KOU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 40: Lovudkast til lovforslag om ophævelse af revisionsbestemmelsen i lov om nedsættelse af statstilskuddet til kommuner ved forhøjelser af den kommunale skatteudskrivning, fra økonomi- og indenrigsministeren

1. IndledningDen nuværende lov blev vedtaget af Folketinget i 2008 med virkning fra 2009. Formå-let med loven var at understøtte aftalesystemet mellem staten og kommunerne ved atstyrke kommunernes incitament til at overholde de indgåede aftaler om den kommu-nale skatteudskrivning.De gældende regler betyder, at hvis den samlede kommunalebeskatning forhøjes, modregnes forhøjelsen i det kommunale bloktilskud gennem enkombination af individuelle og kollektive nedsættelser af bloktilskuddet.Loven indeholder en revisionsbestemmelse, som indebærer, at der skal fremsættesforslag til revision af loven i folketingsåret 2013-14. I den oprindelige lov fra 2008 ind-gik der en revisionsbestemmelse, som indebar, at der skulle fremsættes forslag tilrevision af loven i folketingsåret 2011-12, men ved en justering af loven i 2010 blevrevisionsbestemmelsen samtidigt ændret, således at forslag til revision af loven førstskulle fremsættes i folketingsåret 2013-14.Baggrunden for revisionsbestemmelsen var, at loven introducerede et nyt element iaftalesystemet mellem regeringen og kommunerne. Det blev på den baggrund vurde-ret, at der kunne være grund til at tage ordningen op til vurdering, når man havde nog-le års erfaring med ordningen.Økonomi- og Indenrigsministeriets Finansieringsudvalg har i efteråret 2013 evalueretordningen. På baggrund af udvalgets evaluering er det regeringens opfattelse, at ord-ningen har virket efter hensigten. Det er regeringens vurdering, at ordningen har med-virket til at styrke kommunernes incitament til at holde den samlede kommuneskat i ro.Det er på den baggrund regeringens vurdering, at ordningen bør videreføres uændret.Dette lovforslag indebærer således, at den nuværende ordning videreføres uændret,og at revisionsbestemmelsen ophæves.2. Hovedpunkter i lovforslaget2.1. Gældende retDen gældende ordning betyder, at hvis kommunerne under ét forhøjer skatten, vilforhøjelsen blive modregnet i bloktilskuddet gennem en kombination af individuelle ogkollektive nedsættelser af bloktilskuddet. I det første år bliver 75 procent af den sam-lede forhøjelse modregnet for de kommuner, som har forhøjet skatten, i det andet og

tredje år 50 procent og i det fjerde år 25 procent. Den resterende del modregnes i detgenerelle bloktilskud, det vil sige som en kollektiv nedsættelse af bloktilskuddet, somomfatter alle kommuner. Fra og med det femte år modregnes hele beløbet i det gene-relle bloktilskud.Loven omfatter skatteforhøjeler som følge af ændringer i følgende:Udskrivningsprocenten for kommunal indkomstskatGrundskyldspromillen for udskrivning af grundskyldPromillen for udskrivning af dækningsafgift af erhvervsejendommeFor en kommune vil en ændring af udskrivningsprocenten for kommunal indkomstskatkunne påvirke den kommunale økonomi på tre områder.For det første vil det underalle omstændigheder føre til en direkte ændring i provenuet af indkomstskat.For detandet vil det for nogle kommuner føre til en ændring af medfinansieringen af det skråskatteloft. For det tredje vil det for nogle kommuner indebære en ændring i udlignings-beløbene, hvis kommunen er omfattet af den såkaldte overudligningsbestemmelse idet kommunale tilskuds- og udligningssystem. Loven indebærer, at virkningen af dissetre forhold indregnes med henblik på at opgøre den samlede provenuvirkning forkommunen som følge af en skatteforhøjelse.Loven indeholder endvidere en såkaldt ”frit lejde” ordning, som indebærer, at kommu-ner, der tidligere har nedsat skatten, friholdes fra lovens bestemmelser om individuellenedsættelser af bloktilskuddet, hvis de senere forhøjer skatten tilsvarende. Ordningenomfatter for det første de kommuner, der har nedsat skatten i forhold til niveauet i2010. Herudover omfatter ordningen de kommuner, der har nedsat skatten i perioden2008-10 og de ikke-sammenlagte kommuner, der har nedsat skatten i perioden 2003-06.Endelig indeholder loven en mulighed for, at økonomi- og indenrigsministeren for detenkelte år kan fastsætte en ramme for kommunale skatteforhøjelser, som ikke vil væ-re omfattet af lovens bestemmelser om nedsættelse af bloktilskuddet.

