Kirkeudvalget 2013-14
KIU Alm.del Bilag 41
Offentligt

Betænkning 1544

Folkekirkensstyre

Betænkning fra

Udvalget om en mere sammenhængendeKirkeministeriet - April 2014

og moderne styringsstruktur for folkekirken

Betænkning 1544Folkekirkensstyre

Udgivet af Kirkeministeriet april 2014Tryk: RosendahlsISBN 978-87-996174-2-5

Indhold1Indledning ...................................................................................................... 91.1Udvalgets sammensætning ............................................................. 91.2Udvalgets kommissorium .............................................................. 111.3Udvalgets arbejde og arbejdsform ............................................. 161.4Udvalgsmedlem Jesper Langballe .............................................. 17

Sammenfatning ......................................................................................... 192.1Nuværende opgave- og kompetencefordeling ifolkekirken .......................................................................................... 192.1.1 Udvalgets overvejelser om den nuværende opgave-og kompetencefordeling ................................................................ 202.2Stat, kirke og kirkestyre i andre lande ..................................... 222.3Debatoplæg, debatmøder og høringssvar............................... 232.3.1 Debatmøder og høringssvar ......................................................... 242.4Folkekirkens opgave og identitet - og syv pejlemærker ... 252.4.1 Folkekirken som evangelisk-luthersk kirke .......................... 252.4.2 Syv pejlemærker................................................................................ 262.5Folkekirkens fælles økonomi ....................................................... 302.5.1 Statens tilskud .................................................................................... 312.5.1.1 Lovgrundlaget for statens tilskud til folkekirken.... 312.5.1.2 Kompetence i forhold til statens tilskud ..................... 322.5.1.3 Tidligere overvejelser om omlægning afstatens tilskud til bloktilskud .......................................... 322.5.2 Fællesfonden....................................................................................... 322.5.2.1 Lovgrundlag og kompetence vedrørendefællesfonden ........................................................................... 332.5.2.2 Samspil mellem fastsættelsen af statenstilskud og landskirkeskatten ........................................... 342.5.3 Udvalgets overvejelser om statens tilskud, herunderom omlægning til bloktilskud ...................................................... 352.5.4 Udvalgets overvejelser om fælles økonomi ogfælles anliggender............................................................................. 372.5.5 Anbefalinger om omlægning af statens tilskudtil bloktilskud...................................................................................... 392.5.5.1 Flertallets anbefaling .......................................................... 392.5.5.2 Et mindretals anbefaling ................................................... 402.5.5.3 Et andet mindretals anbefaling....................................... 402.5.6 Anbefalinger om kompetence i forhold til fællesøkonomi og fælles anliggender ................................................... 412.5.6.1 Flertallets anbefaling .......................................................... 412.5.6.2 Et mindretals anbefalinger ............................................... 44

Nuværende opgave og kompetencefordeling i folkekirken...... 633.1Sognet: Organer, embeder, opgaver og kompetencer ....... 633.1.1 Menighedsrådets sammensætning ............................................ 643.1.2 Menighedsrådets opgaver og kompetencer........................... 653.1.2.1 Opgaver og kompetence i forhold til økonomi ......... 653.1.2.2 Opgaver og kompetence i forhold tilkirke og kirkegård m.v. ...................................................... 673.1.2.3 Opgaver og kompetence i forhold tilkirkefunktionærer................................................................ 693.1.2.4 Opgaver og kompetence i forhold tildet kirkelige liv ...................................................................... 703.1.3 Præstens opgaver og kompetencer ........................................... 723.1.4 Samarbejde mellem menighedsråd ........................................... 733.1.5 Betænkningers forslag om ny opgave-og kompetencefordeling ................................................................ 743.2Provstiet: organer, embeder, opgaver og kompetencer ... 773.2.1 Provstiudvalgets og øvrige organers sammensætning ..... 783.2.2 Provstiudvalgets opgaver og kompetencer............................ 783.2.2.1 Opgaver og kompetencer i forhold til økonomi ....... 793.2.2.2 Opgaver og kompetencer i forhold til kirkerog kirkegårde m.v. ................................................................ 823.2.2.3 Øvrige opgaver og kompetencer .................................... 833.2.3 Provstens opgaver og kompetencer.......................................... 843.2.4 Betænkningers forslag om ny opgave-og kompetencefordeling ................................................................ 843.3Stiftet: organer, embeder, opgaver og kompetencer.......... 873.3.1 Stiftsøvrighedens sammensætning, opgaverog kompetence ................................................................................... 87

2.5.6.3 Et andet mindretals anbefaling....................................... 482.6Fælles anliggender............................................................................ 492.7Folkekirkens indre anliggender .................................................. 492.7.1 Gældende ret om indre anliggender ......................................... 502.7.2 Praksis ved regulering af indre anliggender.......................... 512.7.3 Biskopperne som kollegium ......................................................... 522.7.4 Udvalgets overvejelser om indre anliggender ...................... 532.7.4.1 Overvejelser om afgrænsning af begrebetindre anliggender ................................................................. 532.7.4.2 Overvejelser om et bispekollegium .............................. 532.7.4.3 Overvejelser om et folkekirkeligt fællesudvalg ....... 542.7.5 Udvalgets anbefalinger om indre anliggender...................... 552.7.5.1 Flertallets anbefaling .......................................................... 552.7.5.2 Et mindretals anbefaling ................................................... 582.7.5.3 Et andet mindretals anbefaling....................................... 592.8Udkast til lovforslag ......................................................................... 60

Stat, kirke og kirkestyre i andre lande ........................................... 1034.1Norge ................................................................................................... 1044.1.1 Lovgivning......................................................................................... 1044.1.2 Den norske kirkes organer på nationalt niveau ................ 1054.1.3 Ansættelse af gejstlige i den norske kirke ........................... 1074.1.4 Den norske kirkes økonomi....................................................... 1084.2Island................................................................................................... 1094.2.1 Lovgivning......................................................................................... 1094.2.2 Den islandske kirkes organer ................................................... 1094.2.3 Ansættelse af gejstlige i Islands kirke.................................... 1114.2.4 Den islandske kirkes økonomi ................................................. 1124.3Sverige ................................................................................................ 1124.3.1 Lovgivning og kirkeordning ...................................................... 1124.3.2 Den svenske kirkes organer på nationalt niveau.............. 1134.3.3 Ansættelse af gejstlige i den svenske kirke ......................... 1154.3.4 Den svenske kirkes økonomi .................................................... 1164.4Finland ................................................................................................ 1164.4.1 Lovgivning......................................................................................... 1174.4.2 Den finske kirkes organer på nationalt niveau.................. 1184.4.3 Ansættelse af gejstlige i den finske kirke ............................. 1204.4.4 Den finske kirkes økonomi ........................................................ 1204.5Tyskland ............................................................................................ 1214.5.1 Lovgivning og kirkeordning ...................................................... 1214.5.2 Organer på landskirkeniveau.................................................... 1224.5.3 Ansættelse af gejstlige i Nordkirken ...................................... 1244.5.4 Nordkirkens økonomi .................................................................. 124

3.3.2 Biskoppens opgaver og kompetencer i forholdtil økonomi og administration mv. ............................................ 893.3.3 Stiftsrådets sammensætning, opgaver og kompetencer... 913.4Nationalt niveau: organer, embeder, opgaverog kompetencer ................................................................................. 943.4.1 Folketinget ........................................................................................... 943.4.2 Ministeren / Kirkeministeriet ..................................................... 943.4.3 Budgetfølgegruppe og budgetsamråd ...................................... 953.4.4 Det mellemkirkelige Råd................................................................ 963.5Udvalgets overvejelser om opgave- ogkompetencefordelingen ................................................................. 963.5.1 Overvejelser i forhold til menighedsrådene .......................... 983.5.2 Overvejelser i forhold til provstiudvalgene ........................... 983.5.3 Overvejelser i forhold til stiftsøvrigheden.............................. 993.5.4 Overvejelser i forhold til stiftsrådene.................................... 1003.5.5 Overvejelser i forhold til Det mellemkirkelige Råd ......... 1003.5.6 Afsluttende bemærkninger om opgave- ogkompetencefordelingen .............................................................. 101

4.6

4.7

4.6.14.6.24.7.14.7.24.7.34.7.4

4.8

Folkekirkens opgave og identitet - og syv pejlemærker .......... 1496.1Folkekirken som evangelisk-luthersk kirke ....................... 1496.2Syv pejlemærker............................................................................. 1526.2.1 Folkekirken og folket.................................................................... 1526.2.2 Folkekirkens tilstedeværelse overalt .................................... 1536.2.3 Rummelighed og frihed ............................................................... 1556.2.4 2200 menigheder - én folkekirke ............................................ 1566.2.5 Præstens uafhængighed .............................................................. 1596.2.6 Demokratisk legitimitet .............................................................. 1606.2.7 Nært forhold mellem staten og folkekirken........................ 162

Detbatoplæg, debatmøder og høringssvar .................................... 1335.1Debatoplæggets indhold ............................................................. 1335.2Debatmøder...................................................................................... 1375.3Høringssvar ...................................................................................... 1375.3.1 Høringssvar i forhold til folkekirkens identitetog pejlemærker ............................................................................... 1385.3.2 Høringssvar om indre anliggender ......................................... 1385.3.3 Høringssvar om fælles økonomi og fælles anliggender . 1415.3.4 Høringssvar om fælles organ for indre anliggenderog økonomi ....................................................................................... 1445.3.5 Høringssvar om sammensætning af organ(er).................. 1455.3.6 Høringssvar om årligt folkekirkemøde/folkekirkestævne............................................................................ 1465.3.7 Andre elementer i høringssvarene ......................................... 1475.4Andre henvendelser til udvalget ............................................. 147

4.8.14.8.24.8.34.8.4

United Kingdom .............................................................................. 125Church of England.......................................................................... 125Church of Scotland......................................................................... 127Grønland ............................................................................................ 127Lovgivning og kirkeordning ...................................................... 128Den grønlandske folkekirkes organer på nationaltniveau.................................................................................................. 130Ansættelse af gejstlige i Grønlands folkekirke ................... 130Finansiering af Grønlands folkekirke .................................... 130Færøerne ........................................................................................... 130Lovgivning og kirkeordning ...................................................... 131Den færøske kirkes organer ...................................................... 131Ansættelse af gejstlige i folkekirken på Færøerne ........... 131Finansiering af folkekirken på Færøerne............................. 132

Folkekirkens fælles økonomi............................................................. 1657.1Overblik over folkekirkens samlede økonomi ................... 1657.2Statens tilskud ................................................................................. 168

Fælles anliggender ................................................................................. 207

Folkekirkens indre anliggender ....................................................... 2159.1Indre anliggender – hvad er det, og hvem harkompetencen? ................................................................................. 2159.1.1 Gældende ret.................................................................................... 2159.1.2 Praksis ................................................................................................ 2189.1.3 Sondringen mellem indre og ydre anliggender ................. 2199.2Biskopperne som kollegium ...................................................... 2229.2.1 Gældende ret.................................................................................... 2229.3Udvalgets overvejelser ................................................................ 2259.3.1 Overvejelser om indre anliggender ........................................ 2259.3.2 Overvejelser om et bispekollegium ........................................ 2269.3.3 Overvejelser om et folkekirkeligt fællesudvalg ................. 2289.4Udvalgets anbefalinger ................................................................ 2289.4.1 Anbefaling fra udvalgets flertal ................................................ 229

Lovgrundlaget for statens tilskud til folkekirken ............. 170Statens tilskud 2014 ..................................................................... 171Kompetence i forhold til statens tilskud .............................. 173Tidligere overvejelser om omlægning af statenstilskud til bloktilskud ................................................................... 1747.3Fællesfonden.................................................................................... 1767.3.1 Lovgrundlaget for fællesfonden............................................... 1777.3.2 Fællesfondens udgifter 2014 .................................................... 1797.3.3 Kompetence i forhold til fællesfonden .................................. 1807.3.4 Budgetfølgegruppe vedrørende fællesfonden ................... 1817.3.5 Samspil mellem fastsættelsen af statens tilskudog landskirkeskatten .................................................................... 1837.4Udvalgets overvejelser ................................................................ 1857.4.1 Overvejelser om statens tilskud, herunder omomlægning til bloktilskud........................................................... 1857.4.2 Overvejelser om fælles økonomi og fælles anliggender 1877.5Udvalgets anbefalinger om fælles økonomi ogfælles anliggender ......................................................................... 1907.5.1 Anbefalinger om omlægning af statens tilskudtil bloktilskud................................................................................... 1907.5.1.1 Flertallets anbefaling ....................................................... 1907.5.1.2 Et mindretals anbefaling ................................................ 1917.5.1.3 Et andet mindretals holdning ....................................... 1927.5.2 Anbefalinger om kompetence i forhold til fællesøkonomi og fælles anliggender ................................................ 1937.5.2.1 Flertallets anbefaling ....................................................... 1937.5.2.2 Et mindretals anbefalinger ............................................ 1987.5.2.3 Et andet mindretals anbefaling.................................... 203

7.2.17.2.27.2.37.2.4

10 Udkast til lovforslag ............................................................................... 23710.1Flertallets udkast til lovforslag om økonomi...................... 23710.2Et mindretals (Charlotte Dyremoses) udkast tillovforslag om økonomi................................................................ 28310.3Et mindretals (Britta Schall Holbergs) udkast tillovforslag om økonomi................................................................ 30110.4Flertallets udkast til lovforslag om indre anliggender ... 33510.5Et mindretals udkast til lovforslag om indreanliggender....................................................................................... 360Bilag 1Baggrundsoplysninger om udvalgets medlemmer................... 379Bilag 2Tidligere kommissioner og udvalg om grundlovens § 66 .......382Bilag 3Notat om styring og legitimitet i folkekirken ...............................390Bilag 4Bispeembedet i den danske folkekirke ...........................................414Bilag 5Hidtidig procedure vedrørende regulering af folkekirkensindre anliggender .....................................................................................432Bilag 6Justitsministeriets notat af 10. august 2009 omgrundlovens § 4 og bloktilskud ..........................................................435

9.4.2 Anbefaling fra et mindretal ........................................................ 2319.4.3 Anbefaling fra et andet mindretal ........................................... 233

Indledning

I regeringsgrundlaget Et Danmark, der står sammen, oktober 2011, hed-der det omEn styringsreform af folkekirken:”Grundloven tildeler den danske folkekirke en særstilling. Regerin-gen ønsker inden for folkekirkens grundlovssikrede særstilling atindrette en mere tidssvarende og klar styringsstruktur for den dan-ske folkekirke, jf. også grundlovens § 66 ”Folkekirkens forfatningordnes ved lov”.Regeringen vil nedsætte et udvalg, som skal komme med forslag tilen mere sammenhængende og moderne styringsstruktur for folke-kirken med en klar ansvarsfordeling for økonomiske og indholds-mæssige forhold.”

Som optakt til arbejdet med styringsreformen blev der mandag den 16.april 2012 holdt en konference på Christiansborg med knap 150 delta-gere fra Folketinget og folkekirken. Ved konferencen blev der holdt enrække oplæg om grundlaget for arbejdet, og der blev præsenteret øn-sker til en styringsreform fra menighedsråd, gejstlige, kirkelige retnin-ger m.fl.Med tilslutning fra alle partier i Folketinget nedsatte regeringen i sep-tember 2012 et udvalg, som skulle komme med forslag til en meresammenhængende og moderne styringsstruktur for folkekirken.Folketingets tidligere ombudsmand, professor, dr. jur. Hans Gammel-toft-Hansen blev formand for udvalget. Udvalgets medlemmer repræ-senterer tilsammen forskellige myndigheder og grupperinger i folke-kirken, forskellige faglige områder, der er relevante for udvalgets arbej-de, og relevante ministerier.Udvalget på 20 medlemmer fik følgende sammensætning:

1.1

Udvalgets sammensætning

Jens Andersen, sekretariatslederPaw Kingo Andersen, provst, formand for og udpeget efter indstilling fraDanmarks ProvsteforeningPer Bucholdt Andreasen, sognepræst, formand for og udpeget efterindstilling fra Den danske PræsteforeningØvrige medlemmer:

Tidl. ombudsmand, professor, dr. jur. Hans Gammeltoft-HansenFormand:

Udvalget blev sekretariatsbetjent af følgende medarbejdere i Kirkemini-steriet:Marjun Egholm, chefkonsulentJørgen Engmark, informationskonsulentPernille Esdahl, kontorchefChristina Hyldgaard Jacobsen, specialkonsulentKlaus Kerrn-Jespersen, kontorchef.Sekretariat:10

Ulla Morre Bidstrup, lektor, ph.d., præst, udpeget efter indstilling fraDen danske PræsteforeningHelle Christiansen, chef for Kirkens Korshær, sognepræstLisbet Christoffersen, professor (mso) ret, religion, samfund, ph.d.Charlotte Dyremose, MF, cand.scient.pol.Britta Schall Holberg, lærer, godsejer og samfundsdebattør, tidl. MF ogministerHelga Kolby Kristiansen, højskoleforstanderJesper Langballe, tidl. MF, tidl. sognepræst (til 15. marts 2014)Kurt E. Larsen, lektor i kirkehistorie, ph.d., præstHenrik Nepper-Christensen, departementschef, KirkeministerietKristian Korfits Nielsen, afdelingschef, JustitsministerietKarsten Nissen, biskop over Viborg Stift, udpeget efter indstilling frabiskopperneInge Lise Pedersen, tidl. universitetslektor, formand for og udpeget efterindstilling fra Landsforeningen af MenighedsrådPeter Skov-Jakobsen, biskop over Københavns Stift, udpeget efterindstilling fra biskopperneKaren Sundbøll, sygeplejerske, sektionslederPreben Juul Sørensen, tidl. direktør, ingeniør, HD, udpeget efterindstilling fra Landsforeningen af MenighedsrådSune Thvilum-Kannegaard, kontorchef, Finansministeriet (fra november2013).Nærmere oplysninger om udvalgsmedlemmernes baggrund findes ibilag 1.

1.2

”Kommissorium for Udvalg om en mere sammenhængende og modernestyringsstruktur for folkekirkenI de senere år har der adskillige gange været debat om folkekirkensstyrings-struktur. Dels i forbindelse med beslutningsforslag, der varfremsat i Folketinget, dels i form af ønsker fra personer og organisa-tioner i folkekirken om et bredere gennemsyn af folkekirkens styrings-struktur.Af regeringsgrundlaget ”Et Danmark der står sammen” fremgårfølgende:”Grundloven tildeler den danske folkekirke en særstilling. Regerin-gen ønsker inden for folkekirkens grundlovssikrede særstilling atindrette en mere tidssvarende og klar styringsstruktur for den dan-ske folkekirke, jf. også grundlovens § 66 ”Folkekirkens forfatningordnes ved lov”.

Udvalget fik følgende kommissorium:

Udvalgets kommissorium

Regeringen vil nedsætte et udvalg, som skal komme med forslag til enmere sammenhængende og moderne styringsstruktur for folkekirkenmed en klar ansvarsfordeling for økonomiske og indholdsmæssige for-hold.”Baggrund for udvalgets arbejdeFolkekirkens nuværende styringsstruktur er blevet formet gennemmere end 150 års kirkelig lovgivning. På enkelte områder er folke-kirkens styrelse baseret på endnu ældre bestemmelser og sædvaner.

Regeringen nedsætter derfor Udvalg om en mere sammenhængende ogmoderne styringsstruktur for folkekirken.

Styringsstrukturen er karakteriseret ved, at Folketinget og regeringen erlovgiver for folkekirken, og at Kirkeministeriet er folkekirkens øversteadministrative myndighed, samtidig med at der er et udstrakt lokaltselvstyre.Lovgivningen omfatter traditionelt alene rammerne for folkekirkensvirke. Og lovgivningen har gradvis givet folkekirken demokratiske orga-ner som menighedsråd (1903), provstiudvalg (1922) og senest stiftsråd(2009). Der er således lovgivet om medlemskab af folkekirken, kirker ogkirkegårde, de demokratiske organer og deres kompetence, kirkensøkonomi samt ansættelse af gejstlige og andre medarbejdere i folke-kirken. Der er ikke etableret noget demokratisk kirkeligt organ på

landsplan med generel kompetence til at drøfte eller tage stilling tilfolkekirkelige forhold.

Der er ikke lovgivet om såkaldt indre kirkelige anliggender (gudstje-nesteordning, ritualer m.v.). De reguleres i stedet i henhold til en sæd-vane, der stammer fra tiden før grundloven, ved kgl. resolution elleranordning efter indstilling fra kirkeministeren. Der er ikke fastsatformelle regler om den nærmere fremgangsmåde.

Derfor er det særdeles relevant at gennemgå folkekirkens styringsstruk-tur med henblik på, at der sikres en klar sammenhæng mellem de for-skellige led i styringsstrukturen, at strukturen i fornødent omfangændres og eventuelt suppleres med et eller flere nye demokratiskeorganer, samt at der fastsættes klare regler for ansvarsfordelingen.Det vurderes, at der især er behov for at tage ansvarsfordelingen op tilvurdering i forhold til folkekirkens fælles økonomi og de indholdsmæs-sige forhold i folkekirken.

Styringsstrukturen er således opbygget gradvis gennem mange årtierslovgivning, og væsentlige kirkelige anliggender reguleres i henhold til ensædvane, uden at der er lovgivet om fremgangsmåden.

Kommissorium

Udvalget har til opgave at komme med forslag til en mere sammenhæn-gende og moderne styringsstruktur for folkekirken med en klar ansvars-fordeling for økonomiske og indholdsmæssige forhold, herunder indreanliggender.Udvalget skal beskrive den nuværende opgavefordeling og de styrings-mæssige kompetencer i folkekirken samt fordele og ulemper ved atbevare disse.

Udvalgets forslag til en eller flere modeller for folkekirkens fremtidigestyringsstruktur skal udformes, så beslutningskompetencen i forhold tiløkonomi og det kirkelige liv så vidt muligt følges ad. Udvalget skal væresærligt opmærksom på en ny styringsstrukturs konsekvenser for dennuværende struktur og de eksisterende organer i folkekirken og i for-bindelse hermed – i det omfang det vurderes relevant - overveje for-enklingsmuligheder samt foretage et serviceeftersyn af gældende ret.Udvalgets forslag skal sikre en klar og entydig kompetencefordelingmellem de eksisterende og evt. nye organer i folkekirken.

Udvalgets arbejde kan materielt sammenfattes i to overordnede temaer:indre anliggender og folkekirkens fælles økonomi. De to temaer er dogikke uafhængige af hinanden, men sammenflettede eksempelvis iforhold til afklaringen af en hensigtsmæssig moderne styringsstruktur.Udvalget skal i forbindelse hermed, i det omfang udvalget må finde dette

relevant, inddrage forholdet til de frie kirkelige organisationer, herun-der betjeningen af danskere i udlandet.

Indre anliggender

Det er en forudsætning, at udvalget arbejder ud fra den danske folke-kirkes tradition for decentral opbygning på grundlag af de lokale sogne-menigheder, rummelighed, frihedslovgivning, mindretalshensyn ogdemokratiske, valgte organer.

Fremgangsmåden rummer imidlertid en del uklarhed. Nye ritualer,bibeloversættelser, salmebøger m.v. er traditionelt blevet til på grundlagaf udvalgs- eller kommissionsarbejde. Efter indstilling fra biskoppernehar den relevante minister derefter indstillet de endelige udkast til kgl.autorisation. Der er imidlertid ikke fastlagt regler om, i hvilket omfangministeren for ligestilling og kirke er forpligtet til at følge forslagene fraudvalg og kommissioner eller indstilling fra biskopperne.Udvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstrukturfor folkekirken har til opgave:•at beskrive den nuværende retstilstand i forhold til behandlingenog reguleringen af indre anliggender.•at overveje og komme med eventuelle forslag til, hvordan repræ-sentanter for kirken kan inddrages formelt i behandlingen ogreguleringen af disse anliggender. Enten ved, at et eller flerekirkelige organer tillægges en formaliseret hørings- og udtaleretsamt evt. indstillingsret, som kan være bindende for ministerenfor ligestilling og kirke i et nærmere afgrænset omfang. Eller vedat et eller flere kirkelige organer tillægges beslutningskompe-tencen i disse sager. I overvejelserne skal indgå en afvejning afkompetencefordelingen mellem eventuelle nye kirkelige organerog biskoppernes læremæssige ansvar som gejstlig tilsynsmyn-dighed.•at overveje og komme med eventuelle forslag til sammensætningog valg eller udpegning af det eller de relevante kirkelige organer.•at beskrive, hvorledes evt. nye organer skal spille sammen medallerede eksisterende organer i folkekirken.

Den nuværende regulering af indre anliggender ved kgl. resolution efterindstilling fra ministeren for ligestilling og kirke er baseret på sædvane.Når disse forhold fortsat reguleres på denne måde, skyldes det to for-hold. Dels at der aldrig er nået hverken kirkelig eller politisk enighed omen kirkeforfatning, der kunne fastlægge en anden fremgangsmåde. Delset både politisk og kirkeligt ønske om, at disse emner ikke skal gøres tilgenstand for politisk debat og stillingtagen i Folketinget.

Folkekirkens fælles økonomi og beslutningskompetence

Ud over kompetencen i forhold til de indre anliggender er der i deseneste års kirkepolitiske debat især blevet sat fokus på kompetencen iforhold til folkekirkens fælles økonomi.

Folkekirkens fælles økonomi består dels i statens tilskud til folkekirken,dels i fællesfonden og landskirkeskatten.

Statens tilskud til folkekirken bevilges på finansloven. Tilskuddet bestårprimært i tilskud til løn til præster og provster samt dækning af udgif-terne ved pension til tidligere præster og provster. Det er i lov omfolkekirkens økonomi bestemt, at statens tilskud fra 2013 skal dække 40% af lønnen til 1892,8 stillinger som sognepræst og provst. De øvrige 60% dækkes af fællesfonden, som desuden kan finansiere præstestillingerud over det nævnte antal. Der er således mulighed for med fastsættelsenaf fællesfondens budget at foretage en prioritering af den præsteligebetjening. Hertil kommer, at det siden 1. januar 2007 har været muligtat oprette præstestillinger, som finansieres af de lokale kirkelige kasser.Fællesfonden dækker en række fælles folkekirkelige udgifter. Denprimære udgift er 60 % af lønnen til præster og provster. Andre udgifterer bl.a. drift af stiftsadministrationer og uddannelsesinstitutioner samtfolkekirkens it. Fællesfondens primære indtægtskilde er landskirkeskat,der er en del af den kirkeskat, som medlemmer af folkekirken betaler.I henhold til lov om folkekirkens økonomi er det ministeren for lige-stilling og kirke, som har kompetencen til at fastsætte fællesfondensbudget samt lands-kirkeskattens størrelse. Ministerens beslutningertræffes efter rådgivning fra budgetfølgegruppen vedrørende fælles-fonden. Budgetfølgegruppen er ikke lovfæstet, men nedsat af ministerenfor ligestilling og kirke, og dens rådgivning er ikke bindende for mini-steren. Budgetfølgegruppens rådgivning til ministeren gives bl.a. pågrundlag af budgetsamråd mellem følgegruppen og repræsentanter forstiftsrådene. Fællesfonden bestyres af stiftsøvrighederne og detadministrative fællesskab.På lokalt niveau er menighedsrådenes kompetence i forhold til økono-miske forhold afgrænset i lov om folkekirkens økonomi, som definerer,til hvilke formål menighedsrådet kan afholde udgifter af kirkekassen.Kirkekassens mulige indtægter er ligeledes defineret i økonomiloven.Der er tale om renter og udbytte af kapitaler, som tilhører kirken,betaling, som bliver ydet for brug af kirke og kirkegård, og renter ogudbytte m.v. af præsteembedernes faste ejendomme samt boligbidrag iforbindelse med præsternes tjenesteboliger. Langt den største ind-tægtspost i kirkekasserne er dog kirkeskatten, idet den del af kirke-

kassernes udgifter, som ikke dækkes af de ovennævnte indtægter,dækkes gennem ligning på folkekirkens medlemmer i kommunen.

Udvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstrukturfor folkekirken har til opgave:

•at beskrive den nuværende retstilstand i forhold til folkekirkensfælles økonomi.•at overveje og komme med eventuelle forslag til ændringer ikompetenceforholdene vedrørende fællesfonden. Enten ved, at eteller flere kirkelige organer tillægges en hørings- og udtaleretsamt evt. indstillingsret, som kan være bindende for kirkemini-steren i et nærmere afgrænset omfang. Eller ved at et eller flerekirkelige organer tillægges beslutningskompetencen i forhold tilfællesfonden og landskirkeskatten.•at overveje og komme med eventuelle forslag til en omlægning afstatens tilskud til folkekirken. Udvalget skal derfor overveje, omstatens tilskud skal målrettes medfinansiering af samfundsopga-ver, der varetages af folkekirken (vedligeholdelse af kirker mv.,kirkegårdsdrift samt personregistrering og begravelsesmyndig-hed) og herunder overveje justeringer i forhold til disse opgaver.Udvalget skal i den forbindelse også overveje, om statens tilskudskal omlægges til et bloktilskud.•at overveje og komme med eventuelle forslag omkring følgevirk-ninger i forhold til den lokale kirkelige økonomi ved en omlæg-ning af den fælles økonomi, herunder vedrørende beslutnings-kompetencer for opgaver, der eventuelt delvist skal finansieres afet statsligt bloktilskud, mulighederne for mere effektiv økonomi-styring og drift mv.•at overveje og komme med eventuelle forslag vedrørendeansættelses-myndigheden for præster, der aflønnes af den fællesøkonomi.•at overveje og komme med eventuelle forslag vedrørende stifts-øvrighedens sammensætning og opgaver, herunder administra-tionen af fællesfonden.•at overveje og komme med eventuelle forslag vedrørende stifts-rådets opgaver og rolle.•at overveje og komme med eventuelle forslag til sammensætningog valg eller udpegning af det eller de relevante kirkelige organer.•at beskrive, hvorledes en evt. ny struktur og nye organer skalspille sammen med allerede eksisterende organer i folkekirken,herunder i fornødent omfang overveje forenklingsmulighedersamt foretage et serviceeftersyn af gældende ret.•at vurdere de økonomiske konsekvenser af udvalgets forslag.

Afrapportering m.v.

Det forudsættes, at udvalgets forslag ikke indebærer offentlige mer-udgifter.Udvalget kan inddrage særligt sagkyndige i arbejdet, herunder søgeinspiration fra udlandet. Udvalget kan nedsætte underudvalg.Udvalget skal i foråret 2013 fremlægge udvalgets foreløbige resultaterfor regeringen mhp. en efterfølgende bred folkekirkelig og folkelig debatom de foreløbige resultater.

1.3

Udvalget har i perioden oktober 2012 til april 2013 holdt 7 dagsmødersamt to internatmøder af ca. et døgns varighed i henholdsvis Tåstrup ogVejle.

Udvalget foretager sin endelige afrapportering til Regeringen ultimo2013.”

Udvalgets arbejde og arbejdsform

Professor Jørgen Grønnegård Christensen har dels holdt et oplæg forudvalget om legitimitetsproblemer i styringen af folkekirken dels udar-bejdet et notat af 12. marts 2013 til brug for udvalget om styring oglegitimitet i folkekirken.

Udvalgets foreløbige overvejelser blev den 2. maj 2013 offentliggjort i etdebatoplæg.Herudover blev debatoplægget sendt til høring til alle menighedsråd,provstier og stifter samt en række organisationer.Debatoplægget, debatmøderne og høringen, der afsluttedes ultimooktober 2013, dannede grundlag for udvalgets videre arbejde.Debatoplægget og høring om det er beskrevet i kapitel 5.

Udvalget indbød til et debatmøde for alle interesserede i hvert af de 10stifter samt et debatmøde på Bornholm. Debatmøderne blev afholdt iløbet af juni samt sidste halvdel af august og første halvdel af september.

På grund af høringsperiodens længde blev udvalgets frist for at foretageden endelige afrapportering til regeringen forlænget til ultimo marts2014.

I perioden oktober 2013 til marts 2014 har udvalget i alt afholdt 4 dags-møder samt 4 internater af godt et døgns varighed, heraf 1 i Vejle og 3 iKøbenhavn.Udvalget har afleveret sin betænkning til regeringen ultimo marts 2014.

1.4

Den nuværende ordning for folkekirkens styre bør videreføres uændret.I lyset af grundlovens bestemmelser om folkekirken og den fortsat næresammenhæng mellem folk og kirke med sognemenighederne som detgrundlæggende og afgørende element i folkekirken, er det naturligt, atFolketinget fortsat er lovgivende myndighed for folkekirken, og atKirkeministeriet er øverste administrative myndighed. Desuden er detfortsat en velfungerende ordning, at kirkeministeren har kompetencentil at beslutte regulering af folkekirkens indre anliggender så som guds-tjenesteordning m.v., idet denne kompetence, der bygger på en sædva-ne, udøves med skønsomhed og inddragelse af mange relevante parter ifolkekirken. Hvis der etableres et valgt folkekirkeligt organ, som i eteller andet omfang kan træffe beslutninger for folkekirken, vil det føretil en politisering af folkekirken.

Jesper Langballe havde dog ved udvalgets møder den 9.-10. januar og24.-25. februar 2014 klart tilkendegivet sin endelige og definitiveposition i forhold til udvalgets overvejelser og forslag. Han tilkendegavsamtidig at ville uddybe og begrunde sin position nærmere i en mindre-talsudtalelse, som han imidlertid ikke nåede at udarbejde før sin død.På grundlag af Jesper Langballes udtalelser i udvalget kan hans positioni kort form gengives således:

Den 15. marts 2014 (et par uger før afslutningen af udvalgets arbejde)afgik Jesper Langballe ved døden.

Udvalgsmedlem Jesper Langballe

Jesper Langballe nåede således ikke at deltage i udvalgets endelige god-kendelse af denne betænkning.

Sammenfatning

Udvalget har haft til opgave at komme med forslag til en mere sammen-hængende og moderne styringsstruktur for folkekirken med en klaransvarsfordeling for økonomiske og indholdsmæssige forhold, herunderindre anliggender.Udvalgets kommissorium er gengivet i kapitel 1.Det fremgår af kommissoriet, at udvalget især har skullet beskæftige sigmed folkekirkens styre i forhold til to overordnede temaer: indre anlig-gender og folkekirkens fælles økonomi.Udvalget fremlægger i denne betænkning sine overvejelser og forslagvedrørende den fremtidige styring i folkekirken med særligt fokus påstyringen i forhold til folkekirkens fælles økonomi samt indre anliggen-der.Udvalgets overvejelser og forslag præsenteres i denne rækkefølge:Udvalget har imidlertid også haft til opgave at beskrive den nuværendeopgavefordeling og de styringsmæssige kompetencer i folkekirken samtfordele og ulemper ved at bevare disse.

2.1

Opgaver og kompetencer i folkekirken er fordelt på fire niveauer: sogn -provsti - stift – nationalt. Niveauerne og de valgte organer og forvalt-

Nuværende opgave- og kompetencefordeling ifolkekirken

•Nuværende opgave- og kompetencefordeling - afsnit 2.1 og kapitel3•Forholdet mellem stat og kirke samt kirkestyre i andre lande -afsnit 2.2 og kapitel 4•Udvalgets debatoplæg, debatmøder og høringssvar - afsnit 2.3 ogkapitel 5•Folkekirkens opgave og identitet samt syv pejlemærker - afsnit2.4 og kapitel 6•Folkekirkens fælles økonomi og kompetence i forhold til styringenaf den - afsnit 2.5 og kapitel 7•Folkekirkens fælles anliggender - afsnit 2.6 og kapitel 8•Indre anliggender og kompetence i forhold til regulering af dem -afsnit 2.7 og kapitel 9•Udkast til lovforslag vedrørende henholdsvis folkekirkens fællesøkonomi og indre anliggender - afsnit 2.8 og kapitel 10.

ningsmyndigheder samt de embeder, der findes på hver af dem kan ses ifølgende skema:SognAntal: 2.194ProvstiAntal: 103StiftAntal: 10NationaltniveauValgte organer ogforvaltningsmyndighederMenighedsrådProvstiudvalgBudgetudvalgBiskopEmbederPræst(er)Provst

BudgetsamrådStiftsråd

Stiftsøvrighed (biskop ogstiftamtmand)

Ministeren / KirkeministerietBudgetfølgegruppen vedr.fællesfonden / budgetsamrådDet Mellemkirkelige Råd

Biskop

2.1.1 Udvalgets overvejelser om den nuværende opgave- ogkompetencefordelingKapitel 3 afsluttes med nogle af udvalgets overvejelser om den nuvæ-rende opgave- og kompetencefordeling.

Der er desuden i kapitlet en oversigt over de forslag om ændringer iopgave- og kompetencefordelingen, der er fremlagt i betænkninger i deseneste år som resultat af arbejdet i forskellige udvalg, og som enten erblevet gennemført eller stillet i bero. Det drejer sig om forslag i følgendebetænkninger: betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift, derblev afgivet i 2006, betænkning 1491 Folkekirkens lokale økonomi, derblev afgivet i 2007, og betænkning 1527 Provstestillingen og provstietsfunktion, der blev afgivet i 2011.

Fordelingen af opgaver og kompetencer mellem de fire niveauer og mel-lem de organer og forvaltningsmyndigheder samt embeder, der findespå de enkelte niveauer, er udførligt beskrevet i kapitel 3.

Ministeren somansættelsesmyndighedfor præster, provster ogbiskopper

Menighedsrådene har en meget stærk position i folkekirken, og den børefter udvalgets opfattelse fastholdes, fordi sognet fortsat er den grund-læggende enhed i folkekirken, og fordi det demokratisk baserede menig-

hedsråd i kraft af medlemmernes tilhørsforhold blandt sognets folke-kirkemedlemmer har gode muligheder for at varetage de lokale kirke-lige anliggender i bedst mulig overensstemmelse med, hvad der ermedlemmernes ønsker og forventninger.

Udvalget konstaterer, at nogle af de væsentligste argumenter foretableringen af de nuværende organer og for fordelingen af opgaver ogkompetencer imellem dem har været,

Nogle af udvalgets medlemmer understreger behovet for, at der i etfortsat udredningsarbejde fokuseres på menighedsråd og stift sombærende enheder for folkekirken, og mener, at lovfæstede, valgte stifts-råd og nye lovfæstede, valgte organer bør føre til overvejelser om for-enkling og en opgaveflytning mellem de nuværende niveauer. Udvalgethar dog ikke fundet anledning til at komme med konkrete forslag.

•at folkekirkens medlemmer gennem valgte organer skal havebetydelig kompetence i forhold til beslutninger om de lokalekirkelige forhold,•at kompetence skal være placeret så tæt som muligt på det sted,hvor opgaverne findes og skal løses, og•at der samtidig skal være sikkerhed for et nødvendigt tilsyn samten økonomisk og forvaltningsmæssig koordinering på tværs afsognegrænserne.

Udvalget forudsætter, at eventuel indførelse af et folkekirkeligt organ pånationalt niveau vedrørende indre anliggender samt fælles økonomi ogfælles anliggender ikke vil have betydning for kompetenceforholdene isogne, provstier og stifter, men det vil gennem stemmeret give medlem-mer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd m.fl. indflydelse på for-valtningen af anliggender på det nationale niveau.Udvalget henleder opmærksomheden på, at der på forskellige måder erblevet arbejdet for og fortsat kan arbejdes for at styrke og forenklemulighederne for, at menighedsråd kan gå i samarbejde om varetagelseaf opgaver, som de mener at kunne løse bedre i fællesskab end hver forsig.

I forhold til provstiudvalgene peger udvalget på, at det er nødvendigtmed en instans, der har kompetence til at koordinere den kirkeligeøkonomi inden for ligningsområdet, at det er nødvendigt at opretholdeet tilsyn med menighedsrådenes økonomiske forvaltning, og at det - bl.a.af hensyn til de kulturværdier, der er knyttet til kirker og kirkegårde - ernødvendigt at opretholde et tilsyn med, at kirker og kirkegårde holdes iforsvarlig stand.Udvalget har også drøftet stiftsøvrighedens sammensætning og opgaversamt stiftsrådenes og Det mellemkirkelige Råds opgaver. Udvalget har

2.2

Udvalget har til brug for sine overvejelser om folkekirkens styre under-søgt forholdet mellem stat og kirke samt kirkernes interne beslutnings-kompetencer i de nordiske lande, Tyskland (repræsenteret ved Nord-kirche - den evangelisk-lutherske kirke i Nordtyskland), United King-dom samt Grønland og Færøerne.

ikke fundet anledning til at foreslå ændringer i forhold til disse, men an-befaler meget, at spørgsmålet om stiftsøvrighedens sammensætning ogopgaver undergives en evaluering og fornyet overvejelse snarest muligt.

Stat, kirke og kirkestyre i andre lande

Det beskrives udførligt i kapitel 4.

Generelt kan det om forholdet mellem stat og kirke i disse lande siges, at•I Norge, Island og Sverige har der været tradition for et nært for-hold mellem statsmagten og de evangelisk-lutherske folkekirkermed staten som lovgiver for kirkerne. I løbet af de seneste ca. 15år har disse kirker i forskellig grad fået øget selvstændighed.•I Finland har den evangelisk-lutherske kirke status som "folke-kirke" og har i mange årtier, men i særlig grad siden en grund-lovsændring i 1999 haft stor selvstændighed i forhold til staten.Den eneste begrænsning i dag i kirkens selvstændighed i forholdtil staten er, at kirkeloven, som er kirkens overordnede regelsæt,skal stadfæstes af rigsdagen. Ændring af kirkeloven kan dog kunske på kirkens eget initiativ.•I Tyskland er stat og kirke adskilt. Kirkerne - heriblandt den evan-gelisk-lutherske kirke i Nordtyskland ("Nordkirche") - har fuldselvstændighed. De har dog af staten fået forskellige privilegier,herunder at de har ret til at opkræve skatter af deres medlemmer,og at de gejstlige er ligestillet med statslige embedsmænd. Detyske forbundslande giver desuden i varierende omfang økono-misk støtte til kirkerne.•I United Kingdom er der to statskirker: Church of England ogChurch of Scotland. Church of England er i begrænset omfangunderlagt, at kirkens lovgivning skal stadfæstes af parlamentet, ogudnævnelse af biskopper stadfæstes af Dronningen efter indstil-ling fra premierministeren. Church of Scotland har fuld selvstæn-dighed med hensyn til kirkelig lovgivning og udnævnelse afembedsmænd.•I Grønland har Grønlands Selvstyre den lovgivende magt i forholdtil den evangelisk-lutherske kirke, der er folkekirke og under-støttes af staten (selvstyret) i overensstemmelse med § 4 iDanmarks Riges Grundlov. Biskoppen varetager den centrale

2.3

I overensstemmelse med kommissoriet afleverede udvalget medio april2013 sine foreløbige resultater til regeringen i form af "Debatoplæg fraudvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstrukturfor folkekirken".

Debatoplæg, debatmøder og høringssvar

styrelse og administration af kirken. Grønlands Kirke finansieresaf bevillinger fra selvstyret, og præster ansættes af selvstyret.•På Færøerne er Lagtinget lovgiver for folkekirken. Kirkens indreanliggender, f.eks. en ny alterbog, reguleres af kirken. De styrendeorganer i kirken er: stiftsøvrigheden, der består af biskoppen, etmedlem udpeget af landsstyret og et medlem valgt af menigheds-rådene, provstiråd med 4 valgte medlemmer og domprovsten somfødt og forretningsførende medlem samt et kirkeråd (menigheds-råd) i hvert sogn. Præster ansættes af landsstyret, og kirkenfinansieres dels ved kirkeskat, dels ved tilskud fra landsstyret tilpræsteløn.

Det blev samtidig oplyst, at udvalget ville indbyde til 11 debatmøder - eti hvert stift samt et på Bornholm.Debatoplæg, debatmøder og høringssvar beskrives mere udførligt i ka-pitel 5.I debatoplægget var der fire hovedafsnit.Det første handlede om folkekirkens opgave og identitet og seks pejle-mærker.Debatoplæggets andet hovedafsnit handlede om folkekirkens indreanliggender.•Model 1: Lovregulering med udgangspunkt i den nuværendeordning.•Model 2: Kirkeråd med begrænset kompetence.•Model 3: Kirkeråd med udvidet kompetence.

Debatoplægget blev efter regeringens beslutning offentliggjort den 2.maj 2013 og i trykt form udsendt til alle menighedsråd, provstiudvalg,stifter og institutioner i folkekirken samt til en række foreninger, orga-nisationer, institutioner og myndigheder. I et høringsbrev blev detoplyst, at der var mulighed for at indsende høringssvar indtil 31. okto-ber 2013.

Der blev peget på, at den nuværende ordning kan videreføres uændret,og der blev beskrevet tre mulige modeller for en fremtidig anderledesstyring af indre anliggender:

Debatoplæggets tredje hovedafsnit beskrev folkekirkens fælles økono-mi, der udgøres af statens tilskud til folkekirken samt fællesfonden. Detblev konstateret, at debatoplæggets modeller for mulig fremtidig styringaf den fælles økonomi kunne anvendes uafhængigt af, om statens tilskudomlægges til bloktilskud.Der blev peget på, at den nuværende ordning kan videreføres uændret,og der blev beskrevet fire mulige modeller, samt en variant af den førstemodel, for en fremtidig anderledes styring af folkekirkens fælles økono-mi og fælles anliggender:•Model 1: Lovregulering med udgangspunkt i den nuværendeordning.•Model 1 a: Lovregulering og forelæggelse for FolketingetsFinansudvalg.•Model 2 a: Et folkekirkeligt organ med besluttende kompetence.•Model 2 b: Enighedsmodel (mellem et folkekirkeligt organ ogministeren).•Model 3: Folkekirkens økonomibestyrelse (Et folkekirkeligt organmed mest mulig kompetence).

Der var i forbindelse med model 2 a en beskrivelse af, hvordan sammen-sætningen af et folkekirkeligt organ kan være.

2.3.1 Debatmøder og høringssvar

Udvalget indbød til 11 debatmøder, et i hvert stift samt et på Bornholm.Formålet med møderne var at inspirere til og understøtte en bred debatved at orientere om debatoplægget og give mulighed for spørgsmål ogkommentarer. Der var offentlig adgang til møderne, og de 11 debatmø-der havde tilsammen ca. 2.200 deltagere.Ved hvert debatmøde orienterede udvalgets formand om debatoplæg-gets indhold. Spørgsmål og kommentarer blev besvaret af formandeneller af andre tilstedeværende medlemmer af udvalget. Medlemmer afudvalgets sekretariat deltog i møderne og tog til brug for udvalgetsfortsatte arbejde noter vedrørende spørgsmål og debat.Om det nærmere indhold af høringssvarene henvises der til kapitel 5afsnit 5.3.

Det fjerde hovedafsnit beskrev muligheder for at kombinere modellernefor styring af henholdsvis indre anliggender og fælles økonomi.

Såvel udvalgets formand som andre medlemmer af udvalget deltog iperioden maj-oktober 2013 i et betydeligt antal møder, som andrehavde arrangeret med det formål at drøfte debatoplægget. Ved opgø-relse den 7. november 2013 var der modtaget 671 høringssvar.

2.4

Udvalget har beskrevet folkekirkens opgave og identitet og i sammen-hæng hermed syv pejlemærker som en del af grundlaget for overvejel-serne om, hvordan folkekirkens styre kan være udformet.Folkekirkens opgave og identitet og de syv pejlemærker er udførligtbeskrevet i kapitel 6.

Folkekirkens opgave og identitet - og syvpejlemærker

2.4.1 Folkekirken som evangelisk-luthersk kirke

Folkekirken er ifølge de særlige evangelisk-lutherske bekendelses-skrifter et fællesskab af mennesker, hvor evangeliet bliver forkyndt, oghvor sakramenterne - dåb og nadver - bliver forvaltet. Det betyder, atmenigheden, som samles om forkyndelsen af evangeliet og om dåb ognadver, er central i forståelsen af folkekirken. Dette hænger sammenmed Luthers tanker om det almindelige præstedømme.

