indberette følgende oplysninger til Forsyningssekreta-riatet:Beskrivelse af og budget for det alternative projekt (den nye løsning)Beskrivelse af og et økonomisk overslag for den sædvanlige afhjælpning af problemetBeregning af omkostningseffektiviteten ved det alternative projektDokumentation af kommunal beslutning om, at projektet vurderes at være hensigtsmæssigt ogomkostningseffektivt, for eksempel i klimatilpasningsplan, spildevandsplan eller forslag hertilAftale mellem projektejer og spildevandsselskab med budget fordelt på de to parter.



Evaluering af vandsektorloven

Forsyningssekretariatet skal godkende spildevandsselskabernes ansøgninger og omkostningernetil medfinansiering. Omkostningerne vil herefter indgå i selskabernes prislofter under miljø- og ser-vicemål.

4.2.5. Indberetninger i henhold til stoplovenKommunerne skal hvert år indrapportere oplysninger om de midler, kommunen har modtaget somvederlag ved afståelse af ejerandele eller som uddeling fra sine vandselskaber. Oplysningerne skalindberettes til Forsyningssekretariatet og skal omfatte beløb, dato for, hvornår midlerne var til rå-dighed, samt forrentning fra rådighedsdato til modregningsdato. Kommunen skal også indrapporte-re, hvis den ikke har modtaget midler. Kommunen skal sammen med indrapporteringen vedlæggeen revisorerklæring fra kommunens revisor, og hvis vandselskabets revisor er en anden end kom-munens, så også en revisorerklæring fra vandselskabets revisor om rigtigheden af de indrapporte-rede oplysninger. Kommunen skal indsende oplysningerne til Forsyningssekretariatet senest 1.februar i indberetningsåret.I forbindelse med indberetning i 2012 anmodede Forsyningssekretariatet kommunerne om oplys-ninger om vejbidrag og garantiprovision. Af indberetningerne skulle det fremgå, om vandselskabethar leveret ydelser til kommunen til en pris, der ikke dækker omkostningerne. Hvis for eksempelkommunens betaling for vejbidrag er mindre end de faktiske omkostninger, udgør det en økono-misk fordel og skal modregnes i henhold til stoploven. Det fremgår dog ikke af betalingsloven elleraf vejledninger, hvordan de faktiske omkostninger opgøres. Kommunernes provision i forbindelsemed garantistillelse for vandselskabets lånoptagelse skal også indrapporteres, hvis vandselska-berne betaler mere, end hvad kommunens økonomiske risiko og administration ville koste på mar-kedsmæssige vilkår.Forsyningssekretariatet skal træffe afgørelse om godkendelse af de modtagne oplysninger. HvisForsyningssekretariatet ikke kan godkende oplysningerne, fastsætter de selv beløb, dato og for-rentning.

4.2.6. Tilsyn med vandselskabernes håndtering af intern over-vågningI henhold til vandsektorlovens § 19, stk. 7, skal vandselskaberne opstille et program for internovervågning med procedurer for at sikre, at selskabets aftaler indgås på markedsvilkår. I bekendt-gørelsen om program for vandselskabers interne overvågning fastlægges de nærmere bestemmel-ser om vandselskabernes interne overvågning.Vandselskaberne skal indgive en årsberetning til Forsyningssekretariatet med beskrivelse af pro-grammet for intern overvågning og programmets gennemførelse (herunder kontrol) samt en listeover udestående og afviklede mellemværender mellem kommune og selskab. Vandselskabet skaldesuden offentliggøre oplysningerne på selskabets hjemmeside. Vandselskabets revisor skalblandt andet påse, at programmet er etableret, og at den beskrevne kontrol er gennemført.Forsyningssekretariatet skal føre tilsyn med, at programmet udformes i overensstemmelse medreglerne, og at vandselskaberne indsender den fornødne dokumentation. Hvis selskaberne undla-der at opstille et program for intern overvågning eller ikke offentliggør den nødvendige årsberet-ning, kan de straffes med bøde.

Evaluering af vandsektorloven

Forsyningssekretariatet vurderer, at vandselskabernes indberetninger i henhold til den interneovervågning generelt ikke har haft den fornødne kvalitet eller dækningsgrad til, at en mere dybtgå-ende analyse af området var mulig. Forsyningssekretariatet har dog registreret en stigende indbe-retningsgrad og stigende kvalitet i forbindelse med indberetninger, hvorfor man i løbet af2013/2014 vil fokusere yderligere på området.

4.2.7. Behandling af klagesagerVandselskaberne har mulighed for at påklage Forsyningssekretariatets afgørelser til Konkurrence-ankenævnet. Vandselskaberne skal indgive deres klage til Forsyningssekretariatet indenfor fireuger efter, afgørelsen er meddelt (eller offentliggjort). Forsyningssekretariatet sender umiddelbartefter klagefristens udløb klagen til Konkurrenceankenævnet ledsaget af den påklagede afgørelseog yderligere materiale, der er indgået i sagens bedømmelse.Vandselskaberne har mulighed for at indbringe Konkurrenceankenævnets afgørelser for domstole-ne. Der har dog ikke til dato været eksempler på dette.

4.3.

Forsyningssekretariatets ressourceforbrug

I det følgende afsnit analyseres Forsyningssekretariatets ressourceforbrug. Først analyseres For-syningssekretariatets samlede ressourceforbrug, hvorefter Forsyningssekretariatets forbrug af ti-mer sammenholdes med de opgaver, der er beskrevet ovenfor. Desuden beskrives de medarbej-derressourcer, Forsyningssekretariatet råder over.Løn- og driftsomkostningerne er opgjort på basis af Forsyningssekretariatets årsberetninger til mil-jøministeren. Lønomkostninger omfatter Forsyningssekretariatets egne lønomkostninger og trækpå stabsfunktioner i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Driftsomkostninger omfatter Forsynings-sekretariatets andel af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens fællesomkostninger til husleje, kon-torhold mv.Som det fremgår af Tabel 14, er de samlede omkostninger til Forsyningssekretariatet ca. 10 mio.kr. Lønomkostningerne er faldet fra 2010 til 2012, mens driftsomkostningerne er steget.Tabel 14. Forsyningssekretariatets omkostninger i mio. kr., årets priser2010LønDriftTotale omkostninger7,72,610,320117,42,610,020127,13,010,1

Note:Løn er inklusive træk på stabsfunktioner, og drift er inklusive del i fælles overhead i form af husleje, kontorhold mv.Kilde:Data fra Forsyningssekretariatets årsberetninger.

4.3.1. Ressourceforbrug opdelt på opgaverOverordnet fordeler Forsyningssekretariatets tid sig på faglig og ikke-faglig tid. Den faglige tid eropdelt efter en kontoplan og dækker overordnet de forskellige faglige opgaver, der er gennemgået iafsnit 4.2. Den ikke-faglige tid dækker sygdom, ferie og interne møder. Forsyningssekretariatetvurderer, at den ikke-faglige tid udgør ca. 20-21 pct. af den samlede tid. Dette er efter Deloitteserfaring ikke en unormal fordeling.

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 15 viser udviklingen i Forsyningssekretariatets faglige tid fordelt på de væsentligste opgaver.Forsyningssekretariatet oplyser, at der er betydelig variation i aktivitetsniveauet i løbet af året, og atder er sket en forskydning mellem opgaverne fra 2010 til 2012, blandt andet som følge af ændrin-ger i prisloftbekendtgørelsen. Det samlede antal timer udgjorde i 2010 ca. 16.200 timer og er faldettil ca. 15.800 timer i 2012.Prislofterne udgør Forsyningssekretariatets største arbejdsopgave på trods af et fald fra ca. 73 pct.af de samlede timer i 2010 til 50 pct. i 2012. I 2010 havde Forsyningssekretariatet en stor opgave iforhold til vandselskabernes åbningsbalancer og pris- og levetidskataloget, der i alt krævede ca.2.500 timer. Derudover blev der anvendt ca. 1.100 timer på vejledning omkring udarbejdelse afprislofter. Begge opgaver er eksempler på opstartsopgaver, der har været betydelig mindre i defølgende år.Benchmarking er den næststørste opgave og har haft en stigning fra ca. 9 pct. af den samlede tid i2010 til ca. 18 pct. i 2012. I 2010 bestod benchmarkingopgaven af forberedende arbejde og afhol-delse af workshops om benchmarking, mens der i 2011 og 2012 blev gennemført egentlig bench-marking.Tabel 15. Forsyningssekretariatets timeforbrug opdelt på opgaver i pct.2010PrislofterBenchmarkingSagsbehandlingKlagenævnssagerStoplovEgen drift-sagerLov- og regelarbejdeEkstern information og vejledningInteressenthåndteringMinister- og departementsbetjeningIntern overvågningAndetSamlede antal timerKilde:Data fra Forsyningssekretariatet.739211321212216.189201149205117112111115.873201250181275221110115.759

Note:Forsyningssekretariatet ændrede kontoplanen i juni 2012.

Den faglige tid til klagenævnssager udgjorde, ca. 1.700 timer (11 pct.) i 2011 og ca. 1.100 timer (7pct.) i 2012. Tidsforbruget på klagenævnssager har altså udgjort en meget betydelig andel af For-syningssekretariatets faglige tid i alle de år, hvor der har været individuelle effektiviseringskrav.Samtidig er der betydelig variation i aktivitetsniveauet, der blandt andet afspejler variation i antalletaf klager.Egen drift-sager omfatter Forsyningssekretariatets bidrag til og udarbejdelse af publikationer, foreksempel undersøgelsen af vandselskabernes takster og arbejdet med indberetningsskemaer tilForsyningsdata Online. Ekstern information og vejledning omfatter Forsyningssekretariatets råd ogvejledning omkring henvendelser og udarbejdelse af informationsbladet Vandnyt. Interessenthånd-tering er Forsyningssekretariatets deltagelse i konferencer, møder med vandselskaber og bran-cheorganisationer og kontakt til andre offentlige myndigheder. De tre kategorier er vigtige i Forsy-ningssekretariatets eksterne kommunikation.

Evaluering af vandsektorloven

Samlet set afspejler Forsyningssekretariatets ressourceforbrug et fokus på den økonomiske regu-lering i form af fastsættelse af prislofter og benchmarking. Dette er i overensstemmelse med vand-sektorlovens formål.

4.3.2. Tilgængelige medarbejderressourcerI løbet af 2013 har Forsyningssekretariatet haft 21 medarbejdere tilknyttet, hvoraf 1 er kontorchef,1 er specialkonsulent, 14 er fuldmægtige, og 5 er studerende, jf. Tabel 16.Tabel 16. Stillingskategori for medarbejdere ansat i Forsyningssekretariatet i løbet af 2013StillingskategoriKontorchefSpecialkonsulentFuldmægtigStudent20131114518

Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Forsyningssekretariatets medarbejdere har overvejende en økonomisk eller juridisk uddannelses-mæssig baggrund. Tabel 17 viser, at 16 ud af 21 medarbejdere har en økonomisk eller juridiskuddannelse.Tabel 17. Uddannelsesmæssig baggrund for medarbejdere ansat i Forsyningssekretariatet i løbet af 2013Uddannelsesmæssig baggrundØkonomiJuraCand.scient.agro.StatskundskabIngeniørAndetKilde:Data fra Forsyningssekretariatet.20131242111

Forsyningssekretariatets medarbejderressourcer er fokuseret på økonomiske og juridiske kompe-tencer, hvilket afspejler Forsyningssekretariatets vigtigste opgaver i form af fastsættelse af prislof-ter og benchmarking af vandselskaberne. Flere vandselskaber og kommuner påpeger dog, at detøkonomiske og juridiske fokus skaber udfordringer i forhold til Forsyningssekretariatets stillingtagentil miljø-, sundheds- og forsyningsmæssige forhold.Medarbejderne har i gennemsnit ca. halvandet års erfaring fra Forsyningssekretariatet og ca. femårs erfaring fra øvrige arbejdspladser. Kun én medarbejder har tidligere erfaring fra vandsektoren,inden vedkommende kom til Forsyningssekretariatet, som det fremgår af Tabel 18 nedenfor.

Frem til og med august 2013.

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 18. Erfaring for medarbejdere ansat i Forsyningssekretariatet i løbet af 2013GennemsnitErfaring fra Forsyningssekretariatet (år)Erfaring fra øvrige arbejdspladser (år)Antal medarbejdere med erfaring fra vandsektorenKilde:Data fra Forsyningssekretariatet.Alle medarbejdere1,74,51,0Alle medarbejdere,eksklusive studerende1,95,71,0

Mange forsyninger og kommuner har i forbindelse med interview givet udtryk for en oplevelse af, atden store omsætning af medarbejdere i Forsyningssekretariatet og medarbejdernes begrænsedeerfaring fra vandsektoren skaber udfordringer i forhold til en ensartet og effektiv sagsbehandling ogbehov for fremsendelse af materiale flere gange. Dette fremhæves især i forhold til benchmarkingog administration af særlige forhold og miljø- og servicemål. Deloitte vurderer, at den relativt storemedarbejderomsætning udgør en udfordring set i forhold til kompleksiteten af opgaverne. Denhyppige udskiftning af medarbejdere betyder, at det bliver vanskeligere at opbygge en praksis påbaggrund af tidligere sager, og at arbejdsbyrden derfor stiger for vandselskaberne såvel som forForsyningssekretariatets medarbejdere.Forsyningssekretariatet vurderer selv, at sekretariatet er underbemandet i forhold til det nuværendeomfang af opgaver, hvilket kan være årsagen til den relativt store omsætning blandt medarbejder-ne.

4.4.

Ressortmæssig placering af tilsynsmyndig-hed

I forbindelse med organiseringen af statens tilsyn har man valgt at placere Forsyningssekretariatetunder Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og dermed adskille tilsynsmyndigheden fra den regel-udstedende myndighed, der henhører under Miljøministeriet. I lovforarbejdet blev en sådan place-ring begrundet med, at varetagelse af Forsyningssekretariatets opgaver kræver økonomisk indsigtog andre kompetencer i forhold til økonomisk regulering, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelseni højere grad råder over. I forlængelse heraf blev klageadgangen placeret i Konkurrenceankenæv-net.Deloitte vurderer, at placeringen af Forsyningssekretariatet under Konkurrence- og Forbrugersty-relsen sikrer, at tilsynet er uafhængigt og ikke påvirkes af særlige interesser. Fastsættelse af pris-lofter og benchmarking af vandselskaberne, der er Forsyningssekretariatets to væsentligste opga-ver, kræver kompetencer indenfor økonomiske forhold og modelopbygning, hvilket Konkurrence-og Forbrugerstyrelsen besidder.

4.5.

Analyse og vurdering af finansieringsmodel

Forsyningssekretariatet finansieres af de vandselskaber, der indgår i den resultatorienteredebenchmarking, jf. § 10 i vandsektorloven. Hvert lovomfattet vandselskab betaler en årlig afgift på31.000 kr. korrigeret for prisudviklingen siden 2010. De lovomfattede selskaber betalte desuden enengangsafgift på 14.000 kr. i 2010 til etablering af Forsyningssekretariatet.Forsyningssekretariatet oplyser, at det har været underfinansieret lige siden sekretariatets oprettel-se, da antallet af lovomfattede selskaber var mindre end forventet. I bemærkningerne til loven for-ventede man 350 lovomfattede vandselskaber, mens der i praksis kun var 325 vandselskaber,

Evaluering af vandsektorloven

hvilket har resulteret i en underfinansiering på ca. 800.000 kr. Det må forventes, at arbejdsbyrden iforhold til sagsbehandling er reduceret tilsvarende, men dette gælder ikke for den samlede ar-bejdsbyrde. Underfinansieringen er indtil videre blevet dækket af videreført kapital fra etableringenaf Forsyningssekretariatet. Hvis der fremadrettet sker en konsolidering i sektoren, vil finansierings-grundlaget blive reduceret yderligere.Finansiering af Forsyningssekretariatet rammer små og store selskaber forskelligt. Ifølge vandsek-torloven skal et lille lovomfattet vandselskab betale den samme afgift som et stort lovomfattet sel-3skab. Det store selskab kan dermed sprede betalingen ud på flere forbrugere og flere m vand. Denenkelte forbruger kommer dermed til at betale et større bidrag til Forsyningssekretariatet, hvis for-brugeren er kunde i et lille selskab.Et argument for denne finansieringsform er, at hvert selskab skaber den samme arbejdsmængdefor Forsyningssekretariatet – uanset selskabets størrelse. Det er dog Deloittes vurdering, at detikke forekommer realistisk, at alle selskaber skulle medføre samme arbejdsbyrde. Større selskaberhar forventeligt flere ansøgninger om miljø- og servicemål, ligesom der vil være flere indberettedeoplysninger, som Forsyningssekretariatet skal forholde sig til og kvalitetssikre.En alternativ finansieringsmodel, der både er enkel, robust og rimelig, kunne derfor være et bidrag3til Forsyningssekretariatet per m leveret vand, eventuelt suppleret med et grundbeløb, hvor derforetages en årlig niveauregulering i bidragssatsen i forhold til forventet inflation og forventet udvik-ling i den samlede vandmængde. Dette vil sikre, at finansieringsgrundlaget for Forsyningssekreta-riatet ikke udhules af reduceret vandforbrug, færre vandselskaber eller lignende.

4.6.

Analyse og vurdering af Forsyningssekreta-riatets tilsynspraksis

Størstedelen af vandselskaberne anfører i svarene på spørgeskemaundersøgelsen og i forbindelsemed interview, at den nuværende regulering er blevet meget omfattende og administrativt tung ogderfor ikke er i overensstemmelse med hensigten bag vandsektorloven. Endvidere vurderer stør-stedelen af vandselskaberne, at Forsyningssekretariatets opgaveportefølje ikke matches af sekre-tariatets ressourcer.Dette kommer til udtryk i en udbredt utilfredshed med Forsyningssekretariatets arbejde som afspej-let i Figur 25. Mere end halvdelen af vandselskaberne vurderer Forsyningssekretariatets svartidersom mindre tilfredsstillende eller slet ikke tilfredsstillende. Over 80 pct. af vandselskaberne finderkvaliteten af Forsyningssekretariatets beslutninger mindre tilfredsstillende eller slet ikke tilfredsstil-lende, mens under 30 pct. af vandselskaberne vurderer, at kvaliteten af Forsyningssekretariatetskommunikation er meget tilfredsstillende eller tilfredsstillende. Disse vurderinger deles af næstenalle vandselskaber, der har deltaget i interview. En årsag hertil kan være, at selskaber underlagtregulering må forventes at være utilfredse med regulator – særligt selskaber, der underlægges nyeregulatoriske krav. Derudover er nogle af de regulerede vandselskaber relativt små og har be-grænsede ressourcer til at sætte sig ind i reguleringen og kan derfor have svært ved at forståkommunikationen fra Forsyningssekretariatet.

Evaluering af vandsektorloven

Figur 25. Vandselskabernes vurdering af Forsyningssekretariatets svartider, kvaliteten af Forsyningssekretariatetsbeslutninger og kvaliteten af Forsyningssekretariatets kommunikation i pct.

5040302010094010362923

453627

Meget tilfredsstillendeTilfredsstillende191028

Mindre tilfredsstillendeSlet ikke tilfredsstillende

Ikke svaret

Svartider

Beslutninger

Kommunikation

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Størstedelen af kommunerne har i forbindelse med interview givet udtryk for, at de er utilfredsemed den økonomiske regulering og Forsyningssekretariatets administrationspraksis, og de liggerdermed på linje med vandselskaberne. Kommunerne mener, at den økonomiske regulering opstil-ler for stramme restriktioner for vandselskaberne i forhold til opfyldelse af miljø- og sundhedsmæs-sige målsætninger. Flere kommuner har endvidere påpeget, at der er et kompetenceproblem i for-hold til Forsyningssekretariatets behandling af ansøgninger om miljø- og servicemål. Kommunerneser dette som et væsentligt problem og ønsker, at sagsbehandlingen foretages af personer medmiljøfaglig og teknisk indsigt.Samlet set giver vandselskaber og kommuner udtryk for en oplevelse af, at Forsyningssekretariateter ressourcemæssigt presset og har vanskeligt ved at allokere de rette ressourcer til at levere denfornødne kvalitet i opgaveløsningen, herunder især administration af prislofter og godkendelse afmiljø- og servicemål. Vandselskaberne nævner for eksempel, at et forbrugerejet vandselskab ind-gik i fronten for prisloft 2013, hvorfor alle prislofter skulle genberegnes, eksempler på regnefejl iudkast til prisloft samt enkelte eksempler på udeladelse af godkendte omkostninger i udkast tilprisloft og manglende sammenhæng med selskabets indberetninger, som vandselskaberne selvmå opfange.Flere af de øvrige interessenter har i forbindelse med interview givet udtryk for, at Forsyningssekre-tariatet gør et stort og godt stykke arbejde, og at den kritik, vandselskaberne måtte have, primærter et resultat af den meget omfattende regulering, vandselskaberne er blevet underlagt, og de fru-strationer, dette giver anledning til i indkøringsfasen.Deloitte anser det for forventeligt, at vandselskaberne er utilfredse med prisloftreguleringen, og atdette skaber en negativ bias i deres vurdering af Forsyningssekretariatets administrationspraksis.En sådan modstand må også forventes at være stærkere i de første år, efter reguleringen er ind-ført. Selvom en meget stor del af vandselskaberne har klaget over afgørelserne, har en del af kla-gerne efter Forsyningssekretariatets oplysninger været identiske klager over principielle spørgsmål,hvor rækkevidden af lovgivningen har skullet afprøves. På den anden side er det også Deloittesvurdering, at utilfredsheden er usædvanlig stærk i vandsektoren sammenlignet med andre regule-rede forsyningssektorer, hvilket blandt andet kommer til udtryk i den store andel af vandselskaber,der har klaget. Til sammenligning behandlede Energiankenævnet i 2007, 2008 og 2009 henholds-vis 47, 99 og 27 klager over afgørelser fra Energitilsynet, hvilket udgør under 10 pct. af Energitilsy-19nets årlige nye sager. Energitilsynet har siden 2007 benchmarket de danske elnetselskaber (jf.19

Energitilsynets årsrapporter for 2007, 2008 og 2009.

Evaluering af vandsektorloven

bilag B).I de følgende afsnit analyseres Forsyningssekretariatets tilsynspraksis indenfor en række konkreteopgaveområder.

4.6.1. Administration af prislofterDen overordnede fastsættelse af prislofterne er detaljeret beskrevet i vandsektorloven og den tilhø-rende prisloftbekendtgørelse. Forsyningssekretariatet skal fastsætte prislofter for hvert enkelt sel-skab, hvilket er en ressourcekrævende proces, der kræver indsamling og kvalitetssikring af data ogstillingtagen og vurdering af individuelle forhold.Ifølge vandsektorloven skal Forsyningssekretariatet foretage benchmark af lovomfattede vandsel-skaber. Forsyningssekretariatet har efter inddragelse af vandsektoren valgt en DEA-benchmarkingmodel, hvor der for hvert selskab estimeres en netvolumen baseret på en rækkecost-drivere og omkostningssammenhænge, som beskrevet i kapitel 3. Modellen er baseret påselskabernes beholdning af tekniske anlæg mv. for at give et så præcist billede af selskabernesomkostningsstruktur som muligt. Derudover gennemfører Forsyningssekretariatet en række ro-busthedsanalyser og behandler ansøgninger om individuelle forhold fra vandselskaberne for atsikre, at modellen i tilstrækkelig grad tager højde for den usikkerhed, der er forbundet med vand-selskabernes data og individuelle forhold.Den valgte tilgang medfører betydelige arbejdsbyrder i forhold til indsamling og kvalitetssikring afdata, estimering af modellens sammenhænge og behandling af individuelle forhold. Arbejdsbyrder-ne forstærkes af, at der fastsættes effektiviseringskrav for en meget stor andel af vandselskaberne,jf. kapitel 3 om økonomisk regulering og effektiviseringskrav.I det følgende analyseres en række udvalgte opgaveområder indenfor administration af prislofter.Særlige forholdVandselskaberne har fremhævet den nuværende tilsynspraksis i forhold til ansøgninger om hensyntil særlige forhold som en væsentlig udfordring. Flere selskaber har en oplevelse af, at Forsynings-sekretariatet ikke har ressourcer til at sætte sig ind i særlige forhold. Konkurrenceankenævnet un-derkendte også de første prislofter for 2012 på grund af manglende hensyn til individuelle forhold,jf. afsnittet om klagesager nedenfor. Efter genbehandling af ansøgningerne om særlige forhold blevde reviderede prislofter stadfæstet, og Forsyningssekretariatet har dermed Konkurrenceankenæv-nets anerkendelse af, at det i tilstrækkelig grad tager højde for særlige forhold.Indberetninger og erklæringerUnder de gennemførte interview har næsten alle vandselskaber og kommuner givet udtryk for, atde er utilfredse med dokumentationskravene i forhold til den økonomiske regulering, som de opfat-ter som meget administrativt krævende. Vandselskaber og kommuner oplever, at de bruger tid pådobbeltindrapporteringer og indberetninger af mindre relevante oplysninger, og at de betaler fordyre revisorerklæringer, som de opfatter som unødvendige. Endvidere argumenterer vandselska-berne for, at de ressourcer, der bruges på at forstå og efterleve reglerne, med fordel kunne værebrugt på reelle effektiviseringer. Det er forventeligt, at der kan være utilfredshed blandt vandsel-skaberne med de administrative byrder, reguleringen medfører, men som analysen af vandselska-bernes administration i kapitel 3 viser, har vandselskaberne betydelige omkostninger forbundet

Evaluering af vandsektorloven

med administration i henhold til prisloftreguleringen og den øvrige økonomiske regulering. Det erDeloittes vurdering, at det bør overvejes, hvordan omfanget af indberetninger og erklæringer kannedbringes, for eksempel kan der ses nærmere på revisorerklæringer for investeringsregnskab,tilknyttede aktiviteter og intern overvågning.KlagesagerVandselskaberne har i høj grad benyttet muligheden for at klage over Forsyningssekretariatetsafgørelser. Tabel 19 viser, at 69 pct. af spildevandsselskaberne og 54 pct. af vandforsyningssel-skaberne har klaget over en eller flere af Forsyningssekretariatets afgørelser.Tabel 19. Vandselskabernes benyttelse af klagemulighedenAndel af vandselskaber,der har klaget69 %54 %Antal klager per selskab,der har klaget2,01,7

SpildevandshåndteringVandforsyning

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen til lovomfattede selskaber.

De høje klageprocenter er udtryk for vandselskabernes betydelige utilfredshed med Forsyningsse-kretariatets tilsynspraksis og fortolkning af loven. Af de 325 prislofter, Forsyningssekretariatet fast-satte for prisloft 2011, blev de 131 påklaget til Konkurrenceankenævnet, hvoraf 85 vandselskaberdog frafaldt klagen. For prisloft 2012 blev 194 påklaget til Konkurrenceankenævnet, mens kun 39af prislofterne for 2013 blev påklaget. Det lave antal klager for prisloft 2013 tyder umiddelbart på enhøjere grad af konsensus om praksis i forhold til fastsættelse af prislofter (selvom det stadig er etbetydeligt antal klager). Faldet fra prisloft 2012 til prisloft 2013 kan dog også skyldes, at der samti-dig kørte sager for de reviderede prislofter for 2012, og at vandselskaberne valgte at afvente enafgørelse om de uafklarede forhold.Tabel 20. Klager til KonkurrenceankenævnetPL 2011PrislofterHeraf frafaldneGenoptagne prislofter§ 8-forhøjelseI alt13185-1132PL 2012194-371232PL 201339---39

Note:Genoptagne prislofter dækker klager over de reviderede prislofter.Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Konkurrenceankenævnet traf i 2012 afgørelse om 15 principielle sager om prislofter for 2012. Deprincipielle sager blev udvalgt af nævnet efter indstilling fra DANVA og Forsyningssekretariatet.Sagerne drejede sig overordnet om følgende fire punkter:Korrektion for generelt effektiviseringskrav:Konkurrenceankenævnet stadfæstede Forsy-ningssekretariatets kendelser i forhold til at sætte det generelle effektiviseringskrav til 0 i år mednegativ produktivitetsudvikling. Et negativt krav gav mulighed for at hæve priserne og var der-med ikke et krav.Individuelt effektiviseringskrav og Forsyningssekretariatets benchmarkingmodel:Konkur-renceankenævnet hjemviste Forsyningssekretariatets kendelser i forhold til de individuelle ef-fektiviseringskrav på grund af tre forhold. For det første tog Forsyningssekretariatet ikke i til-

Evaluering af vandsektorloven

strækkelig grad højde for den usikkerhed, der var forbundet med selskabernes fordeling af om-kostninger på cost-driverne. For det andet fandt Konkurrenceankenævnet det ikke sandsynligt,at Forsyningssekretariatet i tilstrækkelig grad har foretaget et skøn for det enkelte selskabs sær-lige forhold (kun 2 ud af 314 enheder havde fået særlige forhold). For det tredje fandt Konkur-renceankenævnet ikke, at individuelle effektiviseringskrav for 80 pct. af alle vandforsyningssel-skaber og 90 pct. af alle spildevandsselskaber var i overensstemmelse med udtalelsen i lovfor-arbejdet om, at individuelle effektiviseringskrav alene var tænkt anvendt i de tilfælde, hvorbenchmarkingmodellen finder særlig store effektiviseringspotentialer.Miljømål, herunder fremlæggelse af nye oplysninger hertil:For ikke at mindske incitamentettil rettidig indrapportering fandt Konkurrenceankenævnet ikke, at selskaberne havde ret til at fågenberegnet deres prisloft, alene fordi nye oplysninger om miljømål var kommet frem.1:1-omkostninger, herunder tab på debitorer, leje af grund og køb af vand:Konkurrence-ankenævnet stadfæstede Forsyningssekretariatets kendelser i forhold til, at køb af vand og må-leroplysninger fra ikke-lovomfattede selskaber ikke er 1:1-omkostninger. Nævnet fandt desu-den, at husleje ikke er en 1:1-omkostning.Da de 15 principielle sager havde betydning for alle prislofter, skulle prislofter for 2012 behandlespå ny. I begyndelsen af 2013 traf Forsyningssekretariatet afgørelse om reviderede prislofter for2012. Forsyningssekretariatet udarbejdede robusthedsanalyser for at undersøge, om sammensæt-ningen af cost-drivere kunne forklare effektiviseringspotentialet. Som følge heraf reducerede For-syningssekretariatet effektiviseringspotentialerne for forsyninger med høje netvolumenbidrag fra20særlige cost-drivere. Forsyningssekretariatet lagde desuden 30 pct. af et selskabs driftsomkost-ninger til netvolumen for at sikre, at kun vandselskaber med et særlig stort effektiviseringspotentia-le fik pålagt individuelle effektiviseringskrav. Dette svarer til, at hvert selskab får taget hensyn tilsærlige forhold svarende til 30 pct. af driftsomkostningerne. Forsyningssekretariatet foretog desu-den en luftkorrektion, der reducerede alle selskabers driftsomkostninger i prisloftet til de faktiskedriftsomkostninger.DANVA indbragte de reviderede prislofter for Konkurrenceankenævnet på vegne af en række for-syninger. Konkurrenceankenævnet traf afgørelse om de reviderede prislofter i september 2013.Foruden en række individuelle klagesager drejede sagerne sig overordnet om følgende to punkter:1.Luftkorrektion:Konkurrenceankenævnet hjemviste Forsyningssekretariatets luftkorrektion,hvor Forsyningssekretariatet fjernede forskellen mellem driftsomkostninger i prisloftet og sel-skabets faktiske driftsomkostninger, da nævnet ikke fandt, at der var tilstrækkelig hjemmel i21vandsektorloven og prisloftbekendtgørelsen til denne korrektion. Forsyningssekretariatet skaldermed revidere de prislofter, hvor det har foretaget denne korrektion.Individuelle effektiviseringskrav og særlige forhold:Konkurrenceankenævnet stadfæstedede individuelle effektiviseringskrav. Nævnet begrundede stadfæstelsen med, at de nye prislof-ter i tilstrækkelig grad tog højde for individuelle forhold og den usikkerhed, der var forbundetmed vandselskabernes fordeling af omkostninger på cost-drivere.

2021

Stik og kunder for vandforsyningsselskaber og ledninger, åbne bassiner og kunder for spildevandsselskaber.

Forsyningssekretariatet henviste til § 5, stk. 1, og hvile-i-sig-selv-princippet, men Konkurrenceankenævnet fandt ikke, atForsyningssekretariatet havde godtgjort, at luften afspejlede forventet bortfald af væsentlige omkostninger.

Evaluering af vandsektorloven

Konkurrenceankenævnet har altså stadfæstet Forsyningssekretariatets fastsættelse af individuelleeffektiviseringskrav (bortset fra luftkorrektion) og har dermed også stadfæstet sekretariatetsbenchmarkingmodel.Omfanget af klagesager udgør et problem for prisloftreguleringenDer må forventes et vist klageomfang i forbindelse med afprøvning af ny regulering og fastlæggel-se af tilsynspraksis, men Deloitte vurderer, at det store antal klagesager og den store andel afvandselskaber, der har klaget, er en udfordring i forhold til funktionaliteten af prisloftreguleringen ogen indikator på vandselskabernes store utilfredshed med reglerne og administrationen heraf. Stortset alle de vandselskaber, Deloitte har talt med, har indgivet klager over én eller flere afgørelser iforbindelse med administrationen af prislofter. Endvidere har flere vandselskaber anført, at de ikkeforventer at overholde prislofterne og vil blive ved med at klage over afgørelserne, indtil regulerin-gen forhåbentlig på sigt ændres. Dette skal ses i sammenhæng med, at korrektionen for manglen-de overholdelse af prisloftet først endeligt rammer vandselskabet, et par år efter prisloftet er over-trådt.Omfanget af klager udgør et problem for den nuværende prisloftregulering. Sagerne indebærer enbelastning af Forsyningssekretariatet, der ikke er dimensioneret efter det omfattende klageomfang,og som derfor må nedprioritere eller udskyde andre vigtige opgaver for at leve op til vandselska-bernes krav på at få deres sag behandlet.Det er Deloittes vurdering, at problemet ikke forsvinder, selvom Forsyningssekretariatet får tilførttilstrækkelige ressourcer til at behandle alle klagesagerne. Omfanget af klagesager udgør et res-sourcespild, der virker mod reguleringens hensigt om at effektivisere vandsektoren. Det er såledescentralt at få nedbragt omfanget af klagesager ved enten at ændre klageadgangen eller ændrereglerne og gøre administrationen mere gennemsigtig uden at ændre effektiviseringsmålsætnin-gen, så færre vandselskaber finder anledning til at klage.

4.6.2. Administration af miljø- og servicemålMiljø- og servicemål er, som beskrevet i afsnit 4.2.3., vandselskabernes tiltag rettet mod en forbed-ring af miljøet eller serviceniveauet for den enkelte borger eller tiltag, der giver en samfundsmæs-sig gevinst. I den nuværende reguleringsmodel skal Forsyningssekretariatet godkende vandsel-skabernes miljø- og servicemål, hvorefter driftsomkostningerne til disse mål indgår som en 1:1-omkostning og derfor ikke er underlagt effektiviseringskrav. Forsyningssekretariatet foretager enindholdsmæssig vurdering af ansøgningerne, herunder om formålet ligger indenfor reguleringensrammer, og om dokumentationskravet er opfyldt. Forsyningssekretariatet oplyser, at sekretariatet itvivlstilfælde altid kontakter vandselskabet for at få det afklaret. Hvis selskaberne ikke giver enfyldestgørende begrundelse, vil Forsyningssekretariatet kontakte Naturstyrelsen.Tabel 21 nedenfor viser, at antallet af godkendte ansøgninger om miljø- og servicemål er steget fra25 i prisloft 2011 til 91 i prisloft 2013. Der findes ikke en opgørelse over antallet af ansøgninger ommiljø- og servicemål, og det er derfor ikke muligt at vurdere, om stigningen skyldes, at en størreandel af ansøgningerne godkendes, eller om der har været flere ansøgninger.

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 21. Godkendte ansøgninger om miljø- og servicemålPL 2011Godkendte ansøgninger25PL 201264PL 201391

Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Den økonomiske regulering giver vandselskaberne et incitament til at få omdannet så mangedriftsomkostninger til miljø- og servicemål som muligt, da disse ikke er underlagt effektiviserings-krav. Størstedelen af de kommunalt ejede vandselskaber har i interview givet udtryk for, at de erblevet mere opmærksomme og fokuserede på mulighederne for at få godkendt omkostninger sommiljø- og servicemål, hvilket kan være en årsag til det stigende antal godkendte ansøgninger. En-kelte vandselskaber har i forbindelse med interview desuden givet udtryk for, at de har opnået stør-re erfaring med godkendelsesprocessen, hvilket også kan være en medvirkende årsag til stignin-gen i antallet af godkendte ansøgninger.Som det fremgår af Tabel 22, får mange vandselskaber godkendt en meget lille andel af udgifternetil miljø- og servicemål i prisloftet. For ca. halvdelen af både vandforsyningsselskaber og spilde-vandsselskaber er det kun 0-9 pct. af deres udgifter til miljø- og servicemål, der godkendes i prislof-tet. Dette kan skyldes manglende ansøgninger eller manglende godkendelse af ansøgningerne.Ca. 30 pct. af vandforsyningsselskaberne og ca. 20 pct. af spildevandsselskaberne får godkendtalle deres udgifter til miljø- og servicemål.Tabel 22. Andelen af vandselskabernes omkostninger til miljø- og servicemål, der godkendes i prisloftet (pct.)Vandforsyning0-9 %10-49 %50-99 %100 %5171032Spildevandshåndtering4882222

Note:Tabellen indeholder alle vandselskaber, der har besvaret spørgeskemaet, og dermed også selskaber, der ikke haransøgt om miljø- og servicemål.Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Der er altså en stor gruppe vandselskaber, der stort set ikke får godkendt omkostninger til miljø- ogservicemål, mens en mindre, men stadig betydelig, gruppe får godkendt alle deres omkostninger.Kommentarer i spørgeskemaet indikerer, at enkelte forsyninger (primært mindre forsyninger) ikkehar ressourcerne til at søge om miljø- og servicemål.Forsyningssekretariatet vurderer, at størstedelen af de afviste ansøgninger afvises, fordi dokumen-tationskravet ikke er opfyldt. Af Figur 26 fremgår det, at 28 pct. af vandforsyningsselskaberne og 35pct. af spildevandsselskaberne i høj grad vurderer, at Forsyningssekretariatet underkender deresomkostninger til miljø- og servicemål med henvisning til, at målsætningen ikke opfylder de lovgiv-ningsmæssige kriterier. En stor del af vandselskaberne vurderer altså, at Forsyningssekretariatetafviser deres ansøgninger som følge af sekretariatets indholdsmæssige vurdering af målsætningenfor miljø- og servicemål (forbedring af miljø, forbedring af service eller samfundsmæssig gevinst).Størstedelen af vandselskaberne har i forbindelse med interview givet udtryk for, at de vurderer, atForsyningssekretariatet ikke har de tilstrækkelige miljømæssige og tekniske kompetencer til atvurdere, om konkrete miljø- og servicemål gavner miljøet eller forbedrer servicen, hvilket kan væreen medvirkende årsag til den lave andel af godkendte miljø- og serviceomkostninger.

Evaluering af vandsektorloven

Figur 26. Vandselskabernes vurdering af, om Forsyningssekretariatet afviser deres ansøgning om miljø- og ser-vicemål med henvisning til, at målene ikke opfylder de lovgivningsmæssige kriterierVandforsyning5040302012101092850

Spildevandshåndtering35302520151050191273528

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

Ved ikke

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Forsyningssekretariatet har fokus på økonomiske og juridiske forhold for at varetage deres opgaveri forbindelse med fastsættelse af prislofter og benchmarking af vandselskaberne, hvilket lå bagovervejelserne om tilsynets placering, jf. lovforarbejderne til vandsektorloven. Forsyningssekreta-riatet kontakter Naturstyrelsen ved tvivlstilfælde i forbindelse med ansøgninger om miljø- og ser-vicemål. Det er således Forsyningssekretariatet, der vurderer, om Naturstyrelsens kompetencerskal inddrages. Proceduren for sagsbehandling kan medføre dobbeltbehandling, når både Forsy-ningssekretariatet og Naturstyrelsen involveres. Det bør derfor overvejes, om sagsbehandlingen afmiljø- og servicemål kan tilrettelægges på en sådan måde, at der fra start sikres inddragelse af derette kompetencer i forhold til sagsbehandlingen.Der er tale om en betydelig del af vandselskabernes omkostninger til miljø- og servicemål, der ikkeer godkendt som miljø- og servicemål i prisloftet. Dette kan skyldes, at vandselskaberne undladerat søge om at få omkostningerne godkendt i prisloftet, men kan også skyldes, at vandselskabernesøger om godkendelse i prisloftet, men ikke får godkendt deres ansøgninger. Det er ikke muligt atadskille de to årsager, da det totale antal ansøgninger om miljø- og servicemål ikke opgøres. Uan-set årsagen til, at omkostningerne til miljø- og servicemål ikke indgår i prisloftet, kan det medvirketil, at vandselskaberne bliver nødt til at skære i miljø- og serviceindsatsen, efterhånden som effekti-viseringskravene indskrænker vandselskabernes råderum.Hvis et vandselskab allerede havde bestemte miljø- og servicemål i perioden 2003-2005, indgårvandselskabets omkostninger til disse miljø- og servicemål i det historiske grundlag for vandsel-skabets driftsomkostninger. Vandselskaberne har ikke kunnet få disse historiske mål godkendt sommiljø- og servicemål i prisloftet, selvom de pågældende mål fortsætter med at indebære udgifterefter 2010. Konsekvensen er, at omkostninger til miljø- og servicemål, der er etableret før 2003,indgår i den almindelige drift og dermed er underlagt generelle og individuelle effektiviseringskrav.Vandselskaber, der har etableret samme miljø- og servicemål efter 2005, kan derimod få godkendtdem som miljø- og servicemål, hvorefter omkostningerne indgår som 1:1-omkostninger og dermedikke er underlagt hverken generelle eller individuelle effektiviseringskrav. Denne forskelsbehandlinger efter Deloittes vurdering hverken hensigtsmæssig eller fair, da vandselskaber, der har været påforkant med opfyldelse af miljø- og servicekrav, straffes, og vandselskaberne behandles uens.Flere vandselskaber har i forbindelse med interview givet udtryk for, at manglende gennemsigtig-hed i sagsbehandlingen af miljø- og servicemål fører til forskelle i, hvilke miljø- og servicemålvandselskaberne får godkendt. Som beskrevet i afsnit 4.6.3. modtager Forsyningssekretariatet

Evaluering af vandsektorloven

mange spørgsmål, blandt andet om miljø- og servicemål, men der er ingen praksis omkring opsam-ling af principielle svar i en offentligt tilgængelig database. Forsyningssekretariatet oplyser, at alleafgørelser offentliggøres på Forsyningssekretariatets hjemmeside, men hvis andre selskaber skalfinde oplysninger fra de øvrige selskabers prislofter, skal de gennemlæse et meget stort antal afgø-relser, og desuden vil det være for sent i forhold til ansøgninger i det førstkommende prisloftår.Deloitte vurderer, at Forsyningssekretariatet kan øge indsatsen i forhold til vejledning og opsamlingpå principielle afgørelser for at sikre gennemsigtighed i sagsbehandlingen. Dette gælder alle For-syningssekretariatets afgørelser og ikke kun afgørelser om miljø- og servicemål.En stor del af vandselskaberne har i forbindelse med interview givet udtryk for, at den nuværendepraksis med en frist for indsendelse af miljø- og servicemål 15. april i året før prisloftåret ikke erhensigtsmæssig. Fristen giver udfordringer i forhold til planlægningsomkostninger for miljø- ogservicemål, der skal dækkes ud af den normale drift, hvis målet ikke godkendes, miljøtiltag med etkort tidsvindue, hvor chancen forpasses, hvis der ikke handles inden halvandet år (for eksempelgrunde, der er til salg), og nødvendige omkostninger til uforudsete miljøtiltag i prisloftåret, somvandselskaberne ikke kan få tillæg for.Efter Deloittes vurdering er det ikke muligt at skubbe denne frist, uden at det presser det i forvejenkomprimerede forløb omkring udarbejdelse af prislofter og dermed hæmmer Forsyningssekretaria-tets muligheder for en god opgaveløsning eller reducerer vandselskabernes tidsrum til at tilpassedriften til de udmeldte prislofter. For at sikre en mere fleksibel proces omkring godkendelse af mil-jø- og servicemål er det derfor værd at overveje en løbende godkendelsesproces med eksempelvishalvårlig sagsbehandling.

4.6.3. Generel kommunikationDer er i interview med vandselskaber givet en række eksempler på, at Forsyningssekretariatetsvejledninger er mangelfulde. I forbindelse med udarbejdelse af prislofter for 2014 har Forsynings-sekretariatet afveget fra sekretariatets egen vejledning i forhold til korrektion af vandselskabernesindtægtsramme. Afvigelse fra vejledningen betyder, at vandselskaberne træffer dispositioner ud fraen vejledning, der ikke følges, og dermed reelt ikke har en sikker viden om, hvordan prisloftet op-gøres.I flere tilfælde har Forsyningssekretariatet offentliggjort sekretariatets fortolkninger af bekendtgørel-ser i Vandnyt, hvilket er hensigtsmæssigt i forhold til en bredere formidling af budskaber. Sådannefortolkninger af bekendtgørelserne bør dog samles op i deciderede vejledninger for at sikre let oglige adgang til denne information.Forsyningssekretariatet har ligesom andre offentlige myndigheder pligt til at vejlede borgere ogvirksomheder omkring spørgsmål indenfor deres myndighedsområde, jf. § 7 i forvaltningsloven.Enkelte vandselskaber har i forbindelse med interview fremført den vurdering, at Forsyningssekre-tariatet ikke i tilstrækkelig grad overholder vejledningspligten. I flere af de individuelle klagesagerfra kendelserne i 2012 har Konkurrenceankenævnet hjemvist prislofter til genbehandling som følgeaf manglende eller forkert vejledning fra Forsyningssekretariatet. I de fire individuelle sager omvejledningspligt i kendelserne fra 2013 vurderer Konkurrenceankenævnet dog, at Forsyningssekre-tariatet har overholdt vejledningspligten.Forsyningssekretariatet udsender Vandnyt på ad hoc-basis, når sekretariatet vurderer, at det kanunderstøtte reglerne og informere om gældende frister. Tabel 23 viser antallet af udsendte eksem-plarer og modtagere af Vandnyt.

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 23. Informationsbladet Vandnyt2010Udsendte eksemplarerModtagere af Vandnyt238502011231.1002012201.170

Kilde:Data fra Forsyningssekretariatets årsberetninger.

Forsyningssekretariatet har udsendt næsten to eksemplarer per måned og må derfor siges at væremeget aktivt på kommunikationsfronten. Antallet af modtagere afspejler også en stor og stigendeinteresse fra vandsektoren. Vandnyt kan dog ikke erstatte officielle vejledninger, men virker som etsupplement i Forsyningssekretariatets vejledningsindsats.

4.6.4. Sammenligning med tilsynspraksis i EnglandI dette afsnit analyseres tilsynspraksis og ressourceforbrug for tilsynet med den økonomiske regu-lering i England og Wales (herefter England). Den økonomiske regulering i England har et omfang,der kan sammenlignes med omfanget af den økonomiske regulering i Danmark (se nærmere i bilagA). Holland og Finland har derimod en mindre omfattende økonomisk regulering, hvorfor ressour-ceforbruget naturligt nok er langt mindre set i forhold til størrelsen af sektoren.Tilsynsopgaven i England er delt mellem Ofwat, Environmental Agency og Drinking Water Inspec-torate. Ofwat forestår tilsynspraksis i henhold til den økonomiske regulering, mens EnvironmentalAgency og Drinking Water Inspectorate varetager det kvalitets- og miljømæssige tilsyn af hen-holdsvis spildevandshåndtering og vandforsyning. I sammenligning hermed varetager Forsynings-sekretariatet tilsynet med den økonomiske regulering i Danmark, mens Naturstyrelsen og kommu-nerne varetager det kvalitets- og miljømæssige tilsyn. Forsyningssekretariatet har dog en opgave iforhold til det kvalitets- og miljømæssige tilsyn, idet sekretariatet er ansvarlig myndighed i forhold tilgodkendelse af miljø- og servicemål.Ofwat udarbejder femårige prislofter for vandselskaberne i England. Tidligere er prislofterne blevetfastsat ud fra en dialog vedrørende hvert enkelt selskabs forretningsplaner, omkostninger og effek-tiviseringsmuligheder. En sådan tilgang kræver alt andet lige flere ressourcer fra tilsynsmyndighe-dens side og har været mulig på grund af strukturen i den engelske vandsektor med meget få ogmeget store selskaber.Ofwat skal i 2014 fastsætte vandselskabernes prislofter for perioden 2015-2020. Ofwat foretagerherefter et risikobaseret tilsyn baseret på kvaliteten af vandselskabernes forretningsplaner, herun-der om de afspejler forbrugernes ønsker og forventninger. En lav kvalitet og en ringe afspejling afforbrugernes ønsker og forventninger i forretningsplanen medfører et skærpet tilsyn fra Ofwat. I denye prislofter er det desuden vandselskabernes samlede omkostninger i stedet for kun driftsom-kostningerne, der ligger til grund for effektiviseringskravene. Ofwat har valgt denne tilgang for atundgå spekulation i kapitalintensive løsninger for at minimere effektiviseringskrav.Tabel 24 viser Ofwats samlede indtægter og omkostninger. Omkostningerne udgør mellem 18 og20 mio. pund, hvilket svarer til 160-180 mio. kr. Ofwat har oplyst, at de har 180-200 årsværk.Ofwats indtægter stammer primært fra betaling fra vandselskaberne.

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 24. Ofwats omkostninger i mio. £, årets priser2009/2010IndtægterOmkostningerSærlige posterKilde:Ofwats årsrapporter.22,217,5-5,02010/201122,917,4-5,32011/201223,919,1-2012/201319,020,1-

Ofwat har betydelig flere ressourcer end Forsyningssekretariatet (korrigeret for population) på trodsaf langt færre selskaber. Dette skal ses i lyset af, at selskaberne er meget store, og at reguleringener baseret på dialog og forhandling med det enkelte selskab, hvilket kræver detaljeret kendskab tildet enkelte selskabs forhold. Den danske regulering er i højere grad baseret på gennemsnitsbe-tragtninger, selvom der også i en vis grad tages højde for individuelle forhold. Forsyningssekretari-atets samlede ressourcer synes dog stadig meget lave sammenlignet med tilsvarende i England.

4.6.5. Vurdering af samlet tilrettelæggelse af tilsynetForsyningssekretariatet har en meget omfattende opgaveportefølje, der ikke synes at være mat-chet af sekretariatets ressourcer. Hvis Forsyningssekretariatet var dimensioneret efter dets opga-vebyrde, ville den reelle omkostning være betydelig større end de ca. 10 mio. kr., som Forsynings-sekretariatets omkostninger udgjorde i 2012. Dette er en konsekvens af den tilgang, der er fastlagti vandsektorloven og prisloftreguleringen, hvor alle vandselskaber omfattes af et meget omfattendetilsyn og indgår i benchmarkingen.Forarbejdet til vandsektorloven indeholder en forudsætning om, at prislofterne kan indeholde indi-viduelle effektiviseringskrav for vandselskaber med et særlig stort effektiviseringsbehov. Resultatetaf Forsyningssekretariatets benchmarking af alle lovomfattede vandselskaber i 2014 er, at der –med de i modellen indbyggede forsigtighedshensyn – fastsættes effektiviseringskrav (dvs. kravstørre end 0 pct. per år) for ca. 55 pct. af vandselskaberne og 75 pct. af spildevandsselskaberne.Det bør overvejes, om tilsynet i højere grad kunne tilrettelægges ud fra en risikobaseret tilgang,hvor ressourcerne og kravene er yderligere fokuseret på de vandselskaber, der har de største ef-fektiviseringspotentialer og er mindst tilbøjelige til at efterleve kravene i den økonomiske regulering.

4.7.

Udvalgte problemfelter, der bør adresseresfremadrettet

Ovenstående analyser og vurderinger samt de øvrige input, Deloitte har indsamlet som led i evalu-eringen, peger på en række udvalgte problemfelter, der bør adresseres i et videre arbejde medtilpasning af reguleringen.For at understøtte en mere gennemsigtig sagsbehandling på tværs af vandselskaber bør derses på muligheden for at styrke vejledningsindsatsen og sikre tilgængeligheden af principielleafgørelser. En mulighed er at oprette en offentligt tilgængelig database med Forsyningssekre-tariatets afgørelser og svar på principielle spørgsmål, herunder Forsyningssekretariatets for-tolkning af bekendtgørelser i forhold til fastsættelse af prislofter, særlige forhold i benchmarkin-gen, miljø- og servicemål, 1:1-omkostninger og § 8-ansøgninger.Der bør ses på, om finansieringen af Forsyningssekretariatet kan ændres, således at Forsy-ningssekretariatet sikres et mere stabilt finansieringsgrundlag, der er tilpasset opgaveporteføl-



Evaluering af vandsektorloven

jen. En mulighed er at lade vandselskaberne betale en årlig afgift, der består af et fast grund-beløb og et variabelt bidrag, der afhænger af vandselskabernes debiterede vandmængde. Forat sikre et stabilt finansieringsgrundlag kunne modellen indeholde en årlig niveauregulering ibidragssatsen i forhold til den forventede inflation, antallet af vandselskaber og den forventedeudvikling i den samlede debiterede vandmængde. Finansieringsgrundlaget vil dermed ikke bli-ve påvirket af et reduceret vandforbrug, færre vandselskaber eller lignende.Endelig bør der mere grundlæggende ses på muligheden for tilrettelæggelse af et differentierettilsyn som led i en alternativ prisloftreguleringsmodel, hvilket er behandlet under overvejelserom alternativ regulering i kapitel 10.

4.8.

Samlet vurdering af statens tilsyn

Udøvelsen af den økonomiske regulering, herunder tilsynet med vandselskaberne, er placeret un-der Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og er dermed adskilt fra den regeludstedende myndighed.Deloitte vurderer, at denne adskillelse er hensigtsmæssig i forhold til at sikre uafhængighed i tilsy-net samt sikre de rette økonomiske kompetencer og kompetencer indenfor modelopbygning. Dissekompetencer er helt centrale i forhold til fastsættelse af prislofter og benchmarking, der er Forsy-ningssekretariatets væsentligste opgaver.Forsyningssekretariatet har en meget omfattende opgaveportefølje, der vurderes ikke at være mat-chet af sekretariatets ressourcer, og der bør i højere grad skabes sammenhæng mellem opgaverog ressourcer. Dette understøttes af vandselskabernes opfattelse, en sammenligning med dimen-sioneringen af tilsynet i England og Forsyningssekretariatets egen opfattelse. Forsyningssekreta-riatets store opgaveportefølje er en konsekvens af den tilgang til tilsynet, der er fastlagt i vandsek-torloven og prisloftbekendtgørelsen.Det bør overvejes, om tilsynet i højere grad kan tilrettelægges efter en risikobaseret tilgang, hvortilsynsindsatsen afhænger af en mere konkret vurdering af vandselskabernes performance ogcompliance, således at kravene kan lempes for de virksomheder, der af egen drift effektiviserermest. Tilsynsressourcerne kunne dermed i højere grad fokuseres på vandselskaber med de størsteeffektiviseringsbehov, og Forsyningssekretariatet vil få mulighed for at indgå i en tættere dialogmed det enkelte selskab. Dette vil svare til den udviklingsretning, der er kendetegnende for til-synsmyndigheden i England, der planlægger at inddele vandselskaberne i tre grupper, der vil fåforskelligt fokus i prisloftreguleringen og tilsynet. Der henvises til kapitel 10 for nærmere overvejel-ser omkring tilrettelæggelse af et mere differentieret tilsyn.Deloitte vurderer, at selvom der må forventes et vist klageomfang, når ny regulering indføres, ud-gør det store antal klagesager og den store andel af vandselskaber, der har klaget, en udfordring iforhold til funktionaliteten af prisloftreguleringen. Klageomfanget er desuden en indikator på vand-selskabernes store utilfredshed med reglerne og administrationen heraf. Klagesagerne indebæreren belastning af Forsyningssekretariatet, der ikke er dimensioneret til omfanget af sagsbehandlin-gen i forbindelse med klagerne, og som derfor må nedprioritere eller udskyde andre vigtige opga-ver for at leve op til vandselskabernes berettigede krav på at få deres sag behandlet.Det er Deloittes vurdering, at Forsyningssekretariatet er præget af en for hurtig omsætning af med-arbejdere, hvilket skaber udfordringer i forhold til at etablere en effektiv og gennemsigtig sagsbe-handling. Den store medarbejderomsætning kan være en konsekvens af, at ressourcerne ikke

Evaluering af vandsektorloven

matcher Forsyningssekretariatets opgaver, og at medarbejderne derfor er udsat for et betydeligtarbejdspres.Deloitte vurderer endvidere, at Forsyningssekretariatet med fordel kan styrke indsatsen i forhold tilat udarbejde og efterleve vejledninger samt samle op på principielle spørgsmål og afgørelser omfortolkning af reguleringen. Vigtigheden af dette understreges af de mange ændringer, der har væ-ret i regelgrundlaget, hvilket har vanskeliggjort opbygning af en gennemsigtig og effektiv sagsbe-handling – både for vandselskaber og for Forsyningssekretariatet.Forsyningssekretariatet finansieres via årlige indbetalinger fra de lovomfattede vandselskaber.Siden etableringen har Forsyningssekretariatet haft en mindre finansiering end forventet i lovforar-bejderne til vandsektorloven. Dette skyldes, at antallet af lovomfattede vandselskaber har væretmindre end forventet. Samtidig har Forsyningssekretariatet haft opgaver i forbindelse med klage-sager og efterfølgende revidering af prislofter, der har været større end forventet. Den nuværendefinansieringsmodel tager ikke højde for ændringer i antallet af selskaber og indeholder ikke en mu-lighed for at korrigere for det mismatch, der har været mellem de forventede omkostninger og deforventede indtægter. Desuden rammes forbrugerne i mindre lovomfattede selskaber hårdere endforbrugerne i store selskaber af indbetalingerne til Forsyningssekretariatet. Efter Deloittes vurderingbør der ses på mulighederne for at fastlægge en alternativ finansieringsmodel, der er robust over-for ændringer i antallet af lovomfattede selskaber og har en mere fair fordeling af omkostningerne.En sådan finansieringsmodel kunne være baseret på vandselskabernes debiterede vandmængde,hvor den årlige sats reguleres efter prisudviklingen, antallet af vandselskaber og udviklingen i densamlede debiterede vandmængde.

Evaluering af vandsektorloven

5. Strukturudvikling og konsoli-dering

I dette kapitel belyses strukturudviklingen i vandsektoren. Det undersøges, ihvilket omfang vandsektorloven understøtter strukturudvikling og konsoli-dering. Analysen viser, at vandsektorloven og tilhørende regler indeholderbetydelige barrierer for konsolidering. Dette skal ses i sammenhæng medDeloittes analyse af stordriftsfordele, der viser, at der er et stort effektivise-ringspotentiale ved øget konsolidering af den danske vandsektor.Den danske vandsektor er kendetegnet ved at være meget fragmenteret, særligt indenfor vandfor-syningssektoren, hvor der eksisterer ca. 2.500 vandforsyningsselskaber. Dette svarer til, at hvertvandforsyningsselskab i gennemsnit forsyner ca. 2.200 indbyggere. Til sammenligning servicerervandforsyningsselskaberne i Finland og Tyskland 13.500-17.500 indbyggere i gennemsnit, og iHolland og England servicerer vandforsyningsselskaberne i gennemsnit 1,7 mio., henholdsvis 2,7mio., indbyggere. I et internationalt perspektiv er de danske vandforsyningsselskaber således me-get små.Spildevandssektoren i Danmark er også fragmenteret, omend i mindre grad. Der eksisterer ca. 100spildevandsselskaber i Danmark, der hver i gennemsnit servicerer 58.000 indbyggere. Til sammen-ligning servicerer hvert spildevandsselskab i Holland i gennemsnit 643.000 indbyggere, og i Eng-land servicerer spildevandsselskaberne i gennemsnit 5,6 mio. indbyggere per selskab.Som grundlag for en analyse og vurdering af, om vandsektorloven understøtter en hensigtsmæssigudvikling i den danske vandsektor, giver dette kapitel et overblik over strukturudviklingen og konso-lideringen i den danske vandsektor.I afsnit 5.1. gives et overblik over de strukturelle kendetegn ved den danske vandsektor, herunderhvilke ejerstrukturer og organisationsformer der kendetegner sektoren. I afsnit 5.2. beskrives struk-turudviklingen siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven og vandsektorlovens betydning for konsoli-dering. Herunder foretages en sammenligning med de mindre forbrugerejede vandselskaber, derikke er omfattet af vandsektorloven. De lovgivningsmæssige barrierer for øget konsolidering oprid-ses i afsnit 5.3. I afsnit 5.4. analyseres det, i hvilket omfang der er skalaøkonomi i henholdsvis spil-devandssektoren og vandforsyningssektoren. Dette danner grundlag for en vurdering af et hen-sigtsmæssigt konsolideringsniveau og en vurdering af det økonomiske potentiale ved øget konsoli-dering. Afsnit 5.5. indeholder en række udvalgte problemfelter, der bør adresseres i et videre ar-bejde med tilpasning af reguleringen, mens afsnit 5.6. giver en samlet vurdering af vandsektorlo-vens betydning for strukturudvikling og konsolidering.

Evaluering af vandsektorloven

5.1.

Overblik over strukturen i vandsektoren

5.1.1. Strukturelle kendetegn ved den danske vandsektorVandsektoren i Danmark består af en række kommunalt ejede vandselskaber, der indvinder, trans-porterer og leverer rent vand samt afleder, renser og udleder spildevand og regnvand. De kommu-nalt ejede vandselskaber varetager hovedparten af vand- og spildevandsaktiviteterne i Danmark. Ivandforsyningssektoren står kommunalt ejede selskaber således for ca. 67 pct. af den samledeforsyning, og i spildevandssektoren varetager kommunalt ejede selskaber 98 pct. af den afledtevandmængde. Der er 184 kommunalt ejede vandselskaber.Herudover består vandsektoren af en gruppe almene forbrugerejede vandselskaber, der hovedsa-geligt varetager vandforsyningsaktiviteter og i mindre omfang spildevandsrensning. De almeneforbrugerejede vandværker varetager ca. 30 pct. af forsyningen af rent vand i Danmark og ca. 0,5pct. af spildevandshåndteringen. Der er ca. 2.650 almene forbrugerejede vandforsyningsselskaberog spildevandsrensningsanlæg i Danmark.Hertil kommer en stor gruppe ikke-almene forsyninger, for eksempel enkeltboringer, der forsyneren enkelt ejendom, og enkelte ikke-almene spildevandsanlæg. Disse håndterer henholdsvis ca. 3pct. af vandforsyningen og 1,5 pct. af spildevandshåndteringen.Tabel 25. Vandforsynings- og spildevandssektorens struktur med hensyn til ejerform og afgrænsning i forhold tilvandsektorloven. Opgørelsen viser antal vandselskaber i hver kategori.

VandforsyningEjerformKommunalt ejede vandforsyningsselska-berForbrugerejede forsyningerIkke-almene forsyningerOmfattet af VSL871350Ikke omfattet af VSL0Ca. 2.300Ca. 50.000

SpildevandshåndteringEjerformKommunalt ejede spildevandsselskaberForbrugerejede rensningsanlægIkke-almene spildevandsanlægOmfattet af VSL9700Ikke omfattet af VSL0214-

Kilde:Deloittes estimater på basis af oplysninger fra Naturstyrelsen, Forsyningssekretariatet, DANVA og FVD.Note:Ikke almene forsyninger er defineret som mindre forsyninger med under 10 tilslutninger. Ikke-almene spildevandsan-læg er defineret som anlæg med en mindre belastning end 30 personækvivalenter (PE).

Vandsektorloven omfatter samtlige kommunalt ejede vandselskaber såvel som de største almene22forbrugerejede vandværker. Loven omfatter således 319 vandselskaber, hvoraf 58 pct. er kom-munalt ejede selskaber, mens 42 pct. er private vandforsyningsselskaber. Der er herudover ca.

Vandselskaber, der leverer mindst 200.000 m3vand eller behandler/transporterer mindst 200.000 m3spildevand per år ogleverer til/aftager fra mindst 10 ejendomme, er omfattet af vandsektorloven.

Evaluering af vandsektorloven

2.300 almene private vandforsyningsselskaber og lidt over 200 almene private rensningsanlæg,der ikke er omfattet af vandsektorloven.De lovomfattede vandselskabers størrelseDe danske spildevandsselskaber håndterer i gennemsnit 3,4 mio. m spildevand årligt. De mindste3lovomfattede spildevandsselskaber håndterer 0,2-0,3 mio. m spildevand årligt, mens det største3spildevandsselskab håndterer 30 mio. m årligt.De kommunalt ejede vandforsyningsselskaber håndterer i gennemsnit 2,5 mio. m vand årligt. I33denne gruppe varierer størrelsen fra 0,2 mio. m for de mindste selskaber til 14,3 mio. m for detstørste selskab.Blandt de forbrugerejede vandselskaber er gennemsnittet 0,4 mio. m . De mindste i denne gruppe3håndterer 0,2 mio. m vand årligt, mens den største forbrugerejede vandforsyning håndterer 1,93mio. m årligt.I nedenstående analyser er de danske lovomfattede vandselskaber kategoriseret efter størrelsebaseret på selskabernes debiterede vandmængde i 2012, hvilket inddeler selskaberne i kategori-erne mindre, mellemstore og store vandselskaber. Spildevandsselskaber med en debiteret vand-33mængde op til 1,8 mio. m er kategoriseret som mindre, spildevandsselskaber mellem 1,8 mio. m3og 2,8 mio. m er kategoriseret som mellemstore, og spildevandsselskaber med en debiteret3vandmængde større end 2,8 mio. m er kategoriseret som store spildevandsselskaber. For vand-3forsyningsselskaberne gælder, at selskaber med en debiteret vandmængde op til 0,3 mio. m er33kategoriseret som mindre, forsyninger mellem 0,3 mio. m og 1,1 mio. m er kategoriseret som3mellemstore, og vandforsyningsselskaber med en debiteret vandmængde større end 1,1 mio. m erkategoriseret som store vandforsyningsselskaber.Figur 27. Fordeling af vandselskabernes størrelse for henholdsvis spildevandsselskaber, kommunalt ejede vand-forsyningsselskaber og forbrugerejede vandforsyningsselskaberVandforsyningsselskaberSpildevandsselskaber333

Pct.80604020

Pct.79%4030

36%32%32%

54%40%

2010

18%3%6%

Mindre

Mellem

Stor

Mindre

Mellem

Stor

Kommunale vandselskaberForbrugerejede vandforsyningerKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Spildevandsselskaber

N spildevandsselskaber = 78, N kommunalt ejede vandforsyningsselskaber = 61, N forbrugerejede vandforsyningsselskaber= 95.

Evaluering af vandsektorloven

Som det fremgår af Figur 27 ovenfor, fordeler de danske spildevandsselskaber sig nogenlunde ligei kategorierne mindre, mellemstore og store. Derimod ligger langt hovedparten af de kommunaltejede vandforsyningsselskaber i kategorien store, mens kun 3 pct. kategoriseres som mindre.Blandt de forbrugerejede vandforsyningsselskaber forholder det sig omvendt, idet blot 6 pct. af deforbrugerejede vandforsyningsselskaber kategoriseres som store, mens 54 pct. kategoriseres sommindre og 40 pct. som mellemstore forsyninger. Det fremgår, at de forbrugerejede vandforsynings-selskaber overordnet set er væsentlig mindre end de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber,og der er således en væsentlig strukturel forskel på den forbrugerejede og kommunalt ejede del afvandforsyningssektoren.I kapitel 6 gives der et overblik over selskabsformerne i den danske vandsektor. Blandt de kommu-nalt ejede vandselskaber har 97 pct. valgt at organisere sig som aktieselskaber, mens blot 3 pct. afde kommunalt ejede vandselskaber er organiseret som anpartsselskaber. På spildevandsområdeter der desuden enkelte selskaber, der er organiseret i fælleskommunale selskaber oprettet i hen-hold til kommunestyrelseslovens § 60. Hele 76 pct. af de kommunalt ejede vandselskaber er ejet afet kommunalt holdingselskab.Blandt de almene private vandforsyningsselskaber, der er omfattet af vandsektorloven, har 81 pct.af forsyningerne angivet at være organiseret som et andelsselskab med begrænset ansvar(a.m.b.a.), mens 10 pct. har angivet at være organiseret som et andelsselskab med ubegrænsetansvar (A/ns). Blandt de ikke-lovomfattede private almene vandforsyningsselskaber har 59 pct.angivet at være et andelsselskab med begrænset ansvar, mens 26 pct. har angivet at være et inte-ressentskab.

5.2.

Konsolideringstendenser i vandsektoren

Som en konsekvens af kommunesammenlægningen i 2007 gennemgik særligt spildevandssekto-ren en markant konsolidering, idet der skete en række sammenlægninger af spildevandsselskaber iregi af de nye og større kommuner. Hermed blev antallet af kommunalt ejede kloakforsyningerreduceret fra 272 til 98. I dette afsnit afdækkes konsolideringstendenserne i den danske vandsek-tor, herunder i hvilket omfang vandselskaber indgår i henholdsvis fusioner og driftsfællesskabermed henblik på at realisere positive synergieffekter.Egentlige fusioner vs. driftsfællesskaberDer ses i vandsektoren flere former for samarbejder og sammenlægninger mellem vandselskaber.Overordnet set kan der sondres mellem fusioner og driftsfællesskaber. Forskellen på en egentligfusion og et driftsfællesskab er, at der i førstnævnte er tale om en overdragelse af alle aktiverne,herunder også produktionsanlæg og ledningsnet, til et fælles selskab, mens der i driftsfællesskabetindgås aftaler mellem selvstændige selskaber om fælles udnyttelse af for eksempel medarbejdere,lokaler og driftsmidler.En i praksis anvendt mellemform mellem en egentlig fusion og et driftsfællesskab er, når ejere aftidligere selvstændige selskaber danner en fælles holdingstruktur med et underliggende fællesserviceselskab, som alle medarbejderne i de tidligere selskaber overføres til, men hvor de under-liggende fysiske anlægsaktiver fortsat er placeret i særskilte vandselskaber med hvert sit geografi-ske forsyningsområde. HOFOR og de få andre såkaldte fusioner, der siden vandsektorlovens

Evaluering af vandsektorloven

ikrafttrædelse er gennemført i den danske vandsektor, er alle eksempler på denne mellemform.Der er tale om mere end et løst driftsfællesskab, eftersom der dannes nye fælles holding- og ser-viceselskaber med nyt fælles navn, logo, brevpapir osv. (for eksempel HOFOR og Nordvand), ogeftersom medarbejderne typisk (i hvert fald efter nogen tid) overflyttes til det fælles serviceselskab,herunder fælles funktioner og lokaler.Erfaringer fra andre sektorer viser, at mellemformen ikke udnytter de fulde synergieffekter og effek-tiviseringspotentialer ved en fusion, idet der er betydelige omkostninger knyttet til bevarelsen af deunderliggende og særskilte selskaber. For vandsektoren er problemet ved mellemformen blandtandet, at der skal administreres et særskilt prisloft for de enkelte vandselskaber. Desuden fordrerden blandede ejerform en mere kompleks ledelsesstruktur, administration og regulering. Det mådog antages, at synergieffekterne på medarbejdersiden i højere grad udnyttes ved en holding- ogserviceselskabssammenlægning end i de mere løse driftsfællesskaber, hvor der opretholdes sepa-rate arbejdspladser, og hvor udvekslingen af medarbejdere og driftsmidler sker i form af udlån mel-lem fuldt ud selvstændige selskaber med eget navn, logo, brevpapir, medarbejderstab osv.

5.2.1. Strukturudvikling og konsolideringstendenser blandt delovomfattede vandselskaberSom det fremgår af Figur 28, indgår blot 13 pct. af de kommunalt ejede og 16 pct. af de forbruger-ejede vandselskaber, der er omfattet af vandsektorloven, i et driftsfællesskab med andre vandsel-skaber. Det er Deloittes opfattelse på baggrund af interview med vandselskaber og erfaringer fravandsektoren, at der hovedsageligt er tale om løse driftsfællesskaber, hvor medarbejdere ikke erudskilt til selvstændige selskaber. Dette billede er ens på tværs af spildevandssektoren og vandfor-syningssektoren.Figur 28. Erfaringer med driftsfællesskaber, fordelt på ejerformDeltager vandselskabet i et driftsfælleskab med andrevandselskaber?Pct.100806040200

Er driftsfællesskabet fordelagtigt for vandselskabet?(Kun selskaber, der deltager i et driftsfællesskab)Pct.

86% 84%

6050403020

44%

53%44%

11%

8% 5%Ja, efter VSLNej

100

7%0%

20%11%

20%

Ja, før VSL

Slet ikke I mindre I nogengradgrad

I højgrad

Kommunalt ejetKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.N kommunalt ejet = 130, N forbrugerejet = 95.

Forbrugerejet

Der er dog tidligere eksempler på fulde fusioner, for eksempel TREFOR, der er dannet som en selvejende institution, hvorde deltagende kommuner i trekantsområdet valgte at indskyde både medarbejdere og alle aktiver på en række forsynings-områder, herunder vandforsyning.

Evaluering af vandsektorloven

Der er en tendens til, at de mindre selskaber er mere engagerede i driftssamarbejder, idet 19 pct.af de mindre vandforsyningsselskaber og 24 pct. af de mindre spildevandsselskaber indgår i drifts-fællesskaber med andre vandselskaber. Dette indikerer, at de mindre selskaber har en større for-del af at indgå i driftsfællesskaber, sandsynligvis ved at realisere effektiviseringspotentialer gen-nem større drift, som de qua deres størrelse ikke kan realisere på egen hånd.Som det fremgå af Figur 28, vurderer hele 88 pct. af de kommunalt ejede vandselskaber, der harengageret sig i driftsfælleskaber, at driftsfællesskabet i nogen eller høj grad er fordelagtigt. Blandtde forbrugerejede vandselskaber er andelen 73 pct. Blandt de relativt få vandselskaber, der harengageret sig i driftsfællesskaber, er der således en overvejende opfattelse af, at disse fællesska-ber er fordelagtige for selskabet.Fusioner blandt de lovomfattede vandselskaberI spørgeskemaundersøgelsen er vandselskaberne blevet spurgt om, hvorvidt vandselskabet hargennemført en fusion eller sammenlægning med et andet vandselskab siden vandsektorlovensikrafttrædelse. Heraf fremgår det, at 16 pct. af de lovomfattede vandselskaber har gennemført enfusion eller sammenlægning siden 2010, hvilket svarer til 39 vandselskaber i spørgeskemaunder-søgelsen. Baseret på Deloittes interview med vandforsyningsselskaber og erfaringer fra vandsekto-ren må det formodes, at hovedparten af de fusioner, vandselskaberne har angivet at have gennem-ført, reelt er holding- og serviceselskabsfusioner og ikke fusioner på vandselskabsniveau.Af de 39 selskaber, der har angivet at have gennemført en fusion eller sammenlægning, er 14vandselskaber gået sammen i HOFOR og fem vandselskaber er sammenlagt til Nordvand A/S.Disse to sammenlægninger dækker mindre, mellemstore og store kommunalt ejede vandselskaberindenfor både spildevandssektoren og vandforsyningssektoren. Der er i disse tilfælde tale om hol-ding- og serviceselskabssammenlægninger, jf. ovenfor.Af de resterende 20 vandselskaber, der har indgået i en fusion eller sammenlægning, er syv sel-skaber kommunalt ejede, 12 selskaber er forbrugerejede, og et selskab er selvejende. Disse sel-skaber repræsenterer næsten udelukkende vandforsyningssektoren, idet blot ét af selskaberne eret spildevandsselskab. Det er primært mellemstore og store vandselskaber, der har indgået i enfusion. Omtrent halvdelen af disse selskaber har angivet at have overtaget et mindre vandværk iforbindelse med fusionen.Som det fremgår af Figur 29, vurderer langt hovedparten af vandselskaberne, at fusionen/sam-menlægningen har været fordelagtig for vandselskabet. Blandt de 39 vandselskaber, der har gen-nemført en fusion eller sammenlægning, vurderer 74 pct., at dette i nogen eller høj grad har væretfordelagtigt. De selskaber, der er sammenlagt til HOFOR A/S, udgør mere end en tredjedel afgruppen af fusionerede eller sammenlagte selskaber. Hvis der ses bort fra disse 14 selskaber,vurderer 60 pct., at fusionen i nogen eller høj grad har været fordelagtig.Af de vandselskaber, der har gennemført en fusion eller en sammenlægning, har 70 pct. angivetønsket om effektiviseringer og omkostningsreduktioner som en motivation for fusionen, mens 72pct. har angivet ønsket om en øget professionalisering af driften som en motivation. 56 pct. af sel-skaberne har angivet, at fusionen/sammenlægning ville give bedre muligheder for at leve op tilskærpede lovgivningskrav, mens 62 pct. har angivet, at fusionen/sammenlægningen ville skabe enmere interessant arbejdsplads og bedre rekrutteringsmuligheder. Enkelte vandværker har desudenangivet, at de er indgået i en fusion, eftersom det ikke var muligt for den ene part at fortsætte drif-ten som selvstændigt selskab.

100

Evaluering af vandsektorloven

Figur 29. Erfaringer med fusioner/sammenlægninger, henholdsvis med og uden HOFOR A/SHar vandselskabet gennemført en fusion/sammenlægning med et andet vandselskab efter ikraft-trædelsen af VSL?Er fusionen/sammenlægningen fordelagtig for vandselska-bet? (Kun selskaber, der har gennemført en fusion/sammenlægning)

Pct.100806040200

Pct.

84%

89%

6050403020

59%

36%28%24%18%15%12%

16%

11%

100

Nej

Sletikke

I mindre I nogengradgrad

I højgrad

Inklusive HOFOR A/SKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.N inklusive HOFOR A/S = 241, N eksklusive HOFOR A/S = 227.

Eksklusive HOFOR A/S

Blandt de selskaber, der ikke har indgået i en fusion eller sammenlægning, overvejer 15 pct. atgøre det indenfor de næste 3 år. Denne andel er konstant på tværs af spildevands- og vandforsy-ningssektoren. Der er dog en markant større andel af kommunalt ejede (20 pct.) end forbrugereje-de (10 pct.) vandselskaber, der overvejer at indgå i en fusion indenfor de næste 3 år.Som det fremgår af Figur 30, er det særligt de mellemstore og store spildevandsselskaber og destore vandforsyningsselskaber, der overvejer at indgå i en fusion eller sammenlægning indenfor denæste 3 år.Figur 30. Overvejer selskabet at gennemføre en fusion/sammenlægning med et andet selskab indenfor de næste 3år? Fordelt på selskabernes aktivitet og størrelseSpildevandsselskaberVandforsyningsselskaber

Pct.80

64%6040200

46%

40%

67%57%48%

21%25%8%JaNej

33%35%28%

40200

39%26%13%4%JaNej

21%

26%

Ved ikke

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 69, N for vandforsyningsselskaber = 130.

101

Evaluering af vandsektorloven

Resultaterne indikerer, at det særligt er mindre (og forbrugerejede) selskaber, der er tilbagehol-dende med at indgå i fusioner mv., hvilket står i kontrast til, at disse mindre selskaber i særlig gradmå forventes at kunne opnå stordriftsfordele ved en fusion. Der er dog i såvel spildevandssektorensom i vandforsyningssektoren en relativ stor andel af vandselskaber, der ikke er afklaret i forhold tilspørgsmålet om fremtidige fusioner.I forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen har flere af selskaberne angivet, at effektiviseringerog synergieffekter i såvel driften som de administrative funktioner kunne være en motivationsfaktorfor en fremtidig fusion eller sammenlægning med et andet vandselskab. Flere mindre selskaberfremhæver desuden, at det kan blive en nødvendighed at lægge sig sammen med andre for atkunne fortsætte driften i fremtiden. Det understøtter en opfattelse af, som det også blev bekræftet iinterview, at de mindre forbrugerejede selskaber helst vil stå alene og ikke vil gå længere end til etdriftsfællesskab. Det skyldes ikke kun barrierer i vandsektorloven for fusioner (se afsnit 5.3. neden-for), men også et stærkt ønske hos ledelse og bestyrelse om at forblive et selvstændigt forbruger-ejet vandværk. Dette ønske kan desuden virke som en barriere for sammenlægninger mellemkommunalt ejede vandselskaber og forbrugerejede vandselskaber.Konsolidering gennem multiforsyningerUdover fusioner og sammenlægninger mellem vandselskaber, der er beskrevet ovenfor, er der imange kommuner sket en selskabsmæssig integration af forskellige forsyningsarter, eksempelvisvarme- og vandforsyning, således at der er etableret multiforsyningskoncerner. Et eksempel herpåer Varde Forsyning A/S, der både håndterer affald, spildevand og vand- og varmeforsyning.Ved at sammenlægge de kommunale forsyningsområder organisatorisk i koncerner kan de kom-munale ejere realisere en række af de økonomiske effektiviseringspotentialer, der er beskrevet iafsnit 5.4.