2.2. Regeringens overvejelser og forslagØkonomi- og Indenrigsministeriets Finansieringsudvalg har i efteråret 2013 foretageten evaluering af lov om nedsættelse af statstilskuddet til kommuner ved forhøjelser afden kommunale skatteudskrivning.Udvalget vurderer sammenfattende, at ordningen har skabt et øget incitament forkommunerne til at holde den samlede skat i ro.Udvalget konstaterer videre, at der parallelt med indførelsen af skattesanktionen ersket en intensivering af kommunernes koordinering af skatteudskrivningen. Det vurde-res, at den af KL fastlagte budgetproces har været en vigtig forudsætning for, at det erlykkedes de 98 kommuner at koordinere deres skatteudskrivning og dermed under-støtte intentionen om at gøre aftaleoverholdelse til at fælles ansvar blandt alle kom-muner.Finansieringsudvalget har i sin vurdering skitseret den historiske udvikling i den kom-munale beskatning med særligt fokus på årene siden 2009. Udvalget har herefter setpå fleksibiliteten i den kommunale beskatning og på mulighederne for regelforenkling iforhold til den nuværende lov.Den historiske udviklingFinansieringsudvalget har set på udviklingen i den kommunale beskatning gennem desenere år. Gennem 1980’erne og 1990’erne var der en vis stigning i den kommunalebeskatning. I 1980’erne steg den gennemsnitlige kommunale udskrivningsprocent

således med ca. 2 procentpoint og gennem 1990’erne med ca. 1,2 procentpoint. Efterår 2000 var stigningstakten mere begrænset.Efter indførelsen af lov om nedsættelse af statstilskuddet til kommuner ved forhøjelseraf den kommunale skatteudskrivning med virkning fra 2009 har skattestigningerneværet ret begrænsede.For 2009 forhøjede kommunerne skatten med 89 mio. kr. Regeringen valgte at accep-tere denne skatteforhøjelse uden sanktioner.For 2010 blev der afsat en pulje til kommunale skatteforhøjelser på 500 mio. kr. Kom-munerne forhøjede dog skatten med 769 mio. kr. I henhold til loven blev statstilskud-det herefter nedsat med 269 mio. kr. svarende til overskridelsen.For 2011 blev der afsat en pulje til kommunale skatteforhøjelser på 300 mio. kr. Kom-munerne forhøjede skatten med 330 mio. kr. Regeringen accepterede denne skatte-forhøjelse uden sanktioner.For 2012 forhøjede kommunerne skatten med 29 mio. kr. Regeringen accepterededenne skatteforhøjelse uden sanktioner.For 2013 blev der afsat en pulje til kommunale skatteforhøjelser på 250 mio. kr. Her-udover blev der afsat en pulje til tilskud til kommunale skattenedsættelser på 187,5mio. kr. – svarende til, at der kunne ydes tilskud på 75 pct. af skattenedsættelser påop til 250 mio. kr. Det samlede resultat blev, at nogle kommuner forhøjede skattenmed ca. 247 mio. kr., mens andre nedsatte den med ca. 191 mio. kr. Nettoresultatetvar en kommunal skatteforhøjelse på ca. 57 mio. kr. I henhold til loven blev statstil-skuddet herefter nedsat med 57 mio. kr. svarende til overskridelsen.For 2014 blev der på samme måde som for 2013 afsat en pulje til kommunale skatte-forhøjelser på 250 mio. kr. og en pulje til tilskud til kommunale skattenedsættelser på187,5 mio. kr. – svarende til, at der kunne ydes tilskud på 75 pct. af skattenedsættel-ser på op til 250 mio. kr. Det samlede resultat blev, at nogle kommuner forhøjedeskatten med ca. 198 mio. kr., mens andre nedsatte den med ca. 348 mio. kr. Nettore-sultatet var en kommunal skattenedsættelse på ca. 150 mio. kr.Fleksibilitet i den kommunale beskatningDet må anses som en risiko ved skattesanktionen, at fleksibiliteten i den kommunalebeskatning alt andet lige mindskes, og at enkeltkommuner i mindre udstrækning til-passer skatten i både opadgående og nedadgående retning. Skattesanktionen medvirkning fra 2009 kan således formodes at have lagt en dæmper på kommuneres inci-tament til at ændre skatten, men samtidig skal det dog bemærkes, at der hvert år harværet nogle kommuner, der har forhøjet skatten, mens andre har sat den ned.Siden indførelsen af skattesanktionen har der i økonomiaftalerne mellem regeringenog KL i flere tilfælde været aftalt en ramme til skattestigninger. Kommunerne har der-på ansøgt økonomi- og indenrigsministeren om en andel af denne ramme til skatte-stigninger. Rammen til skatteforhøjelser har været fordelt på baggrund af udmeldtekriterier. Formålet har været at gøre det muligt for et mindre antal kommuner at forhø-je skatten inden for en fastsat ramme. Det vurderes, at denne ordning har levet op tilsit formål, og at ordningen har medvirket til en vis fleksibilitet i den kommunale be-skatning.Bevægelsen i skatteprocenterne har siden 1980 primært været i opadgående retning,hvorimod der kun har forekommet mere begrænsede kommunale skattenedsættelser.Tendensen til få kommunale skattenedsættelser var dog også gældende, før der ind-førtes sanktioner. Selvom der før i tiden var flere kommuner, der ændrede skatten, var