Der er dog ved siden af det almindelige præstedømme også et særligtpræsteembede med en særlig tjeneste og et særligt ansvar for evange-liets forkyndelse. Præsten forventes at udføre sin særlige tjeneste i ettillidsfuldt vekselvirkningsforhold med menigheden. Og når det gælderfolkekirkens styrelse, er der i både menighedsråd, provstiudvalg ogstiftsråd etableret et samvirke mellem lægfolk og gejstlige.

Folkekirken forstås som et rummeligt fællesskab, hvor enhver, der erdøbt, har ret til at være med, og hvor enhver, der er med, har mulighedfor at tage del i et fælles ansvar. Det er formentlig medvirkende til, at etstort flertal af Danmarks befolkning er med i folkekirken. Den er dermedogså en kulturbærende faktor, der er med til at skabe folkelig sammen-hæng og fortolkning af livsmening ind i det enkelte menneskes liv og detdanske samfund.

2.4.2 Syv pejlemærkerFolkekirken og folket

organisationer også i stor udstrækning varetager en række af disse op-gaver.

Kristendommen har haft stor betydning for det danske folk og udvik-lingen af det danske samfund i mere end 1000 år.

Det første pejlemærke handler om folkekirkens forhold til og betydningfor folket.Folkekirken bidrager ved sin bredde og ved, at et meget stort flertal afalle indbyggere ønsker at gøre brug af folkekirken ved de centralebegivenheder i livet, samt ved mange lokale, diakonale initiativer til enfolkelig og samfundsmæssig sammenhængskraft.

Folkekirkens betydning for sammenhængskraften afspejles bl.a. ibrugen af folkekirken som samlingssted for alle danskere uanset reli-giøst tilhørsforhold ved markeringen af visse officielle begivenheder.Folkekirken indgår også i nogen grad i et samspil med institutioner somfolkeskolen og Danmarks Radio.

Folkekirkens tilstedeværelse overalt

Folkekirkens bidrag til sammenhængskraften afspejles også i, at folke-kirken har ansvaret for sikring og vedligeholdelse af den meget store delaf den danske kulturarv, som udgøres af kirker og deres kulturhistoriskværdifulde udsmykninger og inventar. Endvidere afspejles det i, atfolkekirken har ansvaret for at sikre, at der er begravelsespladser foralle, der dør i Danmark, uanset deres religiøse tilhørsforhold. De folke-kirkelige kirkegårde repræsenterer desuden ligesom kirkerne en væ-sentlig del af den danske kulturhistorie.Det andet pejlemærke handler om folkekirkens tilstedeværelse overalt,såvel geografisk som på anden måde.

I de 165 år, folkekirken har eksisteret, har det været en grundholdning,at folkekirkens tilstedeværelse bl.a. sikres gennem den præsteligebetjening med gudstjenester og kirkelige handlinger i sognemenighe-derne, som er folkekirkens grundenheder og dermed det organisato-riske fundament.26Der er imidlertid, især i løbet af de seneste ca. 40 år, i stigende omfangopstået behov for præstelig betjening af menigheder, som er defineretud fra særlige grupper, f.eks. studerende, eller i forhold til institutionersom f.eks. hospitaler og fængsler. Mange mennesker møder kristen

forkyndelse i kraft af de frie kirkelige organisationer. I en globaliseret oginternational verden påtager folkekirken sig ligeledes sammen medDanske Sømands- og Udlandskirker et ansvar for at betjene danskere iudlandet samt dansksindede i Sydslesvig.Grundholdningen om, at der skal være præster overalt, imødekommes iførste række ved, at præstestillinger primært finansieres af fællesfon-den og også af staten, så de ikke er afhængige af de enkelte områdersselvstændige økonomiske bæreevne. Dernæst ved at fordelingen af detsamlede antal stillinger mellem de 10 stifter sker på grundlag af enpræstefordelingsmodel og ved, at biskoppen inden for det enkelte stiftsørger for, at såvel sognemenigheder som særlige grupper og institu-tioner bliver tilgodeset med præstelig betjening.Rummelighed og frihedDet tredje pejlemærke handler om rummelighed og frihed, som er tokarakteristiske træk ved folkekirken.Der er således tale om et solidaritetsprincip, som bør fastholdes.

Disse træk afspejles bl.a. i, at der ikke stilles andre krav til folkekirkensenkelte medlemmer, end at de skal være døbt, og at de skal være villigetil at betale kirkeskat.De afspejles også i, at de rammer, som den kirkelige lovgivning sætter,giver meget store muligheder for, at man lokalt i sognemenighederneselv kan bestemme, hvordan det kirkelige liv skal udformes.Endvidere indeholder den kirkelige lovgivning en række frihedsbestem-melser, bl.a. om sognebåndsløsning, valgmenigheder og om hensyn tilmindretal i en sognemenighed, f.eks. i forbindelse med præsteansæt-telse og i form af adgang til at holde gudstjenester med en præst, dertilkaldes udefra.Det giver mulighed for, at forskellige kirkesyn kan rummes og udfoldesinden for folkekirken.Det fjerde pejlemærke handler om folkekirkens enhed.

2200 menigheder - én folkekirke

Udvalget har i overensstemmelse med sit kommissorium arbejdet ud fraforudsætningen om, at folkekirkens tradition for rummelighed, friheds-lovgivning og mindretalshensyn skal videreføres.De enkelte menigheder i folkekirken fremstår som individuelle evange-lisk-lutherske menigheder. Det betyder dog ikke, at der i Danmark er ca.2.200 helt selvstændige folkekirker (svarende til antallet af sogne). Selvom de enkelte menigheder kan være meget forskellige, så er de alligevel

bundet sammen på en måde, som gør, at folkekirken kan og må betrag-tes som én, landsdækkende kirke.Udvalget vurderer, at der er meget bred opbakning såvel folkeligt somkirkeligt og politisk til at fastholde folkekirken som en enhed.

Samtidig er folkekirken fortsat i meget stor udstrækning karakteriseretved et nærhedsprincip, som også fremmer rummelighed og frihed ogderigennem mangfoldighed. Det har medvirket til, at folkekirken beståraf mange små enheder og samtidig er en landsdækkende helhed.

Nærhedsprincippet indebærer i folkekirkens sammenhæng for detførste, at det, der kan løses lokalt, fortsat løses lokalt - enten i det enkel-te sogn eller i et samarbejde mellem flere sogne. Det indebærer dernæst,at løsning af opgaver på et fælles (højere) niveau først og fremmest børske i situationer, hvor der i den nære sammenhæng er tilslutning til, aten opgave kan løses bedre gennem samarbejde på et højere niveau. Derer dog også opgaver, som efter deres karakter må løses i fællesskab ellerpå et højere niveau end det enkelte sogn, herunder for folkekirken somhelhed.Derfor samarbejdes der i stadigt stigende omfang på tværs af sogne-grænser. Der ses således en vis udvikling i retning af, at folkekirken pådet lokale niveau i stigende grad opfattes som et fælles anliggende medprovstiet eller stiftet som ramme. Denne udvikling kan i bedste faldvære med til at fastholde og måske endog styrke medlemmernes opbak-ning til folkekirken på grund af de muligheder, som skabes gennemsamarbejdet, dels i forhold til økonomien, dels i forhold til, hvilke opga-ver der er menneskelige og økonomiske ressourcer til at tage op. Udvik-lingen kan dog også bidrage til at svække folkekirken, hvis den inde-bærer, at afstanden mellem folkekirkens medlemmer og de styrendeorganer bliver oplevet som værende for stor.Enheden eller fællesskabet kommer i forhold til økonomi bl.a. også tiludtryk i, at løn m.v. til præster m.v. samt udgifter til nogle stifts- ellerlandsdækkende institutioner og aktiviteter finansieres på et fælles,centralt niveau.

Præstens uafhængighed

Det femte pejlemærke handler om præstens uafhængighed i udøvelsenaf den pastorale forpligtelse.

Præsternes forkyndelse skal ske ud fra det fælles grundlag, som udgøresaf folkekirkens bekendelsesskrifter. Inden for det fælles grundlag er derimidlertid, og skal der fortsat være, plads til, at præster er forskellige ideres forkyndelse og i udøvelsen af deres pastorale virksomhed i øvrigt.

Dette har siden 1912 bl.a. været understøttet af, at der i lov om menig-hedsråd er en bestemmelse om, at præsten i udøvelsen af den pastoraleforpligtelse, herunder sin forkyndelse, sin sjælesorg og sin undervisning,er uafhængig af menighedsrådet.Det sjette pejlemærke handler om demokratisk legitimitet.Præstens uafhængighed anses under den nuværende ordning desudenfor at være sikret i kraft af, at ansættelsesmyndigheden i forhold tilpræster er placeret hos kirkeministeren.

Demokratisk legitimitet

Det indebærer, at der er en indbygget afbalancering af magt mellem deforskellige organer. Der er desuden en afbalancering af magt mellemlægfolket og gejstligheden. Det kommer bl.a. til udtryk i den forpligtelse,som de valgte medlemmer af menighedsrådene og præsterne har til atsamvirke om det kirkelige liv i sognet. Det kommer også til udtryk isammensætningen af provstiudvalg og stiftsråd, hvor der også er bådelæge og gejstlige medlemmer.Magtspredningen og magtbalancen medvirker til, at der er og kan værestor frihed i folkekirken.Menighedsrådene henter deres demokratiske legitimitet fra, at allevoksne medlemmer af folkekirken har adgang til at deltage i valget afdem.

Folkekirken er karakteriseret ved en høj grad af magtspredning. Indfly-delsen i folkekirken er delt mellem forskellige organer, bl.a.: Folketinget,kirkeministeren, biskopperne, stiftsrådene, provstiudvalgene og menig-hedsrådene.

Menighedsrådene deltager i samtlige øvrige valg i folkekirken, idet deter menighedsrådenes læge medlemmer, der vælger de fleste af provsti-udvalgets og stiftsrådets medlemmer. Menighedsrådene har også stem-meret ved valg af stiftets biskop.

Valg til provstiudvalg og stiftsråd sker således ved indirekte valg, hvorde læge medlemmer vælges blandt folkekirkens medlemmer. Det kanvære et demokratisk problem, at valg sker ved indirekte valg, specieltnår interessen for at deltage i menighedsrådsvalget – i hvert fald nårman ser på antallet af afstemningsvalg og stemmeprocenten ved disse –er forholdsvis beskeden.Det bør således overvejes, hvordan der kan sikres et eventuelt nytfolkekirkeligt organ på nationalt niveau en tilstrækkelig demokratisklegitimitet.29

Nært forhold mellem staten og folkekirken

Med grundloven af 1849 blev der indført religionsfrihed, jf. grundlovens§ 67, men der blev ikke indført religionslighed eller ligestilling af tros-samfund. Traditionen for et nært forhold mellem staten og den evange-lisk-lutherske kirke blev videreført, om end på et ændret grundlag, medgrundlovens § 4, der fastslår, at den evangelisk-lutherske kirke er dendanske folkekirke og understøttes som sådan af staten, og med grund-lovens § 66, der bestemmer, at folkekirkens forfatning ordnes ved lov.Regeringen og de politiske partier, som har tilsluttet sig nedsættelsen afudvalget, har understreget, at udvalgets overvejelser skal ske med re-spekt af folkekirkens grundlovssikrede særstilling.Folkekirkens samlede økonomi består af den fælles økonomi, som ud-gøres af fællesfonden og statens tilskud til folkekirken, samt den lokaleøkonomi, det vil sige kirkekasserne og provstiudvalgskasserne.

Det syvende pejlemærke er, at der fortsat skal være et nært forhold mel-lem staten og folkekirken.Staten og den evangelisk-lutherske kirke har været tæt forbundne sidenreformationen i 1536.

2.5

Folkekirkens fælles økonomi

I kapitel 7 er der først et overblik over folkekirkens samlede økonomi. I2012, som er det seneste år, for hvilket der foreligger regnskabstal forde lokale kirkelige udgifter, var de samlede folkekirkelige udgifter 7.791mio. kr.Derefter er der i kapitlet en udførlig beskrivelse af statens tilskud tilfolkekirken, herunder lovgrundlaget og kompetencen i forhold til fast-sættelsen og administrationen af tilskuddet, samt en beskrivelse aftidligere overvejelser om omlægning af statens tilskud til et bloktilskud.Videre er der en udførlig beskrivelse af fællesfonden, herunder lov-grundlaget og kompetencen i forhold til fastsættelse af fællesfondensbudget og landskirkeskatten samt en omtale af den rådgivende budget-følgegruppe.Dernæst er der en beskrivelse af samspillet mellem fastsættelse afstatens tilskud til folkekirken og fastsættelse af landskirkeskatten.

Videre gøres der rede for udvalgets overvejelser om fremtidig styring affællesfonden og fælles anliggender.

Efter disse beskrivende afsnit gøres der rede for udvalgets overvejelserom statens tilskud, herunder om omlægning til et bloktilskud.

2.5.1 Statens tilskud

Statens økonomiske støtte til folkekirken udspringer af bestemmelsen igrundlovens § 4, der siger, at folkekirken understøttes af staten.I de første årtier efter grundloven var den økonomiske del af statensstøtte dog af begrænset omfang. Det skyldtes, at folkekirken stort setkunne finansieres af sine egne indtægtskilder. Efter år 1900 svandtfolkekirkens mulighed for "selvfinansiering" ind. Derfor skete der iårene omkring 1920 en markant forøgelse af statens tilskud til folke-kirken i form af tilskud til løn og pension til præster.I årenes løb er der flere gange sket ændringer i fordelingsmønstretmellem henholdsvis statens tilskud til løn og pension til præster ogprovster og folkekirkens egen andel af præstelønnen, der betales affællesfonden.

Kapitlet afsluttes med udvalgets forslag vedrørende fremtidig styring.

Efter de seneste ændringer dækker statens tilskud 40 procent af lønnentil 1892,8 præstestillinger, og staten betaler fuldt ud tjenestemands-pension vedrørende præster og provster. Fællesfonden kan fuldt udfinansiere præstestillinger ud over de stillinger, som staten yder tilskudtil.Staten yder desuden ved bevilling på finansloven tilskud til forskelligefolkekirkelige formål.Statens bevillinger vedrørende folkekirken i 2014 fremgår af den ikapitel 7, afsnit 7.2.2, gengivne tabel ”Statens bevillinger til folkekirken2014 (nettoudgift)”.

2.5.1.1 Lovgrundlaget for statens tilskud til folkekirken

I henhold til økonomilovens § 20 afholder statskassen lønninger, pens-ioner og andre ydelser til biskopperne, pensioner og efterindtægt tilprovster og præster samt udgifterne ved den kirkelige betjening afChristiansø og Hirsholmene. Endvidere yder statskassen et årligt tilskudtil fællesfonden på 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger tilpræster og provster svarende til 1.892,8 årsværk. Præstestillingerherudover finansieres fuldt ud af fællesfonden eller af lokale kirkeligemidler. Endelig udreder statskassen et tilskud på mindst 14 mio. kr.

Ud over grundlovens § 4 er lovgrundlaget for statens økonomiske støttetil folkekirken § 20 i lov om folkekirkens økonomi samt Finanslovens §22 Kirkeministeriet og Finanslovens § 36 Pensionsvæsenet, hvori indgårpension til folkekirkens præster og provster samt Pensionskassen af1950 for forskellige private kirkelige institutioner.

2.5.1.2 Kompetence i forhold til statens tilskud

2.5.1.3 Tidligere overvejelser om omlægning af statens tilskud tilbloktilskudSpørgsmålet om omlægning til bloktilskud har i de senere år væretbehandlet i to udvalgsbetænkninger, senest i betænkning 1511 (2009)Omlægning af statens tilskud til folkekirken til bloktilskud.

Regeringen udøver kompetence i forhold til statens bevillinger til folke-kirken, dels ved at Finansministeren (vedrørende § 22 Kirkeministeriet)på grundlag af et tæt samarbejde mellem Finansministeriet og Kirke-ministeriet udarbejder og i Folketinget fremsætter forslag til finanslov,dels ved at kirkeministeren administrerer finanslovens bevillinger tilfolkekirken, hvilket bl.a. indebærer, at kirkeministeren har kompetencetil og ansvar for at foretage den nærmere fordeling af den bundnebevilling til præsteløn; se herved nærmere kapitel 7, afsnit 7.2.3.

Folketinget har kompetencen til atfastsætte arten og omfangetaf sta-tens tilskud til folkekirken. Det sker gennem lov om folkekirkens økono-mi og med vedtagelse af finansloven.

Kompetencen i forhold til statens bevillinger til folkekirken udøves delsaf Folketinget, dels af regeringen og her primært af kirkeministeren.

årligt, til restaurering af kirker og af kirkers historiske inventar samtsærligt bevaringsværdige gravminder.

I betænkning 1511 fremlagde udvalget mulige modeller for omlægningtil bloktilskud. De folkekirkelige repræsentanter i udvalget anbefalededog, at den hidtidige ordning for statens tilskud blev videreført uændret.Efter offentliggørelse af betænkningen og en bred høring besluttede dendaværende regering, at der ikke skulle arbejdes videre med en omlæg-ning af statens tilskud.

2.5.2 Fællesfonden

En nærmere omtale af modellerne i betænkning 1511 og det daværendeudvalgs overvejelser findes i kapitel 7, afsnit 7.2.4.Fællesfonden blev etableret i 1919 med henblik på, at den skulle dækkeen del af udgifterne til løn og pension til præster og provster. Det blevsamtidig besluttet, at medlemmer af folkekirken skulle betale en kirke-skat (landskirkeskat) til den.

Indtil 1986 kunne der af fællesfonden ud over løn og pension til præsterstort set kun anvendes et begrænset beløb som tilskud til nedsættelse afden kirkelige ligning i økonomisk svage kommuner (udligningstilskud).Med lov om folkekirkens økonomi fra 1986 blev fællesfonden tillagt fle-re udgiftsområder, bl.a. at dække udgifterne ved bispeembedernes ogstiftsøvrighedernes kontorhold og ejendomme. Fællesfonden er vedsenere lovændringer blevet tillagt yderligere udgiftsområder.Fællesfondens primære udgiftsområde er dog fortsat at dække folkekir-kens egen del af lønnen til præster og provster.

Fællesfondens primære indtægtskilde, landskirkeskatten, er i 2014 fast-sat til 1107,2 mio. kr.

2.5.2.1 Lovgrundlag og kompetence vedrørende fællesfonden

Fællesfondens udgifter i 2014 fremgår af den i kapitel 7, afsnit 7.3.2 gen-givne tabel herom.Det nuværende lovgrundlag for fællesfonden er kapitel 2 (§§ 10-17) iøkonomiloven. Ministeren har desuden med hjemmel i lovens § 10udstedt en bekendtgørelse om fællesfondens budget og regnskab m.v.Lovens § 11-14 indeholder nærmere bestemmelser om fællesfondensindtægter og udgifter (se herom nærmere kapitel 7, afsnit 7.3.1).

Lovens § 10 definerer fællesfonden som "folkekirkens fælleskasse" ogfastslår, at "fællesfonden bestyres (dvs. administreres eller forvaltes) afbiskopperne og af et administrativt fællesskab efter bestemmelserfastsat af kirkeministeren og under ansvar over for kirkeministeren".

I § 15 fastslås det bl.a., at landskirkeskattens størrelse fastsættes afkirkeministeren; endvidere at kirkeministeren fastsætter fællesfondensbudget, og at der ikke kan budgetteres med samlede udgifter, der erstørre end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtægter samteventuelt videreført overskud fra tidligere år.Kirkeministeren har således kompetencen til, at•fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens for-skellige udgiftsområder.•fastsætte det beløb, der ud over statens tilskud af fællesfondenskal anvendes til løn og andre udgifter i forbindelse med præsterog provster. Beløbet skal dog fastsættes i sammenhæng med detbeløb, der på finansloven er bevilget som statens andel af løn tilpræster.•fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn mel-lem de 10 stifter.

Kirkeministerens fordeling af de samlede bevillinger til præsteløn mel-lem de 10 stifter er traditionelt blevet udøvet efter drøftelse mellemministeren og biskopperne. Siden 2009 er fordelingens sket på grundlagaf en beregningsmodel, baseret på 6 kriterier: 1. antal medlemmer affolkekirken, 2. antal kirker, 3. antal kirkelige handlinger, 4. forpligtelse iforhold til ikke-medlemmer, 5. særlige vilkår i de enkelte stifter samt 6.stillinger til betjening af stiftsoverskridende menigheder.Det er biskoppen, der har kompetencen til at fordele stiftets bevilling tilpræsteløn inden for stiftet. Det er således biskoppen, der fastlæggerplaceringen af præstestillinger i stiftet.Statens tilskud til folkekirken fastsættes på den årlige finanslov på bag-grund af de bestemmelser om statens tilskud, der findes i lov om folke-kirkens økonomi § 20. Finansloven vedtages normalt primo december iåret forud for budgetåret.

Budgetfølgegruppen består af en biskop, en stiftskontorchef, et medlemudpeget efter indstilling fra Landsforeningen af Menighedsråd, et med-lem udpeget efter indstilling fra Danmarks Provsteforening og en repræ-sentant fra Kirkeministeriet. Endvidere afholder budgetfølgegruppenårligt et eller to budgetsamråd med deltagelse af en læg repræsentantfor hvert stift valgt af stiftsrådet samt én observatør fra Den danskePræsteforening og én observatør indstillet i fællesskab af kirkefunktio-nærernes faglige organisationer. I budgetsamrådets drøftes fællesfon-dens årlige regnskab samt spørgsmål om prioritering af fællesfondensudgifter.

Siden 2002 har repræsentanter for de folkekirkelige myndigheder væretinddraget ved en budgetfølgegruppe, der følger budgetudarbejdelsen ogrådgiver ministeren og ministeriet.

•fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, derfinansieres helt eller delvis af fællesfonden.•fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udlig-ningstilskud, samt fordelingen af det mellem kommunerne (lig-ningsområderne).•fastsætte landskirkeskattens størrelse.

2.5.2.2 Samspil mellem fastsættelsen af statens tilskud oglandskirkeskatten

Landskirkeskattens størrelse bliver imidlertid "låst" ca. to måneder tid-ligere, idet landskirkeskatten sammen med den lokale kirkelige ligningindgår i den fastsættelse af kirkeskatteprocenten, der skal være sketsenest den 15. oktober.

2.5.3 Udvalgets overvejelser om statens tilskud, herunderom omlægning til bloktilskud

Hvis Folketinget i forbindelse med vedtagelsen af finansloven beslutter,at statens tilskud til folkekirken skal reduceres i det kommende år, oghvis reduktionen vedrører tilskud til præsteløn, vil det indebære, atkirkeministeren skal reducere fællesfondens udgifter, medmindre derfra tidligere år er et videreført overskud, der kan anvendes.

At statens støtte er udformet som tilskud til løn til et antal præstestil-linger, der er fastsat ved lov, anses desuden af nogle, heriblandt nogle afudvalgets medlemmer, for at medvirke til at fastholde statens støtte pået stabilt niveau.Statens økonomiske støtte til folkekirken kan imidlertid også ydes somet bloktilskud, der ikke er knyttet til løn til præster.At støtten udformes som et generelt bloktilskud eller som øremærketbloktilskud i forbindelse med bestemte opgaver, der ikke er af forkyn-delsesmæssig karakter, anses af nogle, heriblandt nogle af udvalgetsmedlemmer, som naturligt set i lyset af, at alle borgere bidrager til sta-tens støtte til folkekirken uanset religiøst tilhørsforhold.

At støtten er øremærket til dette formål anses af nogle, heriblandt nogleaf udvalgets medlemmer, som naturligt set i lyset af, at forkyndelsen eret kerneanliggende i en evangelisk-luthersk kirke som folkekirken samti lyset af kristendommens meget centrale betydning i Danmark bådehistorisk og aktuelt.

Statens økonomiske støtte kan, som det har været tilfældet i næsten 100år, ydes primært som tilskud til løn og pension til præster og provster.

Fortalere for dette finder det naturligt, at folkekirkens medlemmer selvvia kirkeskatten finansierer forkyndelsen, men finder det samtidig rime-ligt, at staten, og dermed alle borgere uanset religiøst tilhørsforhold bi-drager til at dække folkekirkens udgifter til varetagelse af opgaver, derhar værdi og betydning for samfundet som helhed og for alle borgereuanset religiøst tilhørsforhold.Et flertal af udvalgets medlemmer er af den opfattelse, at et bloktilskud igivet fald bør ydes som et generelt tilskud, således at der ikke i lovgiv-ningen er specifikke angivelser af, hvordan bloktilskuddet skal anven-des.Det er desuden flertallets opfattelse, at et bloktilskud i givet fald børoverføres til fællesfonden, og at anvendelsen af bloktilskuddet skalbesluttes i sammenhæng med prioriteringen og fastsættelsen af fælles-fondens budget.

Et bloktilskud kan således begrundes og ses i sammenhæng med, atfolkekirken via medlemmernes kirkeskat finansierer varetagelse afsamfundsrelevante opgaver, som folkekirken uanset en omlægning tilbloktilskud eller ej fortsat vil have ansvar for.

Et mindretal af udvalgets medlemmer har den opfattelse, at den nuvæ-rende ordning med statstilskud til præsters løn og pension tydeliggørdet nære forhold mellem stat og kirke. En omlægning til bloktilskud vilikke ændre ved, at staten fortsat vil bidrage til en evangelisk-lutherskkirke, hvis kerneopgave er forkyndelse af det kristne evangelium. Det erderfor mere reelt og gennemskueligt at fastholde statens støtte som etdirekte tilskud til aflønning af præster frem for at kanalisere statenstilskud til andre områder af den folkekirkelige økonomi, hvorfra der såfrigøres midler til forkyndelse.

Det er endvidere flertallets opfattelse, at nogle af statens nuværendeudgifter eller tilskud må anses for at være knyttet til decideret statsligeforpligtelser, og at disse udgifter eller tilskud derfor ikke bør indgå iberegningen af et bloktilskud til folkekirken, men fastholdes som sær-skilte bevillinger på finansloven (se nærmere kapitel 7, afsnit 7.4.1). Detdrejer sig om bevillinger, som på finansloven for 2014 udgør en samletnettoudgift på 250 mio. kr. Et bloktilskud bør derfor i givet fald aleneerstatte øremærkede bevillinger, der på finansloven for 2014 samletbeløber sig til 510,6 mio. kr.

Mindretallet peger desuden på, at folkekirkens præster udfører et om-fattende arbejde, der rækker længere ud end forkyndelse og betjening affolkekirkens medlemmer. Tilskud til præsteløn kan desuden bidrage tilat fastholde omfanget af statens støtte på et stabilt niveau. En omlæg-ning kan risikere at gøre antallet af præstestillinger til genstand forløbende forhandling og dermed svække fastholdelse af folkekirkenstilstedeværelse overalt.Et andet mindretal ønsker ikke at tage stilling til, om statens tilskud skalomlægges til et bloktilskud eller ej, jf. afsnit 2.5.5.3,, men tilkendegiver,at hvis der skal ske en sådan omlægning, er det en afgørende forudsæt-ning, at der etableres et demokratisk valgt organ i folkekirken til atmodtage bloktilskuddet.

Udvalget har - i lighed med tidligere udvalg om bloktilskud - overvejet,hvorvidt en omlægning til bloktilskud vil eller bør have konsekvenser iforhold til ansættelse af præster og provster.Den fælles og centrale ansættelsesmyndighed for præster anses bredtfor at bidrage til at sikre præstens uafhængighed af menighedsrådet i

Præster og provster har under de gældende regler kirkeministeren somansættelsesmyndighed.

udøvelsen af den pastorale virksomhed. Den centrale ansættelsesmyn-dighed bidrager også til at sikre, at præster har ensartede ansættelses-vilkår, uanset hvor i folkekirken de er ansat.Udvalgets anbefalinger vedrørende bloktilskud beskrives nedenfor iafsnit 2.5.5 samt mere uddybet i kapitel 7, afsnit 7.5.1.

Der er i udvalget enighed om, at den fælles og centrale ansættelsesmyn-dighed for præster bør fastholdes, uanset om der gennemføres en om-lægning af statens tilskud til folkekirken eller ej.

2.5.4 Udvalgets overvejelser om fælles økonomi og fællesanliggender

Det har i nogle år i såvel folkekirkelige som politiske kredse væretdiskuteret, om det kan anses for tidssvarende, at kirkeministerenformelt set har enekompetence i forhold til fastsættelse af det beløb,som folkekirkens medlemmer skal betale i landskirkeskat, samt i for-hold til prioritering og fastsættelse af fællesfondens budget.

Kirkeministerens kompetence i forhold til fællesfonden indebærer, atdet også formelt er kirkeministeren, som har kompetence til at beslutte,hvilke opgaver der skal varetages som fælles anliggender for folkekirkenud over de fælles anliggender, der er bestemt ved lov. Kirkeministerenskompetence i forhold til fælles anliggender er begrundet i, at dissefinansieres af fællesfonden.Andre, heriblandt et flertal af udvalgets medlemmer, er af den opfattel-se, at en tidssvarende og sagligt mere hensigtsmæssig ordning må inde-bære, at et demokratisk baseret folkekirkeligt organ helt eller delvisovertager kirkeministerens kompetencer på disse områder. Det gælder iforhold til at prioritere og fastsætte fællesfondens budget samt lands-kirkeskattens størrelse og dermed også kompetencen til at beslutte ogprioritere opgaver, der skal varetages som fælles anliggender.Der har i udvalget været drøftet forskellige grader af et folkekirkeligtorgans overtagelse af kompetence fra ministeren.I forhold til udvalgets debatoplæg, der indeholdt en række modeller (jf.kapitel 5, afsnit 5.1), har udvalget i sine endelige overvejelser koncen-treret sig om to muligheder: enten en videreførelse af den nuværendeordning med begrænset ændring i form af lovfæstelse af budgetfølge-gruppen der foreslås sammensat ved demokratisk valg, eller en mereDen nuværende ordning anses af nogle, heriblandt nogle af udvalgetsmedlemmer, for at være velfungerende og for at være tilstrækkeligtdemokratisk legitimeret i og med, at kirkeministeren står til ansvar overfor Folketinget.

Under udvalgets drøftelser efter høringsfasen har Finansministerietsrepræsentant i udvalget udtrykt alvorlig og principiel betænkelighedover for enighedsmodellen. Et krav om delt ansvar gennem enighed medfolkekirkeligt organ vil begrænse ministeren afgørende i de politiskeforhandlinger, herunder ministerens bidrag til arbejdet med finans-loven. Desuden er modellen uklar i samspillet mellem organets ansvarog ministerens ansvar, Hertil kommer, at det i praksis ikke vil væremuligt som foreslået i modellen at videreføre fællesfondens budgetuændret i tilfælde af, at der ikke kan opnås enighed mellem kirkemini-steren og et folkekirkeligt organ.Udvalgets endelige overvejelser har derfor med udgangspunkt i debat-oplæggets model 2 a været koncentreret om en model, hvor kirkemini-sterens og dermed statens indflydelse baseres på, at der af ministerenfastsættes retningslinjer, der beskriver nogle forhold eller kriterier, somet folkekirkeligt organ skal tage hensyn til i sine overvejelser og beslut-ninger vedrørende fællesfondens budget, landskirkeskatten og fællesanliggender.

Udvalget har i forhold til den mere vidtgående ændring overvejet de tomodeller, der i udvalgets debatoplæg var opstillet som model 2 a Etfolkekirkeligt organ med besluttende kompetence og model 2 b Enig-hedsmodel, der forudsatte enighed mellem et folkekirkeligt organ ogkirkeministeren.

vidtgående ændring, hvorefter kompetencen i forhold til fællesfonden,landskirkeskatten og fælles anliggender deles mellem kirkeministerenog et nyt, demokratisk baseret folkekirkeligt organ.

Sådanne retningslinjer kan bl.a. sigte på at sikre en ansvarlig udvikling ifællesfondens samlede budget og landskirkeskatten. De kan også sigtepå fortsat at sikre præstelig betjening i rimeligt omfang overalt i folke-kirken. Endvidere kan retningslinjer bl.a. sigte på at sikre den fortsatteeksistens af en udligningsordning, der er til gunst for økonomisk sva-gere stillede områder i folkekirken samt sikre understøttelse af uddan-nelse og videreuddannelse af præster og kirkefunktionærer. Såfremt derikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, bortfalderbehovet for, at ministeren fastsætter retningslinjer vedrørende sikringaf præstelig betjening overalt i landet.Udvalget har desuden overvejet, hvordan et nyt folkekirkeligt organvedr. fælles økonomi og fælles anliggender kan sammensættes. Det har iovervejelserne om dette været centralt, at der bør være et samspil ellersamvirke mellem læge og gejstlige medlemmer, der svarer til det, somkendes fra de eksisterende valgte organer i folkekirken: menighedsråd,provstiudvalg og stiftsråd. Der er desuden i overvejelserne lagt afgøren-de vægt på, at der skal være en bred geografisk repræsentation, men at

det samtidig skal være muligt i et rimeligt omfang at få tilgodeset teolo-giske og/eller kirkepolitiske mindretal.

2.5.5 Anbefalinger om omlægning af statens tilskud tilbloktilskud

Udvalgets anbefalinger vedrørende fremtidig styring af fællesfonden ogfælles anliggender beskrives nedenfor i afsnit 2.5.6 samt mere uddybet ikapitel 7, afsnit 7.5.2.

Udvalgets medlemmer er delte i spørgsmålet om omlægning af statenstilskud til folkekirken til bloktilskud.

I det følgende gøres der først rede for flertallets og dernæst for mindre-tallenes anbefalinger.Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde vedmøder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskededen nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikkestandpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.

2.5.5.1 Flertallets anbefaling

Et flertal, der omfatter 11 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, PawKingo Andersen, Helle Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, HelgaKolby Kristiansen, Kurt E. Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen,Peter Skov-Jakobsen, Karen Sundbøll og Preben Juul Sørensen), anbe-faler, at statens tilskud til folkekirken omlægges til et ikke-øremærketbloktilskud, der udbetales til fællesfonden, hvorefter anvendelsen af detdisponeres i sammenhæng med øvrige fælles indtægter.

Flertallet anbefaler, at den del af statens bevillinger vedrørende folke-kirken, der må anses for decideret statslige forpligtelser, og som i 2014tilsammen udgør 250 mio. kr., fastholdes som øremærkede statsligebevillinger på finansloven, således at et bloktilskud alene kommer til atomfatte den del af de statslige bevillinger, der kan anses for at væreknyttet til naturlige folkekirkelige forpligtelser. Disse bevillinger udgør i2014 i alt 510,6 mio. kr.,

For flertallet er det en forudsætning for omlægning til bloktilskud, at deretableres et demokratisk baseret folkekirkeligt organ, FolkekirkensFællesudvalg, som tillægges kompetence til at fastsætte fællesfondensbudget og landskirkeskattens størrelse og prioritere fælles anliggender

2.5.5.2 Et mindretals anbefaling

Et mindretal på fire medlemmer (Per Bucholdt Andreasen, Ulla MorreBidstrup, Charlotte Dyremose og Britta Schall Holberg) anbefaler, at sta-tens støtte til folkekirken videreføres uændret som et tilskud, der førstog fremmest er øremærket til løn og pension til præster og provster.

efter retningslinjer, der er fastsat af kirkeministeren, jf. nedenfor i afsnit2.5.6 samt i kapitel 7, afsnit 7.5.2.

Denne ordning tydeliggør det nære forhold mellem stat og kirke. Derhar siden 1919 være tradition for, at staten som en naturlig følge affolkekirkens særstilling bidrager til aflønning af præster og provster. Enomlægning til bloktilskud vil ikke ændre ved, at staten fortsat vil bidragetil en evangelisk-luthersk kirke, hvis kerneopgave er forkyndelse af detkristne evangelium. Det er derfor mere reelt og gennemskueligt at fast-holde statens støtte som et direkte tilskud til aflønning af præster fremfor at kanalisere statens tilskud til andre områder af den folkekirkeligeøkonomi, hvorfra der så frigøres midler til forkyndelse.Den hidtidige ordning har endelig vist sig enkel og gennemskuelig, bådefordi den medfører, at præsterne er ansat og aflønnet på ét og sammested, og fordi den ikke udløser de øgede indrapporteringskrav, som enomlægning til et bloktilskud rejser bekymring for hos denne del af ud-valget.Dette mindretal lægger i øvrigt afgørende vægt på, at det hidtidigeminimumsantal af præstestillinger (1892,8 årsværk) fastholdes i de afministeren fastsatte retningslinjer, såfremt der – mod mindretalletsanbefaling – sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud.En omlægning kan risikere at gøre antallet af præstestillinger til gen-stand for løbende forhandling og dermed svække fastholdelse af folke-kirkens tilstedeværelse overalt.

2.5.5.3 Et andet mindretals anbefaling

Et mindretal (Lisbet Christoffersen) ønsker ikke at tage stilling til, omstatens tilskud skal omlægges til et bloktilskud eller ej, men tilkende-giver, at hvis der skal ske en sådan omlægning, er det en afgørendeforudsætning, at der etableres et demokratisk valgt organ i folkekirkentil at modtage bloktilskuddet.

Mindretallet finder på denne baggrund, at et minimum på 1892,8 præ-stestillinger fortsat i en overskuelig fremtid og inden for rammerne af etmedlemstal, der nogenlunde svarer til det nuværende, må sikres ifolkekirken f.eks. gennem de af ministeren fastsatte retningslinjer.

2.5.6 Anbefalinger om kompetence i forhold til fællesøkonomi og fælles anliggender

2.5.6.1 Flertallets anbefaling

De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikkestandpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.

Udvalgets medlemmer er delte i spørgsmålet om, hvem der skal havekompetence i forhold til fælles økonomi og fælles anliggender.

I det følgende gøres der først rede for flertallets og dernæst for mindre-tallenes anbefalinger.

Et flertal på 13 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, Paw KingoAndersen, Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre Bistrup, Helle Chri-stiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E.Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, KarenSundbøll og Preben Juul Sørensen) anbefaler, at der ved ændring af lovom folkekirkens økonomi oprettes et demokratisk baseret folkekirkeligtorgan, Folkekirkens Fællesudvalg, som tillægges kompetence vedrø-rende folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender.Flertallets forslag er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov omændring af lov om folkekirkens økonomi (Folkekirkens Fællesudvalg)",der er gengivet i kapitel 10.Folkekirkens Fællesudvalg sammensættes, så der er en overvægt af lægemedlemmer i udvalget. Det foreslås således, at fællesudvalget får følgen-de sammensætning:1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i etstift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift harlæge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsrådsamt repræsentanter for valgmenigheder, der har hjemsted istiftet.2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.Valgbare er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret harlæge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd ifolkekirken samt repræsentanter for valgmenigheder.3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenighederhar valgret men er ikke valgbare.

Funktionsperioden er fire år, og fællesudvalget vælges året efter ordi-nært valg til menighedsråd.Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes af Kirkeministeriet.

4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandlingmed undervisningsministeren og kulturministeren.7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkelige organisa-tioner, og repræsenterer diakoni, mission og det folkekirkeligebørne- og ungdomsarbejde.8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkens personaleorganisa-tioner, således at kirkemusikernes personaleorganisationerudpeger 1 observatør, og de øvrige personaleorganisationerudpeger 1 observatør.

Forslaget indebærer, at kompetencen til at fastlægge fællesfondensbudget og landskirkeskattens størrelse flyttes fra ministeren til Folke-kirkens Fællesudvalg. Fællesudvalget aflægger regnskab for fælles-fonden, og regnskabet revideres som i dag af Rigsrevisionen. Fællesud-valget får samtidig mulighed for at prioritere fælles anliggender. Fæl-lesudvalgets kompetence udøves efter retningslinjer fastsat af kirke-ministeren.

Ministeren kan f.eks. fastsætte retningslinjer vedrørende fordeling afpræstestillinger, udviklingen i landskirkeskattens størrelse, udviklingenaf fællesfondens udgifter, udligningsordningen, understøttelse af uddan-nelse samt efter- og videreuddannelse af folkekirkens præster og kirke-

Der lægges i bemærkningerne til forslaget op til, at ministeren ved fast-sættelsen af disse retningslinjer skal understøtte folkekirkens vareta-gelse af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og - såfrem der skeren omlægning af statens tilskud til bloktilskud - sikre, at folkekirkenslandsdækkende forpligtelse til præstelig betjening opretholdes med detilpasninger, som den demografiske udvikling tilsiger.

Ministeren kan ikke ændre Folkekirkens Fællesudvalgs beslutninger omøkonomi og fælles anliggender, så længe de falder inden for de af mini-steren fastsatte retningslinjer. Ministeren kan til enhver tid ændre ret-ningslinjerne fremadrettet.

funktionærer, tilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandet samtdet mellemkirkelige arbejde; se nærmere kapitel 7, afsnit 7.5.2.1. Så-fremt statens tilskud omlægges til bloktilskud, forventes ministerenendvidere at fastsætte retningslinjer om antallet af præstestillinger.

Forslaget vil således betyde, at det vil være Folkekirkens Fællesudvalg,som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer - samt bestem-melsen i økonomilovens § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budgetteresmed samlede udgifter, der er større end indtægterne fra landskirke-skatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra tidli-gere år – har kompetence til:

I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen ifællesfondens udgifter og landskirkeskatten. Det forudsættes, at kirke-ministeren ikke ved fastsættelsen af retningslinjerne fastsætter ind-holdsmæssige begrænsninger for specifikke fælles anliggender. Fællesanliggender er initiativer, som fællesudvalget af forskellige grundevurderer, at det vil være relevant eller nødvendigt at varetage pånationalt niveau.

•at fastsætte landskirkeskattens størrelse•at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens•

•••

forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,godtgørelse m.v. til præster og provster og dermed prioritereantallet af præstestillinger, som aflønnes af fællesfonden, ud overdet antal, der af ministeren fastsættes som minimum. Såfremt derikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, vil detkun have praktisk betydning for stillinger, der fuldt ud finansieresaf fællesfonden.at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præstelønmellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger påfaste kriterier,at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, derfinansieres helt eller delvis af fællesfonden, ogat fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udlig-ningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lig-ningsområderne).

Supplerende udtalelser fra medlemmer af flertallet

Ni medlemmer af flertallet (Jens Andersen, Helle Christiansen, PeterSkov Jakobsen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt Larsen, Karsten Nissen,Inge Lise Pedersen, Karen Sundbøll og Preben Juul Sørensen) udtaler, atde gerne havde set et folkekirkeråd med mere udvidet kompetencen,men at flertallets forslag er udtryk for et væsentligt skridt i den rigtigeretning.To medlemmer af flertallet (Per Bucholdt Andreasen og Ulla MorreBidstrup) udtaler, at de ønsker statstilskuddet fastholdt på finanslovensom et tilskud til 1892,8 præstestillinger. Er dette ikke muligt, finder dedet afgørende, at dette minimumsantal af præstestillinger i det mindstefastholdes i de af ministeren fastsatte retningslinjer, som det fremgår afflertallets forslag, og på den baggrund har de tilsluttet sig flertallets for-slag.

To medlemmer af flertallet (Paw Kingo Andersen og Karsten Nissen)udtaler, at de helst havde set et forslag svarende til model 2 b i udval-gets debatoplæg, Enighedsmodellen, men at de, da den model er taget afbordet, tilslutter sig flertallets forslag.

2.5.6.2 Et mindretals anbefalinger

De to medlemmer af dette mindretal fremlægger på denne baggrundhver sit forslag.Det ene forslag

Budgetfølgegruppen og Folkekirkens Økonomiudvalg sammensættes påsamme måde.Det ene medlem (Charlotte Dyremose) anbefaler, at den nuværendebudgetfølgegruppe lovfæstes, dog med en ændret sammensætning, derindebærer både læge og gejstlige medlemmer, der vælges til budget-følgegruppen fremfor som i dag, hvor der i høj grad er tale om medlem-mer, der repræsenterer organisationer og embeder i folkekirken.

Et mindretal på to af udvalgets medlemmer (Charlotte Dyremose ogBritta Schall Holberg) anbefaler, at den demokratiske legitimitet bagbudgetlægningen i fællesfonden og udskrivelsen af landskirkeskattenøges. Enten ved, at den nuværende budgetfølgegruppe lovfæstes, dogmed en ændret sammensætning, der består af valgte læge og gejstligemedlemmer. Eller ved, at der lovgives om et demokratisk baseret, folke-kirkeligt organ, Folkekirkens Økonomiudvalg, der tillægges kompetencevedrørende folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender. Økono-miudvalget skal endvidere modtage statens tilskud til folkekirken.

Dette forslag er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om æn-dring af lov om folkekirkens økonomi (Udvidelse af budgetfølgegruppenog lovfæstelse af budgetfølgegruppens kompetencer m.v.)", der er gen-givet i kapitel 10.Forslaget indebærer, at budgetfølgegruppen, der er nedsat i henhold tilbekendtgørelse, der er udstedt af kirkeministeren, lovfæstes, dog såle-des at den gældende ordning ændres og forenkles ved at ændre sam-mensætningen af budgetfølgegruppen og ved, at budgetsamrådet ned-lægges. Det foreslås, at budgetfølgegruppen sammensættes med valgtelæge og gejstlige medlemmer, hvilket medfører en større demokratisklegitimitet.Budgetfølgegruppen foreslås sammensat på følgende måde:

Funktionsperioden er fire år, og budgetfølgegruppen vælges året efterordinært valg til menighedsråd.

Forslaget indebærer endvidere, at der lovfæstes en høringspligt forkirkeministeren. Det foreslås således, at hvis kirkeministeren ikke følgerbudgetfølgegruppens indstilling, skal ministeren afgive en skriftligbegrundelse herfor i forbindelse med fastsættelsen af budgettet. Detforudsættes, at budgetprocessen tilrettelægges sådan, at budgetfølge-gruppen bliver bekendt med samtlige budgetønsker fra de myndighe-der, institutioner m.v., der finansieres af fællesfonden. Samtidig lov-fæstes det, at budgetfølgegruppen skal høres, hvis kirkeministerenefterfølgende, herunder i løbet af budgetåret, ønsker at foretage ændrin-ger i budgettet. Dette har til formål at sikre en større gennemsigtighedog demokratisk legitimitet ved udarbejdelsen af budgettet.

Budgetfølgegruppen skal efter forslaget have indseende i Kirkeministe-riets budgetopfølgning af fællesfonden og løbende rådgive ministerenog ministeriet i spørgsmål om fællesfonden. Budgetfølgegruppens op-gaver svarer således til de opgaver, som i dag varetages af budgetfølge-gruppen og budgetsamrådet.

Det andet forslag

Det er endvidere afgørende, at Folkekirkens Økonomiudvalg alene kandrøfte og behandle de områder, hvor økonomiudvalget ifølge lov er til-lagt kompetence.

Forslaget er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om ændringaf lov om folkekirkens økonomi (Folkekirkens Økonomiudvalg)", der ergengivet i kapitel 10.Folkekirkens Økonomiudvalg sammensættes, så der er en overvægt aflæge medlemmer i udvalget. Det foreslås således, at økonomiudvalgetfår følgende sammensætning:1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i etstift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift harlæge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.2) 1 præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper.3) 1 provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.4) 1 biskop, der vælges af biskopperne.5) 1 observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes fagligeorganisationer.

Med denne begrundelse foreslås det, at der lovfæstes et valgt økonomi-udvalg til erstatning for den af ministeren nedsatte budgetfølgegruppe.

Funktionsperioden er fire år, og økonomiudvalget vælges året efterordinært valg til menighedsråd.

Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes af Kirkeministeriet.

Forslaget indebærer, at kompetencen til at fastlægge fællesfondensbudget og landskirkeskattens størrelse flyttes fra ministeren til Folke-kirkens Økonomiudvalg. Økonomiudvalget aflægger regnskab for fæl-lesfonden, og regnskabet revideres som i dag af Rigsrevisionen. Økono-miudvalget får samtidig mulighed for at prioritere fælles anliggender.Økonomiudvalgets kompetence udøves efter retningslinjer fastsat afkirkeministeren.