5.2.2. Strukturudvikling og konsolideringstendenser i den ikke-lovomfattede del af vandsektorenDe ca. 2.500 private almene vandselskaber, der ikke er omfattet af vandsektorloven, er kendeteg-net ved at være små vandselskaber, primært vandforsyningsselskaber, med en udpumpet mæng-3de vand på mindre end 200.000 m årligt.Figur 31. Fordeling af ikke-lovomfattede forsyninger efter størrelse, målt på mængden af udpumpet vand i 2012(1.000 m3)

Pct.6050403020100

58%

23%14%6%0-4950-99100-149 150-199

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse, N = 549.

102

Evaluering af vandsektorloven

Som det fremgå af Figur 31, udgør 58 pct. af de ikke-lovomfattede forsyninger, der har svaret påDeloittes spørgeskemaundersøgelse, små vandforsyningsselskaber, der udpumper under 50.00033m vand, mens 23 pct. udpumper mellem 50.000 og 100.000 m vand. 20 pct. af forsyningerne3udpumper mere end 100.000 m vand.Deloittes spørgeskemaundersøgelse blandt de ikke-lovomfattede vandselskaber viser, at driften ihovedparten af de ikke-lovomfattede vandselskaber primært eller udelukkende varetages af frivilligtarbejde. På spørgsmålet om, hvordan driften varetages i vandforsyningen, har 46 pct. af de ad-spurgte vandselskaber angivet, at driften varetages via frivillig arbejdskraft, jf. Figur 32.Figur 32. Hvordan varetages driften af forsyningen?Pct.50403020100

46%

24%

22%

7%1%Driften erDriften Medarbejdere AndetAndet, evt.udliciteret varetagesansat af vandselskabentil en privat via frivillig vandselskabetkombinationoperatør arbejdskraft

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.N = 564.

Blot 20 pct. af de ikke-lovomfattede vandselskaber har angivet at have mindst 1 lønnet årsværkansat i forsyningen, mens yderligere 31 pct. har angivet at have mellem 0 og 1 lønnet årsværkansat i forsyningen.Figur 33. Erfaringer med driftsfællesskaber blandt ikke-lovomfattede forsyningerDeltager forsyningen i et driftsfællesskab med andreforsyninger?Har driftsfællesskabet været tilfredsstillende for forsynin-gen? (Kun forsyninger, der deltager i et driftsfællesskab)

Pct.806040

Pct.

78%

806040

75%

22%20020

17%3%5%I højgrad

Nej

Slet ikke I mindre I nogengradgrad

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.N = 555.

103

Evaluering af vandsektorloven

Som det fremgår af Figur 33, deltager 22 pct. af de ikke-lovomfattede vandforsyningsselskaber i etdriftsfællesskab med andre forsyninger. Dette er væsentlig højere end gennemsnittet for de lovom-fattede vandforsyningsselskaber og en anelse højere end for de mindre lovomfattede vandforsy-ningsselskaber. Dette kunne således indikere, at der er en tendens til, at mindre vandselskaber ihøjere grad engagerer sig i driftsfællesskaber.Blandt de ikke-lovomfattede vandselskaber omfatter driftssamarbejdet som oftest beredskaber forat kunne opretholde forsyningssikkerheden i tilfælde af nedbrud eller ledningssamarbejder i forbin-delse med, at én forsyning køber vand af en anden forsyning, samt til dels samarbejde om admini-stration eller den daglige drift.Som vist i Figur 34, har blot 5 pct. af de ikke-lovomfattede vandforsyningsselskaber gennemført enfusion eller sammenlægning med en anden forsyning siden 2010. Andelen af lovomfattede vand-selskaber, der har gennemført en fusion eller sammenlægning, er 18 pct., og andelen af lovomfat-tede privatejede vandselskaber, der har gennemført en fusion eller sammenlægning, er 13 pct.Blandt de ikke-lovomfattede forsyninger overvejer 13 pct. at gennemføre en fusion med en andenforsyning.Til sammenligning overvejer 20 pct. af de kommunalt ejede vandselskaber og 10 pct. af de lovom-fattede private vandselskaber at gennemføre en fusion indenfor de næste 3 år. Det fremgår såle-des, at omfanget af fusioner og sammenlægninger i den ikke-lovomfattede del af den danskevandsektor er markant lavere end omfanget i den lovomfattede del af vandsektoren. Som det frem-går af Figur 34, opleves fusionen dog positivt blandt de få ikke-lovomfattede vandselskaber, derhar gennemført en fusion. Således vurderer 80 pct., at fusionen i nogen eller høj grad har værettilfredsstillende for forsyningen.Figur 34. Erfaringer med fusioner blandt ikke-lovomfattede forsyningerHar forsyningen gennemført en fusion eller en sammen-lægning siden 2010?Har fusionen/sammenlægningen været tilfredsstillende forforsyningen? (Kun forsyninger, der har gennemført enfusion/sammenlægning)

Pct.100806040200

Pct.

95%

806040

65%

5%JaNej

200

8%Vedikke

12%0%Sletikke

15%

II nogen I højmindre gradgradgrad

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.N = 553.

Blandt de ikke-lovomfattede vandselskaber, der har gennemført en fusion eller sammenlægningsiden 2010, angiver 41 pct. et ønske om bedre at kunne leve op til skærpede lovkrav som motivati-on for fusionen. Desuden har 22 pct. angivet ønsket om effektiviseringer og omkostningsreduktio-

104

Evaluering af vandsektorloven

ner som motivation, og 7 pct. har angivet et ønske om øget professionalisering. Ingen af de ikke-lovomfattede vandselskaber har angivet ønsket om bedre rekrutteringsmuligheder som begrundel-se for fusionen/sammenlægningen.Som det fremgår af ovenstående resultater, er de mindre forbrugerejede selskaber, særligt dem,der ikke er omfattet af vandsektorloven, mere tilbøjelige til at indgå i driftsfælleskaber med andrevandselskaber. Som resultaterne viser, er de dog mindre tilbøjelige til at indgå i egentlige fusionerend de kommunalt ejede vandselskaber er. Dette skyldes særligt to forhold. For det første ønskersærligt de ikke-lovomfattede vandselskaber ikke at blive bragt ind under vandsektorloven gennemen fusion, jf. afsnit 6.3.1. For det andet har mange forbrugerejede vandselskaber i forbindelse medinterview og spørgeskemaundersøgelsen tilkendegivet, at der er et stærkt ønske hos ledelse ogbestyrelse om at forblive et selvstændigt forbrugerejet vandselskab.Set fra et samfundsøkonomisk synspunkt medfører disse motiver dog, at selskaberne afholder sigfra at udnytte de stordriftsfordele, der kunne opnås gennem større enheder, jf. afsnit 6.4. Igennemdriftsfælleskaber kan forsyningerne dog i en vis udstrækning opnå en del af disse fordele, men ikkede fulde synergieffekter, og det er stadig kun et mindretal, der indgår i driftsfællesskaber.

5.3.

Lovgivningsmæssige barrierer for øget kon-solidering

De øgede lovgivningsmæssige krav til miljø- og klimaindsats og det økonomiske pres for effektivi-seringer samt ønsket om at kunne rekruttere og fastholde kvalificerede medarbejdere skaber enrække naturlige incitamenter til øget konsolidering i vandsektoren.Der er ikke eksplicit indført positive incitamenter til fusioner eller sammenlægninger i vandsektorlo-ven. Til gengæld viser en gennemgang af den eksisterende regulering og resultater fra Deloittesspørgeskemaundersøgelse og interviewrunde blandt danske vandselskaber, at der er en rækkebarrierer i den nuværende regulering, der medvirker til at hindre fusioner og sammenlægninger ivandsektoren, og som derigennem bremser en bevægelse mod øget konsolidering.Ca. en tredjedel af de vandselskaber, der har deltaget i Deloittes spørgeskemaundersøgelse, harbeskrevet en eller flere konkrete barrierer for fusioner og sammenlægninger. De adspurgte vand-selskaber fremhæver eksempelvis forbud mod differentierede takster i spildevandssektoren, skat-tepligten og grænsen for, hvornår et vandselskab er omfattet af vandsektorloven, som barrierer,der afholder vandselskaber fra at indgå i fusioner og sammenlægninger. I det følgende afsnit gen-nemgås de centrale lovgivningsmæssige barrierer for øget konsolidering.

5.3.1. Oversigt over barrierer for konsolideringI gennemgangen af barrierer sondres der mellem, hvilke og hvor store barrierer vandsektorlovenog tilhørende regler indeholder for henholdsvis egentlige fusioner, holding- og serviceselskabs-sammenlægninger og løsere driftsfællesskaber, jf. sondringen i afsnit 6.2. Det generelle billede er,at vandsektorloven indeholder markante barrierer for egentlige fusioner, en række væsentlige bar-rierer for holding- og serviceselskabssammenlægninger og kun mindre barrierer for løsere drifts-fællesskaber (der til gengæld realiserer et mindre økonomisk effektiviseringspotentiale).

105

Evaluering af vandsektorloven

Forbud mod differentierede takster på spildevandsområdetIfølge lov om betalingsregler for spildevandsselskaber mv. gælder, at et fusioneret spildevandssel-skab kun kan have én og samme takst for vandafledning overfor samme type (størrelse) forbruger.Dermed er der ikke mulighed for at fusionere to kommunalt ejede spildevandsselskaber og herefteretablere en overgangsordning med variable kubikmetertakster til udligning af økonomiske forskellei de to fusionerede selskaber over en årrække. På dette punkt adskiller reguleringen af spilde-vandssektoren sig markant fra reguleringen af vandforsyningsselskaberne, idet vandforsyningslo-ven giver mulighed for at differentiere taksterne i forskellige vandindvindingsområder.Forbuddet mod differentierede spildevandstakster er en central barriere for egentlige fusioner afspildevandsselskaber, idet det lokalpolitisk kan være yderst vanskeligt at argumentere for, at enkommunes spildevandsforbrugere skal være med til at betale for et eventuelt investeringsefterslæbeller højere driftsomkostninger i nabokommunens spildevandsselskab. Dette kan føre til, at deropretholdes flere selvstændige spildevandsselskaber, end hvad der er hensigtsmæssigt ud fra etsamfundsøkonomisk synspunkt.Flere spildevandsselskaber og integrerede vandforsynings- og spildevandsselskaber fremhæver iinterview forbuddet mod differentierede takster på spildevandsområdet som en central barriere forfusioner. Der er ligeledes konkrete eksempler på, at forbuddet mod at udligne forskelle i investe-ringsefterslæb og driftsomkostninger over en periode ved at indføre differentierede takster har væ-ret den direkte årsag til, at sammenlægninger af spildevandsselskaber, der ville være driftsmæssigtog økonomisk hensigtsmæssige, ikke er blevet gennemført.På både elforsynings- og varmeforsyningsområdet er der mulighed for at operere med differentie-rede takster i en overgangsperiode efter en fusion. På varmeforsyningsområdet følger det såledesdirekte af varmeforsyningsloven, at de kollektive varmeforsyningsanlæg kan fastsætte forskelligepriser overfor enkelte forbrugere, grupper af forbrugere og i forskellige geografiske områder. Påelforsyningsområdet følger det af elforsyningsloven, at kollektive elforsyningsvirksomheder kun kanprisdifferentiere på baggrund af en geografisk afgrænsning i særlige tilfælde. Energitilsynet har ihidtidig praksis givet tilladelse til prisdifferentiering, også i længere perioder helt op til 10 år.Ovenstående kan være en vigtig årsag til, at der i højere grad etableres holding- og servicesel-skabssammenlægninger eller løsere driftsfællesskaber i modsætning til egentlige fusioner blandtvandselskaber, da førstnævnte tillader spildevandsselskaberne at realisere nogle af stordriftsforde-lene ved en sammenlægning, men samtidig fastholder muligheden for at operere med forskelligetakster. Sammenlægningen af vandselskaber i det fælles holdingselskab HOFOR, der beskrivesnærmere i tekstboksen nedenfor, er et eksempel på, hvordan forbuddet mod differentierede spilde-vandstakster kan afholde et vandselskab fra at indgå i en fuld fusion og i stedet etablere en hol-ding- og serviceselskabssammenlægning.En ændring af forbuddet mod differentierede takster, således at der i en overgangsperiode tilladesdifferentierede takster i selskaber på spildevandsområdet, angives af flere interessenter som etindsatsområde i forhold til at fremme konsolidering af spildevandssektoren.

106

Evaluering af vandsektorloven

HOFOR som eksempel på en holding- og serviceselskabssammenlægning

HOFOR er en fusion af Københavns Energi og vandselskaberne i kommunerne Albertslund, Brøndby, Dra-gør, Herlev, Hvidovre, Rødovre og Vallensbæk. HOFOR står endvidere for drift af spildevandsselskaberne ialle kommunerne på nær Brøndby og Vallensbæk.Udover hensyn til synergieffekter og effektiviseringer er baggrunden for sammenlægningen især de vold-somme regnhændelser, der ramte København og nabokommunerne i juli 2011. Begivenhederne satte fokuspå behovet for et selskab med kapacitet til at håndtere tilsvarende hændelser i fremtiden. Desuden var flereaf de sammenlagte selskaber mindre og havde ikke kapacitet til at håndtere de nye krav fra vandsektorlovenpå effektiv vis.Figur 35. Oversigt over HOFORs samlede organisationsmodel efter holdingsammenlægningen mellem Køben-havns Kommune og andre kommuner indenfor vand- og spildevand

Ejerkommunerne har valgt at indgå i en holdingsammenlægning, hvor medarbejderne er samlet i servicesel-skabet HOFOR A/S, men hvor ejerskabet over ledningsnet og produktionsanlæg fortsat ligger i separatevandselskaber. Dette betyder blandt andet, at hvert vandselskab er en selvstædig reguleret enhed i relationtil prisloftreguleringen.HOFOR har i forbindelse med interview og spørgeskemaundersøgelsen angivet flere årsager til, at man ikkehar valgt at gennemføre en fuld fusion, men i stedet at indgå i en holdingsammenlægning.Der er store forskelle i de oprindelige selskabers investeringsefterslæb og de enkelte kommuners klima-tilpasningsbehov, hvorfor en tvungen harmonisering af spildevandstaksterne ville betyde en uacceptabeltstor ændring i taksterne for flere kommuner. Kommunerne ønskede således ikke at betale for hinandensreinvesteringsefterslæb og forestående klimainvesteringer.Usikkerhed om, hvorvidt alderstillægget til netvolumen for gamle aktiver i prisloftet ville bortfalde ved enfusion, hvilket kunne risikere at indebære en reduktion i prisloftet med helt op til 20 pct.Endelig bevarede de mindre kommuner større selvbestemmelsesret og flere bestyrelsesposter ved atvælge en holdingsammenlægning med selvstændige vandselskaber fremfor en fuld fusion.



Ved at afholde sig fra en fuld fusion risikerer ejerkommunerne ikke at kunne realisere de fulde økonomiskepotentialer, blandt andet som følge af manglende udnyttelse af synergieffekter i forhold til investeringer ogasset management. Desuden medfører den nuværende holdingstruktur en kompleks selskabs- og ledelses-struktur med deraf følgende omkostninger. Endelig opretholder man store administrationsomkostninger vedat have flere selvstændigt regulerede enheder under prisloftreguleringen fremblot én reguleret enhed. HOF-OR-kommunerne var derfor som udgangspunkt interesserede i en fuld fusion, men ovenstående barriererindebar, at en holdingsammenlægning var det, der kunne opnås tilslutning til.

107

Evaluering af vandsektorloven

Omkostninger til fusioner og sammenlægninger presser prisloftetFlere vandselskaber har tilkendegivet, at de omkostninger, der er forbundet med at gennemføre enfusion eller en sammenlægning, presser deres prislofter, da disse omkostninger skal afholdes in-denfor den eksisterende driftsøkonomi. Som reglerne i prisloftbekendtgørelsen i dag er udformet,kan vandselskaberne ikke få omkostninger til forundersøgelse og etablering af fusioner godkendtsom 1:1-omkostninger.Særligt vandselskaber, der er presset af deres prislofter, vil derfor opleve etableringsomkostnin-gerne som en barriere for at indgå i fusioner eller holding- og serviceselskabssammenlægninger,idet omkostningerne skal afholdes indenfor den eksisterende driftsøkonomi. Dette kan have denkonsekvens, at de vandselskaber, der potentielt vil have en stor fordel af at indgå i fusioner ellersammenlægninger, særligt afholdes herfra.Det skal dog nævnes, at Forsyningssekretariatet i henhold til § 17, stk. 4, i bekendtgørelse omprisloftregulering mv. af vandsektoren i særlige tilfælde kan undlade at fastsætte et individuelt ef-fektiviseringskrav for det fortsættende selskab i året efter fusionen, hvis selskabet kan dokumente-re at have haft betydelige ekstraomkostninger til rådgivere mv. i forbindelse med forberedelse oggennemførelse af en fusion. Vandselskaberne har dog ikke krav herpå. Forsyningssekretariatet hardesuden oplyst, at sekretariatet har vejledt vandselskaber i, at de kan optage lån til at finansierefusionsomkostningerne og finansiere disse lån over de ekstraordinære effektiviseringsgevinster,der forventes at blive realiseret som følge af fusionen.Grænsen på 200.000 m afholder mindre vandselskaber fra at fusionereGrænsen på 200.000 m , der afgør, hvornår et privat vandselskab er omfattet af vandsektorloven,fungerer reelt som en barriere for fusioner blandt de mindre private vandselskaber, der ikke er om-fattet af vandsektorloven. Dette skyldes, at hvis en fusion mellem to små vandforsyningsselskaber3medfører, at det nye vandselskab leverer mere end 200.000 m årligt, bliver selskabet omfattet afvandsektorloven og dermed den strammere regulering og de højere administrative omkostninger,dette medfører. Eftersom vandsektorloven særligt blandt små og mindre vandforsyningsselskaberopfattes som uigennemskuelig, administrationskrævende og indskrænkende for handlefriheden, erder en holdning til, at man ikke ønsker at blive omfattet af vandsektorloven gennem en fusion.Blandt de små vandforsyningsselskaber, der har udfyldt Deloittes spørgeskema, har flere netoptilkendegivet, at man afholder sig fra at fusionere med naboforsyningerne, da det ville bringe den3samlede vandvolumen over grænsen på 200.000 m . Enkelte af de mindste vandselskaber, der eromfattet af vandsektorloven, har desuden tilkendegivet, at man ikke ønsker at fusionere med andre3selskaber, da man herved bevæger sig længere væk fra grænsen på 200.000 m og dermed mu-ligheden for fremover at komme ned under en størrelse, så selskabet kan undtages for regulerin-gen i vandsektorloven.Skatteforhold og skattepligtIgennem interview og spørgeskemaundersøgelsen har mange vandselskaber angivet, at en poten-tiel beskatning i forbindelse med fusioner med andre vandselskaber er en væsentlig barriere forfusioner. Enkelte vandselskaber, særligt mindre selskaber, har desuden angivet, at udsigten til enskatteforpligtigelse direkte har afholdt dem fra at fusionere med andre vandselskaber.Gældende regler indenfor skatteområdet kan være begrænsende for fusioner mellem vandselska-ber. Dette gælder både fusioner mellem skattepligtige selskaber og fusioner mellem henholdsvis33

108

Evaluering af vandsektorloven

skattepligtige og skattefri vandselskaber.

I forbindelse med skattefri fusioner mellem skattepligtige vandselskaber risikeres det, at skatte-25mæssige underskud i selskaberne fortabes. Hvis fusionen i stedet gennemføres som en skatte-pligtig fusion, vil det ophørende selskab ligeledes fortabe eventuelle underskud. Derudover kankonsekvensen være, at en skattepligtig fusion udløser avancebeskatning og beskatning af gen-vundne afskrivninger. Den største udfordring i den forbindelse er værdiansættelsen af aktiverne.Hvis et skattefritaget vandforsyningsselskab ved en sammenlægning overdrager sine aktiver ogpassiver til et skattepligtigt vandforsyningsselskab, uden at der ydes andet vederlag, end at detskattepligtige vandforsyningsselskab overtager forpligtelsen til forsyning med vand, medfører prak-sis, at det modtagende skattepligtige vandforsyningsselskab beskattes af overdragelsen som etselskabsskattepligtigt tilskud i henhold til statsskattelovens § 4. Det skattefritagne vandforsynings-selskab beskattes ikke af en eventuel fortjeneste ved afståelse af aktiver, da det er undtaget fra at26betale selskabsskat. Det modtagende vandselskab vil få et skattemæssigt afskrivningsgrundlagfor de aktiver, der bliver overtaget. Den nuværende praksis medfører principielt den barriere, at detmodtagende selskab skal beskattes af hele værdien af det indskudte selskab ved fusionen og førstkan få fradrag for afskrivningerne i senere år. Dette kan føre til skattebetalinger, der ikke senerekan hentes hjem igen.Ovenstående skatteregler for vandselskaber medfører, at vandselskaber risikerer at pådrage sig enbeskatning eller fortabe skattemæssige underskud ved fusion med andre vandselskaber, hvilketkan virke som en barriere for fusioner. For at adressere disse problemstillinger har skatteministeren2. oktober 2013 fremsat et nyt lovforslag, der vil give adgang til at lægge et lille skattefritaget vand-forsyningsselskab sammen med et stort skattepligtigt vandforsyningsselskab, uden at det skatte-27pligtige vandforsyningsselskab skal beskattes af den modtagne formue.Usikkerhed om, hvorvidt alderstillæg for anlægsaktiver bortfalder ved fusionEn særlig barriere i prisloftreguleringen i forhold til en egentlig fusion mellem vandselskaber er, atder kan opstå usikkerhed om, hvorvidt alderstillægget for anlægsaktiver bortfalder, når der danneset nyt fusioneret selskab med fælles ejerskab af anlægsaktiverne.

Efter gældende ret kan skattepligtige vandforsyningsselskaber, der er organiseret som aktie- eller anpartsselskaber,fusionere skattefrit efter reglerne i fusionsskatteloven. Herudover kan andre former for skattepligtige vandforsyningsselska-ber, det vil sige de vandforsyningsselskaber, der er omfattet af § 2, stk. 1, i vandsektorloven og dermed skattepligtsbe-stemmelsen i selskabsskattelovens § 1, stk. 1, nr. 2 h, fusionere skattefrit efter fusionsskattelovens regler. Der er tale omvandforsyningsselskaber, der leverer mindst 200.000 m3vand årligt og forsyner eller har til formål at forsyne mindst 10ejendomme med vand. De små vandforsyningsselskaber, der ikke er omfattet af vandsektorloven, for eksempel fordi deleverer mindre end 200.000 m3vand årligt, er skattefri efter selskabsskattelovens § 3, stk. 1, nr. 4 a.2526

Disse vilkår gælder alle typer virksomheder og er ikke særegne for vandselskaber.

Skatterådet har blandt andet i afgørelsen SKM2011.628.SR slået fast, at en fusion mellem et vandværk, der var skatte-pligtigt efter selskabsskatteloven, og et vandværk, der ikke var skattepligtigt efter selskabsskattelovens regler, ville udløsetilskudsbeskatning hos det modtagende vandværk af de overdragne nettoaktiver i henhold til reglerne i statsskattelovens §4. Skatterådet fandt ikke, at overtagelsen af en forpligtelse til at levere vand til medlemmerne af det indskydende vandværkhavde en skattemæssig værdi og dermed modsvarede den formue (ledningsnet og tilslutningsafgift), der blev overtaget vedoverdragelsen. Overtagelsen af forsyningspligten blev derfor ikke fundet at kunne udgøre en betaling for den modtagneformue.27

L4 – forslag til lov om ændring af fusionsskatteloven, selskabsskatteloven, ejendomsværdiskatteloven og forskelligeandre love. Reglerne vil ifølge lovforslaget i hovedtræk blive udformet således, at den formue, der overdrages skattefrit, ikkebør kunne danne grundlag for senere skattefradrag hos det modtagende vandforsyningsselskab. Konkret skal det ske såle-des, at det modtagende vandforsyningsselskab i den skattemæssige åbningsbalance skal medtage modtagne afskrivnings-berettigede aktiver til 0 kr. Dermed kan der dog ikke skattemæssigt afskrives på aktiverne, hvorfor der ikke opnås afskriv-ningsgrundlag, og dermed bliver beskatningsgrundlaget og de skattemæssige konsekvenser blot udskudt.

109

Evaluering af vandsektorloven

På baggrund af oplysninger om længden og alderen af det enkelte vandselskabs ledningsnet bliverder beregnet et såkaldt alderskorrigeret netvolumenmål. Det alderskorrigerede netvolumenmålindgår i fastsættelsen af det individuelle effektiviseringskrav og skal kompensere for de forøgedeomkostninger, der er forbundet med vedligeholdelsen af et ældre ledningsnet. Det er ikke regulereti prisloftbekendtgørelsen, hvordan de individuelle effektiviseringskrav skal fastsættes. Dette berorsåledes på Forsyningssekretariatets fastsatte praksis. Tilsvarende fremgår det ikke af prisloftbe-kendtgørelsen, hvordan det alderskorrigerede netvolumenmål vil indgå i beregningen efter en fusi-on mellem to vandselskaber.Den omstændighed, at man ikke har krav på et bindende forhåndstilsagn om, hvordan ledningsnet-tets alder vil indgå i fastsættelsen af det individuelle effektiviseringskrav efter en eventuel fusion,bidrager til en væsentlig usikkerhed om de økonomiske konsekvenser af en eventuel fusion og kandermed virke som barriere for, at vandselskaber indgår i egentlige fusioner.Dette er for eksempel en af de vigtige årsager til, at HOFOR har valgt en holding- og servicesel-skabssammenlægning fremfor en egentlig fusion. HOFOR vurderer således, at prislofterne villevære blevet reduceret med op til 20 pct., hvis sammenlægningskommunerne havde valgt at fusio-nere aktiverne med deraf følgende bortfald af alderstillægget.Kommunernes indflydelse begrænses – et spørgsmål om bestyrelsesposterEn væsentlig barriere i forhold til fusioner af kommunalt ejede vandselskaber udspringer af politiskmodstand mod at ændre ejerforholdet for de kommunalt ejede selskaber. Som følge af selskabs-udskillelse af driftsopgaven er kommunernes styringsmidler i forhold til vandselskabet begrænsedeog baserer sig – udover aktionær- og myndighedsrollen – på samarbejde, eventuel ejerstrategi,planarbejdet i kommunen og dialogen med vandselskabet. I tilfælde af fusion mellem to eller flerekommunalt ejede vandselskaber vil kommunerne kunne opleve, at deres indflydelse i forhold tilvandselskabet svækkes, når der kommer flere ejere til, og at der vil kunne være modstridendeejerinteresser i relation til vandselskabet. Dette vil kunne afholde kommunerne fra at tilslutte sig enfusion.Af interview med interessenter og vandselskaber fremgår det, at en ikke ubetydelig barriere i dennerelation knytter sig til kommunernes praksis for fordeling af bestyrelsesposter. Jo færre selvstændi-ge kommunalt ejede vandselskaber, desto færre bestyrelsesposter og desto mere modstand kander være fra kommunalpolitiske særinteresser mod fusioner, der ellers kunne være hensigtsmæs-sige ud fra et effektiviseringsperspektiv. I princippet er det muligt at udvide bestyrelsen i forbindelsemed en fusion, således at det samlede antal bestyrelsesposter er uændret, men i praksis ses oftesten reduktion i antallet af bestyrelsesposter ved sammenlægninger af selskaber.Myndighedsansvar deles mellem flere kommunerSom reglerne er i dag, er det ikke muligt for en kommune at varetage myndighedsudøvelsen over-for vandselskaber på vegne af andre kommuner. En undtagelse hertil er dog, at det vil være hjem-stedsadressen for et fusioneret spildevandsselskab, der er afgørende for, hvilken kommunalbesty-28relse der godkender spildevandsselskabets samlede takstfastsættelse. Dermed er det ikke muligtat foretage myndighedsudøvelse på tværs af kommunegrænser. I tilfælde af egentlige fusionermellem kommunalt ejede vandselskaber vil man derfor ende i en situation, hvor der ikke er den

Jf. betalingslovens § 3, stk. 1, sidste punktum.

110

Evaluering af vandsektorloven

samme geografiske afgrænsning for driftsorganisationen som for myndighedsorganisationen, idetvandselskabet vil operere på tværs af en eller flere kommunegrænser, mens flere kommuner vilskulle udføre deres myndighedsopgaver i relation til det samme vandselskab. Dette vil medføre etøget koordinationsbehov mellem kommunerne med deraf følgende omkostninger.En anden konsekvens vil være, at de ansvarlige kommuner vil være nødt til at opbygge parallellekompetencer og ikke vil have mulighed for at udnytte synergieffekterne ved én samlet tilsynsmyn-dighed. Hvis der derimod blev mulighed for, at én kommune kunne varetage myndighedsopgavenfor flere kommuner, ville denne kommune kunne opbygge en større fagspecifik kompetence. Ipraksis kan det dog være svært at forestille sig, at eksempelvis kommunalbestyrelsen i spilde-vandsselskabets hjemstedskommune skulle udarbejde spildevandsplaner for de øvrige kommuner,håndtere tilslutningstilladelser til borgere og virksomheder i de andre kommuner, udstede udled-ningstilladelser til rensningsanlæg mv.Økonomisk regulering af fusioner mellem lovomfattede og ikke-lovomfattede vandselskaberPrisloftbekendtgørelsen indeholder særlige regler ved fusion af vandselskaber, der begge er under-lagt prisloftet. I tilfælde af en overtagelse af eller sammenlægning med et vandselskab, der ikke eromfattet af prisloftet, findes der ikke i reguleringen konkrete regler for, hvordan dette håndteres. Pånuværende tidspunkt håndteres sådanne overtagelser eller sammenlægninger i henhold til Forsy-ningssekretariatets administration af reglerne. Uklarheden omkring, hvilke regler der gælder vedsådanne overtagelser eller sammenlægninger, er en barriere for at overtage en vandforsyning ellersammenlægge sig med nogen, der ikke er underlagt prisloftet.Administrationen af reglerne betyder, at vandselskaberne har mulighed for enten at anvende fusi-onsreglerne eller reglerne omkring udvidelse af forsyningsområde, jf. prisloftbekendtgørelsens § 8,når der overtages et ikke-lovomfattet vandselskab. Anvendelse af fusionsreglerne betyder, at der(som ved indtræden under vandsektorloven) skal opgøres et teknisk prisloft med anvendelse afhistoriske tal for den overtagne forsyning og en reguleringsmæssig åbningsbalance, der dannergrundlag for indregning af afskrivninger og afvikling af en eventuel over- eller underdækning. An-vendelse af § 8 kræver, at der er tale om en væsentlig udvidelse af forsyningsområdet. Er der ikketale om en væsentlig udvidelse, kan der ikke opnås en forhøjelse af driftsomkostningerne i prislof-tet. Dette kan have konsekvenser for vandselskaber, der overtager flere mindre vandselskaber adflere omgange, der hver især er uvæsentlige, men samlet set over en årrække bliver væsentlige forvandselskabets mulighed for at overholde driftsomkostningerne i prisloftet.Klarhed over reglerne i overtagelsessituationer, hvori der indgår ikke-lovomfattede vandselskaber,vil være med til at understøtte en større grad af konsolidering.StoplovenReglerne i stoploven medfører usikkerhed om, hvorvidt en kommune modregnes i bloktilskuddet,hvis kommunen afstår ejerandele i et vandselskab, der er 100 pct. kommunalt ejet, mod at opnådelvist ejerskab i et efter en fusion fortsættende vandselskab eller holdingselskab. Derfor kan reg-lerne i stoploven virke begrænsende på kommunernes incitament til at lade et kommunalt ejetvandselskab indgå i fusioner, både på vandselskabs- og holdingselskabsniveau.Stoploven indebærer, at enhver form for afståelse af ejerandele i vandselskaber medfører registre-ring af værdien af afståelsesvederlaget som et rådighedsbeløb i henhold til stoploven, hvilket kanmedføre modregning i kommunens bloktilskud. Dette gælder både for direkte kommunalt ejede

111

Evaluering af vandsektorloven

vandselskaber og vandselskaber, der er ejet af kommuner via et holdingselskab. Det er udeluk-kende såkaldte selskabsmæssige omstruktureringer, der ifølge stoploven er undtaget fra registre-ringspligten.Ifølge bestemmelsen om selskabsmæssige omstruktureringer er det en nødvendig betingelse for atblive fritaget for registreringspligten, at der alene opnås et vederlag i form af ejerandele i den fort-sættende virksomhed, der skal være i samme indbyrdes forhold som ejerandelene i den virksom-hed, der bestod før den selskabsmæssige omstrukturering. Reglerne synes primært udformet medsigte på koncerninterne omstruktureringer, hvor der eksempelvis gennemføres en holdingsel-skabsstiftelse, hvor en kommune som vederlag for 100 pct. direkte ejerandele i et vandselskabmodtager indirekte ejerandele i form af 100 pct. ejerskab af holdingselskabet.Reguleringen giver således anledning til udfordringer i forbindelse med fusioner mellem bådevandselskaber og holdingselskaber, hvor der deltager en eller flere kommunalt ejede forsyninger.Som reglerne er udformet nu, vil en konkret påtænkt transaktionsmodel i en fusion som regel altidnødvendiggøre en forelæggelse for Forsyningssekretariatet med henblik på afklaring af, om denkonkrete fusionsmodel medfører modregning i nogen af de involverede kommuners bloktilskud.Sammenfatning vedrørende barriererSom det fremgår af ovenstående, er der en række barrierer for egentlige fusioner mellem vandsel-skaber, der i væsentligt omfang forhindrer sådanne fusioner. De ovenfor nævnte barrierer er med-taget, fordi de alle vurderes at være en væsentlig del af forklaringen på, at der ikke er sket en mereudbredt konsolidering i den danske vandsektor siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven.Den vigtigste forklaring på, hvorfor der kun er gennemført meget få egentlige fusioner, men en delholding- og serviceselskabssammenlægninger af spildevandsselskaber, vurderes at være forbud-det mod differentierede takster indenfor samme spildevandsselskab.En væsentlig pointe i denne sammenhæng er, at de barrierer, der knytter sig til forbuddet moddifferentierede takster og til de kommunale interesser, bestyrelsesposter, skattemæssige forholdog myndighedsopgaver, ikke direkte udspringer af vandsektorloven, men delvist af anden regule-ring. Vandsektorloven formår dog ikke at imødegå disse barrierer gennem bestemmelser, der ska-ber positive incitamenter til sammenlægninger. De prisloftmæssige barrierer udspringer direkte afvandsektorloven og den deraf følgende regulering og vil derfor kunne imødegås ved at ændre påprisloftbekendtgørelsen. Ligeledes vil en øget klarhed over reglerne i overtagelsessituationer, hvorider indgår ikke-lovomfattede vandselskaber, kunne understøtte en større grad af konsolidering.

5.4.

Opgørelse af stordriftsfordele på vandforsy-nings- og spildevandsområdet

5.4.1. Overblik over fordele og ulemper ved øget konsolidering ivandsektorenEvalueringen af vandsektorloven har afdækket en række fordele ved en øget konsolidering af dendanske vandsektor. I Tabel 26 fremhæves de væsentligste fordele og ulemper ved øget konsolide-ring. Disse er baseret på interview med vandselskaber og repræsentanter fra vandteknologisekto-ren, Deloittes spørgeskemaundersøgelse, internationale erfaringer samt økonomisk teori. De en-kelte fordele og ulemper uddybes nedenfor. I de efterfølgende afsnit afdækkes de skalaøkonomi-

112

Evaluering af vandsektorloven

ske fordele ved en øget konsolidering, og de økonomiske potentialer ved øget konsolidering esti-meres.Tabel 26. Fordele og ulemper ved øget konsolidering i vandsektoren

FordeleSynergi og økonomiske stordriftsfordele

UlemperPotentiel forringelse af forbrugeroplevet service

Øget kapacitet med hensyn til miljø og forsyningssikkerhed Mindre lokal forankring og kontrolStyrket teknologi- og erhvervsudviklingBedre rekrutteringsmuligheder for vandselskaberMulighed for forenkling af den økonomiske regulering, idetfærre selskaber skal reguleresRisiko for øget intern bureaukratisering, når størrelsen afselskaberne forøgesEngangsinvesteringer i sammenlægninger

Styrket teknologi- og erhvervsudvikling er af repræsentanter for vandindustrien og de rådgivendevirksomheder i branchen i forbindelse med interview fremhævet som en af de centrale fordele veden øget konsolidering blandt vandselskaberne. Dette skyldes, at øget konsolidering vil kunne med-virke til at løfte efterspørgslen efter teknologi og rådgivningsydelser, ligesom det vil styrke leveran-dørernes muligheder for at indgå i samarbejder med vandselskaberne om udviklingsprojekter ogerhvervsfremmende aktiviteter. Større vandselskaber er i denne sammenhæng mere oplagte, dade i højere grad har kapaciteten til at indgå i teknologiudviklingsprojekter og testsamarbejder ogoftere har råderum til at efterspørge nye avancerede teknologiske løsninger, der kan bidrage til atunderstøtte leverandørernes hjemmemarked. Som det fremgår af kapitel 9 om erhvervspotentialeog teknologiudvikling, understøtter resultater besvarelser af Deloittes spørgeskemaundersøgelse,at det primært er de store vandselskaber, der engagerer sig i udviklingsprojekter og erhvervssam-arbejder, omend omfanget heraf generelt er lavt i den danske vandsektor.Særligt de store vandselskaber har i forbindelse med interview tilkendegivet, at en væsentlig fordelved konsolidering er, at større selskaber har bedre mulighed for at tilbyde mere interessante ar-bejdsopgaver og derved styrke selskabets profil i forhold til rekruttering. Som eksempler nævnervandselskaberne muligheden for at engagere sig i udviklingsaktiviteter eller internationale aktivite-ter. I afsnit 5.2. fremgår det, at 62 pct. af de lovomfattede vandselskaber, der har gennemført enfusion eller holding- og serviceselskabssammenlægning siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven,har angivet, at en motivation for sammenlægningen var at skabe en mere interessant arbejdspladsog bedre rekrutteringsmuligheder.Flere af de interviewede eksperter og interessenter vurderer, at en øget konsolidering vil medføreforbedrede præstationer i forhold til miljø- og servicemål. Dette skyldes, at de større selskaber ihøjere grad har kapaciteten til at investere i den nødvendige teknologi og til at implementere kvali-tets- og kontrolprocesser, ligesom disse selskaber har en større innovationskapacitet i forhold til atudvikle nye løsninger. I visse tilfælde kan en konsolidering være en direkte forudsætning for, atvandselskabet opnår den nødvendige kapacitet til at leve op til nye lovgivningsmæssige krav tilmiljø og kvalitet.En afledt effekt af øget konsolidering i vandsektoren er en forenkling af den reguleringsmæssigeproces. Erfaringer fra England viser for eksempel, at en konsolideret vandsektor muliggør en høje-re grad af interaktion og dialog mellem den centrale regulator og vandselskaberne i forbindelse

113

Evaluering af vandsektorloven

med prisloftreguleringen og derigennem en mere robust og fremadskuende reguleringstilgang, hvorder tages højde for de individuelle vandselskabers forhold og forretningsplaner.Endelig tilsiger økonomisk teori og internationale erfaringer, at der er potentielle økonomiske stor-driftsfordele i vandsektoren, og at en konsolidering af danske vandselskaber derfor kan være medtil at realisere effektiviseringsgevinster i såvel anlægsomkostningerne som driftsomkostningerneknyttet til vandforsyning og spildevandshåndtering. Dette belyses nærmere i nedenstående afsnit5.4.2.Der er dog også potentielle ulemper ved en øget konsolidering. Større selskaber, der dækker stør-re geografiske områder, vil kunne medføre øget afstand til forbrugerne og i nogle tilfælde en mereupersonlig kontakt mellem forbrugerne og vandselskabernes servicemedarbejdere.Særligt blandt de mindre forbrugerejede vandforsyningsselskaber fremhæves det, at man i besty-relsen ønsker at fastholde den lokale forankring af forsyningen og sikre et lokalt selvstændigtvandselskab. En øget konsolidering harmonerer ikke med dette ønske. Det skal dog i denne for-bindelse fremhæves, at hovedparten af de mindre vandforsyningsselskaber har tilkendegivet, atder er et meget begrænset fremmøde til selskabets generalforsamling, og flere mindre vandforsy-ningsselskaber har oplyst, at det kan være et problem at få tilstrækkelige andelshavere til at stilleop til bestyrelsen. Dette sætter spørgsmålstegn ved forbrugernes engagement i den lokale vand-forsyning, og hvorvidt forbrugerne har et reelt generelt ønske om lokalt forankrede vandforsynings-selskaber.Øget konsolidering medfører herudover en risiko for bureaukratisering i form af stigende ressour-ceanvendelse til ledelse og administration, der kan udhule de skalaøkonomiske fordele, der eksi-sterer i forhold til anlæg og drift af de tekniske anlæg. Dette vil dog kunne imødegås gennem mål-rettede forretningsplaner og sund økonomisk regulering. Potentielt set er der således også betyde-lige besparelsespotentialer i forhold til sammenlægning og rationalisering af administrative funktio-ner.Endelig indebærer øget konsolidering transaktionsomkostninger til realisering af sammenlægningersamt i de fleste tilfælde ekstraordinære investeringer i anlæg og infrastruktur, hvis man vil forfølgemulighederne for at samle produktionen i større anlæg, for eksempel færre og større vandværkerog renseanlæg, hvilket kan være en forudsætning for at opnå de fulde konsolideringspotentialer.

5.4.2. Opgørelse af skalaøkonomi og stordriftsfordeleNedenfor foretages en opgørelse af potentielle økonomiske stordriftsfordele i henholdsvis spilde-vandssektoren og vandforsyningssektoren ved at estimere sammenhængen mellem et selskabs3størrelse målt i debiteret vandmængde og selskabets omkostningsniveau per m vand.Analysen gennemføres på baggrund af de indberettede data til Forsyningssekretariatet, der giveret bedre grundlag, end man tidligere har haft, for at opgøre de skalaøkonomiske fordele i den dan-ske vandsektor. Datamaterialet indeholder information om driftsomkostninger, indtægtsramme oghver enkelt cost-driver for samtlige lovomfattede vandselskaber. Forsyningssekretariatets dataskaber nye muligheder for at analysere stordriftsfordele i den danske vandsektor, da det er muligtat kontrollere for en lang række forhold, der påvirker vandselskabernes omkostningsniveau, ogdermed i langt højere grad end tidligere isolere effekten af stordriftsfordele.

114

Evaluering af vandsektorloven

De skalaøkonomiske effektiviseringspotentialer ved øget konsolidering opgøres for to scenarier forden fremtidige danske vandsektor, hvor antallet af vandselskaber reduceres til henholdsvis 50 pct.eller 25 pct. af det nuværende antal selskaber. Potentialerne estimeres for henholdsvis den kom-munalt ejede vandforsyningssektor og spildevandssektoren (der er kommunalt ejet). Det bemær-kes, at der er tale om estimering på et overordnet plan, der ikke tager højde for, hvilke vandselska-ber det i givet fald ville være hensigtsmæssigt at sammenlægge, og dermed heller ikke konkretegeografiske og selskabsmæssige forhold. Det er desuden vigtigt at påpege, at der er tale om effek-tiviseringspotentialer på sektorniveau og ikke på selskabsniveau, og at en realisering af de estime-rede effektiviseringspotentialer forudsætter en grundlæggende strukturel ændring af den danskevandsektor.Eftersom der i dag kun er ganske få store vandselskaber i Danmark, er der generelt større usikker-hed forbundet med at estimere potentialerne i de scenarier, der forudsætter meget store selskaber.Dette er især tilfældet for estimering af potentialerne i det scenarie, hvor antallet af kommunaltejede vandselskaber reduceres til 25 pct. af det nuværende antal.SpildevandshåndteringAnalyserne af stordriftsfordele i den danske vandsektor er baseret på en metode, hvor omkost-ningsniveauet for det enkelte vandforsyningsselskab er korrigeret for de cost-drivere, Forsynings-sekretariatet lægger til grund for beregning af vandselskabernes prislofter og effektiviseringskrav.Det drejer sig for eksempel om oppumpet vandmængde fra boringer, udpumpet vandmængde fravandværker med forskellig type vandbehandling, antallet af trykforøgerstationer i forskellige kate-gorier og længden af vandledninger i city-, by- og landzone.For hvert vandselskab er der foretaget en korrektion i de faktiske omkostninger, svarende til hvormeget dette vandselskabs teoretiske omkostninger (forudsagt på baggrund af dets unikke sam-mensætning af cost-drivere) afviger fra det gennemsnitlige vandselskabs driftsomkostninger. Decost-driverkorrigerede omkostninger, der fremkommer på basis heraf, er således renset for vand-selskabernes givne fordele og ulemper, idet de viser, hvor store omkostninger hvert vandselskabforventeligt ville have haft, hvis ingen af dem var værre eller bedre stillet end de øvrige med hensyntil sammensætningen af cost-driverne. De resterende forskelle i enhedsomkostninger må derforskyldes andre forhold, herunder især størrelsen af vandselskaberne. En uddybende forklaring afkorrektionsmetoden fremgår af bilag L.Analyserne af stordriftsfordele i den danske spildevandssektor indikerer, at der er en markant3sammenhæng mellem selskabernes størrelse og omkostninger per m spildevand. Af Figur 36fremgår dels sammenhængen mellem debiteret vandmængde og cost-driverkorrigerede driftsom-3kostninger per m vand, dels sammenhængen mellem debiteret vandmængde og cost-driver-3korrigerede totalomkostninger per m vand (inklusive driftsomkostninger, finansielle omkostningerog afskrivninger på anlægsinvesteringerne) for danske spildevandsvandselskaber. Der er i denneanalyse udelukkende medtaget spildevandsselskaber, der både transporterer og behandler spilde-29vand. Resultaterne viser, at der er en væsentlig sammenhæng mellem selskabernes størrelse og33driftsomkostningerne per m vand. En stigning i spildevandsselskabets størrelse fra 2 mio. m til 43mio. m vil således gennemsnitligt og alt andet lige medføre et fald i de cost-driverkorrigerede

Spildevandsselskaber, der udelukkende transporterer eller renser spildevand, vil naturligt have lavere enhedsomkostnin-ger end spildevandsselskaber, der både transporterer og renser spildevand. Udelukkelsen af selskaber fra analysen erbaseret på Forsyningssekretariatets kategorisering af spildevandsselskaber. Se bilag L for en oversigt over udeladte spilde-vandsselskaber.

115

Evaluering af vandsektorloven

driftsomkostninger fra 13 kr. per m til 12,40 kr. per m , svarende til en reduktion i enhedsomkost-ningerne på 5 pct.Tidligere analyser indenfor spildevandsområdet indikerer ligeledes, at der er en markant sammen-30hæng mellem kapaciteten på renseanlæg og anlægsomkostninger målt per kapacitetsenhed.Figur 36. Sammenhæng mellem debiteret vandmængde (m3) og henholdsvis cost-driverkorrigerede driftsomkost-ninger per m3og cost-driverkorrigerede totale omkostninger per m3for danske spildevandsselskaber, 2012Sammenhæng mellem størrelse og driftsomkostninger30Driftsomkostninger pr. m3

Sammenhæng mellem størrelse og totale omkostninger90807060504030201000,0y = -7,247ln(x) + 46,675R� = 0,3627

25201510500,05,010,015,0Debiteret vandmægnde (mio. m3) pr. år

Totale omkostninger pr. m3

5,0

10,0

15,0

Debiteret vandmægnde (mio. m3) pr. år

y = -0,754ln(x) + 13,478R� = 0,0425

Kilde:Data fra Forsyningssekretariatets.Note:Regressionsstatistikkerne fremgår af bilag L.

Som det fremgår af Figur 36, er der ligeledes en markant sammenhæng mellem spildevandssel-skabernes størrelse og de totale cost-driverkorrigerede enhedsomkostninger. En stigning i vand-33selskabets størrelse fra for eksempel 2 mio. m til 4 mio. m vil ifølge modellen alt andet lige medfø-re et fald i de totale omkostninger på ca. 12 pct. Grunden til, at effekten er større end de 5 pct., der3blev estimeret på baggrund af sammenhængen mellem størrelse og driftsomkostninger per mvand, er først og fremmest, at der her ses på totalomkostninger, herunder også kapitalomkostnin-ger, hvor der ligeledes er betydelige stordriftsfordele, idet det bedre kan betale sig at investere istore anlæg.VandforsyningAnalyserne af sammenhængen mellem vandforsyningsselskabernes størrelse og deres enheds-omkostninger giver et billede af, at der også er økonomiske stordriftsfordele i vandforsyningssekto-ren.Analyserne af nyetablerede vandforsyningsanlæg indikerer, at der er skalaøkonomiske fordele vedat anlægge større forsyninger. Figur 37 viser således sammenhængen mellem anlægskapacitetenog anlægsomkostningerne per kapacitetsenhed. Det fremgår, at der er en markant negativ sam-menhæng mellem anlæggets størrelse og anlægsomkostningerne per kapacitetsenhed. Den posi-tive økonomiske effekt er dog umiddelbart størst i bunden af intervallet og aftager efter en anlægs-3kapacitet på 5.000 m per time.

Winther, Leif, Mogens Henze, Jens Jørgen Linde og H. Thorkild Jensen: Spildevandsteknik, Polyteknisk Forlag (2009)

116

Evaluering af vandsektorloven

Figur 37. Sammenhæng mellem vandforsyningsselskabers anlægskapacitet (m3/t) og anlægsomkostninger perkapacitetsenhed (kr./m3/time)600.000Anlægsomkostninger (kr./m3/t)

500.000400.000300.000200.000100.00000500010000Kapacitet (m3/time)

15000

20000

y = 5E+06x-0,523R� = 0,8172

Kilde:Oplysninger fra Krüger og Envidan om anlægsomkostninger for kendte nyere anlæg i Danmark og Norge.Note:Analysen er baseret på anlæg fra Høje-Taastrup, Skive, Vestforsyningen, Ringkøbing-Skjern, Kalundborg Forsyning,Aarhus Vand (Truelsbjerg), HOFOR, Borregaard i Norge og Oset ved Oslo i Norge. Disse anlæg er udvalgt til analysen, dader er tale om sammenlignelige anlæg, og da vandsektoren i Danmark og Norge generelt er sammenlignelig.

Analyser af sammenhængen mellem vandforsyningsselskabernes størrelse og driftsomkostningerunderstøtter ligeledes, at der er stordriftsfordele i vandforsyningssektoren. Af Figur 38 fremgår delssammenhængen mellem den debiterede vandmængde og de cost-driverkorrigerede driftsomkost-3ninger per m vand, dels sammenhængen mellem den debiterede vandmængde og cost-driverkor-3rigerede totale omkostninger per m vand for de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber i Dan-31mark. Resultaterne viser, at der er en væsentlig sammenhæng mellem selskabernes størrelse og333driftsomkostningerne per m vand. En stigning i vandselskabets størrelse fra 2 mio. m til 4 mio. m3vil således alt andet lige medføre et fald i driftsomkostningerne fra 6,07 kr. per m til 5,75 kr. per3m , svarende til en reduktion i enhedsomkostningerne på 5 pct.Analyserne i Figur 38 er baseret på ovennævnte metode, hvor omkostningsniveauet for det enkeltevandforsyningsselskab er korrigeret for de cost-drivere, Forsyningssekretariatet lægger til grund forberegning af vandselskabernes prislofter og effektiviseringskrav. Den sammenhæng, der estimeresi modellen, er således korrigeret for en lang række forhold, der påvirker vandselskabernes omkost-ningsniveauer, og de resterende forskelle i enhedsomkostninger kan derfor i høj grad tilskrivesandre forhold såsom vandselskabernes størrelse. Sammenhængen i Figur 38 illustrerer dermed ivæsentlig højere grad den isolerede effekt af stordrift, end vandselskabernes ikke-korrigerededriftsomkostninger ville gøre.

Der er væsentlige udsving i enhedsomkostningerne for de forbrugerejede vandforsyningsselskaber blandt forsyninger afnogenlunde samme størrelse, hvorfor det indenfor denne gruppe af vandselskaber ikke er muligt at identificere en klarsammenhæng mellem forsyningernes størrelse og enhedsomkostninger. Vandselskaber, der udelukkende står for indvin-ding af eller handel med vand, er udeladt af analyserne, da disse naturligt vil have lavere enhedsomkostninger end vandfor-syningsselskaber, der både varetager indvinding og distribution af vand. Se bilag L for en oversigt over udeladte vandforsy-ningsselskaber.

117

Evaluering af vandsektorloven

Figur 38. Sammenhæng mellem debiteret vandmængde (m3) og henholdsvis cost-driverkorrigerede driftsomkost-ninger per m3og cost-driverkorrigerede totale omkostninger per m3for danske kommunalt ejede vandforsynings-selskaberSammenhæng mellem størrelse og driftsomkostninger201816141210864200y = -0,467ln(x) + 6,3968R� = 0,0568

Sammenhæng mellem størrelse og totale omkostninger4540353025201510500y = -1,621ln(x) + 14,744R� = 0,1953

Totale omkostninger pr. m3

Driftsomkostninger pr. m3

Debiteret vandmængde (mio. m3) pr. år

Debiteret vandmægnde (mio. m3) pr. år

Kilde:Deloittes bearbejdning af Forsyningssekretariatets benchmarkingdata for 2012.Note:Omkostningerne er opgjort eksklusive afgifter. Regressionsstatistik fremgår af bilag L.

Som det fremgår af Figur 38, er der en væsentlig sammenhæng mellem vandforsyningsselskaber-nes størrelse og de totale enhedsomkostninger. En stigning i vandselskabets størrelse fra 2 mio.33m til 4 mio. m vil ifølge modellen alt andet lige medføre et fald i de totale omkostninger på 8 pct.

5.4.3. Vurdering af scenarier for øget konsolideringSom det fremgår af bilag A, har Danmark en i international sammenhæng meget fragmenteretvandsektor. Særligt England og Holland har en meget konsolideret vandsektor med få, men megetstore, vandselskaber, der i gennemsnit forsyner væsentlig flere forbrugere end de danske vandsel-skaber.I England forsyner det gennemsnitlige vandforsyningsselskab således 2,7 mio. indbyggere, og iHolland er tallet 1,7 mio. indbyggere. Til sammenligning forsyner et gennemsnitligt danskvandselskab 2.200 indbyggere.I spildevandssektoren forsyner et gennemsnitligt dansk spildevandsselskab 57.700 indbyggere,mens tallet for Holland er 643.000 indbyggere. Et gennemsnitligt engelsk vandselskab forsynerhele 5,6 mio. indbyggere.



Set i et internationalt perspektiv er der således betydeligt rum for øget konsolidering af den danskevandsektor. Selv med en halvering af antallet af selskaber indenfor vandforsyningssektoren vil dendanske sektor være markant mere fragmenteret end vandforsyningssektoren i England, Holland,Tyskland og Finland.I spildevandssektoren vil en halvering af antallet af selskaber medføre, at det gennemsnitlige spil-devandsselskab servicerer ca. 115.000 indbyggere, hvilket svarer til 18 pct. af antallet af indbygge-re, som et gennemsnitligt hollandsk spildevandsselskab servicerer, og ca. 2 pct. af antallet af ind-byggere, som et engelsk spildevandsselskab servicerer.En konsolideringsgrad i den danske vandsektor på niveau med den engelske og walisiske vand-sektor er ikke realistisk, alene af den grund, at flere af de store vandselskaber i England servicererflere indbyggere, end der bor i Danmark. Af ovenstående fremgår det dog, at en konsolideringspro-ces, der medfører, at det fremtidige antal vandforsynings- og spildevandsselskaber udgør mellem25 pct. og 50 pct. af det nuværende antal selskaber, ikke ligger udenfor rammerne af, hvad der

118

Evaluering af vandsektorloven

burde være muligt at realisere over en tilpas lang tidshorisont. I den forbindelse henvises til bilag A,der viser den markante konsolidering, som de hollandske vandforsyningsselskaber har gennemgå-et siden 1970’erne – fra et udgangspunkt, der var lige så fragmenteret som i Danmark.Estimering af effektiviseringspotentialer ved konsolideringsscenarier for spildevandNedenfor estimeres effektiviseringspotentialerne ved øget konsolidering i den danske spildevands-sektor med udgangspunkt i modellerne for sammenhængen mellem spildevandsselskabernes stør-relse og enhedsomkostninger korrigeret for Forsyningssekretariatets cost-drivere.Af Tabel 27 fremgår de estimerede effektiviseringspotentialer ved de to scenarier for konsolidering32af den danske spildevandssektor.Tabel 27. Effektiviseringspotentiale ved konsolidering af spildevandssektoren i DanmarkStatus quoFremtidigt antal vandselskaber i forhold tilnuværende antal vandselskaberVandselskabernes gennemsnitlige størrelse(m3vand)Gennemsnitlige omkostninger per m3, højtestimat (kr. per m3)Gennemsnitlige omkostninger per m3, lavtestimat (kr. per m3)Effektiviseringspotentiale, højt estimat forenhedsomkostningerEffektiviseringspotentiale, lavt estimat forenhedsomkostninger100 pct.2.610.00044,235,2N/AN/AScenarie 150 pct.5.220.00040,828,78 pct.19 pct.Scenarie 225 pct.10.440.00037,322,116 pct.37 pct.

Som det fremgår af tabellen, er den gennemsnitlige størrelse for et dansk spildevandsselskab i den3anvendte sample ca. 2,6 mio. m målt i debiteret vandmængde. I de to opstillede scenarier vil den3gennemsnitlige størrelse for spildevandsselskaberne være henholdsvis 5,2 mio. m og 10,4 mio.3m . Der er for hvert scenarie estimeret såvel et højt som et lavt estimat for de gennemsnitlige en-hedsomkostninger. Disse er udtryk for henholdsvis den øvre og nedre værdi i et konfidensintervalpå 95 pct.-niveau. De faktiske gennemsnitlige enhedsomkostninger for de enkelte scenarier vilsåledes med 95 pct. sandsynlighed alt andet lige ligge indenfor det interval, der afgrænses af dethøje og lave estimat for de gennemsnitlige enhedsomkostninger. De beregnede gennemsnitlige33totalomkostninger per m for de to scenarier er henholdsvis 28,70-40,80 kr. per m og 22,10-37,303kr. per m .Effektiviseringspotentialet ved de to konsolideringsscenarier er beregnet som den relative forskelmellem de faktiske enhedsomkostninger i status quo og de estimerede enhedsomkostninger i deenkelte scenarier. Som det fremgår, er effektiviseringspotentialet 8-19 pct. for scenarie 1 og 16-37pct. for scenarie 2.For at estimere det rene konsolideringspotentiale i den danske spildevandssektor tages der ud-gangspunkt i de samlede omkostninger for de danske spildevandsselskaber fraregnet de indre

Enhedsomkostninger er estimeret med udgangspunkt i modellen for sammenhængen mellem selskabsstørrelse og detotale omkostninger per m3vand for danske spildevandsselskaber som præsenteret i Figur 36.

119

Evaluering af vandsektorloven

effektiviseringspotentialer i selskaberne, der er identificeret i kapitel 3. Omkostningsgrundlaget forspildevandssektoren opgøres på denne baggrund til 7,8 mia. kr. Hermed kan konsolideringspoten-tialet for spildevandssektoren i Danmark estimeres til 0,6-1,5 mia. kr. for scenarie 1 og 1,2-2,9 mia.kr. for scenarie 2. Dette udtrykker således et rent konsolideringspotentiale, der ikke overlapper medde indre effektiviseringspotentialer i selskaberne, der er identificeret i kapitel 3.Det er vigtigt at understrege, at der er tale om effektiviseringspotentialer på sektorniveau og ikke påselskabsniveau, og at det vil kræve grundlæggende strukturelle ændringer af den danske vandsek-tor at realisere disse potentialer. Desuden skal potentialerne ses i sammenhæng med, at der i nog-le tilfælde vil være ekstraordinære engangsomkostninger forbundet med at realisere fusioner.På trods af disse ekstraordinære omkostninger i den indledende fase er det derfor Deloittes vurde-ring, at der er et ganske betydeligt økonomisk effektiviseringspotentiale ved at fremskynde en kon-solidering i den danske spildevandssektor. Nedenfor ses der nærmere på mulighederne for at rea-lisere disse konsolideringspotentialer. Ud fra Deloittes kendskab til spildevandssektoren og degennemførte interview fremgår det, at mange selskaber p.t. er i gang med at afdække potentialerneved centralisering af deres forsyningsstruktur, og i mange af disse businesscases anvises der be-tydelige effektiviseringspotentialer på selskabsniveau.Estimering af effektiviseringspotentialer ved konsolideringsscenarier for vandforsyningAf Tabel 28 fremgår de estimerede effektiviseringspotentialer ved to konsolideringsscenarier for34den danske vandforsyningssektor.Den gennemsnitlige størrelse for et dansk vandforsyningsselskab i den anvendte sample er ca. 2,83mio. m målt i debiteret vandmængde. I de to konsolideringsscenarier vil et dansk vandforsynings-33selskab i gennemsnit være henholdsvis 5,6 mio. m eller 11,2 mio. m .Som ovenfor er der estimeret såvel et højt som et lavt estimat for de gennemsnitlige enhedsom-33kostninger for hvert scenarie. Disse er 9,7-14,2 kr. per m for scenarie 1 og 8,1-13,6 kr. per m forscenarie 2.Effektiviseringspotentialet ved de to konsolideringsscenarier set i forhold til status quo er 4-14 pct.for scenarie 1 og 8-29 pct. for scenarie 2. Effektiviseringspotentialet for konsolidering af vandforsy-ningssektoren er således noget mindre end for spildevand, men stadig ganske betragteligt. Dog erstørrelsen af potentialet noget mere usikkert, da skalaøkonomi ikke har en helt så stærk forkla-ringskraft for vandforsyning som for spildevand.

Det samlede omkostningsniveau opgøres på baggrund af de enkelte spildevandsselskabers indtægtsramme som opgjortaf Forsyningssekretariatet. Opgørelsen er eksklusive spildevandsafgifter. Afgifterne er ekskluderet ved at fraregne 1:1-omkostninger fra spildevandsselskabernes indtægtsramme, da disse omkostninger indeholder spildevandsselskabernesafgifter. Denne metode er anvendt, da der i det eksisterende datagrundlag ikke er eksplicitte opgørelser af de enkelte spil-devandsselskabers udgifter til spildevandsafgifter. De indre effektiviseringspotentialer i spildevandsselskaberne, der eropgjort i kapitel 3, er herefter fraregnet det samlede omkostningsniveau.34

Enhedsomkostninger er estimeret med udgangspunkt i modellen for sammenhængen mellem selskabsstørrelse og decost-driverkorrigerede totale omkostninger per m3vand for danske kommunalt ejede vandforsyningsselskaber som præsen-teret i Figur 38.

120

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 28. Effektiviseringspotentiale ved konsolidering af den kommunalt ejede vandforsyningssektorStatus quoFremtidigt antal vandselskaber i forhold tilnuværende antal vandselskaberVandselskabernes gennemsnitlige størrelse(m3vand)Gennemsnitlige omkostninger per m3, højtestimatGennemsnitlige omkostninger per m3, lavtestimatEffektiviseringspotentiale, højt estimat forenhedsomkostningerEffektiviseringspotentiale, lavt estimat forenhedsomkostninger100 pct.2.788.00014,811,4N/AN/AScenarie 150 pct.5.576.00014,29,74 pct.14 pct.Scenarie 225 pct.11.152.00013,68,18 pct.29 pct.

For at estimere det rene konsolideringspotentiale i den danske vandforsyningssektor tages dersom ovenfor udgangspunkt i de samlede omkostninger for de danske vandforsyningsselskaber,eksklusive afgifter og fraregnet de indre effektiviseringspotentialer i selskaberne, der er opgjort ikapitel 3. Omkostningsgrundlaget opgøres på denne baggrund til 2,4 mia. kr. Herved kan det sam-lede effektiviseringspotentiale ved øget konsolidering i den danske kommunalt ejede vandforsy-ningssektor opgøres til 0,1-0,3 mia. kr. for scenarie 1 og 0,2-0,7 mia. kr. for scenarie 2. Dette ud-trykker således et rent konsolideringspotentiale, der ikke overlapper med de indre effektiviserings-potentialer i selskaberne, der er identificeret i kapitel 3.Ligesom i spildevandssektoren er disse potentialer udtryk for effektiviseringspotentialer på sektor-niveau og ikke selskabsniveau og vil kræve grundlæggende strukturelle ændringer af vandforsy-ningssektoren, hvis de skal realiseres. Ligeledes vil det i visse tilfælde kræve ekstraordinære inve-steringer at realisere disse effektiviseringspotentialer. Det er dog Deloittes vurdering, at der påtrods af disse initiale omkostninger er et betydeligt økonomisk effektiviseringspotentiale ved at til-skynde til en øget konsolidering, også i den kommunalt ejede vandforsyningssektor.Overvejelser om muligheder for realisering af konsolideringspotentialerOvenstående konsolideringspotentialer er groft estimerede og aggregerede potentialer, der blandtandet ikke tager højde for vandselskabernes geografiske placering eller selskabsform. Der er be-hov for en nærmere analyse for at afdække de konkrete tiltag, der er nødvendige for at opnå enøget konsolidering og dermed realisere de estimerede potentialer. Det er dog muligt at pege pånogle vigtige løftestænger, der vil kunne anvendes til at øge konsolideringen blandt danske vand-selskaber.I afsnit 5.3.1. blev der påvist en række barrierer for konsolidering af den danske vandsektor, derdirekte eller indirekte udspringer af vandsektorloven og den relaterede regulering. Et væsentligtskridt i retning af at realisere de økonomiske potentialer ved øget konsolidering i den danske vand-sektor er at imødegå eller helt fjerne disse barrierer for konsolidering.Herudover er der nogle vigtige løftestænger, der vil kunne anvendes til at skabe positive incitamen-ter til øget konsolidering blandt danske vandselskaber. Én mulighed er at ophæve hvile-i-sig-selv-princippet og give vandselskaberne mulighed for at optjene profit. Dette vil give vandselskabernestærkere incitamenter til at forfølge effektiviseringsmuligheder, herunder realisere besparelser pådrifts- og anlægsomkostninger ved at indgå i fusioner med andre vandselskaber. Ophævelse afhvile-i-sig-selv-princippet vil desuden kunne medføre, at private kommercielle aktører i stigendegrad investerer i danske vandselskaber. Erfaringsmæssigt vil dette indebære tendenser til øget

121

Evaluering af vandsektorloven

konsolidering, idet det typisk forøger investorernes afkast. Der henvises til kapitel 10 for yderligereanalyse af mulighederne for og konsekvenserne af ophævelse af hvile-i-sig-selv-princippet.En anden mulighed for at skabe et positivt incitament til konsolidering i vandsektoren er at inddragekapitalomkostningerne (og dermed anlægsinvesteringerne) i prisloftreguleringen. Herved vil vand-selskaberne få øget incitament til at realisere stordriftsfordele, der er knyttet til anlægssiden. Derhenvises til kapitel 10 for yderligere analyse af mulighederne for en totex-tilgang i forbindelse medprisloftregulering.Konsolideringsprocessen i den danske vandsektor vil også kunne fremmes ved, at der arbejdes forat forpligte kommunerne til at afdække muligheder og potentialer ved fusioner af vandselskaber.Erfaringerne fra den hollandske vandsektor viser, at der kan opnås en markant konsolidering gen-nem en frivillig og dialogbaseret proces.En øget konsolidering af den danske vandsektor og realiseringen af de økonomiske stordriftsforde-le vil være en gradvis proces, der vil strække sig over en årrække. Hvor lang denne periode vilvære afhænger blandt andet af omfanget af incitamenter til og barrierer for, at vandselskaberneindgår i fusioner. Herudover afhænger processen af det politiske fokus på potentialerne ved fusio-ner og sammenlægninger. Erfaringer fra Holland indikerer, at det ad frivillighedens vej er realistiskat opnå en betydelig konsolidering på mindre end 10 år.Dele af det konsolideringspotentiale, der knytter sig til mere effektiv drift og administration, vil kun-ne realiseres på relativt kort sigt gennem øget brug af administrations- og driftsfællesskaber. Der-imod kræver realiseringen af de potentialer, der knytter sig til skalaøkonomien i anlægsinvesterin-ger, større strukturelle omlægninger og mere omfattende investeringer. De vil derfor skulle realise-res over en længere tidshorisont i passende takt med den løbende reinvestering i vandselskaber-nes kapitalapparat. Som det fremgår af ovenstående analyser af stordriftsfordele, har vandforsy-ningsselskabernes og spildevandsselskabernes debiterede vandmængde større forklaringskraft påselskabernes totale enhedsomkostninger end på driftsomkostningerne. Dette indikerer, at det pri-mære konsolideringspotentiale findes i de anlægsrelaterede skalaøkonomiske fordele.Forudsat at der blandt kommunerne opnås politisk enighed om at arbejde frem mod fusioner afvandselskaber, vil der – fra det tidspunkt, hvor der er opnået enighed om at iværksætte undersø-gelse af fusionsmulighederne og potentialerne – forløbe i omegnen af 2-3 år, før en fusion er reali-seret. Derudover vil der typisk forløbe en yderligere periode på 2-10 år, før det fusionerede vand-selskab har gennemført investeringer i nye og større anlæg som erstatning for de nuværende (hvisdette er fordelagtigt). Timingen af anlægscentraliseringer afhænger dog i meget høj grad af øko-nomiske overvejelser om det optimale tidspunkt for nyinvesteringer, hvilket blandt andet afhængeraf restlevetiden for de eksisterende anlæg versus de relative fordele ved nye større anlæg.

5.5.

Udvalgte problemfelter, der bør adresseresfremadrettet

122

Evaluering af vandsektorloven



Det er i dag ikke muligt for et spildevandsselskab at have differentierede spildevandstakster,35bortset fra hvad der følger af trappemodellen overfor større spildevandsafledere. For at un-derstøtte flere fusioner på spildevandsområdet kan der med fordel ses på at ændre betalings-loven således, at det efter fusionen fortsættende selskab i en overgangsperiode kan opereremed forskellige takster i de fusionerede selskabers tidligere forsyningsområder.De nuværende regler i stoploven kan medføre, at en kommune modregnes i bloktilskuddet,hvis kommunen ombytter ejerandele i et af kommunen ejet vandselskab med ejerandele i etnyt fusioneret vandselskab eller i et nyt fælles holdingselskab. Der kan med fordel ses på mu-ligheden for, at der ved ombytning af ejerandele i forbindelse med fusioner (og andre sel-skabsmæssige omstruktureringer) skal ske vederlæggelse udelukkende i ejerandele i det fort-sættende selskab, og at værdien af de nye ejerandele skal modsvare værdien af de afståedeejerandele. Dette ville smidiggøre adgangen til at gennemføre fusioner.Som reglerne i prisloftbekendtgørelsen i dag er udformet, kan vandselskaberne ikke få om-kostninger til forundersøgelse og etablering af fusioner godkendt som 1:1-omkostninger, hvilketbetyder, at forberedelsen af en fusion vil indebære engangsomkostninger, der presser vand-selskaberne i forhold til deres prisloft, hvorfor mange afholder sig fra at undersøge muligheder-ne eller tage det fulde skridt hen imod en fusion. Der bør ses på muligheden for, at omkostnin-ger vedrørende analyse og forberedelse af egentlige fusioner og overdragelser (både aktie- ogaktiv-/passivoverdragelser) fritages fra effektiviseringskrav, eksempelvis ved at lægge disseomkostninger under en ny kategori til nøje afgrænsede formål, der kan betegnes fusionsom-kostninger eller lignende, og som giver tillæg i vandselskabernes prislofter. Hvis fusionen gen-nemføres, bør omkostninger til fusionsforberedelse til gengæld finansieres af de følgende årsekstraordinære effektiviseringsgevinster.Konsolideringsprocessen i den danske vandsektor vil kunne fremmes ved, at der arbejdes forat forpligte kommunerne til at afdække muligheder og potentialer ved fusioner af vandselska-ber. Det bør overvejes at iværksætte en dialog med kommunerne med henblik på at påbegyn-de denne proces.



5.6.

Samlet vurdering af vandsektorlovens betyd-ning for strukturudvikling og konsolidering

I en international sammenhæng er den danske vandsektor yderst fragmenteret. Siden ikrafttrædel-sen af vandsektorloven er der gennemført relativt få fusioner og sammenlægninger i den danskevandsektor, og disse er primært holding- og serviceselskabssammenlægninger og ikke egentligefusioner.Det er Deloittes vurdering, at dette i høj grad skyldes, at vandsektorloven og den relaterede regule-ring indebærer en række barrierer for konsolidering af den danske vandsektor. Disse barrierer er:Forbud mod differentierede spildevandstakster.Omkostninger til fusioner og sammenlægninger skal afholdes indenfor vandselskabernes pris-lofter og presser dermed deres økonomiske råderum.

Jf. bekendtgørelse om fastsættelse af den variable del af vandafledningsbidraget mv., der blev vedtaget i september2013.

123

Evaluering af vandsektorloven



Små vandselskaber ønsker ikke at blive omfattet af vandsektorloven som følge af fusioner.Risiko for beskatning ved overførsel af værdier som følge af fusioner mellem vandselskaber.Usikkerhed ved håndtering af alderskorrektion af netvolumenmål i forbindelse med fusioner.Begrænsning af kommunernes indflydelse på de kommunalt ejede vandselskaber ved fusioner.Myndighedsansvar deles mellem forskellige kommuner ved fusioner mellem kommunalt ejedevandselskaber.Usikkerhed om den økonomiske regulering i forbindelse fusioner mellem lovomfattede og ikke-lovomfattede vandselskaber.Kommuner risikerer modregning i bloktilskud ved fusioner mellem kommunalt ejede vandsel-skaber som følge af bestemmelser i stoploven.



Barriererne for konsolidering skal ses i sammenhæng med, at Deloittes analyser af stordriftsfordelei den danske vandsektor afdækker væsentlige økonomiske potentialer ved en øget konsolidering ivandsektoren. Analyserne er gennemført på baggrund af de indberettede data til Forsyningssekre-tariatet, der giver et bedre grundlag, end man tidligere har haft, for at opgøre de skalaøkonomiskeeffekter i den danske vandsektor. Gennem anvendelse af data vedrørende cost-drivere er det så-ledes muligt at kontrollere for en lang række forhold, der påvirker vandselskabernes omkostnings-niveau, og dermed isolere effekten af stordriftsfordele.I spildevandssektoren er de isolerede konsolideringspotentialer af Deloitte estimeret til en reduktionaf de totale omkostninger på 0,6-1,5 mia. kr. ved en moderat konsolidering af sektoren, hvilket vilstige til 1,2-2,9 mia. kr. ved en markant konsolidering af sektoren. I vandforsyningssektoren er deisolerede konsolideringspotentialer estimeret til 0,1-0,3 mia. kr. ved en moderat konsolidering afsektoren, hvilket vil stige til 0,2-0,7 mia. kr. ved en markant konsolidering af sektoren. Ved en mar-kant konsolidering af vandsektoren vil der være 25 pct. af det nuværende antal vandselskaber,men den gennemsnitlige størrelse for disse selskaber vil stadig være væsentlig mindre end dengennemsnitlige størrelse for vandselskaberne i eksempelvis Holland og England. Selv ved dennekonsolideringsgrad vil potentialerne for konsolidering derfor ikke være udtømt. Det vurderes dog, atdisse konsolideringsniveauer er det realistiske niveau at opnå indenfor en kort til mellemlang tids-horisont.Disse potentialer overlapper ikke med de indre effektiviseringspotentialer i selskaberne, der eridentificeret i kapitel 3, men er udtryk for egentlige konsolideringspotentialer. Potentialerne er ud-tryk for effektiviseringspotentialer på sektorniveau og ikke på selskabsniveau og forudsætter sær-ligt for den høje ende af potentialerne grundlæggende strukturelle ændringer af vandsektoren.Ovenstående barrierer står i vidt omfang i vejen for realiseringen af konsolideringspotentialerne. Etvæsentligt skridt i retning af at realisere de økonomiske potentialer ved øget konsolidering i dendanske vandsektor er at imødegå eller helt fjerne barriererne for konsolidering.Herudover er der nogle vigtige løftestænger, der vil kunne anvendes, til at skabe positive incita-menter til øget konsolidering blandt danske vandselskaber. En ophævelse af hvile-i-sig-selv-princippet vil give vandselskaberne mulighed for at optjene profit, hvilket vil give vandselskabernestærkere incitamenter til at forfølge effektiviseringsmuligheder, herunder realisere besparelser på

124

Evaluering af vandsektorloven

drifts- og anlægsomkostninger ved at indgå i fusioner med andre vandselskaber. Ophævelse afhvile-i-sig-selv-princippet vil desuden kunne medføre, at private kommercielle aktører i stigendegrad investerer i danske vandselskaber. Erfaringsmæssigt vil dette indebære tendenser til øgetkonsolidering, idet det typisk forøger investorernes afkast.En yderligere løftestang til at skabe et positivt incitament til konsolidering i vandsektoren er at ind-drage kapitalomkostningerne (og dermed anlægsinvesteringerne) i prisloftreguleringen. Herved vilvandselskaberne få øget incitament til at realisere stordriftsfordele, der er knyttet til anlægssiden.Konsolideringsprocessen i den danske vandsektor vil også kunne fremmes ved, at der arbejdes forat forpligte kommunerne til at afdække muligheder og potentialer ved fusioner af vandselskaber.Erfaringerne fra den hollandske vandsektor viser, at der kan opnås en markant konsolidering gen-nem en frivillig og dialogbaseret proces.Dele af konsolideringspotentialet, der knytter sig til mere effektiv drift og administration, vil kunnerealiseres på relativt kort sigt gennem øget brug af administrations- og driftsfællesskaber. Derimodkræver realiseringen af de potentialer, der knytter sig til skalaøkonomien i anlægsinvesteringer,større strukturelle omlægninger og mere omfattende investeringer. De vil derfor skulle realiseresover en længere tidshorisont i passende takt med den løbende reinvestering i vandselskaberneskapitalapparat.

125

Evaluering af vandsektorloven

6. Gennemsigtighed og klaropgavefordeling

Adskillelse af drifts- og myndighedsansvaret – og dermed adskillelse af be-slutninger vedrørende kommunernes skattefinansierede aktiviteter og vand-selskabernes takstfinansierede aktiviteter – var et af de centrale formål medvandsektorloven. Det er Deloittes vurdering, at vandsektorloven overordnetset har medvirket til at sikre gennemsigtighed og klar opgavefordeling mel-lem vandselskaberne og kommunerne. Der er dog en række områder, hvoropgave- og ansvarsfordelingen med fordel kunne tydeliggøres. Samtidig erder enkelte områder, herunder i forhold til klimatilpasning, hvor den nuvæ-rende opgave- og ansvarsfordeling udgør en barriere for samfundsøkono-misk hensigtsmæssige løsninger.

6.1.

Introduktion og hovedproblemstillinger

Vandsektorlovens krav om udskillelse af de kommunalt drevne forsyninger i selvstændige selska-ber havde til formål at understøtte målet om en mere gennemsigtig og effektiv vandsektor. Udskil-lelsen blev foretaget for at sikre en klar og gennemsigtig adskillelse af kommunernes myndigheds-ansvar og ansvaret for varetagelsen af driftsopgaverne i vandselskaberne. Overdragelsen af an-svaret for driftsopgaverne til vandselskaberne havde til formål at sikre større fokus på driften af deenkelte vandselskaber og dermed realisering af de identificerede effektiviseringspotentialer.Dette kapitel har til formål at belyse, om vandsektorloven har medført større klarhed om opgave-og ansvarsfordelingen mellem kommuner og vandselskaber, herunder om der er foretaget en reeladskillelse mellem vandselskabernes ansvar som driftsoperatør og kommunernes rolle som myn-dighed.Den klare opgave- og ansvarsfordeling er i høj grad afhængig af kommunernes håndtering af dob-beltrollen som ejer og myndighed. Kapitlet belyser derfor også kommunernes håndtering af ejer- ogmyndighedsrollen i forbindelse med definitionen og udmøntningen af bestyrelsens rolle i vandsel-skaberne, herunder den valgte sammensætning af bestyrelsen.Forsyningssekretariatet har med adgangen til fastsættelse af de indtjeningsmæssige rammer forvandselskaberne en vis indflydelse på dels rækkevidden af kommunernes ejer- og myndighedsrol-le, dels vandselskabernes muligheder for at foretage drifts- og investeringsmæssige prioriteringer.Sidstnævnte del af denne indflydelse er behandlet i kapitel 3 om økonomisk regulering og effektivi-seringskrav.Endelig har kapitlet til formål at belyse, om der i forbindelse med udskillelsen af de kommunaleforsyningsaktiviteter er foretaget en reel adskillelse af de kommunalt ejede vandforsyningsselska-ber og spildevandsselskaber.