det også med en overvægt af skatteforhøjelser. Denne tendens er bl.a. udtryk for, atnogle af de kommuner, der har mulighed for at sænke skatten, undlader at gøre dette.Som noget nyt har der i forbindelse med vedtagelsen af de kommunale budgetter for2013 og 2014 været afsat en tilskudspulje til kommunale skattenedsættelser. Denneordning indebærer, at de kommuner, der har sat skatten ned, vil få et tilskud til dæk-ning af en del af provenutabet i de første år. Det vurderes, at denne ordning har med-virket til større fleksibilitet i den kommunale skattefastsættelse. Det kan i den forbin-delse specielt nævnes, at der for 2014 var 26 kommuner, der satte skatten ned, mens5 kommuner satte skatten op. Det samlede resultat var en kommunal skattenedsæt-telse for kommunerne under ét på ca. 150 mio. kr.Eventuelle muligheder for regelforenklingFinansieringsudvalget har overvejet mulighederne for at forenkle reglerne på området.Det har specielt drejet sig om opgørelsen af provenuet af en ændring af udskrivnings-procenten for kommunal indkomstskat og om frit lejde ordningen.Provenuvirkningen af en ændring af den kommunale udskrivningsprocent for ind-komstskat kan være vanskelig for den enkelte kommune at opgøre helt præcist i for-bindelse med budgetvedtagelsen. Det skyldes, at der ud over den direkte ændring afprovenuet af indkomstskat, også for nogle kommuner vil være en virkning som følge afændring af kommunens medfinansiering af det skrå skatteloft og for nogle kommuneren ændring af kommunens udligningsbeløb som følge af den såkaldte overudlignings-regel i tilskuds- og udligningssystemet.Når en kommune forhøjer sin udskrivningsprocent, vil det for nogle kommuner inde-bære en forhøjelse af kommunens medfinansiering af det skrå skatteloft. I forbindelsemed budgetlægningen kan denne udgift ikke beregnes helt præcist. Det skyldes, atkommunerne skal vedtage deres budget senest den 15. oktober i året før budgetåret,mens grundlaget for beregning af medfinansieringen af det skrå skatteloft først vilforeligge i december i året før budgetåret. Kommunerne må således budgettere denneudgift ud fra en skøn, som vil kunne afvige fra det endeligt opgjorte grundlag. Det kanmedføre en vis usikkerhed i budgettering af det endelige provenu af en skatteændring.Nogle kommuner – navnlig en række kommuner i hovedstadsområdet – er omfattet afden såkaldte overudligningsregel i tilskuds- og udligningssystemet. For disse kommu-ner vil en ændring i kommunens udskrivningsprocent også medføre en ændring ikommunens overudligningsbeløb. Denne ordning gør det mere kompliceret for denenkelte kommune at beregne provenuvirkningen af en ændring af udskrivningsprocen-ten.Det kunne overvejes at forenkle opgørelsen i denne lov af en kommunes provenu somfølge af en forhøjelse af udskrivningsprocenten, således at provenuet i forhold til den-ne lov alene skulle opgøres som det direkte skatteprovenu, så man så bort fra de indi-rekte virkninger som følge af ændret medfinansiering af det skrå skatteloft og en even-tuel overudligningsvirkning. Det ville på den ene side gøre beregningen af provenu-virkningen mere enkel og gennemskuelig, men på den anden side ville beregningenvære mere upræcis, fordi man så ikke ville få alle virkningerne med.Det vurderes i den forbindelse, at præcisionen bør tillægges størst vægt. Det vil sige,at den nuværende ordning opretholdes, således at de samlede direkte og indirekteprovenuvirkninger for kommunen indgår.Udvalget har ligeledes vurderet den såkaldte frit lejde ordning. Ordningen kan under-støtte kommunernes incitament til at sænke skatten. Det er dog udvalgets vurdering,at effekten af ordningen i forhold til at tilskynde til skattenedsættelser begrænses af, aten udnyttelse af det frie lejde beror på en intern koordinering blandt kommunerne ogderfor ikke alene er et anliggende for den enkelte frit-lejde kommune. For den enkelte

kommune er det desuden vanskeligt at skabe et overblik over et evt. optjent frit lejde,som med det nuværende system med hensyntagen til tilskud til skattenedsættelser erkompliceret.Det kunne på den baggrund principielt overvejes at afskaffe ordningen. Det kan dogmindske kommunernes incitament til at sænke skatten, ligesom det vil svække syste-mets troværdighed, hvis man afskaffer en rettighed, som en række kommuner haroptjent i henhold til de hidtil gældende regler. Det vurderes på den baggrund, at dethidtil gældende system med frit lejde bør videreføres efter de gældende regler.3. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentligeLovforslaget har ikke økonomiske konsekvenser for staten eller for den kommunalesektor under ét. Lovforslaget indebærer ingen ændringer i forhold til den nuværendesituation.4. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivetLovforslaget har ingen økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet.5. De administrative konsekvenser for borgerneLovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.6. De miljømæssige konsekvenserLovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.7. Forholdet til EU-rettenLovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.8. Hørte myndigheder og organisationerLovforslaget har været i høring i KL.9. Sammenfattende skemaPositivekonsekvenser/mindreudgifterLovforslagetindebæreringen ændringer i forholdtil den nuværende situati-on.IngenNegative konsekvenser/merudgifter

Bemærkninger til lovforslaget