Forslaget indebærer, at der skabes større klarhed om beslutningsgrund-laget, at legitimiteten bag udskrivning og anvendelse af landskirkeskat-ten øges, ligesom den folkekirkelige indflydelse på den fælles økonomiøges. Ministerens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsæt-ter visse rammer for forvaltningen af fællesfonden, mens den løbendeprioritering flyttes til økonomiudvalget og dermed til folkekirken.Ministeren kan ikke ændre Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutningerom økonomi og fælles anliggender, så længe de falder inden for de afministeren fastsatte retningslinjer. Ministeren kan til enhver tid ændreretningslinjerne fremadrettet.Der lægges i bemærkningerne til forslaget op til, at ministeren ved fast-sættelsen af disse retningslinjer skal understøtte folkekirkens varetagel-se af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekirkenstilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal medvirke til atsikre, at folkekirkens landsdækkende forpligtelse til præstelig betjeningopretholdes med de tilpasninger, som den demografiske udvikling til-siger.I retningslinjerne skal indgå principper for udviklingen i fællesfondensudgifter og landskirkeskatten. Det forudsættes, at kirkeministeren ikkeved fastsættelsen af retningslinjerne fastsætter indholdsmæssige be-grænsninger for specifikke fælles anliggender. Fælles anliggender erinitiativer, som Folkekirkens Økonomiudvalg af forskellige grunde vur-derer, at det vil være relevant eller nødvendigt at varetage på nationaltniveau.

Ministerens retningslinjer skal omfatte følgende emner: Antallet og for-delingen af præstestillinger, udviklingen i landskirkeskattens størrelseog fællesfondens udgifter, udligningsordningen, understøttelse af ud-dannelse samt efter- og videreuddannelse af præster og kirkefunktio-nærer og det mellemkirkelige arbejde.Forslaget vil således betyde, at det vil være Folkekirkens Økonomiud-valg, som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil havekompetence til:

Ministeren bevarer med muligheden for at fastsætte retningslinjer forrammerne for fællesfondens budget og landskirkeskattens størrelse enbetydelig indflydelse på udvikling i fællesfondens indtægter og udgifter.

•at fastsætte landskirkeskattens størrelse,•at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens

2.5.6.3 Et andet mindretals anbefaling

Mindretallet finder, at Folkekirkens Fællesudvalg alene bør have denkompetence, der tillægges udvalget ved lov. En del af denne kompetencebør være at tage initiativ til eller finansiere nye, fælles anliggender samtat tage stilling til finansiering af det udviklingsarbejde, biskoppernemåtte ønske at initiere vedrørende indre anliggender. Begrebet fællesanliggender bør således tydeliggøres i bemærkningerne til et lovforslagom et folkekirkens fællesudvalg.

Et andet mindretal (Lisbet Christoffersen) anbefaler, at der igangsætteset lovgivningsarbejde for fælles økonomi og fælles anliggender med ud-gangspunkt i flertallets udkast til lovforslag, dog med de præciseringeraf begrebet ’fælles anliggender’, de anførte kompetencebegrænsningerog de anbefalede klargøringer/ændringer vedr. procedurerne for sam-mensætning af udvalget, der fremgår af det følgende.

menhæng med det beløb, der på finansloven er bevilget somstatens tilskud.•at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præstelønmellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger påfaste kriterier,•at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, derfinansieres helt eller delvis af fællesfonden, og•at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes somudligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne(ligningsområderne).

Et udvalg vedrørende folkekirkens fælles anliggender skal sagligt kunnedrøfte og prioritere opgaver inden for hele den folkekirkelige virksom-hed på nationalt niveau. Det indebærer, at udvalgets sammensætningbør afspejle såvel virksomheden med gudstjenester og kirkelige hand-linger som arbejdet med børn og unge, mission og diakoni, ligesomstifternes og de forskellige teologiske retningers opfattelser bør kunneafspejles gennem valg af læge medlemmer på landsplan. Mindretalletforeslår dog, at valgene på landsplan sker ved forholdstalsvalg efter dend’Hondt'ske metode, som kendes fra bl.a. menighedsrådsvalg. Det tillæg-ges i den forbindelse også betydning hos dette mindretal, at indførelse afSainte-Laguës-valgmetode vil give en unødvendig overrepræsentationtil mindretal.

Mindretallet peger særskilt på, at der er behov for i en kommende lov-proces at foretage en nærmere afklaring af en række spørgsmål i forholdtil eventuelle medlemmer af fællesudvalget udpeget af frie folkekirkeligeorganisationer. Dette gælder efter mindretallets opfattelse særligtspørgsmål vedrørende identifikation og afgrænsning af de relevante

organisationer, inklusion og eksklusion i kredsen af opstillingsberet-tigede samt afklaring af valgmetoder til identifikation af de indstilledemedlemmer. Det bør således ikke overlades til en lidt uklart afgrænsetgruppe af organisationer på egen hånd at fastlægge kriterierne for ud-pegning af tre medlemmer, der skal indgå i prioritering og brug af lands-kirkeskatten og statens tilskud til folkekirken.Mindretallet fraråder at tildele fællesudvalget anden egentlig kompe-tence, for så vidt angår indre anliggender, end den indirekte indflydelse,der ligger i bevillingskompetencen i forhold til de nødvendige udgifter.Mindretallet finder i stedet, at fællesudvalget bør tillægges en selvstæn-dig rolle i processen med regulering af indre anliggender.

2.6

Fælles anliggender

I kapitel 8 er det beskrevet, hvordan nogle af de hidtidige fælles anlig-gender er blevet sat i gang, og hvordan de er blevet udviklet.De fælles anliggender, som beskrives, er:•••••••Uddannelse og efteruddannelse af præsterKirkemusikskolerneDet mellemkirkelige RådFolkekirkens forsikringsordningfolkekirken.dkFolkekirke og ReligionsmødeDen Folkekirkelige Udviklingsfond.

2.7

Folkekirkens indre anliggender

2.7.1 Gældende ret om indre anliggender

Folketingets adgang til at vedtage love om kirkelige anliggender er dogbegrænset af bestemmelsen i grundlovens § 4 om, at det er den evange-lisk-lutherske kirke, der er den danske folkekirke, og at den som sådanunderstøttes af staten. Folketinget er således afskåret fra at lovgive omfolkekirken på en måde, der er i strid med den evangelisk-lutherske be-kendelse.

I gældende ret har der ikke traditionelt været sondret mellem folkekir-kens indre og ydre anliggender. Det skal bl.a. forstås således, at det ialmindelighed har været antaget, at folkekirkens indre anliggender ikkeer unddraget lovgivningsmagtens kompetence. Folketing og regering ersåledes folkekirkens øverste beslutningsorgan og fastlægger de retligerammer for folkekirkens virksomhed.

De indre anliggender samt udvalgets overvejelser og anbefalinger omdem er udførligt beskrevet i betænkningens kapitel 9.

Folketinget har lovgivet om medlemskab, om styrelse og kompetencefor menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd, om ansættelse af præster,provster og biskopper og om disses kompetencer samt om ansættelse afkirkefunktionærer. Der er også lovgivet om de uddannelsesmæssigekrav m.v., der stilles som forudsætning for at være ansat som præst ifolkekirken. Der er også enkeltstående eksempler på, at der er lovgivetom forhold, der må siges at falde ind under begrebet folkekirkens indreanliggender.Lovgiver har imidlertid udvist betydelig tilbageholdenhed over for attage stilling til liturgiske spørgsmål, gudstjenesteordning mv. Folketin-get har således aldrig lovgivet herom.Siden 1849 har regeringen således i kraft af en sædvane ved vedkom-mende minister stået for reguleringen af disse indre kirkelige anliggen-der i det omfang, det er nødvendigt at regulere dem.

hjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,kirkeindvielse, præstevielse og provsteindsættelse.

Der er også ved kongelig anordning fastsat bestemmelser om dåb, kon-firmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfirman-der).

Biskopperne har som supplement til de ritualer m.v., der er fastsat vedkgl. resolution eller kgl. anordning, udarbejdet vejledende ordninger fornogle andre kirkelige handlinger. Der er bl.a. vejledende ordninger forbegravelse og bisættelse (idet ritualet for jordpåkastelse dog er auto-riseret), urnenedsættelse, kirkegårdsindvielse og kapelindvielse.Der er hverken ved lovgivning, der er vedtaget af Folketinget, eller påanden måde fastsat regler om, hvilken fremgangsmåde ministeren skalanvende i forbindelse med regulering af indre anliggender.

2.7.2 Praksis ved regulering af indre anliggender

Ministerens kompetence til at regulere folkekirkens indre anliggenderudøves i praksis ved, at ministeren forelægger indstillinger til Dronnin-gens underskrift.Der er ikke fastlagt regler om proceduren, som fører frem til en indstil-ling, idet fremgangsmåden hviler på en tradition.

Der er ikke fastlagt regler om, at nogen kirkelig instans, fx en særligtudpeget biskop, biskopperne i fællesskab eller andre, formelt har kravpå at medvirke ved udformningen af regler på disse områder, eller selvkan producere, ændre eller dispensere fra egentlige retsregler. Realite-ten er dog, at ministeren normalt orienterer sig bredt inden for folke-kirken, og at ministeren altid rådfører sig med biskopperne.

Indstillingen indeholder en kort sagsfremstilling underskrevet af mini-steren med forslag til en ekspedition, som underskrives af Dronningen.For kongelige anordningers vedkommende vil disse være forsynet medministerens kontrasignatur.

2.7.3 Biskopperne som kollegium

Den hidtidige procedure er nærmere beskrevet i notatet " Hidtidig pro-cedure vedrørende regulering af folkekirkens indre anliggender", derfindes som bilag 5 i denne betænkning.

Ministerens nedsættelse af kommissioner, arbejdsgrupper og udvalgsker på baggrund af den problemstilling, som ønskes belyst. Problem-stillingen beskrives i et kommissorium, og udpegning af medlemmernetil et udvalg sker blandt andet under hensyntagen til de interesser, sommå antages at blive umiddelbart berørt af kommissoriets indhold, og denødvendige fagkyndige bidrag.

I forbindelse med udvalgets drøftelser om ændrede styreformer har ud-valget overvejet, hvilken rolle biskopperne som kollegium har og frem-over skal have.

2.7.4 Udvalgets overvejelser om indre anliggender2.7.4.1 Overvejelser om afgrænsning af begrebet indreanliggenderUdvalget har ved den lovmæssige afgrænsning af begrebet ”indre anlig-gender” holdt sig til de centrale dele af folkekirkens indre anliggender,dvs. de forhold, der direkte vedrører folkekirkens kultus og ritus somevangelisk-luthersk kirke. Disse emner har hidtil været reguleret vedkongelig resolution og kongelig anordning. Det drejer sig om gudstjene-steordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver ihjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,kirkeindvielse, præstevielse, provsteindsættelse, dåb, konfirmation ogindledende konfirmationsforberedelse (minikonfirmander).Udvalget har overvejet, hvorledes biskoppernes fremtidige rolle skalvære i forhold til kompetencer og beslutningsprocedurer, hvis dergennemføres en lovgivning, som ændrer på kompetencen vedrørendefolkekirkens indre anliggender.

Der henvises til kapitel 9. afsnit. 9.2.1.

Som et led i varetagelsen af den fælles læremæssige tilsynsopgave harbiskopperne som kollegium til opgave at tage stilling til læremæssigespørgsmål i forhold til andre kirker. Det sker i et samspil med Folkekir-kens mellemkirkelige Råd. Biskopperne har også som kollegium opgaveri gejstlige læresager. Endvidere drøfter biskopperne uddannelse ogefteruddannelse af folkekirkens præster og indstiller repræsentanter forbiskopperne til bestyrelsen for Folkekirkens Uddannelses- og Videns-center.

udvalg eller en kommission nedsat af ministeren efter drøftelse medbiskopperne. Dermed sikres også et bredt fagligt, folkeligt og folkekirke-ligt netværk bag forslagene.

2.7.4.2 Overvejelser om et bispekollegium

Det må i så fald gøres klart, hvorledes samspillet mellem biskopperne oget eventuelt folkekirkeligt fællesudvalg skal være, og det må også gøresklart, hvordan det fremtidige samspil mellem ministeren og biskopper-ne skal være.Udvalget har overvejet en lovfæstelse af bispekollegiet, hvor der i givetfald må tages stilling til, hvordan beslutninger træffes. Det skal såledesfastsættes i en forretningsorden, hvordan bispekollegiet træffer beslut-ninger, om formandskab m.v.

Det skal fremgå, hvilke beslutninger der kan træffes ved simpelt flertal,og hvilke der kræver kvalificeret flertal. Udvalget har i sin drøftelse afdette også lagt vægt på, at det vil være afgørende, at det tydeligt frem-går, hvordan såvel et flertal som et mindretal i bispekollegiet har for-holdt sig til den enkelte sag.

I sager, som alene vedrører vejledende ordninger, der ikke skal under-gives behandling hos minister eller Dronning, (jf. det ovenfor beskrevneeksempel om en vejledende ordning for en gudstjenestelig velsignelsefor par, der har indgået registreret partnerskab), kan ordningen tænkesvidereført, som den fungerer i dag. Det vil sige, at de biskopper, somikke slutter op om en given sag, ikke kan blokere for de øvrige biskop-pers beslutning.I spørgsmål, der reguleres ved kgl. resolution eller kgl. anordning, harbiskopperne i hidtidig praksis indstillet ændringer af ritualer m.v. tilministeren på grundlag af enighed eller kvalificeret flertal. Ministerenhar ikke formelt været forpligtet til at føre biskoppernes indstilling ud ilivet, men praksis viser, at grundigt gennemarbejdede ønsker om fx enny salmebog er blevet gennemført.

2.7.4.3 Overvejelser om et folkekirkeligt fællesudvalg

To mindretal i udvalget finder, at der i tilfælde af lovgivningen ombiskoppernes indflydelse på indre anliggender bør indføres en formelbinding sådan, at ministeren alene kan fremme et forslag om ændreteller ny regulering af indre anliggender, hvis et kvalificeret flertal afbiskopper samt brede kredse i folkekirken anbefaler dette.

Ministeren vil heller ikke i en eventuel fremtidig ordning med et lov-fæstet folkekirkeligt fællesudvalg og et lovfæstet bispekollegium, væreformelt bundet af en indstilling fra biskopperne. Men det må antages, aten minister, der også fremtidig forudsættes at udøve sit hverv medskønsomhed, som udgangspunkt vil være lydhør over for enstemmigeindstillinger eller indstillinger med kvalificeret flertal fra bispekollegiet isamspil med et lovfæstet fællesudvalg.

Udvalget har drøftet, om der bør nedsættes et permanent folkekirkeligtfællesudvalg, der skal have del i kompetencen vedrørende indre anlig-gender.

der, at samspillet bedst kan tilgodeses ved høring og inddragelse afbiskopperne og folkekirkelige organer m.v. eller alternativt vedsupplerende, indirekte indflydelse fra et fællesudvalg via beslutningerom finansiering af udviklingsarbejde og eventuelt direkte indflydelsegennem en selvstændig rolle i processen.

2.7.5 Udvalgets anbefalinger om indre anliggender

Udvalget begrænser sig til at fremsætte anbefalinger vedrørende deindre anliggender, som hidtil har været reguleret ved kongelig reso-lution og kongelig anordning, dvs. følgende:

De forskellige opfattelser afspejler sig i de anbefalinger fra henholdsviset flertal af udvalgets medlemmer og mindretal i udvalget, som findes ide følgende afsnit samt mere uddybet i afsnittene 9.4.1, 9.4.2 og 9.4.3.

Det foreslås, at disse indre anliggender fortsat reguleres ved kongeliganordning eller kongelig resolution efter indstilling fra kirkeministeren.De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikkestandpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde vedmøder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskededen nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.

Udvalgets medlemmer er i øvrigt delte i spørgsmålet om fremtidig regu-lering af indre anliggender. I det følgende gøres der først rede for fler-tallets og dernæst for mindretallenes anbefalinger.

1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution, her-under autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualerfor kirkelige handlinger, autorisation af salmebog samt autorisa-tion af bibeloversættelse.2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse(dåbsoplæring) og konfirmation.

2.7.5.1 Flertallets anbefaling

går som led i proceduren - og dermed får del i kompetencen - vedrø-rende indre anliggender.Om udvalgets overvejelser og anbefalinger om Folkekirkens Fælles-udvalg og sammensætningen af det henvises til bemærkningerneovenfor i afsnit 2.5.6 samt kapitel 7, afsnit 7.4.2. og 7.5.2.1.Flertallets forslag er detaljeret udformet i et "Udkast til Forslag til lovom indre anliggender", der er gengivet i kapitel 10.Proceduren indebærer,

Den foreslåede procedure omkring ny eller ændret regulering af folke-kirkens indre anliggender tilsigter inddragelse af kirkeminister, folke-kirkelige organer, relevant sagkundskab og bred høring.

Kirkeministeren vil efter forslaget fortsat have den endelige beslut-ningskompetence i forhold til regulering af disse anliggender, men for-slaget indebærer en formalisering af beslutningsproceduren kombineretmed, at såvel den læge som den gejstlige indflydelse øges ved, at Bispe-kollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg deltager i beslutningsprocessen.Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-kirkens Fællesudvalg beslutning om ny eller ændret regulering af folke-kirkens indre anliggender. Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalgkan kun, hvis der er enighed mellem disse to organer, indstille, at forslagtil ny eller ændret regulering gennemføres.Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra Bispekol-legiet og Folkekirkens Fællesudvalg, jf. dog nedenfor om nedsættelse afudvalg og om høringer.

•at samspillet mellem læge og gejstlige sikres gennem et krav omenighed mellem fællesudvalget og bispekollegiet ved afgivelse afindstillinger m.v. til ministeren,•at der vedrørende alle spørgsmål af indgribende eller omfattendekarakter nedsættes udvalg, som skal udrede og komme med anbe-falinger. Udvalgets sammensætning skal tilgodese en række nær-mere bestemte hensyn, og•at der som led i proceduren normalt foretages brede høringer, derblandt andet indbefatter alle valgte folkekirkelige organer.

Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-kirkens Fællesudvalg beslutning om, hvorvidt der skal nedsættes et ud-valg, som skal udrede og komme med anbefalinger om indre anliggen-der. Ministeren er dog ved alle spørgsmål af indgribende eller omfat-tende karakter forpligtet til at nedsætte sådanne udvalg, hvis sammen-sætning tilgodeser hensynet til deltagelse af både gejstlig og læg repræ-

Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-kirkens Fællesudvalg beslutning om, hvorvidt et forslag om ændret ellerny regulering af indre anliggender skal sendes til høring hos bredefolkelige og folkekirkelige kredse, herunder de valgte folkekirkelige or-ganer. Det forudsættes, at sådanne brede høringer vil være det normale,inden forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender frem-mes til autorisation.Den formaliserede beslutningsprocedure betyder således, at samspilletmellem læge og gejstlige sikres ved, at Bispekollegiet og FolkekirkensFællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til ministeren om:•at der sker ændringer eller gennemføres ny regulering af folke-kirkens indre anliggender,•at der nedsættes udvalg, som skal udrede og komme med anbefa-linger om indre anliggender, og om•at forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender skalsendes til høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse, her-under hos de valgte folkekirkelige organer.

sentation, inddragelse af relevant sagkundskab samt hensynet til folke-kirkens rummelighed.

Supplerende udtalelse fra to medlemmer af flertallet

Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan endvidere i fællesskabeller hver for sig nedsætte stående udvalg og arbejdsgrupper med hen-blik på udvikling af områder, der hører til folkekirkens indre anliggen-der. Dette svarer til den mulighed, biskopperne allerede i dag har for atnedsætte udvalg vedr. indre anliggender. Også arbejdsgrupper til forbe-redelse af Bispekollegiets og fællesudvalgets arbejde med bestemtespørgsmål kan nedsættes.To medlemmer af flertallet (Per Bucholdt Andreasen og Ulla MorreBidstrup) udtaler i tilknytning til dette forslag:

Det bemærkes i den sammenhæng, at beslutninger i bispekollegiet træf-fes ved kvalificeret flertal på 2/3, mens beslutninger i fællesudvalgettræffes ved simpelt flertal.

"Hvad angår de indre anliggender, har Præsteforeningens repræ-sentanter i udgangspunktet ikke ønsket at etablere et valgt organ,men at fremme procedurer med inddragelse af brede kredse i hø-ringsforløb og nedsættelse af ad-hoc-udvalg, hvor relevant sagkund-skab er indkaldt. Præsteforeningen finder det hensigtsmæssigt, atbiskopperne forpligtes som kollegium i forhold til indre anliggender,så at også disse kan indgå i procedurerne, som ønskes sikret vedretsregler.

2.7.5.2 Et mindretals anbefaling

Et mindretal, der består af to medlemmer af udvalget (Charlotte Dyre-mose og Britta Schall Holberg) anbefaler, at der lovfæstes retningslinjerfor, hvordan ministeren skal inddrage folkekirken i hele sin bredde ieventuelle ændringer i kirkens indre anliggender, samt at det ved lov-givning sikres, at ministeren ikke kan foretage regulering i kirkens indreanliggender uden opbakning fra 8/10 af biskopperne.

Denne hensigt mener vi, at vi bedst har kunnet nå ved at tilslutte osflertallets forslag og indgå i udformningen af dette forslags beskri-velse af et samspil mellem Folkekirkens Fællesudvalg, bispekollegietog ministeren med sikring af brede høringsforløb og nedsættelse afad-hoc-udvalg ved ændringer i indre anliggender."

Konkret i forhold til valgmenighederne finder mindretallet det væsent-ligt, at de har indflydelse på samme niveau som resten af folkekirken.Valgmenighederne deler ikke økonomi med folkekirken, og er af dengrund ikke valgbare til Folkekirkens Fællesudvalg. Dermed kan valgme-nighederne ikke få plads i det organ, der har bestemmende indflydelseogså på valgmenighedernes indre anliggender. Udvalg nedsat af mini-

Mindretallet finder det dog relevant at lovfæste retningslinjerne for,hvordan ministeren skal inddrage folkekirken i hele sin bredde i even-tuelle ændringer i kirkens indre anliggender. Først og fremmest liggerdet mindretallet på sinde, at biskopperne spiller en central rolle i regule-ringen af folkekirkens indre anliggender, hvilket understreges ved fast-læggelsen af biskoppernes ansvar og forpligtelse i processen. Derfor øn-sker mindretallet via lovgivning at sikre, at ministeren ikke kan foretageregulering i kirkens indre anliggender uden opbakning fra 8/10 afbiskopperne. Dertil finder mindretallet, at loven skal indeholde ret-ningslinjer for, hvordan der via nedsættelse af udvalg, der kan rådgiveministeren, kan sammensættes en persongruppe, der på relevant visdækker alle de aspekter, der bør inddrages, når der foretages noget såvæsentligt som ændringer i kirkens indre anliggender. Ligesom æn-dringer på dette område bør sendes i høring i brede folkelige og folke-kirkelige kredse.

Mindretallet ser det som en stor styrke ved folkekirkens rummelighed,at ændringer i kirkens indre anliggender sker i tæt dialog mellem mangeaktører indenfor folkekirken med kirkeministeren og derigennem Fol-ketinget som samtalepartner. Dette ”velordnede anarki” giver plads tilstor forskellighed indenfor den evangelisk-lutherske kirke og bidragertil, at folkekirken ikke lukker sig om sig selv.Mindretallet ønsker på den baggrund på linje med den overvejende delaf høringssvarene ikke at oprette et kirkeråd.

steren kombineret med brede høringer kan derimod varetage de nød-vendige hensyn også til valgmenighederne på ligeværdige vilkår.

Mindretallets forslag er nærmere beskrevet i Forslag fra et mindretal tilUdkast til forslag til lov om indre anliggender, der er gengivet i kapitel10.Forslaget indebærer, at kirkeministeren efter forhandling med biskop-perne træffer beslutning om ændret eller ny regulering af folkekirkensindre anliggender. Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en ind-stilling fra biskopperne, men kan dog ikke fremme en sag, som ikke an-befales af 8/10 biskopper.Biskopperne kan stille forslag om ændret eller ny regulering af folke-kirkens indre anliggender. Ministeren er ikke forpligtet til at fremmedisse forslag.

Samtidig foreslås, at biskopperne fortsat skal have en mulighed for påegen hånd at nedsætte udvalg med henblik på at udrede eller overvejeområder, der hører til folkekirkens indre anliggender.

Inden kirkeministeren træffer beslutning om ændret eller ny reguleringaf indre anliggender, skal der gennemføres et udvalgsarbejde herom.Det forudsættes, at udvalgsarbejdet først igangsættes efter en forhand-ling med biskopperne. Udvalgsarbejdet skal sikre, at både den teologi-ske faglighed og sagkundskab samt bredden i folkekirken inddrages idet forberedende arbejde.

2.7.5.3 Et andet mindretals anbefaling

Endelig indføres der en forpligtelse for ministeren til at sende forslag tilhøring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse, herunder de cen-trale folkekirkelige organer. Høring iværksættes efter forhandling medbiskopperne og skal foregå mellem udvalgsarbejdet og ministerensbeslutning om ændret eller ny regulering. Høringen kan dog undlades,hvis der alene er tale om mindre tekniske ændringer.

Et mindretal, der består af et medlem af udvalget (Lisbet Christoffersen)anbefaler, at et lovgivningsarbejde tager udgangspunkt i en kombinationaf lovudkast fra både flertal og mindretal vedrørende indre anliggenderDette mindretal anbefaler således, at biskoppernes daglige ansvar påområdet fastslås i lov eller lovgivningsbemærkninger, samt at et folke-kirkeligt fællesudvalg ikke tillægges anden egentlig kompetence på det-te område end den indirekte, der ligger i bevillingsprocessen. Mindre-tallet finder i stedet, at fællesudvalget bør tillægges en selvstændig rollei processen med regulering af indre anliggender.

Da det imidlertid ikke er en hensigtsmæssig konstruktion at overladedet samlede ansvar til biskopperne alene, anbefaler medlemmet, at manpå nationalt niveau - med afsæt i ordlyden i menighedsrådslovens § 38 -tildeler initiativret og -pligt vedr. indre anliggender (inklusive udvalgs-arbejde på området) til biskopperne, men sådan, at eventuelle konklu-sioner og forslag til regulering på området forelægges det anbefaledefolkekirkelige fællesudvalg til evt. samtykke forud for en indstilling tilministeren om at udarbejde den nødvendige regulering.I den forbindelse bør også det faktisk eksisterende bispekollegium lov-fæstes med en klar kompetenceafgrænsning, allerede fordi frit svæven-de ukontrolleret magt er demokratisk problematisk.

Endvidere anbefaler mindretallet, at det i lovgivningen fastslås - hvadder allerede er gældende praksis - at det er biskoppernes forpligtelse atfølge, understøtte og bidrage til videreudvikling af de områder, der eromfattet af begrebet indre anliggender, herunder evt. nedsætte ståendeudvalg mv. for at understøtte udviklingen af området. Biskopperne børvære forpligtet til at sikre, at hele den folkekirkelige, faglige og folkeligebredde og dybde, inkl. de folkekirkelige valgmenigheder, involveres isådant udviklingsarbejde.

Mindretallet anbefaler, at ministeren alene kan indstille en retlig regule-ring af indre anliggender til kongelig autorisation/resolution, hvis det eranbefalet af et flertal af biskopperne og brede kredse af folkekirken i øv-rigt, således at ministerens kompetence på området begrænses negativt.

2.8

Udvalgets udkast til lovforslag - såvel forslag fra udvalgets flertal somforslag fra mindretal af udvalgets medlemmer er i deres helhed gengiveti kapitel 10.

Udkast til lovforslag

Der er følgende forslag:

•Flertallets "Udkast til Forslag til Lov om ændring af lov om fol-kekirkens økonomi (Folkekirkens Fællesudvalg)" - afsnit 10.1.•Et mindretals "Udkast til Forslag til Lov om ændring af lov omfolkekirkens økonomi (Udvidelse af budgetfølgegruppen oglovfæstelse af budgetfølgegruppens kompetencer mv.)" - afsnit10.2.•Et mindretals "Udkast til Forslag til Lov om ændring af lov omfolkekirkens økonomi (Folkekirkens Økonomiudvalg)" - afsnit10.3.•Flertallets "Udkast til Forslag til lov om indre anliggender" - afsnit10.4.

•Et mindretals "Udkast til Forslag til lov om indre anliggender" -afsnit 10.5.

Nuværende opgave og kompetencefordeling ifolkekirkenI dette kapitel beskrives det, hvordan opgaver og kompetencer i folke-kirken er fordelt på fire niveauer: sogn - provsti - stift – nationalt.

Udvalget er i sit kommissorium blevet pålagt at beskrive den nuværendeopgavefordeling og de styringsmæssige kompetencer for folkekirkensamt fordele og ulemper ved at bevare disse.Kapitlet afsluttes med udvalgets overvejelser om fordele og ulemper vedden nuværende opgave- og kompetencefordeling.De fire niveauer og de valgte organer og forvaltningsmyndigheder samtembeder, der findes på hver af dem, er vist i følgende skema.SognAntal: 2.194ProvstiAntal: 103StiftAntal: 10NationaltniveauValgte organer ogforvaltningsmyndighederMenighedsrådProvstiudvalgBudgetudvalgBiskopEmbederPræst(er)Provst

BudgetsamrådStiftsråd

Stiftsøvrighed (biskop ogstiftamtmand)

Ministeren / KirkeministerietBudgetfølgegruppen vedr.fællesfonden / budgetsamrådDet Mellemkirkelige Råd

Biskop

3.1

I det følgende beskrives opgaver og kompetencer på de enkelte niveauersamt samspillet mellem organer på de forskellige niveauer, bl.a. i form afgodkendelse og tilsyn.Der er p.t. 2194 sogne i folkekirken. Hvert sogn er et geografisk afgræn-set område, hvor der er mindst én kirke.

Ministeren somansættelsesmyndighed forpræster, provster ogbiskopper

Sognet: Organer, embeder, opgaver og kompetencer63

Som udgangspunkt er der i hvert sogn et menighedsråd. I løbet af de se-nere år har flere og flere sogne imidlertid valgt at have et menighedsråd,der er fælles for to eller flere sogne. Antallet af menighedsråd er derforp.t. 1750.Der er 1992,8 præstestillinger, som finansieres af centrale midler.1892,8 af disse stillinger finansieres af statstilskud og fællesfonden medhenholdsvis 40 og 60 procent af lønudgiften. 100 stillinger finansieresfuldt ud af fællesfonden.Der er desuden i alt 81,5 præstestillinger, der finansieres af de lokalekirkelige kasser.Der er også i hvert sogn i meget varierende omfang ansat medarbejdereved kirke og kirkegård. Det drejer sig bl.a. om organister, kordegne,kirketjenere, sognemedhjælpere samt gravere eller kirkegårdsledere ogandre medarbejdere ved kirkegården.I hvert sogn er der en eller flere præster. To eller flere sogne kan tilsam-men udgøre et pastorat. Det betyder, at sognene er fælles om den ellerde præstestillinger, der er i pastoratet. I store sogne/pastorater er derto eller flere præstestillinger.

3.1.1 Menighedsrådets sammensætning

Menighedsrådets sammensætning er fastlagt i menighedsrådslovenskapitel 1, og enkeltmandsposter i rådet er fastlagt i lovens kapitel 2.

Et menighedsråd består af 5-15 valgte medlemmer samt den eller depræster i sognet, der er ansat i en tjenestemandsstilling, eller som eroverenskomstansat for en periode af mindst et år.

Antallet af valgte medlemmer fastsættes i forhold til antallet af folke-kirkemedlemmer i sognet. Der vælges fem medlemmer i sogne med optil 1.000 folkekirkemedlemmer og derefter yderligere et medlem forhver påbegyndt 1.000 folkekirkemedlemmer, dog højst 15 valgte med-lemmer.

En repræsentant for kirkefunktionærerne i sognet (eller i de sogne, derer fælles om et menighedsråd) har ret til at deltage i rådets møder udenstemmeret.

Et menighedsråd, der er fælles for to eller flere sogne, skal mindst havedet antal valgte medlemmer, som følger af det samlede antal folkekirke-medlemmer i sognene, og højst et antal valgte medlemmer, som svarertil det, de deltagende sogne tilsammen ville have, hvis de havde hver sitmenighedsråd.

Menighedsrådet vælger af sin midte: formand, næstformand, kasserer,kontaktperson i forhold til kirkefunktionærerne, sekretær (medmindredette hverv er henlagt til en kirkefunktionær) samt et medlem, der sam-men med formanden er bemyndiget til at underskrive dokumenter ved-rørende køb, salg og lån m.v. i forbindelse med fast ejendom. Menig-hedsrådet vælger desuden af eller uden for sin midte en kirkeværge. En-delig skal menighedsrådet vælge en bygningskyndig til at deltage i deårlige syn over kirke og kirkegård.Menighedsrådet kan beslutte, at den praktiske udførelse af opgavernemed budgetlægning og regnskabsførelse skal varetages af en kirkefunk-tionær eller en professionel regnskabsfører, der ikke er medlem afrådet.

3.1.2 Menighedsrådets opgaver og kompetencer

Menighedsrådets opgaver er overordnet fastlagt i menighedsrådslovens§ 1, stk. 1 og 2, der lyder:Stk. 2.Det påhviler menighedsrådet at virke for gode vilkår for evan-geliets forkyndelse."

Mere konkret kan som menighedsrådets centrale opgaver nævnes:

"§1.Sognets kirkelige og administrative anliggender styres af menig-hedsrådet, medmindre andet er særligt hjemlet i lovgivningen.

3.1.2.1 Opgaver og kompetence i forhold til økonomi

Menighedsrådets opgaver og kompetence i forhold til økonomi kan iskemaform beskrives således:Menighedsrådets opgaver ogkompetencerUdarbejde forslag til budget og forelæggedet for provstiudvalgetBegrænsninger imenighedsrådetskompetence

•at forvalte den kirkelige økonomi i sognet.•at have ansvar for drift og vedligeholdelse af kirke, kirkegård,menighedslokaler, præsteboliger og evt. andre bygninger i sognet.•at ansætte og være arbejdsgiver for kirkefunktionærer, det vil sigealle medarbejdere ved kirke og kirkegård bortset fra præsterne.•at tilrettelægge det kirkelige liv i sognet i samvirke med præsten /præsterne.•at indstille, hvilken ansøger der skal ansættes i et ledigt præste-embede.

Være repræsenteret i budgetsamrådmed provstiudvalget

Forvalte sognets økonomi inden for dentildelte rammebevilling fordriftsudgifter.Menighedsrådet kan i årets løbomdisponere inden forrammebevillingen uden at skulleindhente godkendelse af det.Forvalte udgifter til anlægsarbejderinden for de tildelte anlægsbevillinger.Aflægge regnskab til revision ogprovstiudvalgets godkendelse

Provstiudvalget tildelermenighedsrådetrammebevilling fordriftsudgifter samt bevillingerfor anlægsudgifter

Menighedsrådet har især i løbet af de seneste ca. 10 år fået øget kompe-tence i forhold til beslutninger om sognets økonomi.

Hvert år holde et menighedsmøde, hvorder orienteres om budget, regnskab, detforegående års arbejde og planer for detkommende år

Provstiudvalget godkenderregnskabet efter revision

Den mest vidtgående forøgelse af kompetencen skete med indførelsen afden såkaldte "sognefuldmagt".Til og med 2003 skulle menighedsrådet udarbejde et detaljeret budgetfor kirkekassen. Det detaljerede budget skulle godkendes af provstiud-valget. I årets løb kunne menighedsrådet kun med provstiudvalgets god-kendelse disponere anderledes end det godkendte budget. Eneste und-tagelse fra dette var menighedsrådets "rådighedsbeløb", der kunne an-vendes til forskellige kirkelige aktiviteter, men som maksimalt kunneudgøre ca. 120.000 kr."Sognefuldmagten", der blev indført ved en ændring af loven om folke-kirkens økonomi i 2003, betyder, at menighedsrådet med virkning fra2004 har haft langt større frihed til at disponere over sognets økonomi.Menighedsrådet skal efter de nugældende regler forelægge et udkast tilbudget for provstiudvalget. Efter et budgetsamråd mellem provstiud-valget og repræsentanter for alle menighedsråd i provstiet tildeler prov-stiudvalget menighedsrådet en rammebevilling for driftsudgifter samtbevillinger til anlægsudgifter. Men efterfølgende kan menighedsrådetfrit fastlægge et endeligt driftsbudget og eventuelt i årets løb foretageandre dispositioner inden for den tildelte bevillingsramme for drifts-udgifter.Samtidig med tildelingen af en rammebevilling for drift får menigheds-rådet af provstiudvalget tildelt bevillinger til anlægsudgifter. Disse

Provstiudvalget fastsætter rammebevillinger for drift samt anlægsbevil-linger på grundlag af en vurdering af budgetønsker og behov i de enkel-te sogne samt den kirkelige økonomi i provstiet som helhed samt mål-sætninger for udgifter og kirkeskat i et flerårigt perspektiv. Budgetsam-råd og fastsættelse af bevillinger uddybes i senere afsnit om provstiud-valget. Her skal blot tilføjes, at menighedsrådene ved det første budget-samråd efter nyvalg med kvalificeret flertal kan beslutte, at budgetsam-rådet skal have besluttende myndighed.Det er fastlagt i økonomilovens § 2, hvilke udgiftsområder menigheds-rådet kan afholde udgifter til af kirkekassen.Tidligere var der i § 2 tale om en detaljeret liste over tilladte udgiftsom-råder. I 2009 blev § 2 imidlertid ændret, således at listen over tilladteudgiftsområder nu indeholder langt færre, men bredere formuleredepunkter. Det har, ligesom "sognefuldmagten", givet menighedsrådetstørre frihed til at disponere.De tilladte udgiftsområder er nu i loven defineret således:»§ 2.Menighedsrådet kan af kirkekassen afholde udgifter vedrø-rende1) sognets kirkelige virksomhed,2) sognets begravelsesvæsen,3) indtægtsdækket virksomhed, som udøves i tilknytning til sognetskirkelige virksomhed og begravelsesvæsen, jf. nr. 1 og 2,4) fremme af det kirkelige liv i provstiet,5) kirkelige formål af betydning for stiftet som helhed,6) den kirkelige betjening af folkekirkens medlemmer i udlandet og7) personregistrering."

bevillinger kan menighedsrådet ikke ændre uden godkendelse fraprovstiudvalget.

3.1.2.2 Opgaver og kompetence i forhold til kirke og kirkegårdm.v.

Menighedsrådets opgaver og kompetence i forhold til kirke og kirkegårdsamt præsteboliger m.v. kan i skemaform beskrives således:Menighedsrådets opgaver ogkompetencerSørge for løbende drift ogvedligeholdelse af kirke, kirkegård,præsteboliger og evt. bygninger til brugfor kirke og kirkegårdBegrænsninger imenighedsrådetskompetence

Foretage årligt syn over kirke ogkirkegård m.v.Deltage i provstesyn hvert 4. år

Sørge for udarbejdelse af forslag tilombygning, ændring og istandsættelse afkirkebygningerSørge for udarbejdelse af forslag tilændring m.v. af kirkegårdeSørge for udarbejdelse af forslag til køb,salg og ændringer af præsteboligerSørge for udarbejdelse af forslag tilopførelse, ombygning og nedrivning afbygninger til brug for kirken ellerkirkegården

Provstiudvalget beslutter, hvadder skal foretages som følge afsynetProvstiudvalget skal godkendeforslageneProvstiudvalget skal godkendeforslagene. Hvis bygningen erfredet skal stiftsøvrighedengodkende planerneProvstiudvalget skal godkendeforslagene - For bygninger påkirkegården er det dogstiftsøvrigheden, der skalgodkendeProvstiudvalget skal godkendeforslagene - Køb af mere end 2ha landbrugsejendom skalgodkendes af ministerietMinisteren skal godkendeopførelse af nye kirker

Stiftsøvrigheden skal godkendeforslagene

Sørge for udarbejdelse af forslag om køb,salg og leje af præsteembeders fasteejendom bortset fra præsteboligernesamt opførelse, ombygning ognedrivning af bygninger på sådanejendomKan indstille, at en kirke tages helt ellerdelvis ud af brug

Forberede og være bygherre foreventuel opførelse af en ny kirke i sognet

Menighedsrådet har i løbet af de seneste ca. 20 år fået øget kompetence iforhold til beslutninger om kirke, kirkegård, præsteboliger og bygningertil brug for kirke eller kirkegård.I 1991 blev loven om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde gen-nemgribende ændret. Formålet med ændringerne var at give menig-hedsrådet selvstændig beslutningskompetence på flere områder endtidligere og samtidig at decentralisere godkendelseskompetencen på deområder, hvor menighedsrådets beslutning fortsat skal godkendes af enhøjere myndighed. Der blev således på nogle områder flyttet godkendel-seskompetence fra ministeriet til stiftsøvrigheden.I løbet af de seneste 10 år er godkendelseskompetencen på nogle områ-der flyttet fra stiftsøvrigheden til provstiudvalget.

Ministeren skal godkendenedlæggelse af kirker -Biskoppen skal godkende, at enkirke tages delvis ud af brug

I løbet af de seneste ca. 10 er der desuden sket en decentralisering afbeslutnings- eller godkendelseskompetencen i forhold til præsteboliger.Godkendelseskompetencen er flyttet fra stiftsøvrigheden til provstiud-valget. Godkendelseskompetencen i forhold til præsteembedets øvrigefaste ejendomme - primært landbrugsejendommene - er i 2006 genereltflyttet fra ministeriet til provstiudvalget.Hvert 4. år skal der holdes provstesyn over kirke, kirkegård, bygningertil brug for kirke eller kirkegård samt præsteboliger og evt. landbrugs-ejendomme.

Menighedsrådet skal som nævnt sammen med en af menighedsrådetvalgt bygningskyndig hvert år foretage et syn over kirke, kirkegård, byg-ninger til brug for kirke eller kirkegård samt præsteboliger og evt. land-brugsejendomme.Provstiudvalget har kompetencen til at beslutte, hvad der skal foretagesi forhold til de behov eller mangler, der er påpeget ved menighedsrådetsårlige syn eller provstesynet.

3.1.2.3 Opgaver og kompetence i forhold til kirkefunktionærer

Menighedsrådets opgaver og kompetence i forhold til kirkefunktionærerkan i skemaform beskrives således:Menighedsrådets opgaver ogkompetencerAnsætte og afskedigekirkefunktionærerAnsættelse og arbejdsvilkår skalligge inden for rammerne afoverenskomster, der er forhand-let mellem ministeriet og defaglige organisationer, eller indenfor tjenestemandslovgivningenBegrænsninger imenighedsrådets kompetence

Personaleadministration - herunderbl.a. sørge for ansættelsesbeviser oglønadministration, medarbejder-udviklingssamtaler og arbejdsplads-vurderinger, administration af ferie ogfridage, vikardækning m.v.Menighedsrådets kontaktperson vare-tager ledelse i forhold til kirkefunk-tionærerne.En kirkefunktionær eller en præst kanvære udpeget som daglig leder.

Menighedsrådet er arbejdsgiver for kirkefunktionærerne, det vil sigealle de medarbejdere, der er ansat ved kirke og kirkegård ud over præ-sterne.

Lovgrundlaget for ansættelse af kirkefunktionærer er lov om ansættelsei stillinger i folkekirken m.v., og rammerne for kirkefunktionærernesløn- og arbejdsvilkår er fastsat i overenskomster, der er forhandletmellem Kirkeministeriet på vegne af Finansministeriet og kirkefunk-tionærernes faglige organisationer.Det medlem af menighedsrådet, der er valgt som kontaktperson, vare-tager på rådets vegne den løbende ledelse i forhold til kirkefunktionæ-rerne. Menighedsrådet kan dog udpege en kirkefunktionær eller enpræst til at varetage den daglige ledelse.Menighedsrådet ansætter og afskediger kirkefunktionærerne. Det erdog kun ministeren, der kan foretage uansøgt afsked af tjenestemands-ansatte kirkefunktionærer.

Et menighedsråd kan samarbejde med et eller flere andre menighedsrådom ansættelse af kirkefunktionærer. I den forbindelse kan det besluttes,at kirkefunktionærer skal gøre tjeneste ved flere kirker eller kirkegårde.Der er et betydeligt arbejde forbundet med at have kirkefunktionæreransat. Der er dels den daglige ledelse i forhold til medarbejderne, dels etadministrativt og personalepolitisk arbejde, som bl.a. omfatter: udfær-digelse af ansættelsesbeviser og funktionsbeskrivelser, administrationaf løn, ferie, fridage og sygdom og eventuel vikardækning, medarbejder-udviklingssamtaler, arbejdspladsvurderinger.Et menighedsråd kan overdrage personaleadministrationen til en ansatdaglig leder eller andre. Menighedsrådet har dog fortsat ansvaret forpersonaleadministrationen.To eller flere menighedsråd har desuden mulighed for at indgå sam-arbejde om løsning af de mange administrative opgaver, der er forbun-det med at have ansatte medarbejdere.Dette belyses nærmere i senere afsnit om samarbejde mellem menig-hedsråd.De overenskomster, der er aftalt siden 2009, giver også mulighed for, atmenighedsråd kan beslutte, at stillinger som kirkefunktionær skal haveet bredere indhold, end det tidligere var muligt.

3.1.2.4 Opgaver og kompetence i forhold til det kirkelige liv70

Menighedsrådets opgaver og kompetence i forhold til det kirkelige livkan i skemaform beskrives således:

Menighedsrådets opgaver ogkompetencer

Styre de kirkelige og administrativeanliggender i sognetFastlægge tidspunkt for faste gudstjene-ster, træffe beslutning om indførelse afnye autoriserede salmebøger og salme-bogstillæg og træffe visse beslutningerom tid og sted for konfirmation

Menighedsråd og præst(er)skal samvirke om det kirkeligelivPræsten er i henhold til menig-hedsrådslovens § 37 uafhængigaf menighedsrådet i udøvelsenaf sin pastorale forpligtelse,herunder forkyndelse,undervisning og sjælesorg

Begrænsninger i menig-hedsrådets kompetence

Indtil 2007 stod der i menighedsrådslovens § 1, stk. 1, at sognets "anlig-gender" styres af menighedsrådet. Efter forslag i betænkning 1477 Op-gaver i sogn, provsti og stift fra Arbejdsgruppen om ændring af den kir-kelige struktur, blev formuleringen af § 1, stk. 1, imidlertid ændret til:"Sognetskirkelige og administrative anliggenderstyres af menigheds-rådet ...."Ændringen var begrundet i et ønske om at få præciseret, at menigheds-rådet ikke alene har ansvar for de økonomiske, administrative, byg-ningsmæssige og personalemæssige rammer i sognet, men også for detkirkelige liv.Det blev i forarbejderne til lovændringen understreget, at menigheds-rådets ansvar i forhold til det kirkelige liv skal udøves i et samvirkemellem menighedsrådet og sognets præst(er).

Give præsten samtykke til:•indsamling ved faste gudstjenester•anvendelse ved faste gudstjenesterog kirkelige handlinger af andenautoriseret liturgi eller ritualer enddem, der hidtil er anvendt. (Ritual foren ny kirkelig handling er ikkeomfattet af denne bestemmelse)•mindre ændringer i liturgi ellerritualer og anvendelse af ikkeautoriserede salmebøger

Præst og menighedsråd skalvære enige

Ændringen har understreget, at menighedsrådet ikke blot kan haveindflydelse på, hvilket kirkeligt liv der skal være i sognet, men også hardel i ansvaret for det.

Menighedsrådets kompetence i forhold til det kirkelige liv omfatter dogikke de særlige pastorale forpligtelser i forhold til forkyndelse, under-visning og sjælesorg. I disse forpligtelser er præsten i henhold til menig-hedsrådslovens § 37 uafhængig af menighedsrådet.