126

Evaluering af vandsektorloven

Vandsektorloven har til formål at sikre større gennemsigtighed for forbrugerne i grundlaget for defastsatte vandpriser. Realiseringen af dette formål er behandlet i kapitel 7 om forbrugerforhold.Dette kapitel indeholder indledningsvist i afsnit 6.2. en redegørelse for udviklingen i organiseringenog driften af de kommunalt ejede vandselskaber. Efterfølgende gives i afsnit 6.3. en overordnetgennemgang af de centrale regler for selskabsudskillelsen og adskillelsen af myndigheds- ogdriftsansvaret i vandsektoren. Erfaringerne fra selskabsudskillelsen, herunder forløbet omkringudskillelsen, vandselskabernes varetagelse af ledelses- og driftsopgaverne og kommunernes vare-tagelse af ejerrollen, er behandlet i afsnit 6.4. Afsnittet afsluttes med en opsummering af henholds-vis vandselskabers og kommuners vurdering af forløbet omkring og resultatet af selskabsudskillel-sen. Afsnit 6.5. indeholder en gennemgang af erfaringerne med opgave- og ansvarsfordelingenmellem vandselskaber og kommuner, herunder gennemsigtigheden i den tilsigtede opdeling. Af-snittet er opdelt efter kommunernes centrale myndighedsopgaver i vandsektoren. Det skal for engod ordens skyld nævnes, at det ikke har været en del af opdraget for evalueringen at vurdere, omkommunerne har tilstrækkelige virkemidler til at sikre håndhævelsen af kommunernes myndigheds-rolle på området.Klimatilpasning er indført som et nyt opgaveområde i vandsektoren efter vedtagelse af vandsektor-loven. Konsekvenserne af dette initiativ er beskrevet i afsnit 6.6. Afsnit 6.7. indeholder en rækkeudvalgte problemfelter, der bør adresseres i et videre arbejde med tilpasning af reguleringen. Af-slutningsvist indeholder afsnit 6.8. Deloittes samlede vurdering af, i hvilket omfang vandsektorlovenhar sikret gennemsigtighed og klar opgavefordeling i vandsektoren.

6.2.

Udviklingen i organisering og drift af dekommunalt ejede vandselskaber

Vandsektoren i Danmark var før vedtagelsen af vandsektorloven organiseret i en række kommunaltejede og drevne spildevandsselskaber, hvor kommunalbestyrelsen havde både drifts- og myndig-hedsansvaret for vandforsyningen og spildevandshåndteringen. Kommunerne havde dermed an-svaret for opgavevaretagelsen, udviklingen og påvirkningen af det omkringliggende miljø. Kommu-nerne var ligeledes på vandforsyningsområdet både driftsoperatør og myndighedsansvarlig for endel af den samlede vandforsyning. I denne del af sektoren har der dog historisk set været en om-fattende tradition for lokalt forankrede forbrugerejede vandværker, der har forsynet afgrænsedelokalområder.Med kommunalreformen i 2007 skete der en konsolidering af de kommunalt ejede vandforsynings-og spildevandsenheder i kraft af sammenlægning af kommuner. Sammenlægningen betød primærten reduktion i antallet af administrative enheder og driftsorganisationer, mens der ikke er sket envæsentlig ændring i placeringen og udformningen af de fysiske anlæg.Kommunernes ansvar for både drifts- og myndighedsopgaver før vedtagelsen af vandsektorlovenbetød, at kommunalbestyrelsen som myndighed skulle udstede planer og meddele tilladelser til sigselv som driftsorganisation med ansvar for et rensningsanlæg eller et vandvæk. Den tætte forbin-delse mellem kommunernes miljø- og teknikforvaltning og den enkelte forsyningsenhed betød des-uden anvendelse af medarbejdere og dermed fagkompetencer og erfaringer på tværs af de enkelteopgaveområder. Således blev de enkelte medarbejdere anvendt både i forbindelse med myndig-hedsopgaver såsom udarbejdelse af vandforsynings- og spildevandsplaner og ved håndtering afdrifts- og planlægningsopgaver i relation til den faktiske varetagelse af forsyningsaktiviteterne. Medvedtagelsen af vandsektorloven og udskillelsen i selvstændige selskaber er der også sket en ad-

127

Evaluering af vandsektorloven

skillelse af medarbejderressourcerne, så de medarbejdere, der nu er ansat i de enkelte vandsel-skaber, ikke kan løse opgaver for kommunen uden særskilt honorering.Før vedtagelsen af vandsektorloven havde kommunalbestyrelsen desuden det øverste ansvar forde driftsmæssige dispositioner i de kommunalt forankrede forsyninger. Det betød, at kommunalbe-styrelsen traf prioriteringsmæssige beslutninger omkring investeringer og de opgaver, der skullehåndteres af forsyningen under rammerne af vandforsyningsloven, miljøbeskyttelsesloven, beta-lingsloven og kommunalfuldmagten. Det overordnede ansvar for de driftsmæssige dispositioner ermed vedtagelsen af vandsektorloven og dermed selskabsudskillelsen placeret i vandselskabernesbestyrelse.Kommunerne og dermed de kommunalt ansatte medarbejdere har efter ikrafttrædelse af vandsek-torloven ikke mulighed for at varetage opgaver for vandselskaberne. Dette gælder med undtagelseaf en overgangsperiode fra 1. januar 2010 til 1. januar 2013. I overgangsperioden kunne kommu-36nerne bistå de mindre vandselskaber med en række administrative opgaver i form af drift af it-systemer, bogholderi, afregning, fakturering og bistand i forbindelse med indrapporteringer til For-syningssekretariatet.Den økonomiske regulering af driften af både vandforsyninger og spildevandsselskaber var oprin-deligt udelukkende underlagt hvile-i-sig-selv-princippet. Dette havde til formål at sikre, at forbruger-nes betaling for levering af rent vand og afledning af spildevand udelukkende gik til driften af forsy-ningerne og dermed ikke til almindelige skattefinansierede aktiviteter såsom myndighedsudøvelse,udarbejdelse af planer og øvrige kommunale driftsopgaver. Den økonomiske afgrænsning mellemtakstmidler og skattemidler gik som følge af hvile-i-sig-selv-princippet også den anden vej, så om-kostninger til drift og vedligeholdelse af de pågældende anlæg udelukkende kunne finansieres viade takster, der blev opkrævet hos forbrugerne. Der var således allerede før implementeringen afvandsektorloven et system, der skulle sikre den økonomiske adskillelse mellem myndighedsopga-verne og de forsyningsrelaterede driftsopgaver.Historisk set har ikke alle kommuner været konsistente med overholdelse af hvile-i-sig-selv-prin-37cippet, hvilket også blev fremhævet i konkurrenceredegørelsen, der ligger til grund for initiativernei vandsektorloven og den tilhørende regulering. Tidligere har sammenblanding af det skatte- og dettakstfinansierede område ikke medført økonomiske sanktioner for kommunerne. Dette er imidlertidændret, idet der nu er adgang til at foretage modregning i bloktilskuddet til den enkelte kommune,hvis der konstateres sammenblanding af aktiviteter og indtægtsgrundlag.

6.3.

Centrale regler for selskabsudskillelse ogadskillelse af myndighed og drift

Der findes en række forskellige regler, der påvirker og regulerer udskillelsen af de kommunalt eje-de vand- og spildevandsaktiviteter i selvstændige selskaber. Dette afsnit indeholder en kort beskri-velse af de centrale regler, der har betydning for udskillelsen samt interaktionen mellem kommunerog vandselskaber på både myndigheds- og driftsområdet.

Vandselskaber med en samlet kapacitet på under 1 mio. m3, jf. bekendtgørelsen om kommuners varetagelse af admini-strative opgaver for visse vandselskaber.37

Konkurrencestyrelsens analyse af effektiviseringspotentialerne i vandsektoren i Konkurrenceredegørelse 2003.

128

Evaluering af vandsektorloven

6.3.1. Regler omkring adskillelse af myndigheds- og driftsansvarog selskabsudskillelsenAdskillelsen af myndigheds- og driftsansvaret og udskillelsen af de kommunale forsyningsaktivite-ter i selvstændige selskaber følger af vandsektorloven. Vandsektorlovens § 15, stk. 1, bestemmersåledes, at”Kommuner kan kun deltage i aktiviteter forbundet med vand- eller spildevandsforsy-ning …, hvis aktiviteterne udøves i et eller flere selskaber, som drives i aktie- eller anpartsselskabs-form.”Følgelovgivningen til vandsektorloven (konsekvensloven) medførte en række konsekvensmæssigerettelser omkring fordelingen af myndigheds- og driftsansvaret. Det følger af det generelle forbudmod delegation af myndighedsudøvelse til private aktører, at myndighedsopgaver fortsat udeluk-kende kan varetages i kommunalt regi.I forhold til vandselskabernes økonomi og dermed de overordnede rammer for driften er det vand-selskaberne, der under hensyntagen til prisloftreguleringen fastætter taksterne. Det er videre vand-selskaberne, der vedtager betalingsvedtægten på spildevandsområdet og vandforsyningsregulati-vet på drikkevandsområdet. Betalingsvedtægten og vandforsyningsregulativet med tilhørendetakstblade fastsætter bestemmelser om forbrugernes betaling af faste og variable takster samttilslutningsafgifter til vandselskabet.Det er kommunalbestyrelsen, der godkender de fastsatte takster, betalingsvedtægten for spilde-vandsaktiviteterne og vandforsyningsregulativet.

6.3.2. Regler omkring kommunale myndighedsopgaverVandsektorloven har ikke haft den store betydning for reguleringen af de kommunale myndigheds-opgaver. Disse er fortsat i al væsentlighed reguleret i vandforsyningsloven, for så vidt angår drik-kevandsområdet og miljøbeskyttelsesloven, inklusive det underliggende bekendtgørelsesgrundlag,for så vidt angår spildevandsområdet. Ansvaret for løsningen af myndighedsopgaver ligger såledesfortsat i kommunalbestyrelserne.Med udskillelsen af vandselskaberne er der sket en begrænsning i vandselskabernes mulighederfor at bistå kommunerne med varetagelse af myndighedsopgaver. Vandsektorloven og den tilhø-rende regulering indebærer ikke et fuldstændigt forbud mod involvering af vandselskaberne i vare-tagelsen af myndighedsopgaverne, men denne involvering er begrænset i forhold til tidligere.Vandselskaberne kan fortsat bidrage med dele af grundlaget til brug for udarbejdelse af vand- ogspildevandsforsyningsplaner uden særskilt betaling for dette, idet vandselskaberne har pligt til atudlevere oplysninger til kommunerne.Vandselskaberne har desuden i henhold til reglerne om tilknyttede aktiviteter mulighed for at vare-tage visse opgaver for kommunerne mod betaling. Det er en betingelse, at disse opgaver vareta-ges på kommercielle vilkår. Vandselskabernes mulighed for at varetage opgaver for kommunerneer primært styret af grænserne for, hvilke opgaver kommunerne kan overdrage til eksterne aktører,herunder de selskabsgjorte vandselskaber. Det er tilladt for kommunerne at udlicitere rent sagsfor-beredende arbejde, mens kvalitetssikring af plangrundlaget og den egentlige beslutningskompe-tence vedrørende indholdet af planerne ikke kan overdrages til eksterne aktører.Vandselskaberne har som udgangspunkt ikke mulighed for at udøve indflydelse på kommunernesmyndighedsudøvelse. De har dog som følge af forvaltningsloven adgang til at blive partshørt i for-

129

Evaluering af vandsektorloven

hold til de af kommunens myndighedsafgørelser, der har væsentlig betydning for det enkelte vand-selskab. I praksis medfører et tæt og løbende samarbejde mellem kommunen og det enkelte vand-selskab dog, at der ofte vil være en uformel dialog mellem kommunen og vandselskabet om denenkelte myndigheds afgørelse for at sikre, at den enkelte afgørelse tager højde for sammenhæn-gen mellem de myndighedsmæssige beslutninger og vandselskabets driftsmæssige dispositioner.Kommunernes myndighedsopgaver vedrørende drikkevandPå drikkevandsområdet har kommunen ansvar for udarbejdelse af vandforsyningsplaner, indsats-planer for beskyttelse af grundvandsressourcen og fastsættelse af krav til vandmålere. Det er des-uden fortsat kommunerne, der varetager tilsynet med vandværkerne.Vandforsyningsplanerne er dog ikke direkte bindende overfor vandselskaberne. Kommunerne hardog pligt til at sikre inddragelse af vandforsyningsselskaberne i udarbejdelsen af disse planer.Denne forpligtelse kan kommunerne med fordel anvende til at sikre en hensigtsmæssig afvejningaf kommunens og vandforsyningsselskabernes interesser og til at understøtte efterfølgende reali-sering.Herudover godkender kommunen vandforsyningsselskabernes vandforsyningsregulativ, der inde-holder bestemmelser om tilslutning til drikkevandsnettet og forbrugernes betaling af anlægsbidrag.Kommunernes myndighedsopgaver vedrørende spildevandPå spildevandsområdet har kommunerne ansvar for udarbejdelse af spildevandsplaner. Som forvandforsyningsplanerne er spildevandsplanerne ikke bindende for vandselskaberne. Kommunernehar dog ligeledes på dette område pligt til at sikre inddragelse af spildevandsselskaberne i udar-bejdelsen af spildevandsplanerne. Denne forpligtelse kan kommunerne med fordel anvende til atsikre realiserbare planer, der er udtryk for en hensigtsmæssig afvejning af kommunens og spilde-vandsselskabets interesser.Det er kommunerne, der udsteder tilladelser til spildevandsselskaberne vedrørende udledning ivandløb, søer eller havet, ligesom det er kommunerne, der har tilsynet med denne udledning.Kommunerne har ligeledes ansvar for godkendelse af spildevandsselskabernes betalingsvedtæg-ter, der blandt andet regulerer tidspunktet for betaling af tilslutningsbidrag ved udbygning af led-ningsnettet og dermed kloakering af nye områder.I forhold til borgeres og virksomheders adgang til kloaknettet er det kommunerne, der udstedertilslutningstilladelser. Det er ligeledes kommunerne, der kan tillade benyttelse af det justerede beta-lingsprincip, der betyder, at en ejendom kan opnå tilladelse til selv at transportere spildevand direk-te til rensningsanlægget og dermed undgå betaling for brug af kloaknettet. Kommunerne kan desu-den påbyde borgere og virksomheder, der selv håndterer deres spildevand, at forbedre løsninger-ne for denne håndtering. Det følger af betalingslovens bestemmelser, at vandselskabet ved kom-munens udstedelse af sådanne påbud skal tilbyde den pågældende borger eller virksomhed etkontraktligt medlemskab af det lokale rensningsanlæg.

6.3.3. Regler omkring driftsopgaverAnsvaret for løsningen af driftsopgaverne på vand- og spildevandsområdet ligger efter vedtagelseaf vandsektorloven hos vandselskaberne.

130

Evaluering af vandsektorloven

Kommunerne kan indirekte udøve indflydelse på driften af det enkelte vandselskab i kraft af deresrolle som ejere af de kommunalt ejede vandselskaber. Indflydelsen kan udøves i form af udarbej-delse af vedtægter og adgangen til at udpege bestyrelsen i vandselskabet og udarbejde ejerstrate-gier for bestyrelsens varetagelse af opgaven. Ejerstrategierne kan som udgangspunkt udelukkendehave en betydning for bestyrelsesmedlemmernes varetagelse af bestyrelseshvervet. Vandselska-bet er dog ikke bundet af en kommunal ejerstrategi, medmindre vandselskabet har tiltrådt ejerstra-tegien, og der således er tale om en egentlig aftale.En mere direkte indflydelse på vandselskabernes drift kan rent undtagelsesvist opnås ved adgan-gen til at kræve afholdelse af ekstraordinære generalforsamlinger i de kommunalt ejede vandsel-skaber. På en ekstraordinær generalforsamling kan bestyrelsens beslutninger om drift, nyanlæg ogrenoveringer omgøres eller ændres. Selskabslovens principper betyder dog, at generalforsamlin-gen ikke generelt må overtage alle beslutninger vedrørende driften af vandselskabet.

6.4.

Erfaringer fra selskabsudskillelsen

Dette afsnit indeholder en redegørelse for forløbet omkring udskillelsen af de kommunalt ejedevand- og spildevandsaktiviteter, herunder hvordan vandselskaberne varetager de drifts- og ledel-sesmæssige opgaver, og hvordan kommunerne varetager deres rolle som ejer af vandselskaber-ne. Afsnittet indeholder desuden både vandselskabers og kommuners vurdering af selskabsudskil-lelsen.

6.4.1. Forløbet omkring udskillelse af de kommunalt ejede vand-selskaberHovedparten af de kommunalt ejede vandselskaber er blevet udskilt fra den kommunale forvaltningog oprettet som selvstændige selskaber i forbindelse med vandsektorlovens ikrafttrædelse for atleve op til lovens krav om selskabsudskillelse. Således er 91 pct. af de kommunalt ejede vandsel-skaber stiftet i perioden 2007-2010, og hele 65 pct. er stiftet i 2009 og 2010.Som det fremgår af Figur 39 nedenfor, er størstedelen af de kommunalt ejede vandselskaber påbåde vandforsynings- og spildevandsområdet organiseret som aktieselskaber. På spildevandsom-rådet ses enkelte selskaber, der er organiseret i fælleskommunale selskaber oprettet i henhold tilkommunestyrelseslovens § 60. Sidstnævnte organisationsform er alene en mulighed for vandsel-skaber, der forud for vandsektorlovens ikrafttrædelse var organiseret som et fælleskommunalt sel-skab. Den store udbredelse af aktieselskabsformen blandt vandselskaberne må antages at værebegrundet i det forhold, at aktieselskaber typisk forbindes med en større soliditet og derfor er etoplagt valg for vandselskaber med en relativt stor aktivmasse.

131

Evaluering af vandsektorloven

Figur 39. Den valgte selskabsform i vandselskaberne i pct.Vandforsyning100806040200AktieselskabAnpartsselskab

Spildevandshåndtering96

1008060403

200

Aktieselskab

Anpartsselskab

§ 60-selskab

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

Som det fremgår af Figur 40 nedenfor, er det karakteristisk, at størstedelen af de kommunalt ejedevandforsyningsselskaber og spildevandsselskaberne er ejet af et holdingselskab.Figur 40. Er vandselskabet ejet af et holdingselskab (pct.)?VandforsyningSpildevandshåndtering

100806040200

1008060403070

200JaNej

Nej

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

Organiseringen i en holdingstruktur er af flere vandselskaber valgt for at lette adgangen til, at nyeselskaber på et senere tidspunkt kan indtræde i selskabet, og for at sikre mulighed for at anvendedifferentierede takster. Holdingstrukturen er desuden valgt flere steder, hvor spildevandsaktiviteterog eventuelt vandforsyningsaktiviteter drives i samme selskabskonstruktion som andre forsynings-områder, herunder for eksempel fjernvarmeforsyning.Figur 41. Eksempel på kommunal holdingstruktur

Kommune

Holding

Vandforsyning A/S

Spildevand A/S

Serviceselskab A/S

Vandselskabernes ønske om at kunne anvende differentierede takster er delvist affødt af kommu-nesammenlægningen på vandområdet, hvor der er foretaget sammenlægning af vandselskaber,

132

Evaluering af vandsektorloven

der historisk set opkrævede forskellige takster i de forskellige kommuner. Takstdifferentiering an-vendes desuden på vandforsyningsområdet til at sikre forskellige takster til forskellige forbruger-3grupper. For eksempel betaler storforbrugere en mindre takst per m vand end forbrugere med etmindre forbrug, mens beboere i landområder og større virksomheder betaler større anlægsbidrag iforbindelse med tilslutning som følge af større dimensionering og større udgifter til fremføring afledningsnet. Der er ikke adgang til at anvende differentierede takster på spildevandsområdet.

6.4.2. Varetagelse af drifts- og ledelsesopgaverneMed udskillelsen af de kommunalt ejede forsyningsaktiviteter i selvstændige selskaber er det somtidligere nævnt de enkelte forsyningsselskaber, der har ansvaret for varetagelse af drifts- og ledel-sesopgaverne. Der er ikke fastsat nærmere regler for organiseringen af disse opgaver. Som detfremgår af Figur 42 nedenfor, er der en tydelig fordeling af organiseringen af vandselskabernesdrifts- og ledelsesopgaver. Langt størstedelen af de kommunalt ejede vandselskaber anvender etinternt serviceselskab til at varetage driften. Det er primært de mindre vandselskaber, der varetagerdriften via egne medarbejdere og i begrænset omfang via involvering af bestyrelsen.Figur 42. Organisering af driftsopgaver i pct.

24%

72%

Eget serviceselskab i koncernenBestyrelsen og medarbejdereAndet

Note:KategorienAndetdækker, at driften varetages af et andet vandselskab, at driften er udliciteret til en privat aktør elleren helt tredje mulighed, der også kan omfatte en kombination af de øvrige organiseringsmuligheder.Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

Den valgte organisering af drifts- og ledelsesopgaverne vurderes at hænge sammen med udbre-delsen af holdingstrukturen. En række af de interviewede vandselskaber har tilkendegivet, at dehar valgt at samle alle medarbejderne, herunder selskabets ledelse, i et selvstændigt servicesel-skab. Dette giver mulighed for en bedre kapacitetsudnyttelse på tværs af de enkelte forretningsom-råder. Anvendelse af et serviceselskab, hvor alle medarbejdere er ansat, er ensbetydende med, atvandselskabet, henholdsvis spildevandsselskabet, på timebasis køber ledelses- og medarbejder-ressourcer i serviceselskabet. Hvis vand- og spildevandsaktiviteterne indgår i et holdingselskabmed varetagelse af flere forsyningsarter, er der tilsvarende salg af ressourcer til disse enheder fradet fælles serviceselskab.

6.4.3. Kommunernes varetagelse af ejerrollenSom det er angivet ovenfor, kan kommunen varetage sin ejerrolle via adgangen til at udpege med-

133

Evaluering af vandsektorloven

lemmerne i vandselskabets bestyrelse og via generalforsamlingens vedtagelse af vedtægter forselskabet og udstedelse af ejerstrategier rettet mod bestyrelsens arbejde. Erfaringerne med kom-munernes varetagelse af ejerrollen er afspejlet i dette afsnit.Sammensætning af vandselskabets bestyrelseDet følger af selskabslovens § 120, at det er generalforsamlingen, der skal udpege flertallet af be-styrelsens medlemmer. Generalforsamlingen består af ejerne af det pågældende selskab. I vand-selskaber, der udelukkende er ejet af én kommune, er det således kommunalbestyrelsen, der af-gør, hvordan kommunen som eneaktionær i selskabet skal stemme på generalforsamlingen.Bestyrelsessammensætningen i de kommunalt ejede vand- og spildevandsselskaber fremgår afFigur 43 nedenfor. Bestyrelserne består primært af personer, der også indgår i kommunalbestyrel-sen. Den begrænsede forekomst af bestyrelsesmedlemmer fra erhvervslivet og private hushold-ninger skyldes, at reglerne om valg af forbrugerrepræsentanter til vandselskabernes bestyrelse ioverensstemmelse med de fastsatte frister endnu ikke er fuldt ud implementeret.Figur 43. Bestyrelsessammensætning i de kommunalt ejede vandselskaber i pct.

80626040200Kommunal- Medarbejder-bestyrelsen repræsentanterErhvervPrivateØvrigehusholdninger grupperinger

204310Total

Note:Øvrige grupperinger dækker personer fra den kommunale forvaltning, offentlige serviceinstitutioner, forsknings- oguddannelsesinstitutioner, forbrugerorganisationer, miljøorganisationer eller øvrige grupperinger, der ikke er præciseretnærmere.Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

Det er kommunalbestyrelsen, der som øverste kommunale beslutningsorgan udpeger bestyrelsen.I en lang række kommuner foregår udpegningen af bestyrelsesmedlemmer som led i den øvrigekonstituering som følge af et kommunalvalg. Det er derfor det overvejende udgangspunkt, at vand-selskabets bestyrelse er udpeget for en firårig periode.Sammensætningen af bestyrelsen foretages som følge af konstitueringen på tværs af de politiskegrupperinger, men primært med afsæt i medlemmerne af kommunernes teknik- og miljøudvalg ogøkonomiudvalg. Under de gennemførte interview med vandselskaber og kommuner er det tilken-degivet, at enkelte kommuner lægger vægt på, at vandselskabets bestyrelse sammensættes på enmåde, der sikrer involvering af professionelle bestyrelsesmedlemmer som supplement til de folke-valgte i kommunalbestyrelsen. Involveringen af professionelle bestyrelsesmedlemmer, der ikke hartilknytning til kommunalbestyrelsen, finder i disse tilfælde sted ud fra hensynet om at involvere per-soner med solid indsigt i selskabsledelse for at sikre den bedst mulige sparring til vandselskabetsøverste ledelse. Enkelte kommuner og vandselskaber har på den anden side fremhævet, at defolkevalgte politikere i kommunalbestyrelsen qua deres forskellige roller i samfundet udgør et solidtfundament for ansvarlig drift med fokus på samfundsmæssige forhold, som vandselskaberne udgøren væsentlig del af.

134

Evaluering af vandsektorloven

Enkelte kommuner har tilkendegivet, at de for at undgå interessesammenfald ikke udpeger med-lemmer til vandselskabernes bestyrelse fra kommunens teknik- og miljøudvalg. I andre kommunerer det dog udgangspunktet, at det er teknik- og miljøudvalget, der er repræsenteret i bestyrelsen.Løsningen er valgt for at sikre så gode muligheder for videnoverførsel mellem kommunen og vand-selskabet som muligt. Det er således ønsket om at tilgodese forskellige forhold, der har resulteret ide forskellige løsningsmodeller for sammensætningen af vandselskabets bestyrelse.De gennemførte interview med kommuner har afdækket, at direktøren for teknik- og miljøforvalt-ningen i enkelte tilfælde har deltaget i bestyrelsen. De kommuner, der har fremhævet dette, harsamtidig tilkendegivet, at dette primært har været i perioden efter udskillelsen. Fremgangsmådener nu ændret i disse kommuner, idet den har vist sig at kunne medføre interessekonflikter mellemden kommunale forvaltning og vandselskabet.I enkelte kommuner og i enkelte vandselskaber arbejder man ifølge de gennemførte interview mål-rettet med vejledning og uddannelse af bestyrelsesmedlemmerne i forhold til betydningen af atsidde i en selskabsbestyrelse og være underlagt selskabsretligt ansvar mv. Denne tilgang er valgt ierkendelse af, at der er forskel på at varetage rollen som demokratisk valgt kommunalbestyrelses-medlem og bestyrelsesmedlem i et selskab, der er underlagt selskabslovgivningen. Desuden frem-hæver både forsyninger og kommuner, at varetagelsen af bestyrelsesrollen i et vandselskab kræ-ver både økonomisk og organisatorisk indsigt i forhold omkring drift af selskaber.Det er Deloittes vurdering på baggrund af de gennemførte interview, at udpegning af medlemmer-ne til vandselskabernes bestyrelse som led i konstitueringen efter et kommunalvalg ikke i tilstræk-keligt omfang tager højde for sikring af de nødvendige økonomiske og ledelsesmæssige kompe-tencer og erfaringer, der er behov for i forhold til at kunne bestride en bestyrelsespost i et selskab.Endvidere kan kommunalbestyrelsesmedlemmers deltagelse i vandselskabernes bestyrelse inde-bære en habilitetsmæssig risiko i forhold til at sikre den faktiske adskillelse mellem kommunernesskattefinansierede og vandselskabernes takstfinansierede opgavevaretagelse. Den nuværendemodel indebærer, at det er op til det enkelte bestyrelsesmedlem at identificere og fremhæve even-tuelle habilitetsmæssige udfordringer i forhold til både det politiske arbejde og arbejdet i vandsel-skabets bestyrelse.Kommunalpolitikernes bestyrelsesansvarI kommunalt ejede vandforsyningsselskaber og spildevandsselskaber kan der ofte forekomme situ-ationer, hvor ejerinteressen ikke er sammenfaldende med vandselskabets interesse. Det følger afselskabsrettens grundprincipper, at alle bestyrelsesmedlemmer, herunder både de generalforsam-lingsvalgte, de forbrugervalgte og eventuelt de medarbejdervalgte, er forpligtet til udelukkende atvaretage selskabets interesser.I forhold til de af kommunalbestyrelsen valgte bestyrelsesmedlemmer, der i praksis oftest er kom-munalpolitikere, men i få tilfælde også kan være erhvervsfolk, betyder dette, at det lovgivnings-mæssigt ikke er legalt at tilgodese ejerkommunens interesser, hvis det konkret er i modstrid medvandselskabets interesser. Alle bestyrelsesmedlemmerne er til enhver tid forpligtet til udelukkendeat varetage selskabets interesser i sager om eksempelvis fastsættelse af anlægsbidrag på vand-forsyningsområdet eller fastsættelse af særbidrag på spildevandsområdet. Dette kan indebære enpotentiel habilitetsmæssig udfordring, hvis vandselskabets bestyrelse skal tage stilling til håndte-ring af krav til vandselskabet fra kommunalbestyrelsen.

135

Evaluering af vandsektorloven

Varetagelse af ejerrollen via ejerstrategier og selskabets vedtægerKommunernes udøvelse af indflydelse på vandselskaberne via udarbejdelse af ejerstrategier ogvandselskabernes vedtægter er, jf. Figur 44, udbredt blandt størstedelen af de kommunalt ejedevandselskaber. De gennemførte interview med kommuner og vandselskaber illustrerer dog en for-holdsvis forskelligartet tilgang til anvendelse af ejerstrategier. Under de gennemførte interview medkommuner, der ikke har udarbejdet en ejerstrategi, er det generelt tilkendegivet, at der ikke vurde-res at være behov for en egentlig ejerstrategi. I disse kommuner afklares kommunens ejermæssigeforventninger til vandselskabet i en løbende dialog med vandselskabets ledelse.Figur 44. Kommuner, der har udarbejdet en ejerstrategi, i pct.

806040

25200JaNej

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

På tværs af en lang række vandselskaber og kommuner fremhæves de kommunale ejerstrategiersom et effektivt redskab til at afklare opgave- og ansvarsfordelingen i forhold til de grænseflader,der er mellem det enkelte vandselskab og den enkelte kommune. Ejerstrategierne er såledesfremhævet som værende et instrument, der sikrer en nødvendig dialog og afklaring omkring hånd-teringen af det løbende samarbejde.Ifølge de gennemførte interview anvender nogle kommuner ejerstrategier som et målrettet instru-ment til at forpligte vandselskabets bestyrelse til at følge kommunens politiske prioriteringer i for-hold til især miljøforhold. Der ses således i flere tilfælde eksempler på, at kommunerne i deresejerstrategier har forpligtet vandselskaberne til at overholde kommunens vandforsynings- og spil-devandsplaner. Ejerstrategierne er dog, jf. afsnit 6.3.3., ikke direkte juridisk forpligtende for vand-selskaberne, og en kommunes eneste sanktionsmulighed overfor et vandselskabs manglendeoverholdelse af ejerstrategien er indkaldelse til ekstraordinær generalforsamling med henblik på atafsætte bestyrelsen i vandselskabet eller omgøre bestyrelsens beslutning vedrørende konkreteforhold. Det er på denne baggrund Deloittes vurdering, at ejerstrategierne ikke er tilstrækkelige tilat sikre, at vandselskaberne realiserer kommunens vandforsynings- og spildevandsplaner.I andre kommuner anvendes ejerstrategien ikke som et målrettet instrument til kommunikation afkommunens ønsker og forventninger til vandselskabets bestyrelse og dermed de overordnedelinjer for driften af vandselskabet. Afstemning af kommunens forventninger til vandselskabet hånd-teres i disse tilfælde via løbende drøftelser mellem vandselskabets øverste ledelse og ledelsen iden kommunale forvaltning.

6.4.4. Vandselskabernes vurdering af selskabsudskillelsenDen gennemførte spørgeskemaundersøgelse og de supplerende interview med vandselskaber ogkommuner har blandt andet fokuseret på effekten af udskillelsen, håndteringen af drifts- og ledel-sesansvaret i vandselskaberne og kommunernes varetagelse af rollen som ejer af de kommunalt

136

Evaluering af vandsektorloven

ejede vandselskaber. På baggrund af de gennemførte undersøgelser kan det, jf. Figur 45, konsta-teres, at det overordnet set er vandselskabernes vurdering, at selskabsudskillelsen har været ensucces for vandselskabet.Figur 45. Vandselskabernes vurdering af, om udskillelsen har været en succes for vandselskabet, i pct.

80626040200I høj gradI nogen gradI mindre gradSlet ikke

2973

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

Succesen skyldes ifølge de gennemførte interview primært, at udskillelsen har medført større fokuspå driften i vandselskaberne via en professionalisering i ledelsen og driften af selskaberne. Profes-sionaliseringen i ledelsen og driften af vandselskaberne har fået gunstige betingelser, idet vandsel-skaberne efter udskillelsen i højere grad kan drives uafhængigt af de politiske interesser i kommu-nen, og fordi udskillelsen og reguleringen i vandsektorloven har skabt større gennemsigtighed ivandselskabernes økonomi. Vandselskaberne vurderer, at udskillelsen har givet langt bedre vilkårfor en ledelse og drift med fokus på kerneforretningen og rentabiliteten af de enkelte drifts- og inve-steringsmæssige dispositioner. Det skal dog i den forbindelse nævnes, at de politisk udpegedemedlemmer af vandselskabernes bestyrelser potentielt kan indebære en barriere for at sikre endrift af vandselskabet, der er uafhængig af ejerkommunens politiske interesser. Dette vil særligtvære gældende i de tilfælde, hvor de politisk udpegede bestyrelsesmedlemmer ikke i tilstrækkeliggrad er opmærksomme på og sikrer efterlevelse af det selskabsretlige bestyrelsesansvar.Det er kendetegnende på tværs af vandselskaber, at udskillelsen har været ressourcekrævende iforhold til afklaring af opgave- og ansvarsfordelingen i forhold til den kommunale organisation. Defleste vandselskaber vurderer samtidig, at samarbejdet med de kommunale ejere og myndigheder idag fungerer rigtig godt, og at der således udelukkende har været tale om en naturlig overgangs-periode med tilpasning til de nye forudsætninger for samarbejdet.Der ses dog også i praksis ofte eksempler på ejerstrategier, hvor kommunen ved fastlæggelse afde styringsmæssige rammer for driften af vandselskabet ønsker at forpligte vandselskaberne til atvaretage generelle erhvervspolitiske tiltag og/eller varetage generel miljø- og klimarådgivning tilkommunens borgere, hvilket ikke ligger indenfor vandselskabernes kerneopgaver. Det er vandsel-skabernes vurdering, at forpligtelsen til at varetage ikke direkte vand- og spildevandsrelateredeaktiviteter via ejerstrategierne er særdeles uhensigtsmæssig, idet vandselskaberne herved fra poli-tisk side kan blive pålagt at afholde omkostninger, der i visse tilfælde ikke med rette kan indregnesi taksterne. Herudover risikerer kommunerne modregning i de kommunale bloktilskud, hvis derdecideret er tale om skattefinansierede opgaver. Endelig kan kommunernes fremgangsmåde gøredet vanskeligt for vandselskaberne at overholde prisloftreguleringen, hvis de politiske krav til opga-vevaretagelsen ikke kan godkendes som miljø- og servicemål, jf. kapitel 8 om miljø-, sundheds- ogforsyningsforhold.I forbindelse med evalueringen er der modtaget eksempler på, at kommuner via vandselskabernesvedtægter forsøger at pålægge det enkelte vandselskab forpligtelser, der strider mod vandsektor-

137

Evaluering af vandsektorloven

lovens formål om udskillelse af driftsansvaret til de enkelte vandselskaber. De konkrete eksemplergår på udøvelse af indflydelse på vandselskabernes ret til at beslutte, om de finder det økonomiskfordelagtigt at give borgere henstand og lån i forbindelse med betaling af tilslutningsbidrag til kloak-systemet. Som det fremgår af afsnit 6.3.1., er det vandselskabet der – indenfor rammerne af denøkonomiske regulering – fastsætter takstern, herunder betingelserne for forbrugernes betaling aftilslutningsafgifter. En vedtægtsbestemmelse, der pålægger et vandselskab at give udvalgte for-brugergrupper henstand med betalingen af tilslutningsafgifter, vil således betyde direkte indflydelsepå vandselskabets indtægtsgrundlag og dermed likviditet, hvilket ikke vurderes at være i overens-stemmelse med formålet med selskabsudskillelsen.Enkelte vandselskaber påpeger i forbindelse med de gennemførte interview, at samarbejdet medkommunerne fortsat er vanskeligt efter selskabsudskillelsen. Udfordringerne gør sig gældende iforhold til både kommunens varetagelse af ejerrollen i bestyrelsen og i forbindelse med kommu-nens myndighedsudøvelse. De gennemførte interview med vandselskaberne viser en sammen-hæng mellem de fortsatte udfordringer og det forhold, at der ikke tidligt i forløbet er foretaget enafklaring af opgave- og ansvarsfordelingen mellem vandselskabet og kommunen. I de kommuner,hvor der ikke er foretaget afklaring af opgave- og ansvarsfordelingen (eventuelt suppleret medfælles styringsdokumenter), er der flere eksempler på, at der fortsat er problemer med samarbejdetmellem vandselskabet og kommunen.En begrænset del af de interviewede vandselskaber har tilkendegivet, at bestyrelsen ikke i fuldtomfang har de fornødne faglige og ledelsesmæssige erfaringer til at udgøre en professionel virk-somhedsrettet sparring til vandselskabets ledelse. Enkelte af de interviewede vandselskaber serdog ikke dette som et problem, idet det ejermæssige setup betyder, at det er væsentligt, at vand-selskabets ledelse har mulighed for at anvende bestyrelsen som politisk sparringpartner.

6.4.5. Kommunernes vurdering af selskabsudskillelsenKommunernes vurdering af erfaringerne fra selskabsudskillelsen er kortlagt via interview med ud-valgte kommuner og input fra KL og KTC som følge af deres deltagelse i kontaktudvalget for eva-lueringen.Overordnet set er kommunerne enige med vandselskaberne i, at udskillelsen af de kommunaltejede vand- og spildevandsaktiviteter på en række områder har været en succes. Kommunerne erdesuden enige med vandselskaberne i karakteren af de positive effekter af selskabsudskillelsen,herunder at der er foretaget en adskillelse af det takst- og det skattefinansierede område.Der er i forbindelse med evalueringen dog også fra kommunernes side fremhævet en række ulem-per som følge af udskillelsen. Kommunerne har tilkendegivet, at muligheden for at styre forsynin-gerne er blevet begrænset, herunder i forhold til varetagelse af lokalpolitiske interesser vedrørendefor eksempel generelt serviceniveau, erhvervspolitiske interesser og miljømæssige hensyn.Enkelte af de interviewede kommuner tilkendegiver, at de har formået at skabe hensigtsmæssigerammer for vandselskabernes drifts- og investeringsmæssige tiltag i forhold til den politiske linje ikommunerne via anvendelse af dialog og målrettede ejerstrategier. Andre kommuner fremhæver,at ejerstrategier og kommunernes mulighed for at indkalde til ekstraordinære generalforsamlingerikke vurderes at være tilstrækkelige styringsinstrumenter. Dette synspunkt understøttes af KL ogKTC, der varetager kommunernes interesser, og som samtidigfremhæver, at det er vigtigt at havefor øje, at vandselskaberne – på trods af det indførte armslængdeprincip – har vigtige samfunds-mæssige interesser og opgaver udover de snævre økonomiske, der også bør kunne varetages.

138

Evaluering af vandsektorloven

Det er Deloittes vurdering, at en sikring af adskillelsen af det skatte- og det takstfinansierede områ-de forudsætter, at kommunerne ikke via deres ejerbeføjelser kan pålægge vandselskaberne yderli-gere opgaver, end dem der er lovhjemlet som følge af kommunernes myndighedsrolle.Kommunerne har desuden fremført, at de øgede omkostninger til revisorer og advokater er enuhensigtsmæssig konsekvens af vandsektorloven. Endelig har kommunerne fremhævet, at denudstrakte organisering af vandselskaberne i en holdingstruktur begrænser den gennemsigtighedomkring vandselskabernes drift og økonomi, der var tiltænkt med selskabsudskillelsen.

6.5.

Opgavefordeling og gennemsigtighed

Det følger af den politiske aftale bag vandsektorloven, at udskillelsen af de kommunalt ejede vand-og spildevandsaktiviteter havde til formål at sikre ophævelse af uhensigtsmæssige dobbeltroller,hvor kommunerne optrådte som både myndighed og driftsenhed. Den politiske aftale fastslår des-uden, at formålet med udskillelsen var at sikre en tydeliggørelse og fokusering af henholdsviskommunens og vandselskabets rolle som henholdsvis bestiller og udfører.

6.5.1. Overordnet vurdering af opgavefordelingenPå baggrund af den gennemførte spørgeskemaundersøgelse blandt de lovomfattede vandselska-ber kan det, jf. Figur 46 nedenfor, konkluderes, at en overvejende del af vandselskaberne opfatteropgavefordelingen mellem kommunerne og vandselskaberne som værende klar.Figur 46. Vandselskabernes vurdering af, om opgavefordelingen mellem vandselskaber og kommuner er klar (pct.)

806040

222030I høj gradI nogen grad I mindre grad

0Slet ikke

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

De interviewede vandselskaber og kommuner er desuden overvejende enige om, at eventulleuklarheder kan klares via dialog og løbende koordinering.Spørgeskemaundersøgelsen blandt de lovomfattede vandselskaber har desuden, jf. Figur 47, vist,at vandselskaberne mener, at der på enkelte områder opbygges parallelle kompetencer i vandsel-skaberne og kommunerne til varetagelse af opgaver, herunder for eksempel i forhold til klimatil-pasning. De gennemførte interview viser samtidig, at kommuner og vandselskaber er enige om, atden delvise opbygning af parallelle kompetencer er hensigtsmæssig i forhold til at sikre et positivtsamarbejde om eksempelvis udarbejdelse af plangrundlag og varetagelse af de øvrige opgaver påområdet.

139

Evaluering af vandsektorloven

Figur 47. Oplever vandselskabet eksempler på opbygning af kompetencer i kommunen og vandselskabet til at løsede samme opgaver (pct.)?

4030201020I høj grad

3429

I nogen grad I mindre grad

Slet ikke

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

Endelig oplever ca. en tredjedel af vandselskaberne i nogen grad interessekonflikter som følge af,at kommunalbestyrelsesmedlemmer indgår i vandselskabets bestyrelse.Figur 48. Oplever vandselskabet interessekonflikter ved kommunalbestyrelsesmedlemmers engagement i vandsel-skabets bestyrelse (pct.)?

4030201020I høj grad

3429

I nogen grad I mindre grad

Slet ikke

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

Størstedelen af de interviewede kommuner og vandselskaber har dog fremhævet, at de ikke ople-ver en interessekonflikt som følge af kommunalbestyrelsesmedlemmernes dobbeltrolle som politi-ker og bestyrelsesmedlem i vandselskabet. Det er således opfattelsen blandt kommuner og vand-selskaber, at byrådspolitikerne i vandselskabernes bestyrelse som udgangspunkt formår at vareta-ge interesserne i det enkelte vandselskab. På den måde opleves der blandt vandselskaber ogkommuner en overvejende overensstemmelse mellem selskabsretlige regler og en begrænsetvaretagelse af politiske hensyn i forbindelse med arbejdet i vandselskabets bestyrelse.Det skal dog i den sammenhæng fremhæves, at den nuværende praksis med udpegning af med-lemmer til vandselskabernes bestyrelse i forbindelse med konstituering af kommunalbestyrelsen, jf.afsnit 6.4.3. ovenfor, indebærer både habilitetsmæssige og kompetencemæssige udfordringer.Vandselskabernes og kommuners vurdering af problemets omfang kan være præget af, at det førvandsektorlovens ikrafttrædelse var helt sædvanligt med politisk indflydelse på de drifts- og inve-steringsmæssige dispositioner i vandselskaberne. Vurderingerne fra vandselskaber og kommunerkan således tolkes som et tegn på, at selskabsudskillelsen har begrænset den politiske indflydelsei vandselskaberne, men kan ikke tages til indtægt for, at den politiske indflydelse er lav sammenlig-net med indflydelsen i ethvert andet privatejet selskab.Vandselskaber og kommuner fremhæver samstemmende, at når der ikke opleves et større omfangaf interessekonflikter, end tilfældet er, så skyldes det følgende:

140

Evaluering af vandsektorloven



Det tætte samarbejde om udarbejdelse af ejerstrategier og øvrige styringsdokumenter, derfastlægger opgave- og ansvarsfordelingen.Der er etableret en løbende og positiv dialog mellem vandselskabet og den kommunale for-valtning, hvor dialogen er baseret på gensidig respekt om hinandens interesser.Der er etableret et tæt samarbejde om udarbejdelse af kommunalt ejede vandforsynings- ogspildevandsplaner.

KL har desuden i forbindelse med evalueringen fremført et behov for, at der trods et overvejendegodt samarbejde mellem vandsektoren og kommunerne bør etableres et juridisk fundament, dermere entydigt fastlægger opgave- og ansvarsfordelingen mellem kommuner og vandselskaber.Dette skal kunne anvendes i de tilfælde, hvor parterne ikke via dialog kan opnå enighed om enfornuftig opgave- og ansvarsfordeling. Analyserne i det følgende understøtter KL’s vurdering af, atder for at undgå konflikter er behov for en tydeliggørelse af opgave- og ansvarsfordelingen mellemkommuner og vandselskaber.

6.5.2. Vandforsynings- og spildevandsplanerKommunerne har, jf. afsnit 6.3.2., ansvar for udarbejdelse af vandforsynings- og spildevandspla-ner, mens vandselskaberne er forpligtet til at bidrage med informationer til brug for udarbejdelse afplangrundlaget. Vandforsynings- og spildevandsplanerne har blandt andet til formål at beskrivemålsætningerne for henholdsvis beskyttelse af grundvandsressourcen, beskyttelse af vandmiljøetog udbygning af kloaknettet. Både vandforsynings- og spildevandsplaner er en udmøntning afkommuneplanen, der er bindende for borgere og virksomheder.Langt størstedelen af de vandselskaber og kommuner, der har deltaget i interview, har tilkendegi-vet, at der er etableret et godt og nyttigt samarbejde mellem kommunerne og de respektive vand-selskaber om udarbejdelse af plangrundlaget. En række af de interviewede kommuner har etable-ret projektteam, som kommunen er ansvarlig for, men som vandselskaberne deltager i. Det er dogtypisk de kommunalt ejede vandselskaber, der bidrager til udarbejdelse af plangrundlaget, mens deprivatejede drikkevandsselskaber inddrages som led i en orienterings- og høringsproces.Vandforsynings- og spildevandsplanerne er som udgangspunkt ikke bindende for vandselskaber-ne, hvilket kommunerne fremhæver som problematisk i forhold til at sikre, at vandselskabernemedvirker til udmøntningen af de kommunale forpligtelser og prioriteringer. Især i forhold til indvin-ding og levering af drikkevand vurderer kommunerne, at det er en udfordring, at vandforsynings-selskaberne ikke via vandforsyningsplanerne kan forpligtes til at medvirke til realisering af kommu-nernes forpligtelser i henhold til de nationale vandplaner. På spildevandsområdet eksisterer der entilsvarende problemstilling i forhold til de kommunale prioriteringer i forhold til kravene til benyttelseaf det offentlige kloaksystem.Som det fremgår af afsnit 6.4.3. ovenfor, er det praksis i flere af de interviewede kommuner, atkommunerne skriver ind i ejerstrategierne, at vandselskaberne er forpligtede til at overholde vand-forsynings- og spildevandsplanerne.Af de vandselskaber, der er omfattet af vandsektorloven, har 68 pct. via den gennemførte spørge-skemaundersøgelse tilkendegivet, at de på spildevandsområdet i høj eller nogen grad oplever, atkommunerne udøver indflydelse på vandselskabets drift og planlægning gennem kommunalbesty-relsens kompetence til at fastlægge spildevandsplaner. Til sammenligning er det 43 pct. af vand-

141

Evaluering af vandsektorloven

selskaberne, der, jf. Figur 49 nedenfor, anfører, at de i høj eller nogen grad oplever en tilsvarendeindflydelse via de kommunalt ejede vandforsyningsplaner.Figur 49. Oplever vandselskabet, at kommunalbestyrelsen udøver indflydelse på vandselskabets drift og planlæg-ning via plankompetencen (pct.)?Vandforsyningsplaner332413

Spildevandsplaner41272012

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

Miljøbeskyttelsesloven, der ligger til grund for kommunernes udarbejdelse af spildevandsplaner,indeholder, jf. boksen nedenfor, en detaljeret oplistning af de elementer, der skal være indeholdt ikommunernes spildevandsplaner.Boks 3. Miljøbeskyttelseslovens krav til indholdet af de kommunale spildevandsplanerKommunalbestyrelsen udarbejder en plan for bortskaffelse af spildevand. Planen skal indeholde oplysninger om:1. Eksisterende og planlagte kloakeringsområder og renseforanstaltninger.2. Områder, hvor kommunalbestyrelsen er indstillet på at ophæve tilslutningsretten og -pligten helt eller delvist.3. Områder, hvor kommunalbestyrelsen er indstillet på at give en ejendom tilladelse til direkte tilslutning til spildevandssel-skabet.4. Den eksisterende tilstand af kloakanlæg og planlagte fornyelser af disse.5. Eksisterende områder udenfor kloakeringsområder, hvor der sker nedsivning, og planlagte områder udenfor kloake-ringsområder, hvor der skal ske afledning til nedsivningsanlæg.6. Eksisterende områder udenfor kloakeringsområder, hvor der sker rensning svarende til et bestemt renseniveau, ogplanlagte områder udenfor kloakeringsområder, hvor der skal ske rensning svarende til et bestemt renseniveau.7. Hvorvidt der er tale om et spildevandsforsyningsselskab omfattet af § 2, stk. 1, i loven om vandsektorens organiseringog økonomiske forhold.8. Afgrænsningen mellem de enkelte vandselskabers kloakeringsområder.9.Efter hvilken tidsfølge projekterne forudsættes at være udarbejdet og anlæggene udført.Kilde:Miljøbeskyttelseslovens § 32.

Det er Deloittes vurdering, at det især er punkt 9 vedrørende den tidsmæssige følge af de enkelteprojekter, der indebærer udfordringer i forhold til vandselskabernes ret til og muligheder for at sikreen økonomisk hensigtsmæssig tilrettelæggelse af de fremtidige investeringer. På vandforsynings-området findes der i bekendtgørelsen om vandforsyningsplanlægning en række krav, der tilnær-melsesvis svarer til miljøbeskyttelseslovens krav til kommunernes spildevandsplaner.Under de gennemførte interview og via det modtagne materiale har vandselskaberne fremhævet,at kommunerne blandt andet stiller miljømæssige krav til driften af vandselskaberne, der ikke tagerhøjde for de økonomiske forudsætninger, som vandselskaberne har for driften og den løbendeplanlægning. Kravene omfatter blandt andet detaljerede planer for udbygningstakten på kloaknettetog krav til varetagelse af opgaver, der reelt ligger udenfor vandselskabernes kerneopgaver, herun-der for eksempel generel rådgivning af borgerne i kommunen om miljømæssige forhold og klimatil-pasning. Enkelte af de interviewede vandselskaber har dog samtidig anført, at de via dialog medkommunen har fået afpasset kommunens ambitionsniveau på området, så det i højere grad afspej-

142

Evaluering af vandsektorloven

ler vandselskabets økonomiske råderum og de opgaver, der ligger indenfor vandselskabets an-svarsområde. Disse vandselskaber har samtidig anført, at dialogen om kommunens ejerstrategi forvandselskabet har medvirket til at sikre enighed om opgave- og ansvarsfordelingen mellem vand-selskabet og kommunen, herunder også i forhold til vandselskabets medvirken til realisering af detkommunale plangrundlag og dermed de politiske målsætninger.KL har i forbindelse med evalueringen fremhævet, at vandsektoren, herunder især spildevandssel-skaberne, spiller en nøglerolle for en række af kommunernes øvrige myndighedsområder, herun-der miljøområdet, planområdet, vandløbs- og overfladevandområdet, vejområdet, beredskabsom-rådet og området for klimatilpasning. Da miljøbeskyttelsesloven ikke indeholder bestemmelser, dergiver kommunerne hjemmel til at bestille opgaver udført af spildevandsforsyningsselskaberne, serkommunerne et behov for at kunne stille krav til vandselskaberne via det kommunale plangrundlag,herunder pålægge vandselskaberne at iværksætte projekter/varetage opgaver.Det er Deloittes vurdering, at en adgang for kommunerne til at bestille opgaver hos vandselskaber-ne, der ligger udover de lovhjelmede opgaver og dermed afgrænsningen af kommunernes myndig-hedsrolle, ikke harmonerer med den økonomiske adskillelse af det skattefinansierede område ogdet takstfinansierede område. Der bør i den sammenhæng sikres en overensstemmelse mellemkommunernes myndighedsmæssige rettigheder og forpligtelser og mulighederne for at stille krav tilvandselskabernes varetagelse af deres forsyningsvirksomhed.KL og KTC har dog i forbindelse med evalueringen også fremhævet, at den manglende binding ivandforsynings- og spildevandsplanerne kan have den modsatrettede effekt, at vandselskaberneiværksætter tiltag, der ikke er understøttet i plangrundlaget, og dermed af egen drift beslutter for-anstaltninger til beskyttelse af miljøet eller forbedring af serviceniveauet overfor borgerne. Hvis derer tale om aktiviteter, der ligger indenfor vandselskabets lovlige forsyningsmæssige opgaver ogdermed muliggør takstfinansiering, kan vandselskabet iværksætte disse aktiviteter, så længe38driftsomkostningerne kan afholdes indenfor det af Forsyningssekretariatet udmeldte prisloft. Detteforhold gør sig især gældende på spildevandsområdet, hvor spildevandsselskaberne for eksempelkan anlægge kloakker i strid med spildevandsplanen eller udbygge et renseanlæg til et mere vidt-gående renseniveau, end der er forudsat i spildevandsplanen. På vandforsyningsområdet er ad-gangen for vandselskaberne til at iværksætte aktiviteter og dermed investeringer begrænset ensmule, idet vandforsyningsloven fastslår, at et vandforsyningsselskab ikke må anlægge ledninger istrid med vandforsyningsplanen.Der er i forbindelse med evalueringen fremlagt eksempler fra kommuner, hvor vandselskaber somled i varetagelsen af deres driftsansvar har taget initiativ til projekter/investeringer, der udover derent forsyningsmæssige formål også varetager øvrige – eksempelvis miljømæssige – formål, dersamlet set medvirker til en fordyrelse af den konkrete investering. Det er vandselskabet, der afhol-der omkostningerne til den samlede investering, herunder også de tiltag, der sikrer de positive mil-jømæssige effekter. KTC og KL ser det som værende problematisk, at vandselskaberne på dettakstfinansierede område kan iværksætte sådanne initiativer, der ligger udenfor vandselskaberneskerneområde og dermed deres direkte driftsansvar. Vandselskaberne kan på denne måde hæveserviceniveauet på områder, der reelt ligger indenfor kommunernes prioriteringsområde. KTC har iforbindelse med de fremlagte eksempler fremhævet, at der i de konkrete tilfælde har været tale omtilvejebringelse af en service på eksempelvis det miljømæssige område, som den pågældendekommune ikke var enig i skulle prioriteres. Det er Deloittes vurdering, at en effektiv prisloftregule-

Jf. afsnit 6.5.3. nedenfor vedrørende forholdet til kommunernes godkendelse af vandselskabernes takster.

143

Evaluering af vandsektorloven

ring vil kunne sikre, at der ikke gennemføres sådanne serviceforbedrende tiltag, der ligger udenforvandselskabernes forsyningsmæssige forpligtelser. Det bør dog undersøges nærmere, i hvilketomfang kommunerne har tilstrækkelige virkemidler til at sikre varetagelse af deres myndigheds-mæssige rettigheder og forpligtelser overfor vandselskaberne.

6.5.3. Godkendelse af takster og indtægtsgrundlagDet er vandselskaberne, der under overholdelse af de udmeldte prislofter fastsætter taksterne ogfastlægger vilkårene for forbrugernes betaling af takster, anlægsbidrag mv. i form af vandforsy-ningsregulativ vedrørende drikkevand og betalingsvedtægt på spildevandsområdet. Kommunernehar, som det fremgår af afsnit 6.3.2. ovenfor, til opgave at godkende takster og henholdsvis vand-forsyningsregulativ og betalingsvedtægt.Selvom der udelukkende er tale om en legalitetskontrol fra kommunernes side af takster, opleverca. 37 pct. af vandselskaberne, jf. Figur 50, at kommunalbestyrelsen påvirker eller forsøger at på-virke vandselskabernes drift og planlægning i kraft af godkendelsesrollen. Det er dog udelukkende6 pct., der tilkendegiver, at påvirkningen finder sted i meget høj grad.Figur 50. Oplever vandselskabet, at kommunerne påvirker vandselskabets drift og planlægning gennem takstgod-kendelsen (pct.)?

8063604023200I høj gradI nogen gradI mindre gradSlet ikke

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen.

I forbindelse med de gennemførte interview har enkelte vandselskaber fremhævet, at kommunal-bestyrelsens ønske om at påvirke fastsættelsen af vandselskabets takster indebærer en uhen-sigtsmæssig begrænsning af vandselskabernes muligheder og behov for at sikre en langsigtetbalance mellem investeringer og driftsomkostninger. Der ses således eksempler på vandselskaber,hvor kommunalbestyrelsen i forbindelse med godkendelsen af taksterne har afvist forhøjelser medhenvisning til hensynet til kommunens erhvervspolitik. Dette selvom takstforhøjelsen kunne rum-mes indenfor det udmeldte prisloft for vandselskabet og i øvrigt var begrundet i et behov for inve-steringer med henblik på at sikre, henholdsvis opretholde, et effektivt anlæg. Enkelte af de inter-viewede vandselskaber har herudover fremhævet, at kommunerne via deres godkendelse af vand-forsyningsregulativ og betalingsvedtægt har mulighed for at påvirke vandselskabernes likviditets-mæssige forhold. Dette skyldes, at kommunerne af erhvervspolitiske hensyn kan have en interessei at sikre en tidsmæssig forskydning af tidspunktet for anlægsbidrag, hvilket ikke er i vandselska-bernes interesse i forhold til at sikre løbende dækning af de afholdte anlægsomkostninger i forbin-delse med byggemodninger mv.En stor del af de interviewede kommuner og vandselskaber har desuden fremhævet, at kommu-nernes legalitetskontrol af de kommunalt ejede vandselskabers takster er overflødig, da Forsy-ningssekretariatet fastsætter prislofter, som vandselskaberne er bundet af. Både kommuner ogvandselskaber fremhæver desuden, at kommunernes forudsætninger for at foretage en reel kontrol

144

Evaluering af vandsektorloven

af sammenhængen i de af vandselskabet fastsatte takster ikke er til stede. Vandselskaberne frem-fører, at den dobbelte kontrol af taksterne mest af alt opfattes som mangel på tillid fra lovgiversside i forhold til vandselskabernes evner til og ønsker om at varetage en effektiv drift af vandforsy-nings- og spildevandsaktiviteterne.Kommunernes rolle i forhold til takstgodkendelsen betyder reelt, at kommunerne ikke kan forhindre,at spildevandsselskaberne for eksempel kan anlægge kloakker i strid med spildevandsplanen ellerudbygge et renseanlæg til et mere vidtgående renseniveau, end hvad der fremgår af spildevands-planen. Dette skyldes, at så længe der er tale om spildevandsaktiviteter, kan aktiviteterne takstfi-nansieres, og der vil være mulighed for at opnå tillæg til prisloftet i overensstemmelse med regler-ne om prislofter. Da der udelukkende er tale om en legalitetskontrol, kan kommunalbestyrelsenikke nægte at godkende en takstforhøjelse alene med den begrundelse, at den ikke ønsker et afselskabet fastsat skærpet kvalitets- eller investeringsniveau.Spildevandsselskabernes betalingsvedtægt, herunder især størrelsen af det årlige vejbidrag, somkommunerne skal betale for afledning af vejvand fra kommunale og private fællesveje, har desu-den givet anledning til en række tvister i vandsektoren.Vejbidraget må ifølge betalingsloven ikke overstige 8 pct. af udgifterne til kloakledningsanlæggene.Eftersom spildevandsselskaberne og kommunerne har indbyrdes modstridende interesser medhensyn til fastsættelsen af vejbidragets størrelse, har kommunerne i praksis forsøgt at få spilde-vandsselskaberne til at fastsætte en lav vejbidragssats via deres kompetence til at godkende spil-devandsselskabets betalingsvedtægt, der omfatter størrelsen af vejbidraget.I forbindelse med varetagelsen af godkendelseskompetencen agerer kommunalbestyrelsen myn-dighed i henhold til betalingsloven og er forpligtet til at påse, at vejbidragsprocentsatsen er fastsatindenfor betalingslovens rammer. Der har i praksis været tvist om forståelsen af bestemmelsen ibetalingsloven om omfanget af de udgifter, der skal medregnes i forbindelse med fastlæggelsen afvejbidragets størrelse. Forsyningssekretariatet har truffet afgørelse om konstatering af rådigheds-beløb for en række kommuner og har indberettet til Økonomi- og Indenrigsministeriet, at der skalmodregnes i kommunernes bloktilskud. Det er ved afslutningen af evalueringen ikke afklaret, omder i den anledning eventuelt vil blive anlagt retssager af en eller flere kommuner med henblik påen retlig prøvelse af spørgsmålet.Det skal i tilknytning til spørgsmålet om kommunernes godkendelse af takster nævnes, at der erset eksempler på, at kommuner som direkte ejer af spildevandsselskaber har ønsket at behandlegodkendelsen af betalingsvedtægten og herunder vejbidrag på selskabets generalforsamling. Dettemedfører i realiteten, at kommunen agerer ejer, hvor det i betalingsloven er forudsat, at spørgsmå-let er led i myndighedsudøvelsen. I den forbindelse skal det bemærkes, at kommunerne i relation tileventuel behandling af vejbidragssatsen på spildevandsselskabets generalforsamling fortsat vilvære underlagt det almindelige forvaltningsretlige saglighedskrav. Det betyder, at kommunensbeslutninger skal være i overensstemmelse med gældende lovgivning og være båret af relevanteog saglige hensyn. Kommunen er således ikke berettiget til at varetage egne økonomiske interes-ser ved behandlingen. Endvidere vil en vejbidragssats, der ligger under den lovlige grænse efterbestemmelserne i betalingsloven, kunne føre til modregning i kommunens bloktilskud.

6.5.4. Myndighedsbehandling og tilsynUdover udarbejdelse af plangrundlaget på vandforsynings- og spildevandsområdet og godkendelseaf vandselskabernes takster og bestemmelser om forbrugernes betaling har kommunerne en rolle i

145

Evaluering af vandsektorloven

forhold til at sikre myndighedsbehandling og tilsyn med vandforsynings- og spildevandsaktiviteter-ne, jf. afsnit 6.3.2. ovenfor.I forhold til kommunernes myndighedsbehandling og tilsynet med vandselskaberne er der udeluk-kende fremhævet enkelte eksempler på uhensigtsmæssigheder i samarbejdet, der alle kan henfø-res til ressourcemæssige udfordringer i kommunerne som følge af udskillelsen.Enkelte vandselskaber har desuden fremhævet, at det vurderes at være uhensigtsmæssigt, atspildevandsselskaber kan blive holdt ansvarlige for eventuelle miljømæssige overskridelser af ud-ledningsgrænserne, uden at spildevandsselskabet tilsvarende har beføjelser til at sanktionere deforbrugere, der er årsagen til overskridelserne. Kommunernes udstedelse af udledningstilladelserrisikerer på den måde at medføre uforholdsmæssigt store omkostninger for spildevandsselskaber-ne.Det er Deloittes vurdering, at det ikke vil være hensigtsmæssigt med en ændring af opgave- ogansvarsfordelingen mellem kommuner og vandselskaber i relation til udstedelse af udledningstilla-delser. Dette skyldes, at vandselskaberne i overensstemmelse med formålet med vandsektorlovenom adskillelse af myndigheds- og driftsansvaret ikke bør tillægges myndighedsmæssige beføjelser.Vandselskaberne bør derfor fortsat i disse tilfælde være henvist til at opfordre kommunerne til atsikre opfølgning via myndighedsansvaret overfor de pågældende forbrugere.

6.5.5. Varetagelse af relaterede opgaveområderSom det fremgår af kapitel 9 om erhvervspotentiale og teknologiudvikling kan vandselskaberne –med undtagelse af reglerne om tilknyttede aktiviteter – udelukkende varetage aktiviteter, der erknyttet til deres forsyningsforpligtelse. Dette er ensbetydende med, at der er en række opgaver, derdirekte eller indirekte har betydning for vandselskabernes planlægning og drift, som vandselska-berne ikke kan varetage i forbindelse med driften af aktiviteterne i vandselskabet.Især i forhold til håndtering af overfladevand i det samlede vandkredsløb har en række vandsel-skaber og kommuner via de gennemførte interview givet udtryk for, at en ændret opgavefordelingmellem kommunen og spildevandsselskaberne kan være hensigtsmæssig. I dag har spildevands-selskaberne udelukkende ansvaret for overfladevand, i det omfang vandet befinder sig i spilde-vandsselskabets ledningsnet.Ønsket om en ændret opgavefordeling i forhold til håndtering af overfladevand er begrundet i, atdet samlede vandkredsløb ved store regnskyl har betydning for vandselskabets muligheder for atsikre en fuldt funktionsdygtig vandafledning fra hele forsyningsområdet. Der er således set eksem-pler på, at overløb fra søer eller vandløb ender i kloaknettet og reducerer kapaciteten til at aftageoverflade- og spildevand fra andre dele af forsyningsområdet. Når det er kommunerne, der admini-strerer og finansierer vedligeholdelsen af vandløb og søer, er der ifølge vandselskaberne ikke til-strækkelige incitamenter til at sikre et vedligeholdelsesniveau, der tager højde for spildevandssel-skabernes kapacitetsproblemer i forbindelse med store regnskyl.Hvis vandselskaberne har ansvaret for drift og vedligeholdelse af søer og vandløb, kan disse i ste-det i perioder med store regnmængder anvendes som reservoir med henblik på at reducere be-lastningen af kloaknettet. Dette kan dog få negativ indflydelse på de omkringliggende lodsejere,hvorfor det vil være vigtigt, at der er en tæt koordinering i forhold til kommunerens myndighedsan-svar på området, så der bliver fastlagt entydige grænser for vandselskabernes råderum i forhold tileksempelvis oversvømmelse af lavtliggende områder i forbindelse med store regnskyl.

146

Evaluering af vandsektorloven

Det er desuden fremhævet i forbindelse med de gennemførte interview, at overdragelse af ansva-ret for drift og vedligeholdelse af vandløb og søer vil kunne bidrage til udnyttelse af synergieffekter iform af kapacitet og viden i forhold til vandselskabernes øvrige driftsopgaver. Enkelte vandselska-ber har desuden fremhævet, at kommunerne ikke vurderes at have tilstrækkelig viden og kapacitettil at håndtere vedligeholdelsesopgaven.Både kommuner og vandselskaber har i forbindelse med de gennemførte interview fremhævet, atmyndighedsansvaret i forhold til vandløb og søer mv. fortsat skal være placeret hos kommunerne.På den anden side er der dog samtidig enkelte vandselskaber og kommuner, der i forbindelse medde gennemførte interview har fremført synspunkter om, at der ikke skal ændres på den nuværendeopgavefordeling i forhold til drift og vedligeholdelse af vandløb og søer. Dette er begrundet i, atdisse opgaver ikke er en del af vandselskabernes kerneopgaver, og at der som følge heraf ikkekan realiseres tilstrækkelige synergieffekter til, at det vil være hverken økonomisk eller miljømæs-sigt hensigtsmæssigt.Enkelte vandselskaber har desuden i forbindelse med de gennemførte interview fremhævet, at enændret opgavefordeling i forhold til håndtering af overfladevand vil kunne resultere i en bedrehåndtering af klimatilpasning, der er behandlet i afsnit 6.6. nedenfor.

6.6.

Klimatilpasning som nyt opgaveområde

Spildevandsselskaberne har historisk set haft ansvaret for at etablere et kloaksystem, der kanhåndtere normale nedbørsmængder og naturligvis spildevand fra borgere og virksomheder i detpågældende forsyningsområde. Normale nedbørsmængder betragtes i dag som 10 års regnhæn-delse i fælleskloakerede områder og 5 års regnhændelse i separatkloakerede områder.I januar 2013 fik spildevandsselskaberne mulighed for at medfinansiere kommunale og privateklimatilpasningsprojekter. Klimatilpasningsprojekterne vedrører således de regnmængder, der lig-ger udenfor spildevandsselskabernes normale ansvarsområde. Medfinansieringsmuligheden bety-der, at vandselskabet kan finansiere de dele af det enkelte projekt, der har med håndtering af tag-og overfladevand at gøre. Medfinansieringen forudsætter dog forudgående godkendelse af projek-tets omfang, formål og omkostningsfordeling mellem projektejer og vandselskab i Forsyningssekre-tariatet.Spildevandsselskabet kan trods medfinansieringen ikke eje og drive projektet. Dette ansvar ligger istedet hos kommunen eller den private aktør. Spildevandsselskabet må derfor kun stå for drift ogvedligeholdelse i henhold til reglerne om tilknyttede aktiviteter.Der er forskellige regler for spildevandsselskabernes medfinansiering alt efter projektets placering.Hvis der er tale om et projekt i vandløb i landzone eller i rekreative områder, må selskabet finansie-re de meromkostninger, der skyldes projektets evne til at håndtere tag- og overfladevand. Hvis derer tale om et projekt i vandløb i byzone eller et vejprojekt, skal alle omkostninger fordeles mellemspildevandsselskabet og projektejer. Selskabet betaler alle omkostninger, der er nødvendige afhensyn til håndteringen af tag- og overfladevand, herunder omkostninger til investering, drift ogvedligeholdelse. For projekter i vandløb i byzone eller vejprojekter, hvor aftalen først indgås efter 1.januar 2015, gælder det, at spildevandsselskabet maksimalt kan finansiere 75 pct. af de samledeinvesteringsomkostninger til håndtering af tag- og overfladevand.

147

Evaluering af vandsektorloven

Spildevandsselskaberne kan desuden tage initiativ til etablering af egentlige spildevandstekniskeanlæg til håndtering af overfladevand. Disse projekter kan spildevandsselskaberne selv finansiere,eje og drive.En stor del af både kommuner og spildevandsselskaber, der er blevet interviewet i forbindelse medevalueringen, har tilkendegivet, at det delte ansvar for implementering og finansiering af klimatil-pasningsprojekter udgør en barriere for realiseringen af samfundsøkonomisk rentable klimaprojek-ter. Det delte ansvar på området ses desuden som et tilbageskridt i forhold til vandsektorlovensadskillelse af myndigheds- og driftsansvaret i vandsektoren.Især det fremadrettede krav om, at vandselskaberne udelukkende kan finansiere op til 75 pct. afomkostningerne til håndtering af tag- og overfladevand, vurderes af både kommuner og vandsel-skaber som værende en væsentlig barriere. Kravet betyder, at hvis en kommune af prioriterings-mæssige årsager ikke kan afsætte de nødvendige midler til et projekt, kan vandselskabet ikke rea-lisere det på egen hånd, selvom det ville være økonomisk rentabelt for vandselskabet selv. Kom-munerne ser dog samtidig kravet om selskabernes begrænsede medfinansiering som et middel tilat sikre, at vandselskaberne ikke tager initiativ til etablering af projekter, der efter kommunens op-fattelse ikke er nødvendige og/eller hensigtsmæssige. Det er yderligere i forbindelse med de gen-nemførte interview blevet fremhævet, at denne godkendelsesrolle mere hensigtsmæssigt ville kun-ne varetages, hvis dette hensyn blev en del af kommunernes myndighedsrolle i form af plan- oggodkendelseskompetencerne. Spildevandsselskaberne har på den anden side fremhævet, atkommunerne på nuværende tidspunkt har de fornødne prioriteringsværktøjer via mulighederne forudarbejdelse af ejerstrategier og sektorplaner, herunder mulighederne for opstilling af funktionskravtil de fremtidige løsninger. Det skal samtidig fremhæves, at bekendtgørelsen på området alleredestiller krav om dokumentation af en kommunal beslutning om, at projektet er hensigtsmæssigt ogomkostningseffektivt, før vandselskabernes medfinansiering kan indregnes som udgifter i prisloftet.Det vurderes således, at kommunerne på nuværende tidspunkt har en mulighed for at forhånds-godkende vandselskabernes iværksættelse af initiativer.Endvidere har især vandselskaberne fremhævet, at kommunerne ikke vurderes at have de fornød-ne kompetencer og ressourcer til at drive de enkelte projekter.Både vandselskaber og kommuner fremhæver rollefordelingen vedrørende tiltag og løsninger tilhåndtering af forskellige størrelser af regnmængder som værende uhensigtsmæssig, idet det hin-drer en samlet planlægning og drift af løsningerne til håndtering af overfladevand. Det er derfor afbåde kommuner og vandselskaber under de gennemførte interview blevet foreslået, at vandsel-skaberne bør tillægges det fulde ansvar for etablering og drift af de fornødne regnrelaterede løs-ninger. Prioriteringer og design af de enkelte løsninger bør dog foretages i tæt samarbejde medkommunerne qua deres plan- og myndighedsrolle.Da mange af løsningerne typisk vil udgøre en integreret del af den eksisterende kommunale infra-struktur, kan vandselskaberne ikke opnå et egentligt ejerskab af de fysiske aktiver, der etableressom led i klimatilpasningen. Vandselskaber og kommuner foreslår derfor indførelse af et funktions-bestemt ejerskab, der kan muliggøre aktivering og følgende afskrivning af spildevandsselskaber-nes klimarelaterede investeringer, så disse kan finansieres 100 pct. over taksterne.I forbindelse med de gennemførte interview har flere spildevandsselskaber desuden fremhævet, atde nuværende regler om spildevandsselskabernes medfinansiering af klimatilpasningsprojekteropleves som et tilbageskridt i forhold til vandsektorlovens adskillelse af det skatte- og det takstfi-nansierede område. Dette skyldes, at kommunerne reelt har initiativet i forhold til at fastlægge ind-

148

Evaluering af vandsektorloven

holdet og omfanget af de klimatilpasningsprojekter, som spildevandsselskaberne kan medfinansie-re. Vandselskaberne oplever således en indirekte mulighed for kommunerne til at trække ressour-cer ud af spildevandsselskaberne som følge af retten til at fastlægge omfanget af projekterne. Det-te selvom denne mulighed, jf. forarbejderne til bekendtgørelsen om klimatilpasning, ikke har værethensigten.Det vurderes dog, at denne problemstilling ikke kan fjernes fuldt ud, da det er kommunerne, der harmyndighedsansvaret omkring klimatilpasningspolitikken og dermed retten til at fastlægge omfangetaf de enkelte projekter. Hvis vandselskaberne mener, at de konkrete projekter omfatter mere ogandet end det, der med rimelighed kan finansieres over taksterne, har de ret til at afstå fra mulig-heden for at medfinansiere det enkelte projekt.

6.7.

Udvalgte problemfelter, der bør adresseresfremadrettet

Ovenstående analyser og vurderinger samt de øvrige input, Deloitte har indsamlet som led i evalu-eringen, peger på en række udvalgte problemfelter, der bør adresseres i et videre arbejde medtilpasning af reguleringen:Vandselskaberne oplever i en vis udstrækning, at kommunernes arbejde omkring både spilde-vands- og vandforsyningsplaner udgør en indgriben i vandselskabernes muligheder for at fore-tage hensigtsmæssige drifts- og planlægningsmæssige dispositioner. Der bør derfor ses nær-mere på miljøbeskyttelseslovens § 32 og de tilsvarende bestemmelser i bekendtgørelse omvandforsyningsplanlægning, så kravene til indholdet af kommunernes spildevands- og vandfor-syningsplaner tilpasses – særligt med hensyn til den tidsmæssige tilrettelæggelse og udførel-sen af konkrete projekter. I den sammenhæng kan der eventuelt udarbejdes en vejledning, derfastlægger grænserne for kommunernes planlægningskompetence med henblik på at sikre, atvandselskaberne reelt kan bibeholde drifts-, vedligeholdelses- og renoveringskompetencen,samtidig med at kommunernes berettigede interesser som myndighed på området kan opret-holdes.Både vandselskaber og kommuner vurderer, at den kommunale legalitetskontrol af de kommu-nalt ejede vandselskabers takster og eventuelt betalingsvedtægter/vandforsyningsregulativerer overflødig. Dette skyldes, at Forsyningssekretariatet med udmeldingen af prislofter fastsæt-ter de øvre grænser for vandselskabernes takster. Der kan derfor med fordel ses på mulighe-den for at flytte godkendelseskompetencen i forhold til de kommunalt ejede vandselskaberstakster fra kommunalbestyrelserne til Forsyningssekretariatet. Endvidere kan det overvejes, ombetalingsvedtægter på spildevandsområdet og vandforsyningsregulativer på vandområdet istedet skal godkendes af en central statslig myndighed. Kommunerne bør fortsat bibeholdegodkendelseskompetencen for de vandselskaber, der ikke er omfattet af vandsektorloven.Der kan med fordel overvejes tiltag, der sikrer, at bestyrelsen i det enkelte vandselskab sam-mensættes på en måde, der sikrer reel adskillelse mellem kommunens ejerrolle og myndig-hedsrolle. Endvidere bør der i samarbejde mellem vandselskaberne og kommunerne væreyderligere fokus på uddannelse af medlemmerne af vandselskabernes bestyrelse i forhold tilgod selskabsledelse, det økonomiske grundlag for drift af vandselskaber, inhabilitet samt er-statnings- og strafansvar.



149

Evaluering af vandsektorloven



Kommuner og vandselskaber er generelt enige om, at den nuværende opgave- og ansvarsfor-deling i forhold til klimatilpasningsprojekter ikke er hensigtsmæssig. Kravet om vandselskaber-nes begrænsede medfinansiering medfører i flere tilfælde, at projekter, der er hensigtsmæssi-ge for vandselskaberne, ikke realiseres som følge af manglende medfinansieringstilsagn ikommunerne. Der bør derfor ses på mulighederne for, at det nuværende regelgrundlag vedrø-rende finansiering af klimatilpasningstiltag justeres, så vandselskaberne får mulighed for at fo-retage fuld finansiering af regnrelaterede klimatilpasningsprojekter. Dette dog uden at muliggø-re vandselskabernes finansiering af tiltag, der ikke direkte har til formål at håndtere de regnre-laterede forhold.

6.8.

Samlet vurdering vedrørende gennemsigtig-hed og klar opgavefordeling

Det er Deloittes vurdering, at vandsektorloven samlet set har bidraget til større klarhed om opgave-og ansvarsfordelingen mellem kommuner og vandselskaber. Det kan dog samtidig konstateres, atder i forbindelse med udskillelsen er anvendt mange ressourcer i både vandselskaber og kommu-ner på at udmønte opgave- og ansvarsfordelingen i praksis. Det er Deloittes vurdering, at den prak-tiske udmøntning er lykkedes i størstedelen af kommunerne, men at der fortsat eksisterer områder,hvor kommuner og vandselskaber endnu ikke har fundet et godt og stabilt samarbejde og fortsathar intense og løbende drøftelser om en hensigtsmæssig fordeling af opgaver og ansvar. Især denpolitiske aftales fokusering på kommunernes bestillerrolle og vandselskabernes rolle som udføren-de vurderes at være en del af årsagen til denne problemstilling. Hvis kommunerne bestiller opga-ver, som vandselskaberne skal udføre, er der risiko for, at der sker en delvis sammenblanding afdet skatte- og det takstfinansierede område. Dette skyldes, at kommunerne med henvisning tilbestillerrollen kan hævde, at de har ret til at igangsætte opgaver hos de takstfinansierede vandsel-skaber, selvom disse opgaver rettelig set er en kommunal og dermed skattefinansieret opgave.Kommunerne ønsker med henvisning til bestillerrollen i kraft af både deres ejerrolle og deres myn-dighedsrolle indflydelse på vandselskabernes driftsmæssige prioriteringer under de udmeldte pris-lofter. Det vurderes, at særligt de detaljerede krav til kommunernes spildevands- og vandforsy-ningsplanlægning i henholdsvis miljøbeskyttelsesloven og bekendtgørelsen om vandforsynings-planlægning er en medvirkende årsag til, at nogle kommuner ser det som deres opgave at påvirkevandselskabernes driftsmæssige dispositioner. Det er Deloittes vurdering, at bestemmelserne omindholdet af spildevands- og vandforsyningsplaner ikke i fuldt omfang understøtter adskillelsen afmyndigheds- og driftsansvaret, der var tiltænkt med selskabsudskillelsen af de kommunalt ejedeforsyningsaktiviteter.Vandselskabernes varetagelse af drifts- og ledelsesopgaverne fungerer overordnet set efter hen-sigten i vandsektorloven. Prislofter og effektiviseringskrav har dog betydet et meget ensidigt fokuspå økonomi og effektiviseringer, der dog i visse tilfælde kan konstateres at have medvirket til kon-flikter med kommunerne omkring fastlæggelse af hensigtsmæssigt snit i opgave- og ansvarsforde-lingen.Endelig viser de gennemførte undersøgelser entydigt, at opgave- og ansvarsfordelingen på klima-tilpasningsområdet ikke opleves som værende hensigtsmæssig.I forhold til kommunernes udmøntning af ejerrollen kan der konstateres uhensigtsmæssigheder iforhold til især bestyrelsernes sammensætning, der potentielt resulterer i interessekonflikter mellemkommunernes myndighedsrolle og bestyrelsens forpligtelse til at varetage vandselskabets interes-

150

Evaluering af vandsektorloven

ser. Det er Deloittes vurdering, at disse uhensigtsmæssigheder vil kunne håndteres via et størrefokus på, at bestyrelsesmedlemmerne har de rette kompetencer og en bevidst stillingtagen i kom-munerne i forhold til at sikre sammensætning af deltagerne i vandselskabets bestyrelse, så risikoenfor interessekonflikter minimeres og samtidig håndteres professionelt i de tilfælde, hvor de opstår.Det er Deloittes vurdering, at Forsyningssekretariatets adgang til at fastsætte de indtjeningsmæs-sige rammer for vandselskaberne via udmeldingen af prislofter overordnet set er hensigtsmæssig,men den overflødiggør samtidig kommunernes rolle som godkender af de kommunalt ejede vand-selskabers takster. Kommunernes godkendelse af vilkårene for forbrugernes betaling af takster oganlægsbidrag indebærer desuden en ikke-hensigtsmæssig mulighed for at påvirke vandselskaber-nes likviditet.Ovenstående omfatter opgave- og ansvarsfordelingen mellem kommuner og vandselskaber. Af-slutningsvist skal det fremhæves, at Deloitte ikke har konstateret udfordringer i forhold til realiseringaf målsætningen omkring reel indbyrdes adskillelse af de kommunalt ejede vandforsyningsselska-ber og spildevandsselskaber.