Hvordan samvirket mellem menighedsråd og præst mere konkretkommer til udtryk i arbejdet med tilrettelæggelse og gennemførelse afdet kirkelige liv i sognet, kan variere fra sogn til sogn. I nogle sogne kanpræsten have en nøglerolle i tilrettelæggelse og gennemførelse af deforskellige kirkelige aktiviteter. I andre sogne kan menighedsrådet haveen mere aktiv rolle.

Ved en ændring af menighedsrådsloven i 2009 blev der også indsat enbestemmelse om, at rådet en gang om året skal indkalde til et menig-hedsmøde, hvor der bliver gjort rede for sidste års regnskab og det kom-mende års budget. Ved dette menighedsmøde skal menighedsrådet ogsåaflægge beretning om rådets virksomhed i det forløbne år og om denplanlagte virksomhed i det kommende år.Denne ændring blev i den forudgående udvalgsbetænkning om folke-kirkens lokale økonomi (betænkning 1491, 2007) ledsaget af en anbefa-ling af, at menighedsrådet én gang i løbet af en valgperiode formulerervisioner, mål og prioriteringer for det kirkelige liv i sognet. Udvalget bagbetænkningen mente, at det også vil være naturligt, at menighedsrådeten gang årligt følger op på prioriteringerne og eventuelt reviderer dem.

En del menighedsråd følger anbefalingen og formulerer en overordnetvision for livet og arbejdet i sognet i et flerårigt perspektiv. Visionen ind-går så typisk også i drøftelserne på det årlige menighedsmøde.De nævnte opgaver i forhold til bl.a. gudstjenestetidspunkter og samtyk-ke til præstens ønsker om ændringer i forbindelse med gudstjenester ogkirkelige handlinger har menighedsrådene haft siden 1903.

3.1.3 Præstens opgaver og kompetencer

Præstens opgave er først og fremmest forkyndelse (herunder gudstje-nester og kirkelige handlinger), undervisning (herunder konfirmations-forberedelse) og sjælesorg.Præsten er desuden født medlem af menighedsrådet og har som sådanmedansvar for menighedsrådets opgaver på lige fod med rådets valgtemedlemmer.

Det er i menighedsrådslovens § 37 bestemt, at "Præsten er i udøvelsenaf sin pastorale forpligtelse, herunder sin forkyndelse, sin sjælesorg ogsin undervisning, uafhængig af menighedsrådet."1) at der ved de faste gudstjenester foretages indsamlinger,2) at der ved de faste gudstjenester eller kirkelige handlingeranvendes en anden autoriseret liturgi eller andre autoriserederitualer end dem, der hidtil er anvendt i menigheden, og3) at der ved de faste gudstjenester eller kirkelige handlingerforetages mindre ændringer i liturgi og ritualer eller benyttesandre salmebøger og salmebogstillæg end de autoriserede.Sådanne ændringer skal desuden godkendes af biskoppen.

Præsten har ansvaret for forløbet af gudstjenester og kirkelige handlin-ger. Præsten skal imidlertid i henhold til menighedsrådslovens § 38have menighedsrådets tilslutning til,

3.1.4 Samarbejde mellem menighedsråd

Bestemmelserne i dette kapitel indebar, at to eller flere menighedsråd afministeriet kunne få tilladelse til at gå i samarbejde om nye aktivitetereller andre måder at tilrettelægge det administrative og kirkelige arbej-de på. I forbindelse med samarbejde kunne ministeriet give dispensa-tion fra de almindelige regler i store dele af den kirkelige lovgivning.Lovens regler om samarbejde er flere gange blevet ændret.

I 1989 blev der i menighedsrådsloven indsat et kapitel om samarbejdemellem menighedsråd.

Præsten er underlagt biskoppens tilsyn. Provsten er biskoppens med-hjælper i tilsynet. Provsten har også ansvar for tilrettelæggelse ogkoordinering af præsternes fridage m.v.

Ændringerne har bl.a. betydet, at også andre kirkelige myndigheder somprovstiudvalg og stiftsøvrigheder har fået mulighed for at indgå samar-bejde, og at der kan indgås samarbejde på tværs af niveauerne i folke-kirken.Ændringerne har også betydet, at betingelserne for, at menighedsrådkan indgå samarbejde, flere gange er blevet lempet, ligesom der f.eks. nuer skabt lovhjemmel for nedsættelse af fællesudvalg mellem samarbej-dende menighedsråd uden dispensation.I forlængelse af betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift blevder fra 1. januar 2007 indført mulighed for, at menighedsråd kan ved-tage at etablere samarbejde med provstiet som ramme. Det indebærer,at udgifter i forbindelse med det, der samarbejdes om, afholdes af prov-stiudvalgets kasse.

Samarbejds- og dispensationsmulighederne blev i de første år efter1989 først og fremmest brugt til at skabe mulighed for ansættelse afsognemedhjælpere.

De blev desuden i enkelte tilfælde brugt til forsøg med at tillægge bud-getsamrådet mellem provstiudvalget og repræsentanterne for prov-stiets menighedsråd besluttende kompetence.

Disse forsøgstyper er med årene blevet direkte reguleret i lovgivningensådan, at menighedsrådene ikke mere skal søge om dispensation fra denkirkelige lovgivning til disse tiltag.I de seneste år er samarbejdsreglerne i betydeligt omfang blevet brugttil samarbejde om bl.a.•fælles ansættelse af kirkefunktionærer•fælles ansættelse af personalekonsulent til at varetage bl.a. admi-nistrative opgaver i forbindelse med kirkefunktionærer•fælles drift af kirkegårde•fælles regnskabsfører•informationsaktiviteter, der udfoldes i fællesskab på provsti- ellerstiftsniveau.

Mulighederne er desuden i nogle år i betydeligt omfang brugt til atdanne fælles menighedsråd for to eller flere sogne og i den forbindelsefå dispensation fra lovgivningens almindelige regler om menighedsrådssammensætning m.v.

3.1.5 Betænkningers forslag om ny opgave- ogkompetencefordeling

En del af samarbejderne er vedtaget af menighedsråd på budgetsamrådog gennemføres med provstiet som ramme og finansieres af provstiud-valgskassen.

Som nævnt i de foregående afsnit er nogle af de ændringer, der er sket iforhold til menighedsrådenes opgaver og kompetencer, gennemført iforlængelse af betænkninger fra udvalg og arbejdsgrupper.Betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift indeholdt følgendeforslag vedrørende menighedsråd, som blev gennemført ved lovæn-dringer, der trådte i kraft i 2007:

I det følgende opsummeres ændringsforslag fra betænkning 1477 Op-gaver i sogn, provsti og stift, der blev afgivet i 2006, og betænkning 1491Folkekirkens lokale økonomi, der blev afgivet i 2007.

I betænkning 1477 blev det desuden foreslået:

•Præcisering af menighedsrådslovens § 1, så det klart fremgår, atmenighedsrådet har ansvaret for at lede det kirkelige liv i sognet,såvel for så vidt angår rammerne som indholdet.•Fastlæggelse af målet for rådets arbejde med et nyt stk. 2 i lovens§ 1.•Præcisering af bestemmelsen i menighedsrådslovens § 37, så detklart fremgår, at præstens uafhængighed i forhold til menigheds-rådet vedrører præstens forkyndelsesfrihed.•At menighedsrådet skal have mulighed for at vælge præsten somdaglig leder i forhold til kirkefunktionærerne eller at fordele opga-verne som daglig leder mellem præsten og et valgt medlem afrådet.•At antallet af valgte menighedsrådsmedlemmer fastsættes ud fraantallet af folkekirkemedlemmer og ikke som tidligere ud fra ind-byggertallet.•At funktionsperioden for alle enkeltmandsposter i menighedsrå-det fastsættes til ét år i stedet for for nogle posters vedkommendeat være rådets valgperiode.•At menighedsrådet af sin midte skal vælge en kasserer, men at va-retagelsen af det praktiske arbejde med budget og regnskab kanoverlades til en kirkefunktionær eller en ekstern regnskabsfører.•At biskoppen skal have kompetence til at beslutte, hvem der skalvaretage et sogns anliggender, hvis der ikke vælges et fuldtalligtmenighedsråd.•At mulighederne for samarbejde mellem menighedsrådene for-bedres ved:oAt menighedsråd kan beslutte at gå i samarbejde om alt, hvadde hver for sig kan gøre alene, uden at samarbejdet skal god-kendes af andre myndigheder, men med krav om en vedtægt,der beskriver samarbejdet.oAt samarbejde med provstiet som ramme kan besluttes på etbudgetsamråd ved kvalificeret flertal på 2/3, sådan at samar-bejdet finansieres af provstiudvalgskassen. Ingen sogne kandog forpligtes til at deltage i sådant samarbejde.•At menighedsrådene kan vælge at samarbejde om administra-tionen af kirkefunktionærer.•At menighedsrådene kan vælge at flytte personalenormeringenfra menighedsrådet til provstiudvalget, således at normeringenindgår som led i budgetprocessen. Beslutningen skal i givet faldtræffes på det første budgetsamråd efter nyvalg til menighedsrådmed kvalificeret flertal.75

Betænkning 1491 Folkekirkens lokale økonomi indeholdt bl.a. følgendeforslag vedrørende menighedsråd, som blev gennemført ved lovændrin-ger i 2009 eller som efterfølgende er gennemført ved regler fastsat afministeriet:

•At kirkefunktionærer fortsat ansættes af menighedsrådet, menmed provstiet som ansættelsesområde og med et fast tjenestested.Dette forslag er ikke gennemført ved lovændring. Overenskom-sterne for kirkefunktionærer, der første gang blev aftalt i 2009,giver imidlertid mulighed for, at kirkefunktionærer kan ansættesmed et fleksibelt ansættelsesområde.

•At den detaljerede bestemmelse i økonomilovens § 2 om anven-delse af kirkekassens midler ændres til en liste med færre, menhver for sig mere bredt dækkende udgiftsområder.•At menighedsrådet en gang om året skal indkalde til et menig-hedsmøde, hvor rådet redegør for sidste års regnskab og det kom-mende års budget. Menighedsrådet skal aflægge beretning områdets virksomhed i det forløbne år og orientere om den planlagtevirksomhed i det kommende år.•At bestemmelser i loven om medlemskab af folkekirken og i lovenom folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde om særlig tilknyt-ning, der giver ret til kirkelig betjening i sognets kirke eller giverret til begravelse på sognets kirkegård, bliver præciseret.•At begrebet "kirkedistrikt" udgår af lovgivningen, ved at alle kir-kedistrikter omdannes til sogne.•At den økonomiske styring styrkes gennem øget åbenhed og gen-nemsigtighed og en styrket mulighed for at stille til ansvar.Til dette forslag var der en række underpunkter om bl.a.: pligt tilat holde et årligt menighedsmøde om budget og planer - styrkelseaf kritisk revision (forvaltningsrevision) - nyt budgetværktøj -øget selvfinansiering gennem højere grad af takstfinansiering ogadgang til indtægtsdækket virksomhed - forenkling af den lokalekassestruktur ved sammenlægning af kirkekasser og præste-gårdskasser, samt at der ved hvert menighedsråd kun skal væreén kirkekasse, hvor der tidligere skulle være en kirkekasse vedhver kirke.•At der udarbejdes en ny kontoplan og nye budget- og regnskabs-skemaer.•At indtægter og udgifter for kirkegården opgøres og opstillesseparat.•At der foretages et eftersyn af taksterne for folkekirkeligt besty-rede kirkegårde på grundlag af omkostningsberegning.•At provstiudvalgets kompetence i forhold til kirkegårdstaksterændres fra godkendende til fastsættende.

Betænkning 1491 indeholdt følgende forslag, som ikke er blevet fulgt opmed ændring af love eller andre regler:•At den fremtidige stillingsstruktur i sognene baseres på dels en"multimedarbejder", som primært har tjeneste i det enkelte sogn,dels faguddannede medarbejdere, som typisk har tjeneste i fleresognet.•At uddannelsesstrukturen for kirkefunktionærer tilpasses denforeslåede stillingsstruktur.•At der arbejdes videre med en ændring af modellen for valg tilmenighedsrådet, så orienterings- og opstillingsmødet slås sam-men i form af et menighedsmøde, hvor der sker opstilling af énkandidatliste, som er valgt, medmindre der inden for en uge eftermødet indleveres andre lister.1

3.2

Betænkning 1491 indeholdt desuden en række anbefalinger, der varrettet til menighedsråd og provstiudvalg, og som ikke forudsatte æn-dring af love eller andre regler. Anbefalingerne sigtede bl.a. på at fåeksempler på bedste praksis bredt ud i hele folkekirken.Der er p.t. 103 provstier i folkekirken.

Provstiinddelingen blev væsentligt revideret i sammenhæng med denkommunale strukturreform, der blev gennemført med virkning fra 1.januar 2007.

Provstiet: organer, embeder, opgaver ogkompetencer

Målet med ændring af provstiinddelingen var, at de enkelte provstiersgrænser skulle falde sammen med de nye kommunegrænser. Det varbegrundet i, at kommunen fungerer som ligningsområde for udskriv-ningen af kirkeskat.

I nogle af de største kommuner er der imidlertid to eller flere provstierfor at sikre en rimelig størrelse på provstierne. Enkelte provstier om-fatter to eller flere mindre kommuner.Organer og embeder i provstiet er vist i følgende skema.1

Som udgangspunkt er der i hvert provsti et provstiudvalg. I enkeltekommuner, hvor der er to provstier, er der dog efter provstiernes ønskeetableret fælles provstiudvalg.Ved menighedsrådsvalget i 2012 er der gennemført forsøg medvalgforsamling med ventil.

ProvstiudvalgBudgetudvalg

Valgte organerBudgetsamråd

EmbedeProvst

3.2.1 Provstiudvalgets og øvrige organers sammensætning

Provstiudvalgets sammensætning er fastlagt i § 17 a i lov om folkekir-kens økonomi.

Provstiudvalget består af mindst 4 og højst 8 læge medlemmer, der væl-ges af menighedsrådene i provstiet, 1 præst, der vælges af de fastansattepræster i provstiet, samt provsten som født og forretningsførerendemedlem af udvalget.I de kommuner, hvor der er to eller flere provstier, skal der dannes etbudgetudvalg til at koordinere den kirkelige økonomi inden for kom-munen. Budgetudvalget består af provsterne samt et eller flere valgtemedlemmer fra hvert provstiudvalg. Antallet af valgte medlemmer frade enkelte provstier fastsættes i budgetudvalgets forretningsorden. Enaf provsterne udpeges som forretningsfører for udvalget. To provstier isamme kommune kan med ministeriets godkendelse danne et fællesprovstiudvalg. I så fald dannes der ikke et budgetudvalg.Provstiudvalget vælger af sin midte en formand og en næstformand.Omkring en tredjedel af alle provstiudvalg har valgt et af de læge med-lemmer som formand. De øvrige har valgt provsten som formand.

3.2.2 Provstiudvalgets opgaver og kompetencer

Provstiudvalget skal mindst en gang hvert år indkalde en eller to repræ-sentanter for hvert menighedsråd i provstiet til budgetsamråd. Budget-samrådet er som udgangspunkt et forum for gensidig orientering om deøkonomiske forhold i provstiet som helhed og de enkelte sogne. Menbudgetsamrådet kan tillægges besluttende myndighed. Det uddybesnedenfor.Provstiudvalgene blev indført som led i det store kompleks af kirkelove,der blev vedtaget i 1922. Baggrunden var, at menighedsrådene meddenne lovgivning fik en stærkt øget indflydelse på bestyrelsen af kirker,kirkegårde og præstegårde. Man ønskede derfor at skabe et tilsyn medmenighedsrådenes administration og forvaltning, herunder også deresforvaltning af kirkeskatten.

Denne begrundelse afspejles fortsat i, hvad der er provstiudvalgets op-gaver og kompetencer.

Provstiudvalget har opgaver og kompetencer i forhold til økonomien. Deer fastlagt i lov om folkekirkens økonomi.Menighedsrådenes repræsentanter i budgetsamrådet kan på det førstebudgetsamråd efter nyvalg til menighedsråd beslutte, at budgetsamrå-det skal have besluttende myndighed og dermed overtage nogle af prov-stiudvalgets kompetencer i forhold til økonomi.Menighedsrådenes repræsentanter i budgetsamrådet kan også med kva-lificeret flertal beslutte, at der skal samarbejdes om opgaver, som skalfinansieres af provstiudvalgskassen.

3.2.2.1 Opgaver og kompetencer i forhold til økonomi

Provstiudvalgets opgaver og kompetence i forhold til økonomi kan iskemaform beskrives således:Provstiudvalgets opgaver ogkompetencerFastsætte foreløbige driftsrammer forkirkekasserne i provstiet og meddeledisse til menighedsrådene og indhentebudgetforslag fra menighedsrådeneBegrænsninger iprovstiudvalgetskompetence

Provstiudvalget har kompetencer i forhold til godkendelse af menig-hedsråds dispositioner som følge af ønsker og behov, der er påpeget vedsyn over kirke og kirkegård m.v. Provstiudvalget har desuden kompe-tence til at godkende nogle af menighedsrådenes beslutninger vedrø-rende kirkegårde, bygninger til brug for kirke og kirkegård samt præste-boliger og landbrugsejendomme. Disse kompetencer er fastlagt i lov omfolkekirkens kirkebygninger og kirkegårde med tilhørende bekendt-gørelse, for præsteboligernes vedkommende i cirkulære om tjeneste-boliger for præster samt for landbrugsejendomme i bekendtgørelse ompræsteembedernes faste ejendomme.

Holde budgetsamråd, hvor hvertmenighedsråd deltager med 1-2repræsentanter.Ved budgetsamrådet belyses de samledeøkonomiske forhold i provstiet. Desudendrøftes målsætninger for udgifter ogkirkelig ligning i et flerårigt perspektivsamt menighedsrådenes ønsker omstørre, udgiftskrævende opgaver i lyset af

menighedsrådenes budgetforslag

På baggrund af drøftelsen på budget-samrådet fastsætte overordnede mål-sætninger for udgifter og ligning i etflerårigt perspektiv

Efter budgetsamrådet fastsætte ramme-bevilling for drift samt anlægsbevillingerfor hver kirkekasse i provstietFastsætte det samlede beløb, der skaludskrives i kirkelig ligning til de lokalekasserFastsætte budget for provstiudvalgs-kassen

Menighedsrådenes repræsen-tanter i budgetsamrådet kanvedtage, at budgetsamrådetskal have besluttende myndig-hed.Budgetsamrådet overtager i såfald kompetencen til atfastsætte bevillinger tilkirkekasserne og det samledebeløb, der skal udskrives iligning til de lokale kasser

Føre tilsyn med menighedsrådenesøkonomiske forvaltning, herundergodkende kirkekassernes regnskaberefter afsluttet revisionFastsætte takster for ydelser påkirkegårdene og i krematorier pågrundlag af omkostningsberegningerKan tillade, at en kirkekasses provenu frasalg af fast ejendom ikke skal indbetalestil stiftsmidlerne, men kan anvendes tilfinansiering af køb af fast ejendom,anlægsarbejder eller nedbringelse af lån

Menighedsrådene kan vedbudgetsamrådet beslutte, atder skal samarbejdes omopgaver, der skal finansieres afprovstiudvalgskassen

Et andet område er, at menighedsrådene ved en lovændring, der trådte ikraft 1. januar 2007, fik mulighed for ved et kvalificeret flertal i budget-samrådet at tillægge provstiudvalget kompetence til at fastsætte perso-

Det ene er, at mens provstiudvalget tidligere skulle godkende de taksterfor ydelser på kirkegårdene, som menighedsrådene fastsatte i forbindel-se med kirkegårdsvedtægterne, så fik provstiudvalget i 2009 kompeten-ce til at fastsætte taksterne på kirkegårdene. Fastsættelsen af taksterneskal ske på grundlag af en omkostningsberegning. Provstiudvalgetskompetence gælder også takster for ydelser i krematorier.

Provstiudvalgets opgaver og kompetencer i forhold til økonomi er iløbet af de senere år kun blevet øget på få områder.

Bestemmelser om forvaltningstilsyn, som siden 2009 har været del afcirkulære om kirke- og provstiudvalgskassernes budget og regnskab,giver bl.a. provstiudvalget mulighed for sammen med provstirevisor atefterprøve, om menighedsråd foretager indkøb bedst og billigst muligt,om der er afsat et passende antal arbejdstimer til de opgaver, som skalløses af kirkefunktionærerne, og om de aktiviteter, der indgår i medar-bejdernes stillingsbeskrivelse, er blevet gennemført.Provstiudvalgets kompetencer i forhold til økonomi kan til gengældsiges at være blevet begrænset i de senere år gennem lovgivningensbestemmelser om, at menighedsrådenes repræsentanter ved budget-samrådet kan bestemme, at budgetsamrådet skal have besluttendemyndighed.

Provstiudvalgets kompetence er også blevet øget ved en understregningaf, at provstiudvalgets tilsyn med menighedsrådenes økonomiske for-valtning ikke alene skal bestå i legalitetskontrol med menighedsrådenesbudgetter og regnskaber, men også i et forvaltningstilsyn.

nalenormeringen ved kirker og kirkegårde i provstiet. Normeringen skali givet fald fastsættes som led i budgetprocessen.Denne mulighed er kun blevet brugt i yderst begrænset omfang.

Budgetsamråd med besluttende myndighed blev første gang en mulig-hed med det kapitel om samarbejde mellem menighedsråd, der blev satind i menighedsrådsloven i 1989. Kapitlet gav mulighed for, at ministe-riet kunne give dispensation til forsøg med besluttende budgetsamråd.

I 2003 blev økonomiloven ændret, således at budgetsamrådet kunnetillægges besluttende myndighed, hvis menighedsrådene i provstiet varenige om det. Ved en ændring af økonomiloven i 2006 blev det bestemt,at menighedsrådenes repræsentanter ved budgetsamrådet med kvalifi-ceret flertal kan vedtage at tillægge budgetsamrådet besluttende myn-dighed. Beslutningen skal træffes på det første budgetsamråd efter n-yvalg til menighedsråd og er bindende for menighedsrådenes funktions-periode.

Budgetsamråd med besluttende myndighed indebærer, at budgetsam-rådet overtager provstiudvalgets kompetence til at fastsætte de over-ordnede målsætninger for udgifter og ligning set i et flerårigt perspektivog til at fastsætte rammebevillingerne for drift samt anlægsbevillinger-ne til kirkekasserne i provstiet. Det besluttende budgetsamråd overta-ger også kompetencen til at fastsætte det samlede beløb, der skal ud-skrives i kirkelig ligning til de lokale kasser.Muligheden for at tillægge budgetsamrådet besluttende myndighed erkun brugt i begrænset omfang.81

Menighedsrådene fik ved en lovændring, der trådte i kraft den 1. januar2007, desuden mulighed for på budgetsamrådet at beslutte at etableresamarbejde med provstiet som ramme om løsning af forskellige opga-ver. Udgifterne ved disse samarbejder finansieres i så fald af provstiud-valgskassen.

3.2.2.2 Opgaver og kompetencer i forhold til kirker og kirkegårdem.v.Provstiudvalgets opgaver og kompetence i forhold til kirker og kirke-gårde m.v. kan i skemaform beskrives således:Provstiudvalgets opgaver ogkompetencerBeslutte, hvad der skal foretages i forholdtil mangler og behov, der er påpeget vedmenighedsrådets årlige syn over kirke,kirkegård, præsteboliger m.v.Beslutte, hvad der skal foretages i forholdtil mangler og behov, der er påpeget veddet provstesyn, som skal holdes hvert 4.år over kirker, kirkegårde, præsteboligerm.v.Godkende menighedsråds beslutningerom ændringer på kirkegårdeGodkende opførelse, ombygning ognedrivning af bygninger til brug forGodkende menighedsråds køb og salg afarealer og bygninger uden forkirkegården til brug for kirken ellerkirkegårdenBegrænsninger iprovstiudvalgetskompetence

Ved samarbejde med provstiet som ramme har provstiudvalget budget-kompetencen. Menighedsrådene kan dog beslutte, at der skal nedsætteset fællesudvalg/en bestyrelse bestående af menighedsrådsmedlemmer,som skal udarbejde forslag til budgetønsker til provstiudvalget. Medvirkning fra 2013 kan dette ske uden dispensation fra ministeriet.

Beslutninger om samarbejde, der finansieres af provstiudvalgskassen,skal træffes med kvalificeret flertal på budgetsamrådet. De enkeltemenighedsråd i provstiet er ikke forpligtet til at deltage i samarbejdet,men et mindretal af menighedsråd kan altså ikke modsætte sig, at sam-arbejdet etableres, og at det finansieres af provstiudvalgskassen. Dennemulighed bruges i stigende omfang.

kirken eller kirkegården, når dissebygninger ligger uden for kirkegårdenGodkende kirkegårdsvedtægter, derudarbejdes af menighedsråd

Godkende menighedsråds forslag til køb,salg og ændringer af præsteboliger

Godkende køb, salg og leje af præsteem-beders faste ejendom (bortset fra præste-boliger) samt opførelse, ombygning ognedrivning af bygninger på sådan ejen-domFastsætte takster for ydelser på kirke-gårde og i krematorier (jf. ovenfor i afsnitom økonomi)Godkende vedtægter, der udarbejdes afmenighedsråd om brug af kirker vedsærskilte kirkelige handlinger, kirkeligemøder m.v., herunder betaling for sådanbrug

Køb af mere end 2 halandbrugsjord skal godkendesaf ministeriet

Provstiudvalgets opgaver og kompetencer er blevet øget på nogle om-råder i forhold til kirker og kirkegårde m.v.

De øgede kompetencer er først og fremmest konsekvenser af, at det iændringer af lovgivningen siden 1991 har været tilstræbt at flytte god-kendelseskompetencer fra ministeriet til stiftsøvrigheden og fra stifts-øvrigheden til provstiudvalget.I denne sammenhæng har provstiudvalget bl.a. fået kompetencen til atgodkende menighedsrådenes dispositioner i forhold til bygninger ogarealer til brug for kirke og kirkegård, når bygningerne ligger uden forkirkegården, samt dispositioner i forhold til præsteboliger og land-brugsejendomme.Provstiudvalgets øvrige opgaver og kompetencer kan i skemaformbeskrives således:Provstiudvalgets opgaver ogkompetencer

Intentionen har været, at godkendelseskompetencen skal placeres såtæt på menighedsrådene, som det vurderes forsvarligt under hensyn tilbl.a. sikring af kulturværdier ved kirker og kirkegårde.

3.2.2.3 Øvrige opgaver og kompetencer

Begrænsninger iprovstiudvalgets kompetence

Skal udtale sig om ansøgere til en ledigstilling som provst eller domprovstHar ret til at udtale sig om placering afen provstestilling, før stillingen opslåsledig

Ministeren udnævner provst ogdomprovst efter indstilling frabiskoppenBiskoppen beslutter, hvor enprovstestilling skal placeres

Ved en ændring af loven om ansættelse i stillinger i folkekirken m.v., derblev vedtaget i 2012 og trådte i kraft den 1. marts 2013, fik provstiud-valget til opgave at udtale sig i prioriteret rækkefølge om mindst treansøgere til en ledig stilling som provst eller domprovst.Det fremgår af forarbejderne til lovændringen, at provstiudvalget ogsåhar ret til at udtale sig, før biskoppen beslutter, hvor en provstestillingskal placeres i provstiet.

Provstiudvalgets udtalelse indgår sammen med udtalelse fra det eller deberørte menighedsråd som en del af grundlaget for biskoppens indstil-ling til ministeren om, hvem der skal udnævnes.

3.2.3 Provstens opgaver og kompetencer

Provsten har - uafhængigt af provstiudvalget - en række opgaver indenfor det, der i det indledende skema er betegnet som "Embede".Provsten er biskoppens medhjælper i tilsynet med præsterne i prov-stiet.

Provsten har desuden administrative ledelsesopgaver i forhold til præ-sterne. De omfatter bl.a. tilrettelæggelse af præsternes ferie, administra-tion af sygefravær, administration af præsternes rådighedsforpligtelsesamt deltagelse i arbejdsmiljøorganisationen.Provsten fører medarbejderudviklingssamtaler med præsterne i prov-stiet og har generelt en opgave med at være til støtte og inspiration forpræsterne.

3.2.4 Betænkningers forslag om ny opgave- ogkompetencefordeling

Som nævnt i de foregående afsnit er nogle af de ændringer, der er sket iforhold til provstiudvalgenes og budgetsamrådets opgaver og kompe-tencer, gennemført i forlængelse af betænkninger fra udvalg og arbejds-grupper.

I det følgende opsummeres ændringsforslag fra betænkning 1477 Opga-ver i sogn, provsti og stift, der blev afgivet i 2006, og betænkning 1527Provstestillingen og provstiets funktion, der blev afgivet i 2011.

Betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift indeholdt følgende for-slag vedrørende provstiudvalg og budgetsamråd, som blev gennemførtved lovændringer, der trådte i kraft i 2007:•At antallet af valgte provstiudvalgsmedlemmer skal være 4 - 6.(Dette er senere ændret efter forslag i betænkning 1527, jf. ne-denfor)•At menighedsrådene på et budgetsamråd ved kvalificeret flertalpå 2/3 kan beslutte at etablere samarbejde med provstiet somramme, sådan at samarbejdet finansieres af provstiudvalgskassen.Ingen sogne kan dog forpligtes til at deltage i sådant samarbejde.•At menighedsrådene på det første budgetsamråd efter nyvalg vedkvalificeret flertal på 2/3 kan beslutte at give provstiudvalgetkompetence til at fastlægge personalenormeringen ved kirker ogkirkegårde i provstiet som led i budgetprocessen.•At provstesynet ændres, så synet ledes af provstiets bygnings-kyndige, og sådan at provsten ikke har pligt til at deltage i synet.Desuden at provstesyn holdes hvert 4. år mod tidligere hvert 3. år.•At menighedsrådene på det første budgetsamråd efter nyvalg vedkvalificeret flertal kan beslutte at flytte kompetence fra provstiud-valget til budgetsamrådet i form af besluttende budgetsamrådeller en mellemform mellem besluttende budgetsamråd og denalmindelige ordning.•At provstiudvalget skal udmelde foreløbige rammer for driftsbe-villinger til menighedsrådene, så de kan indgå i menighedsråde-nes arbejde med budgetforslag og -ønsker.•At der skal være et forpligtende økonomisk samarbejde mellemprovstierne i kommuner, hvor der er to eller flere provstier.•At der skal nedsættes et budgetudvalg, hvis der er to eller flereprovstier i en kommune.•At der i kommuner, der rummer to hele provstier, kan vælges etfælles provstiudvalg, hvorefter der ikke skal nedsættes et budget-udvalg.•At kun valgte menighedsrådsmedlemmer skal kunne vælges tilmedlemmer af provstiudvalg.Dette forslag blev ikke imødekommet ved fremsættelse af lov-forslag. Det blev i stedet fastholdt, at enhver, der er valgbar tilmenighedsråd, også er valgbar til provstiudvalg.

I betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift blev det desudenforeslået:

Betænkning 1527 Provstestillingen og provstiets funktion indeholdtfølgende forslag vedrørende provstiudvalg og budgetsamråd, der erblevet gennemført ved lovændringer i 2012:

I betænkning 1527 var der desuden følgende forslag, som på baggrundaf holdningerne i høringen over arbejdsgruppens betænkning ikke erblevet gennemført:

•At antallet af valgte medlemmer i provstiudvalg skal være mindst4 og højst 8 - i stedet for tidligere formulering om 4-6 valgte med-lemmer.•At provstiudvalget udvides med en præst valgt af og blandt prov-stiets fastansatte præster.•At tidspunktet for valg til provstiudvalg forskydes, så provstiud-valget tiltræder den 1. november i året efter nyvalg til menigheds-råd mod tidligere 1. april.•At provstiudvalget har udtaleret ved besættelse af provstestillin-ger og før biskoppens beslutning om placering af en provstestil-ling.•At beslutning om at indføre besluttende budgetsamråd eller om attillægge provstiudvalget kompetence til at fastlægge personale-normering kan træffes på ethvert budgetsamråd. Beslutningerneskal træffes med kvalificeret flertal og gælde, indtil der eventueltpå et besluttende budgetsamråd ikke længere er kvalificeret fler-tal for dem. - Dette forslag blev anbefalet af en enig arbejdsgruppe.•At der på budgetsamrådet skal drøftes målsætninger for det kirke-lige liv. - Dette forslag blev anbefalet af arbejdsgruppens medlem-mer fra Landsforeningen af Menighedsråd, Provsteforeningen ogPræsteforeningen samt biskopperne Lise-Lotte Rebel og PeterFischer-Møller.•At provstiudvalget efter beslutning med kvalificeret flertal på etbudgetsamråd skal kunne foretage en koordinering af kirkeligeaktiviteter, der er bindende for alle sogne i provstiet. - Dette blevanbefalet af arbejdsgruppens medlemmer fra Landsforeningen afMenighedsråd og Provsteforeningen samt biskop Peter FischerMøller.•At budgetsamrådet ved en beslutning med kvalificeret flertal kantillægge provstiudvalget ret til at indstille til biskop og kirkemini-ster, at en kirke tages ud af brug. - Dette forslag blev anbefalet afarbejdsgruppens medlemmer fra Landsforeningen af Menigheds-råd og Provsteforeningen samt biskopperne Lise-Lotte Rebel ogPeter Fischer-Møller.•At provstiudvalget skal høres, før biskoppen træffer beslutningerom ændring af pastoratsstrukturen og omlægning af præstestil-linger. - Dette blev anbefalet af arbejdsgruppens medlemmer fra

3.3

Der er ikke sket grundlæggende ændringer i stiftsinddelingen siden1961, hvor Helsingør Stift blev oprettet ved deling af Københavns Stift. Iforbindelse med den kommunale strukturreform pr. 1. januar 2007 ogden ændring af provstiinddelingen, som blev gennemført samtidig, sketeder mindre ændringer af grænserne mellem nogle af stifterne.Organer og embeder i stiftet er vist i følgende skema.Forvaltningsmyndigheder og valgteorganerBiskopStiftsrådStiftsøvrighed (biskop og stiftamtmand)EmbedeBiskop

Der er 10 stifter i folkekirken.

Stiftet: organer, embeder, opgaver og kompetencer

Landsforeningen af Menighedsråd, Provsteforeningen og Præ-steforeningen samt biskopperne Lise-Lotte Rebel og PeterFischer-Møller.

3.3.1 Stiftsøvrighedens sammensætning, opgaver ogkompetence

Med denne sammensætning er biskoppen og den statslige repræsentantligeværdige parter. Stiftsøvrighedens sammensætning betyder også, atbiskoppen har en sparringspartner med økonomiske, juridiske og admi-nistrative kompetencer på højeste niveau, og at der tages de nødvendigehensyn til både folkekirkens og statens interesser, bl.a. i forhold til tilsynmed menighedsråds og provstiudvalgs forvaltning og i forhold til sikringaf de kulturværdier, som kirker og kirkegårde repræsenterer.Ved strukturreformen blev de 14 amter afløst af fem regionale stats-forvaltninger under ledelse af hver sin direktør. Hver direktør var stift-amtmand i to stifter.

Lige siden reformationen har verdslige embedsmænd deltaget i den kir-kelige administration. Siden 1793 har der således i hvert stift været enstiftsøvrighed bestående af biskoppen og stiftamtmanden.

Indtil den kommunale strukturreform pr. 1. januar 2007 var der 14statsamter under ledelse af hver sin amtmand. 10 af de 14 amtmænd varstiftamtmænd og indgik som sådan i stiftsøvrigheden i hver sit stift.

I sammenhæng med, at der er blevet færre til at varetage funktionensom stiftamtmand, er der sket en begrænsning af de opgaver og kompe-tencer, som hører under stiftsøvrigheden, idet biskoppen selvstændigthar fået ansvar for nogle af de opgaver, som tidligere var stiftsøvrighe-dens.Stiftsøvrighedens opgaver og kompetencer kan i skemaform beskrivessåledes:Stiftsøvrighedens opgaver ogkompetencerJuridisk tilsyn med menighedsråds ogprovstiudvalgs forvaltningBegrænsninger istiftsøvrighedenskompetence

I 2013 er de fem regionale statsforvaltninger lagt sammen til én underledelse af én direktør. Som udgangspunkt er direktøren for den samledestatsforvaltning stiftamtmand i alle 10 stifter. Direktøren kan dog dele-gere funktionen som stiftamtmand til en medarbejder i statsforvaltnin-gen, som mindst skal være på kontorchef-niveau.

Stiftsøvrighedens juridiske tilsyn (legalitetstilsyn) med menighedsrådsog provstiudvalgs forvaltning indebærer bl.a., at stiftsøvrigheden kansætte en beslutning, der er truffet af et menighedsråd eller et provstiud-valg ud af kraft, hvis der er tale om en ulovlig beslutning, og den endnuikke er udført.Stiftsøvrigheden kan også midlertidigt suspendere en beslutning, derendnu ikke er udført, mens der tages stilling til sagen.

Godkendelse af menighedsrådsbeslutninger om kirken og kirkegården(bygningsarbejder m.v.)

Stiftsøvrigheden har desuden mulighed for at pålægge medlemmer afmenighedsråd eller provstiudvalg tvangsbøder, hvis de undlader atudføre noget, som de efter lovgivningen har pligt til at udføre, ligesomstiftsøvrigheden kan anlægge erstatningssag mod de medlemmer, der eransvarlige for, at henholdsvis kirkekassen eller provstiudvalgskassen erpåført et tab.•istandsættelse af kirker, der er mere end 100 år gamle,•ændring eller istandsættelse af inventar, der er mere end 100 årgammelt,

Stiftsøvrighedens opgaver og kompetencer i forhold til kirker indebærerførst og fremmest, at stiftsøvrigheden skal godkende større og forholds-vis vidtgående ændringer. Det omfatter bl.a.88

3.3.2 Biskoppens opgaver og kompetencer i forhold tiløkonomi og administration mv.

•anskaffelse, ændring eller istandsættelse af alter, døbefont, prædi-kestol, varmeanlæg, tårnure, orgler eller klokker,•fjernelse af inventar eller prydelse af historisk eller kunstneriskværdi.•anskaffelse af kunstnerisk udsmykning bortset fra løse kunstgen-stande,•salg af arealer, der er en del af kirkegården,•ombygning m.v. samt salg af bygninger på kirkegården.

Biskoppen har både opgaver og kompetencer som forvaltningsmyndig-hed og i kraft af, at bispeembedet er det højeste gejstlige embede i stif-tet.Biskoppens opgaver og kompetencer kan i skemaform beskrives såle-des:Opgaver somforvaltningsmyndighedOverordnet ledelse afstiftsadministrationenEmbedeOrdinere præster og udstedekollatsFøre tilsyn med præster ogprovster

Bestyre stiftets andel af fællesfondenFøre tilsyn med menighedsrådsvirksomhed generelt

Afgøre klager over valg tilmenighedsråd og provstiudvalg

Beslutte pastoratsstrukturen istiftet - herunder fordeling ogplacering af de enkeltepræstestillinger

Afgøre, hvad der skal ske, hvis etmenighedsråd ikke er fuldtalligt

Vejlede menighedsråd vedbehandling af ansøgninger til enledig præstestilling og påbaggrund af menighedsrådetsindstilling eller udtalelse indstilletil ministeren, hvem der bør/skaludnævnes.Give sin tilslutning til oprettelseaf lokalt finansieredepræstestillingerGodkende præsters ogmenighedsråds ønsker ommindre ændringer i liturgi m.v.Afgøre klager over præster i 1.

Klageinstans i forhold til præstersafgørelser i henhold til lov ommedlemskab af folkekirken

Godkende brug af kirker til koncerter

m.v., hvis et mindretal imenighedsrådet kræver det

Godkende brug af kirker til ikke-kirkelige formål

instans

Godkende, at en kirke stilles fast tilrådighed for en evangelisk-lutherskfrimenighed eller et kristenttrossamfund uden for folkekirken

Udøve en række afansættelsesmyndighedenskompetencer i forhold til præsterBeslutte placering afprovstestillinger efter høring afstiftsråd og provstiudvalgGennemføre visitatsbesøg hosstiftets menighederIndstille til ministeren, hvem derskal udnævnes til provst

Føre tilsyn med provstens virke somforretningsfører for provstiudvalget

Bispeembedet er i folkekirkens evangelisk-lutherske forståelse først ogfremmest et gejstligt embede, idet biskoppen er en præst med en rækkesærlige præstelige opgaver.En biskop i folkekirken har dog samtidig en række forvaltningsmæssigeopgaver.Biskoppen skal føre tilsyn med præsternes forkyndelse og har i tilknyt-ning til dette tilsyn fra ministeriet fået overdraget en del af de kompe-tencer, der ellers ville ligge hos ministeren som øverste ansættelses-myndighed for præsterne.

En biskop har som alle præster først og fremmest til opgave at forkyndeevangeliet og forvalte sakramenterne.

De nævnte konkrete opgaver og kompetencer, som biskoppen har i kraftaf, at bispeembedet er det højeste gejstlige embede i stiftet, skal ses ilyset af, at biskoppen overordnet har til opgave at inspirere og vejledemenighedsråd og præster i stiftet omkring det kirkelige liv.Biskoppen skal sikre, at der er præstelig betjening for alle menigheder istiftet. Derfor har biskoppen kompetence til at beslutte pastoratsstruk-turen i stiftet, herunder placeringen af de enkelte præstestillinger.Biskoppen skal desuden tilslutte sig menighedsråds ønsker om opret-telse af lokalt finansierede præstestillinger, når ansøgningen fremsen-des til ministeriet til godkendelse.Biskoppen skal ved sit tilsyn sikre, at både menighedsråd og præstertilrettelægger deres virksomhed inden for rammerne af folkekirkensevangelisk-lutherske grundlag. Biskoppen skal i denne sammenhængbl.a. godkende præsters og menighedsråds ønsker om at anvende min-dre ændringer i liturgi m.v.

3.3.3 Stiftsrådets sammensætning, opgaver og kompetencer

De opgaver, der er anført i skemaet som opgaver, og som udspringer af,at biskoppen er forvaltningsmyndighed, er dog også i nogen grad knyt-tet til, at biskoppen som gejstlig myndighed har særlige forudsætningerfor at tage stilling til dem. Det gælder f.eks. sager om godkendelse afkoncerter, hvis et mindretal i et menighedsråd ønsker det, godkendelseaf andre kristne trossamfunds brug af kirker og brug af kirker til ikke-kirkelige formål.I 2009 blev det ved en ændring af loven om folkekirkens økonomi be-sluttet, at der i hvert stift skal være et stiftsråd.

Forud for lovændringen havde der i nogle år i flere stifter været gen-nemført forsøg med stiftsråd. Disse forsøg blev gennemført med hjem-mel i en dispensation fra ministeriet. Forsøgene blev bl.a. etableret, fordibiskopper ønskede en demokratisering af de lovfæstede stiftsudvalgvedrørende økonomi og herunder ønskede at inddrage valgte repræsen-tanter for sognene i stiftet i drøftelsen af andre områder af betydning forlivet i stiftet. Der blev foretaget en evaluering af forsøgene, som indgik iarbejdet med udarbejdelse af lovforslaget om etablering af stiftsråd.Der blev dog i loven om etablering af permanente stiftsråd indføjet denbestemmelse, at loven skulle tages op til revision i folketingsåret 2012-2013. Efter at det i 2012 var besluttet at nedsætte Udvalget om en meresammenhængende og moderne styringsstruktur for folkekirken, blevdet vurderet, at dette udvalgs arbejde kunne få betydning for spørgsmå-let om stiftsrådenes fremtid. Det blev derfor ved en lovændring i 2012besluttet at udskyde revision af loven om stiftsråd til folketingssamlin-gen 2014-2015.•••••biskoppendomprovsten1 provst valgt af og blandt stiftets provster3 repræsentanter for stiftets præster, valgt af præsterne1 læg menighedsrepræsentant fra hvert provsti, valgt af menig-hedsrådene (i Lolland-Falsters Stift dog 2 menighedsrepræsen-tanter fra hvert provsti for at sikre, at stiftsrådet samlet har etflertal af lægfolk).

Hvert stiftsråd består af:

Stiftsrådet vælger selv sin formand blandt menighedsrepræsentanterne.

Samtidig med etableringen af stiftsråd blev stiftsudvalget vedrørendeøkonomi og stiftsudvalget vedrørende mellemkirkeligt arbejde afskaffet,og disse udvalgs opgaver blev overtaget af stiftsrådet.

Stiftsrådets opgaver og kompetencer kan i skemaform beskrives så-ledes:Stiftsrådets opgaver og kompetencerKan af hensyn til det kirkelige liv træffebeslutning om udskrivning af et bindendebidrag fra kirkekasserne til finansieringaf aktiviteter i stiftetSkal på vegne af menighedsrådenebestyre kirkernes og præsteembederneskapitaler (stiftsmidlerne) og kan givetilladelse til, at indbetalte kapitaler frasalg m.v. af fast ejendom udbetales tilkirkekassen til brug for erhvervelse affast ejendom, anlægsarbejder ellernedbringelse af lånFastlægge en udvalgsstruktur i stiftet ogherunder bl.a. bestemme, om der skalnedsættes et særskilt udvalg for detmellemkirkelige arbejdeRådgive biskoppen om placering afprovstestillinger i stiftetKan rådgive biskoppen om andrestrukturspørgsmål som pastorats-inddelingen, normering afpræstestillinger m.v.Begrænsninger i stiftsrådetskompetence

Udpege medlem af Det mellemkirkeligeRåd

Stiftsbidraget kan efter stiftsrådets beslutning anvendes til aktiviteterinden for følgende områder:•Kommunikation mellem stiftet, menighedsråd og præster.•Formidling af kristendom.

Den første opgave, der er nævnt i loven om stiftsråd, er, at stiftsrådet afhensyn til det kirkelige liv kan træffe beslutning om at udskrive et bin-dende bidrag fra kirkekasserne til finansiering af aktiviteter i stiftet. Bi-draget kan højst være 1 procent af den lokale ligning i de enkelte lig-ningsområder i stiftet.

Udpege repræsentant til budgetsamrådfor fællesfonden

Den anden opgave, der er nævnt i loven, er, at stiftsrådet på vegne afmenighedsrådene i stiftet skal bestyre de kapitaler, der tilhører kirkerog præsteembeder, men skal forvaltes som stiftsmidler.

•Udviklingsprojekter inden for undervisning, diakoni, IT, medier,kirkemusik og lignende, herunder analyser til forberedelse afsådanne projekter.

Stiftsrådets kompetence i forhold til stiftsmidlerne omfatter bl.a. atfastsætte regler om vilkår for udlån af kapitalerne til menighedsrådenesamt at give tilladelse til, at indbetalte kapitaler, der stammer fra salgm.v. af fast ejendom, udbetales til kirkekassen til brug for erhvervelse affast ejendom, anlægsarbejder eller nedbringelse af lån.Stiftsrådets tredje opgave er at fastlægge, hvilke udvalg der skal være istiftet, herunder om der skal være et særskilt udvalg for det mellemkir-kelige arbejde. Der kan bl.a. være tale om udvalg, der beskæftiger sigmed de emneområder, som kan finansieres af stiftsbidraget. Selv omstiftsrådet har kompetence til at nedsætte udvalg, kan biskoppen ogsåselv beslutte at nedsætte udvalg.

Den fjerde opgave, der er nævnt i skemaet - at rådgive biskoppen omplacering af provstestillinger - fremgår af forarbejderne til en ændring afloven om ansættelse i stillinger i folkekirken m.v., der blev vedtaget i2012. Dette lovforslag om ændret procedure ved besættelse af provste-stillinger blev fremsat på baggrund af betænkning 1527 Provstestillin-gen og provstiets funktion, der blev afgivet i 2011.I denne betænkning tilkendegav en enig arbejdsgruppe, at biskoppenskal drøfte de overordnede planer for placering af provstestillinger istiftet med stiftsrådet, herunder den endelige afgørelse om placeringen,såfremt biskoppen overvejer at flytte stillingen i forbindelse med opslagaf en ledig provstestilling.Dette forslag indgik i lovforslagets forarbejder og indebærer, at biskop-pen har en pligt til at drøfte spørgsmålet med stiftsrådet.