151

Evaluering af vandsektorloven

7. Forbrugerforhold

Effektiviseringspotentialet i vandsektoren skal udnyttes til fordel for forbru-gerne, som samtidig skal have indsigt i driften af vandselskaberne. Forbru-gerne har som følge af dette fået mulighed for at vælge medlemmer til vand-selskabernes bestyrelse. Desuden har offentlighedsloven og krav om offent-liggørelse af Forsyningssekretariatets benchmark til formål at øge forbru-gernes indsigt i prisdannelsen i sektoren. Vandsektorloven har i et vist om-fang medført større indsigt for forbrugerne i grundlaget for prisdannelsen.Forbrugernes muligheder for indflydelse på driften af vandselskaberne erderimod efter Deloittes vurdering ikke øget væsentligt med de indførte reglerom forbrugervalgte bestyrelsesmedlemmer.

7.1.

Introduktion og hovedproblemstillinger

Det følger af den politiske aftale om en mere effektiv vandsektor, at effektiviseringspotentialet isektoren skal udnyttes til gavn for blandt andet forbrugerne i form af lavere priser. Som led i opfyl-delse af dette formål skulle forbrugerne sikres større gennemsigtighed i grundlaget for de fastsattepriser og mulighed for indflydelse på driften af de kommunalt ejede vandselskaber. Reglerne omforbrugernes indflydelse er udelukkende fokuseret på de kommunalt ejede vandselskaber, da for-brugerne allerede har indflydelse i de privatejede vandselskaber qua det direkte ejerskab. I de pri-vatejede vandselskaber har forbrugerne mulighed for at varetage deres interesser via deltagelse igeneralforsamlingen.Dette kapitel har til formål at belyse, i hvilket omfang vandsektorloven sikrer forbrugerne størregennemsigtighed i grundlaget for de fastsatte vandpriser, og hvilke muligheder forbrugerne har forat udøve indflydelse på driften af det enkelte vandselskab og dermed prisdannelsen. Indledningsvisbeskrives i afsnit 7.2 de vedtagne initiativer til at sikre øget forbrugerindflydelse i vandsektoren.Dette efterfølges i afsnit 7.3 af en beskrivelse af konsekvenserne af de vedtagne initiativer. Konse-kvensbeskrivelserne indledes med en status på vandselskabernes gennemførelse af valg af for-brugerrepræsentanter til vandselskabets bestyrelse og en redegørelse for forbrugernes rolle i for-hold til bestyrelsesansvar. Konsekvenserne af initiativerne vedrørende forbrugerindsigt beskrivesdesuden via en redegørelse for vandselskabernes initiativer til at sikre forbrugerindsigt i henholds-vis priser og serviceniveau. Afsnit 7.4 indeholder en beskrivelse af mulighederne for at sikre øgetforbrugerindflydelse via oprettelse af forbrugerpaneler. Afsnit 7.5 indeholder en række udvalgteproblemfelter, der bør adresseres i et videre arbejde med tilpasning af reguleringen. Kapitlet afslut-tes i afsnit 7.6 med en vurdering af, i hvilket omfang de iværksatte initiativer har sikret eller kanforventes at sikre forbrugerne større indsigt i prisdannelsen i vandsektoren og indflydelse på vand-selskabernes drift.

152

Evaluering af vandsektorloven

7.2.

Initiativer til øget forbrugerindsigt ogindflydelse

I forbindelse med vedtagelse af vandsektorloven blev det besluttet, at de kommunalt ejede vand-selskaber skulle omfattes af offentlighedslovens regler for at sikre, at forbrugernes muligheder forindsigt ikke blev reduceret som følge af selskabsudskillelsen. Desuden indeholder prisloftbekendt-gørelsen, der er behandlet nærmere i kapitel 3 om den økonomiske regulering og effektiviserings-krav, et krav om offentliggørelse af Forsyningssekretariatets benchmarking og grundlaget for den-ne. Disse tiltag har til formål at sikre forbrugerne indsigt i prisdannelsen i vandsektoren.For at sikre forbrugerne indflydelse på driften i vandselskaberne er der udstedt en bekendtgørelse,39der stiller krav om valg af forbrugerrepræsentanter til vandselskabernes bestyrelse. Bekendtgø-relsen har til formål at sikre øget forbrugerindflydelse i de kommunalt ejede vandselskaber, idetforbrugerne i de private forbrugerejede vandselskaber allerede i kraft af selskabsformen direkteeller indirekte vælger flertallet af bestyrelsesmedlemmerne i vandselskabet. Kravet om valg af for-brugerrepræsentanter gælder desuden ikke for de vandselskaber, der er organiseret som fælles-kommunale selskaber i overensstemmelse med reglerne i kommunestyrelseslovens § 60.Reglerne om forbrugervalg til vandselskabernes bestyrelse er udformet på en sådan måde, at derer direkte sammenfald mellem stemmeberettigelse og forbrugerstatus i det enkelte vandselskab.Det betyder, at private husstande, virksomheder, foreninger, institutioner og offentlige myndighederhar stemmeret til valgene, og at mulighederne for at udøve indflydelse ikke er afhængig af forbru-gets størrelse. Der skal vælges mindst to forbrugerrepræsentanter til de kommunalt ejede vandsel-skabers bestyrelse, medmindre vandselskabet direkte er omfattet af selskabslovens regler om40medarbejderrepræsentation. I sådanne tilfælde har vandselskabet udelukkende pligt til at sikrevalg af én forbrugerrepræsentant. Alle fysiske og myndige personer kan vælges til bestyrelsen,hvilket betyder, at der ikke stilles særlige krav til forudgående erfaringer eller viden hos de valgteforbrugere. Naturstyrelsen har dog som supplement til bekendtgørelsen fastslået, at det vil væretilladt for vandselskaberne at stille krav om, at en kandidat skal være opstillet af en eller flere for-brugere i vandselskabet.Bekendtgørelsen om forbrugerindflydelse i vandselskaber fastlægger ikke præcise regler for, hvor-dan gennemførelsen af forbrugervalget til vandselskabernes bestyrelse skal foregå. Det fremgårdog, at vandselskabernes vedtægter skal indeholde bestemmelser om dette, herunder om valgetforegår direkte til bestyrelsen eller til et repræsentantskab, der efterfølgende vælger eller udpegerbestyrelsen. Der er i praksis stor metodefrihed i forhold til, hvordan valghandlingen konkret skalgennemføres (digitalt, ved brevstemmeafgivning, ved fremmøde eller ved en kombination af dissemuligheder). Bekendtgørelsen stiller dog krav om, at alle forbrugervalg skal være gennemført inden31. december 2013, og at de forbrugervalgte bestyrelsesmedlemmer skal være indtrådt i vandsel-skabets bestyrelse senest 31. december 2014. Det betyder, at det langt fra er alle de kommunaltejede vandselskaber, der har forbrugerrepræsentanter i bestyrelsen, jf. opgørelsen i juni og juli412013 over bestyrelsessammensætningen i de kommunalt ejede vandselskaber.

Bekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i vandsektorlovens § 12, der bestemmer, at miljøministeren kan fastsætteregler om forbrugerrettigheder i forbindelse med levering af vand eller afledning af spildevand.4041

Jf. selskabslovens § 140.Jf. afsnit 6.4.3 om kommunernes varetagelse af ejerrollen i kapitel 6 om gennemsigtighed og klar opgavefordeling.

153

Evaluering af vandsektorloven

Udover reglerne om valg af forbrugerrepræsentanter til vandselskabernes bestyrelse giver vand-sektorloven miljøministeren ret til at fastsætte regler om gennemsigtighed i forhold til priser og vil-kår. Denne mulighed er ikke udnyttet, men kan potentielt resultere i regler om varsling af prisforhø-jelser, fakturering og specificering af omkostninger. Princippet om gennemsigtighed i forhold tilpriser og vilkår kan siges allerede at være opfyldt i et vist omfang som følge af, at offentlighedslo-42ven også gælder for de vandselskaber, der er omfattet af vandsektorloven.

7.3.

Konsekvenserne af initiativerne

7.3.1. Status på gennemførelse af forbrugervalgetValget af forbrugerrepræsentanter til vandselskabernes bestyrelse skal som nævnt ovenfor førstvære gennemført med udgangen af 2013. Deloittes spørgeskemaundersøgelse viser, at valgetlangt fra er gennemført i alle de lovomfattede vandselskaber. Det er således udelukkende 9 pct. afde vandselskaber, der deltog i spørgeskemaundersøgelsen, der har tilkendegivet, at der er gen-nemført valg af forbrugerrepræsentanter til vandselskabets bestyrelse.Arbejdet med tilrettelæggelse og gennemførelse af valget har blandt andet været præget af usik-kerhed i vandselskaberne på grund af den høje grad af metodefrihed omkring valgene. Der anven-des for eksempel meget forskellige bestemmelser vedrørende opstilling af kandidater, ligesomfælles valg til selskaberne i en koncern har medført forskelligartede regler om antallet af stemmerfor en vand- og spildevandsforbruger, der modtager forsyningsydelser fra både et vand- og et spil-devandsselskab.Især i forhold til multiforsyningskoncerner har bekendtgørelsen om forbrugerindflydelse i vandsel-skaber givet anledning til mange overvejelser om tilrettelæggelse og gennemførelse af valgene.Det skyldes, at der udelukkende gives adgang til afholdelse af fælles valg i koncerner, der udoveret eller flere vandselskaber består af en el- og varmedistributionsvirksomhed. Det er desuden enbetingelse for afholdelse af fælles valg, at valget i rimeligt omfang afspejler antallet af forbrugere og43det faktiske forbrug af de enkelte forsyningsarter. Reglerne om afholdelse af fælles valg indebæ-rer udfordringer for en del af de kommunalt ejede koncerner, idet en række af disse er etableretmed eksempelvis vand- og spildevandsvirksomhed og affaldshåndtering i den pågældende kom-mune. Efter den nuværende bekendtgørelse er det i den sammenhæng ikke legalt at afholde etfælles forbrugervalg, hvor både vandforbrugerne, spildevandsforbrugerne og affaldsforbrugernestemmer ved ét fælles valg. Hvis der afholdes fælles valg i multikoncerner, der også omfatter af-faldshåndtering, kan forbrugerne af affaldshåndteringsydelserne ikke stemme ved valget.Resultatet af valget af forbrugerrepræsentanter, der var gennemført per juli 2013, viser, at der isamtlige af de vandselskaber, hvor der er gennemført forbrugervalg, er valgt minimum én repræ-sentant for de private husholdninger. Virksomhederne er kun repræsenteret i en tredjedel af besty-relserne i de vandselskaber, hvor der er gennemført valg af forbrugerrepræsentanter.

4243

Jf. vandsektorlovens § 14.Jf. den seneste bekendtgørelse om forbrugerindflydelse.

154

Evaluering af vandsektorloven

Figur 51. Sammensætning af forbrugerrepræsentanter i de lovomfattede vandselskaber i pct.

100

3317

Repræsentanterfor husholdninger

Repræsentanterfor virksomheder

Repræsentanter foroffentlige institutioner

Note:Ved besvarelse af spørgsmålet har vandselskaberne svaret på, om de valgte forbrugerrepræsentanter stammer fraén eller flere af de opstillede kategorier. Det har været muligt at afgive flere svar. Det forhold, at der er tale om 100 pct.repræsentanter for husholdninger, betyder således, at der i samtlige de vandselskaber, der har besvaret spørgsmålet, ervalgt en eller flere repræsentanter for husholdningerne.Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen blandt vandselskaber omfattet af vandsektorloven.

Langt størstedelen af de vandselskaber, der har gennemført valg af forbrugerrepræsentanter, hardesuden tilkendegivet, at forbrugerrepræsentanterne anvender deres indflydelse i vandselskabetsbestyrelse til at påvirke pris- eller serviceniveauet i vandselskabet. Enkelte af de interviewedevandselskaber har fremhævet dette som værende en udfordring, idet forbrugerrepræsentanternesadfærd i forbindelse med bestyrelsesarbejdet ikke nødvendigvis afspejler tilstrækkelig forståelse forforsyningens driftsmæssige forhold og dermed behovet for investeringer og vandselskabets inte-resser. Det skal i denne sammenhæng nævnes, at det, jf. afsnit 7.3.2. nedenfor, ikke er muligt forforbrugerrepræsentanterne at varetage forbrugernes interesser i det omfang, disse interesser er istrid med vandselskabets interesser. Dette skyldes, at medlemmerne i vandselskabets bestyrelseifølge det selskabsretlige grundprincip er forpligtet til udelukkende at varetage selskabets interes-44ser.Figur 52. Har forbrugerrepræsentanterne brugt deres indflydelse til at påvirke pris- eller serviceniveau (pct.)?

8JaNej

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen blandt vandselskaber omfattet af vandsektorloven.

Det er fra flere forsyninger og kommuner fremhævet, at der efter deres vurdering ikke er behov forvalg af forbrugerrepræsentanter til vandselskabernes bestyrelse, da de folkevalgte kommunalpoliti-kere varetager borgernes interesser og dermed også forbrugernes interesser via deres deltagelse i45vandselskabets bestyrelse. Enkelte vandselskaber har desuden fremhævet, at der vurderes at

4445

Jf. beskrivelsen af dette grundprincip nedenfor i afsnit 7.3.2 om forbrugerindflydelse og bestyrelsesansvar.

Det skal for god ordens skyld fremhæves, at alternativet om at lade kommunalpolitikerne varetage forbrugerinteresserne ivandselskabernes bestyrelse ikke harmonerer med de selskabsretlige grundsætninger om bestyrelsens rolle og ansvar, jf.afsnit 7.3.2 nedenfor.

155

Evaluering af vandsektorloven

være uforholdsmæssig store administrative omkostninger forbundet med gennemførelsen af for-brugervalg.Reglerne om valg af forbrugerrepræsentanter til vandselskabernes bestyrelse har i sektoren givetanledning til drøftelse af uhensigtsmæssigheden i, at vandselskabernes bestyrelse bliver megetstor. Selskabsloven bestemmer, at flertallet af bestyrelsens medlemmer til enhver tid skal være46valgt af generalforsamlingen. Dette kan i praksis sammenholdt med krav om indvalg af to forbru-gervalgte medlemmer og eventuelt også medarbejderrepræsentanter give sig udslag i nogle megetstore bestyrelser. Problemstillingen gør sig især gældende i de tilfælde, hvor vandselskaberneogså – pligtmæssigt eller på frivillig basis – har medarbejderrepræsentanter i bestyrelsen. I mangemultiforsyningskoncerner, hvor medarbejderne alle er ansat i et serviceselskab, er der for eksem-pel frivilligt etableret medarbejderrepræsentation i selve vandselskaberne, selvom disse reelt ope-rer uden ansatte medarbejdere. Det er derfor generelt i sektoren drøftet, at det vil være hensigts-mæssigt, om alle vandselskaber fik mulighed for kun at vælge ét forbrugervalgt bestyrelsesmed-47lem.Problemstillingen med store bestyrelser skal ses i forhold til synspunktet fra især Landbrug & Fø-devarer, der fremhæver et behov for, at minimum én bestyrelsesplads reserveres til en repræsen-tant fra virksomhederne, der er kunder i det enkelte vandselskab.

7.3.2. Forbrugerindflydelse og bestyrelsesansvarSom nævnt ovenfor har formålet med indførelsen af reglerne om forbrugerindflydelse blandt andetværet at sikre forbrugerne i vandselskaberne en direkte repræsentation i vandselskabernes besty-relse eller repræsentantskab.Det følger af almindelige grundsætninger i dansk selskabsret, at ledelsen i et selskab, herunderden overordnede ledelse i form af bestyrelsen, er forpligtet til at varetage selskabets interesser.Denne grundsætning gælder både for aktieselskaber, anpartsselskaber, A.m.b.a.’er, A/ns’er ogI/S’er. Det betyder, at bestyrelsen i både de kommunalt ejede og de forbrugerejede vandselskaberer forpligtet til udelukkende at varetage vandselskabets interesser. Endvidere skal det fremhæves,at bestyrelsesmedlemmerne – og herunder de forbrugervalgte bestyrelsesmedlemmer i bådekommunalt ejede og forbrugerejede selskaber – selvsagt vil være forpligtet til at varetage (forsy-nings-) lovgivningen i bred forstand i forbindelse med udøvelsen af bestyrelseshvervet. Disse al-mindelige selskabsretlige grundsætninger vil i vid udstrækning indebære begrænsninger i forhold tilde forbrugervalgte bestyrelsesmedlemmers muligheder for at varetage forbrugernes interesser iforbindelse med bestyrelsesarbejdet. Der er således tale om forbrugerrepræsentanter, som detfremgår af bekendtgørelsen vedrørende forbrugerindflydelse i vandselskaber, men disse kan reelt48ikke varetage forbrugernes interesser.I forbrugerejede og forbrugerstyrede selskaber kan der normalt antages at være sammenfald mel-lem interesserne i den samlede forbrugerkreds og vandselskabets konkrete interesser. Der kan

4647

Jf. selskabslovens § 120.

Dette gælder for de vandselskaber, der er direkte omfattet af selskabslovens § 140, hvorefter medarbejderne har krav påmedarbejderrepræsentation i selskabets bestyrelse, jf. afsnit 7.2 ovenfor.48

Jf. eksempelvis bekendtgørelsens § 2, stk. 1:”I vandselskaber skal forbrugerindflydelsen sikres ved, at mindst to med-lemmer af bestyrelsen (forbrugerrepræsentanter) vælges af vandselskabets forbrugere.”

156

Evaluering af vandsektorloven

dog være forskelle på større og mindre vandforbrugeres konkrete interesser i forbindelse med be-handlingen af sager i bestyrelsen, for eksempel i forbindelse med fastlæggelsen af størrelsen afanlægs- og driftsbidrag på forskellige forbrugergrupper. Denne interessemodsætning kan betyde,at der kan forekomme sager til behandling i bestyrelsen, hvor der indenfor rammerne af den eksi-sterende lovgivning lovligt kan være flere udfald af en beslutning. I disse tilfælde vil selskabetsinteresser skulle gå forud i forbindelse med det enkelte bestyrelsesmedlems stillingtagen til en sag,uanset om den pågældende er valgt ind som repræsentant for større eller mindre vandforbrugere,for et geografisk område eller lignende.I kommunalt ejede vandselskaber kan der oftere forekomme situationer, hvor forbrugerinteresserne– akkurat som ejerinteresserne, der er beskrevet i afsnit 6.4.3. – ikke er sammenfaldende medvandselskabets interesser. Alle bestyrelsesmedlemmerne vil til enhver tid være forpligtet til udeluk-kende at varetage selskabets interesser, for eksempel i sager om fastsættelse af anlægsbidrageller henstand til kommuner vedrørende tilslutningsbidrag på vandforsyningsområdet eller fastsæt-telse af særbidrag på spildevandsområdet. Det vil især være i forhold til bestemmelser om forfalds-tidspunktet for bidrag/henstand, at der vil være modstridende likviditetsmæssige interesser. Vand-selskaberne vil have en interesse i opkrævning af disse bidrag så tidligt som muligt, mens forbru-gerne har en interesse i at udskyde disse betalinger så længe som muligt.

7.3.3. Forbrugernes indsigt i prisgrundlagetKravet om offentliggørelse af Forsyningssekretariatets benchmark af de vandselskaber, der eromfattet af vandsektorloven, har blandt andet haft til formål at sikre forbrugerne øget indsigt igrundlaget for og udviklingen i prisdannelsen i sektoren. På baggrund af de gennemførte interviewtil brug for evalueringen kan der dog konstateres en opfattelse på tværs af vandselskaber og andreinteressenter i sektoren om, at forbrugerne reelt ikke forstår indholdet af Forsyningssekretariatetsbenchmarking og dermed grundlaget for priserne.På den anden side er det også opfattelsen hos såvel reguleringsmyndigheder som vandselskaber,at vandselskaberne ikke i tilstrækkelig grad har løftet den opgave, de blev pålagt i medfør af vand-sektorlovens § 5 og prisloftbekendtgørelsens § 29 i forhold til at gennemføre procesbenchmarkingog årligt offentliggøre nøgletallene på selskabernes respektive hjemmesider. Det er desuden ifølgespørgeskemaundersøgelsen blandt de lovomfattede vandselskaber ca. halvdelen af de lovomfatte-de vandselskaber, der deltager i DANVAs resultatbenchmarking, hvor der for eksempel offentliggø-res nøgletal for deltagernes omkostninger til produktion, distribution, administration og investerin-ger samt vandpriser.Kortlægningsaktiviteterne i forbindelse med evalueringen har vist, at der i dag eksisterer væsentligtbedre og mere tilgængelig information om omkostnings- og prisdannelsen i vandsektoren end tidli-gere. Dette hænger for det første sammen med, at der i forbindelse med selskabsudskillelsen af dekommunale forsyninger og kravene om ægte omkostningsbaserede regnskaber er skabt størreøkonomisk gennemsigtighed i selskaberne, jf. afsnit 6.4.4. og 6.4.5. i kapitlet om gennemsigtighedog klar opgavefordeling. For det andet er DANVA begyndt at offentliggøre nøgletal for det betydeli-ge antal vandselskaber, der deltager i DANVAs benchmarking. Endelig giver Forsyningssekretaria-tets opgørelser af effektiviseringspotentialer forbrugerne information, der gør det muligt at forholdesig kritisk til priserne i deres vandselskab, omend det er vanskeligt for almindelige forbrugere (ogfor størstedelen af vandselskaberne) at forstå beregningsgrundlaget for effektiviseringspotentialer-ne.

157

Evaluering af vandsektorloven

Vandselskaberne, der er omfattet af vandsektorloven, har i forbindelse med den gennemførtespørgeskemaundersøgelse svaret på, i hvilken udstrækning de formidler den øgede indsigt, de haropnået som følge af benchmarkingen. Som det ses af Figur 53 nedenfor, er den overvejende ten-dens, at vandselskaberne, der er omfattet af vandsektorloven, slet ikke eller i mindre grad selvsørger for formidling til forbrugerne. Figuren illustrerer desuden en forskel mellem de kommunaltejede og de forbrugerejede vandselskaber, hvor de kommunalt ejede vandselskaber varetager denstørste formidlingsindsats. Dette hænger dog sammen med selskabernes størrelse, jf. lige neden-for.Figur 53. Graden af vandselskabernes formidling af vandselskabets forhold i pct.

Pct.

50403020100Slet ikke33%

46%38%25%

15%

18%

13%11%

I mindre grad

I nogen grad

I høj grad

Kommunalt ejetForbrugerejetKommunalt ejetForbrugerejet

Note:Vandselskaberne har svaret på spørgsmålet”I hvilken udstrækning sørger vandselskabet selv for at formidle denøgede indsigt i vandselskabets forhold, som benchmarkingen medfører, til vandselskabets forbrugere?”Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen blandt vandselskaber omfattet af vandsektorloven.

Vandselskabernes formidlingsindsats hænger samtidig sammen med den interesse, de oplever fraforbrugerne. Langt størstedelen af både de lovomfattede og de ikke-lovomfattede vandselskaberhar, jf. Figur 54, tilkendegivet, at forbrugernes interesse er uændret i forhold til perioden før vedta-gelsen af vandsektorloven.Figur 54. Har forbrugerne vist større interesse for at få indsigt i vandpriserne (pct.)?Selskaber omfattet af vandsektorlovenSelskaber, der ikke er omfattet af vandsektorloven

Pct.

Pct.88%92%

100806040200Interessen er faldet3%4%

1008060409%4%

92%

200

3%Interessen er faldetInteressener uændret

5%Interessen er steget

Interessener uændretForbrugerejede

Interessen er steget

Kommunalt ejede

Forbrugerejede

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelser blandt de lovomfattede og de ikke-lovomfattede vandsel-skaber.

På baggrund af ovenstående kan det konkluderes, at forbrugernes muligheder for indsigt i grundla-get for og prisdannelsen i vandsektoren er forbedret væsentligt siden vedtagelsen af vandsektorlo-

158

Evaluering af vandsektorloven

ven. Det kan dog samtidig konstateres, at forbrugernes interesse i disse oplysninger ikke er ændretmarkant.De interesseorganisationer, der repræsenterer forbrugerne i industrien og landbruget, har dog iforbindelse med de gennemførte interview fremhævet, at virksomhedernes interesse for informati-on om prisdannelsen er øget. Vandsektorloven har desuden givet vandselskaberne bedre forud-sætninger for at besvare virksomhedernes spørgsmål om driften i det enkelte vandselskab oggrundlaget for prisdannelsen. Det er dog samtidig interesseorganisationernes oplevelse, at langtfraalle vandselskaber imødekommer virksomhedernes efterspørgsel efter informationer i tilstrækkeligtomfang. Interesseorganisationerne fremhæver endvidere, at det vurderes at være en svaghed vedden nuværende regulering, at indflydelsen på prisdannelsen, herunder forbrugernes klagemulighe-der i forhold til fastsættelsen af taksterne, reelt ikke eksisterer. Det er Deloittes vurdering, at denneopfattelse blandt interesseorganisationerne er reel, idet reglerne om forbrugerrepræsentanter ivandselskabernes bestyrelse, jf. ovenfor, reelt ikke giver forbrugerne mulighed for at varetage de-res interesser i forbindelse med bestyrelsesarbejdet.

7.3.4. Forbrugernes tilfredshed med serviceniveauetDette afsnit er baseret på vandselskabernes opfattelse af forbrugertilfredsheden suppleret medinput fra de relevante interesseorganisationer, der har deltaget i kontaktudvalget omkring evalue-49ringen. Der er ikke som led i evalueringen gennemført en forbrugertilfredshedsundersøgelse.Som det kan ses af Figur 55 nedenfor, er det især de kommunalt ejede – og dermed de selskabs-udskilte – vandselskaber, der oplever, at deres forbrugeres tilfredshed med vandselskabets ser-viceniveau er øget efter ikrafttrædelsen af vandsektorloven.Figur 55. Oplever vandselskabet, at vandsektorloven har ført til en forbedring af det forbrugeroplevede serviceni-veau (pct.)?

Pct.

10080604020055%

97%

19%3%Slet ikkeI mindre grad

16%

0%I nogen grad

I høj grad

Kommunalt ejede

ForbrugerejedeForbrugerejet

Kommunalt ejet

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelsen blandt de lovomfattede vandselskaber.

DANVA har gennemført undersøgelser af forbrugertilfredsheden i perioden 2004-2012. Resultatet af disse undersøgelserer stillet til rådighed for evalueringen. Forbrugernes gennemsnitlige tilfredshed med informationen fra vandselskaberne ermålt på en skala fra 1 til 5, hvor 1 er meget utilfreds, og 5 er meget tilfreds. Forbrugertilfredshedsundersøgelsen viser, atforbrugernes tilfredshed med informationen fra vandselskaberne er steget fra 3,5 i 2004 til 3,9 i 2012. DANVAs undersøgel-se omfatter desuden forbrugernes gennemsnitlige tilfredshed med prisen for levering af rent vand og afledning af spilde-vand. Der er dog ved undersøgelsen i 2012 anvendt en ændret spørgeramme, hvor spørgsmålet om forbrugernes tilfreds-hed med prisen er ændret til et mindre vejledende spørgsmål. Der er således ikke direkte sammenlignelighed med de tidli-gere gennemførte undersøgelser på dette område, hvorfor resultatet af undersøgelsen af forbrugernes tilfredshed medprisen ikke er inddraget i evalueringen.

159

Evaluering af vandsektorloven

Den øgede tilfredshed vurderes at hænge sammen med, at de kommunalt ejede vandselskaberselv vurderer, at selskabsudskillelsen har været en succes og har ført til bedre service overfor for-50brugerne, der nu betragtes som kunder fremfor borgere. Som det fremgår af Figur 56, er det pri-mært de kommunalt ejede vandselskaber, der har gennemført undersøgelser af tilfredshedenblandt deres forbrugere.Figur 56. Har vandselskabet gennemført en forbrugertilfredshedsundersøgelse (pct.)?Selskaber omfattet af vandsektorlovenPct.

Selskaber, der ikke er omfattet af vandsektorloven

100806040200Nej44%

96%

43%

12%

1JaNej

Ja, før VSLForbrugerejet

Ja, efter VSL

Kommunalt ejet

Kommunalt ejede

Forbrugerejede

Kilde:Deloittes opgørelse baseret på spørgeskemaundersøgelser blandt de lovomfattede og de ikke-lovomfattede vandsel-skaber.

Det skal for god ordens skyld bemærkes, at det meget begrænsede omfang af forbrugertilfreds-hedsundersøgelser blandt både de forbrugerejede vandselskaber, der er omfattet af vandsektorlo-ven, og de vandselskaber, der ikke er omfattet af loven, kan udgøre en del af forklaringen på deforbrugerejede vandselskabers vurdering af forbrugernes tilfredshed med vandselskabets service-niveau. Dette skyldes, at der i mangel af reelle oplysninger om tilfredsheden kan være en udoku-menteret tendens til, at der sættes lighedstegn mellem et lavt antal klager fra forbrugerne og en højtilfredshed. Det er Deloittes vurdering, at der ikke i alle tilfælde med rimelighed kan drages sådan-ne konklusioner.En række af de forbrugerejede vandselskaber har i forbindelse med spørgeskemaundersøgelsenog de gennemførte interview fremhævet, at fremmødet på generalforsamlingerne ses som en indi-kator på, om forbrugerne er tilfredse med vandselskabernes serviceniveau og de tilhørende priser.De forbrugerejede vandselskaber har derfor selv givet udtryk for, at de ikke ser behov for gennem-førelse af undersøgelser af forbrugernes tilfredshed med vandselskabet.Det meget begrænsede omfang af forbrugertilfredshedsundersøgelser i de forbrugerejede vand-selskaber kan reelt betyde, at vandselskaberne ikke har fuldt indblik i forbrugernes opfattelse afserviceniveauet, herunder også prisniveauet og prisudviklingen. Vandselskabernes tilkendegivelseri forbindelse med evalueringen af et begrænset fremmøde på generalforsamlinger mv. behøverikke nødvendigvis afspejle tilfredshed fra forbrugernes side, men kan lige så vel skyldes, at forbru-gerne ikke har interesse i eller viden om vandselskabets forhold. Det er således Deloittes vurde-ring, at der ikke entydigt kan konstateres en større tilfredshed blandt forbrugerne i de forbrugereje-de vandselskaber i sammenligning med de kommunalt ejede vandselskaber.

Jf. kapitel 6 om gennemsigtighed og klar opgavefordeling.

160

Evaluering af vandsektorloven

7.4.

Muligheder for oprettelse af forbrugergrupper

Som reaktion på, at de forbrugervalgte bestyrelsesmedlemmer ikke har direkte mulighed for atvaretage forbrugerinteresser under bestyrelsesarbejdet i vandselskabet, er det fra flere sider fore-slået, at forbrugerindflydelsen i stedet kan varetages i form af obligatoriske forbrugertilfredsheds-undersøgelser og oprettelse af forbrugerpaneler, repræsentantskaber eller lignende, der får taleretpå det respektive vandselskabs generalforsamling.Som det fremgår af bilag A arbejdes der i England i dag målrettet med forbrugergrupper til sikringaf forbrugernes interesser og muligheder, for at forbrugerne får mulighed for at påvirke den øko-nomiske strategi, herunder pris og serviceydelser, for deres respektive vandselskaber. Vandsel-skaberne i England vil således fremover have pligt til at sikre, at forbrugernes forventninger til denfremtidige udvikling og drift afspejles i forretningsplanen for det enkelte vandselskab ved at inddra-ge de nævnte forbrugergrupper. Vandselskaberne bliver målt på omfanget og kvaliteten af involver-ingen af de respektive forbrugergrupper, og dette er bestemmende for det fokus, vandselskabetefterfølgende får fra den nationale reguleringsmyndighed, Ofwat.Kravet om oprettelse af forbrugergrupper i England er indført som led i udarbejdelse af prislofter for2015-2020, hvorfor der endnu ikke kan dokumenteres en effekt af den valgte fremgangsmåde.I Danmark har repræsentanterne for virksomhederne fremført argumenter for, at forbrugerne, her-under især de virksomheder, der er storforbrugere i forhold til vand- og spildevandsaktiviteter, børsikres større indflydelse på driften af vandselskaberne. DANVA har fremsat forslag om, at forbru-gerne kan sikres større indflydelse i de kommunalt ejede vandselskaber, ved at det enkelte vand-selskab forpligtes til at oprette et forbrugerpanel, der har mulighed for løbende at indmelde forslagog synspunkter til vandselskabets bestyrelse.Forslaget om oprettelse af forbrugerpaneler med taleret vil dog ikke sikre, at vandselskaberne reeltforpligtes af forbrugernes holdninger til eksempelvis takster, serviceniveau mv. Det kunne derfor foreksempel overvejes at udvide modellen til at sikre opfølgning på forbrugerinvolveringen via denøkonomiske regulering af sektoren, som det ses i England. Det er dog Deloittes vurdering, at den-ne model umiddelbart vil være vanskelig at indføre i Danmark, da den kræver en systematisk op-følgning fra regulators side på inddragelsen af forbrugergrupperne, som vil være meget krævendeat implementere i henseende til det høje antal lovomfattede vandselskaber i Danmark.Forbrugerne i Danmark har under den nuværende regulering ingen reelle klagemuligheder i forholdtil vandselskabernes fastsættelse af takster mv., men er henvist til domstolene ved eventuelle tvi-ster med vandselskaberne. DANVA har derfor foreslået, at der oprettes et nationalt vandklage-nævn, der finansieres af vandselskaberne. Argumentet er, at et eksternt brancheklagenævn vil giveadgang til hurtigere og billigere behandling af klager og vil kunne opfordre til fornuftige forretnings-metoder og overholdelse af god forretningsskik med fokus på forbrugernes interesser. Forud foretablering af et sådant brancheklagenævn bør der dog foretages en nærmere analyse af de forven-tede omkostninger til oprettelse og drift af et sådant nævn sammenholdt med den forventede effektaf nævnets tilstedeværelse i forhold til forbrugerpriser og serviceniveau. Der bør endvidere sesnærmere på alternative løsningsmodeller i form af pligt til offentliggørelse af benchmarkdata ogeventuelle krav til oprettelse af forbrugerpaneler.

161

Evaluering af vandsektorloven

7.5.

Udvalgte problemfelter, der bør adresseresfremadrettet

Ovenstående analyser og vurderinger samt de øvrige input Deloitte har indsamlet som led i evalue-ringen peger på en række udvalgte problemfelter, der bør adresseres i et videre arbejde med til-pasning af reguleringen:Reglerne om valg af forbrugerrepræsentanter vurderes at kunne føre til uhensigtsmæssigtstore bestyrelser. Der kan med fordel ses på reglerne for valg af forbrugerrepræsentanter, sådet ikke kun er de vandselskaber, der er forpligtet til at foretage valg af medarbejderrepræ-sentanter efter selskabslovens § 140, der kan begrænse antallet af forbrugerrepræsentanteri vandselskabets bestyrelse til 1.Der bør ses på muligheden for at gennemføre samlede valg af forbrugerrepræsentanter tilselskabernes bestyrelse i alle typer multiforsyningskoncerner, hvori indgår vandforsyningog/eller spildevandshåndtering.



7.6.

Samlet vurdering af forbrugerforhold

Det er Deloittes vurdering, at vandsektorloven og den tilhørende regulering vedrørende forbruger-indflydelse i vandselskaber og prisloftreguleringen overordnet set har ført til en væsentlig forbed-ring af forbrugernes muligheder for øget indsigt i især prisdannelsen i de kommunalt ejede vand-selskaber. Det vurderes samtidig – på baggrund af kapitel 6 om gennemsigtighed og klar opgave-fordeling – at de kommunalt ejede vandselskaber har fået langt bedre forudsætninger for at giveforbrugerne denne indsigt. Det er Deloittes vurdering, at vandselskaberne generelt set i højere gradkan kommunikere benchmarkingresultater samt planer og strategier angående deres omkostningerog priser til forbrugerne. Det er dog samtidig vigtigt at erkende, at forbrugerne forventeligt kun ibegrænset omfang efterspørger den viden, der stilles til rådighed af vandselskaberne. Der er derforefter Deloittes vurdering ikke behov for en væsentlig optrapning af omkostningskrævende aktivkommunikation til forbrugerne, men alene for at procesbenchmarking gennemføres som forudsatpå selskabernes og branchens eget initiativ, og at resultaterne klart formidles på selskaberneshjemmeside.En af de positive konsekvenser af vandsektorloven har været, at vandselskaberne i højere grad erbegyndt at udarbejde planer og strategier vedrørende deres fremadrettede økonomi – for eksempelinvesteringsplaner og effektiviseringsstrategier – og stiller denne information til rådighed på selska-bernes hjemmeside. Deloitte vurderer, at der er behov for, at denne praksis udbredes til at omfatteflere vandselskaber, og at planerne og strategierne i endnu højere grad offentliggøres.Forbrugernes muligheder for at udøve indflydelse på prisdannelsen, herunder driften i de enkeltevandselskaber, vurderes ikke at være forbedret som følge af reglerne om forbrugerindflydelse ivandselskabernes bestyrelse. Dette skyldes, at de forbrugervalgte bestyrelsesmedlemmer somfølge af selskabslovgivningen er forpligtet til at varetage vandselskabets interesser og således ikkehar mulighed for at varetage egne interesser som forbrugere. Reglerne om forbrugerindflydelse ivandselskabernes bestyrelse vurderes derfor blot at have medført øgede administrative byrder forvandselskaberne til forberedelse og gennemførelse af valgene. Der må desuden forventes en visindsats i forhold til integration af de forbrugervalgte bestyrelsesmedlemmer i bestyrelserne, da derikke er opstillet krav til disses erfaringer eller faglige forudsætninger.

162

Evaluering af vandsektorloven

Det er samtidig Deloittes vurdering, at forbrugernes interesser ikke hensigtsmæssigt alene kanvaretages via folkevalgte kommunalbestyrelsesmedlemmers deltagelse i vandselskabernes besty-relse. Dette skyldes for det første, at bestyrelsen i et vandselskab, jf. ovenfor, udelukkende kanvaretage vandselskabets interesser. I det omfang der trods de selskabsretlige principper om besty-relsesansvar kan sikres en kommunalt funderet indflydelse på vandselskabernes drift, vurderesdenne desuden ikke i tilstrækkeligt omfang at resultere i fokus på reduktion af forbrugerpriserne,idet det politiske fokus typisk omfatter en række øvrige hensyn. Det vurderes desuden på baggrundaf de gennemførte interview, at en rent politisk funderet bestyrelse kan indebære risiko for sam-menblanding af interesserne på det skatte- og takstfinansierede område som følge af habilitets-mæssige udfordringer, jf. beskrivelsen af kommunernes varetagelse af ejerrollen i afsnit 6.4.3. Det-te vil langt fra altid være i forbrugernes interesse, da det vil medføre risiko for, at de forbrugerbetal-te takster anvendes til at finansiere aktiviteter, der burde være skattefinansieret. Ønsket om adskil-lelse af det skattefinansierede og det takstfinansierede område var netop én af grundtankerne bagvandsektorloven.Forslaget om oprettelse og inddragelse af forbrugerpaneler samt en opfølgning på vandselskaber-nes pligt til at offentliggøre benchmarkingresultater vurderes samlet set at resultere i større positiveeffekter end resultaterne af de eksisterende regler for valg af forbrugerrepræsentanter til vandsel-skabernes bestyrelse.

163

Evaluering af vandsektorloven

8. Miljø-, sundheds- og forsy-ningsforhold

I dette kapitel analyseres vandselskabernes indsats, der er rettet mod miljø-,sundheds- og forsyningsmæssige forhold, og det vurderes, om den økono-miske regulering i tilstrækkelig grad tager hensyn til miljø, sundhed og for-syningssikkerhed. Desuden vurderes konsekvenserne af, at benchmarkin-gen ikke indeholder miljømæssige parametre.

8.1.

Introduktion og hovedproblemstillinger

Det fremgår af vandsektorlovens formålsparagraf, at loven skal medvirke til at sikre en vandforsy-ning og spildevandshåndtering af høj miljø- og sundhedsmæssig kvalitet, der tager hensyn til for-syningssikkerhed. I forligsaftalen bag vandsektorloven lægges der vægt på, at ”Kravene til miljø,sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes.”I afsnit 8.2. analyseres den overordnede udvikling i miljø- og sundhedsindsatsen baseret på til-gængelige kilder. Afsnit 8.3. indeholder en tilsvarende analyse af udviklingen i forsyningssikkerhe-den. Afsnit 8.4. indeholder en række udvalgte problemfelter, der bør adresseres i et videre arbejdemed tilpasning af reguleringen. Kapitlet afsluttes i afsnit 8.5. med en samlet vurdering af, om vand-sektorloven i tilstrækkeligt omfang har medvirket til at fastholde kravene til miljø, sundhed og forsy-ningssikkerhed samt konsekvenserne af, at der ikke indgår miljømæssige parametre i benchmar-kingen.Kapitlet behandler ikke en vurdering af, om indberetninger til Forsyningssekretariatet med fordelkunne indeholde oplysninger om vedligeholdelsestilstanden af de fysiske anlæg. Dette spørgsmålbehandles i kapitel 3 om økonomisk regulering og benchmarking.Regler og praksis for godkendelse af miljø- og servicemål samt udfordringer forbundet hermedbehandles i kapitel 4, da det hænger tæt sammen med statens tilsyn. I dette kapitel behandleskonsekvenserne for miljøindsatsen og serviceniveauet.

8.2.

Udviklingen i miljø- og sundhedsindsats

I de følgende afsnit analyseres det, hvordan vandsektorloven og den tilhørende regulering har på-virket udviklingen i miljø- og sundhedsindsatsen, samt eventuelle effekter på miljø- og forsynings-mæssige forhold. Problemstillinger ved klimatilpasning behandles i kapitel 3 om økonomisk regule-ring og effektiviseringskrav og i kapitel 6 om gennemsigtighed og klar opgavefordeling.

164

Evaluering af vandsektorloven

8.2.1. Vandselskabernes vurderingTabel 29 viser, at over halvdelen af vandselskaberne vurderer, at vandsektorloven slet ikke ellerkun i ringe grad giver incitament til at iværksætte tiltag rettet mod miljø, sundhed og forsyningssik-kerhed. Kun ca. 5 pct. af selskaberne vurderer, at vandsektorloven i høj grad giver incitament tilsådanne tiltag.Tabel 29. Vandselskabernes vurdering af, om vandsektorloven giver incitament til at iværksætte tiltag rettet modmiljø, sundhed og forsyning (pct.)VandforsyningI høj gradI nogen gradI ringe gradSlet ikke4122163Spildevandshåndtering7243336

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Langt de fleste vandselskaber og kommuner, som Deloitte har gennemført interview med, har des-uden givet udtryk for, at de ikke mener, at den nuværende regulering og tilsynspraksis i tilstrække-lig grad tager højde for miljø-, sundheds- og forsyningsmæssige forhold, da vandselskaberne ikkemåles på deres indsats, der er rettet mod miljø, sundhed og forsyningssikkerhed.Eftersom den økonomiske regulering pålægger vandselskaberne at effektivisere deres driftsom-kostninger, mens miljø- og servicemål er fritaget for effektiviseringskrav, giver reguleringen et inci-tament til at omdanne en så stor andel af driftsomkostningerne til miljø- og servicemål som muligt.Vandselskaberne har dog ikke et økonomisk incitament til at igangsætte nye tiltag rettet mod for-bedring af miljø og service udover de i lovgivningen fastsatte krav, da vandselskaberne ikke målespå miljø- og serviceindsatsen. Forudsat at omkostningerne til miljø- og servicemål godkendes, erigangsættelse af miljø- og servicetiltag heller ikke forbundet med en økonomisk ulempe. Som detfremgik af kapitel 4, er der dog en stor del af vandselskabernes omkostninger til miljø- og service-mål, der ikke godkendes.Det fremgår af Tabel 30, at størstedelen af vandselskaberne vurderer, at deres miljøomkostningerhar haft samme udvikling efter vandsektorlovens ikrafttrædelse som før. Henholdsvis 15 og 28 pct.af vandforsyningsselskaberne og spildevandsselskaberne mener, at omkostningerne er steget,mens knap 5 pct. mener, at omkostningerne er faldet. Dette skal ses i sammenhæng med selska-bernes vurdering af, at vandsektorloven kun i meget begrænset omfang giver incitament til at inve-stere i tiltag rettet mod forbedring af miljøforhold (eksklusive investeringer i klimatilpasning). Forde-lingen for de ikke-lovomfattede vandforsyningsselskaber afviger ikke markant fra de lovomfattedevandforsyningsselskaber.Tabel 30. Vandselskabernes vurdering af udviklingen i de samlede miljøomkostninger efter vandsektorlovensikrafttrædelse (pct.)VandforsyningOmkostningerne er stegetSamme udviklingOmkostningerne er faldet15814Spildevandshåndtering28693Ikke-lovomfattet vandforsyning21772

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

I spørgeskemaundersøgelsen vurderer spildevandsselskaberne, at de i højere grad har et investe-ringsefterslæb i forhold til investeringer i miljø, sundhed og forsyningssikkerhed, hvilket kan være

165

Evaluering af vandsektorloven

en del af forklaringen på, at spildevandsselskaberne i højere grad vurderer, at de samlede miljø-omkostninger er steget.Ca. 35 af vandselskaberne har i besvarelsen af Deloittes spørgeskema angivet, at de mener, at deudmeldte prislofter vil få konsekvenser for den leverede service. 10 pct. af vandselskaberne angi-ver endvidere, at de udmeldte prislofter vil få konsekvenser for miljøet, da vandselskabet må over-veje at reducere miljøindsatsen.

8.2.2. Vandforsyningsselskabernes miljø- og sundhedsindsatsI dette afsnit analyseres forskellige indikatorer for vandforsyningsselskabernes miljø- og sundheds-indsats. Tabel 31 viser udvalgte indikatorer for miljø- og sundhedsindsatsen for vandforsyningssel-skaber. Andelen af kildepladszonen, der er beskyttet, er steget fra ca. 45 pct. i 2007 til godt 60 pct.i 2011. Tallene er dog kun baseret på udviklingen for 13 vandforsyningsselskaber. I samme perio-de er midlerne til grundvandsbeskyttelse først steget fra 4,6 mio. kr. per selskab i 2007 til 7,5 mio.kr. per selskab i 2009 for derefter at falde til 4,1 mio. kr. per selskab. Denne opgørelse er ogsåbaseret på 13 vandforsyningsselskaber.Andelen af overskridelser i lovpligtige mikrobiologiske prøver er stort set uændret fra 0,7 pct. i 2008til 0,8 pct. i 2011. Andelen af overskridelser i lovpligtige fysisk-kemiske prøver er derimod faldet fra1,5 pct. i 2008 til 1,1 pct. i 2011. Disse opgørelser er baseret på oplysninger fra 54 vandforsynings-selskaber og repræsenterer dermed et bredere udsnit af de kommunalt ejede vandforsyningssel-skaber.Tabel 31. Indikatorer for miljø- og sundhedsindsatsen for vandforsyningsselskaber2007Beskyttelse af kildepladszone (andel i pct.)Grundvandsbeskyttelse (mio. kr. per selskab)Overskredne mikrobiologiske prøver (pct.)Overskredne fysisk-kemiske prøver (pct.)Kilde:DANVAs benchmarkingdata.444,6--2008604,00,71,52009577,50,51,52010614,61,01,12011624,10,81,1N13135454

Note:Indeholder kun selskaber med oplysninger gennem hele perioden. Alle prøver refererer til lovpligtige prøver.

Samlet set er der ikke tegn på betydelige ændringer i miljø- og sundhedsindsatsen for vandforsy-ningsselskaber fra 2008 til 2011.

8.2.3. Indikatorer for miljø- og sundhedsindsats for spilde-vandsselskaberSom det fremgår af Figur 57 nedenfor, er udledningen af organisk stof, kvælstof og fosfor faldetkraftigt fra 1989 til 1997, men har siden haft et konstant niveau. Den samlede udledning af spilde-vand har samtidig været relativt konstant.Der er altså ikke tegn på, at rensningen af spildevand er blevet bedre eller værre indenfor de sene-ste år. Dette skyldes blandt andet, at spildevandsselskaberne ikke kan få godkendt omkostninger tilspildevandsrensning, der er bedre end krævet af myndighederne. Spildevandsselskaberne hardermed ikke incitament til at rense bedre end lovkravene, da omkostningerne til dette skal dækkesaf den almindelige drift og dermed også er underlagt effektiviseringskrav. På den anden side er derheller ikke tegn på, at indsatsen er blevet reduceret.

166

Evaluering af vandsektorloven

Figur 57. Udledning af organisk stof og næringsstoffer fra rensningsanlægUdledning af organisk stof (BI5)Udledning af kvælstof

Udledning af fosfor

Udledning af spildevand

Kilde:Figur 3.1 i Naturstyrelsen: Punktkilder 2011 (2012).

Data afspejler ret tydeligt, at den kraftige vækst i miljø- og sundhedsindsatsen på spildevandsom-rådet, der fandt sted i 1990’erne – primært i form af investeringer i mere avancerede renseanlæg –er klinget af. Den aftagne vækst i miljø- og sundhedsindsatsen har dog været gældende i hele pe-rioden fra 2000 til 2011, og det kan således ikke tilskrives vandsektorloven. På den anden side harvandsektorloven heller ikke afstedkommet yderligere miljøforbedringer på spildevandsområdet.Deloitte vurderer, at vandsektorloven ikke tilskynder til at øge ressourceanvendelsen på miljøfor-bedringer, men at der omvendt heller ikke er tale om, at vandsektorloven indtil nu har indebåret engenerel reduktion i omkostninger til miljøindsatsen.

8.2.4. Fraværet af miljøparametre i benchmarkingenForsyningssekretariatets benchmarking af vandselskaberne indeholder alene økonomiske para-metre og afspejler derfor ikke vandselskabernes miljø- og serviceindsats. Konsekvensen er, atvandselskaberne ikke belønnes for deres individuelle performance indenfor miljø og service. Der-med har vandselskaberne reelt ikke noget incitament til at overgå lovkravene, hvilket også afspejlersig i den uændrede indsats rettet mod miljø og service.I DANVAs benchmarkingdatabase indgår en række forhold, der afspejler vandselskabernes miljø-og serviceindsats, hvor flere er illustreret i afsnittene ovenfor. En del vandselskaber anfører, at

167

Evaluering af vandsektorloven

sådanne parametre burde indgå i benchmarkingen for at tilskynde selskaberne til i højere grad atfokusere på miljø- og servicetiltag, men inddragelse af parametre for miljø- og serviceforhold kanmedføre udfordringer i forhold til opgørelse og kvalitetssikring. Andre vandselskaber anfører dog, atder vil være betydelige udfordringer ved at udvide benchmarkingmodellen med miljø- og servicepa-rametre, idet det vil være vanskeligt at opstille entydige indikatorer for miljø- og serviceniveau ogvurdere selskabernes præstationer i forhold til disse samt vægte præstationerne op mod omkost-ningerne for tilvejebringelsen af ydelserne.I den udstrækning, at der som følge af lovgivningen gælder de samme miljøstandarder for allevandforsynings- og spildevandsanlæg, kan der argumenteres for, at der ikke er behov for incita-menter i benchmarkingmodellen til at yde en ekstra indsats overfor miljøet. Efter Deloittes vurde-ring er det dog – særligt i de tilfælde, hvor der som følge af vandrammedirektivet og andre forplig-telser vil blive stillet skærpede krav til individuelle renseanlæg og andre spildevandsanlæg medhenblik på at indfri målsætningerne i vandplaner mv. – nødvendigt at overveje enten, om prisloftre-guleringen bør medtage benchmarkingelementer, der kompenserer vandselskaberne for derespræstationer eller byrder i relation til miljø og service, eller om det i stedet fortsat bør håndteressom godkendelse af særlige miljø- og servicemål efter ansøgning. Dette spørgsmål behandles ikapitel 10.

8.3.

Udviklingen i investeringer i forsyningssik-kerhed

I kapitlet om økonomisk regulering og effektiviseringskrav fremgik det, at vandselskabernes inve-steringer er steget betydeligt, hvilket afspejler behovet for at forbedre infrastrukturen, styrke forsy-ningssikkerheden og investere i klimatilpasning. Ca. 20 pct. af vandforsyningsselskaberne og 50pct. af spildevandsselskaberne vurderer, at de har et investeringsefterslæb i forhold til at leve op tilde lovmæssige og kommunale krav om miljø-, sundheds- og forsyningsforhold.Som det fremgik i afsnit 8.2., finder vandselskaberne ikke, at der er betydelige incitamenter i vand-sektorloven til investeringer i miljø, sundhed og forsyningsforhold. Alligevel vurderer ca. 30 pct. afvandforsyningsselskaberne og ca. 45 pct. af spildevandsselskaberne, at investeringer i ledningsnetog anlæg for at sikre forsyningssikkerheden er steget siden vandsektorlovens ikrafttrædelse (Tabel32). Dette hænger sammen med et investeringsefterslæb ved selskabsudskillelsen og et stigendebehov for investeringer i klimatilpasning, jf. kapitel 3.Tabel 32. Vandselskabernes vurdering af udviklingen i investeringer i forsyningssikkerhed efter vandsektorlovensikrafttrædelse (pct.)VandforsyningOmkostningerne er stegetSamme udviklingOmkostningerne er faldet31654Spildevandshåndtering45523

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Tabel 33 viser, at vandforsyningsselskaberne har haft et fald i brudfrekvens fra 1,3 brud per 10 kmledning i 2007 til 0,9 brud per 10 km ledning i 2011. Dette tyder på en forbedring af forsyningssik-kerheden for vandforsyningsselskaberne. Denne opgørelse er baseret på oplysninger fra 38 vand-forsyningsselskaber.

168

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 33. Indikatorer for forsyningssikkerhed for vandforsyningsselskaber2007Brudfrekvens (brud per 10 km ledning)1,320081,020091,120100,920110,9N38

Note:Indeholder kun selskaber med oplysninger gennem hele perioden.Kilde:DANVAs benchmarkingdata.

Som det fremgår af Tabel 34, har spildevandsselskaberne fra 2009 til 2011 gennemført forholdsvisstørre fornyelser af hovedledningerne i løbet af det sidste år sammenlignet med de seneste 10 år.Antallet af afløbsstop lå omkring 84-89 per selskab fra 2007 til 2009, men steg til 104 i 2010 forderefter at falde til 68 i 2011. Antallet af berettigede klager over teknik vedrørende afløbssystemet,det vil sige klager, der har fået medhold, er samtidig faldet fra mere end 160 i 2007 til 105 i 2011.Disse opgørelser er baseret på data for 19 selskaber, hvilket udgør ca. en femtedel af det samledeantal spildevandsselskaber.Tabel 34. Indikatorer for forsyningssikkerhed for spildevandsselskaber2007Fornyelse af hovedledninger (km per selskab)Fornyelse af hovedledninger de sidste 10 år (km perselskab)Afløbsstop (per selskab)Berettigede klager over teknik (per selskab)Kilde:DANVAs benchmarkingdata.4,660,58716220086,565,88414920098,471,489129201010,497,2104137201110,089,068105N19191916

Note:Indeholder kun selskaber med oplysninger gennem hele perioden.

Både vandforsyningsselskaber og spildevandsselskaber har haft stigende investeringer efter vand-sektorlovens ikrafttrædelse. Investeringerne er blandt andet blevet brugt på fornyelse og renove-ring af infrastrukturen. Dette har været nødvendigt for at opretholde niveauet for forsyningssikker-heden og har til dels også givet sig udslag i en forbedret forsyningssikkerhed. Det stigende investe-ringsniveau afspejler dog også en ompostering fra drift til investeringer som beskrevet i kapitel 3.Samlet set viser data, at reinvesteringsniveauet og forsyningssikkerheden generelt er steget eftervedtagelsen af vandsektorloven, hvilket skal ses i sammenhæng med, at prisloftreguleringen ikkegiver incitamenter til at holde igen med investeringerne i anlægsaktiver. Dette står i modsætning tiludgifter til indsatsen rettet mod miljø- og servicemæssige forhold, som nærmere har været kon-stant.

8.4.

Udvalgte problemfelter, der bør adresseresfremadrettet

Ovenstående analyser og vurderinger samt de øvrige input Deloitte har indsamlet som led i evalue-ringen peger på en række udvalgte problemfelter, der bør adresseres i et videre arbejde med til-pasning af reguleringen:Det er efter Deloittes vurdering en udfordring for Forsyningssekretariatet at varetage admini-strationen af godkendelse af ansøgninger om dækning af omkostninger til miljø- og service-mål, blandt andet af ressourcemæssige årsager. Der bør ses nærmere på, hvordan der kansikres de nødvendige tekniske og faglige kompetencer til vurdering af disse forhold.

169

Evaluering af vandsektorloven



Under den nuværende regulering kan omkostninger til miljø- og servicerelaterede indsatserfra før 2003-2005 ikke godkendes som miljø- og servicemål, men indgår i stedet i den almin-delige drift og er dermed underlagt generelle og individuelle effektiviseringskrav. Dermedudhules omkostningerne til de historiske miljø- og servicemål i modsætning til de senere mil-jø- og servicemål, der godkendes som 1:1-omkostninger. Der bør ses på muligheden for, atvandselskaberne efter en nærmere vurdering kan få godkendt miljø- og servicemål fra før2003-2005 som miljø- og servicemål i prislofterne og reducere driftsomkostningerne tilsva-rende, så de historiske miljø- og servicemål ikke udhules af effektiviseringskrav. Alternativtbør der som led i fremadrettede overvejelser om en mere totaløkonomisk model for bench-marking og effektiviseringskrav, jf. overvejelserne i kapitel 10, foretages en ensartet fastlæg-gelse af effektiviseringskrav for omkostninger til miljø- og servicemål på tværs af forskelligeperioder.Der bør ses nærmere på at skabe mulighed for efterregulering af omkostninger til miljø- ogservicemål, så vandselskaberne efterfølgende kan få godkendt tillæg til uforudsete miljø- ogservicemål. I så fald vil vandselskaberne bedre kunne reagere på muligheder for miljø- ogservicetiltag og uforudsete omkostninger. Det bør i den sammenhæng også overvejes, omder kan indføres mulighed for, at vandselskaberne kan få godkendt planlægningsomkostnin-ger til ikke-godkendte miljø- og servicemål.



8.5.

Samlet vurdering af fastholdelse af krav tilmiljø, sundhed og forsyningssikkerhed

Som nævnt i de indledende kapitler, er det centrale formål med evalueringen at få beskrevet ogvurderet, om sektorens nuværende regulering imødekommer eller kan forventes at imødekommede primære hensyn i vandsektorreformen: effektivisering, lavere priser, øget gennemsigtighed ogen mere klar opgavefordeling. Samtidig skal det belyses, om reguleringen understøtter, at krav tilmiljø, sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes.Samlet set er der ikke indikationer på, at miljø- og sundhedsindsatsen er blevet påvirket, efter atvandsektorloven trådte i kraft.Vandselskaberne vurderer dog, at vandsektorloven kun i ringe omfang giver incitament til nye ind-satser i forhold til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed, og vandselskaberne har oplevet en delvanskeligheder ved at få godkendt de ønskede udgifter til miljø- og servicemål af Forsyningssekre-tariatet som tillæg til prislofterne, jf. kapitel 4. Givet at vandselskaberne under den gældende regu-lering – hvor investeringer i og udgifter til miljø- og servicemål er undtaget fra effektiviseringskrav –ikke har incitamenter til at begrænse udgifterne hertil, finder Deloitte det som udgangspunkt natur-ligt, at ansøgninger kun imødekommes, hvis de er tilstrækkeligt dokumenterede.Det store antal afvisninger betyder, at omkostninger til en række miljø- og sundhedsinitiativer måafholdes indenfor en økonomisk ramme, der er bestemt af effektiviseringskravene, der gælder forde almindelige driftsomkostninger. På denne baggrund anfører næsten halvdelen af vandselska-berne i spørgeskemaundersøgelsen, at de vil blive tvunget til at reducere miljø- og serviceindsat-sen, efterhånden som de over tid bliver mere presset af effektiviseringskravene i prisloftregulerin-gen. De fleste vandselskaber er dog ikke nået til dette punkt endnu, selvom der flere steder rappor-teres om initiativer til grundvandsbeskyttelse (for eksempel dyrkningsaftaler, arealopkøb og skov-rejsning), der må opgives eller udskydes på grund af administrative barrierer i forhold til at få detgodkendt som miljømål i rette tid eller i det hele taget.

170

Evaluering af vandsektorloven

Der er ikke desto mindre gennemført betydelige tiltag rettet mod forbedring af miljø- og sundheds-indsatsen under vandselskabernes anlægsinvesteringer, som vandsektorloven ikke regulerer ligeså stramt. Den overvejende del af investeringerne er rettet mod forsyningssikkerhed, og det vurde-res at være en relativt begrænset del, der er rettet mod miljø og sundhed.I løbet af de seneste år er vandselskabernes investeringsniveau steget, hvilket afspejler et behovfor at renovere og udbygge ledningsnettet samt et stigende behov for tiltag rettet mod klimatilpas-ning. En stor del af vandselskaberne vurderer også selv, at omkostninger til tiltag rettet mod forsy-ningssikkerhed er steget. Faktuelle data viser, at reinvesteringsniveauet og forsyningssikkerhedengenerelt er steget efter vedtagelsen af vandsektorloven, hvilket skal ses i sammenhæng med, atprisloftreguleringen ikke giver incitamenter til at holde igen med investeringerne i anlægsaktiver.Dette står i modsætning til udgifter til miljø- og servicemål, der er sværere at få godkendt i selska-bernes indtægtsramme, medmindre de kan klassificeres som investeringer.De gennemførte analyser viser samlet set, at kravene til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed imedfør af fx miljømålsloven, vandforsyningsloven og miljøbeskyttelsesloven stadig overholdes afvandselskaberne på det generelle plan. Det kan dermed konkluderes, at der tale om en fastholdel-se af kravene efter gennemførelsen af vandsektorloven.Der har ikke i perioden efter vandsektorlovens vedtagelse været tale om en fortsat vækst i miljø- ogsundhedsindsatsen, som den der har fundet sted over de seneste 10-20 år op til vedtagelsen afvandsektorloven. Det tyder på, at den gældende økonomiske regulering begrænser incitamenternefor vandselskaberne til at efterspørge nye uprøvede miljøteknologier og -løsninger, da forsyninger-ne, jf. kapitel 9 giver udtryk for, at de vælger de sikre løsninger.

171

Evaluering af vandsektorloven

9. Erhvervspotentiale og tekno-logiudvikling

Vandsektorloven og den tilhørende regulering begrænser vandselskabernesøkonomiske råderum til at afholde driftsomkostninger til udviklingsaktivite-ter, og begrænser mulighederne for udsving i driften, hvilket medfører enudfordring i forhold til at bære risici relateret til de driftsøkonomiske effekteraf nye teknologier. Dermed opstiller vandsektorloven barrierer for vandsel-skabernes muligheder for at engagere sig direkte i teknologiudvikling ogpartnerskaber, begrænsninger i selskabernes incitament til at udlicitere op-gaver og begrænsninger i selskabernes muligheder for at efterspørge nyteknologi. Det er Deloittes vurdering, at vandsektorloven derfor hæmmermulighederne for at realisere erhvervspotentialerne og vækstmulighedernepå vandteknologiområdet.I regeringens vækstplan for vand, bio og miljøløsninger fra 12. marts 2013 introduceres en visionom Danmark som et samlingssted for viden om og produktion af vandløsninger, hvor der skabesgrobund for arbejdspladser, vækst og eksport. Der forventes at være et betydeligt potentiale på detinternationale marked for vandteknologi, et marked der i 2011 vurderedes til at udgøre ca. 2.50051mia. kr., hvilket er ca. 3 gange større end vindmølleindustrien.Danmark har traditionelt set haft betydelige styrkepositioner indenfor vandteknologi og er blandt deførende på verdensplan målt på antal patenter per indbyggere i perioden 2000-2011 og målt påvandteknologieksportens andel af den samlede eksport. Analyser af Dansk Industri viser, at ca.35.000 personer er beskæftiget i den danske vandteknologisektor.Sammenlignet med Danmarks internationale konkurrenter er den danske vandsektor meget decen-traliseret, og den samlede vandsektor, der omfatter både vandindustrien, forsyningsselskaberne ogde rådgivende virksomheder, er meget fragmenteret. Dette er i sig selv en væsentlig strukturelbarriere for yderligere markedsdrevet vækst i den danske vandsektoreksport.Af kommissoriet for evaluering af vandsektorloven, jf. bilag O, fremgår det, at evalueringen skalafdække, hvordan vandsektorloven påvirker udviklingen indenfor dansk vandteknologi, herunderhvordan loven påvirker vandselskabernes rolle i denne udvikling, samt hvorvidt loven understøttervækstmuligheder og eksport af dansk vandteknologi. I dette kapitel analyseres derfor vandsektor-lovens betydning for vandselskabernes engagement i teknologiudvikling og kommercielle aktiviteterog lovens betydning for væksten i vandindustrien. Kapitlet giver desuden en vurdering af forudsæt-ningerne for og konsekvenserne af større inddragelse af vandselskaberne i vækstfremmende akti-viteter.

Kilde: Grontmij (2011).Fra vandteknologi til Grøn Vækst

172

Evaluering af vandsektorloven

Afsnit 9.1 beskriver kort Danmarks styrkepositioner på vandteknologiområdet. Afsnit 9.2 fokusererpå støtteordninger til teknologiudvikling og erhvervsfremme af vandteknologi, herunder VTU. I af-snit 9.3. analyseres vandselskabernes engagement i teknologiudvikling og samarbejder med kom-mercielle aktører. Afsnit 9.4. fokuserer på omfanget af udlicitering i vandsektoren, konsekvenserneheraf for teknologiudvikling og erhvervsfremme, samt effekterne af programmet for intern overvåg-ning. I afsnit 9.5. foretages en sammenligning med erfaringerne fra Holland, England, Tyskland ogFinland med særligt fokus på konsekvenserne af de reguleringsmæssige og strukturelle rammer. Iafsnit 9.6. analyseres strukturelle og reguleringsmæssige barrierer for udvikling og vækst i vand-sektoren. Afsnit 9.7. indeholder en række udvalgte problemfelter, der bør adresseres i et viderearbejde med tilpasning af reguleringen. Kapitlet afsluttes i afsnit 9.8. med en samlet vurdering af, ihvilket omfang vandsektorloven fremmer erhvervsudvikling og vækst.

9.1.

Udfordringer og muligheder i forhold til er-hvervsfremme og vækst

Det er ambitionen, at Danmark positioneres til at udnytte det vækstpotentiale, der er på det globalemarked for vandteknologi – et marked der forventes at vokse i fremtiden som følge af et øget glo-balt pres på verdens vandressourcer. Ifølge FN vil verdens vandforbrug stige med 30 pct. fremmod 2030, og der forventes at blive forbrugt ca. 40 pct. mere ferskvand, end der gendannes. Lige-ledes har en stor del af verdens befolkning stadig ikke adgang til sanitære forhold, og særligt i Afri-ka, Asien og Sydamerika vil det kræve store investeringer at opnå dette. I takt med at de globalevækstøkonomier vokser, må det forventes, at investeringerne i vandbehandling vil stige dramatisk idisse lande.

9.1.1. Danske styrkepositioner med hensyn til eksport af vand-teknologiDansk eksport af vandteknologi fik et kraftigt løft i begyndelsen af 1990’erne som følge af betydeli-ge investeringer i spildevandsanlæg i forlængelse af Vandmiljøplanen, EU’s spildevandsdirektivsamt den danske stats miljøstøtteprogrammer (DANCEE og DANCED), der medførte betydeligevandteknologiske aktiviteter for danske virksomheder i Østeuropa, Asien og Afrika. Som det frem-går af Figur 58, fortsatte væksten i eksport af dansk vandteknologi frem til begyndelsen af finans-krisen i 2008, hvor der var et kraftigt fald. Efter 2009 viser eksporten igen stigende tendenser, selv-om den endnu ikke er oppe på niveauet fra før finanskrisen.Figur 58. Dansk eksport indenfor vand- og miljøteknologi

Kilde:ATV (2011). Fra Vandteknologi til Grøn vækst – baseret på en analyse foretaget af DI.

173

Evaluering af vandsektorloven

Danmarks eksport af vandløsninger var 14,3 mia. kr. i 2011 svarende til 2,3 pct. af den samledeeksport. Ifølge analyser foretaget af DAMVAD er dette en høj vandsektoreksportandel i forhold til52andre EU-lande.Siden starten af årtusindet har Danmark dog tabt markedsandele til andre EU-lande på eksportenaf vandteknologi. Som det fremgår af Figur 59 har Danmark mistet markedsandele til nogen af deøvrige store vandeksportlande som for eksempel Holland, Tyskland og Storbritannien.Figur 59. Andel af vandsektoreksporten i EU-15 (indeks 2006 = 100)115110105100959002006200720082009201020110200620072008200920102011

1201151101051009590

TysklandDanmark

FinlandStorbritannien

Holland

BelgienDanmark

FrankrigItalien

SverigeØstrig

Kilde:DAMVAD, udtræk fra Eurostat.

Danmark udemærker sig ved at have styrkepositioner på en række lovende vækstområder (jævn-førVores vand – Miljøministeriets vækststrategi på vandområdet, 2012):Frontteknologier indenfor vandbesparelser og avanceret vandbehandling og spildevandsrens-ning.Moniterings- og overvågningsteknikker samt sensorer til organiske mikroforureninger og skade-lige mikroorganismer.Anvendelse af satellitbilledinformation, radar til ekstrem regn og modellering som middel tilstyring af vandudnyttelsen.Sikker drikkevandsforsyning uden desinfektionsmiddel ved tappestedet, baseret på bæredygtiggrundvandsindvinding og mikrobielt baseret/bioteknologisk vandbehandling.Systemløsninger til operationel og bæredygtig håndtering af vand i byen og anvendelse afvand i industrien og i landbrug, der kombinerer styrke indenfor processtyring og -udstyr, samtonline målinger, datahåndtering og modellering.Klimaadaptering af vandafledningen, herunder spildevand- og regnvandsafledning under hen-syntagen til ændret nedbør, og muligheder for at differentiere genanvendelse af vand.



Analyser foretaget af DAMVAD indikerer, at der er betydelige kompetencer indenfor dansk vandin-dustri i forhold til systemløsninger, men at disse primært sælges til hjemmemarkedet, og fylder

DAMVAD (2012).Danske virksomheder på vandområdet

174

Evaluering af vandsektorloven

mindre i den danske vandteknologieksport. Derimod fokuserer eksporten i høj grad på pumper,ventiler, rør, slanger, pakninger og måleinstrumenter.Danmarks eksport af vandteknologier er primært centreret omkring nærmarkederne (Tyskland,Sverige, Norge og det øvrige EU). Der er således store uudnyttede eksportpotentialer i at sælgesystemløsninger til de markeder, der forventes at vokse mest over de næste 10 år, nemlig Nord-amerika, Mellemøsten/Nordafrika, Asien og de resterende BRIK-lande.

9.2.

Støtte til udvikling og erhvervsfremme afvandteknologi

9.2.1. Vandsektorens TeknologiudviklingsfondVTU er det centrale virkemiddel i vandsektorloven, der skal øge vandselskabernes engagement iteknologiudvikling. VTU’s aktiviteter er rettet mod at samle vandsektorens aktører i innovationspro-jekter, der bevæger sig i grænselandet mellem forskning og produktudvikling samt demonstrationog afprøvning, og løfter primært opgaver i det før-modne udviklingsstadie i teknologiudviklingspro-cessen. VTU indgår i et samspil med andre danske udviklingsfonde, der typisk har et bredere for-mål end fremme af vandteknologien, jf. Figur 60. Figuren viser det typiske udviklings- og vækstfor-løb for succesfulde virksomheder, hvor EBITDA er negativ i det tidlige udviklingsstadie efterfulgt afstærk vækst i nettoindtjeningen i vækststadiet, indtil der nås en stabil høj netto-indtjening i moden-hedsstadiet, hvor risici er aftaget markant. Udviklingsfondene opererer indenfor kategorierne seedcapital, vækstfonde og eksportfonde. VTU placerer sig i grænselandet mellem seed capital ogvækstfond.Figur 60. Innovationsstadier og fondsmodeller

Kilde:Deloitte (2013). Afklaringsforløb i relation til etablering af en investeringsfond for vandteknologi.

Midlerne til VTU udløber efter planen i 2013, hvorfor der er behov for at evaluere, om VTU effektivthar understøttet teknologiudvikling i vandsektoren og overveje behovet for videreførelse af fonden.

175

Evaluering af vandsektorloven

Beskrivelse af VTUVTU er oprettet med hjemmel i vandsektorloven § 21 med det formål at yde støtte til projekter, derkan forbedre vandsektorens effektivitet og kvalitet. Det fremgår af vandsektorloven, at VTU skaloprettes som et uafhængigt organ ledet af en egen bestyrelse, der udpeges af miljøministeren.Bestyrelsen består af tre medlemmer, som udpeges efter indstilling fra henholdsvis Dansk Vand-og Spildevandsforening, Foreningen af Vandværker i Danmark, og Dansk Miljøteknologi.I fondens 3 første år (2011-2013) bidrager miljøministeren til fonden med et beløb svarende til deindbetalinger, der er modtaget fra branchen, dog maksimalt 10 mio. kr. årligt. Fondens budget erca. 20 mio. kr. årligt.VTU er således branchens egen fond, og med undtagelse af en række indsatsprogrammer underMiljøministeriet, for eksempel Program for Grøn Teknologi, er VTU den eneste fond, der er særligtmålrettet vandsektoren. Fondens formål er igennem sine fondsaktiviteter at bidrage til en bedrekobling mellem vandselskaberne, forskningsverdenen og industrien. Fondens vision er at ”væreden danske vandsektors foretrukne samarbejdspartner, når det gælder støtte til projekter, der ud-vikler teknologier, metoder, ledelsesformer, ledelsessystemer og viden i vandsektoren”.Det er VTU’s strategi at støtte projekter, der medfører konkrete forbedringer for vandsektorensforsyninger og forbrugere indenfor områderne kvalitet, forsyningssikkerhed, miljø og effektivitet. I2011 og 2012 har VTU bevilget støtte til i alt 30 udviklingsprojekter indenfor kategorierne drikke-vand (vandbehandling, effektivisering og kvalitet), spildevand (procesoptimering og energi), samtklima (tilpasning, det urbane vandkredsløb og drivhusgasser). VTU har bevilget mellem 0,1 og 2,4mio. kr. per projekt, og i gennemsnit har hvert projekt modtaget 1,2 mio. kr. i støtte fra VTU. VTU’sandel af den samlede finansiering varierer fra 10 pct. til 80 pct. med en gennemsnitlig finansie-ringsgrad på 60 pct. I bilag M fremgår en oversigt over de projekter, VTU har bevilget støtte til i2011 og 2012.I 2013 har VTU anlagt en todelt strategi for uddeling af fondsmidler. For det første støtter fonden enrække mindre projekter med begrænsede midler for at skabe et udviklingsrum til nye teknologier.VTU har således uddelt 4 mio. kr. til fem mindre udviklingsprojekter indenfor kategorierne spilde-vand og drikkevand. VTU’s gennemsnitlige andel af finansieringen af disse projekter er 50 pct.For det andet indgår VTU i 2013 i samarbejde med Miljøministeriet (Program for Grøn Teknologi)for at støtte strategiske fyrtårnsprojekter. Konkret har VTU støttet Fremtidens Renseanlæg ogFremtidens Vandforsyningsanlæg. Begge projekter er kendetegnet ved at fokusere på fremme afdansk eksport ved at skabe øget udenlandsk opmærksomhed om dansk vandteknologi. VTU har ifællesskab med Miljøministeriet givet tilsagn om støtte for 15 mio. kr. til Fremtidens Renseanlægog 13 mio. kr. til Fremtidens Vandforsyningsanlæg. De projekter, VTU har støttet i 2013, fremgår afbilag M.For at bidrage til en bedre kobling mellem vandselskaber, forskningsinstitutioner og industrien, ogfor at sikre solide og levedygtige udviklingsprojekter, lægger VTU vægt på, at ansøgere stiller medet team, der går på tværs af slutbrugere (vandselskaberne), forskere og producenter. VTU bidragerofte til at facilitere kontakter på tværs af netværk. Af de projekter VTU har ydet tilskud til i 2011,2012 og 2013 (med undtagelse af fyrtårnsprojekterne), var der i gennemsnit fire projektpartnere perprojekt, og 29 ud af de 35 projekter havde mindst 3 projektpartnere.

176

Evaluering af vandsektorloven

Vandselskabernes anvendelse af VTUAf de lovomfattede vandselskaber i Danmark har 12 pct. angivet at have deltaget i et udviklingspro-jekt med støtte fra VTU, svarende til 27 ud af de 224 vandselskaber, der har besvaret spørgsmåle-ne om VTU. Data viser, at spildevandssektoren er overrepræsenteret i udviklingsprojekterne, idet21 pct. af samtlige spildevandsselskaber har deltaget i VTU-støttede projekter, mens det kun ertilfældet for 7 pct. af vandforsyningsselskaberne. Dette kan blandt andet tilskrives, at spildevands-sektoren generelt er kendetegnet ved større selskaber, mens der i vandforsyningssektoren er fleremindre selskaber. Det er i høj grad de store vandselskaber, der engagerer sig i udviklingsprojektermed støtte fra VTU og i teknologiudvikling generelt.Figur 61. Andel af vandselskaber, der har deltaget i henholdsvis 1, 2, 3 eller flere VTU-støttede projekter, fordelt påselskabernes størrelse og aktivitetSpildevandsselskaberVandforsyningsselskaber

Pct.403020104%8%0

Pct.

36%

1510

14%

4%2

4%3+

2%3+

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 78, N for vandforsyningsselskaber = 161

Som det fremgår af Figur 61, har 48 pct. af de store og 12 pct. af de mellemstore spildevandssel-skaber deltaget i udviklingsprojekter med støtte fra VTU, mens kun 4 pct. af de mindre spilde-vandsselskaber har deltaget. I vandforsyningssektoren er det udelukkende de store vandselskaber,der har engageret sig i VTU-støttede projekter, og for denne gruppe er andelen 20 pct. Analysenunderstøtter således, at det i altovervejende grad er de store vandselskaber, der engagerer sig iVTU-støttede projekter.

Evaluering af VTUDe vandselskaber, der har deltaget i udviklingsprojekter med støtte fra VTU, vurderer i overvejendegrad, at projekterne har været succesfulde i nogen eller høj grad set i forhold til projekternes effektpå henholdsvis teknologiudvikling, test og demonstration, og projekternes effekt på markedsmod-ning og målsætninger for salg til hjemmemarked og eksport. Markedsmodning defineres i dennesammenhæng som test og demonstration af udviklingsprojekter, og den overordnede proces medat gøre udviklingsprojekter modne til markedsintroduktion. Som det fremgår af Figur 62, vurderer87 pct. af de vandselskaber, der har deltaget i et VTU-støttet projekt, at projekterne i nogen ellerhøj grad har været succesfulde i forhold til teknologiudvikling, test og demonstration. Selskabernevurderer, at projekterne i forhold til markedsmodning og målsætninger for salg til hjemmemarkedog eksport har været mindre succesfulde, idet blot 64 pct. har vurderet, at projekterne i nogen ellerhøj grad har været succesfulde. Dette kunne indikere, at VTU har større succes med at understøtteteknologiudvikling i de tidlige stadier end den efterfølgende markedsmodning af teknologierne. Det

177

Evaluering af vandsektorloven

bemærkes, at det kun er vandselskaber, der har deltaget i VTU-projekterne, der har haft mulighedfor at svare på spørgsmålet.Figur 62. Vandselskabernes vurdering af VTU-projekternes succes ift. teknologiudvikling og markedsmodning (kunvandselskaber, der har deltaget i et VTU-støttet projekt)

64%55%

23%9%

23%

14%5%

I høj grad

I nogen grad I mindre grad

Slet ikke

Succes ift. teknologiudvikling m.m.

Succes ift. markedsmodning m.m.

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.N = 22

De vandselskaber, der har deltaget i VTU-støttede projekter, vurderer i altovervejende grad VTU’sfacilitering af projekterne som positiv. Af Figur 63 fremgår det, at 84 pct. af de adspurgte selskabervurderer VTU’s facilitering som tilfredsstillende eller meget tilfredsstillende, og ingen har vurderetVTU’s facilitering til slet ikke at være tilfredsstillende.Figur 63. Vandselskabernes vurdering af VTU’s facilitering af projekterne52%

32%16%0%Slet ikkeMindreTilfredsstillendeMegettilfredsstillende tilfredsstillendetilfredsstillende

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.N = 25

Af spørgeskemaundersøgelsen fremgår det således, at set fra vandselskabernes synspunkt harVTU-projekterne overordnet set været succesfulde, og at VTU opfattes som en professionel facili-tator af udviklingsprojekterne. Kortlægningen inklusive interview viser dog, at VTU fortrinsvis harfokus på og kompetencer til at understøtte teknologiudvikling i de tidlige stadier, mens der efterly-ses udviklingsaktiviteter, der i højere grad understøtter markedsmodning og erhvervsfremme.Adspurgt om, hvorvidt der er et behov for at fortsætte finansieringen af VTU efter 2013, deler vand-selskaberne sig overordnet i to grupper. Som det fremgår af Figur 64, vurderer hovedparten afspildevandsselskaberne, at der er et fortsat behov for at finansiere VTU. Der er dog en grupperingblandt de mindre spildevandsselskaber, der vurderer, at der slet ikke er behov for at fortsætte VTU.Blandt vandforsyningsselskaberne er der mindre udtalt opbakning til VTU, og særligt blandt de

178

Evaluering af vandsektorloven

mindre og mellemstore vandforsyningsselskaber er der en væsentlig andel, der vurderer, at derslet ikke er behov for at fortsætte finansieringen af VTU. Dette skal ses i sammenhæng med, atingen af de mindre eller mellemstore vandforsyningsselskaber har deltaget i udviklingsprojektermed støtte fra VTU. De store vandforsyningsselskaber udtrykker nogenlunde samme opbakning tilVTU som de store spildevandsselskaber.Figur 64. Vandselskabernes vurdering af behovet for fortsat finansiering af VTU, fordelt på selskabernes størrelseSpildevandsselskaberPct.50403020100

VandforsyningsselskaberPct.46%42%6050403020100

53%

49%35%20% 20%20%18%29% 27%

33%29%17%13%17%21%21%14%25% 24%

23%3%I høj grad

5%Slet ikkeI mindre grad I nogen grad

Slet ikke

I mindre grad I nogen grad

I høj grad

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 68, N for vandforsyningsselskaber = 124

De vandselskaber, der har tilkendegivet, at der er et behov for fortsat finansiering af VTU, harblandt andet begrundet dette med, at der er et stort udviklingsbehov i sektoren og derfor et behovfor ekstern finansiering. Enkelte vandselskaber fremhæver direkte, at dette er særligt vigtigt i lysetaf, at prislofterne presser flere selskaber til at nedprioritere deres udviklingsindsats. I denne optikses VTU som en nødvendighed, hvis ikke finansieringen til udvikling af vandteknologi skal tørre ud.I forbindelse med såvel interview og spørgeskemaundersøgelse har flere selskaber desuden til-kendegivet, at de finder det naturligt, at vandselskaberne bidrager med finansiering til udviklingenaf sektoren, også selvom de ikke deltager i de konkrete udviklingsprojekter.Blandt de vandselskaber, der vurderer, at der ikke er et fortsat behov for VTU, fremhæves der toargumenter. Et udbredt synspunkt, der særligt er kommet til udtryk i forbindelse med interviewblandt de mindre og mellemstore vandforsyningsselskaber er, at det ikke er vandselskabernes rolleat engagere sig i udviklingsprojekter, da det ikke kommer forbrugerne (som for disse selskaber ofteogså er ejerne) direkte til gode. I disse vandselskabers optik er det deres rolle at levere godt ogbilligt vand til forbrugerne, og den nødvendige udvikling af vandsektoren må foregå i regi af deprivate leverandører og rådgivere. For det andet har enkelte vandselskaber udtrykt, at de nødven-dige udviklingsaktiviteter hellere skal udspringe af bilaterale aftaler mellem interesserede samar-bejdspartnere uden involvering af en udviklingsfond. Disse selskaber er således ikke nødvendigvismodstandere af, at vandselskaberne engagerer sig i udviklingsaktiviteter, men mener ikke, at VTUer den rette model.Det er Deloittes vurdering, at VTU har levet op til hensigten med fonden, idet VTU har udfyldt envæsentlig rolle som finansieringskilde til udviklingsprojekter og har bidraget til at facilitere netværkindenfor vandteknologisektoren, mellem vandselskaber, leverandører, rådgivere og forskningsinsti-tutioner. På baggrund af tidligere analyser udarbejdet af Deloitte vurderes det dog, at VTU’s årligebudget på 20 mio. kr. til udviklingsprojekter ikke til fulde dækker behovet for ekstern finansiering ivandteknologisektoren, hvis der ønskes et særligt fokus på markedsmodnings- og eksportfasen af

179

Evaluering af vandsektorloven

udviklingsprocessen. Det skal dog bemærkes, at markedsrettede aktiviteter, herunder eksport-støtte, ligger udenfor VTU’s støtteområde, jf. VTU’s vedtægter § 15 stk. 4.

9.2.2. Andre støtte- og erhvervsfremmeordninger på vandsek-torområdetUd over VTU er der en række andre støtte- og erhvervsfremmeordninger, der yder støtte til projek-ter indenfor vandsektoren. Disse ordninger har ofte et bredere fokus end blot vandteknologi, ognogle af ordningerne fokuserer på andre stadier i innovationsprocessen end VTU, jf. Figur 60 oven-for. Nedenfor analyseres vandselskabernes engagement i forskning, teknologiudvikling og mar-kedsmodning udenfor VTU-regi.

Vandselskabernes engagement med andre fonde end VTUDeloittes analyser viser, at 18 pct. af de danske lovomfattede vandselskaber har været engageret iforskning, produktudvikling, test eller lignende med støtte fra andre fonde end VTU. For spilde-vandsselskaberne er andelen 34 pct., mens den for vandforsyningsselskaberne er 11 pct.I spildevandssektoren deltager 67 pct. af de store selskaber i varierende omfang i projekter medstøtte fra andre fonde eller programmer end VTU, mens det er tilfældet for 21 pct. af de mellemsto-re spildevandsselskaber. Blot 16 pct. af de mindre spildevandsselskaber deltager i sådanne projek-ter.I vandforsyningssektoren er 26 pct. af de store selskaber og 6 pct. af de mellemstore selskaber ivarierende omfang engageret i projekter med støtte fra andre fonde eller programmer end VTU.Ingen af de mindre vandforsyningsselskaber er engageret i sådanne projekter.Figur 65. Andel af vandselskaber, der deltager i projekter med støtte fra andre fonde eller programmer end VTU,fordelt på selskabernes størrelseSpildevandsselskaberPct.100806040200Pct.100%

Vandforsyningsselskaber

100

94%75%

83% 79%

8060

33%8%13%Slet ikke

42%21%8% 4%4% 4%

40200

16%

4%6%Slet ikkeI mindre omfang I et vist omfang

2%4%

I mindre omfang I et vist omfang

I betydeligtomfang

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 72, N for vandforsyningsselskaber = 150

Resultaterne understøtter, at det hovedsageligt er de store vandselskaber, der engagerer sig i tek-nologiudvikling og markedsmodningsaktiviteter. Resultaterne indikerer desuden, at der er en størretendens i spildevandssektoren til at engagere sig i teknologiudvikling og erhvervsfremme end i

Kilde: Deloitte (2013).Afklaringsforløb i relation til etablering af investeringsfond for vandteknologi.

180

Evaluering af vandsektorloven

vandforsyningssektoren, også når der tages højde for forskelle i selskabsstørrelse mellem de tosektorer.Som det fremgår af Tabel 35 nedenfor, er Miljøteknisk Udviklings- og Demonstrationsprogram (nuProgram for Grøn Teknologi) og Fornyelsesfonden (nu Markedsmodningsfonden) de centrale fon-de og programmer i relation til vandselskabernes engagement i udviklings- og markedsmodnings-projekter udenfor VTU-regi. Disse beskrives nedenfor. Kategorien ”Diverseandre fonde”dækkerover en bred og uhomogen gruppe af samarbejdspartnere.Tabel 35. Vandselskabernes engagement i projekter, støttet af fonde udenfor VTU-regi, opgjort per fond

Antal projekterMiljøteknisk Udviklings- og DemonstrationsprogramHøjteknologifondenFornyelsesfondenVækstfondenEksportkreditfondenInvesteringsfonden for udviklingslandeDet strategiske forskningsrådEUDiverse andre fondeKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

12182003417

Program for Grøn Teknologi (tidligere MUDP)Programmet er forankret i sekretariatet for miljøeffektiv teknologi under Miljøministeriet. Sekretaria-tets opgaver er at ”hjælpevirksomheder, iværksættere og forskere med at få et bedre grundlag forudvikling af miljøteknologi, så teknologierne målrettes til forventningerne til fremtidens miljøudfor-dringer i DK, EU og globalt”.Program for Grøn Teknologi 2013 fokuserer på seks hovedområder:Vand og klimatilpasning, Ressourcer og affald, Virksomheders ressourceeffektivitet, Økologiskbyggeri, Ren luft og mindre støj samt Kemikalier. Programmet har således kun en delvis relevansfor understøttelse af vandteknologisk udvikling og markedsmodning.Der er i 2013 afsat ca. 90 mio. kr. til Program for Grøn Teknologi.Markedsmodningsfonden (tidligere Fornyelsesfonden)Markedsmodningsfonden har til formål at ”fremmevækst, beskæftigelse og eksport, herunder sær-ligt i små og mellemstore virksomheder indenfor områder, hvor Danmark har særlige styrker ogpotentialer”.Fonden har et kommercielt fokus og støtter markedsmodning af nye produkter, såvelsom efterspørgslen efter innovative løsninger, ved at støtte offentlige institutioner i processen medat efterspørge nye løsninger. Herved fokuserer fonden på at styrke både efterspørgslen efter ogudbuddet af innovative løsninger.I perioden 2013-2015 er der afsat 135 mio. kr. årligt til Markedsmodningsfonden.

181

Evaluering af vandsektorloven

9.3.

Vandselskabernes engagement i teknologi-udvikling og kommercielle aktiviteter

Vandselskaberne påvirker udviklingen af vandteknologi og erhvervsfremme på flere måder. Vand-selskabernes udlicitering af opgaver og efterspørgsel efter ny og innovativ teknologi har stor betyd-ning for etableringen af et hjemmemarked for vandteknologi og dermed for vandteknologileveran-dørernes og rådgivernes erhvervs- og udviklingsmuligheder. Vandsektorlovens betydning for vand-selskabernes udlicitering og efterspørgsel behandles i afsnit 6.4.Herudover har vandselskabernes aktive engagement i teknologiudvikling og kommercielle aktivite-ter betydning for vandsektorens udvikling. Dels er der behov for, at vandselskaberne bringer dereskompetencer og viden i spil i forhold til de tidlige faser i teknologiudviklingen, dels er vandselska-berne centrale samarbejdspartnere for vandteknologivirksomhederne i udvikling og markedsmod-ning af ny teknologi, idet de kan stille faciliteter til rådighed i test- og udviklingsfasen. I dette afsnitbehandles vandsektorlovens betydning for vandselskabernes engagement i teknologiudvikling ogkommercielle aktiviteter.

9.3.1. Vandselskabernes eget ressourceforbrug på F&U-aktiviteter i relation til vandteknologiIndenfor den nuværende regulering er det en legitim aktivitet for vandselskaberne at engagere sig iudviklingsprojekter med fokus på teknologiudvikling og markedsmodning af vandteknologi. Genere-rer disse aktiviteter en omsætning for vandselskabet, er de dog underlagt reglerne om tilknyttedeaktiviteter og anden virksomhed, der beskrives nedenfor.Omkostninger, som vandselskaberne måtte afholde i forbindelse med deltagelse i udviklingsprojek-ter, skal afholdes indenfor selskabernes driftsomkostninger, og i det omfang at et vandselskab haret økonomisk råderum givet selskabets prislofter, kan selskabet anvende dette råderum til at enga-gere sig i udviklingsprojekter. Udgifterne til udviklingsprojekter kan dog ikke henføres til 1:1-omkostninger eller miljø- og servicemål. Et vandselskab kan således ikke få kompensation i prislof-tet for de udgifter, der knytter sig til udviklingsprojekter. Derfor kan prislofterne sætte en begræns-ning på vandselskabernes engagement i teknologiudviklings- og markedsmodningsprojekter i rela-tion til vandteknologi.Deloittes analyser viser, at ca. 2/3 af de danske vandselskaber, der er omfattet af vandsektorloven,slet ikke anvender ressourcer til forskning, produktudvikling, markedsmodning eller test- eller de-monstrationsprojekter. Som det fremgår af Figur 66 nedenfor, anvender 44 pct. af spildevandssel-skaberne ressourcer på udviklingsprojekter i varierende omfang, mens andelen blandt vandforsy-ningsselskaber blot er 29 pct. Blandt de største spildevandsselskaber anvender 81 pct. af selska-berne ressourcer på udviklingsprojekter, mens andelen er 58 pct. blandt de største vandforsy-ningsselskaber.Den gennemsnitlige, ikke-vægtede andel af omsætning anvendt på forskning, produkt- og teknolo-giudvikling, test og demonstration og/eller markedsmodning af vandteknologier er 0,5 pct. af om-sætningen på tværs af samtlige danske, lovomfattede vandselskaber. Blandt de største spilde-vandsselskaber er gennemsnittet 0,7 pct., mens gennemsnittet blandt de mindre spildevandssel-skaber er 0,2 pct. I vandforsyningssektoren anvender de store selskaber i gennemsnit 0,5 pct. afomsætningen på udviklingsprojekter, mens de mindre selskaber i gennemsnit anvender 0,1 pct. afomsætningen.

182

Evaluering af vandsektorloven

Figur 66. Fordeling af vandselskaber efter andel af omsætning anvendt på forskning, produkt- og teknologiudvik-ling, test og demonstration og/eller markedsmodning af vandteknologierSpildevandsselskaberPct.6050403020100

VandforsyningsselskaberPct.8070605040

56%

71%

17%13%8%

3020

12%5%0%0,1-0,9 %1,0-1,9 %

3%0%0,1-0,9 %1,0-1,9 %2,0-2,9 %3,0-5,0 %

3%5%+

100

4%2,0-2,9 %

5%3,0-5,0 %

3%5%+

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.N for spildevandsselskaber = 71, N for vandforsyningsselskaber = 131

De gennemførte interview med de danske vandselskaber viser, at der er et ønske om at engageresig i vandsektorens udvikling, særligt blandt de mellemstore og store selskaber der opfatter detsom en naturlig og driftsmæssig fornuftig del af deres virksomhed. Herudover fremhæver flere sel-skaber, at det er en måde, hvorpå de kan skabe nogle interessante arbejdsopgaver, der kan bidra-ge til at tiltrække og fastholde kvalificeret arbejdskraft. Som det fremgår af kapitel om strukturudvik-ling og konsolidering, angiver 2/3 af de vandselskaber, der har indgået i en fusion eller sammen-lægning, at netop hensynet til rekruttering og ønsket om at skabe en mere interessant arbejdspladshar indgået i overvejelserne forud for fusionen eller sammenlægningen. Det er dog også tydeligt, atprisloftreguleringen udgør en potentiel barriere for vandselskabernes engagement. Direkte ad-spurgt har de fleste af de vandselskaber, der har deltaget i interviewene, anført, at når driftsøko-nomien bliver presset som følge af prislofterne og effektiviseringskravene, er forsknings- og udvik-lingsprojekter ét af de oplagte steder at gennemføre besparelser.

9.3.2. Regler for vandselskabernes engagement i tilknyttede ak-tiviteter og samarbejde med kommercielle aktørerVandselskabernes muligheder for at engagere sig i aktiviteter, der ligger udenfor selskabets ho-vedvirksomhed (forsyningsvirksomhed), er reguleret i vandsektorloven § 18 og i bekendtgørelseom vandselskabers deltagelse i anden virksomhed.Regler om udskillelse af anden virksomhed i selvstændigt selskabAf vandsektorloven § 18 fremgår det, at vandselskaber kun kan deltage i anden virksomhed, nårdenne anden virksomhed har nær tilknytning til forsyningsvirksomheden, og når den udøves påkommercielle vilkår i et selvstændigt selskab med begrænset ansvar. Vandselskaberne skal såle-des i udgangspunktet udskille sine øvrige aktiviteter i selvstændige selskaber og dermed økono-misk adskille selskabets hovedvirksomhed fra selskabets anden virksomhed.Hvis vandselskabets samlede omsætning fra anden virksomhed ikke overstiger 2 mio. kr. årligt(2010-niveau), kan vandselskabet dog undlade at udskille aktiviteterne i et selvstændigt selskab.

183

Evaluering af vandsektorloven

Af bekendtgørelse om vandselskabers deltagelse i anden virksomhed § 5 fremgår det, at vandsel-skaber kun kan deltage som ejer eller medejer af selskaber, der udfører anden virksomhed, hvisomsætningen fra disse selskaber højstPositivliste over tilladte tilknyttede aktiviteter, jf. bekendt-gørelse om vandselskabers deltagelse i anden virksomhedudgør henholdsvis 2,5 mio. kr.,1) Salg af overskuds- eller biprodukter.6 mio. kr. eller 10 mio. kr., afhængig af2) Udnyttelse af overkapacitet i form af udleje eller bortforpagt-om vandselskabets samlede omsæt-ning af bygninger, lokaler eller fast ejendom i øvrigt.ning er under 250 mio. kr., mellem3) Udnyttelse af uundgåelig fysisk, driftsmæssig og administra-250 mio. kr. og 750 mio. kr., eller overtiv overkapacitet, der er nødvendig af hensyn til vandselskabetssikring af forsyningssikkerheden og af hensyn til øvrige lovkrav.750 mio. kr. (2010-niveau).Bekendtgørelse om vandselskabersdeltagelse i anden virksomhed § 2fastlægger en positivliste over øvrigeaktiviteter, som vandselskaber kandeltage i, såkaldte tilknyttede aktivite-ter. Vandselskaber kan dog kun delta-ge i tilknyttede aktiviteter, hvis der eren snæver og naturlig sammenhængmellem hovedvirksomheden og dentilknyttede aktivitet, samt hvis densamlede virksomhed med tilknyttedeaktiviteter har et arbejdsmæssigt og økonomisk omfang, der er væsentligt mindre end hovedvirk-somheden. Bekendtgørelsen § 4 fastlægger desuden, at tilknyttede aktiviteter skal udføres påkommercielle vilkår, og ikke må påføre andre virksomheder urimelig konkurrence, eller påføre ho-vedvirksomheden en urimelig risiko.Regler vedrørende 40/60-selskaber uden grænser for omsætningenAf bekendtgørelse om vandselskabers deltagelse i anden virksomhed § 5 stk. 2. fremgår det, atvandselskabet ikke er underlagt ovennævnte begrænsninger for engagement i tilknyttede aktivite-ter, hvis disse aktiviteter er udskilt i et selskab, hvor mere end 60 pct. af ejerandelene er ejet af enprivat aktør. Denne private aktør må ikke direkte eller indirekte besidde ejerandele i et vandsel-skab, eller helt eller delvist være ejet af en aktør, som besidder ejerandele i et vandselskab.Denne bestemmelse giver vandselskaber mulighed for at indgå i et partnerskab med en privat ak-tør, eksempelvis en rådgiver eller en leverandør, og herigennem engagere sig mere omfattende itilknyttede aktiviteter, uden begrænsninger på hvor stor en omsætning vandselskabet må have fradisse aktiviteter. Dette gælder dog ikke i det tilfælde, at vandselskabet indgår i et partnerskab medet andet vandselskab, eller med et selskab der har ejermæssig tilknytning til et vandselskab.Sammenfatning af regler for engagement i anden virksomhedOpsummerende kan det konstateres, at vandselskabernes muligheder for at engagere sig i aktivi-teter af udviklingsmæssig og kommerciel karakter er stærkt reguleret af vandsektorloven og be-kendtgørelse om vandselskabers engagement i anden virksomhed, og at denne regulering læggeren række begrænsninger for vandselskabernes muligheder. Tilknyttede aktiviteter med en omsæt-ning på op til 2 mio. kr. kan gennemføres uden udskillelse i selvstændigt selskab. Ved udskillelse afaktiviteterne kan vandselskaber have en omsætning fra tilknyttede aktiviteter på op til 2,5 mio. kr.,6 mio. kr. eller 10 mio. kr., afhængig af vandselskabets størrelse. Den eneste mulighed for vand-selskabet for at engagere sig yderligere i tilknyttede aktiviteter af kommerciel eller udviklingsmæs-4) Udnyttelse af vandselskabernes særlige viden, herunder tilkursusvirksomhed og deltagelse i samarbejder med privateaktører.5) Salg af rettigheder til resultaterne af udvikling, der hidrørerfra udviklings- og demonstrationsvirksomhed vedrørende vand-forsynings- eller spildevandsvirksomheden.6) Drift af vejafvandingsanlæg i vandselskabets eget forsy-ningsområde.7) Rottebekæmpelse i vandselskabets eget forsyningsområde.8) Aktiviteter, der er nævnt i bekendtgørelsen § 3, stk. 2.9) Fortsættelse af vandselskabets igangværende og hidtil lovli-ge tilknyttede aktiviteter.Kilde: Bekendtgørelse om vandselskabers deltagelse i andenvirksomhed

184

Evaluering af vandsektorloven

sig karakter er ved at udskille aktiviteterne i et selskab, hvor vandselskabet ejer mindre end 40 pct.af ejerandelene.Reglerne om tilknyttede aktiviteter afskærer ikke direkte vandselskaberne fra at engagere sig iudviklingsprojekter, men begrænser den omsætning vandselskaberne må have fra disse aktiviteter.Dermed sætter vandsektorloven grænser for, i hvilket omfang vandselskaberne kan få dækketderes omkostninger til udviklingsprojekter gennem salg af ydelser og rådgivning, og afgrænserdermed reelt set, i hvilket omfang vandselskaberne kan engagere sig i udviklingsprojekter.

9.3.3. Vandselskabernes engagement i tilknyttede aktiviteterBlandt de lovomfattede vandselskaber er 44 pct. engageret i tilknyttede aktiviteter i varierende om-fang. For spildevandsselskaber er andelen 69 pct., og for vandforsyningsselskaber er andelen 32pct.Som det fremgår af Figur 67, er der en klar tendens til, at jo større et vandselskab er, jo større ersandsynligheden for, at det er engageret i tilknyttede aktiviteter. I vandforsyningssektoren er blot10–20 pct. af de mindre og mellemstore selskaber engageret i tilknyttede aktiviteter, mens 63 pct.af de større selskaber er engageret. I spildevandssektoren er 52–67 pct. af de mindre og mellem-store selskaber engageret i tilknyttede aktiviteter, mens hele 87 pct. af de store spildevandsselska-ber er engageret.Figur 67. Vandselskabernes engagement i tilknyttede aktiviteter, fordelt på vandselskabernes størrelseSpildevandsselskaberPct.100806040200

VandforsyningsselskaberPct.

87%67%52%

10080

90%80%63%37%20%10%

48%33%

6040

13%

200

Vandselskaber erengageret i TA

Vandselskaber erikke engageret i TA

Vandselskaber erengageret i TA

Vandselskaber erikke engageret i TA

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 74, N for vandforsyningsselskaber = 147

Som det fremgår af Tabel 36, fordeler vandselskabernes engagement i tilknyttede aktiviteter sigover samtlige de aktivitetstyper, der er tilladt, jf. bekendtgørelse om vandselskabers deltagelse ianden virksomhed. De aktivitetstyper, flest vandselskaber er engageret i, er udnyttelse af fysisk,driftsmæssig og administrativ overkapacitet, samt overkapacitet i form af udlejning af bygninger.54Derudover er 28 selskaber engageret i aktiviteter, der er tilladt, jf. bekendtgørelsen § 3, stk. 2.

Dette omfatter salg af varme og el, der hidrører fra vandselskabets behandling af spildevandsslam i det omfang, det ikkeer omfattet af krav om selskabsudskillelse; varetagelse af fælles obligatoriske tømningsordninger; teknisk bistand til ejer-kommunens udarbejdelse af kommunalt ejede vandforsyningsplaner og spildevandsplaner; samt vandforsyningsselskabersmåleraflæsning, afregning og indberetning for spildevandsselskaber i vandforsyningens eget forsyningsområde.

185

Evaluering af vandsektorloven

Der er desuden 27 selskaber, svarende til 12 pct., der er engageret i udnyttelse af vandselskabetssærlige viden, herunder til samarbejde med private aktører. Der er blandt denne gruppe en overre-præsentation af større selskaber, og hovedparten af disse selskaber er blandt de vandselskaber,der nedenfor i afsnit 1.3.5. fremhæves som særligt engagerede selskaber.Tabel 36. Vandselskabernes engagement i tilknyttede aktiviteter, fordelt på type af tilknyttet aktivitet

Antal vandselskaberSalg af overskuds- eller biprodukterUdnyttelse af overkapacitet i form af udlejning af bygninger eller lignendeUdnyttelse af uundgåelig fysisk, driftsmæssig og administrativ overkapacitetUdnyttelse af vandselskabernes særlige viden, herunder til samarbejder medprivate aktørerSalg af rettigheder til resultaterne af udvikling, der hidrører fra udviklings- ogdemonstrationsvirksomhedDrift af vejafvandingsanlæg i vandselskabets eget forsyningsområdeRottebekæmpelse i vandselskabets eget forsyningsområdeAktiviteter, der er nævnt i bekendtgørelse om vandselskabers deltagelse i an-den virksomhed, § 3, stk. 2Fortsættelse af vandselskabets igangværende og hidtil lovlige tilknyttede aktivi-teterKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.Note:Et selskab kan være engageret i flere typer af tilknyttede aktiviteter

15334927314132836

Analysen viser desuden, at der blandt de mellemstore og store spildevandsselskaber og blandt destore vandforsyningsselskaber er et markant ønske om at kunne engagere sig mere i tilknyttedeaktiviteter, end reguleringen tillader i dag. Enkelte store vandselskaber har i forbindelse med inter-view fremført, at grænserne for omsætning fra tilknyttede aktiviteter afholder vandselskabet fra atengagere sig i bestemte konkrete aktiviteter, eftersom selskabet ikke vil kunne gennemføre til-strækkelige aktiviteter indenfor de tilladte omsætningsgrænser, til at det er hensigtsmæssigt ud fraen driftsmæssig betragtning.Figur 68. Ønsker vandselskaberne mulighed for at øge omfanget af tilknyttede aktiviteter? Fordelt på vandselska-bernes størrelseSpildevandsselskaberPct.50403020100

VandforsyningsselskaberPct.

42%

46%36%25%38%

48%33%17%

1008060

94%79%

16%

41%4020

31%2%8%

27%

13%

Ja, ønskerengagement inye aktiviteter

Ja, ønsker øgetengagement påeksisterendeaktiviteter

Nej

Ja, ønskerengagement inye aktiviteter

Ja, ønsker øgetengagement påeksisterendeaktiviteter

Nej

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 75, N for vandforsyningsselskaber = 151

186

Evaluering af vandsektorloven

Som Figur 68 viser, ønsker 67 pct. af de mellemstore spildevandsselskaber og 84 pct. af de storespildevandsselskaber at kunne øge deres engagement i tilknyttede aktiviteter, enten ved at øgeomsætningen på eksisterende aktiviteter, eller ved at engagere sig i aktiviteter, der i dag ikke kanrummes indenfor de gældende omsætningsgrænser. Dette kunne eksempelvis være et øget enga-gement i udviklingsaktiviteter, internationale aktiviteter, eller understøttelse af vandteknologivirk-somhedernes eksportrettede aktiviteter. Blandt de store vandforsyningsselskaber ønsker 58 pct.bedre muligheder for at kunne engagere sig i tilknyttede aktiviteter. Blandt de mindre vandforsy-ningsselskaber ønsker hele 94 pct. ikke at kunne engagere sig yderligere, end tilfældet er i dag.Dette skal ses i sammenhæng med, at kun 10 pct. af selskaberne i denne gruppe i dag er engage-rede i tilknyttede aktiviteter.Særligt i spildevandssektoren er der et ønske om at kunne engagere sig i aktiviteter, der i dag ikkeer tilladte indenfor den eksisterende regulering. Ovenstående analyse tegner et tydeligt billede af,at det særligt er blandt de store selskaber, at der er et engagement, og et ønske om mulighedenfor et øget engagement i tilknyttede aktiviteter. Omvendt er det tydeligt, at der blandt de mindrevandforsyningsselskaber hverken er et eksisterende engagement eller ønske om større beføjelser.

9.3.4. Vandselskabernes engagement i erhvervssamarbejderDen gennemførte spørgeskemaundersøgelse har afdækket, i hvilket omfang vandselskaberne harudskilt tilknyttede aktiviteter i selvstændige selskaber for herigennem at kunne øge omsætningenfra tilknyttede aktiviteter til henholdsvis 2,5 mio. kr., 6 mio. kr. eller 10 mio. kr. (2010-niveau), af-hængigt af vandselskabets størrelse.Ud af de 244 vandselskaber, der har besvaret spørgeskemaet, har blot 8 selskaber angivet at haveudskilt aktiviteter i selvstændige selskaber, og heraf er flere i samme koncern. De 8 selskaber erAssens Vandværk A/S, Billund Spildevand A/S, Fonden Djurs Vand, Forsyning Helsingør A/S(vand), Forsyning Helsingør A/S (spildevand), VandCenter Syd as, VandCenter Syd as (spilde-vand), samt Aalborg Forsyning A/S.VandCenter Syd as er det eneste selskab, der har angivet at være engageret i tilknyttede aktivite-ter med en privat aktør. Der er i dette tilfælde tale om et 40/60-selskab, der ejes i fællesskab afVandCenter Syd as og Envidan A/S.Analyserne viser, at vandselskaberne kun i meget begrænset omfang benytter sig af mulighedernefor at udskille tilknyttede aktiviteter i selvstændige selskaber. Det er desuden tydeligt, at den mulig-hed, der er i den nuværende regulering for at indgå i et 40/60-selskab med en privat aktør for heri-gennem at kunne engagere sig i større omfang i tilknyttede aktiviteter, så godt som slet ikke an-vendes i den danske vandsektor.I de gennemførte interview fremhæves flere grunde til, at man ikke anvender muligheden for atudskille aktiviteter i selvstændige selskaber på trods af et reelt ønske om at engagere sig mere iudvikling, end tilfældet er i dag. Som en væsentlig grund fremhæves, at det er en omstændelig ogbesværlig proces at oprette et selvstændigt selskab blot for at kunne udføre aktiviteter, der ligger inaturlig forlængelse af vandselskabernes forsyningsvirksomhed. En mulig årsag kunne være, at dekommunalt ejede selskaber først nu er ved at falde til i rollen som selvstændige selskaber. Herud-over begrænser det selskabernes incitament til at oprette selvstændige selskaber, at det ikke ermuligt at få godkendt stiftelsesomkostninger som omkostninger, der kan regnes med i prisloftet.Dette skaber således en begrænsning i muligheden for at tilvejebringe finansieringen af eventuelleselvstændige selskaber.

187

Evaluering af vandsektorloven

Eftersom vandselskaberne ikke må have overdækning og dermed ikke kan opbygge et overskud,har vandselskaberne ingen egenkapital til at imødegå den risiko, der kan være ved at indgå i kom-mercielle aktiviteter. Dette kan gøre vandselskaberne modvillige i forhold til at løbe en risiko.I forbindelse med 40/60-selskaber er der desuden den barriere, at vandselskabet er nødt til at afgi-ve den bestemmende indflydelse i 40/60-selskabet, hvis selskabet skal fritages for begrænsninger-ne i omsætning fra tilknyttede aktiviteter. Dermed er det ikke muligt for vandselskabet at indgå pålige vilkår med den private aktør, som vandselskabet indgår i partnerskab med. Ligeledes bindervandselskabet sig til én bestemt privat aktør ved engagement i et 40/60-selskab, hvorefter det kanvære vanskeligt at engagere sig med andre private aktører på samme marked.Vandindustrivirksomhederne har ligeledes fremhævet, at det er mindre attraktivt at engagere sig iet 40/60-selskab, hvilket understøttes af, at der kun er ét eksempel på et sådant selskab. Dels erder en begrænsning på hvad disse selskaber må beskæftige sig med, idet vandselskabet som ejerskal sikre sig, at 40/60-selskabet udelukkende beskæftiger sig med aktiviteter, der er tilladt, jf. posi-tivlisten. Dette sætter begrænsninger på de potentielle fremtidige udviklingsmuligheder for selska-bet, hvilket kan gøre det mindre interessant at engagere sig i for en kommerciel aktør. Dels er der ivandindustrien en udbredt holdning om, at vandselskaberne ikke bør engagere sig i den kommer-cielle side af eventuelle partnerskaber og ikke skal opbygge kommercielle kompetencer med hen-blik på eksempelvis eksportfremstød.Vandselskabernes engagement i vandteknologibranchens eksportrelaterede aktiviteterBlot 5 pct. af de danske vandselskaber har angivet at have været engageret i eksportrelateredeaktiviteter. Som det fremgår af Figur 69 nedenfor, er der en større andel af spildevandsselskaberend vandforsyningsselskaber, der engagerer sig i eksportrelaterede aktiviteter. Det overordnedebillede er dog, at de danske vandselskaber kun i yderst begrænset omfang er engageret i eksport-relaterede aktiviteter.Figur 69. I hvilket omfang har vandselskabet deltaget i eksportrelaterede aktiviteter efter ikrafttrædelsen af vand-sektorloven?SpildevandsselskaberPct.100806040200

VandforsyningsselskaberPct.

88%

100806040

98%

9%Slet ikkeI et mindreomfang

3%I et vistomfang

1%Slet ikkeI et mindreomfang

1%I et vistomfang

I etbetydeligtomfang

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.N for spildevandsselskaber = 75, N for vandforsyningsselskaber = 153

Vandselskabernes engagement i eksportrelaterede aktiviteter er kendetegnet ved, at det ofte fore-går i samarbejde med flere eksterne partnere, både i form af etablerede vandteknologivirksomhe-der, rådgivende ingeniørselskaber og forsknings- og udviklingsinstitutioner. Vandselskabernes

188

Evaluering af vandsektorloven

bidrag i forbindelse med eksportrelaterede aktiviteter består eksempelvis i at understøtte privateleverandører og rådgivere med viden om og tekniske bidrag til systemløsninger, der forsøgeseksporteret. Endvidere kan det omfatte træningsaktiviteter i relation til regulær drift.

9.3.5. De engagerede vandselskabers profilOvenstående analyser tegner et billede af, at det primært er de store vandselskaber, der engagerersig i teknologiudvikling og kommercielle aktiviteter, og at det hovedsageligt er spildevandssektoren,der er engageret i udviklingen.For at tegne en mere nuanceret profil af, hvilke typer vandselskaber der primært engagerer sig iteknologiudvikling og erhvervsfremme, har Deloitte sammensat et indeks til opgørelse af vandsel-skabernes engagement. Indekset måler, hvor mange af følgende udsagn et vandselskab har er-klæret sig enig i: 1) Vandselskabet har opstillet målsætninger for selskabets engagement i teknolo-giudvikling m.m., 2) vandselskabet har deltaget i VTU-støttede projekter, 3) vandselskabet hardeltaget i udviklingsprojekter med støtte fra andre fonde, 4) vandselskabet har engageret sig i til-knyttede aktiviteter, 5) vandselskabet ønsker at kunne engagere sig mere i tilknyttede aktiviteter,end det i dag er tilladt, 6) vandselskabet har udskilt tilknyttede aktiviteter i et selvstændigt selskab,7) vandselskaber har været engageret i eksportfremmende aktiviteter.Tabel 37. Oversigt over de 20 vandselskaber med størst engagement i udvikling af vandsektorenVand-Selv-Mål-VTU- AndreEksportforsyning/ StørrelsestændigeIndekssætning projekt fondeaktiviteterspildevandselskaberV/SV/SSSV/SV/SSSV/SV/SSSSSV/SV/SV/SSSV/SStoreStoreMindreMindreStoreStoreStoreStoreStoreStoreStoreStoreStoreMindreStoreStoreMellemStoreStoreStoreXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX76665555444444444444

SelskabVandCenter Syd asAarhus Vand A/SBillund Spildevand A/SMiddelfart Spildevand A/SHOFOREsbjerg ForsyningHerning Spildevand A/SSpildevandscenter AvedøreI/SNordvand A/SEnergi Viborg Vand A/SSilkeborg Spildevand A/SFredericia Spildevand A/SRanders Spildevand A/SSamsø Spildevand A/SForsyning HelsingørAalborg Forsyning A/SArwos A/SKolding Spildevand A/SVejle Spildevand A/SHolbæk Forsyning

Kilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.Note:Indekset for vandselskabernes engagement i udvikling af vandsektoren omfatter syv parametre. I tabellen er udeluk-kende medtaget de fem parametre, hvor der er forskelle mellem vandselskaberne. Parametrene for deltagelse i tilknyttedeaktiviteter og ønske om øget mulighed for engagement i tilknyttede aktiviteter er ikke medtaget i ovenstående tabel.

189

Evaluering af vandsektorloven

Et vandselskab, der eksempelvis scorer fem på indekset, har således svaret bekræftende på femud af ovenstående syv indikatorer.De 20 selskaber, der scorer højest på indekset, er oplistet i Tabel 37. Fælles for alle 20 selskaberer, at de er engagerede i tilknyttede aktiviteter, ønsker yderligere muligheder for at engagere sig iaktiviteter, der ligger i forlængelse af deres kerneopgaver, samt at alle 20 selskaber er kommunaltejede selskaber.Som det fremgår af Tabel 37 ovenfor, er der blot tre mindre og et mellemstort selskab på oversig-ten over de 20 mest engagerede vandselskaber i Danmark. Modsat er 16 ud af de 20 selskaberblandt de største vandselskaber. Herudover fremgår det, at samtlige selskaber enten er spilde-vandsselskaber eller kombinerede spildevands- og vandforsyningsselskaber. Halvdelen af selska-berne er rene spildevandsselskaber.

9.4.

Udlicitering i vandsektoren

Vandselskaberne kan bidrage til teknologiudvikling, erhvervsudvikling og vandindustriens eksport-aktiviteter gennem egne aktiviteter eller gennem partnerskaber, som analyseret ovenfor.En anden central måde, hvorpå vandselskaberne kan bidrage til sektorens udvikling, og særligtudviklingen af leverandør- og rådgiversiden af sektoren, er gennem udlicitering af selskabernesopgaver, såvel drifts- og anlægsopgaver som administrative opgaver. Ved at udlicitere opgaver tilprivate operatører kan vandselskaberne dels underbygge et hjemmemarked for private operatører,dels understøtte kapacitets- og kompetenceopbygning hos de private operatører, der kan anvendedenne viden i arbejdet med teknologiudvikling og eksportfremstød.Særligt blandt rådgiverne i vandteknologibranchen er der en bekymring for, at vandselskabernelukker sig om sig selv, det vil sige i stigende grad opbygger egne kompetencer til at varetage opga-ver af drifts- og anlægsmæssig karakter og herigennem svækker det hjemlige marked.En tredje måde, hvorpå vandselskaberne kan understøtte vandsektorens udvikling og fremmevækst og eksport i vandteknologiindustrien, er ved at efterspørge nye og innovative løsninger, dergiver leverandører og rådgivere mulighed for at udvikle og afsætte teknologiske løsninger på et højtudviklingsmæssigt og internationalt konkurrencedygtigt niveau. Ved at understøtte et hjemmemar-ked for ny teknologi kan vandselskaberne være med til at stille leverandørerne stærkere i den in-ternationale konkurrence.Dette afsnit fokuserer på vandselskabernes udlicitering af opgaver, herunder effekterne af pro-grammet for intern overvågning, og vandsektorlovens betydning for vandselskabernes efterspørg-sel efter nye og innovative løsninger.

9.4.1. Effekterne af programmet for intern overvågningFor at sikre, at de aftaler vandselskabet indgår med private eller kommunale samarbejdspartnere,er indgået på markedsmæssige vilkår, skal vandselskabet opstille et program for intern overvåg-ning af selskabets aftaler. Formålet er at professionalisere vandselskabernes indkøbs- og udbuds-praksis og særligt de vandselskaber, der tidligere har haft mindre fokus på dette.

190

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 38. Regler om program for intern overvågning

Reglerne for vandselskabernes program for intern overvågning fremgår af vandsektorloven § 19 stk. 7 og8, og bekendtgørelse om program for vandselskabers interne overvågning. Af bekendtgørelsen fremgårdet, at vandselskabet skal opstille et program for intern overvågning, der skal beskrive de tiltag, der1) skal sikre, at aftaler indgås på markedsvilkår, 2) at aftaler skal foreligge skriftligt på aftaletidspunktet,samt 3) at prisfastsættelsen i selskabets aftaler med kommuner er i overensstemmelse med bekendtgø-relsen om kommuners varetagelse af administrative opgaver for visse vandselskaber.Herudover fremgår det af bekendtgørelsen, at vandselskabet skal offentliggøre en årsberetning, derbeskriver selskabets interne program for overvågning, dets gennemførelse og kontroller, samt en opgø-relse over selskabets mellemværende med kommuner. Forsyningssekretariatet fører tilsyn med vandsel-skabernes implementering af programmet for intern overvågning.

I forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen er de danske lovomfattede vandselskaber blevetspurgt til effekterne af programmet for intern overvågning. Som det fremgår af Figur 70 nedenfor,vurderer et flertal af spildevandsselskaberne, at programmet for intern overvågning har medført enændring i selskabets praksis. Særligt blandt de mindre spildevandsselskaber er dette udtalt. Blandtde store og mellemstore vandforsyningsselskaber er det ca. halvdelen af selskaberne, der mener,at programmet har medført en ændring af praksis. Blandt de mindre vandforsyningsselskaber erdet blot 27 pct., der finder, at programmet for intern overvågning har medført en ændret praksis.Figur 70. Har vandselskabets program for intern overvågning medført en ændring af selskabets praksis?SpildevandsselskaberPct.80706050403020100

VandforsyningsselskaberPct.

76%58%58%42%42%

80706050403020100

73%

53%

50%

47%

50%

24%

27%

Nej

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 73, N for vandforsyningsselskaber = 115

Omtrent halvdelen af spildevandsselskaberne vurderer, at programmet for intern overvågning sletikke har medført en reduktion i leverandørpriser, mens under en tredjedel af spildevandsselskaber-ne vurderer, at programmet i nogen eller høj grad har medført en reduktion i priserne. I vandforsy-ningssektoren er der en klar overvægt af selskaber, der slet ikke vurderer, at programmet for internovervågning har medført en reduktion i leverandørpriserne. Kun 6-17 pct. af vandforsyningsselska-berne vurderer, at programmet i nogen eller høj grad har medført lavere leverandørpriser.Vandteknologivirksomhederne og rådgivere har tilkendegivet, at vandselskaberne udbyder selvsmå opgaver, ofte også mere end det er påkrævet af vandselskaberne, og inviterer mange leve-randører/rådgivere til at byde på opgaven. Leverandørernes og rådgivernes omkostninger til atudarbejde tilbud står ofte ikke mål med udbuddets økonomiske omfang, og vandselskabernespraksis kan derfor have en fordyrende effekt på de opnåede leverandørpriser.

191

Evaluering af vandsektorloven

Adspurgt til den samlede økonomiske effekt af programmet for intern overvågning, vurderer vand-selskaberne i overvejende grad, at programmet enten ikke har haft en nettoøkonomisk effekt, ellerat omkostningerne til at administrere programmet overstiger de økonomiske gevinster ved eventu-elt lavere leverandørpriser. Blandt spildevandsselskaberne vurderer 25-29 pct., at der har været enpositiv nettoeffekt ved programmet for intern overvågning, mens ca. samme andel vurderer at pro-grammet har været en nettoomkostning. Blandt vandforsyningsselskaberne vurderer blot 6-13 pct.,at programmet har haft en positiv økonomisk effekt, mens 17-30 pct. vurderer, at omkostningernetil programmet overstiger fordelene.Figur 71. Vurderes arbejdet med vandselskabets program for intern overvågning at have haft positiv økonomiskeffekt samlet set?SpildevandsselskaberPct.50403020

VandforsyningsselskaberPct.

46%42%38%29%25%25%25%29%

6050403020

57%45%30%29%

54%

21%8%4%8%

100

10%

13%

17%

18% 17%4%Ved ikke

Ja, fordeleneNej,Programmetoverstigeromkostningerne ikke har haft enomkostningerneoverstigernettoøkonomiskfordeleneeffekt

Ved ikke

Ja, fordeleneNej,Programmetoverstigeromkostningerne ikke har haft enomkostningerneoverstigernettoøkonomiskfordeleneeffekt

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 73, N for vandforsyningsselskaber = 115

Der er således både blandt mindre, mellemstore og store vandselskaber, og på tværs af spilde-vands- og vandforsyningssektoren en klar vurdering af, at programmet for intern overvågning enteningen nettoøkonomisk effekt har, eller at omkostningerne til programmet overstiger fordelene.Det er Deloittes vurdering, at programmet for intern overvågning sandsynligvis har haft en positivbetydning for særligt de mindre vandselskabers praksis i forbindelse med udbud og udlicitering,men det vurderes, at programmet efterhånden har udtjent sit formål, og at den faldende marginaleværdi ikke længere står mål med byrderne.

Omfanget af vandselskabernes udliciteringSom det fremgår af Figur 72, har en væsentlig del af spildevandsselskaberne angivet, at andelenaf udliciterede administrative opgaver har været stigende siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven.Særligt blandt de mindre og de mellemstore spildevandsselskaber har en væsentlig del af selska-berne angivet, at andelen har været stigende. Blot 4 pct. af de mindre og 13 pct. af de mellemstorespildevandsselskaber har angivet, at andelen af udliciterede opgaver har været faldende sidenikrafttrædelsen af vandsektorloven.Billedet ser væsentligt anderledes ud blandt vandforsyningsselskaberne. Her har hovedparten afselskaberne angivet, at andelen af udliciterede administrative opgaver har været konstante sidenikrafttrædelsen af vandsektorloven, både for de mindre, mellemstore og store vandforsyningssel-

192

Evaluering af vandsektorloven

skaber. Blot 21-25 pct. af vandforsyningsselskaberne har angivet, at andelen har været stigende,og blot 6 pct. af de store og mellemstore selskaber har angivet, at andelen har været faldende.Figur 72. Udvikling i andelen af udliciterede administrative opgaver siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven, for-delt på vandselskabernes størrelseSpildevandsselskaberPct.706050403020100

VandforsyningsselskaberPct.79%

65%

64%52%

806035%

72% 69%

32%35%13%

21% 21%200Andelen afudliciterede opgaverhar været faldendeAndelen afudliciterede opgaverhar været konstanteAndelen afudliciterede opgaverhar været stigende

25%

6%Andelen afudliciterede opgaverhar været konstanteAndelen afudliciterede opgaverhar været stigende

Andelen afudliciterede opgaverhar været faldende

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 71, N for vandforsyningsselskaber = 146

Ser man på udviklingen i udlicitering af driftsopgaver, er tendensen i højere grad, at andelen harværet konstant siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven. Blandt spildevandsselskaberne er det blot33-40 pct., der har angivet, at andelen af udliciterede driftsopgaver har været stigende.I vandforsyningssektoren er tendensen endnu mere tydelig, idet blot 8-24 pct. af selskaberne harangivet, at andelen af udliciterede vandforsyningsselskaber har været stigende.Figur 73. Udvikling i andelen af udliciterede driftsopgaver siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven, fordelt påvandselskabernes størrelseSpildevandsselskaberPct.706050403020100

VandforsyningsselskaberPct.

56%

61%54%40%35%33%

100806040

90%

83%65%

13%

4%Andelen afudliciterede opgaverhar været konstanteAndelen afudliciterede opgaverhar været stigende

200

12%Andelen afudliciterede opgaverhar været konstante

15%

24%

Andelen afudliciterede opgaverhar været faldende

Andelen afudliciterede opgaverhar været stigende

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 74, N for vandforsyningsselskaber = 146

Tendensen for udlicitering af anlægsopgaverne er nogenlunde den samme som for udlicitering afdriftsopgaver. Der er dog en lidt større andel af vandselskaber, der har angivet, at andelen af udlici-terede anlægsopgaver har været stigende siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven, end tilfældeter for driftsopgaverne. Således har 38-44 pct. af spildevandsselskaberne og 16-29 pct. af vandfor-syningsselskaberne angivet, at andelen af udliciterede anlægsopgaver har været stigende siden

193

Evaluering af vandsektorloven

ikrafttrædelsen af vandsektorloven. Interview med industrien og branchen indikerer, at der forven-tes at komme betydelige investeringer i centralisering af forsyningsstrukturen, idet mange spilde-vandsselskaber er i gang med at planlægge eller udmønte sådanne tiltag.Figur 74. Udvikling i andelen af udliciterede anlægsopgaver siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven, fordelt påvandselskabernes størrelseSpildevandsselskaberPct.6050403020100

VandforsyningsselskaberPct.

54%48%

58%44%38% 38%

806040

80%79%61%

29%

8%8%

4%0

4% 4%Andelen afudliciteredeopgaver harværet konstanteAndelen afudliciteredeopgaver harværet stigende

10%

16%17%

Andelen afudliciteredeopgaver harværet faldende

Andelen afudliciteredeopgaver harværet konstante

Andelen afudliciteredeopgaver harværet stigende

MindreKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Mellem

Store

N for spildevandsselskaber = 75, N for vandforsyningsselskaber = 148

Ovenstående resultater indikerer, at vandsektorloven ikke har medført en generel stigning i udlicite-ringen af administration, drift og anlægsopgaver for vandforsyningsselskaber, som det ellers varforudsat, mens forventningerne om øget udlicitering også kun i nogen grad er indfriet for spilde-vandsselskaber. Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at der mangler opgørelser af det fakti-ske omfang af udlicitering fordelt på ydelser og underområder.Hvis der ses på tværs af henholdsvis kommunalt ejede og forbrugerejede vandselskaber, fremgårdet, at der har været en væsentlig højere vækst i andelen af udliciterede opgaver i den kommunaltejede del af vandsektoren, end i den forbrugerejede.

194

Evaluering af vandsektorloven

Figur 75. Udvikling i andelen af udliciterede anlægsopgaver siden ikrafttrædelsen af vandsektorloven, for hen-holdsvis kommunalt ejede og forbrugerejede vandselskaberKommunalt ejede vandselskaberPct.706050403020100

Forbrugerejede vandselskaberPct.

60%51%

100

55%

81%

88%

82%

43%31%

37%

6040

6% 9% 8%Andelen afudliciteredeopgaver harværet faldendeAndelen afudliciteredeopgaver harværet konstantAndelen afudliciteredeopgaver harværet stigende

17%2% 2%4%

10% 13%

Andelen afAndelen afAndelen afudliciteredeudliciteredeudliciteredeopgaver haropgaver haropgaver harværet faldende været konstant været stigende

Administrative opgaverKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse.

Driftsopgaver

Anlægsopgaver

N for kommunalt ejede selskaber = 128, N for forbrugerejede vandselskaber = 88

Af Figur 75 fremgår som eksempel udviklingen i andelen af udliciterede anlægsopgaver for hen-holdsvis kommunalt ejede og forbrugerejede vandselskaber. Dette skal ses i sammenhæng med,at de forbrugerejede vandselskaber ofte er mindre vandforsyningsselskaber, hvor andelen af udlici-terede opgaver i høj grad har været konstante, jf. resultaterne ovenfor. Desuden tager disse resul-tater ikke højde for det oprindelige niveau af udlicitering blandt vandselskaberne.Vandindustriens syn på udliciteringIndtil for få år siden var spildevandsanlæggene i flere kommuner udliciteret i privat drift, men disseanlæg er i de senere år overgået til drift af kommunalt ejede vandselskaber. De opgaver, somvandselskaberne udliciterer til private leverandører og operatører, er derfor i altovervejende gradikke opgaver med ansvar for den fulde drift af anlæggene. Der er heller ikke nyere eksempler påOPP-løsninger på vandområdet.Repræsentanter for vandindustrien har tilkendegivet, at de foretrækker en model, hvor vandselska-berne i al væsentlighed kun er kontraktgivende enheder. I denne model har kommunerne ejerskabover vand- og spildevandssektorens fysiske anlægsaktiver, et ejerskab der forvaltes gennem et100 pct. kommunalt ejet vandselskab, der løbende konkurrenceudsætter driften af vandforsyningenog spildevandsselskabet til private driftsoperatører i længere perioder (fx 10 år). Ligeledes udbyderdet kommunalt ejede vandselskab større anlægstekniske nyetableringer, der ikke er en naturlig delaf den daglige drift.Mere vidtgående udlicitering: Offentlig-privat samarbejde (OPS)Som et alternativ til udlicitering af rene anlægsopgaver, driftsopgaver og administrative opgaverkan vandselskaberne med fordel vurdere potentialerne ved samlet udbud af større renoverings-og/eller anlægsopgaver sammen med den efterfølgende drift og vedligeholdelse i en kortere ellerlængere periode. Samarbejdet kan desuden for at understøtte incitamenterne til effektiv tilrettelæg-gelse af anlægsperioden og valget af hensigtsmæssige løsninger omfatte hel eller delvis privatfinansiering i kontraktperioden (OPP).

195

Evaluering af vandsektorloven

Øget anvendelse af samarbejde med private aktører vil ifølge Deloittes vurdering potentielt kunnebidrage til at realisere effektiviseringspotentialer i sektoren. Dette skyldes, at en samlet tilgang tilprojektering og design, udførelse samt den efterfølgende drift og vedligeholdelse kan medføre valgaf løsninger, der resulterer i den bedst mulige totaløkonomi i forhold til anlægsudgifter samt deefterfølgende omkostninger til drift og vedligeholdelse.I andre sektorer fremhæves anvendelsen af private aktører som en nøgle til at sikre valg af total-økonomisk mere rentable løsninger. Dette skyldes, at de private aktører i højere grad end den en-kelte anlægsmyndighed kan inddrage erfaringer fra andre tilsvarende projekter, både indenfor denpågældende sektor og på tværs af sektorer. Samarbejder med private aktører kan derfor ogsåanvendes til at sikre øget udvikling af teknologier og udførelsesmetoder på tværs af sektorer. OPPog OPS vil derfor kunne understøtte en teknologiudvikling og erhvervsfremme i vandsektoren.En stor del af vandselskaberne har i forbindeles med de gennemførte interview tilkendegivet, at deetårige prislofter udgør en barriere i forhold til udlicitering af langvarige kontakter med private aktø-rer. Dette skyldes, at en kontakt med en privat aktør ofte vil indebære en aftale om betaling af etfast beløb for de aftalte ydelser i den samlede kontraktperiode. Hvis der er tale om langvarige kon-trakter, indebærer dette en udfordring for vandselskaberne, da de på den måde mister en del afmulighederne for at foretage prioriteringsmæssige ændringer i opgavens omfang og karakter for atsikre opfyldelse af de individuelle effektiviseringskrav og dermed også prislofterne.

9.4.2. Vandsektorlovens betydning for vandselskabernes efter-spørgsel efter nye innovative løsningerRepræsentanter for rådgivere og leverandører har i forbindelse med interview tilkendegivet, at deter en væsentlig forudsætning for en styrket vækst indenfor vandteknologisektoren, at de danskevandselskaber efterspørger innovative teknologiske løsninger. Herved kan vandselskaberne un-derstøtte et hjemmemarked, der kan danne grundlag for øget eksport, blandt andet i form af sy-stemløsninger. Det er dog opfattelsen, at de danske vandselskaber i høj grad efterspørger ældreog afprøvet teknologi, hvilket fremhæves som en barriere for udvikling og markedsmodning af nyteknologi.En mulig forklaring på dette kunne være, at prisloftreguleringens fokus på omkostningseffektivise-ring lægger et pres på vandselskabernes økonomiske råderum, som derfor i højere grad efterspør-ger ældre og afprøvet teknologi, der opfattes som mindre risikofyldt. Dette er særligt tilfældet, hvisnye teknologier indebærer etableringsomkostninger i form af træk på arbejdsressourcer og andredriftsomkostninger, og hvis der er usikkerhed om omfanget af de fremtidige driftsøkonomiske kon-sekvenser ved den nye teknologi. Enkelte vandselskaber har således i forbindelse med interviewudtrykt, at hvis der var mere luft i økonomien, kunne man afprøve nye teknologier, men som det ernu, er der kun plads til at anvende kendt teknologi og så stræbe efter at blive best-in-class indenfordenne teknologi. Ligeledes giver prisloftreguleringen vandselskaberne et incitament til at investere ikapitaltunge løsninger fremfor driftstunge løsninger, eftersom investeringsomkostninger er undta-get fra prisloftet, mens driftsomkostninger er underlagt prisloftreguleringen. Dette kan skabe enbias på hjemmemarkedet, hvor nye teknologier, der er relativt driftstunge og mindre investerings-tunge, har en relativ ulempe uden hensyn til disse teknologiers totaløkonomiske potentiale. Detskal dog i denne sammenhæng bemærkes, at dansk vandteknologi netop er kendetegnet ved enkapitaltung start og en relativ billig drift.

196

Evaluering af vandsektorloven

En anden mulig forklaring, der er fremhævet af repræsentanter for leverandører og rådgivere i for-bindelse med interview, er, at der mangler nationale retningslinjer for en række kvalitets-, miljø- ogserviceparametre. Øgede krav til kvalitet, miljø og serviceniveau vil kunne øge efterspørgslen efterny teknologi, der kan understøtte vandselskaberne i at leve op til disse krav. I en analyse gennem-ført af DAMVAD har 48 pct. af de adspurgte virksomheder fremhævet, at højere miljøstandarder vil55have stor betydning for deres virksomheds vækst. Eftersom vandsektorloven kun fastlægger enøkonomisk og organisatorisk regulering af vandsektoren, har loven ikke ændret på dette parame-ter.Endelig skaber prisloftreguleringen ikke incitament til at levere resultater i forhold til miljø-, klima-og servicemål udover de reguleringsmæssige krav. Dette begrænser vandselskabernes efter-spørgsel efter ny teknologi, der kunne fremme deres performance i forhold til disse områder.

9.5.

Internationale erfaringer

For at sætte den danske model for regulering af vandsektoren i perspektiv er der gennemført enkomparativ analyse af den danske vandsektor og vandsektoren i England, Tyskland, Holland ogFinland. Der henvises til bilag A for baggrundsinformation om strukturelle og reguleringsmæssigekarakteristika for de enkelte landes vandsektor.Konsolideringsgraden i de udvalgte lande er størst i Holland og England, hvor der findes få, menstore vandselskaber i såvel vandforsynings- som spildevandssektoren. Sammenlignet med de ud-valgte lande har Danmark den mest fragmenterede struktur i både vandforsynings- og spilde-vandssektoren. De reguleringsmæssige rammer varierer ligeledes meget på tværs af de udvalgtelande.Vandselskabernes rolle i teknologiudvikling og fremme af vandteknologibranchens eksportPå tværs af de udvalgte lande er der store forskelle på, hvor meget vandteknologi de enkelte landeeksporterer. Danmark er førende på eksporten af vandteknologi per indbygger, efterfulgt af Hol-land. Danmark har dog over de seneste år mistet terræn i forhold til andre store europæiske vand-teknologieksportører, herunder blandt andre Holland og Tyskland.De reguleringsmæssige og strukturelle forskelle på tværs af de enkelte landes vandsektorer givervæsentligt forskellige rammebetingelser for vandselskaberne til at engagere sig i teknologiudviklingog understøttelse af vandteknologibranchens eksportfremmende aktiviteter. I nedenstående Tabel39 opridses vandsektorens rolle i teknologiudvikling og eksport for de enkelte lande.Som det fremgår af Tabel 39, er der stor forskel på vandselskabernes engagement i udviklingen afvandsektoren på tværs af de enkelte lande. I Tyskland og Finland spiller vandselskaberne en be-grænset rolle. Dette kan blandt andet skyldes, at vandsektoren i disse lande er kendetegnet ved enrelativ høj grad af fragmentering og mange mindre vandselskaber. I Tyskland er der dog en ten-dens til, at de store (ofte private) vandselskaber er mere engagerede i udviklingen af den tyskevandsektor.

DAMVAD (2012).Danske virksomheder på vandområdet.

197

Evaluering af vandsektorloven

I Holland og England er vandsektoren markant mere konsolideret. I England har de private vand-selskaber tidligere været meget fokuseret på internationalisering, men i dag fokuserer de hovedsa-geligt på det britiske marked, og de er ikke særligt engagerede i teknologiudvikling. I Holland der-imod er flere af de store selskaber meget engagerede i udvikling og partnerskabsaftaler.Tabel 39. Vandsektorens rolle i teknologiudvikling og eksport for udvalgte landeEnglandI 1990'erne og i begyndelsen af 2000 satsede mange afde britiske selskaber på internationalisering og teknologimed en vision om at blive internationale vandselskaber.I dag spiller vandsektoren dog en begrænset rolle iteknologiudvikling, og sektoren har i dag ikke nogenåbenlys rolle i internationale aktiviteter.Én af de årsager, der kan fremhæves, er det økonomi-ske reguleringsregime, der fokuserer på femårige pris-lofter.oUsikkerhed om langsigtede investeringsplaner, dergår på tværs af flere prisloftperioder, skaber en ten-dens til en stop-and-go-investeringsstrategi med fo-kus på kortsigtede gevinster og en deraf afledt storteknologiudvikling.TysklandI Tyskland er vandselskaberne kun i begrænset omfangengageret i teknologiudvikling eller eksportfremme. Sel-skabernes primære fokus er på at opretholde infrastruk-turen.Der er dog stor variation mellem selskaber, og der erenkelte store private selskaber, der i højere grad enga-gerer sig i teknologiudvikling. BerlinWasser er et eksem-pel på et stort privat selskab, der i høj grad engagerersig i udvikling og internationale aktiviteter.De offentligt ejede selskaber har dog mulighed for atakkumulere et overskud, der kan investeres i teknologi-udvikling.German Water Partnerships er en organisation, dersamler aktører fra industrien, vandsektoren, forsknings-verdenen og det politiske system for at fremme teknolo-giudvikling og eksport.

oDe sidste perioders prislofter lægger et pres påvandselskabernes driftsomkostninger.

oDen eksisterende regulering fokuserer på overhol-delse af kvalitetsstandarder og effektiviseringsge-vinster, hvilket leder til en mere risikoavers tilgang tilteknologiudvikling.HollandI Holland spiller vandsektoren en stigende rolle i forholdtil teknologiudvikling og internationale aktiviteter i forbin-delse med eksport af knowhow og teknologiske løsnin-ger.Dette er for det første muliggjort af, at der kun i mindregrad er reguleringsmæssige begrænsninger for de of-fentlige selskabers engagement:oVandselskaberne må ganske vist ikke investere for-brugernes penge i risikable kommercielle satsnin-ger, men det er tilladt at anvende op til 1 pct. af sel-skabets samlede omsætning til internationale aktivi-teter, herunder eksport af viden og løsninger.oVandselskaberne har rige muligheder for at investe-re ressourcer i teknologiudvikling, der tjener et for-mål i forhold til langsigtet beskyttelse af vandres-sourcer og miljø. Disse kan indregnes som legitimeomkostninger.oEndelig står det vandselskaberne frit for at investereen del af deres tilladte afkast i udviklingsaktiviteter.FinlandI Finland er vandforsyningsselskaberne kun i megetbegrænset omfang engageret i teknologiudvikling ogeksport, mens dette i noget højere grad er tilfældet forspildevandsselskaberne.Der er kun få reguleringsmæssige barrierer for vandsel-skabernes engagement, idet de kan få dækket deresfulde omkostninger og har mulighed for at optjene et ri-meligt overskud (ligesom i Tyskland og Holland).Vandforsyningsselskaberne er imidlertid relativt små. Debeskrives som gammeldags og konservative og har be-grænsede ressourcer til at engagere sig i teknologiudvik-ling og eksport.Spildevandsselskaberne er typisk større. To af dem erprivatejede multiforsyningsselskaber.Den højere grad af konsolidering på spildevandssiden erformentlig en del af årsagen til, at lovgivningens relativtåbne muligheder for at engagere sig i udviklingsaktivite-ter i samarbejde med den private vandindustri i højeregrad udnyttes af spildevandsselskaberne.

For det andet er engagementet muliggjort af vandsel-skabernes betydelige størrelse og kapacitet. Der er ty-pisk tale om store regionale vandselskaber med over500 ansatte, der har ressourcerne til at engagere siginternationalt.

De internationale erfaringer indikerer, at både de strukturelle og reguleringsmæssige karakteristikahar betydning for vandselskabernes engagement i teknologiudvikling og erhvervsfremme. I Hollandhar de store vandselskaber mere kapacitet til at engagere sig i udvikling, og i Tyskland ses det, atde større selskaber i højere grad end de mindre selskaber engagerer sig i udvikling og internatio-nale aktiviteter. Resultaterne fra England indikerer dog, at prisloftreguleringen er med til at be-grænse vandselskabernes engagement, på trods af at de engelske og walisiske vandselskaber er

198

Evaluering af vandsektorloven

meget konsoliderede. Dette skyldes dels, at prisloftreguleringen presser vandselskabernes drifts-omkostninger, dels at reguleringen hæmmer vandselskabernes langsigtede planlægningsmulighe-der.

9.6.

Barrierer i vandsektorloven for teknologiud-vikling og erhvervsfremme

På grundlag af ovenstående analyser og internationale sammenligninger er det muligt at fremhæveen række strukturelle og reguleringsmæssige barrierer, der skiller sig ud i forhold til at påvirkevandselskabernes engagement i teknologiudvikling, erhvervsudvikling og understøttelse af eksport-fremme.

9.6.1. Reguleringsmæssige barrierer for vandselskabernes en-gagement og efterspørgsel i forhold til teknologiudviklingog erhvervsfremmeDer er i vandsektorloven en række barrierer for vandselskabernes engagement i teknologiudviklingog erhvervsfremme. Overordnet set sætter prisloftreguleringen og de dertil knyttede effektivise-ringskrav en begrænsning på vandselskabernes økonomiske muligheder for at engagere sig i tek-nologiudviklingsaktiviteter, der kræver investeringer i form af arbejdsressourcer og andre driftsom-kostninger. Udover vanskelighederne ved at afholde sådanne udviklingsomkostninger over driften,hvis prislofterne strammer, er det især den usikre effekt af nye teknologier, der er et problem i for-hold til prisloftreguleringen. Når der ikke er tale om veletablerede, gennemprøvede teknologier, vilder være en naturlig usikkerhed om de fremtidige driftsøkonomiske gevinster for vandselskabet(måske kan der ligefrem blive tale om tab), hvilket kan være vanskeligt eller umuligt at bære inden-for den nuværende prisloftregulering, der rummer meget begrænsede muligheder for udsving idriften. Mange vandselskaber afholder sig derfor fra at tage risici i forhold til teknologiudvikling,selvom det potentielt set kunne føre til betydelige effektiviseringsgevinster på sigt for selskabet.Prislofter og effektiviseringskrav begrænser vandselskabernes mulighed for at allokere ressourcertil forskning, udvikling og støtte til private aktørers eksportsatsninger, fordi råderummet for driftsud-gifter indskrænkes. Hertil kommer, at det et vanskeligt at få godkendt udgifterne som investeringerog således at få udgifterne undtaget fra prisloftet. I denne sammenhæng har flere vandselskaberfremhævet behovet for en ekstern finansieringskilde til udviklingsprojekter, der ikke er underlagtprisloftets effektiviseringskrav, hvis der fortsat skal være et højt udviklingsniveau i vandsektoren.Dette kunne eksempelvis være VTU eller en anden form for støtteordning.Prisloftreguleringen er en særlig barriere for de vandselskaber, der er underlagt særligt store effek-tiviseringskrav, og som ikke har luft i deres driftsøkonomi i forhold deres prisloft. Disse selskaber vili særlig grad være tilbageholdende med at anvende driftsressourcer på at implementere ny tekno-logi, der har et usikkert afkast i form af fremtidige driftsøkonomiske gevinster for selskabet. Det erdog spørgsmålet, om de vandselskaber, der har et stort effektiviseringskrav og dermed et relativtstort beregnet effektiviseringspotentiale, er de rette til at engagere sig i udviklingsaktiviteter. Forvandselskaber, der p.t. ikke er presset af deres prislofter, er denne barriere mindre fremtrædende,men disse vandselskaber er generelt opmærksomme på, at de i fremtiden kan blive presset til atnedprioritere udviklingsaktiviteterne.De internationale erfaringer indikerer, at en stram økonomisk prisloftregulering kan virke hæmmen-de på vandselskabernes muligheder for at engagere sig i udviklingstiltag. I England har man ople-

199

Evaluering af vandsektorloven

vet en halvering af vandselskabernes omkostninger til forskning og udvikling siden sidst i561990’erne, så de i dag udgør under 0,5 pct. af omsætningen, svarende til niveauet i Danmark.Dette er søgt imødegået ved, at der i den seneste ændring af prisloftreguleringen for England erindført en præmie i form af tillæg til prisloftet for vandselskaber med engagement i teknologiudvik-ling. Omvendt er der eksempler på, at vandselskaberne i Holland og Tyskland er væsentligt mereengagerede i udviklingstiltag og internationale aktiviteter, og her er der en mindre snæver økono-misk regulering. Den hollandske operatør Waternet og det tyske vandselskab BerlinWasser, somer beskrevet i bilag A, er eksempler herpå.Vandsektorloven har skabt incitament til at investere i investeringstung teknologi og anlæg og hardermed opbygget en barriere for, at mere driftstung ny teknologi kan finde fodfæste på hjemme-markedet. Prisloftreguleringen drejer efterspørgslen i retning af investeringstung teknologi, efter-som afskrivninger på potentielle nyinvesteringer ikke er underlagt effektiviseringskrav modsatdriftsomkostninger på potentielle nyinvesteringer. Ligeledes øger prisloftreguleringens fokus påomkostningseffektiviseringer i etårige intervaller vandselskabernes efterspørgsel efter ældre ogafprøvet teknologi og mindsker efterspørgslen efter ny innovativ teknologi, i det omfang at sidst-nævnte indebærer driftsomkostninger til udviklingsaktiviteter, og i det omfang effekterne på driftenaf den nye teknologi er mere usikre og/eller langsigtede. Hermed begrænser prisloftreguleringenog presset på driftsøkonomien, som denne regulering medfører, efterspørgslen efter ny innovativvandteknologi.Vandsektorloven opstiller en væsentlig barriere for vandselskabernes engagement i udviklingen afvandsektoren i form af snævre rammer for selskabernes muligheder for at udføre tilknyttede aktivi-teter. Indenfor de eksisterende rammer kan vandselskaberne engagere sig i en række nærmeredefinerede aktiviteter, der ligger i naturlig forlængelse af deres kerneaktiviteter. De nuværenderammer begrænser dog omfanget af omsætningen fra disse tilknyttede aktiviteter og afskærervandselskaberne fra at engagere sig i disse aktiviteter i større skala. Enkelte af de store vandsel-skaber har i forbindelse med interview fremhævet, at de afholder sig fra at engagere sig i tilknytte-de aktiviteter, netop fordi de ikke må engagere sig i tilstrækkeligt omfang i aktiviteterne, til at det erdriftsmæssigt og økonomisk hensigtsmæssigt. Eftersom vandselskaberne ikke kan engagere sig istort omfang, afholder de sig således fra overhovedet at gøre det.De muligheder, der er indenfor den nuværende lovgivning for at øge omfanget af tilknyttede aktivi-teter ved at udskille disse i selvstændige selskaber, anvender vandselskaberne kun i yderst be-grænset omfang. Vandselskaberne begrunder dette med, at det er besværligt at foretage en sådanudskilning, og at der er en række transaktionsomkostninger forbundet hermed. Vandindustrien harligeledes fremhævet, at det er mindre attraktivt at engagere sig i et 40/60-selskab. Dette skyldes, atder er en begrænsning på, hvad disse selskaber må beskæftige sig med, idet vandselskabet somejer skal sikre sig, at 40/60-selskabet udelukkende beskæftiger sig med aktiviteter, der er tilladt, jf.positivlisten. Dette sætter således begrænsninger på de potentielle fremtidige udviklingsmulighederfor selskabet, hvilket kan gøre det mindre interessant at engagere sig i for en kommerciel aktør.Herudover er der i vandindustrien en generel holdning til, at vandselskaberne ikke bør engageresig i den kommercielle side af partnerskaber.

Kilde: Council for Science and Technology (2009).Improving innovation in the water industry: 21st challenges and oppor-tunities.

200

Evaluering af vandsektorloven

Samlet set fremgår det, at reglerne om tilknyttede aktiviteter begrænser vandselskabernes mulig-heder for at engagere sig i teknologiudviklingsaktiviteter og erhvervsfremmende partnerskaber;primært som følge af omsætningsgrænserne for tilknyttede aktiviteter og som følge af at de nuvæ-rende muligheder for 40/60-selskaber er mindre attraktive for såvel vandselskaber som vandindu-strivirksomheder. Ligeledes skaber vandsektorloven og prisloftreguleringen barrierer for vandsel-skabernes efterspørgsel efter ny og innovativ teknologi, eftersom den usikre driftsøkonomiske ef-fekt af nye teknologier kan være sværere at afholde indenfor vandselskabernes prislofter.

9.6.2. Strukturelle barrierer for vandselskabernes engagement iteknologiudvikling og erhvervsfremmeErfaringerne fra Danmark viser, at det primært er de større vandselskaber, der p.t. engagerer sigog har ønsker om et øget engagement i teknologiudvikling og kommercielle aktiviteter. Dette giveranledning til at formode, at en øget konsolidering af vandsektoren vil være fremmende for vandsel-skabernes engagement i teknologiudvikling og eksport i samarbejde med den private sektor.De internationale erfaringer giver dog anledning til at nuancere denne konklusion. Vandsektoren iEngland er kendetegnet ved en høj grad af konsolidering, men dette har ikke ledt til, at vandsel-skaberne i dag udviser et større økonomisk engagement i forskning, udvikling og eksport af vand-teknologier. En del af forklaringen på dette ligger formentligt i den økonomiske reguleringsmodel iEngland, idet prislofterne skaber usikkerhed om den langsigtede økonomiske ramme og dermedskaber incitament til at fokusere på kortsigtede investeringer. Desuden har prislofterne sat pres påvandselskabernes driftsramme, hvilket har reduceret det økonomiske råderum til at foretage inve-steringer i forskning og udvikling. Omvendt viser erfaringerne fra Holland, at en konsolideret vand-sektor giver plads til store vandselskaber, der kan understøtte nye og innovative tilgange til watermanagement i sin helhed og derigennem understøtte den teknologiske udvikling.Dette indikerer, at en konsolideret vandsektor skaber et potentiale for, at vandsektoren kan bidragepositivt til vækst og eksport indenfor vandindustrien i samarbejde med den private sektor, men atdet i høj grad afhænger af den økonomiske regulering, om dette potentiale realiseres.I denne sammenhæng opstiller vandsektorloven flere indirekte barrierer for vandselskabernes en-gagement i teknologiudvikling og erhvervsfremmende aktiviteter, idet der i vandsektorloven og dentilhørende regulering er en række barrierer for en øget konsolidering af den danske vandsektor.Disse barrierer behandles i kapitlet om strukturudvikling og konsolidering.

9.6.3. Barrierer i forhold til udliciteringProgrammet for intern overvågning har umiddelbart haft en begrænset effekt på omfanget af vand-selskabernes udlicitering af opgaver, og de fleste vandselskaber vurderer ikke, at programmet harhaft en positiv samlet effekt på deres driftsomkostninger.Den nuværende regulering med etårige prislofter tilskynder til en kortsigtet planlægning i vandsel-skaberne. Dette kan have den konsekvens, at vandselskaberne fokuserer på, hvad der på kort sigtkan spares ved at trække opgaver hjem til egen drift for herved at kunne imødegå effektiviserings-kravene under prisloftreguleringen fremfor at fokusere på de potentielle langsigtede gevinster vedudlicitering.Desuden medfører de etårige prislofter, at vandselskaberne har svært ved at indgå flerårige kon-trakter med private leverandører, da vandselskaberne ikke har det fulde overblik over deres lang-

201

Evaluering af vandsektorloven

sigtede økonomiske råderum. Dermed kan et vandselskab stå i en situation, hvor der ikke er over-blik over, hvorvidt man kan honorere de fremtidige forpligtigelser, som en flerårig aftale indebærer,hvorfor selskabet afholder sig fra at indgå aftalen. Af samme årsag bliver det mindre attraktivt foren privat leverandør at indgå flerårige kontrakter med et vandselskab, idet leverandøren påtagersig en øget risiko. Dermed virker de etårige prislofter som en eksplicit barriere for indgåelse af fler-årige udliciteringskontrakter.

9.7.

Udvalgte problemfelter der bør adresseresfremadrettet

Ovenstående analyser og vurderinger samt de øvrige input, Deloitte har indsamlet som led i evalu-eringen, peger på en række udvalgte problemfelter, der bør adresseres i et videre arbejde medtilpasning af reguleringen:Af bekendtgørelse om vandselskabers deltagelse i anden virksomhed fremgår det, at vand-selskaber højst må omsætte for henholdsvis 2,5 mio. kr., 6 mio. kr. eller 10 mio. kr. i tilknyt-tede aktiviteter, afhængigt af vandselskabets samlede omsætning (2010-niveau). Disse om-sætningsgrænser medfører barrierer for vandselskabernes muligheder for at engagere sig ivandsektorens udvikling, herunder teknologiudvikling og erhvervsfremme. For at fremmevandselskabernes adgang til at engagere sig i teknologiudvikling og erhvervsfremmende ak-tiviteter bør der ses på muligheden for at øge omsætningsgrænsen for særskilte selskaber,der er stiftet og ejet af vandselskaberne for at varetage tilknyttede aktiviteter.Vandselskaberne skal ifølge den nuværende regulering afholde eventuelle omkostninger tiloprettelse af selvstændige selskaber for at varetage tilknyttede aktiviteter indenfor de eksi-sterende driftsomkostninger i vandselskabets prisloft. For at fremme vandselskabernes mu-lighed for at engagere sig i tilknyttede aktiviteter og herigennem teknologiudvikling og er-hvervsfremmende aktiviteter bør der ses på muligheden for, at driftsomkostninger til etable-ring af egne selskaber eller 40/60-selskaber med henblik på varetagelse af tilknyttede aktivi-teter kan fritages fra effektiviseringskrav. Dette kan eksempelvis ske ved at lægge disse om-kostninger under en ny kategori til nøje afgrænsede formål, der kan betegnes etablerings-omkostninger eller lignende, som giver tillæg i vandselskabernes prislofter.Af bekendtgørelse om program for vandselskabers interne overvågning fremgår det, atvandselskaberne skal opstille et program for intern overvågning, der skal sikre, at aftalerindgås på markedsvilkår, at aftaler foreligger skriftligt på aftaletidspunktet, og at prisfastsæt-telsen i selskabets aftaler med kommuner er i overensstemmelse med bekendtgørelsen omkommuners varetagelse af administrative opgaver for visse vandselskaber. Det vurderes, atprogrammet i alt væsentligt har opfyldt sin funktion for det mindretal af vandselskaber, derikke havde en systematisk tilgang til udbud af opgaver. Der kan med fordel ses på mulighe-den for at ophæve programmet for at reducere vandselskabernes administrative byrder.De nuværende regler om årlig fastlæggelse af nye prislofter og individuelle effektiviserings-krav medfører barrierer for vandselskaberne i forhold til at indgå i længerevarende samar-bejder med private aktører om drift og vedligeholdelse af hele eller dele af vandselskabetsaktivmasse. Dette skyldes, at de skiftende prislofter ikke harmonerer med langvarige OPP-og OPS-kontrakter, der i betydeligt omfang er baseret på faste priser. Der bør ses på, hvor-dan OPP’er og længerevarende øvrige OPS’er håndteres i forhold til prisloft- og effektivise-ringskrav.