Den femte opgave, om muligheden for at rådgive biskoppen om struk-turspørgsmål, herunder pastoratsinddelingen og normering af præste-stillinger, er nævnt i forarbejderne til 2009-loven om etablering af stifts-råd.Ud over de nævnte opgaver fremgår det af forarbejderne til loven omstiftsråd i 2009, at stiftsrådene også er tænkt som et forum for dialogmellem biskoppen og repræsentanter for menigheder og præster istiftet om emner af interesse for stiftet som helhed. Stiftsrådet har ikkebesluttende kompetence i forhold til sådanne emner.

Stiftsrådet har yderligere til opgave at vælge en repræsentant fra stiftetsom medlem af Det mellemkirkelige Råd. Denne opgave, der kan vare-tages af et særligt stiftsudvalg for det mellemkirkelige, hvis stiftsrådetønsker det, fremgår af bekendtgørelse om folkekirkens deltagelse i mel-lemkirkeligt arbejde.Stiftsrådet skal også vælge en læg repræsentant til at deltage i budget-samråd vedrørende fællesfonden. Denne opgave er fastsat i bekendtgø-relse om budget og regnskabsvæsen for fællesfonden m.v.Ministeriet udarbejdede i 2012 en evaluering af erfaringerne med stifts-råd siden etableringen af stiftsrådene som permanente organer i 2009.

3.4

Evalueringen viste, at der generelt er tilfredshed med omfanget og artenaf opgaver og kompetencer, der er tillagt stiftsrådene, og at der såledesikke generelt er ønske om, at stiftsrådene skal pålægges flere eller andreopgaver.Der er på det nationale niveau følgende organer og embeder i folke-kirken:Lovgiver ogforvaltningsmyndigheder m.v.FolketingetMinisteren / KirkeministerietBudgetfølgegruppen ogbudgetsamråd vedrørendefællesfondenDet mellemkirkelige RådEmbede

Nationalt niveau: organer, embeder, opgaver ogkompetencer

Ministeren somansættelsesmyndighed for præster,provster og biskopper

3.4.1 Folketinget

3.4.2 Ministeren / Kirkeministeriet

Folketinget er lovgiver for folkekirken.

Ministerens og ministeriets opgaver kan i punktform beskrives således:

3.4.3 Budgetfølgegruppe og budgetsamråd

Budgetfølgegruppen vedrørende fællesfonden er nedsat efter ministe-rens bestemmelse ved bekendtgørelse om budget og regnskabsvæsenfor fællesfonden m.v.Budgetfølgegruppen vedrørende fællesfonden har til opgave:

•Øverste administrative myndighed i folkekirken - herunder på enrække områder højeste klageinstans i i forhold til afgørelser, derer truffet af kirkelige myndigheder.•Ministeren forvalter statens økonomiske tilskud til folkekirken,der bevilges på finansloven.•Ministeren fastsætter budget for fællesfonden samt landskirke-skattens størrelse.•Ministeren fastsætter fordeling af de samlede bevillinger til præ-steløn mellem stifterne.•Ministeren indstiller forslag til ændringer vedrørende indre anlig-gender som gudstjenesteordning og ritualer, dåb, konfirmation,bibeloversættelse og salmebog til kgl. resolution eller kgl. anord-ning.•Ministeren er ansættelsesmyndighed for præster, provster ogbiskopper. Ministeren underskriver ansættelse af præster og ind-stiller provster og biskopper til kgl. udnævnelse.•Ministeriet forhandler efter bemyndigelse fra Finansministerietoverenskomster for kirkefunktionærer.

Budgetfølgegruppen består af: 1 biskop, 1 stiftskontorchef, 1 medlemudpeget efter indstilling fra Landsforeningen af Menighedsråd, 1 med-lem udpeget efter indstilling fra Danmarks Provsteforening og 1 repræ-sentant fra Kirkeministeriet.1) at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning affællesfonden og løbende rådgive ministeriet herom,2) at rådgive kirkeministeren om fastlæggelsen af fællesfondensbudget og om eventuelle efterfølgende budgetændringer, og3) at rådgive kirkeministeren efter anmodning i spørgsmål omfællesfonden.•1 læg repræsentant fra hvert stift valgt af stiftsrådet•1 observatør fra Den danske Præsteforening•1 observatør indstillet i fællesskab af kirkefunktionærernesfaglige organisationer.

Budgetfølgegruppen skal årligt holde et eller to budgetsamråd, hvor derud over budgetfølgegruppen deltager:

Budgetsamrådet har til opgave at:

3.4.4 Det mellemkirkelige Råd

Det mellemkirkelige Råd blev etableret ved ændring af loven om folke-kirkens økonomi i 1989.

1) have indseende i fællesfondens årlige regnskab, og at2) drøfte spørgsmål om prioritering af fællesfondens udgifter forudfor budgetfølgegruppens rådgivning af kirkeministeren om fast-læggelsen af årets budget.

Det mellemkirkelige Råd består af et medlem fra hvert af landets stifter,udpeget af stiftsrådet eller af et af stiftsrådet nedsat udvalg om det mel-lemkirkelige arbejde samt to biskopper, der udpeges af ministeren efterindstilling fra biskopperne.

Det mellemkirkelige Råd har til opgave at varetage folkekirkens mellem-kirkelige opgaver på nationalt niveau og herunder tage stilling til folke-kirkens medlemskab af nationale og internationale kirkelige organisa-tioner.Det mellemkirkelige Råd har med biskopperne aftalt, at rådet først kantræffe beslutning i en sag, der vedrører læremæssige spørgsmål, efter atbiskopperne har udtalt sig om det læremæssige.

3.5

Folkekirkens struktur med sogne, provstier og stifter og de tilknyttedeembeder - sognepræster, provster og biskopper - har rødder langt til-bage i historien. Den anden søjle af folkekirkens nuværende organisa-toriske struktur med valgte organer samt forvaltningsmyndigheder isogne, provstier og stifter er derimod først og fremmest blevet etableretog udbygget siden år 1900. Af de nuværende organer og forvaltnings-myndigheder var det kun stiftsøvrigheden, der består af biskoppen ogstiftamtmanden, der eksisterede før år 1900.De første organer - menighedsrådene - blev etableret med lov om me-nighedsråd i 1903 på baggrund af ønsker om at give folkekirkens med-lemmer medbestemmelse om kirkens forhold lokalt.Den nuværende fordeling af opgaver og kompetencer, som er beskreveti de foregående afsnit, er således opstået gennem en trinvis etableringog udvikling af organer og forvaltningsmyndigheder i sogne, provstierog stifter.

Udvalgets overvejelser om opgave- ogkompetencefordelingen

Provstiudvalgene, der blev indført i 1922, blev bl.a. etableret på bag-grund af ønsker om at sikre et tilsyn med og koordinering af menigheds-rådenes økonomiske dispositioner samt menighedsrådenes varetagelseaf deres ansvar for kirker, kirkegårde og præsteboliger.Stiftsrådene, der blev indført i 2009, blev etableret på baggrund af nogleårs forsøg i flere stifter og på baggrund af ønsker om at give et demokra-tisk baseret organ den afgørende indflydelse i forhold til bestyrelsen afkapitaler, der tilhører kirker og præsteembeder, men forvaltes somstiftsmidler. Stiftsrådene var desuden begrundet i ønsker om et organ,der kan have ansvar for nogle kirkelige aktiviteter på stiftsniveau, ogsom desuden kan fungere som en dialogpartner for biskoppen. Vedetableringen af stiftsrådene blev stiftsudvalg vedrørende økonomi samtstiftsudvalg for det mellemkirkelige arbejde nedlagt.Udvalget konstaterer, at nogle af de væsentligste argumenter for etable-ringen af de nuværende organer og for fordelingen af opgaver og kom-petencer imellem dem har været,•at folkekirkens medlemmer gennem valgte organer skal have be-tydelig kompetence i forhold til beslutninger om de lokale kirke-lige forhold,•at kompetence skal være placeret så tæt som muligt på det sted,hvor opgaverne findes og skal løses, og•at der samtidig skal være sikkerhed for et nødvendigt tilsyn samten økonomisk og forvaltningsmæssig koordinering på tværs afsognegrænserne.

Udvalget har på denne baggrund overvejet, hvilke fordele og/eller ulem-per der er ved den nuværende fordeling af opgaver og kompetencer, ogom der kan være fordele og/eller ulemper ved at ændre opgave- ogkompetencefordelingen.Nogle medlemmer af udvalget understreger behovet for, at der i et fort-sat udredningsarbejde fokuseres på menighedsråd og stift som bærendeenheder for folkekirken, og mener, at lovfæstede valgte stiftsråd og nyelovfæstede valgte organer bør føre til overvejelser om forenkling og enopgaveflytning mellem de nuværende niveauer.Udvalget har ikke umiddelbart fundet anledning til at komme med kon-krete forslag.

Udvalget forudsætter i øvrigt, at eventuel indførelse af et folkekirkeligtorgan på nationalt niveau vedrørende indre anliggender samt fællesøkonomi og fælles anliggender ikke vil have betydning for kompetence-forholdene i sogne, provstier og stifter, men det vil gennem stemmeretgive medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd m.fl. ind-flydelse på forvaltningen af anliggender på det nationale niveau.

3.5.1 Overvejelser i forhold til menighedsrådene

Menighedsrådene har en meget stærk position i folkekirken, og der erefter udvalgets opfattelse to hovedargumenter for at fastholde denneposition:

Udvalget vurderer, at den fortsat meget stærke vægt på sognet somgrundenheden i folkekirken, betyder, at menighedsrådene fortsat vil ogbør have en position som de væsentligste, demokratisk baserede orga-ner i folkekirken.

•Sognet har i mange hundrede år været grundenheden i den dan-ske kirke og er fortsat den grundlæggende enhed. Det er nødven-digt, at der er et organ med ansvar for at styre sognets kirkelige ogadministrative anliggender.•Det demokratisk baserede menighedsråd har i kraft af medlem-mernes tilhørsforhold blandt sognets folkekirkemedlemmer godemuligheder for at varetage de lokale kirkelige anliggender i bedstmulig overensstemmelse med, hvad der er medlemmernes ønskerog forventninger.

Udvalget henleder opmærksomheden på, at der på forskellige måder erblevet arbejdet for og fortsat kan arbejdes for at styrke og forenkle mu-lighederne for, at menighedsråd kan gå i samarbejde om varetagelse afopgaver, som de mener at kunne løse bedre i fællesskab end hver for sig.Det kan endvidere overvejes, om menighedsråd, der mener at have be-hov for det, i øget omfang kan få bistand af andre kirkelige myndighedertil opgavevaretagelsen, og om menighedsråd, der måtte ønske det, skalhave mulighed for at få øget selvstændigt ansvar gennem en ordningmed "frisogne".

3.5.2 Overvejelser i forhold til provstiudvalgene

Provstiudvalgene blev, som nævnt ovenfor, etableret ud fra et ønske omat sikre et tilsyn med og koordinering af menighedsrådenes økonomiskedispositioner samt menighedsrådenes varetagelse af deres ansvar forkirker, kirkegårde og præsteboliger.De samme forhold kan i dag anses for argumenter for at fastholde prov-stiudvalgenes position:•Det er nødvendigt med en instans, der har kompetence til at ko-ordinere den kirkelige økonomi inden for ligningsområdet. Sog-nenes meget forskellige størrelse og derfor også meget forskelligeøkonomiske bærekraft gør, at det ikke er muligt at give de enkeltesogne og menighedsråd fuldstændig økonomisk selvstændighed.

Det er indgået i udvalgets overvejelser om provstiet og provstiudvalget,at der i de senere år i stadigt stigende grad er etableret samarbejde mel-lem menighedsråd, der gennemføres med provstiet som ramme og der-med med finansiering af provstiudvalgskassen. Det opfattes dog af noglei folkekirken som en delvis forskydning af vægten i det kirkelige liv frasogn til provsti.

•Det er nødvendigt at opretholde et tilsyn med menighedsrådenesøkonomiske forvaltning.•Det er - bl.a. af hensyn til de kulturværdier, der er knyttet til kir-ker og kirkegårde - nødvendigt at opretholde et tilsyn med, atkirker og kirkegårde holdes i forsvarlig stand. I denne sammen-hæng er det naturligt, at der også er en instans til at godkendemere vidtgående dispositioner, især i forhold til kirker og kirke-gårde.

3.5.3 Overvejelser i forhold til stiftsøvrigheden

Inden for de seneste år har stiftsøvrigheden, dens sammensætning ogdens opgaver to gange været genstand for politiske drøftelser og efter-følgende ændringer.

Udvalget konstaterer dog, at samarbejde med provstiet som ramme kunkan etableres efter beslutning af menighedsrådene i provstiet.

Udvalget konstaterer, at biskopperne i et høringssvar forud for ændrin-gerne i 2013 gav udtryk for, at det er vigtigt, at biskopperne har en lo-kalt forankret statslig instans ved siden af sig med et juridisk-politiskind- og udblik.

Første gang i forbindelse med, at 14 statsamter under ledelse af hver sinamtmand med virkning fra 1. januar 2007 blev afløst af fem regionalestatsforvaltninger med hver sin direktør, og at de fem direktører hverfik funktion som stiftamtmand i to stifter. Anden gang i forbindelse med,at de fem regionale statsforvaltninger med virkning fra 1. juli 2013 blevlagt sammen til én statsforvaltning under ledelse af én direktør, der somudgangspunkt er stiftamtmand i alle 10 stifter, men som dog kan delege-re funktionen i et eller flere stifter til en eller flere af statsforvaltningensledende medarbejdere.

I andre høringssvar og i de politiske drøftelser forud for lovændringen i2013 blev der også lagt vægt på, at stiftsøvrighedens sammensætningmed biskoppen og en statslig repræsentant betyder, at biskoppen har ensparringspartner med juridiske, økonomiske og administrative kompe-tencer på højeste niveau, og at der med denne sammensætning tagesnødvendige hensyn til både statens og folkekirkens interesser. Dettegælder bl.a. i forhold til sikring af de kulturværdier, der er knyttet til

kirker og kirkegårde, hvor det er fastholdt, at stiftsøvrigheden skalgodkende større og forholdsvis vidtgående ændringer vedrørendekirker, der er mere end 100 år gamle, samt bygninger på kirkegården.Ud over denne godkendelseskompetence er stiftsøvrighedens opgaverefter de seneste ændringer begrænset til at føre juridisk tilsyn medmenighedsråds og provstiudvalgs forvaltning.

3.5.4 Overvejelser i forhold til stiftsrådene

Da de seneste ændringer vedrørende stiftsøvrighedens sammensætningog kompetencer endnu er af ny dato, har udvalget ikke fundet anledningtil at gå ind i nærmere overvejelser om stiftsøvrighedens sammensæt-ning og opgaver, men anbefaler meget, at dette spørgsmål undergives enevaluering og fornyet overvejelse snarest muligt.Udvalget konstaterer, at det ved lovgivningen om stiftsråd i 2009 blevbesluttet at afgrænse stiftsrådenes lovbestemte opgaver til:•at stiftsrådet på vegne af menighedsrådene skal bestyre kirkernesog præsteembedernes kapitaler (stiftsmidlerne),•at stiftsrådet af hensyn til det kirkelige liv kan træffe beslutningom at udskrive et bindende bidrag fra kirkekasserne til finansie-ring af aktiviteter i stiftet inden for kommunikation, formidling ogudviklingsprojekter, og•at stiftsrådet kan fastlægge en udvalgsstruktur i stiftet.

Det er desuden almindeligt, at stiftsrådet er dialogpartner og rådgiverfor biskoppen om forskellige forhold med bred betydning i stiftet.

Kirkeministeren skal i folketingssamlingen 2014-15 fremsætte forslagom revision af bestemmelserne om stiftsråd.Udvalget konstaterer desuden, at stiftsrådet i vidt omfang udfører enopgave som rådgiver for biskoppen i forhold til pastoratsstruktur ogplacering af provste- og præstestillinger i stiftet.

Udvalget konstaterer, at der i den evaluering af erfaringerne med stifts-råd, der blev gennemført i 2012, kun i meget begrænset omfang blevudtrykt ønsker om, at stiftsrådene skal tillægges flere opgaver og kom-petencer.

3.5.5 Overvejelser i forhold til Det mellemkirkelige Råd

100

Det mellemkirkelige Råds virksomhed, herunder rådets sekretariat,finansieres ved bevilling fra fællesfonden, bortset fra et mindre tilskud,der bevilges på finansloven.

Hvis der etableres et folkekirkeligt organ på nationalt niveau med kom-petence i forhold til fællesfonden og fælles folkekirkelige anliggender,der varetages på nationalt niveau, kan det overvejes, om ansvaret fordet mellemkirkelige arbejde skal inkorporeres i dette organ, sådan somdet mellemkirkelige arbejde på stiftsplan er blevet stiftsrådenes ansvar.

Udvalget konstaterer dog, at der er en velfungerende, lovfæstet ordningfor det mellemkirkelige arbejde, og finder det ikke nødvendigt på nuvæ-rende tidspunkt at foreslå ændringer i dette.Udvalget forudsætter imidlertid, at der etableres et hensigtsmæssigtsamarbejde mellem et eventuelt nyt folkekirkeligt organ og Det mellem-kirkelige Råd.

3.5.6 Afsluttende bemærkninger om opgave- ogkompetencefordelingen

Det fremgår af betænkningens kapitel 4 om udviklingen i de øvrige nor-diske lande, at strukturelle ændringer i de øvrige nordiske folkekirkersstyrelsesforhold har været relativt langvarige processer. Det er i denforbindelse væsentligt at pege på, at denne betænkning ikke har udtømtet samlet behov for at skabe overblik over folkekirkens styrelsesmæs-sige udfordringer eller over relationerne mellem stat, folkekirke og folk.

Blandt de spørgsmål, som denne betænkning ikke bidrager til at afklare,er bl.a. en række emner, som har været berørt i udvalget, men hvor ud-valget (givet kombinationen af kommissoriet, den valgte arbejdsform ogden tidsmæssige ramme for udvalgets arbejde) ikke fremlægger konkre-te forslag til ændringer. Det drejer sig bl.a. om opgavefordelingen mel-lem de forskellige niveauer i kirken.

101

102

Beskrivelsen2er afgrænset til de forhold, der har særlig relevans i for-hold til udvalgets overvejelser om folkekirkens styringsstruktur.

Generelt kan det om forholdet mellem stat og kirke i disse lande siges, at

I dette kapitel beskrives forholdet mellem stat og kirke samt kirkernesinterne beslutningskompetencer i de nordiske lande, Tyskland (Nord-kirche - den evangelisk-lutherske kirke i Nordtyskland) samt UnitedKingdom.

Stat, kirke og kirkestyre i andre lande

Beskrivelsen er for de nordiske landes vedkommende udarbejdet afudvalgets sekretariat på basis af de pågældende landes og kirkers lov- ogregelsamlinger.Beskrivelsen af forholdene i United Kingdom er baseret på notat om kirke,stat og statskirke i United Kingdom, som er udarbejdet for udvalget af Revd.Canon, Professor Paul Avis.Beskrivelsen af forholdene i Tyskland er baseret på notat om den evangelisk-lutherske kirke i Nordtyskland, som er udarbejdet for udvalget af Probst, Dr.Horst Gorski, samt kirkens forfatning

•i Norge, Island og Sverige har der været tradition for et nært for-hold mellem statsmagten og de evangelisk-lutherske folkekirkermed staten som lovgiver for kirkerne. I løbet af de seneste ca. 15år har disse kirker i forskellig grad fået øget selvstændighed.•i Finland har den evangelisk-lutherske kirke status som "folke-kirke" og har i mange årtier, men i særlig grad siden en grundlovs-ændring i 1999, haft stor selvstændighed i forhold til staten. Deneneste begrænsning i dag i kirkens selvstændighed i forhold tilstaten er, at kirkeloven, som er kirkens overordnede regelsæt,skal stadfæstes af rigsdagen. Ændring af kirkeloven kan dog kunske på kirkens eget initiativ.•i Tyskland er stat og kirke adskilt. Kirkerne - heriblandt denevangelisk-lutherske kirke i Nordtyskland ("Nordkirche") - harfuld selvstændighed. De har dog af staten fået forskellige privile-gier, herunder at de har ret til at opkræve skatter af deres med-lemmer, og at de gejstlige er ligestillet med statslige embeds-mænd. De tyske forbundslande giver desuden i varierende omfangøkonomisk støtte til kirkerne.•i United Kingdom er der to statskirker: Church of England ogChurch of Scotland. Church of England er i begrænset omfangunderlagt, at kirkens lovgivning skal stadfæstes af parlamentet, ogudnævnelse af biskopper stadfæstes af Dronningen efter indstil-ling fra premierministeren. Church of Scotland har fuld selv-

103

4.1

Sidst i kapitlet beskrives kirkeordningerne i Grønland og på Færøerne.

stændighed med hensyn til kirkelig lovgivning og udnævnelse afembedsmænd.

Forholdet mellem staten og den norske kirke er blevet væsentligt æn-dret i løbet af de seneste år. Kirken har således fået tydelig selvstændigidentitet og på en række områder fået mere selvbestemmelse.

Norge

Tidligere var det i den norske grundlov bestemt, at den norske kirke varstatskirke, og at den repræsenterede "statens offentlige religion". Detvar i grundloven også bestemt, at en række beslutninger vedrørendekirken skulle træffes af "Kongen i statsråd".Stortinget er fortsat den lovgivende myndighed for den norske kirke, ogregeringen - Kulturdepartementet - er på flere områder den øversteadministrative myndighed for den norske kirke, mens kompetencen påandre områder er delegeret til kirkemøde og kirkeråd ved lov eller ad-ministrativ beslutning.I maj 2012 blev grundloven ændret. Bestemmelserne om statskirke ogoffentlig religion blev ophævet. Den norske kirke har dog fortsat engrundlovsbestemt særstilling som Norges folkekirke, der understøttessom sådan af staten.

4.1.1 Lovgivning

Forholdet mellem staten, den norske kirke og andre tros- og livssyns-samfund i Norge er desuden karakteriseret ved, at den nye grundlovfastslår, at alle tros- og livssynssamfund skal understøttes på lige linje.De derfor har ret til økonomisk støtte fra staten og kommunerne i sam-me omfang som det, stat og kommuner yder til den norske kirke pr.medlem.Den norske kirkes forhold er først og fremmest reguleret ved kirke-loven3.3

Den norske kirke finansieres primært ved bevillinger fra staten og frakommunerne. Medlemmerne af den norske kirke betaler ikke kirkeskat.Bevillingerne fra staten dækker kirkelige udgifter på nationalt plan ogstiftsplan samt løn til præster og kateketer. Bevillingerne fra kommu-nerne dækker de lokale kirkelige udgifter.

104

Lov om Den norske Kirke (kirkeloven) - LOV-1996-06-07-31 med senereændringer

Loven indeholder først bestemmelser om den kirkelige inddeling medsogne, provstier og bispedømmer, vilkårene for at være medlem af kir-ken samt om medlemmernes kirkelige stemmeret. Videre er der i lovenbestemmelser om sognets organer og økonomi, om kirkebygninger, omregionale og centrale kirkelige organer.

4.1.2 Den norske kirkes organer på nationalt niveau••••KirkemødetKirkerådetBispemødetLærenævn.

Der er i den norske kirke fire organer på nationalt niveau:

Loven bemyndiger desuden på en række områder regeringen til at fast-sætte nærmere regler, f.eks. om tjenesteordning for biskopper, præsterog andre ansatte i kirken.

Kirkemødet

Kirkemødet består af medlemmerne af de 11 bispedømmeråd samt for-manden for Samisk Kirkeråd. Hvert bispedømmeråd består af: biskop-pen, en præst, der er valgt af præsterne i bispedømmet, en læg kirkeligtansat, der er valgt af de læge kirkeligt ansatte i bispedømmet, syv andrelæge medlemmer. Tre af de 11 bispedømmeråd har desuden et medlem,som repræsenterer samerne, og et bispedømmeråd har et medlem, derrepræsenterer døvemenighederne.I kirkeloven er det fastlagt, at kirkemødet bl.a. skal

Kirkemødet er i henhold til kirkeloven den norske kirkes øverste repræ-sentative organ.

•fastsætte alle gudstjenestelige bøger i kirken,•værne og fremme samisk kirkeliv og varetage den norske kirkesinternationale og økumeniske opgaver,•give udtalelse i sager om vigtige ændringer i love på det kirkeligeområde,•fastsætte retningsgivende planer og programmer for den kirkeligeundervisning, diakoni, kirkemusik og økumenisk virksomhed,•fastsætte kvalifikationskrav og tjenesteordning for særlige stillin-ger inden for kirkelige undervisning, diakoni og kirkemusik. Forde stillingstyper, som også omfatter statslige stillinger, skal kirke-mødets regler godkendes af departementet,•give regler om kirkers inventar og udstyr,•foreslå retningslinjer for kirkelig inddeling.

105

Kirkemødet kan desuden

Kirkemødet har fastsat særlige regler om behandling af sager af lære-mæssig karakter. Sådanne sager skal forelægges for bispemødet, før debehandles i kirkemødet. Hvis kirkemødet ikke kan tilslutte sig en anbe-faling, som har mindst 2/3 flertal i bispemødet, skal sagen sendes tilba-ge til bispemødet. Efter en ny indstilling fra bispemødet kan sagen igenkomme til behandling i kirkemødet. Ved denne anden behandling i kir-kemødet kræves der mindst 2/3 flertal, for at kirkemødet kan træffe enbeslutning, der ikke er i overensstemmelse med bispemødets senesteindstilling.Der er fastsat yderligere regler om proceduren ved behandling af sagerom liturgi og salmebog.Sager om liturgi skal for det første udredes af et nævn for gudstjeneste-liv, som er kirkerådets fagnævn for liturgisager. Dette nævn belyser sa-gerne og udarbejder forslag til liturgiske ordninger. Nævnet kan ned-sætte arbejdsgrupper til at belyse de enkelte sager.På baggrund af høringen sender kirkerådet sagen til bispemødet, somskal afgive en læremæssig udtalelse. Først derefter kan sagen forelæg-ges for kirkemødet til beslutning.Kirkemødet skal på sit første møde i valgperioden vælge et kirkeråd.

Kirkemødet samles en gang om året.

•nedsætte råd og udvalg til at varetage opgaver, som hører ind un-der kirkemødet,•godkende forsøg med valgmenigheder, som selv finansierer deresvirksomhed,•godkende forsøg med stemmeretsalder ned til 15 år, valgperiodepå to år og direkte valg til kirkelig fællesråd (for sognene i enkommune) og bispedømmeråd•give regler om forsøg, som indebærer, at kirkemødet og bispe-dømmerådene vælges og sammensættes på en anden måde endfastsat i kirkeloven. Sådanne regler skal dog godkendes af de-partementet.

Nævnets udredning og forslag sendes til høring hos biskopperne og deteologiske fakulteter. Sagerne kan også sendes til høring hos bispedøm-merådene og andre instanser.

Kirkerådet

106

Alle bispedømmeråd skal være repræsenteret i kirkerådet, der består af10 læge medlemmer, hvoraf en skal være kirkeligt ansat, og fire præster.

Ud over disse 14 medlemmer er bispemødets preses (kirkens ledendebiskop) medlem af kirkerådet.

Kirkerådet forbereder de sager, der skal behandles af kirkemødet ogiværksætter kirkemødets beslutninger. Kirkerådet leder i øvrigt arbej-det mellem kirkemødets samlinger.BispemødetKirkerådet fik desuden i 2012 kompetencen til at udnævne biskopper.Udnævnelsen sker på baggrund af et valg.Bispemødet er en lovfæstet institution. Bispemødet ledes af preses, dersiden 2011 har været et fast bispeembede uden egentligt bispedømme,men dog med biskoppelig tilsynsforpligtelse i Nidaros Domprovsti. Deøvrige medlemmer af bispemødet er biskopperne i de 11 bispedømmer,som den norske kirke er inddelt i.

Bispemødet har i henhold til kirkeloven til opgave at virke for samord-ning af de gøremål, som efter gældende regler henhører under biskop-perne.Lærenævn

Alle tjenstgørende biskopper er medlemmer af Den norske kirkes lære-nævn, som i øvrigt består af tre teologisk sagkyndige, hvoraf de tre teo-logiske fakulteter hver udpeger en, to teologisk sagkyndige, der vælgesaf kirkemødet, samt fire læge medlemmer, der vælges af kirkemødet.Det kan også være i læresager mod præster eller biskopper. Sådannesager kan kun rejses, når det gælder særligt tungtvejende spørgsmål,hvor temaet er af alvorlig og vidtrækkende karakter.

Bispemødet skal desuden afgive udtalelse i sager, som bliver forelagt afdepartementet eller af kirkemødet.

Lærenævnet giver efter anmodning udtalelse i sager, som gælder denevangelisk-lutherske lære. Det kan være generelle udtalelser om væ-sentlige læremæssige spørgsmål, som f.eks. afgives efter anmodning frakirkemødet.Læresager mod præster og kateketer kan rejses af biskoppen i det på-gældende stift. Læresag mod en biskop kan kun rejses af departementet.Præster, provster og biskopper i Den norske kirke er tjenestemænd ogaflønnes af staten.

4.1.3 Ansættelse af gejstlige i den norske kirke

107

Det er imidlertid de kirkelige organer, som har kompetencen til at ud-nævne eller ansætte de gejstlige.Biskopper udnævnes af kirkerådet.

4.1.4 Den norske kirkes økonomi

Kirkerådet udnævner også bispemødets preses. Bispemødet skal nomi-nere tre af de tjenstgørende biskopper til stillingen. Bispedømmerådenesamt stemmeberettigede præster og menighedsråd i Nidaros Domprov-sti, som preses har biskoppeligt tilsyn med, stemmer på de nominerede iprioriteret rækkefølge. Derefter beslutter kirkerådet med almindeligtflertal, hvem af de nominerede der skal udnævnes.Statens bevillinger, som bl.a. vedrører løn til alle præster, provster ogbiskopper samt udgifterne ved nationale kirkelige organer og aktivitetersamt udgifterne vedrørende bispedømmerne, fastsættes på statensfinanslov.Ordningen indebærer, at staten kan have betydelig indflydelse på priori-teringen af opgaver, som den norske kirke skal løse. F.eks. er der i de se-nere år af staten bevilget betydelige midler til projekter med trosoplæ-ring.

Udnævnelsen af biskopper sker efter et valg, hvor udgangspunktet er, atbispedømmerådet nominerer fem kandidater. Der er forskellige katego-rier af stemmeberettigede: a) menighedsråd, b) præster, provster, kate-keter, diakoner og kantorer i offentlig kirkelig stilling i bispedømmetsamt c) professorer ved de teologiske institutioner. Ved optællingen afstemmer skal de tre kategorier hver udgøre 1/3. Kandidaterne kan til-deles henholdsvis første-, anden- eller tredjestemmer, som ved optæl-lingen vægtes som 1, 1/2 eller 1/3. Det aktuelle bispedømmeråd samtalle biskopper udtaler sig dernæst om, hvem af de tre kandidater, somtotalt set har fået flest stemmer, de anser for mest egnet til at blive ud-nævnt. Derefter udnævner kirkerådet en af de tre kandidater, som harfået flest stemmer.

Bispedømmerådet udnævner præster og provster. Bispedømmerådethar også kompetencen til at opsige, afskedige eller suspendere præsterog provster.

Den norske kirke finansieres af bevillinger fra staten samt bevillinger frakommunerne. Kirkens medlemmer betaler ikke kirkeskat.De kirkelige organer, som forvalter de tildelte bevillinger, kan udtrykkeønsker om bevillingernes størrelse og fordelingen af dem, men har ingenbeslutningskompetence i forhold til dette.

108

4.2

4.2.1 Lovgivning

Det er i Islands grundlov bestemt, at den evangelisk-lutherske kirke erfolkekirken, og at den som sådan skal understøttes og beskyttes af sta-ten. Islands kirke har dog siden 1998 haft en betydelig grad af selvstæn-dighed.

Kommunernes bevillinger vedrører de lokale kirkelige udgifter. De loka-le kirkelige myndigheder på kommunalt plan (kirkeligt fællesråd), somforvalter de tildelte bevillinger, kan udtrykke ønsker om bevillingernesstørrelse og fordelingen af dem, men har ingen beslutningskompetence iforhold til dette.

Island

Den overordnede lovgivning for Islands kirke er lov om folkekirkensstilling, styrelse og virke4, der trådte i kraft den 1. januar 1998. Der ersenere vedtaget forskellige ændringer til denne lov.I loven om folkekirken er det bl.a. bestemt, at

Loven indeholder også regler om kirkeråd, der er kirkens administrativemyndighed, præstestævne, præster, provster og degne og menigheder-nes organisation.Det er desuden ved lovgivning bestemt, at kirkens jordejendomme til-hører staten, hvilket modsvares af aftale om statslig finansiering af enrække af kirkens udgifter. Præsteboliger og præstegårde tilhører dogkirken.•Kirketinget

•den islandske folkekirke er et selvstændigt trossamfund påevangelisk-luthersk grundlag,•folkekirken har selvstændighed i forhold til statsmagten inden forlovbestemte grænser,•Island udgør ét bispedømme, men der er ud over biskoppen toviebiskopper•Kirketinget er kirkens øverste myndighed, dog med lovbestemtebegrænsninger i forhold til bl.a. anliggender, som i henhold tilloven hører under biskoppen.

4.2.2 Den islandske kirkes organer

Den islandske kirke har fire organer på nationalt niveau:4

Lov nr. 78 af 26. maj 1997 med senere ændringer

109

Kirketinget

Kirketinget består af 29 medlemmer - 12 ordinerede (præster og diako-ner) og 17 læge medlemmer af menighedsråd - der vælges for fire år adgangen. Biskoppen, de to viebiskopper, indenrigsministeren, som kirkeog religionsforhold hører under i regeringen, og en repræsentant fra Is-lands Universitets teologiske fakultet har tale- og forslagsret i Kirketin-get, men ikke stemmeret.I loven om kirkens styrelse m.v. er det fastsat, at Kirketinget

Kirketinget er kirkens øverste myndighed. Kirketingets kompetence erdog begrænset af bestemmelser om biskoppens læremæssige ansvar ogtilsyn og af bestemmelser om præstestævnets kompetence i forhold tilspørgsmål om lære, gudstjeneste og øvrig liturgi, dåb, konfirmation ogsakramenter.

•Kirkerådet•Biskoppen•Præstestævnet.

Kirkeråd

Kirkerådet har myndighed i forhold til administration i kirken.Kirkerådet

•har det overordnede ansvar for forvaltningsorganerne i kirken,•kan vedtage regler til uddybning af kirkelovens overordnedebestemmelser,•fastsætter regler for kirkens ansatte ud over de gejstlige•fastsætter regler om det kirkelige virke•kan tage initiativ til udarbejdelse af lovforslag om kirkelige emnerog anmode ministeren om at fremlægge dem for Altinget.Kirketinget skal desuden komme med indstilling til ministeren omlovforslag om kirkelige emner, som ministeren ønsker at fremlæg-ge i Altinget.

Kirkerådet består af biskoppen samt to præster og to læge, der vælges afKirketinget.•administrerer kirkens fælles anliggender,•forbereder og fremsætter på kirkens vegne forslag til bevillingerfra staten på finansloven,•har desuden det overordnede tilsyn med disponeringen afoffentlige midler, som ydes til kirkelig virksomhed.

110

Biskoppen

Islands biskop udnævnes af landets præsident efter et valg i kirken.Kirketinget fastsætter reglerne for valget.Biskoppen har en betydelig kompetence. Biskoppen•••••

Præstestævne

Biskoppen assisteres i sin virksomhed af to viebiskopper.Præstestævnet benævnes også "synoden".

fører læremæssigt tilsyn,er formand for Kirkerådet,sørger for gennemførelse af regler, som vedtages af Kirketingetindkalder og fører forsædet ved præstestævnet,udpeger et tvistudvalg, der består af en læg, en præst og en jurist.Tvistudvalget behandler disciplinærsager mod ansatte i kirken,heriblandt præster,•nedsætter et rådgivende udvalg om lærespørgsmål.

Præstestævnet har ret til at fremsætte forslag og afgive udtalelser omsager, som angår kirkens lære og liturgi, og som i øvrigt falder underbiskoppens eller Kirketingets ansvarsområde.

De to viebiskopper samt alle fungerende præster i kirken har møderetog stemmeret ved præstestævnet. Det samme har det teologiske fakul-tets faste lærere med teologisk uddannelse samt teologer, som er ansat ikirken uden at være præster.På præstestævnet drøftes præstestandens anliggender samt andrekirkelige emner.

Præstestævnet indkaldes af biskoppen, som også fører forsædet.

4.2.3 Ansættelse af gejstlige i Islands kirke

Islands biskop og viebiskopperne udnævnes af landets præsident efteret valg. Kirketinget fastsætter reglerne for valg af biskop og viebiskop-per.Provster udnævnes af biskoppen blandt de fungerende præster.Præster udnævnes af biskoppen på grundlag af et præstevalg i sognet.

Kirketinget kan således ikke tage stilling til sager, som angår læren,gudstjenester og liturgi, dåb og konfirmation, uden at sagerne har væretbehandlet på præstestævnet.

111

4.2.4 Den islandske kirkes økonomi

Det er i loven om den islandske kirke bestemt, at staten skal yde et årligtøkonomisk tilskud til folkekirken.Statens tilskud skal ifølge loven bl.a. dække løn til Islands biskop, de toviebiskopper, ca. 140 præster og provster samt ansatte på bispekonto-ret.

4.3

Forholdet mellem stat og kirke i Sverige blev markant ændret med virk-ning fra 1. januar 2000. Det skete efter årtiers debat.

Sverige

4.3.1 Lovgivning og kirkeordning

Den statslige indflydelse på den svenske kirkes styre er begrænset til, atde grundlæggende bestemmelser om Svenska Kyrkans identitet og orga-nisation er fastsat af Riksdagen i Lov om Svenska Kyrkan5, der kun kanændres af Riksdagen.Det er i loven bl.a. bestemt,•at kirken er et evangelisk-luthersk trossamfund, der er inddelt iförsamlinger (sogne) og stifter og desuden har nationale organer,•at der i hvert stift skal være en biskop,•at kirkemødet er kirkens højeste besluttende organ, der dog ikkekan træffe beslutninger om spørgsmål, som det er en församlingseller et stifts opgave at træffe beslutning om.•at medlemmer af Svenska Kyrkan hører til församlingen det sted,hvor de bor, og at medlemmerne skal betale lokal og regionalkirkeafgift (kirkeskat). Den lokale kirkeafgift fastsættes på lokaltplan. Den regionale afgift fastsættes på stiftsniveau.

Ændringerne er ofte blev betegnet som en skilsmisse mellem staten ogkirken. De politisk og kirkeligt ansvarlige for ændringerne fastholdtimidlertid, at der ikke var tale om en skilsmisse, men om "ændrederelationer", som dog betyder, at kirken har en meget høj grad af selv-stændighed.

112

Reglerne findes først og fremmest i kirkeordningen6. Den blev vedtagetaf kirkemødet i 1999, så den kunne træde i kraft den 1. januar 2000. Der56

Kirkemødet fastsætter alle andre regler for Svenska Kyrkan end dem,der er fastsat i den overordnede og kortfattede lov.Lag (1998:1591) om Svenska KyrkanKyrkoordning för Svenska Kyrkan (1999 med senere ændringer)

er siden vedtaget en række ændringer i kirkeordningen. De har dog ikkeværet af grundlæggende karakter.Kirkeordningen indeholder bl.a. bestemmelser om: Kirkens tro, beken-delse og lære - församlingerne, deres opgaver og besluttende organer -stifterne, deres opgaver og besluttende organer samt biskopperne - detnationale niveau, herunder bl.a. kirkemødet, kirkestyrelsen og bispe-mødet - gudstjeneste og kirkelige handlinger - medlemmernes tilhørs-forhold - kirkelige embeder og andre poster i kirken - kirkebygninger -økonomi og ejendom - tilsyn og klageadgang.Der er i den svenske kirke fire organer på nationalt niveau:••••KirkemødetLærenævnetKirkestyrelsenBispemødet.

Kirkeordningen er inddelt 14 afdelinger med i alt 59 kapitler. Hver afde-ling indledes med en teologisk motivering af de efterfølgende juridiskebestemmelser.

4.3.2 Den svenske kirkes organer på nationalt niveau

Kirkemødet

Kirkemødet er - som bestemt i loven om Svenska Kyrkan - kirkens høje-ste besluttende organ.

Lægfolk og præster er valgbare til kirkemødet på lige fod. Der er såledesikke fastsat regler om, at der skal være et bestemt antal læge, henholds-vis gejstlige medlemmer, og der sondres blandt de valgte ikke mellemlægfolk og gejstlige.Biskopper samt personer, der er ansat i en ledende stilling i kirken pånationalt niveau, er ikke valgbare. Biskopperne har ret til at deltage ikirkemødets forhandlinger og til at fremsætte forslag i kirkemødet, mende har ikke stemmeret.Det direkte valg til kirkemødet afholdes samtidig med direkte valg til devalgte organer på stifts- og församlings-niveau, henholdsvis stiftsfull-mäktige og kyrkofullmäktige. Ved det seneste valg, som blev holdt den15. september 2013, var den gennemsnitlige valgdeltagelse 12,7 pct.

Kirkemødet har 251 medlemmer, der er valgt for fire år. 249 medlem-mer vælges ved direkte valg, hvor alle medlemmer af kirken, der er fyldt16 år, har stemmeret. To medlemmer af kirkemødet vælges af svenskemenigheder i udlandet.

113

Medlemmerne af kirkemødet er i betydeligt omfang valgt på lister, derer opstillet af eller i tilknytning til politiske partier. Det er dog også mu-ligt for andre at danne nomineringsgrupper og opstille kandidatlister tilvalget.Kirkemødet fastsætter som nævnt ovenfor kirkeordningen. Kirkemødetforhandler og beslutter på grundlag af indstillinger fra kirkestyrelsen,forslag fra et eller flere af kirkemødets medlemmer, fra en eller flerebiskopper eller fra udvalg, der er nedsat til at belyse et bestemt emne.Lærenævnet består af ærkebiskoppen og biskopperne i de 13 stiftersamt otte medlemmer, der vælges af kirkemødet.Kirkemødet har også kompetencen til at træffe de endelige beslutningerom kirkens indre anliggender. Kirkemødet kan dog kun træffe beslut-ninger om disse spørgsmål, efter at lærenævnet har udtalt sig om dem.

Lærenævnet

Lærenævnet skal udtale sig, før kirkemødet træffer beslutninger om:kirkens tro, bekendelse og lære - kirkens bøger - gudstjenester, sakra-menter og øvrige kirkelige handlinger - de ordinerede tjenester - øku-meniske aftaler.

Kirkestyrelsen

Ærkebiskoppen er formand for kirkestyrelsen, som i øvrigt har 14 med-lemmer, der vælges af kirkemødet.Kirkestyrelsen skal indhente en udtalelse fra bispemødet, før styrelsentræffer beslutninger om teologiske og økumeniske spørgsmål af størrebetydning.Kirkestyrelsen har ansvaret for kirkens centrale forvaltning og for ensamordning af opkrævning og fordeling af medlemmernes kirkeafgift.

Kirkestyrelsen leder og samordner kirkens opgaver på det nationaleniveau. Kirkestyrelsen repræsenterer kirken udadtil og har ansvar for atforberede og gennemføre kirkemødets beslutninger. Den kan i begræn-set omfang selv udstede bestemmelser.

Lærenævnet skal desuden have mulighed for at udtale sig om eventuelleandre lærespørgsmål. Dette er ikke yderligere defineret i kirkeordnin-gen.

Bispemødet

114

Bispemødet består af alle biskopper i den svenske kirke, og ærkebiskop-pen er formand.

Hver biskop har selvstændigt ansvar for arbejdet i sit stift. Biskoppenscentrale opgaver er forkyndelse og tilsyn med præster og menigheder.Bispemødet har i henhold til kirkeordningen to specifikke opgaver.

Den anden er, at bispemødet som kollegium skal føre tilsyn med de en-kelte biskoppers virksomhed. I dette tilsyn indgår rådgivning, støtte oghjælp i spørgsmål, som vedrører kirkens lære, bøger, sakramenter,gudstjenester og øvrige kirkelige handlinger.

Den første hænger sammen med bispeembedets læreansvar og indebæ-rer, at bispemødet skal udtale sig, før kirkestyrelsen træffer beslutnin-ger om teologiske eller økumeniske emner af større betydning.Bispemødet udarbejder desuden med mellemrum fælles biskoppeligebreve om såvel grundlæggende teologiske spørgsmål, f.eks. sjælesorg ogmenighedsliv, som større samfundsmæssige spørgsmål.

4.3.3 Ansættelse af gejstlige i den svenske kirke

En biskop udnævnes på grundlag af et valg i stiftet. Stemmeberettigedeer medlemmerne af domkapitlet og stiftsstyrelsen, de præster, der eransat inden for stiftet, samt et antal læge elektorer, der svarer til antalletaf præster. Kirkestyrelsen udfærdiger udnævnelsesbeviset. Eventuellespørgsmål om en biskops fortsatte egnethed som biskop skal prøves afet særligt ansvarsnævn for biskopper.Præster og diakoner ansættes af den församling, hvor de skal gøre tjene-ste. Domkapitlet i stiftet skal dog udtale sig om ansøgerne, før der træf-fes beslutning om ansættelse af en præst eller en diakon. Præster ogdiakoner kan i øvrigt først blive ordineret efter at være godkendt afdomkapitlet.Domkapitlet har stiftets biskop som formand og består i øvrigt af: dom-provsten, et medlem, der er ansat som præst eller diakon inden for stif-tet, og som vælges af præster og diakoner i stiftet, et medlem, der ereller har været dommer, samt tre læge medlemmer, der vælges afstiftsfullmäktige.Præster og diakoner er underlagt tilsyn af biskoppen og domkapitlet.

Kirkelige myndigheder har den fulde kompetence i forhold til ansættel-se af gejstlige i den svenske kirke. Der er i kirken tre embeder, som for-udsætter ordination: biskop - præst - diakon.

115

4.3.4 Den svenske kirkes økonomi

Kirkeafgiften er i gennemsnit 1,0 procent af medlemmernes skatteplig-tige indtægt. Finansieringen af kirkegårde og krematorier sker via ensærskilt begravelsesafgift, der betales af alle skatteydere i Sverige,uanset om de er medlemmer af kirken eller ej. Begravelsesafgiften er igennemsnit 0,24 procent af den skattepligtige indtægt.Kirkeafgiften består af en lokal afgift, der fastsættes og forvaltes af devalgte kirkelige organer på lokalt plan, samt en regional afgift, der fast-sættes og forvaltes af det valgte organ på stiftsplan.Udgifter på lokalt niveau er bl.a. løn til alle de lokalt kirkeligt ansatte,heriblandt præster, samt drift og vedligeholdelse af kirker og udgifterved det kirkelige arbejde.Udgifter på stiftsniveau er bl.a. udgifter vedrørende biskop og andreansatte på stiftsniveau.

Den svenske kirkes økonomi er primært baseret på den kirkeafgift (kir-keskat), som medlemmerne i henhold til loven om den svenske kirkehar pligt til at betale. Kirken har desuden bl.a. en del kapitalindtægter.

Kirkestyrelsen fastsætter budget for kirkens udgifter på centralt niveau.Det er bl.a. udgifter til kirkens centrale administration. Disse udgifterfinansieres af bidrag, som indkræves fra det lokale niveau.