202

Evaluering af vandsektorloven



Af vandsektorloven fremgår det, at miljøministeren oprettede VTU med det formål at ydestøtte til projekter, der kan forbedre vandsektorens effektivitet og kvalitet. Det fremgår desu-den af loven, at miljøministeren i de første tre år efter fondens oprettelse (2011-2013) bidra-ger til fonden med et beløb svarende til de indbetalinger, der er modtaget fra branchen, dogmaksimalt 10 mio. kr. årlig. Der bør ses nærmere på behovet og muligheden for fremover atstøtte samarbejdsprojekter i den tidlige udviklingsfase.

9.8.

Samlet vurdering af, i hvilket omfang vand-sektorloven fremmer erhvervsudvikling ogvækst

Det er Deloittes vurdering, at vandsektorloven og den tilhørende regulering indeholder en rækkebarrierer for erhvervsudvikling og vækst i teknologiudvikling. Lovgivningen opstiller således flerebegrænsninger for vandselskabernes engagement i vandsektorens udvikling, herunder barrierer forvandselskabernes muligheder for at engagere sig direkte i teknologiudvikling og partnerskaber,begrænsninger i selskabernes incitament til at udlicitere opgaver og begrænsninger i selskabernesmuligheder for at efterspørge ny teknologi.Det vurderes, at VTU har levet op til hensigten med fonden, idet VTU har udfyldt en væsentlig rollesom finansieringskilde til udviklingsprojekter og har bidraget til at facilitere netværk indenfor vand-teknologisektoren, mellem vandselskaber, leverandører, rådgivere og forskningsinstitutioner. Påbaggrund af tidligere analyser udarbejdet af Deloitte vurderes det dog, at VTU’s årlige budget på20 mio. kr. til udviklingsprojekter ikke til fulde dækker behovet for ekstern finansiering i vandtekno-logisektoren, hvis der ønskes et særligt fokus på markedsmodnings- og eksportfasen af udviklings-processen.Den nuværende prisloftregulering lægger et pres på vandselskabernes økonomiske råderum ogreducerer vandselskabernes økonomiske kapacitet til at efterspørge ny teknologi. Prisloftregulerin-gen giver desuden ikke incitament til at levere resultater i forhold til miljø-, klima- og servicemåludover de reguleringsmæssige krav. Dette medvirker til at begrænse vandselskabernes efter-spørgsel efter ny teknologi, der kunne fremme deres performance i forhold til disse områder.De danske og internationale erfaringer viser, at det i særlig grad er de store vandselskaber, derengagerer sig i teknologiudvikling og erhvervsfremme, og at det særligt er disse selskaber, der erinteressante samarbejdspartnere for vandteknologileverandører og rådgivere. Det vurderes påbaggrund af kapitlet om strukturudvikling og konsolidering, at vandsektorloven i denne sammen-hæng indeholder flere indirekte barrierer for vækst og erhvervsfremme, eftersom reguleringen be-grænser konsolideringen i den danske vandsektor.Vandselskabernes mulighed for at engagere sig i tilknyttede aktiviteter, der ligger i naturlig forlæn-gelse af deres forsyningsvirksomhed, vurderes at være et hensigtsmæssigt tiltag til at få vandsel-skaberne til at engagere sig i udviklingsprojekter og erhvervsfremme. De eksisterende omsæt-ningsgrænser vurderes dog at være stærkt begrænsende for selskabernes engagement. I dennesammenhæng må det erkendes, at de eksisterende muligheder for at øge omsætningen fra tilknyt-tede aktiviteter gennem 40/60-selskaber ikke har levet op til hensigten, eftersom denne selskabs-form hverken er attraktiv for vandselskaberne eller vandteknologivirksomhederne.

203

Evaluering af vandsektorloven

Programmet for intern overvågning har sandsynligvis haft en positiv betydning for særligt de mindrevandselskabers praksis i forbindelse med udbud og udlicitering, men det vurderes, at programmetefterhånden har udtjent sit formål, og at den faldende marginale værdi ikke længere står mål medbyrderne. Eftersom vandselskaberne er underlagt effektiviseringskrav i prisloftreguleringen, harselskaberne desuden et naturligt incitament til at konkurrenceudsætte opgaver, hvor det er drifts-økonomisk hensigtsmæssigt.Det vurderes ligeledes, at prisloftreguleringen i væsentligt omfang afholder vandselskaberne fra atindgå i flerårige samarbejder med private aktører om opgavevaretagelsen, herunder OPS- ogOPP-kontrakter, eftersom de etårige prislofter skaber usikkerhed om vandselskabernes fremtidigeeffektiviseringskrav. Dermed kan der opstå usikkerhed om vandselskabets evne til at leve op tilfremtidige kontraktuelle forpligtigelser. Hvis en flerårig kontrakt vil skulle tage højde for denne usik-kerhed, er der risiko for, at det alt andet lige vil medføre en merudgift for vandselskabet i form afhøjere kontraktpriser. Samlet set er der risiko for, at prisloftreguleringen kan gøre eventuelle fler-årige aftaler ikke attraktive for såvel leverandører som vandselskaber.

204

Evaluering af vandsektorloven

10. Overvejelser om alternativfremtidig regulering

I dette kapitel belyses udfordringerne ved den overordnede regulering afvandselskaberne i Danmark, og der ses på perspektiver i mere grundlæg-gende ændringer i reguleringsmodellen. Deloittes overvejelser omkring al-ternativ regulering bygger på analyserne i de forudgående kapitler og træk-ker i betydelig grad på den komparative analyse af erfaringerne med regule-ringsmodeller i andre lande og sektorer samt på de forslag til alternativ regu-lering, der er fremkommet i evalueringens kortlægningsfase.

10.1. IntroduktionIfølge opdraget for evalueringen har Deloitte til opgave at fremkomme med perspektiver på videreudviklingsmuligheder for, hvordan vandsektoren overordnet kan reguleres for bedst muligt at imø-dekomme de primære hensyn i forligsaftalen, herunder særligt med henblik på effektivisering.Dette formål opfyldes ved, at Deloitte i dette kapitel fremkommer med vurderinger af og perspekti-ver på følgende byggesten eller grundelementer, der kan overvejes i forbindelse med en fremtidigalternativ regulering af vandsektoren:Reguleringens gyldighedsområde og afgrænsningerDet grundlæggende økonomiske reguleringsprincipRegulering af overskud og profitGrundlag for fastlæggelse af vandselskabernes indtægtsrammeGrundlag for fastlæggelse af effektiviseringskravKonkurrenceudsættelse.

For hver af disse byggesten eller grundelementer holdes de nuværende reguleringsprincipper forden danske vandsektor op imod mulige alternativer, der dels er inspireret af praksis og erfaringerfra udvalgte andre lande og forsyningssektorer (primært fra den komparative analyse), dels er in-spireret af de forslag og kommentarer fra vandsektorens interessenter, der er fremkommet i evalu-eringens kortlægningsfase. Derudover indgår Deloittes generelle erfaringer fra andre områder ivurderingerne. Der ses på fordele og ulemper ved alternative organiseringsformer og regulerings-principper, og der reflekteres over den indbyrdes hensigtsmæssige sammenhæng af disse.

205

Evaluering af vandsektorloven

10.2. Overvejelser om alternative grundelementer ireguleringsmodellen10.2.1. Reguleringens gyldighedsområde og afgrænsningerI Danmark er samtlige kommunale vandselskaber i realiteten omfattet af vandsektorloven og der-med prisloftregulering mv., mens forbrugerejede vandselskaber kun er omfattet af loven, hvis de3leverer eller behandler mindst 200.000 m vand årlig og forsyner mindst 10 ejendomme. Knap 100private (forbrugerejede) vandforsyningsselskaber opfylder dette størrelseskrav, mens et langt stør-re antal forbrugerejede vandforsyningsselskaber ikke er omfattet af loven. Ingen private spilde-vandsselskaber eller renseanlæg er omfattet af loven.De lovomfattede forbrugerejede vandselskaber, som Deloitte har gennemført interview med, er alleaf den opfattelse, at de ikke burde være omfattet af vandsektorloven og den tilhørende økonomiskeregulering. De giver udtryk for, at det indebærer uforholdsmæssigt store administrative byrder,samtidig med at reguleringen ikke medfører øgede incitamenter til effektivisering, end der alleredevar gældende set i lyset af, at de på den årlige generalforsamling bliver holdt ansvarlige af defremmødte forbrugere med hensyn til vandselskabets økonomi, inklusive forbrugerpriser og inve-steringsplaner.Synspunktet om, at alle forbrugerejede vandværker burde undtages fra vandsektorloven, er be-grundet i følgende overvejelser:De forbrugerejede vandværker står til regnskab for deres kunder og ejere (der udgøres af énog samme gruppe) på den årlige generalforsamling og i lokalsamfundet, hvorfor yderligere re-guleringsmæssig kontrol er unødvendig og i strid med principper om lokal selvbestemmelse.De forbrugerejede vandværker hævdes at være mere effektive end de kommunalt e vandvær-ker med deraf følgende mindre behov for regulering.De samlede administrative og finansielle byrder ved den økonomiske regulering hævdes atoverstige de effektiviseringsgevinster, der i bedste fald kan opnås som følge af reguleringen.



I forlængelse af ovenstående overvejelser har Foreningen af Vandværker i Danmark (FVD) fået57gennemført en analyse, hvor de nævnte hypoteser søges underbygget.Blandt de kommunalt ejede vandselskaber er der også en opfattelse af, at det er særlig byrdefuldtfor små vandselskaber at være omfattet af loven. Men flere vandselskaber, herunder både kom-munale og forbrugerejede, argumenterer for, at den nuværende størrelsesgrænse er en barriere forfusioner mellem vandselskaber. Problemet er, at forbrugerejede vandforsyningsselskaber, der lig-3ger under 200.000 m -grænsen for regulering, har stærke incitamenter til at undgå fusion medvandforsyningsselskaber, der ligger tæt på eller over grænsen, idet fusionen ville betyde, at debliver omfattet af den administrativt og økonomisk bebyrdende prisloftregulering, samt at der stilleseffektiviseringskrav til dem. De kommunalt ejede vandforsyningsselskaber, der ligger over græn-sen, oplever derfor, at det er vanskeligt at komme i dialog med mindre forbrugerejede forsyninger3om fusion. I forlængelse heraf er der flere vandselskaber, der ser et problem ved at hæve m -57

Copenhagen Economics: Forbrugerejede vandværker og prisregulering, Foreningen af Vandværker i Danmark, septem-ber 2013.

206

Evaluering af vandsektorloven

grænsen for at være omfattet af loven eller ved at undtage alle forbrugerejede selskaber fra loven,idet det vil skabe barrierer for fusioner overfor en endnu større kreds af selskaber end tidligere.Deloitte deler den vurdering, at der er et grundlæggende problem med at sætte grænser for lovom-fattede og ikke-lovomfattede selskaber, når incitamenterne er så stærke, som de er, for at slippefor reguleringen. Der opstår således et særligt problem med yderligere incitamenter til fragmente-ring i sektoren, hvis størrelsesgrænsen hæves. Omvendt viser Deloittes analyser også, at det førstog fremmest er de mindre lovomfattede vandselskaber, herunder de forbrugerejede, der opleveruforholdsmæssigt store administrative og finansielle byrder ved prisloftreguleringen, jf. kapitel 3.Spørgsmålet er derfor, om hensynet til at reducere de administrative byrder for de mindre forbru-gerejede vandforsyningsselskaber bør veje tungere end hensynet til de øgede fusionsbarrierersamt den manglende realisering af en del af effektiviseringspotentialet som en ændring af lovensgrænser kunne medføre. Efter Deloittes opfattelse er følgende faktorer af afgørende betydning forvurderingen heraf:1. Om prisloftreguleringen rent faktisk har en effekt på de lovomfattede forbrugerejede vandsel-skaber (sammenlignet med de ikke-lovomfattede forbrugerejede vandselskaber).2. Om det er korrekt, at forbrugerejede vandselskaber generelt er væsentlig mere effektive endkommunalt ejede vandselskaber, og om dette i givet fald må tilskrives mekanismerne i forbru-gerejerskabet, og om det derfor er overflødigt at regulere de forbrugerejede vandforsyningssel-skaber.Med hensyn til det første spørgsmål viser Deloittes analyser i kapitel 3, at de lovomfattede forbru-gerejede vandforsyningsselskaber siden vandsektorlovens ikrafttrædelse har effektiviseret mere ogreduceret priserne mere end de (mindre) forbrugerejede selskaber, der ikke er omfattet af loven.Det tyder på, at reguleringen i nogen grad virker, og at der rent faktisk findes effektiviseringspoten-tialer, der kan høstes i de forbrugerejede selskaber. Resultaterne er gengivet i Figur 76 nedenfor.Figur 76. Udviklingen i enhedsomkostninger til drift for vandselskaber, kr. per m3, 2012-priserVandforsyningsselskaber – enhedsomkostninger tildrift (kr./m3)1098

Vandforsyningsselskaber – samlet forbrugerpris per100 m3(kr./år)1.400

1.200

1.0007

8006200720082009201020112012

600

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

KommunalKilde:Gengivet fra kapitel 3.

Lovomfattet forbrugerejet

Ikke-lovomfattet forbrugerejet

Figuren viser endvidere, at de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber som helhed efterhåndenhar næsten lige så lave enhedsomkostninger som de store forbrugerejede vandforsyningsselska-

207

Evaluering af vandsektorloven

ber og betydeligt lavere enhedsomkostninger end de mindre forbrugerejede. Prisen er dog stadighøjere for de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber, hvilket blandt andet skyldes relativt størreinvesteringer og dermed også større afskrivninger og finansielle omkostninger.Den væsentligste tendens i figurerne er, at det siden vandsektorlovens ikrafttrædelse er gået i denrigtige retning for de lovomfattede selskaber, mens de ikke-lovomfattede selskaber ikke har forbed-ret sig i samme periode. Selvom der kan være andre forklaringer på dette end reguleringen, ersamplet af begge grupper af forbrugerejede vandforsyningsselskaber så stort og forskellene såtydelige før og efter vandsektorlovens ikrafttrædelse, at de relativt større effektiviseringer blandt delovomfattede selskaber i betydelig grad må tilskrives vandsektorloven.Med hensyn til det andet punkt finder Deloitte ikke belæg for, at de forbrugerejede vandforsynings-selskaber er mere effektive end de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber. I nedenstående3figur er der foretaget en opgørelse af effektiviseringspotentialerne per m på baggrund af Forsy-ningssekretariatets DEA-analyser. Opgørelsen viser, at effektiviseringspotentialet efter de fleste3undermetoder er mindst lige så stort per m for de forbrugerejede som for de kommunalt ejedevandforsyningsselskaber, når der tages højde for cost-driverne i Forsyningssekretariatets DEA-benchmarkingmodel.Tabel 40. Oversigt over potentialer for lovomfattede vandselskaber baseret på data for prisloft 2014, estimeret medPL2013-modelDEA-estimeringStørrelse afpotentiale (mio. kr.)KommunalDeloitteBruttopotentialer medsærlige forholdBruttopotentialerEgen frontFADO326Forbrugerejet105Potentiale per m3(kr./m3)Kommunal1,40Forbrugerejet1,89

Type potentiale

Front

Grundlag

KommunalfrontKommunalfrontKommunalfront

DOiPL

379

1,62

1,51

Bruttopotentialer medsærlige forholdPotentialer med for-sigtighedshensyn ogevt. særlige forhold ikr.Korrigerede potentia-lerEffektiviseringskrav

DOiPL

364

1,56

1,42

DOiPL187450,800,79

KommunalfrontKommunalfront

DOiPL

185

0,79

0,77

DOiPL

0,16

0,12

Note:Eksklusive de ni selskaber med firårige prislofter. Debiteret vandmængde baseret på prisloft 2013 (dvs. 2011-tal).Kilde:Deloittes opgørelse baseret på foreløbige data fra Forsyningssekretariatet som kan blive ændret, herunder udkast tilbilag 2 fra benchmarking 2014.

Dermed er der hverken basis for at konkludere, at de forbrugerejede vandforsyningsselskaber alle-rede er tilstrækkelig effektive, eller at de er mere effektive end de kommunalt ejede vandforsy-ningsselskaber. Det taler imod, at forbrugerejerskabet i sig selv skulle være tilstrækkeligt til at sikreeffektiv drift af de pågældende selskaber. I den forbindelse er det vigtigt at være opmærksom på,at de forbrugerejede vandforsyningsselskaber – ligesom de kommunalt ejede – opererer på mono-polvilkår.

208

Evaluering af vandsektorloven

Der er derfor ikke umiddelbart grundlag for, at de forbrugerejede vandselskaber, i modsætning tilde kommunalt ejede vandselskaber, skulle fritages fra økonomisk regulering. En sådan forskelsbe-handling vil desuden være problematisk, idet den vil kraftigt mindske incitamenterne til fusionermellem forbrugerejede og kommunalt ejede selskaber.Det er derfor Deloittes vurdering, at bestemmelserne om, hvilke selskaber der skal være omfattet,henholdsvis ikke omfattet, af vandsektorloven, kun bør ændres, hvis følgende betingelser bliveropfyldt: For det første bør incitamenterne til at være indenfor versus udenfor vandsektorloven væremere balancerede. For det andet bør der etableres tilstrækkelige garantier for, at selskaber udenforloven ikke udnytter deres monopolsituation til at undlade at effektivisere.En mulighed, der kan overvejes – hvis der er opbakning til et forslag om at ophæve hvile-i-sig-selv-princippet for de vandselskaber, der er underlagt prisloftregulering (se overvejelser herom i afsnit10.2.2.) – er at forbeholde ophævelsen af hvile-i-sig-selv-princippet for lovomfattede selskaber. Detville indebære, at der indføres en ny prisreguleringsmodel, hvor lovomfattede selskaber undtagesfra hvile-i-sig-selv-princippet, det vil sige får lov til at optjene overskud under prislofterne, mensikke-lovomfattede selskaber (for eksempel mindre/forbrugerejede) stadig skal hvile i sig selv, mentil gengæld slipper for prisloftreguleringen og de tilhørende administrative byrder.En anden mulighed, der kan overvejes, er, at alle vandselskaber – uanset størrelse – underlæggesden samme økonomiske regulering, men at reguleringen lempes i en sådan grad, at byrderne bli-ver mere overkommelige, også for mindre vandselskaber. Det vil kræve en økonomisk regule-ringsmodel, der er væsentlig enklere at administrere end den nuværende. Den meget fragmente-rede struktur og det store antal forsyninger i den danske vandsektor indebærer dog en betydeligudfordring i forhold til at finde en helt fælles model for den økonomiske regulering, der samtidigskaber reelle incitamenter til effektiviseringer, det vil sige, som er andet og mere end laveste fæl-lesnævner. Tidligere har hvile-i-sig-selv-princippet været anvendt som den fælles reguleringsram-me på tværs af alle vandselskaber, men det har, jf. prisanalysen i kapitel 3 og tidligere undersøgel-ser, vist sig utilstrækkeligt i forhold til at skabe effektiviseringer, hvorfor en simpel prisloftreguleringvil være et bedre alternativ end hvile-i-sig-selv, hvis alle vandselskaber skal reguleres ens.I Tyskland er vandsektoren ligeledes relativt fragmenteret. I den tyske vandsektor er der indført enreguleringsmæssig sondring mellem på den ene side private vandselskaber, der opererer på kom-merciel basis under såkaldtprisregulering,og de kommunalt ejede vandselskaber, der ligeledesaktivt vælger at være underlagt dette reguleringsregime, og på den anden side de kommunalt eje-de vandselskaber, der aktivt vælger at være underlagt såkaldttarifregulering.Den væsentligsteforskel på de to reguleringsformer er, at de prisregulerede selskaber har bedre muligheder for atoptjene (begrænset) profit, og at kartelmyndighederne fører tilsyn med disse, mens lokale myndig-heder fører tilsyn med de kommunalt ejede selskaber, der vælger tarifregulering. Den tyske regule-ringsmodel har fungeret stabilt over en lang årrække og har samlet set skabt gode resultater i formaf rettidige investeringer og moderat prisudvikling.Muligheden for, at nogle vandselskaber aktivt kan vælge, om de vil være underlagt en mere admi-nistrativt krævende reguleringsform igennem konsolidering med større profitmuligheder eller enmere simpel hvile-i-sig-selv-lignende model, kunne eventuelt være inspirationsmodel til afgræns-ningen af en ny dansk vandsektorregulering.

209

Evaluering af vandsektorloven

10.2.2. Grundlæggende princip for den økonomiske reguleringDen økonomiske reguleringsmodel for vandsektoren er baseret på en kombination af hvile-i-sig-selv-princippet og prisloftregulering. Dette indebærer en – efter international målestok – usædvan-lig omfattende økonomisk regulering af vandselskaberne:For det første er indtægtsrammerne for de lovomfattede vandselskaber og dermed priserne forforsyningsydelserne fra disse selskaber reguleret ved hjælp af prislofter. Dette beskytter for-brugerne mod, at vandselskaberne udnytter deres monopolmagt til at fastsætte for høje priser,og det giver mulighed for, at regulator løbende kan stille effektiviseringskrav til vandselskaber-ne gennem stramning af prislofterne.For det andet er de danske vandselskaber, uanset om de er omfattet af vandsektorloven ellerej, reguleret ved hvile-i-sig-selv-princippet, som man valgte ikke at ophæve i forbindelse medindførelsen af prisloftregulering ved lovens vedtagelse.



Hvile-i-sig-selv-princippet indebærer, at der – set over en kortere årrække – skal være balancemellem vandselskabernes indtægter og omkostninger, og at det ikke er muligt at anvende et even-tuelt overskud til andre formål end investeringer i selskabets forsyningsaktiviteter eller tilbagebeta-ling til forbrugerne. Det er således ikke muligt at opnå et afkast på den investerede kapital, der kanudbetales til ejerne. I vandsektoren har hvile-i-sig-selv-princippet traditionelt være anvendt mererigidt end i for eksempel varme- og elsektoren, hvor det har været tilladt for ejerne at skabe rimeligtafkast på den investerede kapital. Forskellene kan kort sammenfattes således:Kollektive elforsyningsvirksomheder kan i medfør af elforsyningsloven opgøre virksomheder-nes nødvendige kapital og i et vist omfang indregne forrentning af den nødvendige kapital i pri-serne.Varmeforsyningsvirksomheder kan i henhold til varmeforsyningslovgivningen opgøre den ind-skudte kapital efter nærmere fastlagte afgrænsninger. Energitilsynet har i sin praksis fastlagtstørrelsen af en rimelig forrentning af den indskudte kapital.Der er ikke indført tilsvarende regler for vandselskaber om opgørelse og forrentning af ind-skudskapital, selvom der allerede i et vist omfang er lovhjemmel for fastsættelsen af sådanneregler.



Afkast har således ikke været tilladt indenfor rammerne af hvile-i-sig-selv-princippet på vandområ-det, hvor vandselskaberne kun har haft adgang til at opkræve priser, der dækkede deres driftsom-kostninger, afskrivninger og finansielle omkostninger (dvs. kapitalomkostninger, eksklusive afkasttil ejerne på den investerede kapital).Det er Deloittes vurdering, at opretholdelsen af hvile-i-sig-selv-princippet oveni den prisloftregule-ring, der gælder for de lovomfattede selskaber, ikke skaber positive incitamenter til effektiviseringereller beskyttelse af forbrugernes interesser i øvrigt. Tværtimod indebærer kombinationen af hvile-i-sig-selv-princippet og prisloftregulering, at vandselskabernes incitamenter til effektiviseringer erbegrænset til og afhængige af de krav, som regulator (Forsyningssekretariatet) tvinger igennem.Dette står i modsætning til den normale model for prisloftregulering, hvor denne regulering ståralene, og der således ikke er nogen begrænsninger på disponering af optjent overskud indenforrammerne af prislofterne. Under den normale model har selskaberne et stærkt incitament til at ef-

210

Evaluering af vandsektorloven

fektivisere udover reduktionen i prislofterne. Sådanne incitamenter til effektiviseringer af egen driftforekommer ikke i den nuværende danske regulering, og dette må fortrinsvis tilskrives hvile-i-sig-selv-princippet og de begrænsninger, der ydermere eksisterer i forhold til anvendelsen af overskudindenfor vandselskaberne.En afledt konsekvens af hvile-i-sig-selv-princippet er, at det effektivt forhindrer, at private kommer-cielle aktører involverer sig i ejerskab af danske forsyningsselskaber. Der er således ingen kom-mercielle aktører, der er interesseret i at overtage eller bidrage til finansieringen af vandselskaber,når disse ikke må generere nogen form for afkast til investorerne.Det fremgår af forligsaftalen om vandsektorloven, at aftalen ikke havde til hensigt at ændre på, atde danske vandselskaber ejes af henholdsvis kommunerne og forbrugerne. Hvis dette fortsat skalvære gældende, er det Deloittes vurdering, at det kan sikres på andre og bedre måder end ved atfastholde hvile-i-sig-selv-princippet, da sidstnævnte reducerer vandselskabernes incitamenter tileffektiviseringer. For eksempel har man i Holland valgt en model, hvor privat kommercielt ejerskaber forbudt, men hvor vandselskaberne har adgang til at generere et rimeligt kapitalafkast via ensåkaldt WACC-regulering, der fastsætter et maksimumniveau for forrentningen af den investeredekapital i vandforsyningsselskaberne.Deloitte finder dog ikke grundlag for at konkludere, at det vil være en fordel at forhindre privatekommercielle aktører i at investere i danske vandselskaber, forudsat at der opretholdes den nød-vendige regulering til sikring af hensynene bag vandsektorloven, herunder i forhold til miljø, sund-hed og forsyningssikkerhed. Tværtimod må involvering af private kommercielle aktører forventes atmedvirke til at sætte skub i en øget konsolidering af vandsektoren, der rummer store økonomiskepotentialer, jf. kapitel 5, samt i en højere grad af udlicitering af driftsopgaver. Desuden viser erfa-ringerne fra Tyskland, jf. bilag A, hvor enkelte store privatejede vandselskaber eksisterer side omside med et større antal kommunalt ejede forsyninger i hvert deres forsyningsområde, at privatkommercielt ejerskab er foreneligt med en varetagelse af forbrugernes interesser. Erfaringernetyder således på, at den tyske vandsektor i en komparativ sammenhæng er særdeles godt place-ret, både med hensyn til absolut niveau og udvikling i forhold til vandpriser, service og miljøstan-darder.Deloitte har ikke kendskab til vandsektorregulering i andre lande eller til andre forsyningssektorer idet hele taget, hvor prisloftregulering er kombineret med hvile-i-sig-selv-princippet eller tilsvarendebegrænsninger i forhold til overskudsanvendelse. Blandt de cases, der indgår i evalueringens ud-dybende komparative analyser, er prisloftregulering (se bilag A) anvendt til regulering af vandsekto-ren i England og til regulering af elsektoren og telesektoren i Danmark (se bilag B og C). I alle dis-se cases har selskaberne og deres ejere fri dispositionsret over de ekstraordinære effektiviserings-gevinster, de optjener under prislofterne.

Hvis prislofterne er sat for højt, slår disse effektiviseringer dog ikke igennem på priserne, som det for eksempel er set ielsektoren, hvor selskaberne nok har et incitament til at effektivisere udover prislofterne, idet de må beholde overskuddet,men hvor det ikke nødvendigvis kommer forbrugerne til gode, medmindre det efterfølgende fører til nedjustering af prislof-terne

211

Evaluering af vandsektorloven

Som nedenstående resultater fra Deloittes spørgeskemaundersøgelse i Tabel 41 viser, er alle dan-ske vandselskaber, der har svaret, af den opfattelse, at hvile-i-sig-selv-princippet i kombinationmed den nuværende form for prisloftregulering ikke er hensigtsmæssig. Desuden er det kun om-kring en tredjedel af vandselskaberne, der bakker op om en fortsættelse af hvile-i-sig-selv-princippet i kombination med en mindre administrativt tung prisloftregulering.Tabel 41. Vandforsyningsselskabernes svar på, hvilke reguleringsalternativer de er mest enige iProcentHvile-i-sig-selv-princippet er hensigtsmæssigt og bør fortsætte i kombination medden nuværende prisloftregulering.Hvile-i-sig-selv-princippet er hensigtsmæssigt og bør fortsætte i kombination meden prisloftregulering, der administrativt er mindre tung.Hvile-i-sig-selv-princippet er ikke hensigtsmæssigt og bør afskaffes til fordel for friemuligheder for at optjene/anvende overskud indenfor fastsatte prislofter eller be-stemte effektiviseringskrav, som selskaberne i branchen har forpligtet sig til.Hvile-i-sig-selv-princippet er ikke hensigtsmæssigt og bør afskaffes til fordel forreguleret konkurrence (gennem for eksempel tredjepartsadgang til forsyningsnettetog/eller langsigtede udbud af forsyningspligt).Er ikke tilhænger af nogen af de nævnte reguleringsalternativer.TotalKilde:Deloittes spørgeskemaundersøgelse0%Antal0

35 %

29 %100 %

68237

Der er givetvis et antal vandselskaber, der ville være tilfredse med at vende tilbage til en situation,hvor de kun var underlagt hvile-i-sig-selv-princippet, men derimod ingen effektiviseringskrav ogdertilhørende regulering. Formålet med vandsektorloven var dog netop at skabe større incitamen-ter til effektiviseringer. Under hvile-i-sig-selv-princippet var incitamenterne til effektiviseringer megetbegrænsede og afhængige af vandselskabernes egen vilje. Dette er i vid udstrækning blevet be-kræftet under de gennemførte interview med vandselskaberne, hvor de fleste erkender, at prisloft-regulering eller andre former for incitamenter til forbedringer er nødvendige ud fra den betragtning,at selskaberne har lokalt monopol på vandforsyning og spildevandshåndtering. Stillet overforrealistiske alternativer til fremadrettet regulering er det således tydeligt, at de fleste vandselskaberikke finder det hensigtsmæssigt at fortsætte med hvile-i-sig-selv-princippet i kombination med an-den økonomisk regulering.På baggrund af ovenstående vurderer Deloitte, at det bør overvejes at afskaffe hvile-i-sig-selv-princippet for den danske vandsektor, så incitamenterne i den økonomiske regulering ikke øde-lægges af unødige begrænsninger i forhold til vandselskabernes disponering over overskud optjentunder prislofter eller anden form for indtægtsramme. En afskaffelse af hvile-i-sig-selv-princippet vilbetyde, at ejerne af vandselskaberne får mulighed for at hjemtage udbytte i form af enten ekstraor-dinære effektiviseringsgevinster under prisloftregulering eller kapitalafkast under WACC-regulering.WACC-regulering indebærer typisk en maksimalt tilladt forrentning på den investerede kapital. Dentilladte forrentning forsøges fastsat, så den dækker selskabets kapitalomkostninger, inklusive etrimeligt afkast til investorerne/ejerne. Ved at benytte enten prisloftregulering eller WACC-regulering, der er de to mest oplagte alternativer, vil der således være reguleringsmæssige be-grænsninger på, hvor meget overskud/afkast, der kan hjemtages.Reguleringen af vandsektoren i England er kendetegnet ved prisloftregulering, mens reguleringenaf vandsektoren i Tyskland og Holland er kendetaget ved WACC-regulering. Som det fremgik af

212

Evaluering af vandsektorloven

prisanalysen i kapitel 3, er det Holland og Tyskland, der i højest grad har formået at holde prisernepå vandforsyning og spildevandsafledning i ro over de seneste 10 år, mens Storbritannien til trodsfor betydelige prisstigninger har formået at holde priserne på et meget lavt niveau absolut set, isærfor spildevandsafledning. Vandsektoren i Danmark og Finland har i modsætning hertil haft en min-dre gunstig produktivitets- og prisudvikling. Dette understøtter, at der primært hentes inspiration tilden fremtidige regulering af den danske vandsektor fra den engelske, hollandske og tyske model.Deloitte vurderer, at en prisloftreguleringsmodel som anvendt i England (og i en noget anden form iDanmark) umiddelbart giver stærkere incitamenter til effektiviseringer end en WACC-regulering,hvor vandselskaberne har mulighed for at optjene et rimeligt, men begrænset afkast. Når der som iden hollandske (og i mindre grad den tyske) model er en maksimumgrænse for vandselskabernesafkast, er der samtidig også en grænse for, hvor store effektiviseringer vandselskaberne har øko-nomiske incitamenter til at foretage, selvom de givetvis også til en vis grad drives af de offentligeejeres politiske hensyn om at holde priserne i ro. WACC-regulering giver derfor alt andet lige kunincitament til effektiviseringer op til en vis grænse. Et yderligere og måske endnu større problemmed WACC-regulering er følgende: Når det til enhver tid er tilladt at opnå en vis forretningssats påinvesteret kapital, opstår der et incitament til at overinvestere, idet det absolutte afkast altid kanøges ved at forøge volumen af investeringerne (den såkaldte Averch–Johnson effekt). UnderWACC-regulering vil der således også være incitamenter til at foretage investeringer i for eksempelnye vandteknologier, der kun forventes at generere et lille afkast, idet risikoen ved investeringenovervæltes på forbrugerne, når selskabet har monopol og mulighed for at indhente tab gennemprisstigninger.Forklaringen på de gode resultater i Holland er næppe WACC-reguleringen (der først er indført forfå år siden, og kun for vandforsyningsselskaber), men må især tilskrives den høje grad af konsoli-dering for vandforsyningsselskaber og renseanlæg, der indebærer betydelige stordriftsfordele,samt det effektive, velfungerende procesbenchmarkingsystem, hvorigennem ineffektive forsyningerrelativt let kan identificeres blandt andre store forsyninger. En del af forklaringen på de gode resul-tater i Tyskland ligger formentlig i den diversificering, der tillades, hvor store private kommercielleforsyningsselskaber opererer side om side med kommunalt ejede forsyningsselskaber i hver deresforsyningsområder, og hvor såvel konkurrencemyndighederne som de lokale myndigheder førerløbende tilsyn med, at selskaberne ikke udnytter deres monopolstilling. I Tyskland er der ligeledeset meget velfungerende benchmarkingsystem, som tilsynsmyndighederne gør aktiv brug af i deresovervågning og udfordring af vandselskaberne.

10.2.3. Fastlæggelse af indtægtsramme og effektiviseringskravI dette afsnit foretages en vurdering af alternative metoder til fastlæggelse af indtægtsrammer ogeffektiviseringskrav set i forhold til de grundlæggende principper, der gælder for den nuværendeprisloftregulering af de danske vandselskaber.Hovedelementerne i den danske prisloftreguleringsmodelGrundelementerne i den danske prisloftreguleringsmodel er følgende:1. Prisloftreguleringen griber stort set kun ind i forhold til vandselskabernes kernedriftsomkostnin-ger, mens 1:1-omkostninger, omkostninger til godkendte miljø- og serviceomkostninger samtfinansielle omkostninger og afskrivninger på godkendte investeringer tillægges indtægtsram-men, uden at der stilles effektiviseringskrav i forhold til disse tillæg. Det indebærer, at tilsyns-

213

Evaluering af vandsektorloven

myndighederne ikke regulerer på den samlede pris for vandselskabernes ydelser, men alenepå en del af prisen.2. Der stilles individuelle effektiviseringskrav til de lovomfattede vandselskaber rettet mod opex-delen af deres samlede omkostninger. De individuelle effektiviseringskrav fastlægges på enmåde, der sammenlignet med vandsektorreguleringen i andre lande, er væsentligt mere meka-nisk, idet de stillede individuelle effektiviseringskrav til selskaberne i høj grad udledes fra be-regninger ved hjælp af en teknisk avanceret DEA-benchmarkingmodel. Dog er det muligt atansøge om særlige forhold, som ca. 20 pct. af spildevandsselskaberne henholdsvis ca. 10 pct.af vandselskaberne har fået godkendt i et eller andet omfang. I omregningen fra bruttoeffektivi-seringspotentialer til årlige effektiviseringskrav korrigeres der desuden for en vis modelusikker-hed og for vandselskabernes evne til højst at realisere potentialer på 5 pct. årligt. For vandsel-skaber, der ikke har ansøgt om særlige forhold, er de meddelte, korrigerede effektiviserings-krav et direkte resultat af modelberegninger på baggrund af selskabernes individuelle indbe-retninger.3. DEA-benchmarkingmodellen, der danner grundlag for fastlæggelse af effektiviseringskrav,måler alene på vandselskabernes økonomiske præstationer. Prisloftreguleringen indeholdersåledes ikke benchmarkingelementer, der giver vandselskaberne økonomiske incitamenter tilat forbedre deres miljø- og servicepræstationer. Dog kan vandselskaberne få dækket investe-ringer i anlægsaktiver med henblik på miljø- og serviceforbedringer, samt efter ansøgning fågodkendt driftsomkostninger til miljø- og servicemål, hvis sidstnævnte opfylder betingelserne ibekendtgørelsen om godkendelse af miljø- og servicemål.Deloitte vurderer på baggrund af evalueringens samlede resultater, at der er visse udfordringer ogproblemer forbundet med ovenstående metodiske tilgang til den danske prisloftregulering af vand-selskaberne.Opex-tilgangen til prisloftreguleringI forhold til opex-reguleringsprincippet er problemet især, at prisloftreguleringen ikke nødvendigvissikrer en reduktion af den samlede vandpris, der sagtens kan stige på trods af effektiviseringer ikernedriftsomkostningerne, hvis dette modsvares af betydelige stigninger i investeringer og/ellerdriftsomkostninger udenfor effektiviseringskrav (1:1-omkostninger og miljø- og servicemål). Evalue-ringen viser, at der netop er sket en betydelig stigning i investeringerne og dermed de finansielleomkostninger og afskrivninger siden vedtagelsen af vandsektorloven.En del af forklaringen på dette er, at vandselskaberne efter selskabsudskillelsen og kravene omanvendelse af årsregnskabslovens principper i dag foretager en mere gennemsigtig og retvisendeopgørelse af, hvad der er investeringer, og hvad der er driftsomkostninger. Tendensen til stigendeinvesteringer forstærkes samtidig af, at prisloftreguleringen tilskynder selskaberne til at øge inve-steringerne og reducere driftsomkostningerne. Det bekræftes herudover af både spørgeskemaerog interview, at nogle vandselskaber vælger en strategi med kassetænkning, hvor de investerer inye anlægsaktiver fremfor at gennemføre vedligeholdelsesaktiviteter. Som konsekvens af de sti-gende investeringer, der udover vandsektorlovens incitamenter også skyldes investeringsefterslæbhos nogle vandselskaber og et øget investeringsbehov i forhold til klimatilpasning, er de gennem-førte effektiviseringer i vandsektoren kun i nogen grad slået igennem i de forbrugeroplevede priser,der stadig stiger relativt mere end tilsvarende i en række andre sammenlignelige lande og sektorer.

214

Evaluering af vandsektorloven

Fastlæggelse af individuelle effektiviseringskrav for vandselskaberneDet er Deloittes vurdering, at Forsyningssekretariatets DEA-benchmarkingmodel er ganske velud-viklet med hensyn til underliggende cost-drivere, modelopsætning og anvendelsesmetode, herun-der estimering af effektivitetsfronten. I en teoretisk model kan det altid diskuteres, om antagelsernefor modellen er rigtige og afspejler virkeligheden. Deloitte vurderer på baggrund af vandselskaber-nes tilbagemeldinger, at der findes yderligere cost-drivere indenfor både vandforsyning og spilde-vand, som ikke er afspejlet i den nuværende model (og som det i en række tilfælde heller ikke vil59være muligt at indarbejde i en fremtidig model pga. dataproblemer osv.). Der er således ikke taleom en benchmarkingmodel, der til enhver tid kan give sikre estimater for effektiviseringspotentialeti det individuelle vandselskab. Deloitte vurderer dog, jf. kapitel 3, at DEA-benchmarkingmodellenpå det mere aggregerede plan giver et rimeligt indblik i det samlede indre effektiviseringspotentialei spildevandssektoren og vandforsyningssektoren (henholdsvis kommunalt ejede og forbrugereje-de).Usikkerhederne forbundet med omkostningsbenchmarking på basis af DEA-benchmarkingmodellero.l. vil være større i forhold til at indfange det rigtige effektiviseringspotentiale for hvert enkelt sel-skab end i forhold til at bestemme det samlede effektiviseringspotentiale for sektoren som helhed,hvor der vil være en tendens til, at over- og underestimater ophæver hinanden. Dette rejserspørgsmålet, om det er hensigtsmæssigt, at Forsyningssekretariatet i så høj grad baserer fastlæg-gelsen af individuelle effektiviseringskrav og det medfølgende tilsyn på resultater af en statistiskmodel, der ganske vist tager højde for usikkerhed gennem et tillæg på 20-25 pct. i selskabernesnetvolumen. Ifølge Deloittes kendskab til vandsektorreguleringen i andre lande er der imidlertidikke lignende eksempler på, at effektiviseringskrav til selskaberne i tilsvarende grad fastlægges udfra en statistisk model. I reguleringen af vandsektoren i England, jf. bilag A, anvendes der ogsåbenchmarkingmodeller, men de indgår i højere grad som et understøttende redskab i forhold tiltilsynsmyndighedernes mere helhedsorienterede, individuelle vurderinger af selskabernes effektivi-seringspotentialer.I reguleringen af den danske elsektor, jf. bilag B, har man siden 2007 fastlagt individuelle effektivi-seringskrav til netselskaberne (og transmissionsselskaberne) på basis af en benchmarkingmodel,der ligesom for vandsektoren er opbygget som en cost-driver baseret netvolumenmodel. Forskellentil vandsektoren er, at effektiviseringskravene fastlægges ud fra et mere simpelt omkostnings-indeks, hvor udgangspunktet er, at netselskaberne pålægges individuelle effektiviseringskrav sva-rende til den procentvise forskel mellem deres omkostningsindeks, og det omkostningsindeks, dergælder ved grænsen for de 10 pct. mest effektive netselskaber. I fastlæggelsen af det årlige effek-tiviseringskrav fordeles det beregnede potentiale over 4 år (ligesom for vandselskaberne), og derfratrækkes godkendte ekstraordinære omkostninger for de individuelle selskaber samt omkostnin-ger, der ikke er påvirkelige på kort sigt (omkostninger til afskrivninger og nettab).

Forsyningssekretariatet vurderer, at de nuværende cost-drivere i modellen forklarer ca. 90 pct. af den samlede variation ivandselskabernes driftsomkostninger. Deloitte har ikke opstillet en økonometrisk model, som efterprøver denne vurdering. Ispørgeskemaundersøgelsen har vandselskaberne foreslået en række cost-drivere, der efter deres mening burde indgå imodellen. Det gælder fx omfanget af højdebeholdere, sandfang og olieudskillere, boringernes placering (landskab, højder),forbrugernes placering (kort/lang afstand), forsyningsområdets sammensætning med hensyn til, om det er et område medmange parcelhuse, et område med etagebyggeri m/lejligheder (antal kunder per måler) eller industrivirksomheder, ekstraforsyningskapacitet i turistområder, hvor vandforbruget varierer meget, forskelle i miljøkrav til udledninger, drift og vedlige-holdelse af historiske og arkitektonisk vigtige bygninger, sårbare områder og deraf følgende behov for grundvandsbeskyttel-se (skovrejsning mv.).

215

Evaluering af vandsektorloven

For den danske telesektor, jf. bilag C, er der tale om ren modelbaseret fastlæggelse af de maksi-malpriser som netejeren (TDC) må opkræve fra andre teleselskabers brug af nettet. Prisregulerin-gen sker på basis af LRAIC-metoden (long-run average incremental cost), som er en forholdsvisomfangsrig regnemodel, der fastsætter maksimalprisen for en netejer ud fra de langsigtede gen-nemsnitlige omkostninger, et sådant selskab burde have, hvis det er drevet effektivt. LRAIC-modellen er en totalomkostningsmodel, der indeholder både driftsomkostninger og kapitalomkost-ninger.Tilgangen til miljø- og servicepræstationerPå såvel drikkevands- som spildevandsområdet er der i lovgivningen fastlagt miljøkrav, som vand-selskaberne skal overholde. Traditionelt har der været tale om ensartede krav til blandt andet rens-ningsteknologier, spildevandsudledninger samt råvands- og drikkevandskvalitet, herunder fx græn-seværdier for indhold af forurenende stoffer, som alle spildevands- og vandforsyningsanlæg skaloverholde. I disse tilfælde kan der argumenteres for, at der ikke er behov for, at benchmarkingen tilbrug for prisloftreguleringen indeholder parametre, der belønner vandselskaberne for deres miljø-præstationer. Det er således vandselskabernes eget valg, hvis de vælger at overgå de nødvendigemiljøkrav, og dette bør ikke i sig selv mindske de effektviseringskrav, der stilles til de pågældendevandselskaber.Som følge af Danmarks forpligtelser i medfør af EU-direktiver, fx vandrammedirektivet, byspilde-vandsdirektivet, drikkevandsdirektivet, badevandsdirektivet og naturbeskyttelsesdirektivet vil derdog i stigende grad blive fastlagt forskellige miljøkrav til individuelle vandforsynings- og spilde-vandsanlæg. Det gælder eksempelvis spildevandsrensning for at forbedre vandkvaliteten i vand-løb, søer, åer, fjorde mv., så de lever op til vandrammedirektivets og miljømålslovens recipientkva-litetsmålsætninger om god økologisk og kemisk tilstand. I de foreliggende udkast til vandplaner erder i en række tilfælde lagt op til yderligere reduktioner i udledningen fra udvalgte renseanlæg, fxrenseanlæg med udslip til belastede fjordområder. Det indebærer, at disse anlæg skal præsterehøjere end de almindelige miljøkrav for renseanlæg, hvilket vil indebære ekstra anlægs- og drifts-omkostninger til de mere avancerede teknologier, dette kræver. Det bemærkes, at vandplanerneikke er endeligt vedtaget, og at de konkrete indsatser endnu ikke er endeligt fastlagt, men at det ersandsynligt, at der efter den endelige vedtagelse vil blive tale om større variation i miljøkravene tilindividuelle renseanlæg og andre spildevandsanlæg, end hvad der hidtil har været tilfældet.I tilgangen til behandlingen af miljøforhold i reguleringen, bør der således tages højde for en situa-tion, hvor vandselskaberne i stigende grad bliver underlagt miljøkrav. Det kan variere mellem sel-skaberne, alt efter beliggenheden af deres respektive spildevandsanlæg i forhold til belastedevandområder. Det kan overvejes at tage højde for dette på én af de tre følgende måder:1. Indarbejdelse af miljøpræstationerne for den pågældende parameter, hvor miljøkravenevarierer som et output i benchmarkingmodellen. Denne løsning er praktiseret i den engel-ske model, hvor forhold som fx omfanget af lækager og dræning af vandområder, som derikke findes absolutte standarder for, indgår som outputperformancemål i benchmarkingen.2. Indarbejdelse af den pågældende parameter som en cost-driver i modellen, hvis denne ik-ke allerede er afspejlet i de nuværende cost-drivere.3. Håndtering af den pågældende miljøparameter gennem ansøgninger om at få den ekstraindsats godkendt som et miljø- og servicemål under de gældende regler herfor. Dette in-debærer ansøgninger og individuel sagsbehandling fra case til case.

216

Evaluering af vandsektorloven

I overvejelserne om indarbejdelse af miljøforhold i benchmarkingmodellen versus håndtering afforholdene gennem en ansøgningsprocedure udenfor benchmarkingmodellen bør der foretages enanalyse af fordele og ulemper ved de forskellige løsningsmodeller. Heri bør indgå nærmere vurde-ringer af den forventede variationsgrad i miljøkravene, der vil blive resultatet af den endelige im-plementering af vandplaner mv. samt de samlede omkostninger forbundet med reguleringen.Muligheder for en mere dialog- og helhedsorienteret prisloftregulering kombineret med etdifferentieret tilsynI dette afsnit foretages en vurdering af, i hvilken udstrækning alternative tilgange til prisloftregule-ringen kan imødegå ovennævnte problemer ved den danske model, og det overvejes, om de alter-native tilgange er mulige at implementere i en dansk kontekst.Prisloftreguleringen af vandsektoren i England er markant anderledes organiseret end prisloftregu-leringen i den danske vandsektor. Prislofterne fastlægges for perioder af fem år på grundlag af enindividuel dialogproces mellem reguleringsmyndigheden (Ofwat) og hvert enkelt vandselskab, dertager udgangspunkt i vandselskabernes udkast til forretningsplan, der omfatter såvel den kom-mende prisloftperiode som den længere horisont. Ofwat gennemfører et review af selskabernesforretningsplaner i dialog med selskaberne, Environment Agency og Drinking Water Inspectorateog fastlægger på den baggrund et prisloft for det enkelte selskab ud fra en helhedsbetragtning,hvori der også indgår overvejelser fra omkostningsbenchmarking på tværs af vandselskaberne. Imodsætning til i Danmark er der ikke tale om, at prislofterne udledes direkte på basis af benchmar-kingresultaterne; de indgår dog som grundlag for Ofwat i forhold til at udfordre vandselskaberne påderes udspil om den forventede omkostningsudvikling.For den næste prisloftperiode 2015-2020 har Ofwat formuleret en helt ny tilgang til prisloftregule-ringen, der overordnet er karakteriseret ved, at vandselskaberne tilskyndes til at sætte forbruger-nes ønsker snarere end reguleringsmyndighedens ønsker i centrum. De nye hovedelementer erfølgende:Inddragelse af consumer challenge groups for at udfordre selskabernes forretningsplaner.Anvendelse af processen med consumer challenge groups som grundlag for et differentierettilsyn overfor vandselskaberne, hvor de vandselskaber, der har de bedste og mest forbruger-orienterede forretningsplaner, belønnes med en enklere reguleringsproces og bedre mulighe-der for at opnå ekstraordinære effektiviseringsgevinster under de fastlagte prislofter.Overgang til en fuldbyrdet totex-tilgang til fastlæggelsen af prislofter, hvor der fastlægges etsamlet effektiviseringspotentiale og prisloft i forhold til såvel driftsomkostninger som kapitalin-vesteringer.Styrkelse af tredjepartkonkurrence gennem indførelse af særskilt prisregulering for henholdsvisengrospriser og detailpriser på forsyningsydelser.



Deloitte finder, at der er en række interessante tiltag i den nye tilgang til prisloftregulering i Eng-land, der kan bidrage med inspiration til fremtidig regulering af den danske vandsektor. Den engel-ske tilgang til prisloftregulering imødekommer således netop mange af de udfordringer og proble-mer, der er blevet påpeget i forhold til den danske regulering. Det bør imidlertid nævnes, at ligesomi den danske vandsektor har prisstigningerne har været relativt store i den engelske vandsektor,som dog stadig har priser, der absolut set er væsentligt lavere end i Danmark. Prisstigningerne i

217

Evaluering af vandsektorloven

England vurderes i høj grad at være et resultat af et stort historisk investeringsefterslæb fra førprivatiseringen, som reguleringen bevidst har haft til formål at indhente.Vandsektoren i England er kendetegnet ved en væsentlig mere koncentreret struktur end vandsek-toren i Danmark, idet 10 kombinerede vand- og spildevandsselskaber og 11 rene vandforsynings-selskaber står for hele forsyningen i England, mens der i Danmark er flere hundrede vandselskaberom at forsyne væsentlig færre indbyggere. Den dialog- og helhedsorienterede tilgang til prisloftre-guleringen i England er således i høj grad muliggjort af, at reguleringsmyndighederne kun behøverat forholde sig til få meget store regulerede virksomheder. Uanset visse attraktive elementer vedden engelske tilgang vil den derfor ikke kunne praktiseres i ren form overfor vandselskaberne i denlangt mere fragmenterede danske vandsektor.Deloitte finder på den baggrund, at der er flere interessante tilgange til prisloftreguleringen, der børovervejes nærmere. Dette kunne være:1. Vandselskaberne eller en gruppe vandselskaber under et differentieret tilsyn indsender forret-ningsplaner til reguleringsmyndigheden efter nærmere angivne retningslinjer som oplæg tilfastsættelse af prislofter for en periode på for eksempel fire år, eller hvad der vurderes hen-sigtsmæssigt med hensyn til at sikre balancen mellem kontrol, administrative byrder og en for-nuftig planlægningshorisont.2. Reguleringsmyndigheden screener forretningsplanerne og lader den foreløbige vurdering afdisse danne grundlaget for et differentieret tilsyn, hvor der indledes dialog med et mindre ud-snit af vandselskaberne (gruppe 2) med henblik på drøftelse af muligheder for øgede effektivi-seringer (og dermed strammere prislofter), end vandselskaberne umiddelbart har lagt op til ideres forretningsplaner.3. De øvrige vandselskaber, med hvem der tilsigtes en væsentlig mindre omfattende dialog, delesfor eksempel i to grupper: en gruppe 1, hvor forretningsplanerne umiddelbart er tilfredsstillendeog fyldestgørende nok til, at de kan danne grundlag for fastlæggelse af prislofter for dissevandselskaber uden yderligere dialog af væsentligt omfang, og en gruppe 3, hvor forretnings-planerne ikke er fyldestgørende/tilfredsstillende og derfor sendes tilbage til vandselskaberne tilfornyet bearbejdning. Hensigten er, at gruppe 3-selskaberne efter fornyet bearbejdning af for-retningsplanerne enten indplaceres i gruppe 1 eller 2, eller at der som sanktion mod fortsatmanglende overholdelse af kravene til forretningsplanen indføres skærpede effektiviserings-krav, for eksempel efter en grønthøstermetode.Med ovenstående tilgang og indførelse af en tilstrækkelig lang tidshorisont og tilstrækkelige positi-ve incitamenter i det differentierede tilsyn til, at vandselskaberne spiller ud med rimelig ambitiøsemålsætninger for prisloftperioden, burde det være muligt at opnå en mere dialogorienteret regule-ringsproces, uden af det kræver en voldsom forøgelse af tilsynsressourcerne set i forhold til dennuværende model. Den anderledes tilgang forventes således som modvægt til de ekstra ressour-cer til gennemgang af planer og dialog med selskaberne om disse at indebære sparede ressourcerpå følgende områder: (1) væsentlig reduceret hyppighed af nye prislofter, hvilket giver længere tidtil forberedelse, (2) reduceret tidsforbrug på sagsbehandling af særlige forhold, idet der ikke længe-re vil skulle behandles ansøgninger om en lang række undtagelser til mekanisk prisloftregulering,(3) væsentlig mindre omfang af klager end det nuværende, der truer med at drukne det statsligetilsyn. Denne tilgang skal dog opvejes mod det forhold, at forsyningerne altid vil have en informati-onsfordel, hvilket kan stille en reguleringsmyndighed svagt i en forhandlingssituation, med det re-sultat at for eksempel ineffektive forsyninger får lettere ved at få stillet lave effektiviseringskrav. Der

218

Evaluering af vandsektorloven

bør foretages en nærmere analyse af samlede fordele og ulemper ved en sådan tilsynsmodel i endansk kontekst.Det kunne overvejes at supplere ovenstående alternative tilgang til prisloftreguleringen med nogleaf følgende elementer:For de lovomfattede vandselskaber ophæves hvile-i-sig selv-princippet som kompensation forprisloftreguleringen, det vil sige, at de får mulighed for at hjemtage ekstraordinære effektivise-ringsgevinster til ejerne, mens hvile-i-sig-selv-princippet bevares for de ikke-lovomfattede sel-skaber.Overgang til totex-prisloftregulering med inspiration fra den engelske model, hvilket realiseresved, at Forsyningssekretariatets benchmarkingprocedurer og -metoder omkalfatres til også atinkludere kapitalinvesteringer. Dette indebærer, at vandselskaberne benchmarkes på mulighe-den for at optimere både driftsomkostninger og kapitalinvesteringer. Dette er en krævende op-gave, men det vurderes, at Forsyningssekretariatet allerede har et godt data- og modelgrund-lag at arbejde videre på, og at der med inspiration i de engelske erfaringer kan opbygges ensamlet model.Afskaffelse af hvile-i-sig-selv-princippet og overgang til en totex-tilgang bør samtidig også in-debære, at der indarbejdes finansielle metoder til indregning af kapitalomkostninger, inklusiveet rimeligt afkast på den investerede kapital som grundlag for fastlæggelsen af prislofter.Ændret anvendelse af benchmarkingresultaterne, således at disse – i hvert fald for gruppe 1-og gruppe 2-selskaber – primært anvendes til at understøtte en mere helhedsorienteret fast-sættelse af prislofter. Dette kan ske enten på grundlag af vandselskabernes eget oplæg til for-retningsplan (gruppe 1) eller på grundlag af en udvidet dialog med og udfordring af vandsel-skaberne (gruppe 2). For restgruppen (gruppe 3), der ikke i tilstrækkelig grad yder konstruktivtmedspil, kan der anvendes en mere mekanistisk tilgang, enten på basis af benchmarkingen el-ler en grønthøstermetode.



10.2.4. KonkurrenceudsættelseI Danmark har man indtil videre valgt ikke at konkurrenceudsætte vandsektoren gennem tredje-partsadgang til forsyningsnettet, som det kendes fra andre forsyningssektorer (for eksempel el- ogtelesektoren) og fra den engelske vandsektorregulering. Ligeledes har man valgt ikke at udbydekoncessioner til drift af vandforsyningsselskaber, renseanlæg og kloakforsyninger, idet retten til atdrive disse anlæg har ligget permanent i de oprindelige selskaber med monopol på forsyning aflokalområderne. Frankrig er et af de meget få lande, der indenfor vandsektoren benytter løbendeudbud af koncessioner som instrument i reguleringen. I England er de oprindelige kommunale kon-cessioner til drift af vand- og spildevandsselskaber solgt til private aktører, og i Tyskland er dertildelt store koncessioner indenfor især vandforsyning til private kommercielle aktører i nogle del-stater. Der er dog ikke planer om løbende at (gen)udbyde de private aktørers koncessioner i disselande, selvom der naturligvis er retlige muligheder for at inddrage koncessioner, hvis de privateoperatører ikke lever op til deres kontraktmæssige forpligtelser.

219

Evaluering af vandsektorloven

Som det fremgår af den tidligere viste oversigt over vandselskabernes engagement i projekter, der60er støttet af fonde udenfor VTU-regi , er der en begrænset opbakning blandt vandselskaberne tilkonkurrenceudsættelse i form af tredjepartsadgang mv., og kommunerne har heller ikke vist inte-resse for øget konkurrenceudsættelse. Dele af vandindustrien ønsker dog øget konkurrenceudsæt-telse, men fortrinsvis i form af øgede incitamenter til at udbyde den samlede drift af forsyningsan-læg snarere end tredjepartadgang, som der generelt ikke har været stærkere fortalere for.Argumentet mod tredjepartsadgang er for det første, at det teknisk set er vanskeligere og forbundetmed større omkostninger (herunder udbygning af ledningsnettet mv.) at give tredjepartsadgang tilvandforsyningsledninger sammenlignet med tredjepartsadgang til for eksempel el- og telekabler,hvor det ikke er tunge fysiske ressourcer, der skal transporteres. Hertil kommer, at de fleste harvanskeligt ved at forestille sig, at alternative vandleverandører vil have reelle muligheder for, end-sige interesse i, at konkurrere mod de eksisterende vandselskaber. Det skyldes, at etableringsom-kostningerne er høje, især hvis vandleverandørerne selv skal stå for grundvandsindvinding, somdet er vanskeligt at opnå nye tilladelser til. Desuden stiller det store krav til specifik teknisk viden,hvilket heller ikke giver de bedste forudsætninger for indtræden af nye aktører. Ud fra disse be-tragtninger ville det formentlig være mere hensigtsmæssigt at udlicitere administration og kundeaf-regning eller drift af anlæg end at åbne for, at tredjeparter etablerer konkurrerende anlægsaktiver.Set ud fra et samfundsøkonomisk synspunkt vil det ydermere være forbundet med et stort spild,hvis eksisterende lednings- eller produktionsanlæg bliver overflødige som følge af etableringen afnye konkurrerende anlæg.Det er vanskeligt på det foreliggende grundlag at vurdere konsekvenserne af tredjepartsadgang iden engelske vandsektor. I England er det muligt at etablere vandforsyningsleverandører i detaille-det, der køber adgang til forsyningsnettet af netselskaberne. Netselskaberne udgøres af de oprin-delige vand- og spildevandsselskaber og vandforsyningsselskaber, der ejer transmissionsledningersamt distributionsledninger og stik ud til kunderne. Reglerne om tredjepartsadgang har ført til etab-leringen af et mindre antal nye vandleverandører, men det har indtil videre ikke været den succes,man håbede på, hverken med hensyn til omfanget af tredjepartsoperatører eller konsekvenserne afdisse for priser og service til forbrugerne. Regeringen har dog valgt at indføre yderligere stimuleringaf konkurrencen mellem vandleverandører ved senest at indføre mulighed for frit valg af vandleve-randør, også for mindre forbrugere i England (men ikke i Wales, der har ønsket at fastholde forsy-ningsmonopolet). Dette svarer således til den udvikling, der indenfor de senere år er iværksat i dendanske elsektor, hvor husholdninger også har fået mulighed for frit at vælge el-leverandør. For dendanske telesektor har dette længe været gældende, jf. bilag C.Deloitte vurderer, at det ud fra de begrænsede erfaringer med tredjepartsadgang i England og devæsentlige infrastrukturforskelle mellem henholdsvis vandsektoren og el- og telesektoren er van-skeligt at argumentere for, at indførelse af tredjepartsadgang i den danske vandsektor vil indebæresamfundsøkonomiske nettofordele.I stedet vurderer Deloitte, at hvis der ønskes konkurrenceudsættelse kan det med større fordelpraktiseres gennem øget udlicitering af driftsopgaver i relation til vandforsyning og spildevands-håndtering. Det kan være en mulighed at overveje OPP og OPS for at indgå kontrakter om total-økonomiske løsninger med private leverandører. I den forbindelse kan det overvejes, om der ersærlige dele af værdikæden indenfor henholdsvis vandforsyning og spildevandshåndtering, som

Jf. afsnit om andre støtte- og erhvervsfremmeordninger på vandsektorområdet

220

Evaluering af vandsektorloven

det giver mening at iværksætte et mere generelt initiativ til udlicitering af. Som forberedelse hertilkunne der med fordel gennemføres en udredning af markederne og udbudsegnetheden for de for-skellige dele af værdikæden. Hvis denne udredning viser betydelige potentialer, kunne det følgesop med enten krav eller øgede økonomiske incitamenter til udlicitering af særlige områder og OPP-/OPS-projekter generelt.

10.3. Samlet vurderingDet fremgår af analyserne af den overordnede regulering i dette kapitel, at der er betydelige udfor-dringer og problemer ved den nuværende reguleringsmodel for den danske vandsektor. På bag-grund af erfaringer fra andre lande og sektorer, der indgår i den komparative analyse, samt overve-jelser fra de interessenter, der er blevet interviewet i kortlægningsfasen, er der anvist en rækkemuligheder for alternativ regulering, der bør overvejes i forhold til den fremtidige regulering afvandsektoren. Deloitte har belyst alternative muligheder i forhold til de mest centrale elementer i ensamlet reguleringsmodel og foretaget en overordnet vurdering af fordele og ulemper ved de mestoplagte alternativer samt kommenteret på deres anvendelse i en mulig fremtidig reguleringsmodel.Det fremgår af analyserne og vurderingerne, at en afskaffelse af hvile-i-sig-selv-princippet vil haveklare fordele, da det øger det økonomiske incitament for forsyningerne til at effektivisere. Det frem-går ligeledes af analyserne, at en mere dialog- og helhedsorienteret prisloftregulering kombineretmed et differentieret og risikobaseret tilsyn kan have fordele i forhold til den nuværende prisloftre-gulering. Det vil reducere de administrative byrder for de udvalgte vandselskaber, hvor regulerin-gen lettes samtidig med, at det i højere grad vil muliggøre, at der indgår overvejelser om langsigte-de effektiviseringer og optimering af investeringer i fastlæggelsen af prislofter for de øvrige vand-selskaber. Under hensyn til det store antal vandselskaber i Danmark og en økonomisering medtilsynsmyndighedernes ressourcer fordrer en sådan model et differentieret tilsyn, hvor vandselska-berne inddeles i grupper, der gives forskellig opmærksomhed og gøres til genstand for forskelligeindsatser og incitamenter fra tilsynsmyndighedens side. Der bør i denne sammenhæng foretagesen nærmere analyse af fordele og ulemper ved en sådan model i en dansk kontekst, herunderhvilke ressourcer det vil kræve hos tilsynsmyndigheden. Som led i et differentieret tilsyn kunne detovervejes, at hvile-i-sig-selv-princippet kun ophæves for de lovomfattede forsyninger, således atder opstår stærkere incitamenter til konsolidering.I forlængelse heraf bør det også overvejes, om der med fordel kan indføres en prisloftregulerings-model, der fokuserer på totaløkonomien hos de lovomfattede vandselskaber, dvs. både driftsom-kostninger og kapitalinvesteringer. Dermed vil der kunne sikres bedre kontrol med udviklingen i desamlede forbrugerpriser og mere sikkerhed for, at vandselskaberne ikke foretager samfundsøko-nomisk uhensigtsmæssige investeringer for at omgå reguleringen.Afskaffelse af hvile-i-sig-selv-princippet vil – uanset om det kobles med prislofter eller anden formfor indtægtsramme – betyde, at det bliver muligt at optjene og hjemtage ekstraordinære effektivise-ringsgevinster til ejerne, og dermed vil der opstå interesse fra private kommercielle aktører i atfinansiere, eje og drive udvalgte danske vandselskaber. Hvis man ønsker at forhindre dette, kanman som i Holland gøre det ved at forbyde ejerskab fra private kommercielle aktører. Deloitte fin-der dog ikke grundlag for at konkludere, at det vil være en fordel at forhindre private kommercielleaktører i at investere i danske vandselskaber. Tværtimod må involvering af private kommercielleaktører forventes at medvirke til at sætte skub i en øget konsolidering af vandsektoren, der rummerstore økonomiske potentialer, samt i en højere grad af udlicitering af driftsopgaver. Desuden viser

221

Evaluering af vandsektorloven

erfaringerne i både Tyskland og England, at privat ejerskab til vandselskaber ikke er skadeligt formiljøet eller servicen, hvis reguleringen i tilstrækkelig grad sikrer disse hensyn.

222

Evaluering af vandsektorloven

Bilag A. Vandsektorreguleringen i andrelande

Den danske vandsektor adskiller sig på en række parametre fra andre landes vandsektorer, herunder påsektorens strukturelle karakteristika og de reguleringsmekanismer, vandselskaberne er underlagt. I dette bilagbeskrives vandsektoren i Holland, England, Tyskland og Finland.England er et af de eneste eksempler, der ligner den danske reguleringsmodel med prislofter administreret afen særskilt myndighed. Der er tale om langvarige erfaringer med reguleringsmodellen samt en højere grad afkonkurrenceudsættelse og privatisering i sektoren end i Danmark. Modellen har på flere områder dannet inspi-rationsgrundlag for udviklingen af den danske model.Holland er det første land, der indførte systematiske benchmark. Der er tale om en yderst effektiv sektor, derdesuden er meget koncentreret med få forsyningsselskaber. Den økonomiske regulering er mindre stram endi Danmark, og der er indført et formaliseret klagesystem i forhold til udmøntningen af reguleringen.I Finland er der en relativ høj grad af kommunal selvbestemmelse med hensyn til organisering af vandsekto-ren, men samtidig en udstrakt anvendelse af fælleskommunale samarbejder, offentlig-private samarbejder ogudlicitering. Der er let adgang til låneoptagelse og en sund økonomi i store dele af sektoren.Vandsektoren i Tyskland er relativt fragmenteret, dog ikke i samme omfang som i Danmark, og der er enkeltemeget store vandselskaber. Der er en høj grad af decentral regulering af vandsektoren, idet store dele afmyndighedskompetencen er udlagt til delstaterne. Der er således en større variation i organisationsformer ogreguleringsmekanismer i den tyske vandsektor. Tyskland er desuden interessant, da der er enkelte storeprivate vandselskaber, der er meget engageret i erhvervs- og teknologiudvikling.

HollandHolland har et areal på 41.526 km og en befolkning på ca. 16,5 millioner indbyggere. Landet er organiseret i12 provinser og 443 kommuner. Holland er vandrigt og indvinder ca. 10 pct. af sine tilgængelige vandressour-cer årlig fordelt på ca. 60 pct. fra grundvand og 40 pct. fra overfladevand. I Holland er 100 pct. af befolkningenforsynet med drikkevand, mens 99 pct. af befolkningen er dækket af spildevandsbehandling.2

Overblik over den hollandske vandsektors strukturDen hollandske vandsektor er karakteriseret ved en struktur, hvor en række aktører er ansvarlige for de for-skellige faser af vandkredsløbet. Dette gør Holland specielt i forhold til de øvrige EU-lande. Således er vand-selskaber ansvarlige for vandudvinding, produktion og distribution, kommunerne er ansvarlige for kloakker ogspildevandssystemer, og såkaldte water boards (på hollandskwatershappen)er ansvarlige for spildevands-rensning.Koordinering mellem aktørerne i vandkredsløbet sikres mellem to grupperinger: 1) de aktører, der er direkteinvolveret i den politiske udvikling og/eller i levering af service (staten, provinserne, kommunerne, vandselska-berne og water boards), og 2) de øvrige aktører, der ikke direkte er involveret i at levere service. Sidstnævnteomfatter foreningen af vandselskaber (Vewin), foreningen af water boards, Water Boards Bank, der er dedike-ret til at finansiere vandsektoren, og Municipality Bank, der er finansieringsbank for kommunerne. På centraltniveau er ansvaret for vand delt mellem to ministerier: ministeriet for transport, offentlige arbejder og vandad-ministration og miljøministeriet.Hele vandsektoren i Holland er offentligt ejet, og kun kommuner og i visse tilfælde også provinser kan ejeaktier i vandforsyningsselskaberne, mens de enkelte water boards ejer spildevandsselskaberne. Privat ejer-skab af vandforsyningsselskaber har været diskuteret løbende i Holland, men har siden 2004 været forbudtved lov. Vandforsyningsselskaberne opererer dog under privatsektorlovgivning som public limited companies.

223

Evaluering af vandsektorloven

Repræsentanter i de enkelte water boards, der udgør et fjerde led i regeringskæden udover stat, regioner ogkommuner, er valgt via en demokratisk proces og repræsenterer de væsentligste interessenter på vandområ-det i det geografiske område, som det enkelte water board er ansvarlig for. Under de enkelte water boardsfindes en offentlig forvaltningsenhed, der udover ansvaret for spildevandsrensning også har ansvar for flodfor-valtning, naturbevaring og miljøbeskyttelse. Til forskel fra vandforsyningsområdet er en del driftsopgaver in-denfor spildevandssektoren udliciteret til den private sektor via langtidskoncessioner.Konsolidering indenfor vandforsyningSiden 1970 har regeringen opfordret vandsektoren til at slå sig sammen i større selskaber, således at dehavde en minimumsstørrelse på ca. 100.000 tilslutninger. Dette har resulteret i en stærk konsolidering i vand-forsyningssektoren, hvor antallet af vandforsyningsselskaber på 40 år er reduceret fra 130 til 10. Hvert vand-forsyningsselskab servicerer i gennemsnit mellem 430.000 og 2,4 millioner forbrugere. Denne proces harværet drevet på frivillig basis, og der har ikke været gennemført tvungne sammenlægninger af vandselskaber.Udover de 10 drikkevandsselskaber findes en række små private vandværker, der for de flestes vedkommen-de er medlem af Vewin.Figur 77. Udvikling i antallet af vandforsyningsselskaber i Holland 1850-2010Antal vandforsyningsselskaber i HollandUdvikling i antal vandforsyningsselskaber i Holland

Kilde:Vewin: Dutch Drinking Water Statistics 2012.

Konsolidering indenfor spildevandAntallet af water boards er reduceret fra 2.600 i 1950 til 26 i 2012. Den hollandske regering arbejder medplaner om at fremme yderligere konsolidering, således at der i 2025 er 10-12 water boards. Antallet repræsen-terer delvist det antal flodbassiner, som Holland er opdelt i. Dette skal ses i lyset af, at de enkelte waterboards også har opgaver i relation til vandressourceforvaltning, beskyttelse af vandkvaliteten, beskyttelse modoversvømmelse og natur- og miljøbeskyttelse. De 26 water boards ejer i dag ca. 350 rensningsanlæg mod391 rensningsanlæg i 2000 og har en rensningskapacitet fra 250.000 til 2,3 millioner personækvivalenter.

Økonomisk regulering i den hollandske vandsektorVandforsyningsselskaberne i Holland er underlagt et loft for afkastgraden, hvilket vil sige et loft over, hvor stortet afkast selskaberne må have på deres kapitalinvesteringer. Dette administreres ved, at de centrale myndig-heder hvert andet år fastsætter en universel WACC (weighted average cost of capital), der gælder samtligevandforsyningsselskaber i Holland. WACC inkluderer de finansielle omkostninger og et tilstræbt mindsteafkastpå den investerede kapital. Indenfor denne WACC er det således tilladt for vandforsyningsselskaberne atoptjene profit, og det er tilladt at udbetale denne profit til selskabets ejere (der er offentlige myndigheder).Oftest reinvesteres vandselskabernes overskud dog, og indtil videre er der kun få eksempler på, at den offent-lige ejer har trukket profit ud af selskabet. Eventuelt overskud i vandselskaberne er ikke underlagt selskabs-beskatning.Der er ingen snævre begrænsninger for, hvilke aktiviteter de hollandske vandforsyningsselskaber må engage-re sig i, så længe de primære og øvrige aktiviteter holdes økonomisk adskilt. Efter hollandsk lov må vandfor-syningsselskaberne bruge op til 1 pct. af deres omsætning på internationale aktiviteter.Spildevandsselskaberne i Holland er underlagt en anden økonomisk regulering end vandforsyningsselskaber-ne. Den økonomiske regulering af spildevandssektoren er forankret i lokale, demokratisk valgte water boards,der er bemyndiget til at opkræve skatter til finansiering af spildevandsaktiviteter. De enkelte water boardsfastsætter selv størrelsen på skatterne, og det er tilladt at opkræve skatter til finansiering af for eksempel

224

Evaluering af vandsektorloven

vandteknologiudvikling. Det er dog ikke tilladt for de enkelte water boards at akkumulere overskud til anven-delse på andre formål end dem, water boards har kompetence til. Herudover er der ingen ekstraordinær øko-nomisk regulering af den hollandske spildevandssektor.Vandsektoren i Holland er ikke underlagt prisloftregulering, som det kendes fra den danske vandsektor, og derer ingen tendenser til, at dette er på vej. Den overordnede holdning i vandsektoren er, at særligt Vewins ar-bejde med resultat- og procesbenchmark og bedste praksis har leveret de ønskede effektivitetsforbedringer.

Forbruger-, miljø- og forsyningsforholdVandforsyningsselskaberne skal overholde service- og vandkvalitetskrav i henhold til den hollandske vandfor-syningslov og drikkevandsbekendtgørelse. Tal fra Vewin viser, at disse overholdes i meget høj grad. På sam-me måde skal spildevandsanlæg efterleve kravene i den hollandske vandlov og de vandrammeplaner, somHolland har opstillet for de syv flodbassiner, og som Holland har meldt ind til EU. Tal fra water boards viser, at6197 pct. af alle målinger på afløb overholder disse krav.Hollandske forbrugere har adgang til information om serviceniveauer og overholdelse af kvalitetskrav via Ve-win, de enkelte vandselskabers rapporter og hjemmesider og via de enkelte water boards, men har ifølgelovgivningen kun indirekte indflydelse på beslutninger i vandselskaber og water boards igennem de valgterepræsentanter. Forbrugerne har via lovgivningen adgang til at klage over priser og serviceniveau til forskelli-ge instanser, hvilket forbrugerne dog kun meget sjældent benytter sig af. Derimod forekommer klager fraindustrikunder, særligt over spildevandsomkostninger. Alle forbrugere i Holland er repræsenteret af Consu-mentenbond, en national organisation, der har over 550.000 medlemmer, og som har en væsentlig gennem-slagskraft i forhold til at varetage forbrugernes interesser på nationalt og lokalt niveau.

Resultater og effekter i den hollandske vandsektorDen hollandske vandsektor regnes i EU og internationalt blandt de mest effektive og bedst drevne. En del afårsagen hertil skal findes i det frivillige benchmarksystem, som Vewin indførte i 1997 for vandforsyningssel-skaber, og som de regionale water boards i 2010 har indført på spildevandsområdet. Vewin udgiver årligedrikkevandsstatistikker og samler samtidig op på statistikkerne for de enkelte water boards, således at denårlige rapport udgør en samlet oversigt over den hollandske vandsektor og dækker over vandressourcer,indvinding, anvendelse, kloaksystemer, spildevandsrensning, sikkerhed ved oversvømmelse, miljøpåvirkningog naturbeskyttelse.Siden 2011 har det været obligatorisk for vandselskaber at deltage i benchmarking i Holland, og Holland var etaf de første lande til at indføre et procesbenchmarkingsystem, der omfattede omkostninger nedbrudt på cen-trale delprocesser samt kvalitet, service og miljø. Vewin og de enkelte water boards anvender denne informa-tion til at fastsætte bedste praksis, således at vandforsynings- og spildevandsselskaber kan sammenligne sigselv med andre selskaber på de udvalgte indikatorer. På prisområdet benchmarkes ikke alene for den samle-de vandpris, men på delprocesserne indvinding, transport, behandling og distribution. Udviklingen i de enkeltedelprocessers andel af de samlede omkostninger til vandforsyning fremgår af Figur 78.Figur 78. Udvikling i enkelte delprocessers andel af de samlede omkostninger til vandforsyning i Holland

Kilde:Vewin: Reflection on Performance (2009).

Vewin: Reflection on Performance (2009).

225

Evaluering af vandsektorloven

Vandselskabernes rolle i erhvervs- og teknologiudviklingI Holland spiller vandsektoren en stigende rolle i forhold til teknologiudvikling og internationale aktiviteter medhenblik på eksport af knowhow og teknologiske løsninger. Dette er blandt andet muliggjort af, at der kun imindre grad er reguleringsmæssige begrænsninger for de offentlige selskabers engagement. Vandselskaber-ne må ikke investere forbrugernes penge i risikable kommercielle satsninger, men det er tilladt at anvende optil 1 pct. af selskabets samlede omsætning til internationale aktiviteter, herunder eksport af viden og løsninger.Vandselskaberne har desuden mulighed for at investere ressourcer i teknologiudvikling, der tjener et formål iforhold til langsigtet beskyttelse af vandressourcer og miljø. Dette kan indregnes som legitime omkostninger.Endelig står det vandselskaberne frit for at investere en del af deres tilladte afkast i udviklingsaktiviteter.Vandselskabernes engagement i erhvervs- og teknologiudvikling er desuden muliggjort af vandselskabernesbetydelige størrelse og kapacitet. Der er typisk tale om store regionale vandselskaber med over 500 ansatte,der har ressourcerne til at engagere sig internationalt og i større udviklingsprojekter.Tabel 42. Waternet – et eksempel på en integreret vandoperatørSom hovedregel er forvaltningen af vandforsyning og spildevandshåndtering adskilt i Holland, både på virksomhedsni-veau og på myndighedsniveau. Der er dog én undtagelse til reglen, nemlig Waternet, der varetager alle opgaver knyt-tet til water management i Amsterdam, såvel vandforsyning, spildevandsafledning, spildevandsrensning, grundvands-beskyttelse og beskyttelse mod oversvømmelse. Waternet er finansieret af den lokale myndighed og det lokale waterboard i Amsterdam og varetager opgaverne på vegne af disse to myndigheder. Waternet varetager desuden centraleopgaver i relation til policyudvikling og -planlægning på vegne af de to myndigheder.Den holistiske tilgang til water management og Waternets størrelse giver selskabet mulighed for at engagere sig iudviklingsaktiviteter og udnytte synergieffekter på tværs af vandcyklussen. Waternet har desuden en søsterorganisati-on, World Waternet, der fokuserer på at opbygge internationale partnerskaber med fokus på udviklingslande i Sydame-rika, Asien og Afrika. Gennem disse partnerskaber formidler World Waternet kontakt mellem nationale og lokale myn-digheder i partnerskabslandene, lokale vandsektororganisationer og hollandske industri- og rådgivningsfirmaer inden-for vandsektoren.