Der er i kirkeordningen fastsat regler om en udligningsordning, som alleförsamlinger bidrager til, hvorefter økonomisk svage församlinger kanfå tilskud. Udligningsordningen, som også modtager afkast fra nogle afde kirkelige skov- og jordbesiddelser, bidrager til at sikre, at kirkensvirksomhed kan være landsdækkende.

4.4

116

Den evangelisk-lutherske kirke i Finland fik allerede i 1869, mens Fin-land var under Ruslands herredømme, en meget høj grad af selvstæn-dighed i forhold til staten. Det skete med en kirkelov, som bl.a. betød, atder blev etableret et kirkemøde. Denne selvstændighed blev fastholdt,da Finland i 1917 blev en selvstændig republik. Selvstændigheden eryderligere blevet øget ved lovændringer i 1990'erne.

Den svenske kirke modtager desuden årligt fra staten et tilskud til vedli-geholdelse af kulturminder. Tilskuddet på 460 mio. s. kr. (knap 400 mio.d. kr.) er begrundet i, at ca. 3000 kirker er beskyttet i henhold til lovgiv-ning om kulturminder. Fordelingen af dette tilskud besluttes af kirkesty-relsen.

Finland

4.4.1 Lovgivning

Den finske kirkes overordnede regelsæt er kirkeloven af 19937, dertrådte i kraft den 1. januar 1994. I de tidligere udgaver af kirkeloven varder en bestemmelse, som sagde, at staten havde "den endelige autoritet"over kirken. Denne bestemmelse blev ikke videreført i loven af 1993, såkirken fik dermed øget sin selvstændighed.Kirkeloven indeholder bl.a. bestemmelser om kirkens identitet og be-kendelse som evangelisk-luthersk kirke, om medlemskab, om forholdetmellem kirken og staten, om inddelingen og forvaltningen i stifter ogförsamlinger (sogne), om præsteembedet, og om kirkens organer ogforvaltning på det nationale niveau. Det er i øvrigt bestemt, at meredetaljerede regler om kirkeordningen fastsættes af kirkemødet.For forholdet mellem kirken og staten er den afgørende bestemmelse(lovens kapitel 2, § 2), at kirken har eneret med hensyn til at foreslåændringer i eller ophævelse af kirkeloven. Kirkens forslag besluttes afkirkemødet. Efter kirkemødets vedtagelse forelægges forslagene forrepublikkens præsident og riksdagen, som har til opgave at prøve ogstadfæste eller eventuelt forkaste kirkemødets forslag.

Den evangelisk-lutherske kirke, som omfatter ca. 76 procent af befolk-ningen, har imidlertid en status som folkekirke. Det samme har af histo-riske grunde den ortodokse kirke, som omfatter ca. en procent af befolk-ningen. I det følgende beskrives kun den evangelisk-lutherske kirkesforhold, og den omtales som den finske kirke.

Regeringen og riksdagen kan i forbindelse med sin prøvning af kirke-mødets forslag rette lovtekniske fejl. Kirkemødet skal dog høres omsådanne rettelser, og de må ikke have indholdsmæssige konsekvenser.

Denne fremgangsmåde indebærer en markant begrænsning i forhold tildet, der normalt er regeringens og riksdagens kompetence i forhold tillovgivning. Denne begrænsning har hjemmel i den finske grundlovs §76, der lyder: "I kirkeloven findes bestemmelser om den evangelisk-lutherske kirkes organisation og forvaltning. Angående lovgivningsord-ningen for kirkeloven og retten til at tage initiativ, som angår denne,gælder det, som særskilt bestemmes i kirkeloven."Det er i kirkeloven også bestemt, at hvis regeringen og riksdagen villovgive om emner, der berører kirkens forhold til staten eller til andrereligionssamfund, skal kirken have lejlighed til at udtale sig, før lovgiv-ningen vedtages.7

Kyrkolagen (1054/1993) med senere ændringer

117

4.4.2 Den finske kirkes organer på nationalt niveau•Kirkemødet•Bispemødet•Kirkestyrelsen.

Den finske kirke har tre organer på nationalt niveau:

Kirkemødet

Kirkemødet er - som bestemt i kirkeloven - den finske kirkes højestemyndighed.

Kirkemødet har 109 medlemmer. Det er: 96 valgte medlemmer (32 præ-ster og 64 lægfolk), ærkebiskoppen og biskopperne i kirkens ni stifter,feltbiskoppen, et medlem valgt af sametinget og et medlem, der er tilfor-ordnet af regeringen. De valgte præster og lægfolk er fordelt mellem deni stifter i forhold til stifternes befolkningstal. Ærkebiskoppen er for-mand for kirkemødet.Kirkemødet skal i henhold til kirkeloven behandle emner, som vedrørerkirkens lære og arbejde samt kirkens lovgivning, forvaltning og økono-mi. Kirkemødet skal således bl.a.•godkende bibeloversættelse, den kristne lære, salmebog,kirkehåndbogen med gudstjenesteordning og ritualer for kirkeligehandlinger,•behandle spørgsmål, som forudsætter principiel stillingtagen, dervedrører kirkens tro og lære eller er baseret her på,•tage stilling til forslag til stiftelse, ændring eller ophævelse afkirkelov,•godkende kirkeordningen, som indeholder uddybning af kirke-lovens bestemmelser,•godkende valgordningen,•udnævne ærkebiskop og biskopper,•fastsætte budget for kirkens centralfond, det vil sige kirkensøkonomi på nationalt niveau,•træffe beslutning om ændringer i stiftsinddelingen.

Bispemødet, kirkestyrelsen og stiftsfullmäktige, som er et valgt organ påstiftsniveau, har ligesom kirkemødets medlemmer ret til at rejse sagertil behandling på kirkemødet.Kirkemødet samles to gange om året.118

Bispemødet

Bispemødet består af: ærkebiskoppen, biskopperne i de ni stifter og felt-biskoppen. Desuden fra hvert stift en embedsmand, der udpeges af stif-tets domkapitel.Hvis en biskop er forhindret, deltager i stedet en præst eller provst, somudpeges af domkapitlet i det pågældende stift.Bispemødet har i henhold til kirkeloven til opgave•at behandle emner, som vedrører kirkens tro, forkyndelse ogarbejde samt stifternes forvaltning og•at udarbejde redegørelser og afgive udtalelser til kirkemødet ogkirkestyrelsen.

Bispemødet fungerer således som ekspertorgan i spørgsmål, som vedrø-rer kirkens tro og lære.Bispemødet fastsætter desuden læreplan og godkender lærebøger forkirkens undervisningstilbud (skriftskolen).Biskopperne kan hver for sig tage initiativ til, at emner bliver behandletaf bispemødet. Men kirkeloven giver også nogle andre organer initiativ-ret i forhold til at få emner behandling af bispemødet. Disse organer er:kirkemødet, domkapitlerne, kirkestyrelsen samt organer, som kirkemø-det har etableret i tilknytning til kirkestyrelsen.

Kirkestyrelsen

Ærkebiskoppen er formand for kirkestyrelsen, som i øvrigt består af: tobiskopper, der vælges af bispemødet for en periode på fire år, to præ-ster, som kirkemødet vælger for sin mandatperiode, samt et lægt med-lem fra hvert stift, som vælges af kirkemødet.Kirkestyrelsen har i henhold til kirkeloven bl.a. til opgave•at varetage kirkens fælles forvaltning, økonomi og virksomhed,•at være styrelse for kirkens centralfond (kirkens økonomi pånationalt niveau)•at afgive udtalelse til regeringen, når denne ønsker det,medmindre der er tale om et emne, som kirkemødet skal udtalesig om,•at forberede sager til behandling i kirkemødet,•at iværksætte kirkemødets beslutninger•at træffe beslutning om ændring i sogneinddelingen.

119

4.4.3 Ansættelse af gejstlige i den finske kirke

En biskop udnævnes af domkapitlet efter et valg, der udskrives af dom-kapitlet. Hvis der kun er én kandidat, bliver denne udnævnt. Hvis der erto eller flere kandidater udnævnes den, som har fået mere end halvde-len af stemmerne. Der gennemføres eventuelt en anden valgrunde medde to kandidater, som har fået flest stemmer i første valgrunde.Stemmeret ved bispevalg har bl.a. stiftets præster, de lægfolk, der re-præsenterer stiftet i kirkemødet, eller som er valgt til stiftsfullmäktige,samt et antal læge elektorer, der vælges i forhold til de enkelte försam-lingers størrelse.

Ledige præstestillinger opslås af domkapitlet i det stift, som stillingenhører under. Domkapitlet udtaler sig om ansøgerne, hvorefter den på-gældende församling tager stilling til, hvilken ansøger de ønsker.

Kirkelige myndigheder har den fulde kompetence i forhold til ansættel-se af gejstlige i den finske kirke. Dog ansættes og aflønnes præster i for-svaret og fængslerne fortsat af staten.

4.4.4 Den finske kirkes økonomi

Den finske kirkes økonomi er for det første baseret på den kirkeskat,som kirkens medlemmer i henhold til kirkeloven har pligt til at betale.Kirkeskatten opkræves sammen med kommune- og statsskat, og kirkenbetaler skattemyndighederne for denne ydelse. Kirkens økonomi er der-næst baseret på, at kirken får en del af en samfundsskat, der betales afvirksomheder og selvejende institutioner (dog ikke andre trossamfund).Kirkens del af denne samfundsskat er begrundet i, at kirken varetagersamfundsmæssigt vigtige opgaver som begravelsesvæsen, kirkebogsfø-ring, vedligehold af kulturhistorisk værdifulde bygninger, arbejde blandtbørn og unge samt sociale tjenester.Det valgte, lokale kirkelige organ, kyrkofullmäktige, fastsætter de lokalekirkelige budgetter og i den sammenhæng desuden kirkeskatteprocen-ten.Kirkens organer og aktiviteter på stiftsniveau og nationalt niveau finan-sieres af kirkens centralfond. Centralfondens budget fastsættes af kirke-mødet, og kirkestyrelsen er styrelse for centralfonden.De nødvendige indtægter til centralfonden opkræves som bidrag fra detlokale niveau.Centralfonden betaler bl.a.•pensioner til kirkeligt ansatte (centralfonden er pensionsanstaltfor kirkeligt ansatte),

120

4.5

4.5.1 Lovgivning og kirkeordning

Den følgende beskrivelse er afgrænset til den evangelisk-lutherske kirkei Nordtyskland, "Nordkirken". Den blev dannet i 2012 ved en sam-menslutning af de evangeliske kirker i forbundslandene Hamburg,Slesvig-Holsten og Mecklenburg-Vorpommern.Den tyske forfatning giver som nævnt kirkerne en status som offentlig-retlige institutioner.Lovgivningen giver desuden kirkerne bl.a. følgende privilegier:•ret til at opkræve skatter af deres medlemmer. De statslige skat-temyndigheder opkræver kirkeskatten mod et gebyr.•de gejstlige i kirkerne er ligestillet med statslige embedsmænd,selv om det er kirkerne, der ansætter dem.

I Tyskland er stat og kirke adskilt. Det er bestemt i Weimar-forfatningenfra 1919, og bestemmelserne om dette gælder fortsat, selv om Tysklandfik en ny grundlov i 1949. Kirkesamfund er dog offentligretlige institu-tioner og har visse privilegier f.eks. i forhold til bygninger og jordbesid-delser, ligesom staten fortsat betaler tilskud som 'efterbetaling' for eks-propriationer i forbindelse med reformationen.

Tyskland

•støtte til församlinger med svag økonomi samt støtte til udviklingaf samarbejde mellem församlinger,•udgifterne ved stifterne og kirkens centrale forvaltning og•udgifterne ved kirkens fælles aktiviteter.

Den evangeliske kirke er organiseret som et antal "landskirker", derhver virker inden for et eller flere af de tyske forbundslande.

De overordnede regler for Nordkirken findes i kirkens forfatning8, derblev vedtaget i 2012. for Den evangelisk.-lutherske Kirke i Nordtyskland(Nordkirken). Forfatningen indeholder bl.a. bestemmelser om8

Bortset fra denne meget begrænsede statslige lovgivning med betydningfor kirkers, er det kirkelige organer, som fastsætter alle regler om kir-kens forhold.•kirkens væsen og opgave•medlemskab af kirken•kirkens organisatoriske struktur og kompetente organer

Verfassung der Evangelisch-Lutherischen Kirche in Norddeutschland(Nordkirche) vom 7. Januar 2012

121

4.5.2 Organer på landskirkeniveau••••LandssynodenKirkeledelsenBiskopperneDet teologiske kammer.

Der er på landskirkeniveau følgende organer:

Menighederne i Nordkirken er samlet i et antal kirkekredse (provstier).I hver menighed er der et menighedsråd, som består af præsten (præ-sterne) og et antal valgte medlemmer. I hver kirkekreds er der en kirke-kredssynode, som består af provsten og dennes stedfortræder, en præst,der er valgt af præsterne i kirkekredsens menigheder, og en anden med-arbejder, der er valgt blandt andre ansatte i kirkekredsens menigheder.Desuden valgte medlemmer, hvis antal fastsættes af kirkekredssynoden.

•præster, provster og biskopper.

Landssynoden

Landssynoden har 156 medlemmer, der er fordelt således:

Landssynoden har i henhold til kirkens forfatning bl.a. følgende opgaver:•at træffe beslutning om gudstjenesteordning og ritualer for kirke-lige handlinger samt salmebog,•at beslutte kirkens lovgivning,•at vælge biskopper,•at vælge kirkeledelsen, hvis medlemmer skal være medlemmer afsynoden,•at træffe beslutning om landskirkens økonomi,•at træffe beslutning om oprettelse, ændring eller nedlæggelse aflandskirkens forskellige tjenester og institutioner og

•Kirkekredssynoderne vælger tilsammen 76 læge medlemmer, derikke må være ansat i kirken, 32 præster og 14 medlemmer blandtikke gejstlige ansatte i kirken.•En valgforsamling, der repræsenterer mangfoldigheden af forskel-lige tjenester og virksomheder eller institutioner inden for kirkenvælger 18 medlemmer, hvoraf højst otte må være præster eller iøvrigt ansat i kirken.•Kirkeledelsen udpeger 12 medlemmer, hvoraf højst fem må værepræster eller i øvrigt ansat i kirken•Fire teologiske fakulteter, som kirken samarbejder med, udpegerhver en professor som medlem.

122

Kirkeledelsen

Kirkeledelsen består af landskirkens fire biskopper samt 13 medlem-mer, der vælges af og blandt landssynodens medlemmer. Mindst otte afdem skal være læge medlemmer, der ikke er ansat i kirken. Desudenskal der blandt de 12 være mindst en provst, en præst og en ikke gejst-lig, der er ansat i kirken.Landsbiskoppen er formand for kirkeledelsen.

•at fastsætte retningslinjer for omfanget og fordelingen af præste-stillinger i landskirken.

Kirkeledelsen har i henhold til kirkens forfatning bl.a. følgende opgaver:

Biskopperne

Der er fire biskopper i Nordkirken: Landsbiskoppen og tre biskopper.De tre andre biskopper er øverste gejstlige i hver sit stift og har somsådan tilsyn med menigheder og præster i stiftet.

Kirkeledelsen ansætter desuden præster, der skal varetage fælles kirke-lige opgaver, samt medarbejderne i landskirkens administration, lands-kirkestyrelsen.

•at forberede og iværksætte landssynodens beslutninger,•at varetage overordnet planlægning for kirken og koordinere denregionale planlægning inden for kirken,•at have ansvar for landskirkens økonomi,•at støtte biskopperne i varetagelsen af deres opgaver, og•at medvirke ved valg af biskopper og provster.

Landsbiskoppen har som den øverste gejstlige i kirken et overordnettilsyn med præster og menigheder i hele kirken. Landsbiskoppen er des-uden formand for kirkeledelsen.De fire biskopper udgør tilsammen bisperådet, som især tjener til atkoordinere varetagelsen af de biskoppelige opgaver med henblik på atsikre en ensartet behandling af dem overalt i stiftet.Bisperådet tager desuden stilling til klager over afgørelser, som andreorganer i kirken har truffet i sager, som har med læremæssige spørgs-mål at gøre.Det teologiske kammer i Nordkirken kan betegnes som et lærenævn.

Det teologiske kammer

Det teologiske kammer kan tage teologisk stilling til alle sager, der be-handles af synoder, og landssynoden skal anmode det teologiske kam-

123

4.5.3 Ansættelse af gejstlige i Nordkirken

Det teologiske kammer har 19 medlemmer. Syv af disse vælges af ogblandt landssynodens medlemmer, således at mindst tre af de syv erpræster, mindst en er et lægt medlem, der ikke er ansat i kirken, ogmindst en skal repræsentere tjenester og institutioner i kirken. Lands-synoden vælger desuden tre medlemmer, som ikke er medlem af sy-noden, og mindst en af disse skal være præst. Provsterne vælger enprovst fra hvert af de tre stifter, og de fire teologiske fakulteter, somkirken samarbejder med, udpeger hver en professor som medlem af detteologiske kammer. Desuden udpeger landsbiskoppen i samråd medbisperådet to medlemmer.Biskopperne bliver valgt af landssynoden på grundlag af forslag fra etudvalg, der er nedsat til at forberede valget. Biskopperne vælges for 10år, og de kan genvælges, når perioden er udløbet.

mer om en stillingtagen til alle sager, som vedrører bekendelsen oggudstjenestelivet. I de tilfælde, hvor det teologiske kammer helt ellerdelvis afviser forslag, der vedrører bekendelsen eller gudstjenestelivet,kan sagerne ikke færdigbehandles af synoden ved det førstkommendemøde, medmindre forslagene ændres i overensstemmelse med det teo-logiske kammers vurdering.

Landssynoden har fastsat regler om besættelse af præstestillinger. Derer desuden af landskirken fastsat regler om, hvor mange præstestillin-ger der skal være i menighederne i forhold til antallet af medlemmer afkirken.

Præster i landskirken ansættes uden tidsbegrænsning som embeds-mænd.

4.5.4 Nordkirkens økonomi

Præsterne aflønnes gennem landskirken.

Nordkirkens økonomi er først og fremmest baseret på kirkeskat, somopkræves med bistand af de statslige myndigheder. Nordkirken harfastsat kirkeskatten til ni procent af den indkomst- eller lønskat, somkirkens medlemmer betaler til staten.

124

Kirken modtager i begrænset omfang historisk begrundede statsligeydelser, og en væsentlig del af kirkens diakonale aktiviteter finansieresaf statslige og andre ydelser. Nogle menigheder får desuden i et vistomfang frivillige bidrag fra medlemmerne.

Landssynoden fastsætter i en årlig budgetlov den procentuelle fordelingaf kirkens samlede indtægter mellem landskirken og kirkekredsene(provstierne). Ved fordelingen af bevillinger til kirkekredsene tages derbåde hensyn til antallet af kirkemedlemmer og antallet af indbyggere ikredsene, da kirken forstår sig selv som "folkekirke" eller "kirke for alle"og derfor i et vist omfang også betjener mennesker, der ikke er medlem-mer.En del af midlerne bliver fordelt i forhold til de bygninger, som kirkenråder over. Det sker for at sikre midler til vedligeholdelse af især frede-de bygninger.

4.6

I United Kingdom er der to kirker med status af statskirker("Established Church").

United Kingdom

Det er den anglikanske Church of England og den presbyterianskeChurch of Scotland.

Tidligere har de anglikanske kirker i Irland og Wales også haft status afstatskirker, men disse kirker har i henholdsvis ca. 150 og ca. 100 år væ-ret helt selvstændige.

4.6.1 Church of England

Status som statskirke indebærer, at Church of England og Church ofScotland er formelt anerkendt af staten i landets love. Her ud over er derforskel på de to kirkers forhold til de statslige myndigheder.Church of England er den af de to statskirker, som har det tætteste for-hold til de statslige myndigheder.Det kommer bl.a. til udtryk i,

•at Dronningen, som skal være medlem af Church of England, eroverhoved for kirken ("Supreme Governor"), hvilket indebærer, athun betragtes som den førende lægperson i kirken,•at Dronningen efter indstilling fra premierministeren stadfæsterkirkens valg af biskopper,•at den lovgivning, som kirkens generalsynode vedtager, i begræn-set omfang skal stadfæstes af parlamentet. Det gælder primærtnye regler inden for det administrative og organisatoriske om-råde, og•at 26 af kirkens biskopper i kraft af deres embede har sæde iOverhuset i parlamentet.

125

Generalsynoden er kirkens øverste organ, som har den lovgivende myn-dighed i kirken. Generalsynoden er inddelt i tre "huse" af henholdsvisbiskopper, præster og lægfolk.Generalsynoden har den fulde kompetence til at lovgive om lære, liturgiog disciplin, mens generalsynodens vedtagelse af nye regler inden fordet administrative og organisatoriske område i en vis udstrækning skalstadfæstes af parlamentet. Det gælder f.eks. lovgivningen om general-synoden.Generalsynodens vedtagelse af love forudsætter, at der er flertal i hvertaf synodens tre huse. Vedtagelse af regler på et lavere niveau kan skemed et flertal blandt generalsynodens medlemmer som helhed.Præster i Church of England udnævnes af de kirkelige myndigheder.

Church of England finansieres primært af bidrag fra medlemmerne. Deudgør ca. 75 procent af alle kirkens indtægter. Omkring en tredjedel afdisse bidrag ydes via bidragsordninger, der er skattebegunstigede, knapen tredjedel er direkte kontante bidrag, og omkring en tredjedel skaffesgennem forskellige fund raising aktiviteter, udlejning af lokaler m.v.Omkring 15 procent af kirkens indtægter er afkast af kirkens forskelligejord- og ejendomsbesiddelser og investeringer. De sidste ca. 10 procentaf kirkens samlede indtægter kommer fra forskellige kilder, heriblandtbetalinger i forbindelse med kirkelige handlinger som vielser og begra-velser.Kirkens udgifter på nationalt niveau finansieres af bidrag fra stifterne,som ydes på basis af deres bidrag fra menighederne. Udgifterne pånationalt niveau administreres af et råd med ærkebiskoppen af Canter-bury som formand.

Biskopper udnævnes af Dronningen på grundlag af en udvælgelse ogindstilling, der foretages af en kirkelig kommission, og som forelæggesfor Dronningen af premierministeren. Medlemmer af kommissionen er:Church of Englands to ærkebiskopper, tre gejstlige og tre læge medlem-mer af generalsynoden og seks medlemmer (hvoraf mindst tre skal værelæge), der vælges af en komité, der er nedsat i det pågældende stift til atbelyse stiftets ønsker og forventninger til en ny biskop.

Ændringer i regler om kirkens lære, ritualer og ceremonier samt forvalt-ning af sakramenterne kan kun vedtages i den form, som huset afbiskopper tilslutter sig. Ændringer vedrørende dåb og nadver skal ogsåvedtages i stiftssynoderne.

126

4.6.2 Church of Scotland

Dronningen går således til gudstjeneste i Church of Scotland, når hunopholder sig i Skotland, og hun er ved kirkens årlige kirkemøde repræ-senteret af den kongelige High Commissioner i Skotland.Kirkemødet - General Assembly - er kirkens højeste myndigheder. Kir-kemødet udgøres af ca, 400 præster og ca. 400 læge deltagere. Alle ersendt som repræsentanter for kirkens menigheder.

Church of Scotland er den anden kirke med status som statskirke. Dennestatus kommer dog kun til udtryk i, at kirken har et særligt forhold tilDronningen.

Lovgivning, som vedtages af kirkemødet, skal ikke stadfæstes af statsligemyndigheder, og Church of Scotland har til forskel fra Church of Englandikke medlemmer i det britiske parlament.Kirken finansieres af bidrag fra medlemmerne. En del bidrag gives viaskattebegunstigede ordninger. Bidragene ydes som udgangspunkt til deenkelte menigheder, som er forpligtet til at bidrage til dækning af kir-kens udgifter på det nationale plan.Forholdet mellem stat og kirke hænger i Grønland også sammen medspørgsmålet om forholdet mellem Grønlands Selvstyre og kirken. Pågrund af rigsfællesskabet - og grundloven, giver det dog også selvstæn-dig mening at tale om et forhold mellem stat og kirke i Grønland.

4.7

Grønland9

Rigsfællesskabet, og dermed også Grundloven, giver en fælles ydre ram-me for Folkekirken, idet loven efter § 1 gælder for alle dele af Danmarksrige. Af grundlovens § 4 fremgår, at den evangelisk-lutherske kirke erden danske folkekirke, og understøttes som sådan af staten.Dermed sluttes statsretligt og kirkeretligt, at konfessionelt vil folke-kirken altid være evangelisk-luthersk i hele rigsfællesskabet, og institu-tionelt, som minimum, forbundet i eller med den danske folkekirke. Enforandring heraf inden for rigsfællesskabet vil kræve en ændring afgrundloven.

Lovgivningsmagten på kirkens område blev i 2009 delegeret eller over-draget til Grønlands Selvstyre, jfr. Folketingslov nr. 473 af 12. juni 2009om Grønlands Selvstyre § 23, stk. 4.Beskrivelsen af kirkeordningen i Grønland er udarbejdet af stiftskontorchefMorten Nornild

127

Det overordnede forhold fandt et år senere sit udtryk i den første grøn-landske Kirkelovs (Inatsisartutlov nr. 9 af 19. maj 2010 om Kirken) § 2,som fik og fortsat har følgende formulering: "Kalaallit Nunaanni Ilagiit(det officielle grønlandske navn for folkekirke) er en del af Rigsfælles-skabets folkekirke, underlagt Grønlands Selvstyre, og understøttes somsådan af dette."Selv om den grønlandske folkekirke er et grønlandsk anliggende, er detpraksis, at Grønlands biskop deltager i de danske biskoppers bispemø-der. Grønlands biskop deltager dog ikke i de danske biskoppers udta-lelser eller indstillinger til kirkeministeren om forhold i den danskefolkekirke.

Grundlæggende er den grønlandske kirke altså fortsat en del af den fol-kekirke, som omtales i grundlovens § 4, om end en forandring er ind-truffet derved, at det er Grønlands Selvstyre, som har den lovgivende ogudøvende myndighed over denne del af folkekirken.

4.7.1 Lovgivning og kirkeordning

Den grønlandske kirkeordning bygger sig på Inatsisartutlov nr. 9 af 19.maj 2010 om kirken, som ændret ved Inatsisartutlov nr. 2 af 29. novem-ber 2013.Den grønlandske Kirkelov indebærer en høj grad af selvstændighed forkirken, som under sin vedtagelse i Inatsisartut i 2010 blev udtrykt medet gentagende ønske om adskillelse af kirke og politik.Af Kirkelovens § 3 fremgår dog, at "Naalakkersuisut (regeringen) hardet overordnede ansvar for Kirken og kan fastsætte bestemmelserherom efter forhandling med Biskoppen".

Styrelsen af folkekirken ligger dog hos biskoppen. Af Kirkelovens § 6(stk. 1) fremgår den grønlandske kirkeordnings hovedbestemmelse:"Biskoppen over Grønlands Stift varetager den centrale styrelse ogadministration af Kirken og fører tilsyn med stiftets provster, præster,kateketer og menighedsrepræsentationer."

Lovens bemærkninger til § 3 angiver (hovedsageligt): "Naalakkersuisutsoverordnede ansvar vil i praksis vedrøre udarbejdelse og fortolkning aflovgivning samt overordnet økonomisk fordeling til kirken i forbindelsemed Inatsisartut-finanslove."

128

Af bemærkningerne til § 6 fremgår bl.a.: "Lovforslaget etablerer såledesforvaltningsenhed indenfor Kirken i Grønland med Biskoppen somøverste myndighed. Dette medfører, at Biskoppen vil kunne udarbejdecirkulærer og vejledninger for de underliggende forvaltningsmyndig-heder samt påtale handlinger, der ikke er i overensstemmelse hermed."

Der er således i udgangspunktet et klassisk forvaltningsretligt over-/un-derordnelsesforhold mellem de forskellige led i folkekirken (kateket,præst, kirkebogsførende præst, provst og biskop), som dog modificeresaf både kirke(retlige) sædvaner, normer og lokale skikke og enkelte ko-dificerede forhold, som eksempelvis den (betingede) pastorale samvit-tighedsbeskyttelse.Rammerne for kirkens indre anliggender findes, udover i ovennævnte,direkte i forbindelse med autorisationen af liturgi, ritualer og salmebø-ger, og ved bestemmelsen om rekurs (klage) over biskoppens afgørelser– ud af forvaltningsenheden og op til departementet (ministeriet).Reglerne om autorisation af liturgi, ritualer og salmebøger bygger på et"to-parts"-system. Efter Kirkelovens § 4 er det Naalakkersuisut, somautoriserer, men efter indstilling fra biskoppen. Regeringen kan såledesikke selv autorisere noget for kirken, og omvendt forudsætter autorisa-tionen, at dét, biskoppen vil indstille, også efterfølgende ønskes autori-seret af Naalakkersuisut.

Bemærkningerne (til § 6) fortsætter således: "Bestemmelsen medfører,at Kirken hovedsageligt administreres og styres af Biskoppen, hvorimodNaalakkersuisut alene har det overordnede ansvar og varetager heltoverordnede, departementale opgaver, jf. bemærkningerne til § 3, stk.1."

Den omtalte forvaltningsenhed ændrer dog ikke ved, at folkekirken(også) er en samling af (selvstændige) forvaltningsmyndigheder. Ud-trykket forvaltningsenhed sigter nærmere på, at indramme kredsen afforvaltningsmyndigheder.

Samlet om kirkeordningen kan det vel udtrykkes således, at både hoved-bestemmelserne i Kirkeloven om ansvars- og styrelsesforholdene, og de(øvre) specielle bestemmelser om indre anliggender giver et sikkert bil-lede på en folkekirke med en høj grad af selvstyre, som dog ikke når udtil et niveau af selvstændig retssubjektivitet for kirken.

Med hensyn til rekursgangen er der udtrykkelig rekurs imellem menig-hedsrepræsentationerne og præsterne, provsterne og biskoppen, for såvidt angår det sædvanlige forvaltningsafgørelsesbegreb. I den første Kir-kelov fra 2010 var der tillige en ubetinget videre rekurs mellem biskop-pen og departementet. Med ændringen af Kirkeloven i 2013 blev dennesidste rekursmulighed begrænset. Rekursbestemmelsen mellem biskop-pen og departementet lyder i dag således: "Biskoppens afgørelser kanpåklages til Naalakkersuisut senest 4 uger efter, at afgørelsen er truffet.Afgørelser af overvejende teologisk karakter prøves udelukkende for såvidt angår de retlige rammer."

129

4.7.2 Den grønlandske folkekirkes organer på nationaltniveau

Det er på nuværende tidspunkt ikke et tema omkring folkekirken, omder skal indføres kirkeråd eller lignende.

4.7.3 Ansættelse af gejstlige i Grønlands folkekirke

Folkekirken har ingen organer på nationalt niveau, ligesom provstiud-valgene i 2010 blev afskaffet til fordel for udvidede kompetencer til me-nighedsrepræsentationerne.Folkekirkens gejstlige består af både præster og kateketer, hvoraf alenepræsterne er ordinerede.

Præsterne ansættes og aflønnes af Grønlands Selvstyre. I udvælgelsenindgår en udtalelse fra de medvirkende menighedsrepræsentationer, enindstilling fra biskoppen og en afgørende beslutning fra selve Naalak-kersuisut (regeringen).

4.7.4 Finansiering af Grønlands folkekirke

Katekerne ansættes ligeledes af Grønlands Selvstyre, med en ”begrænsetkaldelse”, idet menighedsrepræsentationen på stedet hvor kateketenskal arbejde skal høres. Den afgørende beslutning om ansættelse træffesaf biskoppen.Folkekirken finansieres gennem forhandlede beløb på finansloven. Derer således ikke tale om en direkte kirkeskat.

4.8

Den færøske folkekirke er evangelisk-luthersk og var frem til 2007dansk anliggende. Kirken blev overtaget som selvstændigt færøsk an-liggende ultimo juli 2007 og styres efter samme struktur som dendanske.

Færøerne10

Landsstyreområdet for kulturanliggender er ressortansvarlig.

Selv om den færøske folkekirke er et færøsk anliggende, er det praksis,at Færøernes biskop deltager i de danske biskoppers bispemøder. Fær-øernes biskop deltager dog ikke i de danske biskoppers udtalelser ellerindstillinger til kirkeministeren om forhold i den danske folkekirke.13010

Beskrivelsen af folkekirken på Færøerne er udarbejdet af stiftsfuldmægtigAndrias Ziska

4.8.1 Lovgivning og kirkeordning••••

Lagtinget har vedtaget følgende kirkelige love:

4.8.2 Den færøske kirkes organer

Der er i folkekirken på Færøerne følgende organer:

Kirkens indre anliggender reguleres af kirken. En prøveudgave af en nyalterbog er blevet udarbejdet af et udvalg, hvor bl.a. biskoppen var med-lem. Prøveudgaven er taget i brug på forsøgsbasis og vil formentlig dan-ne grundlag for en endelig udgave. Der er desuden udgivet et nyt salme-bogstillæg. En ny oversættelse af Det Nye Testamente er forstående. Detfærøske bibelselskab har rettighederne til denne, som vil blive autorise-ret af Færøernes lagmand.•stiftsøvrigheden, der består af biskoppen, et medlem, der udpegesaf landsstyremanden for kirkelige anliggender, og et medlem, dervælges af menighedsrådene. Biskoppen er formand.•et provstiråd (provstiudvalg) med fire medlemmer, der vælges afkirkerådene samt domprovsten som født og forretningsførendemedlem•60 kirkeråd (menighedsråd) - et i hvert sogn.

Ll. nr. 60 af 7. juni 2007 om folkekirken på FærøerneLl. nr. 61 af 7. juni 2007 om folkekirkens økonomiLl. nr. 27 af 19. maj 2008 om kirkeråd og provstiudvalgLl. nr. 28 af 19. maj 2008 om ændring i lagtingslov om landetstjenestemænd•Ll. nr. 42 af 26. maj 2008 om brug af kirken og medlemskab ifolkekirken•Ll. nr. 107 af 17. august 2009 om valg til kirkeråd, provstiråd ogstiftsråd og•Ll. nr. 48 fra 10. maj 2013 om embeder og stillinger i folkekirken(ansættelsesloven).

4.8.3 Ansættelse af gejstlige i folkekirken på Færøerne

Biskoppen og præsterne på Færøerne ansættes af Landsstyreområdetfor Uddannelse, Forkning og Kultur som tjenestemænd.

Stiftsøvrighed, provstiråd og kirkeråd vælges for 4 år. Ved kirkeråds-valget, der blev holdt i november 2013, var det bestemt, at der skullevære afstemningsvalg i alle sogne med flere end 500 medlemmer affolkekirken. I mindre sogne kan der fortsat holdes aftalevalg.

131

Biskoppen udnævnes efter et valg, hvor valgte kirkerådsmedlemmersamt præster har stemmeret.

4.8.4 Finansiering af folkekirken på Færøerne

Præster ansættes efter indstilling fra biskoppen og vedkommendemenighedsråd.

Folkekirken på Færøerne finansieres i overvejende grad af kirkeskat.Folkekirkens medlemmer skal betale 0,6 pct. af den skattepligtigeindtægt i kirkeskat.

Lønnen til præsterne og biskoppen betales af kirkefonden, hvis indtæg-ter i overvejende grad kommer fra kirkeskat. Landsstyret giver imidler-tid et tilskud til kirkefonden, der svarer til biskoppens løn og 40 pct. afpræstelønnen.Kirkeskatten anvendes i øvrigt til finansiering af vedligeholdelsen ogden daglige drift af kirkerne, som de enkelte menigheder har ansvaretfor.En stor del af kirkebetjeningen udføres ved frivillig arbejdskraft. Ved defleste kirker betales der således ikke løn eller honorar til organist, degnog klokkerKirkefondens regnskab for 2013 balancerede med 48 mio. kr. Heraf var40 mio. kr. kirkeskat, og 8 mio. kr. var økonomisk støtte fra landsstyret.

132

Detbatoplæg, debatmøder og høringssvar

I udvalgets kommissorium blev udvalget pålagt i foråret 2013 at frem-lægge udvalgets foreløbige resultater for regeringen med henblik på enefterfølgende bred folkekirkelig og folkelig debat om de foreløbige re-sultater.Udvalget afleverede medio april 2013 sine foreløbige resultater for re-geringen i form af "Debatoplæg fra udvalget om en mere sammenhæn-gende og moderne styringsstruktur for folkekirken".Debatoplægget blev efter regeringens beslutning offentliggjort den 2.maj 2013, bl.a. på ministeriets hjemmeside. Debatoplægget blev sam-tidig i trykt form udsendt til alle menighedsråd, provstiudvalg, stifter oginstitutioner i folkekirken samt til en række foreninger, organisationer,institutioner og myndigheder.Sammen med debatoplægget blev der offentliggjort og sendt et hørings-brev, hvori det blev oplyst, at der var mulighed for at indsende hørings-svar indtil 31. oktober 2013.Det blev samtidig oplyst, at udvalget ville indbyde til 11 debatmøder - eti hvert stift samt et på Bornholm.

5.1

Debatoplæggets andet hovedafsnit handlede om folkekirkens indre an-liggender.Indre anliggender blev defineret som gudstjenesteordning, ritualer, bi-beloversættelse og salmebog samt tilsynet med de specifikt gejstligedele af præsternes embedsførelse. Det blev beskrevet, hvem der eftergældende ret har kompetencen til at træffe beslutninger vedrørende133

De seks pejlemærker handlede om: "Nært forhold mellem staten ogfolkekirken" - "Folkekirkens tilstedeværelse overalt" - "Præstens uaf-hængighed" - "Rummelighed og frihed" - "2200 menigheder - én folke-kirke" - "Demokratisk legitimitet".

Det første handlede om folkekirkens opgave og identitet og seks pejle-mærker. I dette afsnit blev folkekirkens grundlæggende opgave ogidentitet som evangelisk-luthersk kirke i Danmark beskrevet. De sekspejlemærker beskrev væsentlige karaktertræk ved folkekirken, der erblevet dannet på grundlag af traditionen og den kirkelige og samfunds-mæssige udvikling, og som efter udvalgets opfattelse fortsat bør indgå iovervejelser om, hvordan folkekirkens styre skal være udformet.

I debatoplægget var der fire hovedafsnit.

Debatoplæggets indhold

dem. Dernæst beskrev afsnittet udvalgets overvejelser om styring ogkompetencer i forhold til indre anliggender. Herunder pegede udvalgetpå såvel fordele som ulemper ved den nuværende ordning, hvor mini-steren på grundlag af sædvane retligt set har kompetencen til at træffebeslutninger vedrørende reguleringen af indre anliggender. Praksis ernormalt, at ministeren inddrager biskopperne og andre relevante par-ter.Der blev beskrevet tre mulige modeller for en fremtidig anderledesstyring af indre anliggender:

•Model 1: Lovregulering med udgangspunkt i den nuværendeordning.Modellen indebærer, at der lovgives om fremgangsmåden vedstyring og regulering af indre anliggender. Men at lovgivningenprimært indskrænkes til at regelfastsætte den praksis, der harudviklet sig under den nuværende ordning. Det vil bl.a. sige ud-arbejdelse af forslag til ændringer i brede og kyndige udvalg ellerarbejdsgrupper samt høring af først og fremmest biskopperne,men også bredere kredse.

•Model 2: Kirkeråd med begrænset kompetence.Modellen indebærer et folkekirkeråd med begrænset kompetence.Rådet skal have mulighed for at anmode ministeren om initiativertil regulering af indre anliggender. Ministeren skal forelæggespørgsmål om indre anliggende for rådet. Ministeren vil fortsathave den endelige beslutningskompetence og kan som den enesteforelægge ændrede ritualer o.lign. til kgl. resolution eller kgl.anordning.•Model 3: Kirkeråd med udvidet kompetence.Modellen indebærer et folkekirkeråd med udvidet kompetence.Ud over det, der er beskrevet i model 2, skal rådet have mulighedfor at beskæftige sig med kerneanliggender, der ligger i forlæn-gelse af de traditionelle indre anliggender. Sådanne kerneanlig-gender, der i dag er reguleret ved lov, er bl.a. gejstlig retspleje,præsteuddannelse og tilladelser til at søge præstestilling.

134

Der var i forbindelse med model 2 en beskrivelse af, hvordan sammen-sætningen af et kirkeråd kan være. Den beskrevne sammensætning, somogså kan anvendes ved model 3, betyder et kirkeråd med 25-27 med-lemmer: 10 læge medlemmer, 1 fra hvert stift, valgt af menighedsrådene- 1-2 medlemmer, valgt af og blandt de læge medlemmer af provstiud-valgene - 1-2 medlemmer, valgt af og blandt de læge medlemmer afstiftsrådene - 3 præster, valgt af og blandt præsterne - 2 provster, valgtaf og blandt provsterne - 2 biskopper, valgt af biskopperne - 2 medlem-mer udpeget af ministeren - 3 læge medlemmer, udpeget af de frie folke-

kirkelige organisationer - 1 medlem, udpeget af folkekirkens persona-leorganisationer.Debatoplæggets tredje hovedafsnit handlede om folkekirkens fællesøkonomi og fælles anliggender.

Fælles økonomi blev defineret som omfattende fællesfonden og statenstilskud til folkekirken. Det blev beskrevet, hvem der efter gældende rethar kompetencen til at træffe beslutninger vedrørende den fælles øko-nomi. Statstilskuddets omfang og anvendelse er fastsat af Folketingetved finansloven samt loven om folkekirkens økonomi, og ministeren harkompetencen til at forvalte det tilskud, der er bevilget på finansloven.Ministeren har retligt set enekompetence til at fastsætte fællesfondensbudget og størrelsen af fællesfondens primære indtægtskilde, lands-kirkeskatten. Ministeren rådfører sig dog i henhold til en bekendtgørel-se, der er udstedt af ministeren, med en budgetfølgegruppe, der igenrådfører sig med et budgetsamråd med deltagelse af repræsentanter fraalle stifter.Dernæst beskrev afsnittet udvalgets overvejelser om styring og kompe-tencer i forhold til den fælles økonomi. Herunder pegede udvalget påsåvel fordele som ulemper ved den nuværende ordning.I tilknytning hertil blev der i debatoplægget gjort rede for de overvejel-ser og modeller, der i 2009 blev lagt frem i betænkning 1511 Omlægningaf statens tilskud til folkekirken til bloktilskud. Der var ikke i debatop-lægget opstillet nogen model for eventuel omlægning af statens tilskudtil folkekirken til bloktilskud, men det blev konstateret, at debatoplæg-gets modeller for fremtidig styring af folkekirkens fælles økonomi kun-ne anvendes, hvad enten statens tilskud blev omlagt til bloktilskud ellerej.Der blev beskrevet fire mulige modeller, samt en variant af den førstemodel, for en fremtidig anderledes styring af folkekirkens fællesøkonomi:•Model 1: Lovregulering med udgangspunkt i den nuværendeordning.Modellen indebærer, at den nuværende ordning i højere gradbliver lovreguleret. Det vil først og fremmest sige, at der lovgivesom budgetfølgegruppe og budgetsamråd (eller evt. et anderledessammensat og demokratisk baseret organ) som rådgiver forministeren.

•Model 1 a: Lovregulering og forelæggelse for FolketingetsFinansudvalg.Modellen indebærer det samme som model 1, men suppleret med,at ministeren skal forelægge fællesfondens budget og landskirke-

135

•Model 2 a: Et folkekirkeligt organ med besluttende kompetence.Modellen indebærer, at et valgt folkekirkeligt organ får kompe-tence til at fastlægge budget og regnskab for fællesfonden, her-under landskirkeskattens størrelse, efter retningslinjer, der erfastsat af ministeren. Organet får samtidig mulighed for at prio-ritere fælles anliggender. Ministeren kan ikke ændre organetsbeslutninger om økonomi og fælles anliggender, så længe de fal-der inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer.

skattens størrelse for Folketingets Finansudvalg i form af etorienterende aktstykke.

•Model 2 b: Enighedsmodel.Modellen indebærer som model 2 a et valgt folkekirkeligt organ.Modellen indebærer desuden, at dette organ og ministeren skal nåtil enighed om fællesfondens budget, landskirkeskattens størrelseog prioriteringen af fælles anliggender.

I forbindelse med model 3 er der peget på, at antallet af læge medlem-mer, valgt af menighedsrådene, kan fordobles, så økonomibestyrelsenkommer til at bestå af 31-33 valgte medlemmer samt 4 observatører.136

Der var i forbindelse med model 2 a en beskrivelse af, hvordan sammen-sætningen af et organ/en bestyrelse kan være. Den beskrevne sammen-sætning, som også kan anvendes ved model 3, betyder et organ med 21-23 medlemmer samt fire observatører: 10 læge medlemmer, 1 fra hvertstift, valgt af menighedsrådene - 1-2 medlemmer, valgt af og blandt delæge medlemmer af provstiudvalgene - 1-2 medlemmer, valgt af ogblandt de læge medlemmer af stiftsrådene - 3 præster, valgt af og blandtpræsterne - 2 provster, valgt af og blandt provsterne - 2 biskopper, valgtaf biskopperne - 2 medlemmer udpeget af ministeren - 3 læge observa-tører, udpeget af de frie folkekirkelige organisationer - 1 observatør, ud-peget af folkekirkens personaleorganisationer.

•Model 3: Folkekirkens økonomibestyrelse (Et folkekirkeligt organmed mest mulig kompetence).Modellen indebærer, at et valgt folkekirkeligt organ får kompeten-ce til at fastsætte fællesfondens budget og landskirkeskatten, udenat ministeren er involveret ved at fastlægge særlige retningslinjer.Det valgte organ får desuden kompetence til at udarbejde udkasttil budget for anvendelse af statens tilskud til folkekirken. Organetfår desuden mulighed for at iværksætte fælles folkekirkelige akti-viteter.

I forbindelse med model 3 er der også peget på, at såvel denne modelsom model 2 a og 2 b kan kombineres med et årligt folkekirkemøde eller

folkekirkestævne, eventuelt gennem en institutionalisering af et års-møde for stiftsrådene.

5.2

Debatoplæggets fjerde hovedafsnit beskrev muligheder for henholdsvisat holde kompetencer i forhold til indre anliggender og økonomi adskilteller at samle kompetencerne i ét folkekirkeligt organ. Det tre modellerfor en anderledes styring af indre anliggender og de fire modeller forstyring af økonomi og fælles anliggender kan kombineres på mangeforskellige måder. F.eks. ved, at der på det ene område kun lovregulerespå grundlag af den nuværende ordning, mens der på det andet områdelovgives om et folkekirkeligt organ med mindre eller større kompetence.

Debatmøder

5.3

Såvel udvalgets formand som andre medlemmer af udvalget deltog iperioden maj-oktober 2013 i et betydeligt antal møder, som andrehavde arrangeret med det formål at drøfte debatoplægget.

Ved hvert debatmøde orienterede udvalgets formand om debatoplæg-gets indhold, hvorefter mødets deltagere havde mulighed for at stillespørgsmål eller kommentere. Spørgsmål og kommentarer blev besvaretaf formanden eller af andre tilstedeværende medlemmer af udvalget.Der var ved alle debatmøder nogle af udvalgets medlemmer ud overformanden, som var til stede, først og fremmest begrundet i medlem-mernes ønske om at være bredt orienteret om debatten.

I juni 2013 blev der gennemført debatmøder i Københavns, Lolland-Falsters, Viborg og Aalborg stifter. I sidste halvdel af august 2013 blevder holdt møder i Århus, Roskilde og Fyens stifter samt på Bornholm. Iførste halvdel af september blev der holdt møder i Helsingør, Ribe ogHaderslev stifter.

Fristen for at indsende høringssvar vedrørende debatoplægget var den31. oktober 2013. Ved opgørelse den 7. november var der modtaget 671høringssvar.