EnglandEngland har et samlet areal på 151.000 km og en samlet befolkning på 56 millioner indbyggere. Med undta-gelse af tørkeperioder har England tilstrækkelige vandressourcer og bruger i gennemsnit 10 pct. af de tilgæn-gelige vandressourcer. Sydøstengland og Østengland har dog færre vandressourcer og bruger mere end 20pct. af de tilgængelige ressourcer, hvilket placerer disse områder i en situation kendetegnet ved vandstress.Vandforsyningen består af 90 pct. overfladevand og 10 pct. grundvand. I England er 99 pct. af befolkningenforsynet med drikkevand, og 98 pct. af befolkningen er dækket af spildevandsbehandling.2

Overblik over den engelske og walisiske vandsektors strukturRammerne for organisering og regulering af den engelske og walisiske vandsektor blev skabt i 1989, hvorvandsektoren blev privatiseret. Sektoren havde et stort behov for nyinvestering, og det offentlige investerings-budget var begrænset. Den nationale regering har holdt en armslængderelation til den privatiserede sektor oghar samtidig etableret en række regulerende myndigheder for henholdsvis pris- og serviceniveau (Ofwat),drikkevandskvalitet (Drinking Water Inspectorate) og vandkvalitet (Environment Agency). På nationalt niveauer ansvaret for drikkevandsforsyning og spildevandshåndtering placeret i Department for the Environment,Food and Rural Affairs.Siden 1989 har 10 privatiserede vandforsynings- og spildevandsselskaber været ansvarlige for at levere vandtil ca. 75 pct. af befolkningen og for at levere spildevandsbehandling til hele befolkningen. Disse selskaber eransvarlige for indvinding, behandling og distribution af vand samt for kloaksystemet og behandling af spilde-vand. I tillæg hertil findes der 11 private vandforsyningsselskaber, der forsyner de øvrige 25 pct. af befolknin-gen med vand. Ved privatiseringen blev alle selskaber public limited companies med en licensaftale på 25 årtil at operere i det område, de dækker. Konsolideringen af sektoren er sket over en lang årrække og var alle-rede på det nuværende konsolideringsniveau inden privatiseringen i 1989. I gennemsnit servicerer de engel-ske selskaber 2,7 millioner indbyggere på vandforsyningsområdet og 5,6 millioner på spildevandsområdet.Alle vandselskaber i England er medlem af organisationen Water UK, der repræsenterer og varetager vand-sektorens interesser nationalt og på europæisk niveau.

226

Evaluering af vandsektorloven

Økonomisk regulering i den engelske og walisiske vandsektorDen økonomiske regulering af såvel vandforsynings- som spildevandssektoren i England varetages af Ofwat.Den økonomiske regulering er baseret på en prisloftregulering, der fastsætter individuelle femårige prislofterfor de enkelte vandselskaber. Udover prislofterne er vandselskaberne ikke begrænset i deres mulighed for atoptjene profit eller anvende denne, hvilket er i overensstemmelse med, at næsten alle vandselskaberne ejesog drives af private kommercielle aktører.Ofwats regulering af vandselskaberne tager udgangspunkt i selskabernes forretningsplaner, hvori selskaberneskal forholde sig til den langsigtede strategiske udvikling af selskabets virksomhed. Blandt andet skal vandsel-skaberne fremlægge prognoser for udbuds-/efterspørgselssituationen over de næste 25 år og præsenterelangsigtede strategier for at imødekomme det fremtidige behov. På denne baggrund skal selskaberne plan-lægge en række konkrete initiativer, der indarbejdes i forretningsplanerne. Gennem denne proces sikres det,at vandselskaberne har en langsigtet strategi for at leve op til de service- og kvalitetskrav, der stilles af En-vironment Agency og Drinking Water Inspectorate. Herudover indarbejder vandselskaberne målsætninger foreffektivisering og omkostningsreduktioner i deres forretningsplaner og fremlægger et oplæg til de fremtidigeomkostninger.Ofwat gennemfører et review af selskabernes forretningsplaner i dialog med selskaberne, Environment Agen-cy og Drinking Water Inspectorate og fastlægger på denne baggrund et prisloft for det enkelte selskab ud fraen helhedsbetragtning. Heri indgår overvejelser fra omkostningsbenchmarking på tværs af vandselskaberne.Prislofterne udledes dog ikke udelukkende på basis af benchmarkingresultaterne, men anvendes af OWFAT iforhold til at udfordre vandselskaberne på deres udspil om den forventede omkostningsudvikling.For den næste prisloftperiode 2015-2020 har Ofwat formuleret en helt ny tilgang til prisloftreguleringen, deroverordnet er karakteriseret ved at tilstræbe, at vandselskaberne tilskyndes til at sætte forbrugernes ønskersnarere end reguleringsmyndighedens ønsker i centrum. De nye hovedelementer er følgende:Inddragelse af consumer challenge groups for at udfordre selskabernes forretningsplaner.Anvendelse af processen med consumer challenge groups som grundlag for et differentieret tilsyn overforvandselskaberne, hvor vandselskaberne med de bedste og mest forbrugerorienterede forretningsplanerbelønnes med en mindre omstændelig reguleringsproces og bedre muligheder for at opnå ekstraordinæreeffektiviseringsgevinster under de fastlagte prislofter.Overgang til en fuldbyrdet totex-tilgang til fastlæggelsen af prislofter, hvor der fastlægges et samlet effekti-viseringspotentiale og prisloft i forhold til såvel driftsomkostninger som kapitalinvesteringer.Styrkelse af tredjepartskonkurrence gennem indførelse af særskilt prisregulering for henholdsvis engros-og detailpriser på forsyningsydelser.



Det er opfattelsen i vandsektoren, at den forretningsplanorienterede tilgang til regulering af sektoren undermedvirken af miljømyndighederne og de femårige prislofter har skabt stabilitet og acceptable resultater forbåde vandselskaberne og forbrugerne. Samtidig har tilgangen understøttet væsentlige investeringer i infra-struktur og miljøforbedringer set i forhold til det lave niveau, England befandt sig på før privatiseringen. Det erdog endnu ikke lykkedes at indhente hele investeringsefterslæbet i ledningsnettet.

Forbruger-, miljø- og forsyningsforholdI tillæg til den økonomiske regulering fra Ofwat reguleres vand- og spildevandssektoren af et drikkevandsdi-rektorat (Drinking Water Inspectorate) og en miljøstyrelse (Environment Agency), der er ansvarlige for hen-holdsvis drikkevands- og miljøkvalitet. Drinking Water Inspectorate har beføjelser til at gribe ind ved overskri-delser af drikkevandskvalitetskrav og kræve handling af de private vandselskaber, indtil problemerne er identi-ficeret og løst.Environment Agency gør primært sin indflydelse gældende via de femårsplaner, vandselskaberne skal ind-sende til Ofwat for at opretholde deres licens til at drive vandselskabet. I den forbindelse kan EnvironmentAgency kræve, at de miljømæssige aspekter i relation til vandrammedirektivopfyldelse, naturbeskyttelse,overholdelse af vandkvalitetskrav samt klimatilpasning styrkes i vandselskabernes planer, også selvom dettevil medføre øgede omkostninger og øgede priser for service på vandområdet. Der er i den engelske og walisi-ske reguleringsmodel desuden indført positive økonomiske incitamenter til at begrænse lækagetabet og til atbegrænse negative miljøkonsekvenser i forbindelse med vandafledning.

227

Evaluering af vandsektorloven

Efter privatiseringen er forbrugernes indflydelse i vandsektoren gradvist blevet øget. Forbrugerne er repræ-senteret af et forbrugerråd for vand, der blev etableret via vandloven i 2005. Forbrugerrådet er uafhængigt afden offentlige regulering og har en rolle i fastsættelse af en lang række rammevilkår for vandsektoren. Ofwatskrav om, at selskaberne skal etablere en forbrugerreferencegruppe, jf. afsnittet om den økonomiske regule-ring, er et yderligere eksempel på, at forbrugernes indflydelse i vandsektoren er styrket.

Resultater og effekter i den engelske og walisiske vandsektorDen engelske og walisiske vandsektor har rapporteret på indikatorer på økonomi og drift, service, ressource-forbrug og vand- og spildevandskvalitet siden 1998 via Water UK gennem en række bæredygtighedsindikato-rer. Indikatorsættet er løbende blevet revurderet og konsulteret i branchen. Engelske vandselskaber deltagerogså i den europæiske benchmarking og i den internationale videndeling om benchmarking i den internationa-le vandorganisation (IWA). Rapporteringen er frivillig og har til hensigt at skabe en bedste praksis, som deenkelte selskaber kan måle sig op imod. De offentligt tilgængelige rapporter har også til formål at fremvisevandselskaberne som ansvarlige selskaber såvel økonomisk som socialt og miljømæssigt.Tal fra bæredygtighedsrapporten fra Water UK i 2010/2011, der rapporterer på 17 indikatorer, viser, at 99,96pct. af alle gennemførte prøver overholder drikkevandskravene. Der har i den engelske og walisiske vandsek-tor generelt været et fald i vandtabet i forbindelse med lækager, hvilket er udtryk for, at sektoren har løftet endel af det historiske investeringsefterslæb.

Vandselskabernes rolle i erhvervs- og teknologiudviklingI 1990’erne og i begyndelsen af 2000’erne satsede mange af de britiske vandselskaber på internationaliseringog teknologiudvikling med en vision om at blive internationale vandselskaber. De internationale aktiviteter vardog ikke rentable, og derfor fokuserer de britiske selskaber i dag i høj grad udelukkende på hjemmemarkedet.Vandsektoren spiller i dag en begrænset rolle i teknologiudvikling, og sektoren har i dag ikke nogen åbenlysrolle i internationale aktiviteter. I den britiske litteratur på området fremhæves det økonomiske reguleringsre-gime med dets fokus på femårige prislofter som én af årsagerne hertil, idet disse prislofter skaber usikkerhed62om langsigtede investeringsplaner, der går på tværs af flere prisloftperioder , og derfor fremmer en tendenstil en stop-and-go-investeringsstrategi med fokus på kortsigtede gevinster og en deraf afledt stor teknologiud-vikling. Hertil kommer, at de sidste perioders prislofter har lagt pres på vandselskabernes driftsomkostningerog dermed har presset vandselskabernes muligheder for at anvende ressourcer på udviklingsaktiviteter.

TysklandTyskland har et areal på 357.000 km og en befolkning på 80 millioner indbyggere. Landet er organiseret i 16delstater og har 11.000 kommuner. Tyskland er vandrigt og har generelt vand nok bortset fra korte tørkeperio-der. Tyskland bruger 17 pct. af de tilgængelige vandressourcer. Overfladevand udgør 30 pct. af indvindingenaf vand til vandforsyning, mens grundvand udgør 70 pct. I Tyskland er 96 pct. af befolkningen forsynet meddrikkevand. Det tilsvarende tal for dækning af spildevandsbehandling er 98 pct.2

Overblik over den tyske vandsektors strukturDen tyske lovgivning sikrer en decentral forvaltning af vand- og spildevandsområdet, der i høj grad varetagesaf delstaterne og de enkelte kommuner. Dette har blandt andet betydet, at Tyskland har en lang række for-skellige organisationsformer på vandområdet og en mere differentieret reguleringsmodel, end der ses i mangeandre lande.De tyske delstater har det overordnede ansvar for Tysklands vandressourcer, og vandlovene i disse delstaterudgør sammen med de føderale love kravene til vandforsyning og spildevandsforvaltning. Desuden fastlæg-ger disse love, at vandforsyning og spildevandsrensning er en opgave for kommunerne.Der er ca. 6.200 vandforsyningsselskaber i Tyskland af meget varierende størrelse. De 1.200 største vandfor-syningsselskaber leverer ca. 75 pct. af den samlede forsyning. Selvom sektoren som helhed forekommerfragmenteret, er der alligevel tale om en delvis konsolidering, idet 1,6 pct. af samtlige vandforsyningsselskaberstår for hele 49 pct. af vandforsyningen i Tyskland. Konsolideringen er særlig udbredt omkring de større byer iTyskland. Ca. 56 pct. af vandforsyningsselskaberne er offentligt ejede, og ca. 44 pct. er private. Andelen af

Council for Science and Technology, 2009:Improving innovation in the water industry: 21stcentury challenges and op-portunities.

228

Evaluering af vandsektorloven

private selskaber har været stigende gennem de seneste årtier, mens antallet af selskaber, der drives afkommunerne selv, er faldende i Tyskland fra 29 pct. i 1993 til 8 pct. i 2008.Der er ca. 6.900 spildevandsselskaber i Tyskland, hvoraf de 550 største, svarende til 8 pct., står for ca. 50 pct.af spildevandsforvaltningen. 96 pct. af alle selskaber på spildevandsområdet er offentlige. De private selska-ber står dog for behandling af ca. 15 pct. af den samlede spildevandsvolumen. Ejerskabet er således somoftest offentligt, og den private sektor er primært involveret via management- eller operatørkontrakter. Ogsåpå spildevandsområdet er der en vis konsolidering, idet 3 pct. af spildevandsanlæggene i Tyskland varetagerspildevandsbehandlingen for ca. 52 pct. af befolkningen (målt som personækvivalenter).

Økonomisk regulering i den tyske vandsektorDe tyske vandselskaber kan vælge én af to muligheder, når de prissætter deres ydelser overfor forbrugeren:Enten kan de fastsætte tariffer, der reguleres af såvel føderal som regional lovgivning, eller de kan fastsættepriser, der reguleres efter privatretlige regler. De offentligt ejede vandselskaber kan frit vælge, hvilken metodeder anvendes, mens private vandselskaber udelukkende kan anvende priser, der reguleres efter privatretligeregler.Tarifferne er underlagt en overordnet regulering på føderalt niveau og specifik regulering i de enkelte delsta-ter. Ved fastsættelse af tariffer gælder en række principper, herunder principperne om fuld omkostningsdæk-ning, bevaring af værdien af anlægskapital, og at indtægterne fra tarifferne ikke må overstige de forventedeomkostninger. Sidstnævnte medfører, at de offentligt ejede selskaber, der frivilligt vælger at operere undertarifregimet, ikke må generere profit, men det er dog tilladt at akkumulere et overskud til fremtidige investerin-ger i infrastruktur, miljøtiltag eller udviklingsprojekter. De lokale myndigheder fører tilsyn med vandselskaber-nes fastsættelse af tariffer, og forbrugerne har mulighed for at udfordre tarifferne ved et offentligt klagenævn.Der er ingen detaljerede juridiske krav til prisfastsættelsen for de private vandselskaber og de kommunaltejede vandselskaber, der vælger at operere under prisregimet. En føderal domstolskendelse fastlægger dog,at beregningen af priser grundlæggende skal overholde de samme principper som ved fastlæggelsen af tarif-fer. Dog er det tilladt for vandselskaber, der opererer under prisregimet, at generere et overskud og profit.De tyske kartelmyndigheder har ansvar for at føre tilsyn med de vandselskaber, der opererer under prisregi-met. Som led heri har kartelmyndighederne kompetence til at udfordre vandselskabernes priser og praktisererløbende denne mulighed i tilfælde, hvor der er begrundet mistanke om udnyttelse af monopolmagt. I sådannetilfælde skal vandselskaberne retfærdiggøre, at eventuelle afvigelser fra andre vandselskabers priser bunder iobjektive forhold (det såkaldte komparative markedsprincip). Forbrugerne har desuden mulighed for at udfor-dre priserne ved en civil domstol.I Tyskland er der ikke udmeldt faste effektiviseringskrav eller prislofter for vandselskaberne. Til gengæld kankartelmyndighederne udfordre de priser, vandselskaberne fastlægger under prisregimet. Udfordringen viltypisk være baseret på, hvad der i markedet må anses som rimelige krav til effektiv drift af selskaberne. Påsamme måde fører de lokale myndigheder tilsyn med, at vandselskaberne under tarifregimet drives og pris-fastsætter deres ydelser på rimelige vilkår.

Forbruger-, miljø- og forsyningsforholdForbrugerne har adgang til information om vandforsynings- og spildevandsforhold via deres vandselskaber ogvia nationale rapporter. Forbrugerne har kun indflydelse på selskabernes pris- og serviceniveau via de offent-lige repræsentanter i selskabernes bestyrelse. Som led i benchmarkanalyserne i Tyskland gennemføres derhvert tredje år systematiske undersøgelser af forbrugernes tilfredshed med vandselskabernes serviceydelser.Vandforsynings- og spildevandsselskaberne i Tyskland er reguleret og underlagt offentlig kontrol på miljøom-rådet via vandressourceloven, der udstikker rammerne for indvinding af vand og udledning af spildevand. Detyske delstater kan skærpe rammerne yderligere, hvis lokale forhold taler herfor. Drikkevandskvaliteten erbeskyttet via en bekendtgørelse, der regulerer kvaliteten af vand, vandbehandling, analyse- og kontrolproce-durer. På tilsvarende vis reguleres spildevandsområdet via en spildevandsbekendtgørelse. Begge bekendtgø-relser kræver, at der anvendes den bedste tilgængelige teknologi.

Resultater og effekter i den tyske vandsektorTyskland har et omfattende frivilligt benchmarkingsystem, hvor vandselskaberne er grupperet i sammenligne-lige grupper, der muliggør procesbenchmarking indenfor vandforsyning og spildevandshåndtering. Som etresultat heraf er det dokumenteret, at en række selskaber har forbedret deres resultater på forsyningssikker-hed, kvalitet, service til kunderne, bæredygtighed og økonomisk effektivitet. Konkret udarbejder en række

229

Evaluering af vandsektorloven

selskaber handlingsplaner for at komme på niveau med eller overgå gennemsnittet, når det fremgår afbenchmarkingrapporterne, at de er faldet bagud. Af Figur 79 fremgår en oversigt over forbedringer i spilde-vandsselskabernes drift, der er realiseret via deltagelse i benchmarkingprojekter.Figur 79. Oversigt over forbedringer i vandforsyningsselskabernes drift som følge af deltagelse i benchmarkingpro-jekter

Kilde:Profile of the German Water Sector (2011).

Gennem løbende investeringer og effektiviseringer har den tyske vandforsyningssektor formået at holde pris-udviklingen per indbygger under den generelle prisudvikling. Som det fremgår af Figur 80, har prisudviklingenpå drikkevand siden 2000 ligget markant under den generelle prisudvikling i Tyskland.Figur 80. Udvikling i omkostninger per indbygger til drikkevand sammenholdt med den generelle prisudvikling iTyskland

Kilde:Profile of the German Water Sector (2011).

Vandselskabernes rolle i erhvervs- og teknologiudviklingDe tyske vandselskaber er kun i begrænset omfang engageret i teknologiudvikling eller eksportfremme medvisse væsentlige undtagelser. Selskabernes primære fokus er på at opretholde og reinvestere i infrastruktur.De offentlige vandselskaber har dog indenfor gældende regulering mulighed for at akkumulere et overskud,der kan investeres i udviklingsprojekter.Der er stor variation mellem vandselskabernes engagement, og der er enkelte store private selskaber, der ihøjere grad engagerer sig i teknologiudvikling og internationale aktiviteter. Berlinwasser, der beskrives neden-for, er et eksempel på et af disse selskaber.

230

Evaluering af vandsektorloven

For at fremme teknologiudvikling og erhvervsfremme i den tyske vandsektor har branchen etableret GermanWater Partnership, der er en organisation med det formål at samle aktører fra industrien, vandsektoren, forsk-ningsverdenen og det politiske system. Organisationen er frivillig og har siden 2008 haft et støt stigende antalmedlemmer.Tabel 43. BerlinwasserBerlinwasser Holding er et eksempel på en selskabsdannelse, der er blevet udgangspunkt for en stærk erhvervsudvik-ling og eksport af tysk viden og teknologi på vandområdet. Berlinwasser Holding ejes af delstaten Berlin (75 pct.) ogdet private selskab Veolia (25 pct.). I holdingselskabet indgår en række aktiviteter og firmaer, herunder Berlinwasser,der driver vandforsyning for 3,5 millioner mennesker i Berlin og behandler spildevand svarende til 3,9 millioner per-sonækvivalenter. I selskabet indgår også Berlinwasser International, der har 2.200 ansatte med aktiviteter i 20 landeindenfor alle former for bygning og drift af anlæg. I tillæg hertil omfatter holdingselskabet aktiviteter indenfor kundebe-tjening, ingeniørservice, drift af vandforsyningsboringer og systemer og træning. Disse services udbydes til såvel dettyske som det internationale marked. Den samlede omsætning i Berlinwasser Holding var i 2012 på 1,1 mia. euro ogdet totale antal ansatte var ca. 5.000.

FinlandFinland har et areal på 338.000 km og en befolkning på 5,5 millioner indbyggere. Landet er organiseret i 9regioner og 326 distrikter, der er det lokale forvaltningsniveau. Finland er meget vandrigt og bruger i gennem-snit 2 pct. af de tilgængelige vandressourcer. Overfladevand udgør 40 pct. af indvindingen af vand til vandfor-syning, mens grundvand udgør 60 pct. I Finland er 90 pct. af befolkningen forsynet med drikkevand via centra-liserede systemer, og det tilsvarende tal for dækning for spildevandsbehandling er 80 pct.2

Overblik over den finske vandsektors strukturDet finske landbrugs- og skovministerium og miljøministerium fastlægger de politiske rammer for vandselska-ber i Finland. De finske vandselskaber repræsenteres af FIWA (Finnish Water Utility Association), der arbejderpå at påvirke rammerne for vandselskaberne. FIWA blev etableret i 1956 og har ca. 300 medlemmer, svaren-de til ca. 90 pct. af den samlede vandsektor i Finland.Vandforsynings- og spildevandsselskaberne i Finland er offentligt ejede og er som oftest også offentligt drev-ne selskaber. Der er kun få eksempler på privatdrevne anlæg i Finland. Der er dog en tendens til, at de kom-munalt ejede selskaber i højere grad organiseres som selvstændige selskaber, som er ejet af kommunerne.Herudover sker der i stigende grad en etablering af fælleskommunale selskaber, der ejes af flere kommuner.Der er i Finland gennemført flere kommunesammenlægninger, og da vandselskaberne er ejet og drevet afkommunerne, har dette – i kombination med dannelsen af fælleskommunale selskaber – medført en vis kon-solidering af sektoren. I 2008 var der således 450 kommuner, hvilket i dag er reduceret til ca. 330.

Økonomisk regulering i den finske vandsektorDer er ikke implementeret en særlig økonomisk regulering af vandsektoren i Finland. De lokale myndighederhar ansvar for at fastsætte tarifferne for vandforsyning og spildevandshåndtering og for at regulere sektoren.Der er ingen central myndighed, der fører tilsyn med sektoren, og der fastsættes ikke effektiviseringskrav ellerprislofter for vandselskaberne.Fastsættelsen af tarifferne for vandforsyning og spildevandshåndtering skal leve op til kravet om fuld omkost-ningsdækning. I det omfang, det er muligt indenfor de fastsatte tariffer, er det tilladt for vandselskaberne atskabe en profit, som vandselskabet har mulighed for at anvende. Ofte vil de lokale myndigheder i rollen somejer have andel i denne profit som afkast for de investerede aktiver. Denne profit kan teoretisk set anvendesfrit af de lokale myndigheder.Afhængigt af selskabstype beskattes vandselskabernes overskud. Vandselskaber, der opererer som en del afden offentlige forvaltning, beskattes ikke af et eventuelt overskud. Selvstændige vandselskaber, herunderogså de offentligt ejede, beskattes derimod af deres overskud som ethvert privat firma.

Forbruger-, miljø- og forsyningsforholdForbrugerne har kun indflydelse på vandselskabernes pris og serviceniveau via deres kommunale politikere.Bestyrelserne i vandselskaberne består alene af kommunale politikere, og der er ingen forbrugerorganisation i

231

Evaluering af vandsektorloven

Finland, der varetager forbrugernes interesse i forhold til vandselskaberne. Forbrugerne har adgang til infor-mation om vandkvalitet og serviceniveau via de enkelte vandselskaber og via information fra FIWA.De finske vandselskaber overholder generelt den nationale lovgivning og kravværdier til drikkevandskvalitet,ligesom spildevandsrensningskravene i EU’s byspildevandsdirektiv og vandrammedirektivet ifølge de tilgæn-gelige informationer overholdes.FIWA driver en benchmarkdatabase, som vandselskaberne frivilligt indberetter til. Vandselskaberne har ad-gang til at anvende relevante data som sammenligningsgrundlag for, hvordan de selv ligger i forhold til andrelignende anlæg. Databasen er ikke tilgængelig for forbrugere eller myndigheder. FIWA deltager i det europæi-ske benchmarksamarbejde (EBC), hvor indikatorer for økonomi, service, vandkvalitet og bæredygtighed ind-går, men også her optræder finske selskaber anonymiseret.

Vandselskabernes rolle i erhvervs- og teknologiudviklingPå trods af få reguleringsmæssige barrierer for vandselskabernes engagement i teknologiudvikling og interna-tionale aktiviteter som følge af vandselskabernes muligheder for at få dækket de fulde omkostninger ved disseaktiviteter og muligheden for at optjene et rimeligt overskud, er vandforsyningsselskaberne kun i meget be-grænset omfang engageret i teknologiudvikling og eksport. Dette er dog i noget højere grad tilfældet for spil-devandsselskaberne. Det kan sandsynligvis tilskrives, at vandforsyningsselskaberne er relativt små og derforhar begrænsede ressourcer til at engagere sig i teknologiudvikling og eksport, mens spildevandsselskabernetypisk er større.

Opsummering af komparative forskelle og ligheder i vandsektoren på tværsaf Holland, England, Tyskland og FinlandDer er væsentlige strukturelle forskelle på vandsektoren i henholdsvis Holland, England, Tyskland og Finland.De væsentligste strukturelle karakteristika for henholdsvis vandforsynings- og spildevandssektoren er op-summeret i Tabel 44 og Tabel 45. I tabellerne er de strukturelle karakteristika for vandsektoren i Danmarkligeledes opført. Som det fremgår, er særligt den danske vandforsyningssektor meget fragmenteret i en inter-national sammenhæng. Sammenlignet med den hollandske spildevandssektor og spildevandssektoren i Eng-land er den danske spildevandssektor ligeledes meget fragmenteret.Tabel 44. Strukturelle karakteristika for vandforsyningssektorenDKAntal selskaberAntal m3per selskabAntal medarbejdere per selskabAntal servicerede indbyggere per sel-skab2.5220,15 mio.0,22.220GB21283 mio.-2,67 mio.NL10167 mio.5231,67 mio.D6.2001,1 mio.-13.200FIN4001 mio.-13.503

Tabel 45. Strukturelle karakteristika for spildevandssektorenDKAntal selskaberAntal m3per selskabAntal medarbejdere per selskabAntal servicerede indbyggere per sel-skab973,8 mio.18,657.731GB10820 mio.-5,60 mio.NL2669 mio.58643.462D6.9000,75 mio.-11.800FIN----

232

Evaluering af vandsektorloven

De reguleringsmæssige karakteristika varierer markant på tværs af de udvalgte lande. I Tabel 46 sammenlig-nes de væsentligste reguleringsmæssige karakteristika for henholdsvis Finland, Tyskland, Holland og Eng-land.Tabel 46. Centrale reguleringsmæssige karakteristika for udvalgte landeFinlandDe lokale myndigheder har ansvaret for vandforsyning og spilde-vandshåndtering i byområderne. I få tilfælde drives forsyningerneaf private selskaber.I landområderne er forbrugerne selv ansvarlige for vandforsyningog spildevandshåndtering. Ofte drives forsyningerne af forbruger-fællesskaber.De lokale myndigheder regulerer sektoren. Der er ingen centralreguleringsmyndighed.Myndighederne fastlægger tarifferne lokalt. Disse skal dække defulde omkostninger. Profit er tilladt, men benyttes ikke i udbredtgrad.Ingen særlig økonomisk regulering.HollandOffentligt valgte water boards er ejer og reguleringsmyndighed iforhold til spildevandsselskaberne, mens de lokale myndighederejer og regulerer vandforsyningsselskaberne.Privat ejerskab af vandforsyningsselskaber er forbudt ved lov.Vandforsyningsselskaberne er reguleret ved en maksimal afkast-ningsgrad, der er fastsat ved en universel WACC, som fastsættesaf de centrale myndigheder. Indenfor denne WACC er det tilladt atoptjene en mindre profit (tilfalder myndighederne som ejer). Oftestreinvesteres overskud dog i selskaberne. Kun for to selskaber harden offentlige ejer trukket profit ud.Spildevandssektoren er reguleret af stat, provinser, byer samtdemokratisk valgte lokale vandbestyrelser.Omfattende obligatorisk benchmarksystem med fokus på proces-såvel som resultatbenchmark.EnglandVandforsynings- og spildevandsvirksomheder blev privatiseret i1989. I dag er sektoren kendetegnet ved overvejende privat ejer-skab af forsyningsselskaber og infrastruktur og ved en megetkoncentreret struktur. Ingen større fusioner siden 1989.Fokus har i de seneste 15 år været på at indhente et stort investe-ringsmæssigt efterslæb.Siden privatiseringen har den uafhængige tilsynsmyndighedOfwat forestået den økonomiske regulering ved hjælp af en modelbaseret på benchmark.Sektoren reguleres ved prislofter, der fastsættes i forhandlingmellem Ofwat og forsyningsselskabet på femårig basis. Pragma-tisk tilgang til fastsættelse af prislofter, der tager udgangspunkt iselskabernes forretningsplan.Det er tilladt at optjene overskud indenfor prislofter.TysklandBåde private og offentlige selskaber. Enkelte meget store privateselskaber (fx i Berlin og Hamborg).Sektoren organiseres og reguleres af de enkelte delstater. Detteskaber en stor differentiering i sektoren.Priserne fastsættes enten som tariffer (kun muligt for offentligtejede selskaber) eller som priser. Tariffer fastsættes og kontrolle-res af myndighederne. Kartelmyndigheder fører tilsyn med priser.Kartelmyndighederne har ret til at udfordre prisfastsættelsen påbaggrund af benchmark og gør det jævnligt.Tilladt for private selskaber at optjene et afkast på investeringer,men ikke for offentlige selskaber.

Udover væsentlige forskelle i strukturelle og reguleringsmæssige karakteristika på tværs af de udvalgte landeer der også en markant forskel i de enkelte landes eksport af vandteknologi. Af Figur 81 fremgår de enkeltelandes eksport af vandteknologi per 1.000 indbyggere i perioden 2006-2011. Som det fremgår, har Danmarken markant eksport af vandteknologi sammenlignet med de andre lande, selvom forspringet er reduceret desidste år.Figur 81. Eksport af vandteknologi per 1.000 indbyggere (kr.) for udvalgte lande3.500.0003.000.0002.500.0002.000.0001.500.0001.000.000500.0000200620072008200920102011

Tyskland

Danmark

Finland

Storbritannien

Holland

Kilde:DAMVAD, udtræk fra Eurostat COMEXT.

233

Evaluering af vandsektorloven

Af Figur 82 fremgår udviklingen i de enkelte landes andel af vandteknologieksporten i EU. Som det fremgår,har Danmark i høj grad mistet terræn til andre europæiske lande, mens eksempelvis Holland har haft en sti-gende markedsandel.Figur 82. Andel af vandsektoreksporten i EU-15 (indeks 2006 = 100)11511010510095900200620072008200920102011

TysklandDanmark

FinlandStorbritannien

Holland

Kilde:DAMVAD, udtræk fra Eurostat.

234

Evaluering af vandsektorloven

Bilag B. Regulering af elsektoren i Dan-mark

Elsektoren har i de seneste 10 år oplevet en række lovgivningsmæssige ændringer hen imod øget liberalise-ring. Resultatet er i dag et elmarked med mere konkurrence på leverandørsiden. Den danske stat har i løbetaf denne liberalisering forsøgt at beskytte kundernes økonomi og forsyningssikkerhed gennem regulering afbåde elsalg og eltransport.Elsektoren udgør et interessant sammenligningsgrundlag i forhold til vandsektoren. Ligesom vandsektoren erelsektoren præget af naturlige monopoler i form af eksisterende kabelførelse. I elsektorens tilfælde ses derogså en yderligere monopollignende effekt i form af en stærk tendens til, at elkunder sjældent skifter leveran-dør, selv når de har mulighed for at skifte til en billigere markedsaktør. Dette har været en af årsagerne til, atelsektoren har oplevet en del lovmæssige tiltag hen imod øget konkurrence eller konkurrencesimulerendeeffektiviseringskrav blandt både elleverandører og netselskaber. Da hovedformålet med disse tiltag mindermeget om dem, der er set i vandsektoren gennem deres fokus på leveringskvalitet og lave slutpriser, kan depotentielt agere gode inspirationskilder til en eventuel fremtidig vandsektorlovændring.De mest relevante reguleringer for en sådan sammenligning gennemgås i dette afsnit.

Regulering af netselskaber og transmission/distributionTransporten af el fra produktionsvirksomhederne ud til kunderne varetages af Energinet.dk såvel som enrække separate netselskaber og transmissionsvirksomheder. Eftersom transmission og distribution af el, lige-som distribution af drikkevand og spildevand, drives på monopolvilkår, er aktørerne her underlagt betydeligprisregulering for at beskytte forbrugerne. Dertil kommer lovgivning for at sikre, at elforbrugerne har en visgrad af indflydelse på netselskabernes beslutningstagen igennem valg af bestyrelsesmedlemmer.

Regulering af systemoperatøren Energinet.dkEnerginet.dk er en statsejet virksomhed med ansvar for at sikre forsyningssikkerheden på det danske elmar-ked. Energinet.dk varetager rollen som systemoperatør (TSO) af elnettet. Energinet.dk er underlagt et hvile-i-sig-selv-princip, det vil sige, at omkostninger og indtægter skal balancere over en periode. På basis af nettarif-fen, systemtariffen og PSO-opkrævningen er det meningen, at Energinet.dk skal kunne dække sine nødvendi-ge omkostninger og offentlige forpligtelser samt give en nødvendig forrentning af egenkapitalen. Herved tilsig-tes det, at Energinet.dk på længere sigt skal have et regnskabsresultat, hvor indtægterne kun overstiger om-kostninger svarende til den tilladte egenkapitalforrentning. Egenkapitalforrentningen må dog ikke udbetales,men skal i stedet bruges til reinvesteringer og sikring af fremtidig drift.En del af transmissionen og hele distributionen ud til slutkunder varetages af eksterne netselskaber. Dissevirksomheder skal søge om offentlig bevilling til at drive net- eller transmissionsvirksomhed, jf. elforsyningslo-ven. Bevillinger af denne art varer i 20 år og gives på baggrund af påvist nødvendig teknisk og finansiel styrketil at sikre elkundernes elforsyning. Virksomheder med bevilling har tilladelse til at drive netvirksomhed ogmodtager for denne service tilladelse til at inddrage tariffer. Disse tariffer er underlagt en indtægtsrammeregu-lering for at sikre, at selskaberne ikke udnytter deres monopolstatus.

Indtægtsrammer og prislofter for netselskaberHensigten med reguleringen er, at netselskaberne skal have et incitament til at effektivisere driften, uden atdet går ud over transmissions- og distributionskvaliteten eller leder til højere priser for kunderne.Prisloftregulering for netselskaberPrisreguleringen indebærer et prisloft for hvert enkelt netselskab ud fra et prisniveau fastsat tilbage i 2004.

235

Evaluering af vandsektorloven

I praksis fastsættes reguleringsprisen for hvert netselskab i form af en overordnet indtægtsramme, der indike-rer selskabets maksimalt tilladte indtægter for et givet år. Denne ramme findes ved at gange den forventedetransporterede mængde el i et givet år med en på forhånd fastsat reguleringspris.Udgangspunktet for reguleringsprisen blev senest fastsat tilbage i 2004 ved at dividere netselskabets samledeindtægter fra driften i 2004 med årets samlede mængde transporteret el for samme selskab. Det betød, atman valgte at operere med prisniveauet for 2004 som udgangspunkt for de senere års prislofter, dog korrige-ret for ændringer i netselskabets transporterede elmængde. Resultatet er en volumentilpasset indtægtsrammefor hvert enkelt netselskab, der endelig inflationskorrigeres (ud fra en lige vægtning af ændringer i løn- ogvareprisindekserne). Det er herfra tilladt for netselskaberne at ansøge om en regulering af deres indtægts-ramme på baggrund af særlige omstændigheder såsom nødvendige nyinvesteringer. Herved fås den endeligeindtægtsramme for et givet år. Overskrides denne endelige indtægtsramme, bliver netselskabet pålagt attilbagebetale det overskydende beløb til kunderne det efterfølgende år.I 2010 blev energirådgivning taget ud af netindtægtsrammen og behandlet særskilt som et hvile-i-sig-selv-område, idet selskaberne kan få dækket deres faktiske omkostninger hertil.Udover indtægtsrammen sætter lovgivningen også et loft for netselskabernes indtjening. Herved begrænsesnetselskabernes muligheder for at optjene profit til selskabsejerne. Forrentningsloftet sættes for hvert år somRealkreditrådets gennemsnitlige lange obligationsrente plus et tillæg på 1 procentpoint. Overskrides forrent-ningsloftet, straffes det pågældende netselskab med en permanent nedsættelse af dets indtægtsramme frem-over svarende til overskridelsen.BenchmarkingSiden 2007 har Energitilsynet ligeledes benchmarket de danske elnetselskaber på deres relative effektivitets-niveauer for netop at kunne øge effektiviseringskravene til især de mindst effektivt drevne virksomheder.Benchmarkingen foretages igennem en netvolumenmodel, hvilket betyder, at der tages højde for forskelle imængde transporteret el og størrelse af vedligeholdelseskrævende net i de enkelte elselskaber. På basisheraf udregnes et omkostningsindeks, der reflekterer selskabets samlede omkostninger til drift og afskrivnin-ger set i forhold til dets transporterede volumen.De individuelle effektiviseringskrav til netselskaberne (og transmissionsselskaberne) fastlægges på basis afen benchmarkingmodel, der ligesom for vandsektoren er opbygget som en cost-driver baseret netvolumen-model. Forskellen til vandsektoren er, at effektiviseringskravene fastlægges ud fra et mere simpelt omkost-ningsindeks, hvor udgangspunktet er, at netselskaberne pålægges individuelle effektiviseringskrav svarendetil den procentvise forskel mellem deres omkostningsindeks, og det omkostningsindeks, der gælder vedgrænsen for de 10 pct. mest effektive netselskaber. I fastlæggelsen af det årlige effektiviseringskrav fordelesdet beregnede potentiale over 4 år (ligesom for vandselskaberne), og der fratrækkes godkendte ekstraordinæ-re omkostninger for de individuelle selskaber samt omkostninger, der ikke er påvirkelige på kort sigt (omkost-ninger til afskrivninger og nettab). Størrelsen af de samlede årlige effektiviseringskrav for netselskabernefremgår af figuren nedenfor.Figur 83. Samlede varige effektiviseringskrav til de danske netselskaber

140120100

127

117104

110

Mio. Kr.

80604020045

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Samlet varigt effektiviseringskrav

Kilde:Energitilsynets tilkendegivelser 2007-2012.

236

Evaluering af vandsektorloven

Udover benchmarking af virksomhedernes effektivitet har Energitilsynet også siden 2008 indført benchmar-king af leveringskvalitet. Formålet med dette initiativ har været at undgå, at fremtidige effektiviseringer sker påbekostning af leveringskvaliteten, samt at give incitamenter til forbedring af elkundernes overordnede leve-ringssikkerhed.Selve metoden består i en sammenligning af netselskabernes leveringssikkerhed. Leveringssikkerheden må-les på antallet og varigheden af forsyningsafbrud i et givet år. Der tages dog her også højde for forskelle inetselskabernes forsyningsniveauer, således at et brud på mere følsomme kabler vejer mindre. Forsynings-sikkerhedsniveauet sammenlignes med en tærskelværdi, der sættes således, at de 17 pct. netselskaber meddårligst leveringskvalitet falder under tærsklen. Netselskaber, hvis leveringskvalitet falder under denne tær-skelværdi, kan straffes med en sænkning i deres indtægtsramme på op til 4 pct. i det efterfølgende år. Hervedfår de et økonomisk incitament til at forbedre deres leveringssikkerhed.

Regulering af elleverandører og elsalgDet danske marked for elleverandører er stærkt præget af lovgivningen om det frie elvalg. Et af hovedmålenemed det frie elvalg har været en effektivisering af de danske elselskaber. Det frie elvalg er baseret på to ho-vedsøjler:1.Der er blevet skabt et frit marked for elleverancer siden 2003. Resultatet af denne liberalisering har været,at kunder nu kan vælge frit mellem konkurrerende leverandører. De priskonkurrerende elleverandørerkonkurrerer frit om kunderne igennem deres markedsprodukter. Denne konkurrence foregår især på bag-grund af pris, men andre faktorer inkluderer kundeservice og grøn profil. Herved skabes et konkurrence-grundlag for effektivisering, eftersom en lavere pris kun kan finansieres igennem lavere omkostninger,hvis leverandøren stadigvæk skal kunne profitere af sine aktiviteter.De kunder, der ikke aktivt har valgt en ny leverandør, er til gengæld ikke per automatik dækket af deførnævnte konkurrenceforhold. Da denne gruppes medlemmer endnu ikke har taget stilling til deres elle-verandør, skabes der en monopollignende fordel for deres oprindelige elleverandører. En sådan mono-polposition kan potentielt udnyttes af en elleverandør, der kan forøge sine indtægter ved at hæve elpri-serne. Her søger Energitilsynet derfor i stedet at introducere kundebeskyttelse igennem forsyningspligt.Forsyningspligten er rettet mod de kunder, der ikke aktivt vælger en markeds- eller konkurrenceudsat le-vering (primært private husholdninger og mindre erhvervsvirksomheder).

237

Evaluering af vandsektorloven

MaksimalprisForsyningspligten består af følgende primære mekanismer for at sikre kundernes interesse:Et elselskab, der råder over et område med kunder omfattet af forsyningspligt, forpligter sig til at garantereen levering af strøm til hele gruppen fremover.Selskabet er derudover forpligtet til at holde sin elpris indenfor et maksimalt beløb, der er kvartalsvist fast-sat af Energitilsynet. Denne maksimalpris er udregnet ved opsummeringen af en række forskellige kom-ponenter, der kan ses i tabellen nedenfor.

Tabel 47. Maksimalprisens fire bestanddeleKomponentSystemprisBeskrivelseSystemprisen repræsenterer den spotpris, der gives for el på elbørsen Nord Pool på et givet tidspunkt. Denudregnes på baggrund af gennemsnittet af det forgangne kvartals daglige elforwards* closing prices**, derfindes på Nord Pool fra den første dag til den ellevtesidste dag i kvartalet.CfD repræsenterer prisforskellen mellem spotprisen og den endelige samlede omkostning for elindkøb, somelselskaberne oplever. CfD-forwards*** handles på børsen og giver elselskaber mulighed for at beskytte sigimod store omkostningsoverraskelser, når de køber el på Nord Pool. CfD udregnes ligesom systemprisen påbaggrund af gennemsnitsprisen på CfD-forwards, der dog i stedet handles på NASDAQ.Profilomkostninger repræsenterer de omkostninger, et elselskab har igennem variationer i kundernes elfor-brug som eksempelvis set i forbrugsudsving imellem nat og dag. Dette forbrugsudsving betyder udsving isystemprisen for elselskaberne. Profilomkostninger findes ved at sammenligne elselskabets samlede prog-nosticerede indkøbsomkostninger med dem, der i virkeligheden blev oplevet i de forgangne 12 måneder.Markup baseres på tidligere prisobservationer og er til for både at dække elselskabernes faste omkostningerog skabe incitamenter til optimering. Det næste afsnit vil beskrive dets bestanddele.

Cost for difference (CfD)

Profilomkostninger

Markup-pristillæg

* Forwardkontrakter er købelige krav på en given vare på et fastsat fremtidigt tidspunkt. Prisen på en elforward repræsenterer altså markedetsnuværende forestilling om markedsprisen for el på et givet fremtidigt tidspunkt. I dette tilfælde er det fremtidige tidspunkt det næste kvartal.** Closing price er det prisniveau, der er nået ved slutningen af en handelsdag på et finansielt marked, eksempelvis NASDAQ.*** En CfD-forward fungerer lidt på samme måde som en elforward. Ved at et elselskab kan købe en CfD-forward af en anden part, forpligtersælgeren sig til at dække det købende elselskabs CfD-omkostninger, uanset denne omkostnings størrelse. Derved gør en CfD det muligt atbegrænse elprisrisici.Kilde:Energistyrelsen, Energitilsynet.

Markup-pristillægSelve markuppen findes ved, at der udregnes en gennemsnitsbaseret markup, der efterfølgende tilpassesårets markeds- og prisudvikling for at finde den endelige markup.Det gennemsnitsbaserede markup for et givet kvartal udregnes på baggrund af gennemsnittet af elpriserne påElpristavlen det forrige kvartal for henholdsvis DK1 og DK2. Gennemsnitsberegningen af elpriser til markupbe-regningen er blevet tilpasset af Energitilsynets sekretariat for at sikre, at der tages højde for forskelle i mar-kedsprodukterne. Først og fremmest tages gennemsnittet udelukkende fra kommercielle produkter, det vil sigeprodukter, der ikke er dækket af forsyningspligten. Derefter sorterer sekretariatet de forskellige kommercielleelprodukter i separate grupper med hvert deres gennemsnitlige prisniveau. Opdelingskriterierne udgør her:Kundetype (kun privat, privat og erhverv)KontraktperiodePristype (variabel, fast).

Ud fra ovenstående kriterier har sekretariatet opsat 19 forskellige produktgrupper med hvert deres observer-bare gennemsnitlige markupniveau. Ud fra disse fjerner sekretariatet grupperne med de 25 pct. højeste og de25 pct. laveste priser. Derefter udregnes gennemsnittet endeligt ud fra de resterende produktgrupper for hen-holdsvis DK1 og DK2.Disse gennemsnit fratrækkes de tidligere nævnte komponenter, det vil sige systemprisen, CfD og profilom-kostningen. Herved findes det gennemsnitsbaserede markup for den tidligere periode for de to geografiskeområder DK1 og DK2.Til det gennemsnitsbaserede markup lægges følgende to tillæg for at give det endelige brugbare markup:Volumentillæg. For at beskytte de danske elselskaber yderligere imod markedsændringer har man valgtat inkludere et volumentillæg i markuppen. Et volumentillæg har til formål at beskytte elselskabet imodstore ændringer i deres kunders efterspørgsel. Det udregnes ved at finde forskellen imellem den forudse-

238

Evaluering af vandsektorloven

te og den oplevede mængde indkøbt strøm det forgangne år ganget med forskellen imellem den forudse-te og oplevede indkøbspris.Prisindekskorrektion. Idet markup blandt andet repræsenterer omkostninger til lønninger, indekseres denfor at sikre, at der tages højde for det forgangne års prisudvikling.

Konkurrenceudsættelse af forsyningspligtenForsyningspligten er siden maj 2013 blevet konkurrenceudsat. Effekten af dette på de tidligere kunder underforsyningspligten er, at elselskaber nu kan byde på områder beskyttet af forsyningspligt. Udbud af forsynings-pligt afholdes af Energistyrelsen. Ved skift af forsyningspligtig elleverandør skal den gamle leverandør kontak-te de dækkede kunder i området og informere dem om leverandørskiftet. Kunderne har hermed ret til enten:1.2.At skifte til den nye leverandør, der er dækket af forsyningspligten.At blive i det gamle forsyningspligtige selskab. Her har det gamle selskab pligt til at tilbyde kunden etkvartalsprodukt, der ikke stiller kunden dårligere end forsyningspligtaftalen. Altså har kunden ret til en el-forsyning lig den tidligere hos den gamle leverandør.At skifte til et helt tredje produkt jævnfør det frie elmarked.

Forbrugerindflydelse i elsektorenEftersom et elnet kan være til gene i netselskabers lokalområder igennem både fysisk placering og potentielthøje nettariffer, er det en gældende regel, at mindst to bestyrelsesmedlemmer i ethvert netselskab skal væl-ges af forbrugerne i lokalområdet. Forbrugernes individuelle stemmer vejer i et sådant valg det samme, uan-set den enkeltes forbrug. En kommunalt ejet eller forbrugerejet netselskab har derudover ret til at overladeudpegelsen af forbrugerrepræsentanter til bestyrelsen enten til deres samlede forbrugergruppe eller til en ellerflere kommunegrupper, der hører under netselskabets område. I kommunernes tilfælde er der dog kun taleom en ret, ikke et krav. Af denne grund er forbrugerindflydelsen altså ikke sikret i tilfælde af kommunalt ejedenetvirksomheder.

Effekten af elprisreguleringerne for elkundernePå trods af de 10 år, der er gået siden elmarkedets liberalisering, er mindst 86 pct. af landets private elforbru-gere stadigvæk kunder hos deres gamle elselskab. Den forventede konkurrenceforøgelses effekt på kunderneer altså ikke indtruffet, og forsyningspligten dækker derfor en meget større forbrugergruppe, end der var blevettaget højde for oprindeligt. Forsyningspligten er af den grund blevet endnu vigtigere for varetagelsen af dedanske elforbrugeres økonomi end tidligere forventet.En række undersøgelser har nu også vist, at prisloftreguleringen for både elleverandører under forsyningsplig-ten og elnetselskaber generelt har ledt til højere priser for elforbrugerne.Ifølge en rapport fra 2011 har elforbrugere under forsyningspligten i gennemsnit betalt 4-5 øre for meget per63kWh siden seneste liberalisering i 2004. Rapporten indikerer, at forsyningspligtprisen konsekvent har væretsat for højt af Energitilsynet. Forbrugerrådet mener ligeledes, at liberaliseringen har skadet de private elfor-brugere ved ikke at sætte maksimalprisen på el tilpas lavt. Kritikken understøttes af Energianalyse, der harpåpeget, at brugen af prissikringstillæg til forsyningspligtens maksimalpris tilfører kunderne for lidt værdi og64derfor gør maksimalprisen unødvendigt høj.Forbrugerrådet har også været kritisk overfor den prisregulering, der er blevet pålagt netselskaberne. Desammenligner Energitilsynet med en tandløs tiger, der på grund af lovgivningen ikke kan stille tilpas skrappekrav til netselskabernes indtjening. Eftersom straffen for overskridelse af forrentningsloftet er anset som væ-rende meget streng, samtidig med at indtægtsrammen ofte sættes meget højt, har mange selskaber med en iforvejen høj forrentning intet at vinde ved at effektivisere yderligere. For sådanne selskaber ville en yderligere65

Ea Energianalyses rapport om elprisstigninger er udført for Energistyrelsen. Den kan findes her:http://www.ea-energianalyse.dk/projects-danish/1029_udviklingen_i_elpriserne.html6465

Artikel i Ingeniøren om prisloftet:http://ing.dk/artikel/overflodig-prissikring-er-dyrt-elforbrugerne-119929

Forbrugerrådet om netselskaberne:http://ing.dk/artikel/ingenioren-dokumenterer-urimelig-prisforskel-elkunder-pa-sjaelland-bliver-flaet-120475

239

Evaluering af vandsektorloven

effektivisering betyde hård afstraffelse, mens der er nok distance op til indtægtsrammen til at tage imod enmidlertidig indtægtsrammesænkning på under 4 pct. som straf for ikke at have effektiviseret yderligere. For-brugerrådet bakkes op af elmarkedsekspert Anders Larsen, der påpeger, at 2004-udgangspunktet langt frarepræsenterer de forskellige netselskabers effektiviseringspotentiale. Af den grund opleves der den dag i dagstor forskel på de enkelte selskabers evne til at overholde Energitilsynets effektiviseringskrav. Dette relaterertil argumentet om de strenge straffe for overskridelse af forrentningsloftet, eftersom der er stor forskel på, hvormeget forskellige selskaber rent faktisk kan effektivisere uden at blive straffet hårdt, jf. den førnævnte forrent-ningsbegrænsning.Ifølge Energitilsynet har reguleringen imidlertid været en succes. Elmarkedet er blevet meget mere transpa-rent end tidligere, og forbrugerne kan altid skifte leverandør, hvis de vil undgå de marginalt højere elpriser,man stadigvæk kan risikere under forsyningspligten. Med hensyn til reguleringen af netselskaberne påpegerEnergitilsynet, at der stadigvæk er en del variation mellem selskabernes effektivitet, hvor især de små selska-ber kan have svært ved at holde sig indenfor benchmarket for effektivitet og derfor straffes ekstra hårdt igen-nem den indtægtsramme, de er afhængige af for at kunne klare sig. Energitilsynet mener desuden, at regule-66ringen har været en klar succes på leverancekvalitetssiden.Energitilsynets seneste analyse af detailmarkedet for el har lagt op til en afskaffelse af forsyningspligtprisen i2014, samtidig med at den nye engrosmodel vil samle opkrævningen af el, nettariffer og andre skatter hos el-leverandøren. Hensigten er en endnu større grad af fri konkurrence på det danske elmarked. Afskaffelsen afforsyningspligtprisen har dog mødt stærk kritik fra en række forbrugere og toneangivende elselskaber. Dereshovedargument er, at en fjernelse af forsyningspligten og dertilhørende afskaffelse af maksimalprisen sand-synligvis vil betyde, at mange kunder under den eksisterende forsyningspligt vil skulle betale meget mere forderes strøm fremover.

Finanstilsynet om nye krav til elneteffektivitet kan findes på:http://energitilsynet.dk/om-energitilsynet/nyheder/enkelt-nyhed/artikel/energitilsynet-elnetselskaber-skal-oege-effektiviteten-med-fem-pct/

240

Evaluering af vandsektorloven

Bilag C. Regulering af telesektoren iDanmark

Overordnet set har telesektoren nogle betydelige forskelle fra vandsektoren. Hvor vandsektoren beskæftigersig med forsyning af en fysisk ressource, arbejder telesektoren med ikke-fysiske dataressourcer i form af it- ogkommunikationsydelser. Af denne grund omhandler de overordnede mål for telesektoren ikke kun leverance-kvalitet og rimelige priser som i vandsektorens tilfælde, men også et ønske om kontinuerlig teknologisk udvik-ling og udbygning af det eksisterende telenet. I vandsektoren ville en sådan vækstplan for vandnettet ikkevære gavnligt for miljøet og lede til unødvendigt høje omkostninger til netudbygning og vedligeholdelse. Dettebetyder også, at tredjepartsadgang til telenettet er nemmere, hvilket har resulteret i, at telesektoren til forskelfra vandsektoren i dag oplever konkurrence på næsten alle delmarkeder og er fuldt ud privatiseret. En sådantredjepartsadgang kan både fås igennem leje af det eksisterende net eller udbygning af nye typer net, som deteksempelvis ses indenfor fiberforbindelser og trådløse forbindelser.Telesektoren har dog også visse ligheder med vandsektoren, dog primært indenfor netadgangsområdet. Lige-som vandsektoren er der her tale om et infrastrukturbaseret monopol, hvor den originale netejer kan diktereandre teleselskabers kundeadgang og herigennem sætte meget høje priser på netleje. Derfor er der stadig-væk betydeligt fokus på kundebeskyttelse på accessnetområdet.I dette bilag vil den mest relevante regulering for telesektorens accessnet blive gennemgået. Mere specifiktbehandles dette områdes monopol igennem forsyningspligten og den tilhørende kontrol af priser og kvalitet.

Regulering af distributionsnettetTele Danmark blev dannet i 1990 som et statsejet moderselskab med ansvar for både drift og servicering afdet danske telenet. Senere er Tele Danmark blevet solgt til private aktieindehavere og har skiftet navn til TDC.Selvom der i mellemtiden er kommet flere konkurrerende netudbydere på det danske marked, har TDC sta-digvæk en stærkt markedsledende position via sit gamle net. Af denne grund er meget af netreguleringen iDanmark indført for at sikre, at TDC ikke misbruger denne markedsposition.Det er i denne forbindelse også vigtigt at påpege de to overordnede formål med reguleringen af hele telesek-toren:1.Beskyttelse af borgerens økonomi igennem øget konkurrence eller hvor en sådan konkurrence er pro-blematisk priskontrol. Set i relation til accessnettet kommer dette til udtryk igennem en jævnlig priskontrolaf de største aktører. Denne prisregulering har lighedspunkter med tilsvarende regulering i andre industri-er såsom for eksempel vand- og elsektoren.Udvikling af den danske teknologi- og infrastruktur på teleområdet. Til forskel fra begrænsede ressourcersåsom rent vand og el produceret fra fossile brændstoffer anses teleydelser for at være en vare, hvis for-brug helst skal være så højt som muligt. Ideen er her, at jo flere teleydelser, der forbruges, jo mere stimu-leres telesektoren hen imod bedre ydelser og teknologisk udvikling; alt sammen til gavn for slutforbruge-ren. Dette har også givet anledning til målet om mange kabler til samme hjem, hvorigennem flere telefor-bindelser per husstand øger konkurrencen om kunderne og derigennem gerne skulle resultere i laverepriser og bedre ydelser for forbrugerne. Dette mål ville i eksempelvis vand- og spildevandssektoren giveanledning til uforholdsmæssigt høje omkostninger til rørlægning og vedligeholdelse, hvilket resulterer ihøjere priser for forbrugerne og vil ikke gavne miljøet.

Den forbrugerbeskyttende regulering af accessnetselskaberne har grundlæggende tre søjler. Først og frem-mest er der indført en forsyningspligt for at sikre, at alle danske husstande har adgang til telenettet. Derudoverudføres der jævnligt priskontrol på netselskaber for at beskytte forbrugerne mod udnyttelse af monopolmagt.Endelig fastlægges der også krav til forsyningskvaliteten for at sikre, at eventuelle besparelser hos netejereikke sker på bekostning af forbindelsernes vedligeholdelse. Disse tre punkter gennemgås herefter.

241

Evaluering af vandsektorloven

Forsyningspligt for distributionFor at beskytte mod, at dominans skulle indtræffe for et givet net, har regeringen valgt at indføre en forsy-ningspligt på teleydelser. Denne forsyningspligt bruges til at sikre en række minimumsydelser til alle danskehusstande. I denne sammenhæng træffer Erhvervsstyrelsen afgørelser omkring de mere specifikke krav til detforsyningspligtige netselskab. Den forsyningspligtige netudbyder udpeges for 6 år på baggrund af påvistetekniske kompetencer, økonomiske forudsætninger, erfaring med lignende opgaver og eksisterende markeds-andele. Den nuværende forsyningspligtige netudbyder er TDC, men det forventes, at andre netejere kan over-tage rollen i fremtiden.Selve vilkårene for forsyningspligten fastsættes af Erhvervsstyrelsen efter forhandling med udbyderen. Dissekrav inkluderer som minimum:Alle husstande skal tilbydes som minimum én forbindelse til taletelefoni.Derudover skal husstandene tilbydes adgang til det tjenesteintegrerede digitale net, også kendt som enISDN-forbindelse.Der skal opretholdes en landsdækkende nummeroplysningstjeneste.Der skal opretholdes nød- og sikkerhedstjenester.Slutbrugere med handicap skal tilbydes ekstra service såsom teksttelefonservice til døve.

Prisregulering af distributionFor at undgå, at en netudbyder udnytter sin position, kan der stilles krav til prisen for netbrug. Dette tager i såfald form af en maksimalpris, hvor målet mere præcist er, at kunden tilbydes en rimelig pris, samtidig med atnetudbyderen er i stand til at dække alle sine relaterede driftsomkostninger.I praksis foregår prissætningen ved, at Erhvervsstyrelsen kan pålægge et teleselskab med en stærk markeds-position en priskontrolforpligtelse for at sikre, at markedspositionen ikke kommer forbrugerne til skade. I for-hold til det danske accessnet gennemføres jævnlige priskontroller af reguleringsmyndigheden som i dettetilfælde er Erhvervsstyrelsen.Erhvervsstyrelsen har bemyndigelse til at føre løbende kontrol med priserne. I denne sammenhæng kan Er-hvervsstyrelsen gøre fri brug af fire forskellige metoder, der eventuelt kan kombineres:1.Langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger (også kendt som LRAIC-metoden). LRAIC er en for-holdsvis omfangsrig regnemodel, der fastsætter maksimalprisen for en netejer ud fra de omkostninger, etsådant selskab burde have, hvis det er drevet effektivt. LRAIC-modellen opdateres jævnligt, både for atkunne inkludere flere teleservices og i et forsøg på at gøre den mere præcis. LRAIC-modellen beskrives inæste afsnit.Historiske omkostninger. Her sammenlignes prisen med de regnskabsmæssige omkostninger på et lig-nende netadgangsprodukt hos en anden udbyder med en stærk markedsposition. Denne metode kan gi-ve udfordringer, når en enkelt markedsledende aktør ejer hele accessnettet, som det er tilfældet i Dan-mark.Slutbrugerpris med fradrag. Her kræves det, at netprisen maksimalt må svare til den endelige slutkunde-pris for de transporterede produkter fratrukket den del af slutproduktet, der ikke er relevant for netadgan-gen, eksempelvis det transporterede produkts indhold. Resultatet er en maksimalpris lig forskellen mel-lem den estimerede værdi af elnetlejerens vare og den slutbrugerpris, accesslejeren sælger til.Krav om rimelige priser. Dette krav bruges primært, når de andre krav findes upraktiske. Et krav om rime-lige priser kan tage to former:Fast nominel. Her kontrollerer man, at netejeren ikke sætter sin pris op i løbet af en fastsat kontrolperi-ode.Fast real. Her tillader Erhvervsstyrelsen kun netejeren at hæve sine priser i takt med et aftalt prisin-deks, eksempelvis et lønindeks. Herved sikres det, at selskabet kun kan hæve sine priser for at tagehøjde for eksempelvis højere lønninger.

242

Evaluering af vandsektorloven



Hvis den eksisterende pris bliver fundet for høj i forhold til den udregnede kontrolpris, bliver det pågæl-dende teleselskab påtvunget at sænke sine priser til kontrolprisniveauet for en periode fastsat af Er-hvervsstyrelsen.

Samtlige af de ovenstående prisreguleringsmodeller fungerer ved at fastlægge en absolut maksimalpris fordet pågældende teleselskab. For alle prismodellerne gælder det også, at de ikke inkluderer en automatiskpriskorrigering over tid. Sidstnævnte faktor betyder, at et teleselskab underlagt en af de danske prisregulerin-ger eksempelvis kan forøge sin afsætning eller reducere sine omkostninger uden at blive udsat for efterregule-ring i form af en negativ justering af maksimalprisen. Dette betyder, at selskaberne i alle tilfælde får et profit-baseret incitament til at effektivisere sin drift.LRAIC-modellens bestanddeleLRAIC-modellen har været brugt af Erhvervsstyrelsen siden 2002 for at sætte maksimalpriser på det dansketelemarked igennem en estimering af selskabernes fremtidige omkostninger. LRAIC er en forkortelse af LongRun Average Incremental Cost og indikerer modellens tilgang til at estimere omkostninger.Incremental Cost repræsenterer modellens fokus på marginalomkostningerne ved eksempelvis en stigning iantallet af kunder eller tilføjelsen af nye produkter. Eftersom der her tales om omkostningsændringer, erLRAIC-modellen stærkt afhængig af det udgangspunkt, marginalomkostningerne tillægges. Eksempelvis kanen netejer ikke nødvendigvis forsvare højere priser med en lejers øgede brug af nettet, hvis der ikke kan påvi-ses en stigende omkostning til netudbygning, administration eller vedligeholdelse herfra.Average indikerer fordelingen af omkostningerne på de forskellige aktiviteter i et netværk. Mere præcist bety-der dette for en netejer, at udgifterne til udbygning af et net, eksempelvis for fremover at tage højde for flereteleydelser, skal deles lige imellem alle de produkter, der kommer til at bruge nettet.Long Run udgør en anden vigtig komponent i LRAIC-modellen. Den overordnede LRAIC-model skal kunnetage højde for de store ændringer, som telenettet udsættes for over tid, igennem eksempelvis teknologiskudvikling. Modellen ser derfor på de marginale omkostninger for selskabet i det lange løb og antager i dennesammenhæng, at en netejer har et optimalt drevet og teknologisk moderne net. Dette Long Run-aspekt bety-der også, at LRAIC er en fremadrettet model til forskel fra de historisk baserede priskontrolsalternativer, somErhvervsstyrelsen har adgang til. Resultatet er, at et selskabs tidligere ineffektivitet og ufordelagtige investe-ringer ikke reflekteres på dets fremadrettede estimerede omkostninger, hvis udregnet igennem en LRAIC-model, eftersom det tidligere omkostningsniveau ikke indgår i modellen. I forhold til det regulerede selskabskaber dette et incitament til at effektivisere igennem øget fokus på undersøgelser før hver større net investe-ring. Ydermere kan selskabet også i tilfælde, hvor antagelsen om optimal netplacering skulle overgås, tilegnesig ekstraordinære indtægter. Dette betyder eksempelvis, at et selskab har incitamenter til at vedligeholde etnet i en sådan grad, at det kan benyttes efter, at afskrivninger på dette er ophørt.Samlet set ser LRAIC-modellen altså på de omkostningsændringer, en kapacitets- eller produktudvidelse vilmedføre fremadrettet. Denne omkostning estimeres ud fra antagelsen om et optimeret telenet, hvis placeringudregnes igennem en algoritme i modellen. Hvis dele af marginalomkostningen kommer fra et øget ressour-cebehov, der deles med andre ydelser og produkter, eksempelvis som set ved udbygningen af et fælles fiber-net, fordeles omkostningerne til den delte ressource imellem alle de produkter og dermed kunder, der frem-over kommer til at bruge den.LRAIC-modellens implementeringSammenlignet med Erhvervsstyrelsens andre priskontroller anses LRAIC-modellen for at være den bedste tilat fremme etableringen af et mere effektivt drevet telemarked, da den fokuserer på de enkelte selskabersfremtidige effektiviseringspotentiale. Modellens antagelse omkring kun effektive investeringer skaber et øgetpres på teleselskaberne hen imod effektive investeringer i infrastrukturen, jf. den overordnede politiske mål-sætning på teleområdet. Til gengæld er LRAIC-modellen også en meget ressourcekrævende model. I praksisorganiseres modellen i store regneark, der jævnligt opdateres, i takt med at de mere specifikke regnemetoderopdateres.Ved udformningen af en LRAIC-regnemodel findes der to forskellige hovedtilgange, der begge har væretdiskuteret i forhold til anvendelse på den danske telesektor:Top-down-metoden læner sig til dels op ad de tidligere oplevede omkostninger for de danske teleselska-ber for at estimere de fremadrettede marginalomkostninger. Eftersom denne metode benytter sig af histo-

243

Evaluering af vandsektorloven

riske netomkostninger, er den ikke altid hensigtsmæssig i en effektiviseringssammenhæng og bruges der-for normalt ikke i dette henseende.Bottom-up-metoden benytter sig i stedet kun af det danske forbrugernetværk til at estimere de fornødneomkostninger til servicelevering. Herved er der almindeligvis ingen forbindelse mellem selskabets faktiskeomkostninger og den pris, LRAIC-modellen giver. Selvom denne metode kræver mange ressourcer ogantagelser for at estimere omkostningerne til optimal netværksdrift, anses den for at være den bedste tilat sikre effektiviseringen af teleselskaber. Dette skyldes, at den fremstiller et effektivitetsmål helt uden på-virkning fra eventuel tidligere ineffektivitet.

Den LRAIC-model, der i dag anvendes i Danmark, følger en bottom-up-metode. Ydermere er den danskemodel tilpasset med en modificeret udgave af en såkaldt scorched network-antagelse. I praksis ville en scor-ched network-antagelse betyde, at de langsigtede omkostninger for et teleselskab er baseret på et optimaltplaceret telenet. Eftersom en stor del af det eksisterende telenet allerede er etableret i form af immobile kob-ber- og fibernet, ville en ren scorched network-antagelse betyde, at de estimerede marginalomkostninger blevsat for lavt. Af denne grund er scorched network-antagelsen blevet modificeret til at anse en del af det eksiste-rende net som værende givet på forhånd. Dette gøres for både at anerkende det eksisterende nets immobilitetog for at sikre tilstrækkelig indtægt til yderligere netinvesteringer fremover.

Kvalitetsregulering af distributionFor at sikre leveringskvaliteten til slutbrugerne er der fastlagt en række målemetoder, der har til formål atsikre, at en række minimumskrav til forsyningspligtydelsernes kvalitet følges. Kravene er fastlagt af Erhvervs-67styrelsen og skal følges af forsyningspligtselskabet. En række af kravene relaterer til selve accessnettet.Kort leveringstid for tilslutning. Her måles hastigheden ved tilslutninger, hvor kunden har bedt om hurtigtilslutning. TDC’s nuværende krav for 2 Mbit/s nettilslutning er 13 dage for de 95 pct. hurtigste opgaver og16 dage for de 99 pct. hurtigste.Ved aftalt levering skal mindst 95 pct. af nettilslutningerne været rettidige.Kort ventetid for rettelse af fejl. Her måles antallet af timer fra fejlmelding, til fejlen er blevet rettet. Fejlopstået på grund af kundens ageren medregnes ikke. For TDC er fejlrettelseskravet en ventetid på60 timer for de 80 pct. hurtigste rettelser og 84 timer for de 95 pct. hurtigste rettelser.Højst 0,35 fejl per accesslinje per år.





Det forsyningspligtige selskab skal måle leveringskvaliteten af selskabets ydelser ud fra ovenstående para-metre og indberette dem til Erhvervsstyrelsen mindst én gang årlig. Hvis det ønskes, kan Erhvervsstyrelsenbede om udlevering af de benyttede data til at estimere kvalitetsniveauerne.

Effekten af teleregulering for slutkunderneDen danske teleregulering blev introduceret for at give slutkunderne lavere priser igennem øget konkurrenceog priskontrol på både selve teleydelserne og de netværk, de blev leveret igennem. I accessområdet var derligeledes fokus på at holde engrospriserne på netadgang lave.Overordnet set har telesektoren oplevet et betydeligt prisfald over de seneste 10 år. Introduktionen af LRAIC-68priskontrolmetoden har givet mærkbare reduktioner i de teleydelser, den er blevet pålagt. Dette skyldes, atLRAIC-modellen typisk har betydet strengere effektiviseringskrav end de andre tilgængelige priskontrolmeto-69der. På accessnettene har der ligeledes været et betydeligt fald i engrospriserne. Set i forhold til resten afverden har Danmark i dag nogle af de laveste priser på netadgang.

TDC’s kvalitetskrav er specificeret i deres forsyningspligtaftale:http://erhvervsstyrelsen.dk/forsyningspligt

68 It- og Telestyrelsens strategiske eftersyn af telereguleringen, 2007:http://get.dav.itst.rackhosting.com/Publikationer/strategisk_eftersyn/html/toc.htm69

Erhvervsstyrelsens telestatistikker 2001-2012:http://erhvervsstyrelsen.dk/publikationer/0/6/0/alle%7calle%7ctelestatistik%7calle%7c1%7c

244

Evaluering af vandsektorloven

Figur 4. Eksempel på LRAIC-modellens priseffekt: Engrospriser på 20 Mbit/s bredbåndstilslutninger

7.0006.0005.000

Kr. per år

4.0003.0002.0001.0000

By2006 (Året før LRAIC-indførelse)2007

Land2008

Den samlede regulering er dog blevet kritiseret for ikke i tilstrækkelig grad at stimulere konkurrence, især påde infrastrukturbaserede områder. Eksempelvis har TDC stadigvæk monopol i forhold til kobbernettet.En artikel fra 2012 henviser ligeledes til manglende succes med konkurrenceforøgelse indenfor telenettet.Artiklen påpeger dog samtidig, at en sådan konkurrence ikke nødvendigvis er et krav for at beskytte slutkun-den. Telenettet undergår en stor teknologisk forandring, hvor nye typer net jævnligt tilføjes, og en dominansindenfor eksempelvis kobbernettet vil derfor ikke nødvendigvis begrænse konkurrencen om slutbrugeradgangbetydeligt, da nye adgangsformer til de danske hjem jævnligt udvikles og udbygges.70

Relevansen af en LRAIC-prisreguleringsmodel for tredjepartsadgang inden-for vandsektorenErfaringerne fra telesektoren med prisregulering af accessnettet har ikke en betydelig relevans for den nuvæ-rende generelle prisloftregulering af vandsektoren. Dette skyldes, at prisloftreguleringen i vandsektorlovenangår reguleringen af vandselskabernes samlede indtægter for produktion og netdistribution i lokale forsy-ningsmonopoler, mens reguleringen af accessnettet på teleområdet sker i en kontekst af fuld konkurrenceomkring produktionen og leverancen af teleydelser.Erfaringerne kunne dog være relevante, hvis det fremadrettet besluttes at konkurrenceudsætte vandselskaberdelvist gennem tredjepartsadgang til vand- og kloakledningerne. Det kunne i så fald overvejes, om modellenfra teleområdet, herunder især LRAIC-prisreguleringsmetoden, kunne anvendes til at fastsætte priser på ad-gang til vand- og kloakledningerne for tredjepartsoperatører, der ønsker at konkurrere på leveringen af vand-og spildevandsafledning til forbrugerne via de nuværende vandselskabers distributionsnet. Ydermere ville ensådan konkurrenceudsættelse kunne forventes at forekomme samtidig med en afskaffelse af hvile-i-sig-selv-princippet, hvilket ville gøre de profitbaserede incitamentsmodeller fra telesektoren mere relevante i forhold tilvandsektoren.I forhold til sådanne overvejelser om eventuel indførelse af tredjepartsadgang er der følgende aspekter, dertaler for og imod anvendelsen af en LRAIC-prisreguleringsmodel.LRAIC-modellens brug af marginalomkostninger betyder, at den tillader højere indtægter, når omkostningsni-veauet stiger for det pågældende selskab, men også at denne tilladelse til højere priser frafalder ved et tilsva-rende omkostningsfald. I denne henseende ville LRAIC-modellen i en modificeret form kunne have relevansfor tredjepartsoperatører både under en form for hvile-i-sig-selv-indtægtsmodel og en profit-tilladende model.Modellens fordeling af marginalomkostninger på alle relaterede produkter er allerede til dels gældende forvandsektoren, eftersom en stor omkostning, såsom udbygningen af en hovedledning, finansieres af højerevandpriser for, som minimum, alle forbrugere i lokalområdet. Eftersom der her er tale om en prisomfordelingog ikke en prisændring, har dette aspekt ikke meget relevans for fastsættelsen af en pris for tredjepartsad-gang.

Morten Falch og Anders Henten: Konkurrence og regulering indenfor telesektoren, 2012:https://www.djoef-forlag.dk/services/samf/samfdocs/2012/2012_1/samf_2012_1_5.pdf

245

Evaluering af vandsektorloven

Langløbstilgangen til omkostningsestimering ville mest sandsynligt ikke være brugbar indenfor vandsektoren.Dette skyldes, at vandværker ikke har den samme mulighed for eller gevinst ved at foretage hyppige investe-ringer i deres ledningsnet. Langløbstilgangen er derfor mindre hensigtsmæssig i en sektor med et langt min-dre fokus på investeringer i infrastruktur. Skulle den alligevel blive brugt i en udbudsmodel, skal der tagesyderligere højde for bevillingens længde.Bottom-up-udregningsmetoden som brugt til LRAIC-modellen for den danske telesektor er anset for at væreden bedste metode til at sikre effektivisering, men i forhold til vandsektoren ville den kunne gøre skade, hvisikke der lempes på dens antagelser om optimal netplacering. Årsagen relaterer her til problemet med lang-løbsaspektet; vandselskaber har ikke de samme forbedringsmuligheder ved at foretage ændringer i dereseksisterende net, som et teleselskab har, og modellen ville derfor ende med at sætte urimeligt lave priser tilvandselskaberne. Oveni denne problematik ville komme, at et udbud almindeligvis bevilliges for en begrænsetperiode, hvorved udfordringen fra vandsektorens relativt lave kabelmobilitet ville blive forværret i en udbudssi-tuation.

246

Evaluering af vandsektorloven

Bilag D. Finansieringsmæssige forhold

Finansieringen af anlægsinvesteringer kan ske over taksterne, så længe de kan indeholdes i investeringstil-lægget i indtægtsrammen. Investeringstillægget udgøres af tillæg for historiske investeringer, tillæg for plan-lagte og gennemførte investeringer samt eventuelle korrektioner fra tidligere år fratrukket modtagne tilslut-ningsbidrag. Tillægget kan anvendes til betaling af anlægsudgifter eller afdrag på anlægsgæld. Renter påanlægsgæld indregnes 1:1 i prislofterne gennem tillæg for finansielle poster og dækkes dermed løbende aftaksten, så længe de overholder rentekravet i prisloftbekendtgørelsen.Investeringstillægget udgør afskrivninger, der baserer sig på historiske anlæg (værdiansat i pris- og levetids-kataloget per 1. januar 2010) ud fra en driftsøkonomisk nedskreven standardværdi og efterfølgende anlægsin-vesteringer. Dette har haft den konsekvens, at vandselskaber med nyere anlæg har en højere historisk an-lægsværdi som grundlag for investeringstillægget end vandselskaber med ældre anlæg. Dermed har vandsel-skaber med ældre anlæg ikke samme mulighed for at straksfinansiere nødvendige anlægsinvesteringer overtaksten som forsyninger med nyere anlæg. Forsyninger med ældre anlæg har per definition en mindre an-lægsværdi og dermed lavere afskrivninger. Derfor er forsyninger med ældre anlæg i større grad tvunget til atlånefinansiere anlægsinvesteringer. Samtidig er der også forskel på, hvornår og i hvor stor udstrækning vand-selskaberne bliver tvunget over i lånefinansiering.Et ikke anvendt investeringstillæg bortfalder i det år, hvor det kunne være opkrævet. Dette betyder i praksis, atder stilles store krav til en meget nøjagtig styring af anlægsinvesteringer og låneoptagelse og afdrag herpå, forat det enkelte vandselskab ikke mister retten til at opkræve investeringstillægget.Af spørgeskemaundersøgelsen ses det, at der er store forskelle på, i hvor stor udstrækning vandselskabernelånefinansierer, og i hvor stor udstrækning de udnytter de enkelte års investeringstillæg til straksfinansiering afinvesteringer. Det enkelte selskabs finansieringsstrategi af anlægsinvesteringer har således betydning for detenkelte selskabs etablering af gæld og dermed en direkte betydning for prisen på både kort og lang sigt.Takststigninger som følge af anlægsinvesteringer kan udskydes via låneoptagelse.Det fremgår endvidere, at der hovedsageligt optages lån i KommuneKredit med kommunal garanti. Lånebe-kendtgørelsen begrænser løbetidens mulige længde til maksimalt 40 år. Der er dermed som udgangspunktdivergens på visse anlægstyper mellem afskrivningsperiode på lånefinansierede investeringer og afdragsperi-ode på tilknyttede lån. Dette er søgt afhjulpet ved, at der kan søges om ekstraordinært finansieringstillæg. Udaf de vandselskaber, der har svaret på Deloittes spørgeskemaundersøgelse, har ingen søgt om ekstraordi-nært finansieringstillæg.Enkelte private vandselskaber har oplevet udfordringer med at opnå en kommunal garanti og dermed mulig-hed for at låne gennem KommuneKredit. Dette giver et usikkert lånegrundlag, idet det private lånemarked pånuværende tidspunkt ikke er klædt tilstrækkelig på til at kunne vurdere risiciene ved udlån og dermed sikker-heden i forhold til at låne til vandselskaber.Interview med vandselskaberne viser, at lånefinansiering i et vist omfang anvendes til at udligne udsving iprislofterne, således at taksten kan holdes stabil. Lånene i nogle vandselskaber er således alene optaget forat kompensere for store udsving i prislofterne. Der er dog en række udfordringer hermed, idet vandselskaber-ne med den nuværende regulering præcist skal opgøre deres lånebehov for prisloftåret inden 15. april i åretefter prisloftåret for at kunne optimere anvendelse af prisloftet og finansieringen. Dette stiller meget store kravtil styringen og et fuldstændigt kendskab til reglerne, og ikke mindst hvordan Forsyningssekretariatet admini-strerer disse. Det er dermed i høj grad prisloftreguleringen, der styrer det enkelte vandselskabs lånebehov.Vandselskabernes mulighed for at finansiere kortfristede negative likviditetsmæssige udsving er begrænset afkassekreditreglen for kommuner. Kassekreditreglen sætter begrænsninger for kredittens størrelse, idet dennemaksimalt må andrage 125 kr. per indbygger per juridiske enhed. Vandselskaber, der er struktureret med flereselskaber i samme koncern, har dermed større grundlag for en kassekredit end et selskab, der for eksempelindeholder både vand- og spildevandsaktiviteter.

247

Evaluering af vandsektorloven

Dette kan give likviditetsmæssige udfordringer, hvis der opstår ekstraordinært øgede omkostninger i forhold tildet, der er indregnet i prisloftet og medtaget i taksten som enten øgede 1:1-omkostninger, § 8 stk. 2- og 3-omkostninger eller betalbar skat. Forskellen mellem det, der er indeholdt i prisloftet og dermed i taksten, ogdet, der er afholdt som faktisk omkostning, vil som udgangspunkt først kunne opkræves efter 2 år eller mere.En yderligere finansieringsmæssig udfordring for forsyningsselskaberne er den manglende mulighed for overen mindre årrække at kunne udligne et enkelt års overskridelse på afholdte driftsomkostninger i forhold tilprisloftet med en efterfølgende besparelse.En række mindre forsyningsselskaber har i opstartsfasen afholdt en række ekstraordinære driftsomkostningerog har ikke mulighed for at effektivisere sig til en efterfølgende indtjening heraf. De har derfor et permanentlikviditetsmæssigt underskud.Efterhånden som effektiviseringskravene sætter ind, vil en række forsyningsselskaber også kunne komme iden situation, at ekstraordinære omkostninger til vedligeholdelse ved ledningsbrud eller andre ekstraordinærestore driftsomkostninger kan gøre, at de kommer i den situation, at de et enkelt år afholder flere driftsomkost-ninger end muligt under prisloftet og dermed opnår en likviditetsmæssig udfordring.For ikke at havne i en situation, hvor forsyningsselskaberne for at undgå likviditetsmæssige udfordringer påta-ger sig en uheldig adfærd (udskyder vedligeholdelse eller foretager investering fremfor vedligeholdelse), børder være mulighed for over en kortere årrække (eventuelt 3-4 år) at udligne faktisk afholdte driftsomkostningeri forhold til driftsomkostninger indregnet i prisloftet, herunder en mulighed for at finansiere det likviditetstræk,der ligger udover kassekreditreglen.De oprindelige incitamenter til at have kassekreditreglen kan ikke umiddelbart findes i kommunalt ejede sel-skaber, og det bør derfor overvejes, om kassekreditreglen helt skal sløjfes for vandselskaber.En alternativ mulighed til ovenstående er at give vandselskaberne mulighed for friere disponering over ekstra-ordinære effektiviseringsgevinster, så vil de kunne bruge sådanne til at etablere egne selskaber eller 40/60-selskaber, idet dette vil give bedre incitamenter uden at øge vandprisen.