Høringssvar

Svarene var fordelt som følger:

•Biskopper: 9 svar, hvoraf 1 samtidig er svar fra stiftsøvrigheden

137

••••

5.3.1 Høringssvar i forhold til folkekirkens identitet ogpejlemærker

Stiftsråd: 6 svarPræster og provster: 42 svar fra i alt 46 præster og provsterProvstiudvalg: 31 svar - Der er p.t. 103 provstiudvalgMenighedsråd: 472 svar fra i alt 526 menighedsråd - Der er p.t.1.750 menighedsråd•Valgmenigheder: 7 svar fra i alt 14 valgmenigheder•Organisationer: 50 svar•Øvrige svar: 54 svar fra i alt 249 personer. Et af svarene i dennegruppe var underskrevet af 137 personer, hvoraf 73 er præster.

Omkring en sjettedel af alle høringssvar forholdt sig i et eller andet om-fang til debatoplæggets første hovedafsnit om folkekirkens opgave ogidentitet og seks pejlemærker.Det fremgår af mange høringssvar, at dette hovedafsnit har haft betyd-ning for overvejelser om og stillingtagen til, hvordan styringen af indreanliggender samt fælles økonomi og fælles anliggender skal være.Der er i høringssvarene yderst få negative tilkendegivelser i forhold tilpejlemærkerne generelt og i forhold til pejlemærkerne enkeltvis.Der er således i adskillige høringssvar tilkendegivelser om, at der f.eks.fortsat skal være et nært forhold mellem stat og kirke, og at traditioner-ne for rummelighed og frihed skal bevares.

Sammenfattende kan det siges, at høringssvarene rummer tilslutning tilde pejlemærker, som er beskrevet i debatoplægget.

5.3.2 Høringssvar om indre anliggender

Høringssvarene i forhold til indre anliggender er opgjort i forhold til firekategorier:•ønske om uændret videreførelse af den nuværende ordning.•ønske om ændring som beskrevet i model 1 - Lovregulering medudgangspunkt i den nuværende ordning.•ønske om ændring som beskrevet i model 2 - Kirkeråd medbegrænset kompetence.•ønske om ændring som beskrevet i model 3 - Kirkeråd medudvidet kompetence.

I enkelte høringssvar er der udtrykt ønsker om yderligere pejlemærker,først og fremmest om værdien af frivillighed og om folkekirkens offent-lighedsdimension.

138

Fordelingen af høringssvar mellem henholdsvis den nuværende ordningog de tre modeller for en anderledes styring af indre anliggender frem-går af den følgende tabel.Af sammenligningshensyn er der først i tabellen anført det samlede an-tal høringssvar fra de forskellige grupper af høringsparter.NavnAntalantalsvar mr/per-soner96Biskopper ogstiftsøvrighederStiftsrådPræsterProvstiudvalgMenighedsrådIndreanlig.nuv.ord.Indreanlig.mod. 1IndreIndreanlig.anlig.mod. 2 mod. 3287141402037612370

I alt kirkelige rådog embederValgmenighederOrganisationerØvrige / private

560

472

4231

1052646

128569

00422

582

275

248

419

10108862416432

105

Fordelingen af høringssvar fra de kirkelige råd og embeder kan også be-skrives således:•Uændret videreførelse af den nuværende ordning anbefales af ca.15 % af svarene fra kirkelige råd og embeder.•Model 1 anbefales af ca. 47 % af svarene fra kirkelige råd og em-beder.•Model 2 anbefales af ca. 18 % af svarene fra kirkelige råd og em-beder.•Model 3 anbefales af ca. 18 % af svarene fra kirkelige råd og em-beder.•at Landsforeningen af Menighedsråd anbefaler model 2.Landsforeningen ønsker, at folkekirkerådet ved behandling afspørgsmål om indre anliggender tiltrædes af samtlige biskopper.

I alt inkl. org.,valgm. og øvrige

5067154

845

249

239

150

304

Om fordelingen af høringssvarene fra grupperne "organisationer" og"øvrige/private" kan bl.a. siges:

139

Høringssvarene til fordel for den nuværende ordning begrundes bl.a.med:

•at frie, folkekirkelige organisationer i langt overvejende grad an-befaler model 2 eller model 3, der indebærer etablering af et kir-keråd, hvor også repræsentanter for frie, folkekirkelige organi-sationer er medlemmer.•at fordelingen af høringssvar fra gruppen "'øvrige/private" ermeget markant præget af ét høringssvar, der er underskrevet af137 personer, hvoraf 73 er præster. Dette høringssvar anbefaledevidereførelse af den nuværende ordning.

Høringssvarene til fordel for model 1 begrundes bl.a. med:

•at den nuværende ordning har fungeret godt, og at der derfor ikkeer nogen grund til at ændre på den.•at ritualer, gudstjenesteordning, bibeloversættelse og salmebogsjældent ændres, og at der derfor ikke er behov for formalisering.•at lovgivning, selv om den baseres på den nuværende praksis, letvil komme til at betyde et mere stift system for, hvem der skal ind-drages eller høres i forbindelse med ændringer.•at der ikke ønskes nogen form for kirkeråd.•at det fra folkekirkelig side alene er biskopper, der skal have kom-petence i forhold til kirkens lære.•at det vil være godt med mere klare og tydelige regler for frem-gangsmåden ved regulering af indre anliggender.•at ændringer vedrørende indre anliggender forekommer såsjældent, at der ikke er behov for et stående organ.•at der lægges vægt på, at biskopperne som læremyndighed ogsåformeltfår en central rolle med hensyn til vurdering af og ind-stilling om ændringer vedrørende indre anliggender.•at model 1 er at foretrække frem for en model med et kirkeråd,fordi et kirkeråd formentlig vil udvikle sig til et organ, der også ividere omfang kan handle og tale på folkekirkens vegne.

Høringssvarene til fordel for model 2 og 3 begrundes bl.a. med:

140

Nogle af høringssvarene til fordel for model 2 eller 3 giver udtryk for, atet folkekirkeråd vedrørende indre anliggender bør være "hvilende" og

•at folkekirken selv gennem et kirkeligt organ naturligt må have enbetydelig del af kompetencen i forhold til styring og regulering afindre anliggender, og at et sådant organ bør have et flertal af lægemedlemmer.•at politikere i dag ikke har samme kendskab til og samme engage-ment i kirkens forhold som tidligere tiders politikere.

kun aktiveres, når det ønskes enten af ministeren eller af væsentligekirkelige kredse, f.eks. en ny folkekirkelig bestyrelse for den fællesøkonomi.Høringssvarene i forhold til fælles økonomi og fælles anliggender eropgjort i seks kategorier:

5.3.3 Høringssvar om fælles økonomi og fælles anliggender

Enkelte høringssvar giver udtryk for, at ingen af de beskrevne modellerer vidtgående nok.•ønske om uændret videreførelse af den nuværende ordning.•ønske om ændring som beskrevet i model 1 - Lovregulering medudgangspunkt i den nuværende ordning.•ønske om ændring som beskrevet i model 1 a - Lovregulering ogforelæggelse for Folketingets Finansudvalg.•ønske om ændring som beskrevet i model 2 a - Et folkekirkeligtorgan med besluttende kompetence.•ønske om ændring som beskrevet i model 2 b - Enighedsmodel.•ønske om ændring som beskrevet i model 3 - Folkekirkensøkonomibestyrelse (Et folkekirkeligt organ med mest muligkompetence).

Fordelingen af høringssvar mellem henholdsvis den nuværende ordningog de fem modeller for en anderledes styring fremgår af den følgendetabel.Af sammenligningshensyn er der først i tabellen anført det samledeantal høringssvar fra de forskellige grupper af høringsparter.NavnAntal antal Øko. Øko. Øko. Øko.svar mr/per- nuv. mod mod. mod.soner ord.11a2a9610526460050163078030003Øko.mod.2b

Biskopper ogstiftsøvrighederStiftsrådPræsterProvstiudvalgMenighedsråd

Øko.mod.3248

I alt kirkeligeråd og embeder

560

472

4231

107863

166145

582

178

142

112

549

1010884

141

ValgmenighederOrganisationerØvrige / privateI alt inkl. org.,valgm. ogøvrige

5067154

845

249

229

147

198

00330

1310413

159

2216534

Fordelingen af høringssvar fra de kirkelige råd og embeder kan også be-skrives således:

Sammenfattende kan det siges:

•Uændret videreførelse af den nuværende ordning anbefales af ca.13 % af svarene fra kirkelige råd og embeder.•Model 1 anbefales af 31 % af svarene fra kirkelige råd og embeder.•Model 1 a anbefales af ca. 6 % af svarene fra kirkelige råd og em-beder.•Model 2 a anbefales af godt 13 % af svarene fra kirkelige råd ogembeder.•Model 2 b anbefales af godt 24 % af svarene fra kirkelige råd ogembeder.•Model 3 anbefales af godt 18 % af svarene fra kirkelige råd og em-beder.•Ca. 50 % af høringssvarene fra kirkelige råd og embeder anbefalerden nuværende ordning eller model 1.•Godt 37 % af høringssvarene fra kirkelige råd og embeder anbe-faler model 2, hvor et organ på den ene eller anden måde delerkompetencen med ministeren•Godt 18 % af høringssvarene fra kirkelige råd og embeder anbe-faler model 3, hvor et organ har selvstændig kompetence.•Når de nævnte procentdele tilsammen bliver til mere end 100,skyldes det, at nogle høringssvar anbefaler eller udtrykker acceptaf mere end én model.•at Landsforeningen af Menighedsråd anbefaler model 3.•at Den danske Præsteforening anbefaler model 2 a.•at frie, folkekirkelige organisationer overvejende anbefaler model3.•at fordelingen af høringssvar fra gruppen "øvrige/private" er me-get markant præget af ét høringssvar, der er underskrevet af 137personer, hvoraf 73 er præster. Dette høringssvar anbefalede vi-dereførelse af den nuværende ordning.

Om fordelingen af høringssvarene fra grupperne "organisationer" og"øvrige/private" kan bl.a. siges:

142

Høringssvarene til fordel for den nuværende ordning begrundes bl.a.med:Høringssvarene til fordel for model 1 begrundes bl.a. med:

•at den har fungeret godt, og at der derfor ikke er nogen grund tilat ændre på den.•at der ikke ønskes nogen form for kirkeråd eller folkekirkeligtorgan.

Høringssvarene til fordel for model 1 a begrundes bl.a. med:

•at det vil være godt med mere klare og tydelige regler for styrin-gen af fælles økonomi og fælles anliggender.•at rådgivning af ministeren fra budgetfølgegruppe/budgetsamråd(eller evt. et anderledes sammensat organ) bør være lovfæstet istedet for som nu at være baseret på ministerens egen beslutningved en bekendtgørelse.•at model 1 er at foretrække frem for en model med et valgt organmed egentlig kompetence.•at det vil øge den demokratiske legitimitet, hvis fællesfondensbudget og landskirkeskattens størrelse forelægges for Folketin-gets Finansudvalg ved et orienterende aktstykke.

Høringssvarene til fordel for model 2 a begrundes bl.a. med:

Høringssvarene til fordel for model 2 b begrundes bl.a. med:Høringssvarene til fordel for model 3 begrundes bl.a. med:•

•at det er naturligt, at et demokratisk baseret folkekirkeligt organfår en vis kompetence i forhold til fastsættelse af fællesfondensbudget og landskirkeskattens størrelse.

•at det vil være udtryk for en god balance mellem stat og kirke, atet demokratisk baseret folkekirkeligt organ og ministeren skal nåtil enighed om fællesfondens budget og landskirkeskattens stør-relse.at et demokratisk baseret folkekirkeligt organ bør have størstmulig kompetence i forhold til fastsættelse af fællesfondensbudget, landskirkeskattens størrelse og iværksættelse ogfinansiering af fælles folkekirkelige aktiviteter.

Enkelte høringssvar giver udtryk for, at ingen af de beskrevne modellerer vidtgående nok.

Spørgsmålet om eventuel omlægning af statens tilskud til folkekirken tilbloktilskud blev kun i beskedent omfang berørt ved debatmøderne og ihøringssvarene.

143

5.3.4 Høringssvar om fælles organ for indre anliggender ogøkonomi

I debatoplæggets fjerde hovedafsnit blev der beskrevet muligheder forat samle kompetencer i forhold til indre anliggender samt fælles økono-mi og fælles anliggender i ét organ.

Det er kun 65 af de 560 høringssvar (knap 12 %) fra kirkelige råd ogembeder, der forholder sig til spørgsmålet om, hvorvidt kompetencerneskal samles i et fælles organ eller ej. Blandt svarene fra valgmenigheder,organisationer og øvrige er det 35 af i alt 111 svar (knap hvert tredje),der forholder sig til dette spørgsmål.Fordelingen af høringssvar til spørgsmålet om ét fælles organ for indreanliggender samt fælles økonomi og fælles anliggender fremgår af denfølgende tabel.Af sammenligningshensyn er der først i tabellen anført det samlede an-tal høringssvar fra de forskellige grupper af høringsparter samt antalletaf svar til fordel for de modeller, der indeholder organer for henholdsvisindre anliggender og fælles økonomi og fælles anliggender.NavnAn-talsvarantal Indremr/ anlig.per- mod.soner21052646Indre Øko Øko Økanlig. 2 a 2 b o3mod3237016613131451549Fællesfor i.a.og øko.34170

Biskopper ogstiftsøvrighederStiftsrådPræsterProvstiudvalgMenighedsråd

I alt kirkeligeråd og embederValgmenighederOrganisationerØvrige / privateI alt inkl. org.,valgm. ogøvrige

560

472

4231

28713139203761

10108862532

582

105

77 142

112

10842234

2481

Pos

Neg

010104

5067154

845

249

165 104 159

108

3714

165

144

Fordelingen af høringssvar fra de kirkelige råd og embeder kan også be-skrives således:

Om fordelingen af høringssvar inden for gruppen "organisationer" kanbl.a. siges:

•Blandt alle svar fra kirkelige råd og embeder er det ca. 9 %, somgiver specifikt udtryk for, at der bør være ét organ med kompe-tence i forhold til såvel indre anliggender som fælles økonomi ogfælles anliggender.•Blandt de svar fra kirkelige råd og embeder, som anbefaler et kir-keligt organ for indre anliggender er det godt 36 %, som anbefaleret fælles organ for indre anliggender samt fælles økonomi og fæl-les anliggender.•Blandt de svar fra kirkelige råd og embeder, som anbefaler et kir-keligt organ for fælles økonomi og fælles anliggender, er det ca. 56%, som anbefaler et fælles organ.•Et mindre antal af de svar, som anbefaler et organ for indre anlig-gender og/eller organ for fælles økonomi og fælles anliggender,giver specifikt udtryk for, at det skal være separate organer.•at Landsforeningen af Menighedsråd anbefaler et fælles organ forindre anliggender samt fælles økonomi og fælles anliggender.•at høringssvarene fra frie, folkekirkelige organisationer overve-jende anbefaler et fælles organ for indre anliggender samt fællesøkonomi og fælles anliggender.•Det er naturligt, at der kun er ét organ - bl.a. fordi også beslutnin-ger om indre anliggender kan være have økonomiske konsekven-ser.•Der er for få opgaver inden for området indre anliggender til, atdet kan begrunde et selvstændigt organ for dette område.

Høringssvar til fordel for et fælles organ begrundes bl.a. med:

Høringssvar, der ønsker separate organer, begrundes bl.a. med:

5.3.5 Høringssvar om sammensætning af organ(er)

Høringssvarenes bemærkninger om, hvordan sammensætningen af eteller to nye organ(er) kan eller bør være, er af så varieret indhold, at derikke er grundlag for at lave en statistisk opgørelse i lighed med den, derer lavet på ovenstående områder.

•Det er ønskeligt med magtspredning.•Der er behov for forskellige kompetencer i forhold til henholdsvisindre anliggender og fælles økonomi, og derfor behov for, at det erforskellige personer, der sidder i de to organer.

145

Fra høringssvarene om sammensætning af organ(er) kan dog bl.a.nævnes:

5.3.6 Høringssvar om årligtfolkekirkemøde/folkekirkestævne

•En del svar er kritiske over for den sammensætning og de valg-metoder, der er beskrevet i debatoplægget.•En del svar anbefaler, at læge medlemmer og præster, der skalvære medlemmer af organ(er) først og fremmest vælges vedforholdstalsvalg på landsplan, hvor henholdsvis alle menigheds-råd og alle præster har stemmeret.•Nogle svar er afvisende over for repræsentation fra bl.a. provsti-udvalg og stiftsråd.•Nogle svar anbefaler organ(er) med langt flere medlemmer, derprimært vælges ved forholdstalsvalg på landsplan. Dette begrun-des bl.a. med, at det vil give bedre mulighed for, at mindretals-grupper i folkekirken kan blive repræsenteret.•Enkelte svar er afvisende over for, at frie, folkekirkelige organisa-tioner skal have medlemmer i organ(er).•Nogle svar peger på, at frie, folkekirkelige organisationer alenebør have taleret og ikke stemmeret.•Enkelte svar anbefaler, at et fælles organ ved behandling afspørgsmål vedrørende indre anliggender skal tiltrædes af samt-lige biskopper.

En del høringssvar udtaler sig dog til fordel for, at der ud over etableringaf et eller flere organer indføres en ordning, hvor der årligt holdes etmeget bredt folkekirkemøde eller -stævne.Høringssvarene til fordel for dette taler bl.a. om:•at det eller de folkekirkelige organ(er) ved et sådant møde skalberette om årets arbejde og beslutninger.•at mødet skal fungere som et debat- og idéforum, men ikke havenogen form for beslutningskompetence.•at mødet bør være åbent for en meget bred kreds af bl.a. stiftsrådog repræsentanter for folkekirkelige organisationer, retninger oggrupperinger.

Høringssvarene har ikke givet grundlag for en statistisk opgørelse oversvar vedrørende den mulighed for at etablere et årligt folkekirkemødeeller folkekirkestævne, der er omtalt i debatoplægget i forbindelse medmodellerne for en anderledes styring i forhold til økonomi og fællesanliggender.

146

5.3.7 Andre elementer i høringssvarene

Af andre elementer i høringssvarene kan bl.a. nævnes:

•at et sådant møde vil være en mulighed for, at også mindretals-grupperinger kan blive hørt.

5.4

Folkekirkens mellemkirkelige Råd opfordrer i øvrigt udvalget til at sikreet konstruktivt organisatorisk samspil mellem folkekirkens mellemkir-kelige instrumenter og såvel de eksisterende som eventuelle nye orga-ner i folkekirken.Danske Sømands- og Udlandskirker har i en henvendelse orienteretudvalget om den nuværende kirkelige betjening af danskere i udlandet

Folkekirkens mellemkirkelige Råd mener, at udvalget bør være op-mærksom på den række af internationale organisationer, som folke-kirken er medlem af. Folkekirken har i lyset af den stigende interna-tionalisering på alle samfundsmæssige områder tegnet medlemskaberog indgået aftaler, som giver folkekirken både muligheder og forplig-telser. Disse formelle melklemkirkelige relationer administreres afFolkekirkens mellemkirkelige Råd, som i henhold til bekendtgørelse harkompetence til at tage stilling til folkekirkens medlemskab af nationaleog internationale kirkelige organisationer. Disse mellemkirkelige rela-tioner er efter Folkekirkens mellemkirkelige Råds opfattelse ikke af-spejlet i lovgivningen vedrørende folkekirken. Dette bør udvalgetundersøge i forbindelse med et serviceeftersyn af den gældende lov-givning.

Ud over høringssvar har udvalget bl.a. fået henvendelser fra Folkekir-kens mellemkirkelige Råd og Danske Sømands- og Udlandskirker omforhold, som efter deres mening bør indgå i udvalgets overvejelser.

Andre henvendelser til udvalget

•Enkelte svar er afvisende over for stort set alt i debatoplæggetmed den begrundelse, at debatoplægget på ingen måde er vidt-gående nok i forhold til selvstændiggørelse af folkekirken og evt.direkte adskillelse af stat og kirke.•Enkelte svar giver udtryk for, at udvalget ikke har opfyldt sit kom-missorium, fordi der f.eks. ikke er klare tilkendegivelser i debat-oplægget om anvendelse af statens tilskud til folkekirken til andreformål end tilskud til præsteløn.•Kun ganske få svar kommenterer spørgsmålet om statens tilskud.De fleste af disse høringssvar peger på, at statens tilskud fortsatbør gå til præsteløn.

147

på baggrund af, at det i udvalgets kommissorium er anført, at betje-ningen af danskere i udlandet bør inddrages i udvalgets arbejde i detomfang, udvalget finder det relevant.

Danske Sømands- og Udlandskirker konstaterer i sin henvendelse, atder organisatorisk kan være mange modeller for den fremtidige betje-ning af danskere i udlandet. Set fra DSUK's side er det afgørende, at ud-landskirkerne knyttes tæt til folkekirken, og at danske folkekirkemed-lemmer uden for Danmark ydes den bedst mulige kirkelige betjening.

148

Folkekirkens opgave og identitet - og syvpejlemærker

Folkekirkens opgave som en kristen kirke er at forkynde evangeliet omKristus som hele verdens frelser. Dette udgangspunkt er lovgivnings-mæssigt bestemt i grundloven, der fastlægger, at folkekirken er en evan-gelisk-luthersk kirke.Forkyndelsen bygger på den grundforudsætning, at mennesker ikke vedegen indsats kan gøre sig fortjent til noget over for Gud, men kun kanmodtage alt fra Gud i troen på Jesus Kristus.Folkekirkens overordnede opgave danner udgangspunkt for de konkre-te former, kirkelivet får i sogn, provsti og stift. Alle konkrete målsætnin-ger må dybest set tjene denne opgave.

I de følgende afsnit er der først en nærmere karakteristik af folkekirkensom evangelisk-luthersk kirke. Dernæst gøres der rede for syv pejle-mærker, som delvis og i en lidt anden form indgik i betænkning1511/2010 om omlægning af statens tilskud til folkekirken til bloktil-skud og i udvalgets debatoplæg, der blev offentliggjort i maj 2013.

Den overordnede opgave - at forkynde evangeliet - er i sit indhold densamme, som den har været i 2000 år. Men kirken skal være kirke i sintid, og ændrede vilkår giver løbende anledning til at spørge, om der kantænkes ændringer i organiseringen af opgaverne i folkekirken, der kangøre kirken mere egnet til at varetage sin mission i det samfund, vi leveri i dag.

6.1

Udvalget mener, at eventuelle ændringer i folkekirkens styre skal vurde-res i lyset af såvel folkekirkens overordnede opgave som karakteristik-ken af folkekirken som evangelisk-luthersk kirke og de syv pejlemærker.Folkekirken er, som nævnt i grundloven, en evangelisk-luthersk kirke.Det indebærer, at folkekirken har et bestemt grundlag i form af enrække bekendelsesskrifter11. Nogle af disse bekendelsesskrifter har deevangelisk-lutherske kirker fælles med andre kristne kirker. Andre afdem er særegne for de evangelisk-lutherske kirker. Det har betydningfor den forkyndelse, som lyder i folkekirken. Det har også betydning forden måde, som folkekirken er organiseret på.

Folkekirken som evangelisk-luthersk kirke

Folkekirkens bekendelsesskrifter har siden Danske Lov (1683) væretfastlagt som: Bibelen, de tre oldkirkelige trosbekendelser, Den AugsburgskeBekendelse og Luthers lille Katekismus

149

Kirken er ifølge de særlige evangelisk-lutherske bekendelsesskrifter etfællesskab af mennesker, hvor evangeliet bliver forkyndt, og hvor sakra-menterne dåb og nadver bliver forvaltet12.Denne forståelse af menigheden som central hænger sammen med Lu-thers tanker om det almindelige præstedømme. Disse tanker blev udfor-met i et opgør med den katolske kirkes teologi, hvor frelsen formidlesgennem kirkeinstitutionen, og hvor kirken derfor styres af præster,biskopper og pave.Det almindelige præstedømme betyder - med Luthers ord - at enhver,der er døbt, både er præst, biskop og pave, fordi frelsen ikke formidlesigennem en institution eller ved gerninger, men alene ved tro, som erGuds gave, og som formidles igennem ordet, dåben og nadveren.For Luther er en menighed således et fællesskab af mennesker, der stil-ler sig under evangeliets ord og lader sig lede af dette i deres liv uden atvære bundet til et bestemt sted eller bestemte personer. Da alle i dettefællesskab er både præster, biskopper og pave, har de dybest set ogsåalle en ret og en pligt til at være med til at forkynde evangeliet.Det betyder, at menigheden, som samles om forkyndelsen af evangelietog om dåb og nadver, er central i forståelsen af folkekirken.

For at der skal være orden i rammerne og synlighed omkring menighe-dens fællesskab, og for at forkyndelsen også kan ske på et teologiskvelfunderet grundlag, er der i den evangelisk-lutherske kirke ved sidenaf det almindelige præstedømme et særligt præsteembede13. Derfor er

150

I Den Augsburgske Bekendelses artikel 7, hedder det om kirken: "Ligeledeslærer de, at der stadig vil vedblive at være een hellig kirke. Men kirken er dehelliges forsamling, i hvilken evangeliet forkyndes rent, og sakramenterneforvaltes rettelig. Og til kirkens sande enhed er det tilstrækkeligt at stemmeoverens om evangeliets lære og sakramenternes forvaltning, og det er ikkenødvendigt overalt at have de samme menneskelige overleveringer ellerkirkeskikke eller ceremonier, som er indstiftet af mennesker. Som Paulusogså siger (Ef. 4.5): “Een tro, een dåb, een Gud og alles Fader”.I Den Augsburgske Bekendelses artikel 5, hedder det om det kirkeligeembede: "For at vi kan nå til denne tro, er der indstiftet et embede til at læreevangeliet og meddele sakramenterne.For gennem ordet og sakramenterne som midler skænkes Helligånden, dervirker tro, hvor og når det behager Gud, hos dem, som hører evangeliet om,at Gud ikke for vore fortjenesters skyld, men for Kristi skyld retfærdiggørdem, der tror, at de tages til nåde for Kristi skyld. Gal. 3.14:For at vi kunne få åndens forjættelse ved troen.De fordømmer gendøberne og andre, som mener, at mennesker kan fåHelligånden uden noget ydre ord ved deres egne forberedelser oggerninger."

At menigheden kalder et menneske til det særlige præstembede betyderikke, at præsten står over menigheden, men det betyder, at præsten stårsammen med menigheden og er i menigheden med en særlig tjeneste oget særligt ansvar for evangeliets forkyndelse. Samtidig er der i folkekir-ken opretholdt en stærk tradition for, at præsten nok skal stå sammenmed og være i menigheden, men også skal have rum og frihed til indenfor den ramme, som sættes af folkekirkens bekendelsesgrundlag, at for-kynde evangeliet uden at være i et direkte afhængighedsforhold til me-nigheden.Dette grundlæggende evangelisk-lutherske syn på kirkeordning og for-holdet mellem menighed og præst er afspejlet i den måde, hvorpå for-holdet mellem menighed og præst er organiseret i folkekirken i dag.Præsten forventes at udføre sin særlige tjeneste i et tillidsfuldt veksel-virkningsforhold med menigheden. Og når det gælder folkekirkensstyrelse, er der i både menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd etab-leret et samvirke mellem lægfolk og gejstlige.

det nødvendigt, at menigheden vælger (kalder) en præst til at påtage sigden særlige opgave at forkynde evangeliet og forvalte dåb og nadver imenigheden.

Folkekirken arbejder med sin centrale opgave - at forkynde evangelietom Jesus Kristus som verdens frelser - i både ord og handling. Der for-kyndes ved gudstjenester og kirkelige handlinger. Der forkyndes ogsågennem kirkeligt børne- og ungdomsarbejde samt ved kirkehøjskoler ogbibelkredse for voksne. Forkyndelsen kommer desuden til udtryk i so-cial omsorg ved kirkens diakonale arbejde, i mission samt i oplysning ogkulturel formidling i øvrigt. En del af de mange forskellige aktiviteterudfoldes i sognemenighedernes regi, ligesom de frie folkekirkelige or-ganisationer i stor udstrækning varetager en række af disse opgaver.Desuden tilbyder folkekirken forskellige fællesskaber og en tilstede-værelse i menneskers forskellige livssituationer i glæde og sorg. Dettetilbydes ikke kun i det enkelte sogn, men igennem de seneste årtier ogsåi forskellige sammenhænge, hvor der har været særlig brug for at etab-lere kirkelige fællesskaber, f.eks. på hospitaler, i fængsler, blandt stu-derende, for søgende mennesker eller i andre sociale sammenhænge,

151

6.2

hvor sognefællesskabet ikke længere alene definerer det kirkeligefællesskab.

Syv pejlemærker

6.2.1 Folkekirken og folket

I dag er der mange kristne kirker i Danmark - heriblandt flere evange-lisk-lutherske - og der er mange trossamfund med rod i andre religioner.En mindre del af befolkningen er desuden uden tilhørsforhold til nogettrossamfund.Folkekirken og den evangelisk-lutherske kristendom er således ikke eneom at bidrage til danskerne og det danske samfund med forkyndelse ogtænkning, der er baseret på religion. Folkekirken er dog fortsat langt detstørste trossamfund med knap 80 procent af den samlede befolkningsom medlemmer.

Fra reformationen i 1536 og frem til 1849, hvor der med grundlovenblev indført religionsfrihed, var den evangelisk-lutherske kirke princi-pielt det eneste tilladte trossamfund i Danmark.

Det første pejlemærke handler om folkekirkens forhold til og betydningfor folket.

Kristendommen har haft stor betydning for det danske folk og udviklin-gen af det danske samfund i mere end 1000 år.

Kristendommen har - siden 1536 altså i den evangelisk-lutherske for-ståelse - været afgørende for udviklingen af den etiske og moralsketænkning i Danmark og har haft stor betydning for udviklingen af kul-turlivet i bred forstand. Folkekirken er fortsat en meget markant bi-dragyder til det kulturelle og folkelige liv i Danmark, bl.a. gennem mu-siklivet i kirkerne og en omfattende foredragsvirksomhed i folkekirke-ligt regi, ligesom en lang række organisationer arbejder i mange folke-lige sammenhænge på et folkekirkeligt grundlag.

152

Selv om der blandt danskerne har været og fortsat er mange forskelligeopfattelser af, hvordan evangelisk-luthersk kristendom bør forstås, oghvilke konsekvenser det har for den enkelte, er folkekirken blevet holdt

De gudelige vækkelser i 1800-tallet, som udkrystalliserede sig i hen-holdsvis den grundtvigske og den indremissionske bevægelse, fik ikkealene kirkelig, men også folkelig betydning og har med markante ele-menter af bl.a. frivillighed samt medansvar for medmennesket og defolkelige fællesskaber været med til at forme grundlaget for udviklingenaf det danske samfund siden da.

sammen som ét trossamfund. Det er bl.a. muligt i kraft af en tradition forkirkelig frihedslovgivning, som giver plads for, at de forskellige opfattel-ser har mulighed for at udfoldes inden for folkekirken.Folkekirkens betydning for sammenhængskraften afspejles bl.a. i bru-gen af folkekirken som samlingssted for alle danskere uanset religiøsttilhørsforhold ved markeringen af officielle begivenheder, som det f.eks.er tilfældet med gudstjenesten forud for Folketingets åbning og medgudstjenester ved mærke- eller mindedage af betydning for hele befolk-ningen. Folkekirken indgår også i nogen grad i et samspil med institutio-ner som folkeskolen og Danmarks Radio.

Folkekirken bidrager ved sin bredde og ved, at et meget stort flertal afalle indbyggere ønsker at gøre brug af folkekirken ved de centrale begi-venheder i livet, samt ved mange lokale, diakonale initiativer til en folke-lig og samfundsmæssig sammenhængskraft.

6.2.2 Folkekirkens tilstedeværelse overalt

Det andet pejlemærke handler om folkekirkens tilstedeværelse overalt ilandet.

Folkekirkens bidrag til sammenhængskraften afspejles også i, at folke-kirken har ansvaret for sikring og vedligeholdelse af den meget store delaf den danske kulturarv, som udgøres af kirker og deres kulturhistoriskværdifulde udsmykninger og inventar. Endvidere afspejles det i, at fol-kekirken har ansvaret for at sikre, at der er begravelsespladser for alle,der dør i Danmark, uanset deres religiøse tilhørsforhold. De folkekirke-lige kirkegårde repræsenterer desuden ligesom kirkerne en væsentligdel af den danske kulturhistorie.

Forkyndelsen er som tidligere nævnt folkekirkens grundlæggende opga-ve og forpligtelse, og alle medlemmer af folkekirken har del i denne op-gave og forpligtelse.Samtidig er der i folkekirken et særligt præsteembede, der har en særligforpligtelse i forhold til forkyndelsen. Adgang til præstelig betjening ersåledes en central del af spørgsmålet om folkekirkens tilstedeværelseoveralt.Det har de 165 år med en folkekirke været en grundholdning, at "der fraSkagen og til den sydlige spids af Bornholm, ikke [skal] kunne fødes elleropvokse noget menneske, uden at han føler sig omgivet af et tilbud -ikke en tvang, men et tilbud - af kristen tro og trøst14".14

Citat af kirkeminister, biskop P. C. Kierkegaard i Folketinget den 16. dec.1867

153

Ud over disse eksempler på folkekirkens "tilstedeværelse overalt" kannævnes, at folkekirkens stærke tradition for rummelighed og frihed ogsåbidrager meget til, at folkekirken er og kan være en inkluderende kirke,som i overført betydning kan være "overalt". Den grundholdning, atmennesker overalt i landet - i sognemenigheder, i særlige grupper ellerinstitutioner og i andre sammenhænge - skal kunne føle sig omgivet af ettilbud om kristen tro og trøst, er så rodfæstet, at det må anses for etufravigeligt krav, at den også skal kunne imødekommes efter en even-tuel omlægning af folkekirkens styre.Dette er også afspejlet i udvalgets kommissorium, hvor det forudsættes,"at udvalget arbejder ud fra den danske folkekirkes tradition for decen-tral opbygning på grundlag af de lokale sognemenigheder".Under den gældende ordning bliver grundholdningen om præstelig be-tjening overalt bl.a. imødekommet ved, at fællesfonden og staten sam-men finansierer et antal præstestillinger. Det fremgår således af økono-milovens § 20, stk. 2, at staten medvirker ved finansiering af 1892,8præstestillinger. Ministeren kan herudover godkende oprettelse afyderligere præstestillinger, som finansieres enten af fællesfonden elleraf lokale ligningsmidler. Fordelingen mellem stifterne af de stillinger,der finansieres af statens tilskud og fællesfonden, sker på grundlag af ensåkaldt præstefordelingsmodel, som er aftalt mellem ministeren ogbiskopperne.I næste led imødekommes grundholdningen ved, at biskoppen, som harkompetencen til at bestemme præstestillingernes placering inden forstiftet, sørger for, at såvel sognemenigheder som særlige grupper oginstitutioner, der ikke er afgrænset til bestemte sogne eller provstier,bliver tilgodeset med præstelig betjening. Ønsker fra f.eks. frie kirkelige

I en globaliseret og international verden påtager folkekirken sig ligele-des sammen med Danske Sømands- og Udlandskirker et ansvar for atbetjene danskere i udlandet samt dansksindede i Sydslesvig.

Det er primært blevet sikret gennem den præstelige betjening medgudstjenester og kirkelige handlinger i sognemenighederne, som erfolkekirkens grundenheder og dermed det organisatoriske fundament.Der er imidlertid, især i løbet af de seneste ca. 40 år, i stigende tal op-stået behov for præstelig betjening af menigheder, som er defineret udfra særlige grupper, f.eks. studerende, eller i forhold til institutioner somf.eks. hospitaler og fængsler. Mange mennesker møder kristen forkyn-delse i kraft af de frie kirkelige organisationer. På institutioner og ple-jehjem, i børne- og ungdomsorganisationer og i socialt arbejde, der de-finerer sig som folkekirkeligt. Her medvirker ikke blot præster, men ar-bejdet bæres også af frivillige og ansatte medarbejdere i organisationer-ne.

154

organisationer om præsters medvirken kan imødekommes ved, atpræster, der er villige til at påtage sig dette, af biskoppen kan blivebevilget "forlagt tjeneste" og dermed løse opgaven som en del af derestjenstlige arbejde.

Folkekirken skal også efter en eventuel ændring af statens økonomiskestøtte have mulighed for at være til stede overalt – og være til stede itilstrækkeligt omfang.

Under den gældende ordning kan grundholdningen imødekommesuafhængigt af de enkelte områders økonomiske styrke. Det skyldes, atlangt de fleste præstestillinger finansiereres af statens tilskud og fælles-fonden. Fællesfondens primære indtægtskilde, landskirkeskatten, ud-skrives med samme procentuelle vægt i alle ligningsområder. Det inde-bærer, at økonomisk stærke områder bidrager til at sikre det økonomi-ske grundlag for det nødvendige antal præstestillinger i økonomisksvage områder.Dette solidaritetsprincip har været og vurderes fortsat at være grund-læggende for folkekirken.

Den demografiske udvikling har medført, at normeringen af præstestil-linger ikke i fuldt omfang dækker behovet i befolkningstætte områder.Der er foretaget en vis justering af antallet af præster i befolkningstætteog mere befolkningstynde områder. Den udvikling vil fortsætte, men deter vigtigt, at der både i befolkningstynde og i befolkningstætte områderfortsat findes en forsvarlig præstelig betjening.

Uanset hvordan statens tilskud til folkekirken er udformet i fremtiden,må det sikres, at der fortsat overalt kan lyde evangelisk-luthersk forkyn-delse, hvad enten folkekirkens medlemmer lokalt har økonomisk grund-lag for selv at finansiere denne forkyndelse, eller det kun kan lade siggøre med økonomisk tilskud fra andre dele af folkekirken.Det vil derfor være hensigtsmæssigt fortsat at sikre et ”fugleperspektiv”i henseende til fordelingen af præstestillinger, således at folkekirkenslandsdækkende forpligtelse opretholdes med de tilpasninger, som dendemografiske udvikling tilsiger.Dette kan gøres ved fortsat at anvende en fordelingsmodel, der byggerpå faste kriterier. Men det er samtidig et aspekt, som bør indgå i overve-jelser om, hvordan regler for den fremtidige styring af folkekirkens fæl-les økonomi eventuelt skal være udformet.Det tredje pejlemærke handler om rummelighed og frihed, som er tokarakteristiske træk ved folkekirken.

6.2.3 Rummelighed og frihed

155

Det afspejler sig bl.a. i, at selv om tanken om det almindelige præste-dømme med den enkeltes medansvar for forkyndelsen og dens vilkår ergrundlæggende i den evangelisk-lutherske kirkeforståelse, så stilles deri lovgivningen ikke andre krav til folkekirkens enkelte medlemmer, endat de skal være døbt, og at de skal være villige til at betale kirkeskat.

Rummeligheden og friheden afspejles også i, at de rammer, som den kir-kelige lovgivning sætter, giver meget store muligheder for, at man lokalti sognemenighederne selv kan bestemme, hvordan det kirkelige liv skaludformes. Det giver mulighed for, at forskellige kirkesyn kan rummes ogudfoldes inden for folkekirken. F.eks. er det muligt i de enkelte sogne-menigheder at anvende mindre ændringer i liturgien og at benytte sal-mer, som ikke indgår i salmebogen, hvis præst og menighed er enige omdet, og biskoppen godkender afvigelserne.Allerede få år efter grundloven blev det fastslået, at folkekirkens med-lemmer ikke længere skulle være bundet til bopælssognet. Det sketemed loven om sognebåndsløsning i 1855, der gav mulighed for, at med-lemmer af folkekirken kunne knytte sig til en præst i et andet sogn, hvisde følte sig mere i overensstemmelse med denne præsts forkyndelseend med forkyndelsen i bopælssognet.

Folkekirkemedlemmernes mulighed for at vælge blev godt 10 år seneremarkant udbygget med den lov, der gjorde det muligt at oprette valgme-nigheder.

6.2.4 2200 menigheder - én folkekirke

Udvalget har arbejdet ud fra forudsætningen om, at folkekirkens tradi-tion for rummelighed, frihedslovgivning og mindretalshensyn skal vide-reføres, hvilket også fremgår af udvalgets kommissorium.Det fjerde pejlemærke handler om folkekirkens enhed.

Senere er der i lovgivningen indføjet forskellige bestemmelser, somyderligere underbygger tankerne om rummelighed og frihed. Det gælderforskellige regler, som sikrer, at der kan tages hensyn til mindretal i ensognemenighed, f.eks. i forbindelse med præsteansættelser, og i form afadgang til at holde gudstjenester med en præst, som tilkaldes udefra. Enyderligere frihedsbestemmelse er, at en menighed kan løse stiftsbånd tilen biskop i et andet stift.

156

De enkelte menigheder i folkekirken fremstår som individuelle evange-lisk-lutherske menigheder. Det betyder dog ikke, at der i Danmark er ca.2.200 helt selvstændige folkekirker (svarende til antallet af sogne). Selvom de enkelte menigheder kan være meget forskellige, så er de alligevelbundet sammen på en måde, som gør, at folkekirken kan og må betrag-tes som én, landsdækkende kirke.

De enkelte menigheder er dele af en større sammenhæng - en fælles kir-keordning, hvis formål er at understøtte, at kirken er folkets, og at der ertale om én folkekirke.Udvalget vurderer, at der er meget bred opbakning såvel folkeligt somkirkeligt og politisk til at fastholde folkekirken som en enhed.

Den indbyrdes forbundethed ligger naturligvis i første række i den fæl-les evangelisk-lutherske bekendelse og i folkekirkens fremtræden somét trossamfund med fælles, autoriserede gudstjenesteordninger, ritualerog salmebøger. Dertil kommer folkekirkens fælles forbundethed gen-nem fælles gejstlig retspleje, fælles ansættelsesmyndighed for præster,fælles regler for menighedernes valg af deres repræsentative organer ogfor disse organers virksomhed, fælles regler for stiftelse og ophør afmedlemskab, fælles regler for rettigheder og pligter og i en vis udstræk-ning desuden fælles økonomi. Hele dette ordningsmæssige fællesskab eri praksis blevet gennemført og bør fortsat være sikret gennem den næreforbindelse mellem folkekirken og staten.Det kan således konstateres, at folkekirken fortsat i meget stor udstræk-ning er karakteriseret ved et nærhedsprincip, som også fremmer rum-melighed og frihed og derigennem mangfoldighed. Det har medvirket til,at folkekirken består af mange små enheder og samtidig er en lands-dækkende helhed.

Det indebærer dernæst, at løsning af opgaver på et fælles (højere) ni-veau først og fremmest bør ske i situationer, hvor der i den nære sam-menhæng er tilslutning til, at en opgave kan løses bedre gennem sam-arbejde på et højere niveau. Der er dog også opgaver, som efter dereskarakter må løses i fællesskab eller på et højere niveau end det enkeltesogn, herunder for folkekirken som helhed.I de senere år har den demografiske udvikling været med til at fremmesamarbejde mellem de enkelte menigheder. Samarbejde indebærer imange tilfælde, at det er muligt at gennemføre aktiviteter, som menig-hederne, eller nogle af dem, ikke har økonomiske eller menneskeligeressourcer til at gennemføre alene.

Nærhedsprincippet indebærer i folkekirkens sammenhæng for det før-ste, at det, der kan løses lokalt, fortsat løses lokalt - enten i det enkeltesogn eller i et samarbejde mellem flere sogne. Det enkelte sogn kan fritvælge at løse en opgave selv eller vælge at gå ind i et samarbejde. De friekirkelige organisationers lokale arbejde foregår ofte på tværs af sogne-strukturen.

Ændrede økonomiske og strukturelle forhold har således betydet enudfordring i forhold til de enkelte menigheders status som selvstændigeforvaltningsmæssige størrelser. Denne status udfordres også i nogen

157

grad af en øget kompleksitet i de almene regler i samfundet, som folke-kirken, dens menigheder og menighedsråd også må efterleve. F.eks. reg-ler om ansættelsesforhold og arbejdsmiljø samt åbenhed og transparensi forhold til økonomiske dispositioner.Derfor samarbejdes der i stadigt stigende omfang på tværs af sogne-grænser om varetagelse af nogle af disse opgaver.

Der ses således en vis udvikling i retning af, at folkekirken på det lokaleniveau i stigende grad opfattes som et fælles anliggende med provstieteller stiftet som ramme. Denne udvikling kan i bedste fald være med tilat fastholde og måske endog styrke medlemmernes opbakning til folke-kirken på grund af de muligheder, som skabes gennem samarbejdet,dels i forhold til økonomien, dels i forhold til, hvilke opgaver der er men-neskelige og økonomiske ressourcer til at tage op. Udviklingen kan dogogså bidrage til at svække folkekirken, hvis den indebærer, at afstandenmellem folkekirkens medlemmer og de styrende organer bliver oplevetsom værende for stor.Enheden eller fællesskabet kommer i forhold til økonomi bl.a. også tiludtryk i, at løn m.v. til præster m.v. samt udgifter til nogle stifts- ellerlandsdækkende institutioner og aktiviteter finansieres på et fælles, cen-tralt niveau.Afhængigt af hvordan en eventuel ændring af statens økonomiske støtteog dermed også finansiering af løn m.v. til præster udformes, er derimidlertid en risiko for, at denne enhed kan komme under pres.

Jo mere decentralt beslutningskompetence og ansvar for ansættelse afog finansiering af løn m.v. til præster og provster bliver placeret, desstørre risiko vil der være for, at der bliver markante forskelle mellemforholdene i de forskellige dele af folkekirken. Forskelle mellem forhol-dene i 10 "stiftsfolkekirker" og / eller forskelle mellem forholdene i 98"provstifolkekirker" (svarende til antallet af kommuner og dermedligningsområder) og / eller forskelle mellem forholdene i et langt størreantal pastorater og sogne.Risikoen for en sådan udvikling kan for det første begrundes i, at der ermarkante forskelle mellem de enkelte stifters og ligningsområdersselvstændige økonomiske bæreevne. Det vil, medmindre der sikres enudligning, så økonomisk stærke områder bidrager til de økonomisksvagere, medføre væsentlige forskelle mellem mulighederne for at op-retholde gejstlig betjening i det omfang, som vurderes nødvendigt for atsikre folkekirkens tilstedeværelse med forkyndelse overalt.158Desuden kan forskelle mellem kirkelige og kirkepolitiske synspunkter ide enkelte stifter og provstier bidrage til en udvikling i retning af 10eller 98 eller endnu flere kirker.

En sådan udvikling kan siges at have afsæt på det nationale niveau, idetden i givet fald vil være en følge af beslutninger om i betydeligt omfangat decentralisere kompetence og ansvar.En sådan udvikling, hvor der med afsæt på det nationale niveau opstårvæsentlige forskelle mellem folkekirkens ressourcer og udtryk i de en-kelte provstier og/eller stifter, medfører risiko for, at medlemmernesopbakning til folkekirken visse steder kan blive svækket.

6.2.5 Præstens uafhængighed

Præsternes forkyndelse skal ske ud fra det fælles grundlag, som udgøresaf folkekirkens bekendelsesskrifter. Præsterne har tillige et fællesgrundlag i form af den teologiske kandidatuddannelse på universiteter-ne, den obligatoriske uddannelse på Pastoralseminariet og den fællesefteruddannelse i folkekirkens institutioner til efteruddannelse af præ-ster.At forkyndelsen skal ske ud fra et fælles grundlag, betyder dog ikke, atalle præsters forkyndelse skal være ens. Inden for det fælles grundlag erder, og skal der fortsat være, plads til, at præster er forskellige i deresforkyndelse og i udøvelsen af deres pastorale virksomhed i øvrigt.Dette har siden 1912 bl.a. været understøttet af, at der i lov om menig-hedsråd er en bestemmelse om præstens uafhængighed i forhold tilmenighedsrådet.

Det femte pejlemærke handler om præstens uafhængighed i udøvelsenaf den pastorale forpligtelse.