248

Evaluering af vandsektorloven

Bilag E. Forsyningssekretariatets fast-sættelse af prislofter

I dette bilag gennemgås de seks overordnede trin i Forsyningssekretariatets fastsættelse af prislofter.

Trin 1. Fastsættelse af driftsomkostningerForsyningssekretariatet tager udgangspunkt i selskabets driftsomkostninger fra prisloftet året før, der korrige-res for bortfald af væsentlige omkostninger. For det første år (prisloft 2011) blev prislofterne fastlagt på basisaf historiske omkostninger for 2003-2005 (se Boks 5). Selskaberne har haft pligt til at indberette bortfald afvæsentlige omkostninger til Forsyningssekretariatet siden 2003-2005. Driftsomkostningerne korrigeres heref-ter med et sammenvejet prisindeks, der opgøres som et vægtet gennemsnit af:Prisudviklingen på jordarbejde mv. (35 pct.)Prisudviklingen på asfaltarbejde (15 pct.)Byggeomkostningsindeks for boliger (30 pct.)Prisudviklingen for andre maskiner og apparater (20 pct.).

Selskaberne pålægges at reducere deres driftsomkostninger efter et generelt effektiviseringskrav og et indivi-duelt effektiviseringskrav. Beregninger af det generelle og det individuelle effektiviseringskrav gennemgås ikapitel 3 om økonomisk regulering og effektiviseringskrav.Tabel 48. Forsyningssekretariatets fastsættelse af selskabernes driftsomkostningerFastsættelse af driftsomkostninger i prisloftet+-+/---++=Selskabets driftsomkostninger fra prisloftet året førKorrektion for bortfald af væsentlige omkostningerKorrektion for prisudviklingKorrektion for generelt effektiviseringskravKorrektion for individuelt effektiviseringskravKorrektion for udvidet forsyningsområde eller periodevise omkostninger (§ 8)Tillæg for uforudsete hændelser (§ 30)Selskabets driftsomkostninger i prisloftet

Note:Henvisninger til paragraffer refererer til prisloftbekendtgørelsen.

Trin 2. Korrektion for tidligere årHvis selskabet har haft over- eller underdækning op til og med 2010, skal denne afvikles. Underdækning ind-regnes dog kun i driftsomkostninger, hvis den relaterer sig til driften. Underdækning relateret til underfinansie-ring af anlæg opkræves via investeringstillæggene. Over- og underdækning afvikles lineært over en periodepå maksimalt 10 år fra 2010. Desuden kontrolleres det, om selskabet har overholdt indtægtsrammen fra åretfør. Hvis det ikke er tilfældet, korrigeres prisloftet for forskellen mellem primære indtægter og indtægtsrammento år før prisloftåret.Hvis vandselskabet har afholdt færre driftsomkostninger end indeholdt i prisloftet, opnår vandselskabet enekstraordinær effektiviseringsgevinst. Denne effektiviseringsgevinst skal enten anvendes til takstnedsættelse

249

Evaluering af vandsektorloven

eller investeringer og skal være anvendt senest 4 år efter det år, hvor den ekstraordinære effektiviseringsge-vinst er indhentet.

Trin 3. Budgetterede omkostningerSelskabet oplyser forventede omkostninger til miljø- og servicemål, 1:1-omkostninger, nettofinansielle posterog § 8-omkostninger, og hvis de godkendes, lægges de til indtægtsrammen. Desuden korrigeres for forskellenmellem budgetterede og faktiske omkostninger to år før prisloftåret.

Trin 4. Tillæg for afskrivninger på investeringerSelskabet får et tillæg for historiske investeringer, et tillæg for gennemførte investeringer og et tillæg for plan-lagte investeringer.Tillægget for selskabets historiske investeringer vedrører investeringer foretaget før 2010 og beregnes ud fraselskabets åbningsbalance og pris- og levetidskataloget, hvorefter investeringerne afskrives lineært over akti-vernes restlevetid. Tillægget for gennemførte investeringer gives for investeringer foretaget i perioden fra 2010frem til to år før prisloftåret. Selskabet får desuden et tillæg for investeringer, som planlægges idriftsat senestmed udgangen af prisloftåret.Forsyningssekretariatet udarbejder desuden en korrektion for forskellen mellem planlagte og gennemførteinvesteringer, der indregnes i prisloftet to år efter gennemførelsen.

Trin 5. Opgørelse af samlet indtægtsramme og prisloftTil sidst samles de forskellige komponenter fra trin 1 til 4 til en samlet indtægtsramme. På baggrund af dendebiterede vandmængde året før beregnes en kubikmeterpris kaldet prisloftet.Boks 5. Prisloft 2011

Det første prisloft for 2011 adskiller sig fra de senere prislofter, fordi der ikke blev fastsat individuelleeffektiviseringskrav, og fordi driftsomkostningerne blev baseret på gennemsnittet for selskabets ind-tægter i perioden 2003-2005 fratrukket ikke-driftsmæssige omkostninger.Kilde:Prisloftbekendtgørelsen fra 2010 (BEK nr. 143 af 09/02/2010) samt interview med Forsyningssekretariatet.

250

Evaluering af vandsektorloven

Bilag F. Forsyningssekretariatets fast-sættelse af individuelle effektiviserings-krav

Modellen til beregning af vandselskabernes netvolumenmålForsyningssekretariatets model for vandselskabernes driftsomkostninger indeholder en række cost-drivere.Hver cost-driver er baseret på en række forskellige parametre, som Forsyningssekretariatet kalder underlig-gende forhold. Disse underliggende forhold er væsentlige for cost-driveren og er direkte kvantificerbare. Iudviklingen af modellen, herunder udvælgelse af cost-drivere og underliggende forhold, har Forsyningssekre-tariatet på den ene side taget hensyn til, at modellen skal give en så præcis beskrivelse af vandselskabernesomkostningsstruktur som muligt, og på den anden side taget hensyn til, at modellen ikke skal være unødigdetaljeret, hvilket øger vandselskabernes administrative byrder med indberetning og gør modellen mere kom-pleks og mindre forståelig. Den seneste model blev estimeret i forbindelse med prisloft 2013 og indeholderseks cost-drivere for vandforsyning og otte cost-drivere for spildevandshåndtering, som illustreret i Tabel 49.Tabel 49. Oversigt over cost-drivere og underliggende forholdVandforsyningCost-driverBoringerVandværkerUnderliggende forholdOppumpet vandmængdeM3vand: uden behandling, almindeligbehandling og avanceret behandlingCost-driverLedningerPumperSpildevandshåndteringUnderliggende forholdMeter ledning i land- og byzoneMeter ledning i cityzone og indre cityzoneAntal husstandspumperAntal pumper: 0-10 l/s, 11-100 l/s, 101-600 l/sog større end 600 l/sAntal regnvandsbassinerVolumen af spildevandsbassinerGennemsnit af kapacitet og belastningsgrad ipersonækvivalenter6 underkategorier i forhold til rensetypeAntal målereAntal minirenseanlægTons A-slamTons B-slamTons C-slam

Trykforøgere

Rentvandsled-ningerStik

Kundehåndte-ring

Trykforøgere: 0-50 m3/t, 51-100 m3/t,101-200 m3/t, 201-600 m3/t og størreend 600 m3/tLedning i land og byLedning i city og indre cityAntal stik i land- og byzoneAntal stik i cityzoneAntal stik i indre cityAntal målere

Regnvandsbassiner

SpildevandsbassinerRenseanlæg

KundehåndteringMinirenseanlægSlambehandling

For hver cost-driver estimerer Forsyningssekretariatet en omkostningsækvivalent baseret på de indrapporte-rede underliggende forhold og forsyningernes vurderede omkostninger til den pågældende cost-driver. Om-kostningsækvivalenten angiver den estimerede sammenhæng mellem de underliggende forhold og omkost-ningerne. Nedenfor er vist et eksempel for cost-driveren stik for vandforsyningsselskaber. For stik er der fireunderliggende forhold, der består af antallet af stik i landzone, stik i byzone, stik i city og stik i indre city. Forhvert ekstra stik forhøjes forsyningens forventede omkostninger med værdien af de respektiveβ-parametre.()

Forsyningssekretariatet beregner et netvolumenmål for hvert selskab ved at indsætte selskabets underliggen-de forhold i de estimerede omkostningsækvivalenter og lægge bidragene fra de enkelte cost-drivere sammen.Netvolumen angiver omkostningsniveauet for en forsyning med tilsvarende cost-drivere og en omkostnings-struktur som i de estimerede omkostningsækvivalenter. Forsyningssekretariatet beregner desuden to korrige-rede netvolumenmål, hvor der er taget højde for alderen af forsyningens ledningsnet og tætheden i forsy-ningsområdet opgjort som målere per ledning.

251

Evaluering af vandsektorloven

DEA-benchmarking og teoretiske potentialerForsyningssekretariatet estimerer en DEA-benchmarkingmodel, hvor selskabernes faktiske driftsomkostningerudgør inputtet, mens de tre netvolumenmål udgør forskellige output. De mest effektive selskaber udgør fron-ten, der agerer pejlemærke for de øvrige selskaber. Når Forsyningssekretariatet fastlægger fronten, ser debort fra de forbrugerejede selskaber, da de kan have en væsentlig anderledes omkostningsstruktur end dekommunalt ejede forsyninger, for eksempel på grund af frivillig arbejdskraft. Herefter sorteres første bånd (demest effektive) af de kommunalt ejede selskaber fra for at undgå outliers. I andet bånd (de næstmest effekti-ve) undersøger Forsyningssekretariatet de enkelte selskabers forhold og vurderer, om de er repræsentativefor branchen, og om deres placering skyldes varige effektiviseringer. Hvis disse to forhold ikke er opfyldt,fortsætter Forsyningssekretariatet med selskaber i det tredje bånd.Den fastlagte front bruges som pejlemærke for en ny benchmarking af selskabernes driftsomkostninger i pris-loftet. Forsyningernes relative afstand til fronten i denne anden benchmarking udgør selskabernes teoretiskepotentialer.

EffektiviseringskravNår Forsyningssekretariatet fastsætter de individuelle effektiviseringskrav, korrigeres det teoretiske potentialefor en række forhold.For det første tager Forsyningssekretariatet et generelt forsigtighedshensyn, hvor alle vandforsyningssel-skaber får et tillæg til deres netvolumen. I prisloft 2013 og 2014 fik vandforsyningsselskaberne et tillæg på25 pct. af deres driftsomkostninger, mens spildevandsselskaberne fik et tillæg på 20 pct. af deres drifts-omkostninger i deres netvolumen. Det generelle forsigtighedshensyn er begrundet i manglende ansøg-ninger om særlige forhold, manglende cost-drivere i modellen, der kan føre til, at nogle forsyningers om-kostningsstruktur ikke afspejles korrekt, og det skal sikre, at kun vandselskaber med særligt stort effekti-viseringsbehov får fastsat et individuelt effektiviseringskrav.For det andet korrigeres potentialet for de særlige forhold, forsyningerne har fået godkendt. De særligeforhold er eventuelle rammebetingelser for selskabets drift, der ikke indgår i de individuelle hensyn, somtages via DEA-benchmarkingmodellen eller via det generelle forsigtighedshensyn.For det tredje divideres potentialet med fire, så det kun er en fjerdedel af det samlede potentiale, der skalindhentes hvert år. Dette skyldes en vurdering fra Forsyningssekretariatet om, at det er muligt at indhente25 pct. af et effektiviseringspotentiale på et år.Intet selskab kan få et årligt effektiviseringskrav på mere end 5 pct. Hvis det beregnede effektiviserings-krav overstiger 5 pct., reduceres det endelige krav til 5 pct. Dette skyldes, at flere selskaber har så storeeffektiviseringspotentialer, at Forsyningssekretariatet ikke vurderer, at det er realistisk at indhente 25 pct.på et år.Hvis et vandselskab har et effektiviseringspotentiale på mellem 0 og 1 pct., reduceres det til 0 pct.



252

Evaluering af vandsektorloven

Bilag G. Inddeling af vandselskaber efterstørrelse

Vandselskaberne er opdelt efter størrelse i en række analyser, hvor det er vurderet, at skala er en væsentligparameter. I disse analyser er spildevandsselskaberne, de kommunalt ejede vandforsyningsselskaber og deforbrugerejede vandforsyningsselskaber hver især opdelt i mindre, mellemstore og store selskaber. Inddelin-gen er gennemført ud fra at sikre, at der indgår ca. en tredjedel af selskaberne i hver gruppe for den pågæl-dende type af vandselskaber. Af Tabel 50 fremgår inddelingen af de tre typer af vandselskaber efter debiteretvandmængde.Tabel 50. Inddeling af vandselskaber efter mængden af debiteret vand, m3

Kommunalt ejedespildevandsselskaberMindreMellemStore160.000-1.799.9991.800.000-2.799.9992.800.000-

Kommunalt ejede vandfor-syningsselskaber240.000-1.399.9991.400.000-2.799.9992.800.000-

Forbrugerejede vandforsy-ningsselskaber200.000-269.999270.000-349.999350.000-2.000.000

253

Evaluering af vandsektorloven

Bilag H. Vandselskabernes investeringer

Figur 84 viser, at de planlagte investeringer primært er rettet mod produktionsanlæg og ledningsanlæg. Inve-steringer i ledningsanlæg er steget, mens investeringer i produktionsanlæg er faldet svagt. Der har desudenværet en svag stigning i de samlede godkendte planlagte investeringer.Figur 84. Planlagte investeringer fordelt på anvendelsesområder

400.000.000300.000.000200.000.000100.000.0000

PL 2012

PL 2013

PL 2014

ProduktionsanlægLedningsanlægRegnvandsbassinerKilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

IndvindingsanlægDriftsmidlerBygninger

Udstyr/målereØvrige

254

Evaluering af vandsektorloven

Bilag I. Metode til estimering af effektivi-seringspotentialer

I estimeringen af effektiviseringspotentialerne anvendes Forsyningssekretariatets benchmarkingmodel fraprisloft 2012 og benchmarkingmodellen fra prisloft 2013. De bagvedliggende data er hentet fra Forsyningsse-kretariatets hjemmeside.

Benchmarkingmodellen fra prisloft 2012Benchmarkingmodellen fra prisloft 2012 anvendes, fordi den giver mulighed for at sammenligne effektivise-ringspotentialer over en treårig periode baseret på data fra Forsyningssekretariatets benchmarking i forbindel-se med prisloft 2012, prisloft 2013 og prisloft 2014. Omkostningsækvivalenterne fra prisloft 2012 anvendes forhele perioden for at sikre, at det er den samme omkostningsstruktur, der benyttes i alle tre år. For cost-driveren boringer for vandforsyningsselskaber benyttes dog omkostningsækvivalenten fra PL 2013, da cost-driveren i prisloft 2013 indeholder færre underliggende parametre end i prisloft 2012.

Benchmarkingmodellen fra prisloft 2013Denne model anvendes, da den indeholder flere cost-drivere og dermed giver et mere præcis billede af sel-skabernes omkostningsstruktur. I denne model er det dog ikke muligt at inddrage prisloft 2012, da der ikke eroplysninger om de yderligere cost-drivere, og modellen muliggør kun estimering af effektiviseringspotentialerover en toårig periode.

EffektivitetsscoreFørste skridt i DEA-analysen er at fastlægge fronten, der består af de mest effektive selskaber. De effektiveselskaber udgør pejlemærket for de mindre effektive selskaber, hvis effektivitet sammenholdes med frontsel-skabernes.Figur 85 viser, hvordan et selskabs effektivitetsscore beregnes, hvor fronten udgøres af den lysegrønne linje.Figur 85. Fastlæggelse af et selskabs effektivitetsscore

Den effektivefront

Alderskorrigeretnetvolumen/FADO

Score = A0/(A0+B0)

A0Netvolumen/FADO

Selskabets effektivitetsscore beregnes som forholdet mellem linjestykket A0 og linjestykket A0+B0.

255

Evaluering af vandsektorloven

PotentialetPotentialet for hvert selskab beregnes ud fra følgende formel:

hvor t angiver året, og i angiver selskabet. Selskaber på fronten har en effektivitetsscore på 100 og har der-med et potentiale på 0. Det samlede potentiale beregnes ved at summere over potentialerne for de enkelteselskaber:∑

hvor N angiver det samlede antal selskaber.

Faktiske driftsomkostningerEstimeringen af det samlede effektiviseringspotentiale er baseret på de faktiske driftsomkostninger, hvor For-syningssekretariatet benytter de faktiske driftsomkostninger til fastlæggelsen af fronten, mens Forsyningsse-kretariatet anvender driftsomkostningerne i prisloftet til at fastlægge effektiviseringskravene. Forskellen mel-lem de faktiske driftsomkostninger og driftsomkostninger i prisloftet skyldes luft i prisloftet som følge af ekstra-ordinære effektiviseringer, eller fordi det historiske omkostningsgrundlag ikke afspejler de faktiske driftsfor-hold. Deloitte har valgt at tage udgangspunkt i de faktiske driftsomkostninger ud fra en vurdering om, at defaktiske driftsomkostninger i højere grad afspejler vandselskabernes reelle effektivitet. Forsyningssekretariatettager udgangspunkt i driftsomkostningerne i prisloftet ud fra et reguleringsmæssigt perspektiv, da disse om-kostninger afspejler de reguleringsmæssige krav.Driftsomkostningerne for et givet prisloftår afspejler omkostningerne to år før prisloftåret, fordi vandselskaber-ne indberetter data i løbet af året før prisloftåret, og data for to år før prisloftåret er dermed de senest tilgæn-gelige.

OutliersHvert år er der enkelte forsyninger, der afviger meget fra de øvrige forsyninger. Dette kan for eksempel skyl-des fejlindberetninger eller store udsving i omkostningerne. Deloitte har valgt at udelade disse outliers fraestimeringen af det samlede effektiviseringspotentiale. Der kan opstilles forskellige kriterier for identifikationenaf outliers, men i denne analyse betragtes forsyninger, som er mere end 15 pct. bedre end den tredje mesteffektive forsyning som en outlier og medtages ikke i benchmarkingen. Hvis en outlier fjernes, gentages vur-deringen af den næstmest effektive og så fremdeles. Denne metode afviger fra Forsyningssekretariatets me-tode, hvormed det første bånd fjernes. I praksis har de to metoder dog givet stort set samme resultat.

256

Evaluering af vandsektorloven

Forsyninger der identificeres som outlier i et år, fjernes fra benchmarkingen i alle år for at sikre sammenligne-lighed over tid. Tabel 51 indeholder en liste over outliers og andre udeladte selskaber i benchmarkingmodellenfra prisloft 2012.Tabel 51. Outliers i benchmarkingmodellen fra prisloft 2012Kommunalt ejede vandforsyningsselskaberPL2012Jammerbugt ForsyningLolland VandSjælsø VandPL2013Jammerbugt ForsyningLolland VandSjælsø VandPL2014Jammerbugt ForsyningLolland VandSjælsø VandBegrundelseOutlierOutlierKun indvinding og front

Forbrugerejede vandforsyningsselskaberPL2012BolderslevBrørupHasselager-KoltKlintingNordenskovSdr. FeldingSpildevandPL2012Brøndby KloakforsyningFuresø SpildevandHelsingør Forsyning Spilde-vandLejre SpildevandLolland SpildevandThisted SpildevandRingsted CentralrenseanlægPL2013Brøndby KloakforsyningFuresø SpildevandHelsingør Forsyning SpildevandLejre SpildevandLolland SpildevandThisted SpildevandRingsted CentralrenseanlægPL2014Brøndby KloakforsyningFuresø SpildevandHelsingør Forsyning SpildevandLejre SpildevandLolland SpildevandThisted SpildevandRingsted CentralrenseanlægBegrundelseOutlier og ren kloakManglende data PL2014Manglende data PL2014Manglende data PL2014Manglende data PL2014Manglende data PL2014Kun rens og frontPL2013BolderslevBrørupHasselager-KoltKlintingNordenskovSdr. FeldingPL2014BolderslevBrørupHasselager-KoltKlintingNordenskovSdr. FeldingBegrundelseOutlierOutlierOutlierOutlierOutlierOutlier

257

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 52 indeholder en liste over outliers og andre udeladte selskaber i benchmarkingmodellen fra prisloft2013.Tabel 52. Outliers i benchmarkingmodellen fra prisloft 2013Kommunalt ejede vandforsyningsselskaberPL2013Kalundborg OverfladevandLolland VandJammerbugtSjælsøPL2014Kalundborg OverfladevandLolland VandJammerbugtSjælsøBegrundelseOutlierOutlierOutlierOutlier

Forbrugerejede vandforsyningsselskaberPL2013BrørupHasselager-KoltBredebroStenlienØstvendsyssel RåvandsforsyningKlintingBjøvlundNr. UttrupSpildevandsselskaberPL2013Kalundborg RenseanlægBrøndby KloakforsyningHunseby renseanlægRingsted CentralrenseanlægLynettefællesskabet I/SMåløv Rens A/SPL2014Kalundborg RenseanlægBrøndby KloakforsyningHunseby renseanlægRingsted CentralrenseanlægLynettefællesskabet I/SMåløv Rens A/SBegrundelseOutlier og kun rensOutlier og kun kloakKun rens og frontKun rens og frontDivision med 0Division med 0PL2014BrørupHasselager-KoltBredebroStenlienØstvendsyssel RåvandsforsyningKlintingBjøvlundNr. UttrupBegrundelseOutlierOutlierDivision med 0Division med 0Division med 0OutlierFront og kun indvindingFront og delvis kun indvinding (vi)

258

Evaluering af vandsektorloven

Bilag J. Dekomponering af effektivise-ringspotentialet

I kapitel 3 dekomponeres udviklingen i effektiviseringspotentialerne i to effekter. I dette bilag foretages enmere teknisk gennemgang af, hvordan størrelsen af de to effekter bestemmes i Deloittes analyse. De to effek-ter er:Effekten af tilnærmelse til frontenEffekten af en forbedret front

De to effekter udtrykker henholdsvis en forbedret effektivitet blandt de mindre effektive selskaber, som dervednærmer sig fronten, og forbedret effektivitet blandt de mest effektive selskaber, som derved forbedrer fronten.Dekomponering af udviklingen i effektiviseringspotentialet fra prisloft 2012 til prisloft 2013 foretages ved atestimere benchmarkingmodellen for prisloft 2013, men i stedet for at bruge fronten for 2013 indsættes dengamle front for 2012. Selskaberne i 2013 sammenlignes nu med fronten fra 2012, hvilket svarer til at antage,at de mest effektive selskaber (dem på fronten) ikke har ændret deres effektivitet fra 2012 til 2013. Selskaber,der i 2013 ligger over fronten fra 2012, får en effektivitetsscore på 100 og har dermed et effektiviseringspoten-tiale på 0. Summen af selskabernes individuelle potentiale udgør det samlede kontrafaktiske potentiale for2013 på baggrund af fronten fra 2012.Størrelsen af de to effekter kan nu beregnes på baggrund af effektiviseringspotentialet fra prisloft 2012, effek-tiviseringspotentialet fra prisloft 2013 og effektiviseringspotentialet fra prisloft 2013 med front fra prisloft 2012:

Summen af de to effekter svarer til den samlede udvikling i effektiviseringspotentialet fra prisloft 2012 til pris-loft 2013:

259

Evaluering af vandsektorloven

Bilag K. Metoder til sikring af robust fronti DEA-benchmarking

Når Forsyningssekretariatet fastsætter vandselskabernes individuelle effektiviseringskrav, foretager de enrække korrektioner:1.2.3.4.Datasættet korrigeres for fejlindberetninger.Selskabernes godkendte særlige forhold lægges til deres netvolumen.Første bånd (de mest effektive selskaber) fjernes.Der foretages en individuel vurdering af vandselskaberne i andet bånd. Det undersøges om effektiviserin-gerne for disse selskaber er varige, og om selskaberne er repræsentative for de øvrige selskaber. HvisForsyningssekretariatet ikke vurderer, at disse to kriterier er opfyldt, udelades vandselskabet fra fronten,og proceduren fortsættes med de næste vandselskaber i rækken.Korrektion for vandselskaber med en særlig sammensætning af cost-drivere.Alle vandselskaber får et tillæg i deres netvolumen baseret på deres faktiske driftsomkostninger for attage højde for manglende cost-drivere i modellen og for at sikre, at der kun fastsættes krav til de vand-sleskaber med de største effektiviseringspotentialer.Potentialerne divideres med fire, og hvis effektiviseringskravet overstiger 5 pct., reduceres det til 5 pct.

5.6.

Deloitte har foretaget et estimat af potentialet baseret på en front, der er bestemt af vandselskabernes drifts-omkostninger over de seneste tre år. Dermed sikres fronten mod selskaber, der har store udsving i deresdriftsomkostninger, som derved påvirker det samlede effektiviseringspotentiale. Når fronten baseres på vand-selskabernes performance over de seneste tre år, er det et alternativ til step 3 og 4 i Forsyningssekretariatetskorrektioner. Dette giver en mulighed for at teste robustheden i Forsyningssekretariatets fastlæggelse af fron-ten.Figur 86. Effekten på det samlede potentiale ved henholdsvis Forsyningssekretariatets korrektion 3 og 4, samt atfronten er baseret på vandselskabernes performance over tre år, potentialer i mio. kr.Step 3 og 4 i Forsyningssekretariatets korrektioner1.4001.2001.00080060040020001.1011.3641781.400

Front baseret på treårig performance1.364270

1.2001.0008006004002000

1.094

BruttopotentialeFS DEA-model

1. bånd fjernes

2. båndrepræsentative

NettopotentialeFS DEA-model

BruttopotentialeFS DEA-model

Front baseret påtreårig performance

Nettopotentialealternativ DEA-model

Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

I figuren ovenfor foretages en sammenligning af effekterne af at lade fronten være baseret på vandselskaber-nes driftsomkostninger over de seneste tre år sammenlignet med step 3 og 4 i Forsyningssekretariatets kor-rektioner. Figur 86 viser, at de to metoder giver stort set det samme nettopotentiale. Forsyningssekretariatets

260

Evaluering af vandsektorloven

step 2 og 3 reducerer effektiviseringspotentialet med 263 mio. kr., mens fastlæggelse af fronten baseret påvandselskabernes driftsomkostninger de seneste tre år reducerer effektiviseringspotentialet med 270 mio. kr.De to metoder indebærer forskelle i hvilke vandselskaber, der indgår i fronten og dermed også i frontselska-bernes effektivitet i prisloft 2014. Tabel 53 viser frontselskaberne og deres effektivitetsscore i prisloft 2014.Tabel 53. Frontselskaber med de to metoder og deres effektivitetsscore i prisloft 2014

Front baseret påtreårig performanceSpildevandJammerbugt ForsyningMorsø ForsyningStruer ForsyningKommunalt vandEgedal Vandforsyning

Score iPL20148010095100

ForsyningssekretariatetsmetodeHørsholm VandSkanderborg ForsyningsvirksomhedStruer ForsyningSkive VandVerdo Vand

Score iPL201485959599989794

Forbrugerejet vand

NordenskovTinglev

10097

Tinglev VandværkVemb Vandværk

Note:For de kommunalt ejede vandselskaber indgår der kun et vandselskab i fronten, når fronten er baseret på driftsomkostninger over treår. Forklaringen er, at Egedal Vandforsyning alene udspænder fronten, da Egedal har den højeste relative effektivitet i forhold til alle trenetvolumenmål.Kilde:Data fra Forsyningssekretariatet.

Når frontselskaberne udvælges på baggrund af et treårigt gennemsnit for driftsomkostningerne, men hvorbenchmarking foretages på basis af oplysninger for prisloft 2014, udglattes udsving i frontselskabernes drifts-omkostninger. Dermed dæmpes både tilfældige udsving i vandselskabernes driftsomkostninger og udsving,der relaterer sig til nye effektive frontselskaber. Metoden har derfor potentielt den ulempe, at selskaber, somhar reduceret deres omkostninger betydeligt, først kan indgå i fronten med et vist lag. Derimod er den andenmetode afhængig af en individuel vurdering af, om de enkelte frontselskabers performance i det seneste år errepræsentativ og stabil (fremfor et resultat af tilfældige udsving), hvilket også er behæftet med en vis usikker-hed.

261

Evaluering af vandsektorloven

Bilag L. Metode til estimering af konsoli-deringspotentialer

I kapitel 5 estimeres de økonomiske stordriftsfordele i henholdsvis spildevands- og vandforsyningssektoren,og på baggrund heraf estimeres de økonomiske konsolideringspotentialer i disse to sektorer. I dette bilagbeskrives metoden og datagrundlaget, der er lagt til grund herfor.Lokale forhold som for eksempel geologi eller længden af vandledninger i city-, by- og landzoner påvirkervandselskabernes produktionsmuligheder og dermed deres enhedsomkostninger. For at få et retvisende bille-de af sammenhængen mellem vandselskabernes størrelse og enhedsomkostninger er der i analyserne afstordriftsfordele i kapitel 5 foretaget en korrektion af de enkelte vandselskabers faktiske omkostninger, sva-rende til hvor meget dette vandselskabs teoretiske omkostninger (forudsagt på baggrund af dets unikke sam-mensætning af cost-drivere) afviger fra det gennemsnitlige vandselskabs driftsomkostninger. De cost-driverkorrigerede omkostninger, der fremkommer på basis heraf, er således renset for vandselskabernesgivne fordele og ulemper, idet de viser, hvor store omkostninger hvert vandselskab forventeligt ville have haft,hvis ingen af dem var værre eller bedre stillet end de øvrige med hensyn til sammensætningen af cost-driverne.De cost-driverkorrigerede enhedsomkostninger beregnes således:

hvor angiver enhedsomkostningerne. De gennemsnitlige enhedsomkostninger beregnes ved at summerealle selskabers faktiske driftsomkostninger og dividere med den samlede debiterede vandmængde. De teore-tiske enhedsomkostninger beregnes ud fra hvert selskabs netvolumen divideret med selskabets debiteredevandmængde. Et selskab, som derfor har mange boringer eller et stort ledningsnet vil dermed have relativtstore teoretiske enhedsomkostninger og vil få justeret sine faktiske enhedsomkostninger nedad. De korrigere-de enhedsomkostninger tager således højde for selskabernes beholdning af cost-drivere, som afspejler delokale produktionsforhold. Korrektionen er foretaget for henholdsvis spildevandsselskaber og kommunalt eje-de vandforsyningsselskaber.I analysen af stordriftsfordele i spildevandssektoren er spildevandsselskaber, der udelukkende transporterereller renser spildevand udelukket fra analysen, da de alt andet lige vil have lavere enhedsomkostninger endselskaber, der både transporterer og renser spildevand. Udelukkelsen er foretaget på baggrund af Forsy-ningssekretariatets kategorisering af spildevandsselskaber. Følgende selskaber er udelukket fra analysen:Afløb Ballerup A/SAlbertslund Spildevand A/SBrøndby Kloakforsyning A/SFrederiksberg Kloak A/SGentofte Spildevand A/SGladsaxe Spildevand A/SGlostrup Spildevand A/SHerlev Kloak A/SHTK Kloak A/SHunseby RenseanlægHvidovre Spildevand A/SIshøj Spildevand A/SKalundborg Renseanlæg A/SKalundborg Spildevandsanlæg A/SKE Afløb A/SLynettefællesskabet I/SLyngby-Taarbæk Spildevand A/SMølleåværket A/SMåløv Rens A/SRingsted Centralrenseanlæg A/SRudersdal Forsyning A/SRødovre Spildevand A/SSpildevandscenter Avedøre I/SVallensbæk Kloakforsyning A/S

I analysen af stordriftsfordele i den kommunalt ejede vandforsyningssektor er vandselskaber, der udelukkendestår for indvinding af eller handel med vand udeladt af analyserne, da de alt andet lige vil have lavere enheds-omkostninger end vandforsyningsselskaber, der både varetager indvinding og distribution af vand. Udelukkel-sen er foretaget på baggrund af Forsyningssekretariatets kategorisering af vandforsyningsselskaber. På den-ne baggrund er Sjælsø Vand A/S udelukket fra analysen.

262

Evaluering af vandsektorloven

I kapitel 5 er der præsenteret en række regressionsmodeller for sammenhængen mellem vandselskabernesstørrelse målt i debiteret vandmængde og deres enhedsomkostninger. Nedenfor præsenteres disse regressi-onsmodeller.Figur 87. Regressionsmodel for sammenhæng mellem danske spildevandsselskabers debiterede vandmængde ogcost-driverkorrigerede driftsomkostninger per m3Coefficients Standard ErrorInterceptLn( Debiteret vandmængde, mio. m3)13,47783227-0,7538467750,4337348470,421757841

t Stat31,07389773

P-value1,87945E-43

Lower 95%12,61319766

Upper 95%14,342466880,086912114

-1,787392438 0,078082497 -1,594605664

Figur 88. Regressionsmodel for sammenhæng mellem danske spildevandsselskabers debiterede vandmængde ogcost-driverkorrigerede totalomkostninger per m3Coefficients Standard ErrorInterceptLn( Debiteret vandmængde, mio. m3)46,67504536-7,2465474761,1642968951,132146397

t Stat40,08861106

P-value5,52413E-51

Lower 95%44,35406192

Upper 95%48,9960288

-6,400715926 1,37928E-08 -9,503440071 -4,989654881

Figur 89. Regressionsmodel for sammenhæng mellem danske vandforsyningsselskabers debiterede vandmængdeog cost-driverkorrigerede driftsomkostninger per m3Coefficients Standard ErrorInterceptLn (Debiteret vandmængde, mio m3)6,396791617-0,4670875280,2825115070,212879354

t Stat22,64258789

P-value1,54986E-36

Lower 95%5,834575802

Upper 95%6,959007432

-2,194141988 0,031126376 -0,890730943 -0,043444113

Figur 90. Regressionsmodel for sammenhæng mellem danske vandforsyningsselskabers debiterede vandmængdeog cost-driverkorrigerede totalomkostninger per m3Coefficients Standard ErrorInterceptLn (Debiteret vandmængde, mio m3)14,74394212-1,6210354780,4882620530,36791744

t Stat30,19678068

P-value1,70873E-45

Lower 95%13,77226967

Upper 95%15,71561457

-4,405976187 3,23605E-05 -2,353214517 -0,888856439

263

Evaluering af vandsektorloven

Bilag M. Projekter støttet af VTU

VTU har i 2011/2012 tildelt støtte til projekter indenfor kategorierne drikkevand, spildevand og klima fordelt på30 projekter. VTU har tildelt i gennemsnit 1,2 mio. kr. per projekt med en gennemsnitlig egenfinansieringsgradpå 40 pct.Antallet af projektdeltagere varierer fra 1 (alene projektholderen) til 9 projektdeltagere med et gennemsnit på 4deltagere per projekt. En oversigt over samtlige projekter, der har modtaget støtte fra VTU i 2011/2012, frem-går af Tabel 54.Tabel 54. Oversigt projekter, der har modtaget støtte fra VTU i 2011/2012Samletprojekt-budget(kr.)500.000VTU-finansie-ring (kr.)

Projekttitel

Kategori

Projektholder

Øvrige projektpartnere

Smart beholderdrift for sikkerog energirigtig forsyningOptimering af filterskylnings-procedure på vandværker

Drikkevand –vandbehandlingDrikkevand –vandbehandlingDrikkevand –vandbehandling

Krüger A/S

Aalborg Forsyning Vand A/S

200.000

Krüger A/S

Birkerød vandværkMads Clausen Instituttet, HBFood Service, BGR (Tyskland),Søndersø Vandværk, Nr. BrobyVandværk

1.205.800

585.920

Well Cleaning Unit (WCU)

VandCenter Syd as

3.075.000

1.290.000

Optimering af returskylnings-principper for vandrens-ningsmembranerNikkelfjernelse på mindrevandværkerPilotforsøg med afprøvningaf selektiv ionbytning tilfjernelse af nikkel i grund-vandComputerbaseret fjernover-vågning af pumpesystemersbehov for vedligeholdReferencedatamodelprojektMobil og hurtig identifikationaf alle relevante patogener idrikkevand indenfor 1 timeRealtidsprocesmåling ogmodellering af vandkvalitet iforsyningssystemerDNA-kit til drikkevandOptimering af mikrobiologieni biologiske renseanlæg ogrådnetankeAdaptiv svovlbrinteforebyg-gelse i kloaksystemerØget nedbrydning af miljø-fremmede stoffer underbiogasproduktion

Drikkevand –vandbehandlingDrikkevand –vandbehandlingDrikkevand –vandbehandling

VandCenter Syd as

LiqTech International

300.300

118.900

Krüger A/S

Holtug Vandværk

385.400

200.160

COWI A/S

Silhorko, Solrød Kommune,Karlstrup Kalkgrav

387.550

149.900

Drikkevand –effektiviseringDrikkevand –effektiviseringDrikkevand –kvalitetDrikkevand –kvalitetDrikkevand –kvalitetSpildevand –procesoptimeringSpildevand –procesoptimeringSpildevand –procesoptimering

EnviDan A/S

Aalborg Universitet, Vestforsy-ning, Aalborg Forsyning

2.617.700

2.068.492

Det Digitale Vand-selskabHEED DiagnosticsApSKøbenhavns Universitet,Næstved Kommune Forsyning,Køge Forsyning, Ærø VandGreve Vandværk, DHI, Nord-vand A/S, Aalborg Universitet,GrontmijKøbenhavns Energi, AalborgUniversitet, Aalborg KommuneAalborg Forsyning Vand A/S,Krüger A/S, Viborg SpildevandA/S, Hjørring Vandselskab A/SGrontmij, Aalborg Universitet,Mariager Fjord Vand, Vestfor-syningTeknologisk Institut, EsbjergForsyning, Westcome

877.250

438.625

2.492.000

1.461.000

Københavns Energi

3.308.760

1.995.404

Amphi-Bac ApS

2.060.000

1.564.849

Aalborg Universitet

2.300.000

1.440.500

Grundfos A/S

3.152.000

1.800.000

Teknologisk Institut

1.720.000

1.177.000

264

Evaluering af vandsektorloven

Projekttitel

Kategori

Projektholder

Øvrige projektpartnere

Samletprojekt-budget(kr.)

VTU-finansie-ring (kr.)

Udnyttelse af okkerslam fravandværker som fældnings-middel på renseanlægCO2-fangst og blæsning tiltangFjernelse og genanvendelseaf ammoniumkvælstof frarejektvand fra rådnetanke

Drikkevand –effektiviseringDrikkevand –effektiviseringSpildevand –energiSpildevand –energi

Holbæk ForsyningA/SFredericia Spilde-vand A/SGreen Aqua Soluti-ons Aps

Krüger A/S, DTU Miljø

986.000

576.900

Aarhus Universitet, DONGEnergy, BIRR ApSHorsens Vand, Mariager FjordVand, Orbicon A/S, HedeDan-markAalborg Universitet, EnergiViborg Spildevand A/S, Grund-fos A/S

2.900.000

1.476.200

1.776.635

1.065.981

Anaerob membranfiltrering

EnviDan A/S

1.788.000

942.000

Avanceret Energistyring afRenseanlægget (AVERA)

Spildevand –energi

Udviklingssamar-bejdet (KE, Lynette-fællesskabet,SpildevandscenterAvedøre I/S)

Frederikshavn Forsyning A/S,Krüger A/S

3.602.080

2.445.400

Brug af brændselscelletekno-logi på renseanlæg medhenblik på optimeret udnyt-telse af produceret biogas ogrenere energiproduktionuden SOx- og NOx-emmissionerIdentifikation af uvedkom-mende vand i spildvandsled-ningerDemonstrationsanlæg forfiltrering af vejvand forudledning til ferskvandsom-råde (DemFil)Overløb fra fælleskloak –hvordan måles det- oghvorfor?FRODO – Forbedret rens-ning og desinfektion afoverløbsvand

Spildevand –energi

EnviDan A/S

Dantherm Power A/S,Aarhus Vand A/S

1.988.484

186.626

Klima – tilpasning

Aarhus Vand A/S

Aarhus Vand A/S, Per AarsleffA/S, EnviDan A/S, AalborgUniversitet

2.744.000

1.854.300

Klima – tilpasning

Krüger A/S

Nordvand A/S, GladsaxeKommune, DTU

2.361.640

1.170.224

Klima – tilpasning

Aarhus Vand A/S

AAU, DTU, DHI, Krüger A/S

3.498.200

2.385.736

Klima – tilpasning

Udviklingssamar-bejdet (KE, Lynette-fællesskabet,SpildevandscenterAvedøre I/S)

Københavns Energi, DTU,Center for Park og Natur(København), DHI, KU Life,Nordvand A/S, Greve Vandfor-syning

2.801.000

1.400.500

Udvikling af en urban-hydrologisk model til simule-ring af lokal afledning af båderegnvand og kloakvand(LARG)

Klima – deturbane vand-kredsløbKlima – deturbane vand-kredsløbKlima – deturbane vand-kredsløbKlima – deturbane vand-kredsløbKlima – drivhus-gasserKlima – drivhus-gasser

ALECTIA

ALECTIA, Aarhus Universitet,VandCenter Syd, OdenseKommune, GEUS

1.680.000

675.000

Regn under fremtidens klima

DTU Miljø

DHI, Krüger A/S, Greve Forsy-ning, Aarhus Vand A/S, DTUMiljøAarhus Vand A/S, KøbenhavnsEnergi

2.050.000

1.066.000

Kvantitativt potentiale forhåndtering af regnvandUdvikling af 3D-geologisk/-hydrogeologisk model sombasis for det urbane vand-kredsløbCLMO: Closed Loop Me-thane OxidationMonitorering og minimeringaf lattergasemission frarenseanlægKilde:VTU’s årsskrift 2012.

DTU Miljø

1.984.000

1.069.000

GEUS

VandCenter Syd as, OdenseKommune, ALECTIA, GEUS,I-GISFrederikshavn Forsyning A/S,COWEX A/SAarhus Vand A/S, DHI, Unisen-se

2.500.000

1.646.000

AKTOR InnovationApS

2.948.000

2.140.520

VandCenter Syd as

2.633.000

1.798.000

VTU har i 2013 tildelt støtte for i alt 4 mio. kr. til fem mindre projekter, der fremgår af Tabel 55. Herudover harVTU i 2013 i samarbejde med Miljøministeriet tildelt støtte til to fyrtårnsprojekter. Det ene fyrtårnsprojekt er

265

Evaluering af vandsektorloven

Fremtidens renseanlæg, der udføres i samarbejde mellem Billund Vand A/S, Billund Kommune og Krüger A/S.Dette projekt har i alt modtaget 15 mio. kr. i støtte fra VTU og Program for Grøn Teknologi.Det andet fyrtårnsprojekt er Fremtidens vandforsyningsanlæg, der udføres i samarbejde mellem VandCenterSyd as, Aarhus Vand A/S, HOFOR A/S, DTU Miljø, Orbicon A/S, ALECTIA, Silhorko, Krüger A/S, GrontmijA/S, HEED Diagnostics og Ringkøbing-Skjern Forsyning A/S. Dette projekt har i alt modtaget tilsagn om 13mio. kr. fra VTU og Miljøministeriet.Tabel 55. Oversigt over projekter, der har modtaget støtte fra VTU i 2013Samletprojekt-budget(kr.)

ProjekttitelUdvikling og implementeringaf en baselinemodel tilsikring af grundlag for finan-siering af energieffektivise-ring gennem ESCO-modelleni spildevandssektorenInjiceringsværktøj til elimine-ring af skorstenseffekten(ITES)TubeflowDriftsoptimering af råvands-nettet – fra boring til vand-værkAutomatiseret alarmbaseretprøvetagningKilde:VTU’s hjemmeside.

Kategori

Projektholder

Øvrige projektpartnere

VTU-finansie-ring (kr.)

Spildevand

Middelfart Spilde-vand A/S

Middelfart Spildevand, Envi-Dan, Grontmij, Picca, DHI,Danish Water Services

2.644.000

979.000

Drikkevand

VandCenter Syd as

Kjul & Co., Dantonit A/S

2.100.000

1.000.000

Spildevand/drikkevand

Wagonblast ApS

FORCE Technologies, KIWITApSI-GIS, TREFOR Vand A/S,Institut for GeoScience (AAU),Hornslet VandAarhus Vand

1.246.000

959.300

Drikkevand

EnviDan Water A/S

1.135.000

624.000

Drikkevand

Amphi-Bac ApS

772.460

425.484

266

Evaluering af vandsektorloven

Bilag N. Grundlag for evalueringen

For at sikre en systematisk og dækkende evaluering er evalueringsspørgsmålene besvaret via en kombinationaf forskellige datakilder og datafangstmetoder. Dette bilag indeholder en beskrivelse af grundlaget for evalue-ringen i form af interview, spørgeskemaundersøgelser og datagrundlag.

InterviewSom led i evalueringen er der gennemført en række interview med både kontaktudvalget bag evalueringen, enrække vandselskaber og kommuner, udenlandske myndigheder og nationale eksperter. Omfanget og karak-terne af de gennemførte interview er beskrevet i det følgende.I projektets første fase, jf. oversigten i afsnit 2.3.1., er der gennemført fokuseringsinterview med deltagerne ikontaktudvalget bag evalueringen. Samlet set er der gennemført 66 interview som led i evalueringen.

KontaktudvalgetTabel 56. Oversigt over gennemførte fokuseringsinterview over de modtagne datakilder i forbindelse med evalueringenDeltager i kontaktudvalgetNaturstyrelsen og MiljøministerietErhvervs- og vækstministeriet og ForsyningssekretariatetFinansministerietØkonomi- og indenrigsministerietSkatteministerietDANVAFVDKommunernes LandsforeningKommunalteknisk ChefforeningDansk IndustriForeningen af Rådgivende IngeniørerLandbrug & FødevarerDansk MiljøteknologiDansk Naturfredningsforening

Afslutningsvist er der gennemført supplerende interview med udvalgte deltagere i kontaktudvalget bag evalue-ringen. FSR har desuden deltaget i interviewrunden efter opfordring fra deltagerne i kontaktudvalget.Tabel 57. Supplerende interview med udvalgte medlemmer af kontaktudvalgetOrganisationerDANVAFVDFokus for interviewetDrøftelse på tværs af alle evalueringens temaerIncitamenter, prisloftreguleringen og effektiviseringskrav samt statenstilsynForbrugerforhold, teknologiudvikling og erhvervspotentiale samtstrukturudviklingTeknologiudvikling og erhvervspotentiale samt strukturudviklingSammensætningen af reguleringen samt incitamentsstrukturen idenneSammensætningen af reguleringen samt incitamentsstrukturen idenneGennemsigtighed og klar opgavefordeling

DI samt Landbrug & FødevarerDansk MiljøteknologiFRI

FSRKL og KTC

267

Evaluering af vandsektorloven

VandselskaberPå baggrund af de gennemførte spørgeskemaundersøgelser blev der udvalgt 21 vandselskaber til suppleren-de interview. Udvælgelsen af vandselskaber er sket på baggrund af input fra DANVA og FVD samt en beslut-ning i styregruppen. Udvælgelsen af vandselskaber er baseret på følgende kriterier:Vandselskaberne er omfattet af vandsektorloven. De ikke-lovomfattede adresseres via spørgeskemaerog interview med FVD.Sammensætningen af de udvalgte vandselskaber afspejler overvejende kommunalt ejerskab, da derepræsenterer langt størstedelen af den debiterede vandmængde. Der sikres dog inddragelse af pri-vatejede vandselskaber i et rimeligt forhold.Der er sikret en rimelig repræsentation af vandforsynings- og spildevandsselskaber.Der er sikret geografisk spredning over både Sjælland, Fyn og Jylland.De udvalgte vandselskaber repræsenterer samlet set en stor del af de debiterede vandmængder, hvil-ket medfører en overrepræsentation af de store vandselskaber. Interview-samplet skal samtidig inde-holde forsyninger i forskellige størrelsesintervaller, så der tilstræbes en vis spredning, hvor der ogsåindgår mellemstore og mindre vandselskaber blandt de interviewede.Særlige forhold som eksempelvis stort forsyningsområde, idet store forsyningsområder og/eller spilde-vandsrensning i åbent land kan medføre en række økonomiske og/eller driftsmæssige udfordringer forvandselskaberne. Endvidere indebærer trappemodellen og forsyningen af store virksomheder særligeforhold, der bør belyses i forhold til interview.Effektiviseringskrav og -potentialer i forhold til Forsyningssekretariatets opgørelser/metoder. Der erudvalgt vandselskaber med høj effektivitet, vandselskaber med lav effektivitet og vandsleskaber, derhar haft store forbedringer i effektiviteten.Erfaringer med konsolidering, idet der er inkluderet vandselskaber, der har konkrete positive og/ellernegative erfaringer med sammenlægninger og fusioner, erfaringer med sideordnede aktiviteter, tekno-logiudvikling og samarbejde om vandteknologieksport (erhvervspotentiale). Der er desuden inkluderetvandselskaber, der har konkrete erfaringer (positive og/eller negative) med hensyn til teknologiudvik-ling og samarbejde om vandeteknologieksport.Vandselskaber, der har andre markante forhold (fx udfordringer i forhold til selskabsudskillelse).





Tabel 58. Oversigt over de udvalgte vandselskaber, der har deltaget i interviewVandselskabHOFOR A/SÅrhus Vand A/SVandCenter Syd asTrefor A/SSpildevandscenter Avedøre I/SFredericia Spildevand A/SMiddelfart Spildevand A/SFuresø Vandforsyning a.m.b.a.Hinnerup Vandværk a.m.b.a.Frederikshavn Forsyning A/SBillund Vand A/SThisted Vand A/SGuldborgssund Forsyning A/SAktivitetVandforsyning og spildevandshåndteringVandforsyning og spildevandshåndteringVandforsyning og spildevandshåndteringVandforsyningSpildevandSpildevandSpildevandVandforsyningVandforsyningVandforsyning og spildevandshåndteringVandforsyning og spildevandshåndteringVandforsyning og spildevandshåndteringVandforsyning og spildevandshåndteringEjerskabKommunaltKommunaltKommunaltKommunaltKommunaltKommunaltKommunaltPrivatPrivatKommunaltKommunaltKommunaltKommunalt

268

Evaluering af vandsektorloven

VandselskabNordvand A/SRoskilde Forsyning A/SHjørring Vandselskab A/SVarde Forsyning A/SHaarlev VandværkGreve Vandværk a.m.b.a.Helsinge Vandværk a.m.b.a.Toftlund Vandværk a.m.b.a.

AktivitetVandforsyning og spildevandshåndteringVandforsyning og spildevandshåndteringVandforsyning og spildevandshåndteringVandforsyning og spildevandshåndteringVandforsyningVandforsyningVandforsyningVandforsyning

EjerskabKommunaltKommunaltKommunaltKommunaltPrivatPrivatPrivatPrivat

KommunerDesuden er der sideløbende med udvælgelse af vandselskaber udvalgt en række kommuner til interview.Kommunerne er udvalgt, så de i videst muligt omfang afspejler de udvalgte vandselskaber. De gennemførteinterview med kommuner havde særligt til formål at belyse erfaringerne med selskabsudskillelsen, kommu-nernes varetagelse af ejerskabsrollen, samarbejdet med vandselskaberne om myndighedsforhold og samar-bejdet med vandselskaberne om driftsopgaver.Som supplement til interview med de udvalgte kommuner er der desuden gennemført et workshopforløb medKL’s vandsektornetværk, der repræsenterer nøglemedarbejdere i kommunernes miljø- og teknikforvaltninger.Netværket drøftede de samme emner, der er drøftet med kommunerne individuelt.Tabel 59. Oversigt over de udvalgte kommuner, der har deltaget i interviewKommuneKøbenhavns KommuneAarhus KommuneFredericia KommuneOdense KommuneHjørring KommuneBillund KommuneThisted KommuneGentofte KommuneBallerup KommuneGuldborgsund KommuneFrederikshavn KommuneRoskilde KommuneOdense KommuneThisted KommuneRoskilde KommuneMiddelfart KommuneVarde KommuneChefer og medarbejdereDirektør og cheferChefer og medarbejdereCheferDirektør og cheferDirektør og cheferDirektør og cheferDirektør og medarbejdereChefer og medarbejdereDirektørCheferDirektør og cheferMedarbejdereMedarbejdereMedarbejdereDirektør og cheferDirektørDeltagerkreds

Udenlandske vandmyndighederTil brug for den komparative analyse er der gennemført interview med myndighederne i Holland, England, ogFinland. Udvælgelsen af disse lande er sket på baggrund af inputs fra kickoff-seminaret og drøftelser i styre-gruppen. Udvælgelsen er sket med følgende begrundelse:

269

Evaluering af vandsektorloven



EnglandEngland er et af de eneste eksempler, der ligner den danske reguleringsmodel med prislofter admini-streret af en særskilt myndighed (Ofwat har denne rolle for England vedkommende). Der er tale omlangvarige erfaringer og en højere grad af konkurrenceudsættelse af privatisering i sektoren end iDanmark. Modellen har på flere områder dannet inspirationsgrundlag for udviklingen af den danskemodel.HollandHolland er det første land, der indførte systematiske benchmark. Der er tale om en yderst effektiv sek-tor, som desuden er meget koncentreret med få forsyningsselskaber. Den økonomiske regulering ermindre stram end i Danmark, og der er indført et formaliseret klagesystem i forhold til udmøntningen afreguleringen.FinlandI Finland er der om en relativ høj grad af kommunal selvbestemmelse med hensyn til organisering afvandsektoren, men samtidig en udstrakt anvendelse i kommunerne af fælleskommunale samarbejder,offentlige-private samarbejder og udlicitering. Der er let adgang til låneoptagelse og en sund økonomi istore dele af sektoren.



Der er desuden gennemført interview med en række nationale eksperter:Ellen Magrethe Basse, Aarhus UniversitetProfessor i miljøret og forfatter til en række bøger om regulering af vandsektoren. Medlem af bestyrel-sen i Aarhus Vand A/S.Jens Baadsgaard Pedersen, direktør i firmaet DanWater.Jens Baadsgaard Pedersen beskæftiger sig indgående med teknologiudvikling, eksport og samar-bejdsmodeller i vandsektoren. Jens er desuden tidligere ejer af firmaet Watertech.Bent Ole Gram Mortensen, professor, Syddansk Universitet.Bent Ole Gram Mortensen har omfattende erfaringer med analyser af en række forsyningssektorersamt liberaliseringen af monopolsektorer.Ole Jess Olsen, Ph.d. på RUC ved Institut for Miljø, Samfund og Rumlig Forandring.Ole Jess Olsen forsker i liberalisering af elmarkedet, regulering af energimarkeder i øvrigt samt offent-lige forsyningsvirksomheders rolle mellem monopol og marked.



Øvrige møder og seminarerEvalueringsteamet har desuden deltaget i en række forskellige møder og seminarer, herunder:



DANVAs årsmøde, hvor der var lejlighed til at drøfte konsekvenserne af vandsektorloven og indholdetaf evalueringen med interesserede vandselskaber.Dansk Miljøteknologis sommermøde, hvor konsekvenserne af VSL blev drøftet med teknologivirksom-heder.DANVAs Konference: Fremsynet finansiering – Langtidsholdbare løsninger, værdibaserede valg ogvisioner for vandselskaberne.Erfaringsudveksling om de finansierings- og reguleringsmæssige udfordringer i vandsektoren. Delta-gerkredsen var HOFOR, VandCenter Syd as, Aarhus Vand A/S, SK Forsyning, Provas, Spildevands-center Avedøre I/S, DANVA og Danske Bank.FVD´s konference: Fremtidens vandforsyning – mellem effektivitet, udvikling og forbrugerindflydelse.



Spørgeskemaundersøgelse blandt vandselskaberSom led i evalueringen af vandsektorloven har Deloitte gennemført en spørgeskemaundersøgelse blandt dedanske vand- og spildevandsselskaber. Der er udsendt ét spørgeskema til de lovomfattede vandselskaber oget mindre spørgeskema til de vandselskaber, der ikke er omfattet af vandsektorloven. Spørgeskemaerne erudsendt til samtlige lovomfattede vandselskaber via Forsyningssekretariatets opgørelse over regulerede en-

270

Evaluering af vandsektorloven

heder. Desuden er der udsendt spørgeskema til en stor del af de almene vandselskaber, der ikke er omfattetaf vandsektorloven. Disse vandselskaber er kontaktet på baggrund af FVD’s kontakt- og medlemsliste. Der ersåledes udsendt spørgeskemaer til 320 lovomfattede vandselskaber og til 1394 ikke-lovomfattede, almenevandforsyningsselskaber.Svarprocenten for de to undersøgelser fremgår af figuren nedenfor. Ufuldstændige besvarelser er ikke inddra-get i forbindelse med evalueringen.Figur 91. Svarprocent for den gennemførte spørgeskemaundersøgelser, pct.Vandselskaber, der er omfattet af vandsektorlovenVandselskaber, der ikke er omfattet af vandsektorloven

11,2512,5

GennemførtUfuldstændigeIkke svaret76,25

38,6

40,5

Gennemført

UfuldstændigeIkke svaret

20,9

Gennemført

Ufuldstændige

Ikke svaret

Tabel 60 viser udvalgte karakteristika for de lovomfattede vandselskaber, der ikke har besvaret spørgeske-maet, som sammenholdes med de vandselskaber, der har besvaret spørgeskemaet. Overordnet set lignergruppen af vandselskaber, der ikke har besvaret i høj grad vandselskaberne, der har besvaret. Der er entendens til, at der er flere forbrugerejede vandselskaber blandt selskaberne, der ikke har besvaret spørge-skemaet, og de selskaber, som ikke har besvaret spørgeskemaet, er i gennemsnit lidt mindre. Fordelingenmellem vandforsyningsselskaber og spildevandsselskaber er fuldstændig ens.Tabel 60. Frafaldsanalyse af spørgeskemabesvarelserne fra de lovomfattede vandselskaberVandselskaber, somVandselskaber, somikke har besvarethar besvaretEjerskabKommunalt ejetPrivat - forbrugerejetAndetVandforsyningSpildevandshåndteringDebiteret vandmængde, m3

50 %47 %3%Primær aktivitet67 %33 %1.615.000

59 %39 %2%67 %33 %1.804.000

Gennemsnitlig størrelse

Forskellene mellem de lovomfattede vandselskaber, der har besvaret spørgeskemaet og dem, der ikke harvurderes ikke at være betydelige, og der er derfor ikke grund til at tro, at spørgeskemabesvarelserne ikke errepræsentative.Der foreligger ikke datamæssigt overblik over samtlige de vandselskaber, der ikke er omfattet af vandsektor-loven. Det er således ikke muligt at vurdere, hvorvidt der er særlige karakteristika for de vandselskaber, derhar valgt at besvare spørgeskemaundersøgelsen. Det er dog Deloittes vurdering, at der ikke er grund til at tro,at der en systematisk bias i bortfaldet blandt de ikke-lovomfattede vandselskaber. Det er på denne baggrundDeloittes vurdering, at spørgeskemaundersøgelsen med de opnåede svarprocenter udgør et meget solidtgrundlag for evalueringen.

271

Evaluering af vandsektorloven

De to typer af spørgeskemaer er udarbejdet med udgangspunkt i evalueringens ni temaer. For hvert tema erder udarbejdet en række spørgsmål, der yderligere er operationaliseret i ét eller flere konkrete spørgsmål medtilhørende svarkategorier. I spørgeskemaerne er der anvendt både lukkede spørgsmål, hvor besvarelsen harkrævet valg blandt flere opstillede svarmuligheder og åbne spørgsmål med mulighed for besvarelse via fri-tekst. Spørgeskemaerne er desuden anvendt til at indsamle en række konkrete økonomiske nøgletal i form afeksempelvis debiteret vandmængde eller selskabets omsætning for en given periode. Der er i spørgeskema-erne givet en grundig forklaring på hvert evalueringstema, samt uddybende forklaringer til enkelte spørgsmål idet omfang, det har været nødvendigt for at sikre fuld forståelse af de stillede spørgsmål og indholdet af deopstillede svarmuligheder. Eksempelvis er der i forbindelse med spørgsmål vedrørende antallet af årsværk idet enkelte vandselskab anført en definition af, hvor mange timer et årsværk udgør.Udarbejdelsen af spørgeskemaerne har taget udgangspunkt i en grundig gennemgang af dokumentariskmateriale, samt en række fokuseringsinterview med deltagerne af kontaktudvalget. Disse interview har kvalifi-ceret spørgeskemaernes fokus såvel som operationaliseringen af konkrete spørgsmål. Udkast til de endeligespørgeskemaer er blevet testet blandt udvalgte vandselskaber, dels for at sikre at spørgeskemaerne omfatteralle relevante aspekter af evalueringen, dels for at sikre at de begreber der anvendes i spørgeskemaerne er ioverensstemmelse med de begreber, vandselskaberne anvender i deres hverdag.Spørgeskemaerne er udsendt som et e-survey, hvor hvert vandselskab har modtaget en e-mail med et indivi-duelt link til deres spørgeskema, som de har kunnet udfylde på internettet. Vandselskaberne har desudenmodtaget spørgeskemaet i en pdf-version, som de har haft mulighed for at printe.Deloitte har i forbindelse med udsendelse af spørgeskemaerne oprettet en hotline, der har bistået vandsel-skaberne med praktiske og forståelsesmæssige udfordringer.De modtagne besvarelser er blevet kvalitetssikret af Deloitte for at sikre en validering af datagrundlaget. Derer blandt andet sket rettelse af åbenlyse fejl i de tilfælde, hvor de oplyste økonomiske nøgletal mv. ikke varopgivet i 1.000’er, eller antal årsværk fejlagtigt har været opgjort i timer. I de tilfælde, hvor der er konstateretfejl, men var usikkerhed om fejlens karakter, er der taget kontakt til individuelle respondenter for at validerekonkrete besvarelser. Denne proces har sikret en høj datakvalitet i det endelige datagrundlag.

Kvantitative dataTil brug for evalueringen er der indsamlet og anvendt et omfattende sæt af eksisterende kvantitative data, deromfatter:Data til brug for prislofter og benchmarking (herunder cost-drivere) samt andre indberettede data tilForsyningssekretariatet.Opgørelser over sagsmængder, afgørelser, ressourceforbrug, medarbejdere mv. fra Forsyningssekre-tariatet.Benchmarkingdatabase fra DANVA med økonomiske data og miljø- og servicedata for de tilmeldtevandselskaber.Data fra Danmarks Statistik om udviklingen i priser og andre nøgletal for vandsektoren samt et udvalgaf andre danske forsynings-sektorer.Data fra Eurostat om udviklingen i priser, eksport og andre nøgletal for vandsektoren i udvalgte euro-pæiske lande, herunder især Holland, Storbritannien, Finland og Tyskland.Benchmarkingdata i summarisk rapportform for vandsektoren i Holland, Storbritannien og Tyskland.

Dokumentariske dataDet dokumentariske materiale omfatter love og bekendtgørelser med tilhørende forarbejder, høringssvar ogvejledninger. Dette materiale er suppleret af en omfattende mængde rapporter, analyser og udtalelser omvandsektoren og reguleringen af denne, der er oplistet i nedenstående oversigt. Oversigten kan dog ikkebetragtes som værende udtømmende.Materialet er inddraget i evalueringen for at kvalificere vurderinger og til at illustrere konkrete problemstillingeri vandsektoren.

272

Evaluering af vandsektorloven

Tabel 61. Oversigt over baggrundsmateriale og dokumentarisk materialeUdgiverAlgemeen Waterbeleiden VeiligheidAlgemeen Waterbeleiden VeiligheidATVBIPEBrøndum & FliessCopenhagen EconomicsCOWIDamvadTitelFinancial transparency, efficiency & accountability in the Dutch drinking watermodelOECD-Netherlands Policy Dialogue on Water GovernanceFra vandteknologi til grøn vækstPublic water supply and sanitation services in FranceDe globale virksomheder indenfor cleantech – Guldæg 5-rapportenEmployment in the Danish Water Technology SectorMarkedet for miljøeffektiv teknologiDanske virksomheder på vandområdetNaturstyrelsens vejledningsskrivelser om henstand og lån ved betaling aftilslutningsbidrag til kloak og undtagelse fra krav om forbedret spildevands-rensningOffentlighedslov og offentligt ejede vandselskaber, lovforslag 144 og 146Sammensætning af bestyrelsesmedlemmer i vandselskaberUndersøgelse af restancer i vandselskaberVejledning til indberetning i BESSYDANVAs anbefalinger til evaluering af vandsektorlovenTariffs, taxes and transfers in the European water sectorGrønbog: Fremtidens vandsektorKonsolidering i England, Holland (erfaringer) og Danmark (perspektiver)Oversigt over prisloftkendelser 2011Skønnede omkostninger ved selskabsudgørelse (KPMG og DANVA)Vandteknologi kan blive det nye eksporteventyrHvad er vandsektoren værd?Profile of the German water sectorRequirements on the qualification and organisation of drinking watersuppliersBidrag til evaluering af vandsektorloven – notat om kompetencer og ressour-cer ift. KlagemyndighedWater supply and sanitation in Finland legislation and practicesFinnish best practices in water and waste water treatmentMiljøteknologiske styrkepositioner – En erhvervsanalyse af klyngedannelseÅrsrapport 2012Årsrapport 2011Anlægsværdier i vand- og spildevandsforsyningerneÅrsrapport 2010Snitfladeaftale mellem Fredericia Kommune og Fredericia Spildevand A/Sved sagsbehandling af myndighedsopgaverSamarbejdsaftale mellem Fredericia Kommune, Natur & Miljø og FredericiaSpildevand A/SCases: Vandsektorlovens konsekvenser for de private forbrugerejede vand-forsyningsselskaberTypePræsentationÅrstal2013

SpørgeskemaRapportRapportRapportRapportRapportRapportBrev til medlem-merNotatNotatNotatVejledningNotatRapportRapportNotatNotatNotatNotatPræsentationRapportRegelgrundlag

2013201120122013201320062012

DANVA

2013

DANVADANVADANVADANVADANVADANVADANVADANVADANVA og HortenDANVA og KPMGDIDIDVGWDVGW

20132013201320132012201220112006201220102011201120112005

ErhvervsstyrelsenFinnish EnvironmentInstitute SYKEFinnish Water ForumFORAForsyningssekretariatetForsyningssekretariatetForsyningssekretariatetForsyningssekretariatetFredericia Kommune

Notat

2013

PræsentationPræsentationRapportÅrsrapportÅrsrapportNotatÅrsrapportRapport

20122012200620132012201120112011

Fredericia Kommune

Samarbejdsaftale

2011

FVD

Notat

273

Evaluering af vandsektorloven

UdgiverFVDFVDFVDGuderup VandværkGuldborgsund ForsyningA/SGuldborgsund KommuneHOFORInno-MT

TitelVandsektorlovens konsekvenser – Et FVD-notat om de problemer, lovenskaber for de private forbrugerejede vandforsyningsselskaberVandsektorlovens betydning for e private vandforsyningsselskaberL 150: Forslag til lov om vandselskabers organisering og økonomiske forholdVedrørende vandsektorlovens § 2

TypeNotatRapportHøringssvarBrev til Folketin-gets miljøudvalgBrevNotatPræsentationRapportBesvarelse afspørgsmålNotatNotatKendelse

Årstal2013201220092012

Betaling for vejafvanding 2007-2010Merarbejde for kommuner efter udskillelse af forsyningsvirksomhederStrategiLovgivningens innovationseffekt: Hvilke lovgivningsmæssige mekanismerdriver miljøteknologisk innovationSpørgsmål nr. 92 vedrørende forslag til lov om offentlighed i forvaltningen(L 144)KL's supplerende kommentarer til evaluering af vandsektorlovenNotat – Kommuners redskaber til implementering på spildevandsområdetKendelse: DANVA mod ForsyningssekretariatetOpdateret notat om forbrugerindflydelse og medarbejderrepræsentation ivandselskaberOpdateret notat om forbrugerindflydelse og medarbejderrepræsentation ivandselskaberFakta om vandsektorenVejledningsskrivelse om henstand med betaling af tilslutningsbidragMikrobiologisk drikkevandsforurening 2011Punktkilder 2011Vandselskabernes innovation og eksport: Barrierer og mulighederRevisorinstruks af 12. april 2011 om erklæring om vandselskabers deltagelsei anden virksomhedNotat om miljø- og servicemålMikrobiologisk drikkevandsforurening 2010Forsyningsanalyse: En analyse af vandsektoren i DanmarkDutch water sector 2009-2010Samspillet mellem prisloftreguleringen og den kommunale lånebekendtgørel-seHåndbog for bestyrelsesmedlemmer udpeget af Odense KommuneSamarbejdsaftale mellem VandCenter Syd as og Odense KommuneEjerstrategi for forsyningselskaberne og strategi for Odense HavnSetting price controls for 2015-20 – final methodology and expectations forcompanies’ business plansAnalyse af Forsyningssekretariatets benchmarkingmodeller af danske vand-og spildevandsselskaberStrukturanalyse af den danske vandsektorDanmark i arbejde – Vækstplan for vand, bio- & miljøløsningerTema: Naturlige monopolerBrev om reglerne for skattefri sammenlægning af selskaber

2012201120132012

JustitsministerietKLKLKonkurrence-ankenævnetNaturstyrelsen

2013201320122012

Notat

2013

NaturstyrelsenNaturstyrelsenNaturstyrelsenNaturstyrelsenNaturstyrelsenNaturstyrelsenNaturstyrelsenNaturstyrelsenNaturstyrelsenNirasNWPNyborg Forsyning ogService A/SOdense KommuneOdense KommuneOdense KommuneOfwat

NotatPræsentationVejledningRapportRapportRapportInstruksNotatRapportRapportRapportPræsentationVejledningSamarbejdsaftaleNotatRapport

2013201320132012201220122011201120112012201120112013201220102013

Peter Bogetoft, CBSPeter Bogetoft, CBSRegeringenSamfundsøkonomenSkatteministeriet

BilagRapportStrategiTidsskriftBrev

20122012201320122013

274

Evaluering af vandsektorloven

UdgiverVandCenter Syd asVTUWater CouncilAalborg KommuneAarhus KommuneAarhus KommuneAarhus Vand A/SAarhus Vand A/SAarhus Vand A/S

TitelStyrkelse af vækstvilkårene for eksport af vandløsninger – set fra et vandsel-skabOm VTU-fondenConsumer council for waterVandforsyningsplanlægning – Bidrag til evaluering af vandsektorlovenBrev til Miljøministeriet med lovforslag om klimatilpasningBidrag til evaluering af vandsektorlovenForsyningernes rolle i fremtidens vandforvaltningKlimatilpasning og byens vandforvaltningStrategi for effektivisering og kvalitetsforbedring

TypePræsentationNotatPræsentationNotatBrevNotatPræsentationNotatStrategi

Årstal20122013-201320132013201320122012

Udover ovenstående materiale har Deloitte i forbindelse med evalueringen gennemgået årsrapporter, vedtæg-ter, årshjul og ejerstrategier mv. fra en række vandselskaber, ligesom der er modtaget mange henvendelser,forslag og kommentarer per mail.

275

Evaluering af vandsektorloven

Bilag O. Uddrag af kommissoriet forevalueringen

Der er udarbejdet et kommissorium, der stiller krav til indholdet af evalueringen. Kommissoriet er udarbejdetvia inddragelse af kontaktudvalget bag evalueringen og fastlægger følgende formål for evalueringen:”Det overordnede formål med evalueringen er at få beskrevet og vurderet, om sektorens nuværende regule-ring imødekommer eller kan forventes at imødekomme de primære hensyn i vandsektorreformen: effektivise-ring, lavere priser, øget gennemsigtighed og klarere opgavefordeling. Samtidig skal det belyses, om regulerin-gen understøtter, at krav til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes, om der er sket en klar og hen-sigtsmæssig adskillelse af drift- og myndighedsansvaret, om den økonomiske regulering sætter hensigts-mæssige rammer for at indfri et muligt erhvervspotentiale samt udvikling af dansk vandteknologi.Det forudsættes, at evalueringens konklusioner sammenfattes i perspektiver på videre udviklingsmulighederfor, hvordan vandsektoren overordnet kan reguleres for bedst muligt at imødekomme de primære hensyn iforligsaftalen, herunder særligt med henblik på effektivisering.”Kravene til evalueringen er opdelt i følgende ni temaer:1.2.3.4.5.6.7.8.9.IncitamenterEffektiviseringskrav og prisloftreguleringForbrugerforholdGennemsigtighed og klar opgavefordelingStatens tilsynMiljø-, sundheds- og forsyningsforholdErhvervspotentiale og teknologiudviklingStrukturudvikling i vand- og spildevandsbrancherneForsyningernes finansieringsmæssige forhold.

Evalueringens fokus for hvert af de ni temaer er gengivet i det følgende. Det er desuden fremhævet, hvor ievalueringsrapporten de enkelte problemstillinger er behandlet.

IncitamenterIfølge opdraget skal følgende forhold belyses:”Det skal i evalueringen belyses, i hvilket omfang vandsektorloven indeholder tilstrækkelige incitamenter til atbegrænse omkostningerne i sektoren og sikre løbende effektivisering.I den forbindelse belyses virkningen af hvile-i-sig-selv-princippet og sektorens omkostningsniveau, herunderlønninger, honorarer mv., samt om der er tilstrækkeligt fokus på effektivisering og konsolidering. Det kan end-videre belyses, hvordan hvile-i-sig-selv-princippet harmonerer med skattepligten, og hvad denne betyder forvandselskabernes investerings- og omkostningsniveau. Hertil kommer, om der optræder utilsigtede incitamen-ter, for eksempel til over- eller underinvestering.”Spørgsmålene under dette tema adresseres især i afrapporteringens kapitel 3 om økonomisk regulering ogeffektiviseringskrav, samt i kapitel 1, hvor de samlede resultater af evalueringen fremgår, og i kapitel 10, hvorder indgår overvejelser om alternativ regulering. Spørgsmålet om incitamenter gør sig dog gældende underalle evalueringens temaer, hvorfor det har en mere generel, tværgående karakter end de øvrige temaer.

276

Evaluering af vandsektorloven

Effektiviseringskrav og prisloftreguleringIfølge opdraget skal følgende forhold belyses:”Evalueringen skal vurdere, om regelsættet i vandsektorloven har bidraget til at øge effektiviteten i sektoren,og om den kan forventes at sikre fortsat effektivisering af vandselskaberne. I denne sammenhæng beskrivesudviklingen i enhedsomkostninger og vandpriser, samt hvordan prisloftregulering og benchmarking fungerer iforhold til at opgøre og udmønte effektiviseringspotentialerne.Det vil i denne forbindelse være relevant at se på de parametre, der indgår i fastlæggelsen af prisloft, herun-der om det er hensigtsmæssigt, at kun driftsomkostningerne er underlagt effektiviseringskrav, og om der erbalance i forhold til håndteringen af øvrige parametre som for eksempel miljø- og servicemål.Der foretages endvidere en vurdering af forsyningernes administrative byrder og om afgrænsningen af deforsyninger, som loven omfatter, er hensigtsmæssig ud fra en effektiviseringsvinkel.”Spørgsmålene under dette tema adresseres især i afrapporteringens kapitel 3 om økonomisk regulering ogeffektiviseringskrav, samt i kapitel 1, hvor de samlede resultater af evalueringens fremgår, og i kapitel 10, hvorder indgår overvejelser om alternativ regulering.

ForbrugerforholdIfølge opdraget skal følgende forhold belyses:”Det skal belyses, om vandsektorloven understøtter lavere forbrugerpriser. Der skal endvidere foretages envurdering af sammensætningen af selskabernes bestyrelser og muligheden for forbrugerindflydelse.”Spørgsmålene under dette tema adresseres især i afrapporteringens kapitel 7 om forbrugerforhold.

Gennemsigtighed og klar opgavefordelingIfølge opdraget skal følgende forhold belyses:”Det skal i evalueringen undersøges, om der er sket en formel og reel adskillelse mellem vandselskabernesdrift og kommunernes myndighedsvaretagelse, herunder vedrørende finansielle forhold. I forlængelse herafskal der foretages en vurdering af, om professionaliseringen og gennemsigtigheden i sektoren er øget.Det skal i evalueringen også undersøges, om reglerne om tilknyttede aktiviteter er klare, herunder om definiti-onen af tilknyttede aktiviteter er hensigtsmæssig, samt hvorvidt vandselskabets særlige ekspertise kan udnyt-tes i samarbejde med private aktører, fx med henblik på innovation og eksport af miljøteknologi.”Spørgsmålene under dette tema adresseres især i afrapporteringens kapitel 6 om gennemsigtighed og klaropgavefordeling. Reglerne om tilknyttede aktiviteter er dog adresseret i kapitel 9 om erhvervspotentiale ogteknologiudvikling, ligesom opgave- og ansvarsfordelingen omkring de finansieringsmæssige forhold er be-handlet i kapitel 3 om økonomisk regulering og effektiviseringskrav.

Statens tilsynIfølge opdraget skal følgende forhold belyses:”Der foretages en vurdering af organisering og finansiering af Forsyningssekretariatets regulering og tilsynmed vandselskaberne.”Spørgsmålene under dette tema adresseres især i afrapporteringens kapitel 5 om statens tilsyn.

Miljø-, sundheds og forsyningsforholdIfølge opdraget skal følgende forhold belyses:”Derskal i evalueringen foretages en vurdering af, om reguleringen understøtter, at krav til miljø, sundhed ogforsyningssikkerhed fastholdes.”Spørgsmålene under dette tema adresseres især i afrapporteringens kapitel 8 med samme overskrift.

277

Evaluering af vandsektorloven

Erhvervspotentiale og teknologiudviklingIfølge opdraget skal følgende forhold belyses:”Der skal i evalueringen foretages en vurdering af, om reguleringen understøtter vækstmuligheder samteksport af dansk vandteknologi, herunder fordele og ulemper ved yderligere inddragelse af private virksomhe-der og investorer med henblik på at indfri et muligt erhvervspotentiale. Det vurderes endvidere, om regulerin-gen skaber hensigtsmæssige rammer for teknologiudvikling, herunder om Vandsektorens Teknologiudvik-lingsfond effektivt har understøttet teknologiudvikling i vandsektoren, bl.a. i lyset af anvendelsen af midlerneog effekterne af fondens tilsagn.”Spørgsmålene under dette tema adresseres især i afrapporteringens kapitel 9 om erhvervspotentiale og tek-nologiudvikling.

Strukturudvikling i vand- og spildevandsbrancherneIfølge opdraget skal følgende forhold belyses:”Evalueringen skal belyse strukturudviklingen i vandsektoren, herunder udviklingen i ejerforholdene i vandsek-toren, samt hvordan udviklingen er for de små vandværker, der ikke er omfattet af vandsektorloven. Det skalundersøges, om vandsektorloven understøtter strukturudvikling og netværksdannelse, eller om der er skabtbarrierer for sammenlægninger af vandselskaber. Det skal undersøges, om vandsektorloven har vist behov fornye former for selskabsdannelse.”Spørgsmålene under dette tema adresseres især i afrapporteringens kapitel 5 om strukturudvikling og konso-lidering samt i kapitel 9 om erhvervspotentiale og teknologiudvikling.

Forsyningernes finansieringsmæssige forholdIfølge opdraget skal følgende forhold belyses:”Det skal i evalueringen undersøges, om den økonomiske regulering understøtter en hensigtsmæssig finansielplanlægning og organisering.”Spørgsmålene under dette tema adresseres især i afrapporteringens kapitel 3 om økonomisk regulering ogeffektiviseringskrav.

278

Evaluering af vandsektorloven

Om DeloitteDeloitte leverer ydelser indenfor revision, skat, consulting og financial advisory til både offentlige og private virksomheder i en langrække brancher. Vores globale netværk med medlemsfirmaer i mere end 150 lande sikrer, at vi kan stille stærke kompetencer tilrådighed og yde service af højeste kvalitet, når vi skal hjælpe vores kunder med at løse deres mest komplekse forretningsmæssi-ge udfordringer. Deloittes cirka 200.000 medarbejdere arbejder målrettet efter at sætte den højeste standard.Deloitte Touche Tohmatsu LimitedDeloitte er en betegnelse for Deloitte Touche Tohmatsu Limited, der er et britisk selskab med begrænset ansvar, og dets netværkaf medlemsfirmaer. Hvert medlemsfirma udgør en separat og uafhængig juridisk enhed. Vi henviser til www.deloitte.com/about foren udførlig beskrivelse af den juridiske struktur i Deloitte Touche Tohmatsu Limited og dets medlemsfirmaer.� 2013 Deloitte Statsautoriseret Revisionspartnerselskab. Medlem af Deloitte Touche Tohmatsu Limited