Ved en ændring af menighedsrådsloven i 2007 blev det bestemt, atmenighedsrådet har ansvar for både kirkelige og administrative anlig-gender i sognet. Samtidig blev princippet om præstens uafhængighed afmenighedsrådet i udøvelsen af den pastorale forpligtelse dog fastholdt. Ibemærkningerne til lovforslaget hed det, med henvisning til betænkning1477/2006 Opgaver i sogn, provsti og stift om dette:"Menighedsrådslovens § 1 præciseres, så det klart fremgår, at menig-hedsrådet - valgte medlemmer og præst(er) - har ansvaret for at lededet kirkelige liv i sognet, såvel for så vidt angår rammerne som ind-holdet: »Sognets eller kirkedistriktets kirkelige og administrativeanliggender styres af menighedsrådet, medmindre andet er særligthjemlet i lovgivningen.« Hermed tydeliggøres det, at valgte medlem-mer og præst(er) er forpligtet til at samvirke om det kirkelige liv isognet. [....] Samtidig præciseres menighedsrådslovens § 37, så detklart fremgår, at den vedrører præstens forkyndelsesfrihed:»Præsten er i udøvelsen af sin pastorale forpligtelse, herunder sin

159

Eventuelle ændringer af statens støtte, f.eks. således at løn m.v. til præ-ster og provster finansieres fuldt ud af folkekirkelige midler, og en even-tuel ændring af folkekirkens styre må derfor udformes på en måde, somgør det muligt at opretholde præstens uafhængighed af menighedsrådeti den pastorale virksomhed.

forkyndelse, sin sjælesorg og sin undervisning, uafhængig af menig-hedsrådet.«

Præstens uafhængighed anses under den nuværende ordning især for atvære sikret i kraft af, at ansættelsesmyndigheden i forhold til præster erplaceret hos kirkeministeren. Da det ved en lovændring i 2006 blev gjortmuligt at oprette præstestillinger, der finansieres af de lokale kirkeligekasser, blev det derfor bestemt, at også disse præster skulle have(kirke)ministeren som ansættelsesmyndighed. Tilsvarende gælder depræstestillinger, der efter en lovændring i 2012 bliver finansieret fuldtud af fællesfonden.At kirkeministeren er ansættelsesmyndighed indebærer samtidig, atpræster har fælles løn- og ansættelsesvilkår, uanset hvor i folkekirkende er ansat.Det sjette pejlemærke handler om demokratisk legitimitet.

6.2.6 Demokratisk legitimitet

Folkekirken er karakteriseret ved en høj grad af magtspredning. Ind-flydelsen i folkekirken er delt mellem forskellige organer, bl.a.: Folke-tinget, kirkeministeren, biskopperne, stiftsrådene, provstiudvalgene ogmenighedsrådene.

Det indebærer, at der er en indbygget afbalancering af magt mellem deforskellige organer. Der er desuden en afbalancering af magt mellemlægfolket og gejstligheden. Det kommer bl.a. til udtryk i den forpligtelse,som de valgte medlemmer af menighedsrådene og præsterne har til atsamvirke om det kirkelige liv i sognet. Det kommer også til udtryk isammensætningen af provstiudvalg og stiftsråd, hvor der også er bådelæge og gejstlige medlemmer.Magtspredningen og magtbalancen medvirker til, at der er og kan værestor frihed i folkekirken.Både forud for indførelsen af menighedsråd i 1903 og siden har der isåvel kirkelige som politiske kredse som regel været en forbeholdenholdning over for etablering af nye kompetente organer i folkekirken.Der har politisk og i dele af det kirkelige miljø ikke kun været en forbe-holden, men en direkte afvisende holdning i forhold til at tillægge nyeeller eksisterende organer kompetence til at udtale sig på hele folke-

160

kirkens vegne om teologiske, kirkepolitiske og især om alment politiskespørgsmål.

Disse holdninger i forhold til nye organer prægede både den kirkelige ogden politiske drøftelse om lovforslag om etablering af permanente stifts-råd. I lovforslaget, som blev fremsat i Folketinget i november 2008 ogvedtaget i maj 2009, var stiftsrådenes beslutningskompetence derforudtrykkeligt afgrænset til nogle økonomiske og administrative anliggen-der, for at der kunne opnås den bredest mulige enighed.De beskrevne tendenser til forbehold over for etablering af kompetenteorganer i folkekirken har betydning i forbindelse med en eventuel æn-dring af statens tilskud og i det hele taget i forbindelse med overvejelserom en fremtidig styringsstruktur for såvel den fælles økonomi som fol-kekirkens indre anliggender.F.eks. vil en ændring af statens tilskud til et bloktilskud rejse spørgsmå-let om, hvem der skal have kompetencen til at beslutte den detaljeredefordeling af et bloktilskud mellem formål og geografiske områder. Enændring af finansiering af løn m.v. til præster og provster vil, uansethvordan den udformes, rejse spørgsmål om, hvem der skal have kompe-tencen til at normere antallet af præstestillinger og til at beslutte, hvorstillingerne skal placeres. Afhængigt af hvordan finansieringen udfor-mes, kan der også blive rejst spørgsmål om, hvem der skal have ansæt-telseskompetencen i forhold til præster og provster.

Problemstillingen kan kort skitseres således: Jo mere detaljeret Folke-tinget er i lovgivning om normering og finansiering af præstestillingerog i lovgivning om statens tilskud, des mindre vil omfanget være af denbeslutningskompetence, som efterfølgende skal udøves af kirkeministe-ren og/eller valgte folkekirkelige organer. Og omvendt.Folkekirkens struktur er som nævnt baseret på demokratisk valgte or-ganer med menighedsrådene som det helt centrale organ, der sammenmed provstiudvalget har ansvaret for den lokale kirkelige økonomi.Menighedsrådene henter deres demokratiske legitimitet fra, at allevoksne medlemmer af folkekirken har adgang til at deltage i valget afdem.

Det har betydning i forhold til vurdering af eventuelle nye folkekirkeligeorganer samt disses opgaver og kompetence.

Menighedsrådene deltager i samtlige øvrige valg i folkekirken, idet deter menighedsrådenes medlemmer, der vælger de fleste af provstiudval-gets og stiftsrådets medlemmer. Menighedsrådene har også stemmeretved valg af stiftets biskop. Menighedsrådet har desuden gennem sinindstillingsret afgørende indflydelse på valg af sognets præst(er), og

161

menighedsrådet og provstiudvalget har gennem en udtaleret indflydelsepå valg af provst.Valg til provstiudvalg og stiftsråd sker således ved indirekte valg, hvorde læge medlemmer vælges blandt folkekirkens medlemmer.

Det kan være et demokratisk problem, at valg sker ved indirekte valg,specielt når interessen for at deltage i menighedsrådsvalget – i hvertfald når man ser på antallet af afstemningsvalg og stemmeprocenten veddisse – er forholdsvis beskeden.Et alternativ til det indirekte valg af provstiudvalg og stiftsråd samt eteventuelt nyt organ for folkekirken på nationalt niveau vil være et direk-te valg, f.eks. i hvert provsti. En indvending herimod kan være, at dernæppe vil være større interesse blandt folkekirkens medlemmer for atdeltage i valg af medlemmer til et eventuelt centralt organ, end der erfor at deltage i valg af det lokale menighedsråd.Det bør således overvejes, hvordan der kan sikres et eventuelt nyt folke-kirkeligt organ på nationalt niveau en tilstrækkelig demokratisk legiti-mitet.Heroverfor står det forhold, at de nuværende kompetente organer forfolkekirken - Folketinget og regeringen repræsenteret ved kirkeministe-ren - har en meget høj grad af demokratisk legitimitet, om end ikke nød-vendigvis i en folkekirkelig sammenhæng. Folketinget gennem det di-rekte valg, og regeringen/ministeren ved at stå til ansvar over for Folke-tinget.Staten og den evangelisk-lutherske kirke har været tæt forbundne sidenreformationen i 1536. I Chr. III's Kirkeordinans af 14. juni 1539 kom detnære forhold bl.a. til udtryk i forhold til kaldelse og udnævnelse af præ-ster. I Kirkeordinansen knæsattes et princip, som fortsat er gældende.Nemlig at forudsætninger for at virke som præst i den evangelisk-lutherske kirke i Danmark er kaldelse (ved menigheden), udnævnelse(ved kongen/staten) samt ordination og kollats (ved biskoppen).

6.2.7 Nært forhold mellem staten og folkekirken

Det syvende pejlemærke er, at der fortsat skal være et nært forhold mel-lem staten og folkekirken.

162

kirke blev tillagt med en af de første paragraffer i grundloven, dennuværende § 4, som lyder:Det kom også til udtryk i grundlovens § 66, som lyder:"§ 66.Folkekirkens forfatning ordnes ved lov."

At bestemmelsen om den evangelisk-lutherske kirke blev placeret igrundlovens første kapitel understreger den evangelisk-lutherske kirkesom folkekirken i Danmark.§ 4 indebærer, at statens lovgivning vedrørende folkekirken ikke måvære i strid med den evangelisk-lutherske bekendelse Det er den gæng-se opfattelse i statsretlig og kirkeretlig litteratur, at udtrykket ”under-støttelse” i § 4 skal forstås i vid forstand, dvs. som en forpligtigelse forstaten til at yde både økonomisk og moralsk støtte til folkekirken.

"§ 4.Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke ogunderstøttes som sådan af staten."

Hertil kan føjes, at regeringen og de politiske partier, som har tilsluttetsig nedsættelsen af udvalget, har understreget, at udvalgets overvejelserskal ske med respekt af folkekirkens grundlovssikrede særstilling.

163

164

Folkekirkens fælles økonomiDer er i dette kapitel fem hovedafsnit:

Folkekirkens samlede økonomi består af den fælles økonomi, som udgø-res af fællesfonden og statens tilskud til folkekirken, samt den lokale ø-konomi, det vil sige kirkekasserne og provstiudvalgskasserne.

7.1

Den følgende tabel illustrerer folkekirkens samlede indtægter og udgif-ter i henholdsvis 1992, 2002 og 2012. Indtægter og udgifter er for alletre år angivet i 2012 pris- og lønniveau. Det kan således konstateres, atde samlede folkekirkelige udgifter på 7.791 mio. kr. i 2012 var knap 27pct. højere end de samlede folkekirkelige udgifter i 1992.

Overblik over folkekirkens samlede økonomi

•Oversigt over folkekirkens samlede økonomi.•Statens tilskud til folkekirken.Her beskrives baggrunden og lovgrundlaget for statens tilskud.Dernæst er der en oversigt over statens tilskud i 2014 samt enbeskrivelse af kompetenceforholdene i forbindelse med statenstilskud.Til sidst beskrives tidligere overvejelser om omlægning af statenstilskud fra øremærkede bevillinger til et bloktilskud.•Fællesfonden.Her beskrives baggrunden og lovgrundlaget for fællesfonden. Der-næst er der en oversigt over fællesfondens udgifter i 2014, en be-skrivelse af kompetenceforholdene i forbindelse med fællesfon-den og en beskrivelse af budgetfølgegruppen vedrørende fælles-fonden.Til sidst er der en beskrivelse af samspillet mellem fastsættelsenaf statens tilskud til folkekirken og landskirkeskatten, der er fæl-lesfondens primære indtægtskilde.•Udvalgets overvejelser om den fælles økonomi.Her beskrives udvalgets overvejelser om spørgsmålet om omlæg-ning af statens tilskud til et bloktilskud.Dernæst beskrives udvalgets overvejelser om, hvordan styringenog kompetenceforholdene bør være fremover, herunder spørgs-målet om eventuel etablering af et nyt folkekirkeligt organ medkompetence i forhold til den fælles økonomi.•Udvalgets anbefalinger vedrørende den fælles økonomi.

Til sammenligning kan nævnes, at det offentlige forbrug og investerin-ger i perioden 1992 til 2012 i faste priser er steget med i alt 46 procent.

165

Stigningen hidrører især fra væksten i udgifter på uddannelses-, sund-heds- og og socialområdet.

Udgifterne er i tabellen neden for først vist ud fra regnskaberne, dvs.hvor udgifterne formelt afholdes. Dernæst er udgifterne vist konsolide-ret, så udgifterne i videst muligt omfang er medregnet på det niveau,hvor forbruget reelt finder sted. Således er f.eks. fællesfondens del afpræstelønnen regnet med som udgift på det lokale niveau. Statens del afpræstelønnen er dog i tabellen fastholdt på det statslige niveau.I 2012 var folkekirkens samlede indtægter 7.994 mio. kr. I den følgendetabel er vist fordelingen af indtægterne mellem de lokale kasser, fælles-fonden og statens tilskud.IndtægterLokale kasserheraf lokal kirkeskatFællesfondenheraf landskirkeskatStatenIndtægter i altUdgifterLokale kasserFællesfondenStaten ** / ***Udgifter i altKonsolideret, sted -udgifterLokale kasser *FællesfondenStaten ** / ***Udgifter i alt19924.3853.6998447477035.93219924.6238067136.14219925.1652647136.142Pct.200274 5.0824.49814 1.1491.10012712100 6.942Pct. 200275 5.26813 1.01412705100 6.98784412100Pct. 20025.8414427056.987Pct.201273 6.1315.09217 1.0901.08210772100 7.994Pct. 201275 6.1791586110750100 7.79184610100Pct. 20126.7373047507.791Pct.7710100Pct.79111010086410100Pct.14

* Inkl. løn til præster, pension til kirkefunktionærer, tilskud m.m. frafællesfonden. Inkl. statens tilskud til kirkeistandsættelse 19 mio. kr. i 2012.** I 2012 inkl. statens kompensation til folkekirken for påvirkning afkirkeskatten på 3 mio. kr.*** Inkl. statens andel af løn til samt den fulde udgift til pension præster,provster og biskopper (i 2012 var det i alt 663 mio. kr.).

166

Den lokale kirkeskat og landskirkeskatten udgør tilsammen den kirke-skat, som medlemmer af folkekirken betaler. Den lokale kirkeskat fast-sættes af provstiudvalgene, mens landskirkeskatten fastsættes af kirke-ministeren i sammenhæng med fastsættelse af fællesfondens budget.

Den lokale kirkeskat svarede i 2012 til ca. 1.143 kr. per medlem af folke-kirken, mens landskirkeskatten svarede til ca. 243 kr. pr. medlem.Til sammenligning med, hvad folkekirkens medlemmer betaler i kirke-skat, kan det nævnes, at statens tilskud til folkekirken i 2012 svarede tilca. 166 kr. pr. medlem. Da alle indbyggere bidrager til statens tilskud,uanset om de er medlemmer af folkekirken eller ej, kan desuden næv-nes, at statens tilskud til folkekirken i 2012 svarede til ca. 134 kr. pr.indbygger.

De direkte pengestrømme fra staten til folkekirken og inden for folke-kirken i budgetåret 2014 er vist i nedenstående oversigt.Pengestrøm mio. kr. i 2014StatenPræsteløn362,78,11,4

I resten af kapitlet er alle beløb fra fællesfondens budget for 2014 ogfinansloven for 2014. Der foreligger ikke et samlet budgettal for menig-hedsrådene og provstierne, idet der alene sker en konsolidering afregnskabstallene for kirkekassen og provstiudvalgskassen.

Fællesfonden

Lokal øk.

KompensationBetj. Rigshosp.

Tilskud til kirkeistandsættelse

Udligningstilskud 105,6Kompensation8,1

17,6

Pensionsbidrag

Forsikringsbidrag 68,9

54,0

167

Fra staten udbetales til folkekirkens fællesfond 362,7 mio. kr. i tilskud tilpræsteløn, 8,1 mio. kr. som kompensation for udgifter vedrørende libe-ralisering af navneloven og 1,4 mio. kr. til gejstlig betjening af Rigshospi-talet. Staten udbetaler også 17,6 mio. kr. til menighedsrådene i tilskud tilistandsættelse af kirker.Fællesfonden udbetaler et udligningstilskud til provstierne på 105,6mio. kr., og de 8,1 mio. kr. i kompensation fra staten vedrørende navne-loven føres ud til provstierne ved en tilsvarende reduktion af den op-krævede landskirkeskat i 2014.Fællesfonden modtager 54 mio. kr. i pensionsbidrag fra menighedsrå-dene for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer og et forsikringsbi-drag på 68,9 mio. kr. til folkekirkens selvforsikringsordning.

7.2

Statens økonomiske støtte til folkekirken udspringer af bestemmelsen igrundlovens § 4, der siger, at folkekirken understøttes af staten.

Statens tilskud

I de første årtier efter grundloven var den økonomiske del af statensstøtte dog af begrænset omfang. Det skyldtes, at folkekirken stort setkunne finansieres af indtægter fra præstegårdsjord og de forskelligeforpligtelser, som landets indbyggere fra gammel tid havde til at betaleafgifter i form af bl.a. tiende i forbindelse med landbrug og "præstepen-ge" i byerne.

I sidste halvdel af 1800-tallet ydede staten desuden tilskud til opførelseaf nye kirker og tilskud til løn ved præsteembeder, der ikke havde etøkonomisk fundament i form af de forskellige afkast og ydelser, somellers finansierede præsteembederne.Efter år 1900 svandt folkekirkens mulighed for "selvfinansiering" ind.

I årene omkring grundlovens ikrafttræden kom biskopperne på fast løn,der blev betalt af staten. Det var en konsekvens af, at staten havde over-taget de kapitaler m.v., som tidligere finansierede bispeembederne.

Dels på grund af lovgivning om tiendeafløsning og grundbyrdeafløsningsamt afskaffelse af indbyggernes (folkekirkemedlemmernes) forskelligeandre historiske forpligtelser til løbende at betale forskellige afgifter tilkirken. Dels på grund af jordreformerne, som bl.a. omfattede udstykningaf præstegårdsjord til husmandsbrug. Og endelig på grund af den almin-delige økonomiske udvikling i det danske samfund.168

Det medførte, at der i 1919 blev vedtaget en lønningslov for folkekir-kens tjenestemænd uden for København og Frederiksberg. Den indebar,at medlemmer af folkekirken skulle betale en kirkeskat til "præsteembe-

Fra begyndelsen af 1920'erne skete en markant forøgelse af statens til-skud til løn og pension til præster og provster. Statens tilskud til præste-løn blev i øvrigt øget flere gange i løbet af de følgende årtier i forbindel-se med, at lønningsloven blev revideret.Ved lønningsloven af 1969, som blev vedtaget sideløbende med tjene-stemandsloven, blev der fastsat en procentvis byrdefordeling mellemstaten og fællesfonden af udgifterne til løn og pension til præster.Staten skulle herefter betale 60 pct. af såvel løn som pension til præsterog provster, og fællesfonden skulle betale 40 pct. Det blev fastholdt, atstatskassen fuldt ud skulle betale biskoppernes løn, stiftsøvrighedernesog bispeembedernes kontorhold samt udgifter til drift og vedligeholdel-se af bispegårdene. Denne særstilling for biskopper og bispeembedervar som nævnt begrundet i, at staten i sin tid havde overtaget de indtæg-ter og kapitaler, som havde finansieret bispeembederne.

dernes fællesfond" (siden 1986 blot betegnet som "fællesfonden"), sombetalte en del af præstelønnen. Den medførte desuden en forøgelse afstatens tilskud til løn og pension til præster, samt at staten forpligtedesig til at betale op til 50 pct. af pensionen til præster.

På trods af den fastsatte procentfordeling af byrden kom statens tilskudtil løn og pension til præster i løbet af de følgende år gradvis til at udgø-re en mindre del af de samlede løn- og pensionsudgifter. Det skyldtesbl.a. indførelse af nogle nye tiltag, som blev finansieret fuldt ud af fælles-fonden. Det drejede sig om rådighedstillæg til præster og oprettelse afnogle deltidsstillinger som hjælpepræst for at imødekomme befolk-ningsudviklingen.Med denne lov blev statens tilskud delvis omlagt. Statens tilskud til fol-kekirken skulle hverken forhøjes eller nedsættes, men det skulle tilret-telægges på en administrativt mere hensigtsmæssig måde end tidligere.Byrdefordelingen blev derfor formelt ændret, da der i 1984 blev udfor-met en særskilt lov om folkekirkens økonomi, der trådte i kraft den 1.januar 1986.

For at fastholde statens tilskud på uændret niveau blev fordelingsnøglenfor løn og pension til præster derfor ændret, så staten derefter skulleyde et tilskud svarende til 40 pct. af alle løndele til provster og præster,inklusive hjælpepræster, mens staten samtidig overtog den fulde byrdeved pension til tjenestemandsansatte præster.Ved omlægningen blev det samtidig tilstræbt, at staten skulle anerkendeen forpligtelse til at medvirke til vedligeholdelse af kirkebygninger ogderes historiske inventar. Derfor blev det i økonomiloven bestemt, atstaten skal yde et tilskud til restaurering af kirkebygninger og inventarpå mindst 14 mio. kr. årligt.

169

Endnu et led i omlægningen var, at udgifterne ved bispeembedernes ogstiftsøvrighedernes kontorhold og ejendomme blev flyttet fra staten tilfællesfonden, hvorimod løn og pension til biskopperne fortsat betalesfuldt ud af staten.

Siden midten af 1990'erne er der vedtaget forskellige lovændringer, derhar haft betydning for fordelingen af udgifterne til præsters løn og pen-sion mellem staten og folkekirken.

I 1997 blev det bestemt, at lønudgiften i forbindelse med specialpræste-stillinger, dvs. præstestillinger ved institutioner eller for grupper af per-soner, for hvilke der ikke er valgt menighedsråd, skulle finansieres fuldtud af fællesfonden. Denne ændring skyldtes et ønske om at kunne imø-dekomme folkekirkens ønske om flere præstestillinger, uden at detmedførte en forøgelse af statens tilskud til præsteløn.Fra den 1. januar 2007 blev ordningen med, at lønnen til specialpræste-stillinger (i dag funktionspræster) fuldt ud blev finansieret af fællesfon-den, ophævet, så disse stillinger finansieres på samme måde som almin-delige sognepræstestillinger med 40 % fra staten og 60 % fra fælles-fonden. Det skete uden en forøgelse af statens tilskud. Samtidig blev detmuligt at oprette præstestillinger, der finansieres fuldt ud af lokale kir-kelige kasser.

Ved en lovændring, der trådte i kraft den 15. juli 2012, er det bestemt, atstaten skal yde tilskud til 1892,8 præstestillinger - svarende til antalletfør 1. januar 2007 - men at der herudover kan være præstestillinger,som finansieres fuldt ud af fællesfonden.Staten har ud over tilskud til præstelønninger i adskillige årtier ydettilskud til andre folkekirkelige formål. Det drejer sig bl.a. om tilskud tilDansk Kirke i Sydslesvig og til kirkelig betjening af danskere i udlandet iøvrigt. Disse tilskud har lovhjemmel i finansloven.1. Grundlovens § 4

7.2.1 Lovgrundlaget for statens tilskud til folkekirken

Det nuværende lovgrundlag for statens økonomiske støtte til folke-kirken er:2. Lov om folkekirkens økonomi15§ 20, der lyder:"§ 20.Af folkekirkens udgifter afholder statskassen:1) Lønninger, pensioner og andre ydelser til biskopperne.2) Pensioner og efterindtægt i henhold til lov omtjenestemandspension vedrørende provster og præster.

170

Jf. bekendtgørelse nr. 753 af 25. juni 2013 af lov om folkekirkens økonomi

7.2.2 Statens tilskud 2014

I 2014 er bevillingerne på i alt 760,6 mio. kr. (nettoudgift). Fordelingenfremgår af følgende tabel.

Stk. 2.Statskassen yder endvidere et årligt tilskud til fællesfondenpå 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præster ogprovster svarende til 1.892,8 årsværk. Præstestillinger herudoverfinansieres fuldt ud af fællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1,eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1, nr. 1.Stk. 3.Endvidere udreder statskassen tilskud, hvis størrelse fast-sættes på finansloven, dog mindst 14 mil. kr. årligt, til restaureringaf kirker og af kirkers historiske inventar samt særligt bevarings-værdige gravminder."3. Finanslovens § 22 Kirkeministeriet, der omfatter bevillinger tilministeriet og folkekirken, samt finanslovens § 36 Pensionsvæ-senet, hvori indgår pension til folkekirkens præster og provstersamt Pensionskassen af 1950 for forskellige private kirkelige in-stitutioner.

3) Udgifterne ved den kirkelige betjening af Christiansø ogHirsholmene.

171

Statens bevillinger til folkekirken 2014 (nettoudgift)Departementet – KirkeMindelunden og De kgl. begravelseskapeller m.v.Forskellige tilskudTilskud til fællesfonden – betjening af RigshospitaletDansk Kirke i SydslesvigKirkelig betjening af danskere i udlandetIstandsættelse af kirkerLøn til biskopper (inkl. pensionsbidrag)Tilskud til løn til præster og provsterPensionsbidrag af både statens og fællesfondens del afpræstelønnen*Pension til præster og provster (§ 36)Pensionskassen af 1950 (§ 36)Kompensation som følge af navnelovUdgifter i alt

mio. kr.29,68,60,61,414,89,317,69,9362,7177,919,18,1760,6101

* Statens tilskud til løn til præster og provster udbetales til fællesfonden.Pensionsbidrag vedrørende præster og provster overføres til finanslovens § 36,hvorfra pensionen til tidligere præster og provster bliver udbetalt.

172

Der ydes fortsat via bevilling på finansloven kompensation til folkekir-ken for de folkekirkelige personregisterføreres administration af navne-ændringer. Denne kompensation blev indført efter en ændring af navne-loven i 2007, som medførte en meget stor stigning i antallet af navneæn-dringer, og som efterfølgende betød, at der blev indført gebyrbetaling iforbindelse med ansøgninger om navneændring. Gebyrerne indbetalestil Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold. Overfinansloven udbetales der herefter en kompensation til fællesfonden,som svarer til folkekirkens andel af de statslige gebyrer.

I årene 2004-2012 blev der af staten ydet kompensation til folkekirkenfor anden lovgivnings provenuvirkning på kirkeskatten. Det skyldtesændringer i skattelovgivningen, som havde den konsekvens, at bereg-ningsgrundlaget for kirkeskatten (udskrivningsgrundlaget) blev mind-sket. Det ville betyde, at kirkeskatteprocenten skulle hæves, for at folke-kirkens indtægter kunne fastholdes på uændret niveau. Regeringen øn-skede at fastholde kirkeskatteprocenten på uændret niveau og fik derforFolketingets tilslutning til at indføre kompensationen. Kompensations-beløbet var på grund af andre ændringer i skattelovgivningen faldendede seneste år i den nævnte periode, og det blev derfor ved finanslovenfor 2012 bestemt, at kompensationen ophørte med udgangen af 2012.

7.2.3 Kompetence i forhold til statens tilskud

Folketinget har kompetencen til atfastsætte arten og omfangetaf sta-tens tilskud til folkekirken. Den udøves på følgende måde:

Kompetencen i forhold til statens bevillinger til folkekirken udøves delsaf Folketinget, dels af regeringen og her primært kirkeministeren.

Kompensationen til folkekirken svarer således direkte til folkekirkensandel af gebyrindtægterne.

Regeringen udøver kompetence i forhold til statens bevillinger til folke-kirken på følgende måder:

•Folketinget har, som nævnt ovenfor, i § 20 i lov om folkekirkensøkonomi, fastlagt nogle udgiftsområder, som statenskalbevilgetilskud til.•Folketinget vedtager med finansloven omfanget af statens tilskud.På finansloven fastsættes også tilskud til nogle områder ud overdem, der er nævnt i økonomiloven. Det drejer sig, som det erfremgået af tabellen ovenfor, bl.a. om tilskud til Dansk Kirke i Syd-slesvig og til kirkelig betjening af danske andre steder i udlandet,der varetages gennem Danske Sømands- og Udlandskirker, samtforskellige tilskud af mindre omfang.

•Finansministeren udarbejder og fremsætter i Folketinget forslagtil finanslov. Finanslovsforslaget vedrørende § 22 Kirkeministerietudarbejdes i tæt samspil med Kirkeministeriet.•Kirkeministeren administrerer finanslovens bevillinger til folke-kirken.Det indebærer bl.a., at kirkeministeren har kompetence til og an-svar for at foretage den nærmere fordeling af den bundne bevil-ling til præsteløn.Ministerens udøvelse af kompetencen på dette område beskrivesnærmere i forbindelse med beskrivelsen af fællesfonden.Fordelingen er traditionelt sket i samspil med biskopperne i for-bindelse med fastsættelsen af fællesfondens budget og fællesfon-dens bevilling til præsteløn.Det er biskoppen, der har kompetencen til at fordele stiftets be-villing til præsteløn inden for stiftet. Det er således biskoppen, derfastlægger placeringen af præstestillinger i stiftet.Da den største del af statens bevillinger til folkekirken med øko-nomilovens § 20 er bundet til tilskud til præsteløn samt pensiontil præster, har kirkeministeren alene mulighed for gennem det

173

7.2.4 Tidligere overvejelser om omlægning af statens tilskudtil bloktilskudUdvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstrukturfor folkekirken har også haft til opgave at overveje, om statens tilskudskal omlægges til et bloktilskud.Spørgsmålet om omlægning til bloktilskud har været behandlet i to ud-valg i de senere år. Senest i Udvalg om bloktilskud, der blev nedsat i2008, og hvis betænkning blev offentliggjort i 2009 som Betænkning1511 Omlægning af statens tilskud til folkekirken til bloktilskud.

årlige finanslovsbidrag at prioritere udmøntningen af ca. 13 pct. afstatens samlede tilskud til folkekirken.

Udvalget fremlagde mulige modeller for omlægning til bloktilskud. Ud-valgets medlemmer afstod fra at anbefale en omlægning, og de fire med-lemmer af udvalget, der repræsenterede biskopperne, Landsforeningenaf Menighedsråd, Danmarks Provsteforening og Den danske Præstefore-ning, tilkendegav i Betænkning 1511, at de foretrak en videreførelse afden gældende ordning for statens tilskud, så der ikke skete en omlæg-ning til bloktilskud.Efter offentliggørelse af betænkningen og en bred høring besluttede dendaværende regering, at der ikke skulle arbejdes videre med en omlæg-ning af statens tilskud.Betænkning 1511 har imidlertid været grundlag for det nuværende ud-valgs drøftelser om dette spørgsmål. Derfor er der i det følgende et resu-mé af de modeller, der blev lagt frem i betænkning 1511.Et udgangspunkt for modellerne var en afgrænsning af, hvilke af statensudgifter der måtte betragtes som direkte statslige forpligtelser og derforfastholdes som direkte statslige udgifter, og hvilke af statens bevillingerder kunne betragtes som knyttet til naturlige folkekirkelige forpligtelserog derfor kunne erstattes af et bloktilskud.

174

Afgrænsningen indebar, at staten fortsat direkte skulle afholde udgiftervedrørende: Kirkeministeriets departement, Mindelunden og De kgl. be-gravelseskapeller m.v., tilskud til Dansk Kirke i Sydslesvig og tilskud tilPensionskassen af 1950. Et bloktilskud kunne træde i stedet for de øre-mærkede bevillinger på finansloven til: løn og pension til biskopper,præster og provster, tilskud til istandsættelse af kirker m.v., tilskud tilbetjening af danskere i udlandet (bortset fra Sydslesvig) samt forskelligemindre tilskud.Betænkning 1511 konstaterede, at et bloktilskud kan udformes på tomåder.

Enten som et generelt bloktilskud, hvor det ikke i lovgivningen er nær-mere defineret, hvordan det skal anvendes, bortset fra at anvendelsenskal ske i forbindelse med de samfundsmæssigt væsentlige opgaver, fol-kekirken varetager med vedligeholdelse af kulturarv, drift af begravel-sesvæsen og grundlæggende personregistrering.Eller som et øremærket bloktilskud, hvor det i lovgivning er nærmerespecificeret, hvilke opgaver det skal bidrage til finansiering af.

Betænkning 1511 indeholdt dernæst fire modeller for, hvem bloktilskudkan ydes til. Fælles for de fire modeller er, at de er udgiftsneutrale forfolkekirken som helhed, idet den forøgelse af landskirkeskatten, somefter modellerne vil være nødvendig for at finansiere præsteløn, mod-svares af, at en del af de lokale udgifter i forbindelse med samfundsmæs-sigt væsentlige opgaver finansieres af bloktilskuddet.1. Til nationalt niveau - fællesfonden.Bloktilskud ydes til fællesfonden, som overtager de forpligtelser,der før bloktilskud er blevet dækket ved øremærket bevilling påfinansloven, herunder den statslige del af løn og pension tilbiskopper, præster og provster. De udgifter, der har været dækketaf statstilskuddet, finansieres ved en forøgelse af landskirkeskat-ten.Bloktilskuddet fordeles fra fællesfonden til det lokale niveau,ligningsområderne, på grundlag af en fordelingsmodel, som pri-mært baseres på arten og omfanget af de samfundsmæssigt væ-sentlige opgaver, der varetages i de enkelte ligningsområder.2. Til regionalt niveau - stifterne.Bloktilskud ydes til de 10 stifter i forhold til deres størrelse ogeventuelt efter arten og omfanget af de samfundsmæssigt væ-sentlige opgaver inden for de enkelte stifter. Stiftsrådet foretagervidere fordeling til det lokale niveau, ligningsområderne.Løn og pension til præster betalesentenaf fællesfonden og finan-sieres gennem en forøgelse af landskirkeskatten.Ellerbetalesstiftsvis og finansieres af en ny 'stiftsskat' eller opkrævning fra delokale kirkelige kasser.3. Til lokalt niveau - ligningsområderne.Bloktilskud ydes til ligningsområderne på grundlag af en forde-lingsmodel, som primært baseres på arten og omfanget af de sam-fundsmæssigt væsentlige opgaver, der varetages i de enkelte lig-ningsområder.Inden for de enkelte ligningsområder anvendes bloktilskuddet tilat dække en del af udgifterne ved de samfundsmæssigt væsentligeopgaver.Løn og pension til præster betalesentenaf fællesfonden og finan-sieres gennem en forøgelse af landskirkeskatten.Ellerløn og pen-

175

7.3

Det blev i betænkning 1511 påpeget, at hvis ydelse af bloktilskud til re-gionalt eller lokalt niveau kombineres med, at løn og pension til præsterog provster skal finansieres på regionalt eller lokalt niveau, vil det na-turligt føre til overvejelser om, hvorvidt præster fortsat vil kunne havekirkeministeren som fælles ansættelsesmyndighed. Der vil være risikofor, at præster i forskellige områder af folkekirken vil få forskellige an-sættelsesvilkår, hvis ansættelsesmyndigheden er placeret på stiftsni-veau eller på lokalt niveau. Hvis ansættelsesmyndigheden er placeret pålokalt niveau, vil det yderligere være vanskeligere at fastholde princip-pet om, at præsten i udøvelsen af den pastorale virksomhed er uafhæn-gig af menighedsrådet.Det blev i betænkning 1511 også påpeget, at bloktilskud til det regionaleniveau indebærer en risiko for udvikling i retning af 10 folkekirker i ste-det for én. Det blev desuden påpeget, at bloktilskud til de 98 ligningsom-råder indebærer en risiko for udvikling i retning af 98 folkekirker i ste-det for én. Disse risici er dels begrundet i, at der er forskel på de enkeltestifters og ligningsområders selvstændige økonomiske bæreevne, dels iat nogle beslutninger om prioritering, f.eks. i forhold til antallet af præ-stestillinger, kan blive påvirket af forskelle i teologiske og kirkepolitiskeholdninger.

sion til alle præster inden for et ligningsområde finansieres i fæl-lesskab af de kirkelige midler inden for ligningsområdet.Ellerlønog pension til præster i det enkelte sogn finansieres af det enkeltesogns midler.4. Til en kombination af nationalt og regionalt niveau.Bloktilskud ydes til det nationale niveau, fællesfonden, hvorfra detfordeles videre til regionalt niveau, stifterne. Fra det regionale ni-veau fordeles det af stiftsrådet videre til det lokale niveau. Stifts-rådet har dermed indflydelse på, hvordan bloktilskuddet skal for-deles inden for stiftet.Løn og pension til præster betales af fællesfonden og finansieresaf en forøgelse af landskirkeskatten.

176

Fællesfonden blev - som nævnt ovenfor i afsnittet om baggrunden for ogudviklingen i statens tilskud til folkekirken - etableret i 1919 under nav-net "præsteembedernes fællesfond" med henblik på, at den skulle dæk-ke en del af udgifterne til løn og pension til præster og provster. Det blevsamtidig besluttet, at medlemmer af folkekirken skulle betale en kirke-skat (landskirkeskat) til den.

Fællesfonden

Med lov om folkekirkens økonomi fra 1986 blev navnet forkortet til fæl-lesfonden. Og fællesfonden blev tillagt flere udgiftsområder, bl.a. at dæk-ke udgifterne ved bispeembedernes og stiftsøvrighedernes kontorholdog ejendomme. Fællesfonden er ved senere lovændringer blevet tillagtyderligere udgiftsområder.

7.3.1 Lovgrundlaget for fællesfonden

Det nuværende lovgrundlag for fællesfonden er kapitel 2 i lov om folke-kirkens økonomi. Kapitlet omfatter §§ 10-17. Ministeren har desudenmed hjemmel i lovens § 10 udstedt en bekendtgørelse om fællesfondensbudget og regnskab m.v.

Fællesfondens primære udgiftsområde er dog fortsat at dække folkekir-kens egen del af lønnen til præster og provster.

Lovens § 10 definerer fællesfonden som "folkekirkens fælleskasse". Detsiges videre i § 10, at "fællesfonden bestyres af biskopperne og af et ad-ministrativt fællesskab efter bestemmelser fastsat af kirkeministeren ogunder ansvar over for kirkeministeren". Ordet "bestyres" er her an-vendt i betydningen 'administreres' eller 'forvaltes'.Lovens § 11, stk. 1, fastlægger, hvilke udgifter fællesfonden skal dække.Bestemmelsen lyder:

I § 11, stk. 2-4, er nævnt nogle udgifter, som fællesfonden kan afholde,men som ministeren kan beslutte, at fællesfonden skal have refunderet

"§ 11.Af fællesfonden afholdes folkekirkens udgifter, for så vidt deikke er omfattet af § 2, § 17 g, stk. 3-6, eller § 20, herunder:1) Løn, godtgørelse m.v. til præster og provster.2) Udgifter vedrørende stiftsadministrationerne, herunder pensionertil tidligere tjenestemandsansatte medarbejdere.3) Pensioner til tidligere tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.4) Udgifter til folkekirkens fælles IT-løsninger.5) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvisdækning af udgifter til uddannelse af ansatte i folkekirken og afpersoner, der ønsker sådan ansættelse.6) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvisdækning af udgifter til særlige menigheder.7) Udgifter til revision af de lokale kirkelige kasser.8) Udligning, jf. § 13, stk. 1.9) Generelt tilskud, jf. § 13, stk. 2."177

helt eller delvis fra kirkekasserne eller provstiudvalgskasserne. Dissebestemmelser lyder:

§ 13 fastslår, at der efter ministerens bestemmelse kan ydes udlignings-tilskud af fællesfonden til nedsættelse af den kirkelige ligning i økono-misk svage områder, og at der desuden kan ydes et "generelt tilskud" tilnedsættelse af den kirkelige ligning i de enkelte kommuner.§ 14, stk. 1-3, bestemmer, at kirkekasserne til fællesfonden skal indbe-tale pensionsbidrag for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer16, atfællesfonden kan oppebære refusioner af udgifter, der er afholdt af fæl-lesfonden, men vedrører lokale kirkelige aktiviteter, samt at fællesfon-den kan oppebære leje- og driftsindtægter vedrørende fællesfondensaktiviteter.§ 14, stk. 4, handler om fællesfondens primære indtægtskilde, landskir-keskatten. Bestemmelsen lyder:16

Økonomilovens § 12 bestemmer, at ministeren kan fastsætte regler omfolkekirkens mellemkirkelige arbejde og om finansiering af et centraltmellemkirkeligt råd af fællesfonden.

"Stk. 2.Af fællesfonden kan endvidere afholdes udgifter, der vedrørerlokale kirkelige aktiviteter, herunder:1) Forsikrings- og skadesudgifter.2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov omfolkekirkens kirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkenskirkebygninger og kirkegårde § 33.4) Udgifter til den sagkyndige medvirken samt registrering ogafregistrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger ogkirkegårde § 21, stk. 2 og 3, og § 22 a, stk. 2 og 3.Stk. 3.For udgifter efter stk. 2 kan fællesfonden efterkirkeministerens bestemmelse opkræve hel eller delvis refusion frakirke- eller provstiudvalgskassen.Stk. 4.I refusion efter stk. 3 af skadesudgifter, jf. stk. 2, nr. 1, kankirkeministeren beslutte at indregne en henlæggelse, dog således atden samlede henlæggelse ikke kan udgøre et større beløb end dengennemsnitlige årlige skadesudgift."

178

Pensionsforpligtelsen for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer overgikfra at være finansieret af kirkekasserne til en finansiering over fællesfondenved lov nr. 200 af 27. maj 1980 med virkning fra 1. januar 1982. Ved lov nr.210 af 20. marts 2006 blev der indsat en ny bestemmelse i lov om folkekir-kens økonomi § 14, stk. 1, hvorefter kirkeasserne forpligtes til at betale etpensionsbidrag til fællesfonden for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer

§ 14 a indeholder bestemmelser om fællesfondens adgang til at optagelån.

Lovens § 15 indeholder bestemmelser om fastsættelse af fællesfondensbudget samt fastsættelse af landskirkeskattens størrelse og fordeling.Bestemmelsen lyder:

"Stk. 4.Den del af fællesfondens udgifter, der ikke kan afholdes afindtægterne efter stk. 1-3 eller af tilskud fra statskassen, jf. § 20, stk.2, dækkes gennem en landskirkeskat, der pålignes folkekirkensmedlemmer."

7.3.2 Fællesfondens udgifter 2014

En del af fællesfondens udgifter er relativt bundne, mens andre er merefleksible inden for en kortere tidshorisont. Betaling af løn til præster ogdermed antallet af præster, pension til tjenestemandsansatte kirkefunk-tionærer og udligningstilskud er svære at ændre, da de i et vist omfanger defineret i lov om folkekirkens økonomi og finansloven eller indebæ-rer en absolut forpligtelse som betaling af pension.

Fordelingen af fællesfondens udgifter fremgår af den følgende tabel.

§§ 16 og 17 indeholder bestemmelser om fællesfondens regnskabsår,regnskabsaflæggelse og revision.

"§ 15.Myndigheder og institutioner, der helt eller delvist finansieresaf fællesfonden, indsender forslag til budget for deres indtægter ogudgifter på fællesfonden i det følgende regnskabsår. Forslagene ind-sendes til kirkeministeren inden en af denne fastsat frist.Stk. 2.Kirkeministeren fastsætter fællesfondens budget. Der kan ikkebudgetteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fralandskirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført over-skud fra tidligere år.Stk. 3.Landskirkeskattens størrelse fastsættes af kirkeministeren.Stk. 4.Landskirkeskattens fordeling mellem kommunerne sker pågrundlag af de skattepligtige indkomster i kommunerne for det påfordelingstidspunktet nærmest forudgående indkomstår for de ikildeskattelovens § 1 omhandlede skattepligtige personer, såledessom disse indkomster er op-gjort med henblik på beregning af slut-skat. Ved fordelingen ses bort fra indkomster, som vedrører med-lemmer af en valgmenighed og personer, der ikke hører til folke-kirken."

En andel er mere fleksibel og kan umiddelbart ændres i forbindelse medden årlige budgetproces for fællesfonden. Det drejer sig om udgiften til

179

De ”bundne” udgifter udgør 826,3 mio. kr. og de fleksible udgifter 277,5mio. kr. i 2014.Fordelingen af fællesfondens ”bundne” og "fleksible udgifter" i 2014Fællesfondens udgifter 2014Løn m.v. præster og provster *UdligningstilskudPension tjenestemandsansatte kirkefunktionærer”Bundne udgifter” i altmio. kr.629,5105,691,2826,3

stiftsadministrationernes drift, folkekirkens IT, folkekirkens uddannelseaf præster og kirkemusikere og diverse fællesudgifter og mindre tilskud.

StiftsadministrationerFolkekirkens ITFolkekirkens uddannelserProvstirevision, Nationalmuseet m.v.Tilskud til Det Mellemkirkelige Råd, særlige menigheder m.v.Reserve"Fleksible udgifter" i altUdgifter i alt

76,190,856,124,121,19,3277,51.103,80

* Beløbet omfatter alene folkekirkens egen andel af løn m.v. til præster ogprovster, selv om statens tilskud til løn til præster og provster udbetales tilfællesfonden, og udbetalingen af løn sker fra denne.

7.3.3 Kompetence i forhold til fællesfonden

Bestemmelserne i økonomilovens kapitel 2 placerer entydigt den retligebeslutningskompetence i forhold til fællesfondens budget og landskirke-skatten hos kirkeministeren.Der er ikke i loven nogen bestemmelse, som giver ministeren pligt til atrådføre sig med andre om beslutninger vedrørende fællesfondens bud-get og landskirkeskatten.Myndigheder og institutioner, der helt eller delvis finansieres af fælles-fonden, skal indsende budgetforslag til ministeriet, men det er ministe-ren, som har kompetencen til at fastlægge budgettet og prioritere bevil-lingernes fordeling mellem de forskellige myndigheder og institutioner.

180

Ministeren er dog ved fastsættelsen af fællesfondens budget underlagtden budgetrestriktion, der følger af § 15, stk. 2, i lov om folkekirkensøkonomi, hvorefter der ikke kan budgetteres med samlede udgifter, der

er større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtægter samteventuelt videreført overskud fra tidligere år.Det er også ministeren, som har kompetencen til at bestemme, hvorstort et beløb der skal udskrives i landskirkeskat til fællesfonden.Beskrevet i punktform har ministeren kompetencen til, at•fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondensforskellige udgiftsområder.•fastsætte det beløb, der ud over statens tilskud af fællesfondenskal anvendes til løn og andre udgifter i forbindelse med præsterog provster. Beløbet skal dog fastsættes i sammenhæng med detbeløb, der på finansloven er bevilget som statens andel af løn tilpræster, så fællesfonden og staten dækker henholdsvis 60 og 40procent af lønnen til 1892,8 præstestillinger.•fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn mel-lem de 10 stifter.•fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der fi-nansieres helt eller delvis af fællesfonden.•fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udlig-ningstilskud, samt fordelingen af det mellem kommunerne (lig-ningsområderne).•fastsætte landskirkeskattens størrelse.

7.3.4 Budgetfølgegruppe vedrørende fællesfonden

Loven om folkekirkens økonomi pålægger ikke ministeren en retlig pligttil at rådføre sig med nogen om fællesfondens budget. Budgetfølgegrup-pen er således heller ikke omtalt i forarbejderne til lov om folkekirkensøkonomi, men i 2002 ønskede den daværende minister at inddrage re-præsentanter for folkekirken i budgetlægningen m.v. for fællesfonden.

Det er som nævnt bestemt i økonomiloven, at fællesfonden skal dække60 pct. af lønnen til 1892,8 præstestillinger, og at fællesfonden skaldække udgifterne til pension til tidligere tjenestemandsansatte kirke-funktionærer. Hertil kommer udligningstilskud, som ifølge lovtekstenkanydes, men hvor der er en klar politisk forventning om,atdet ydes.Disse tre poster udgør i 2014 tilsammen ca. 75 pct, af fællesfondenssamlede budget. Det betyder, at det kun er i forhold til de øvrige posterpå fællesfondens budget, som tilsammen udgør ca. 25 pct. af fællesfon-dens budget, at ministeren har muligheder for at prioritere anvendelsenaf midlerne.

181

Budgetfølgegruppens opgaver og sammensætning er fastlagt i bekendt-gørelsens §§ 6-817, der i den nuværende form lyder:

Der blev derfor i den af ministeren udstedte bekendtgørelse om budgetog regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden indsat bestemmelser om enbudgetfølgegruppe vedrørende fællesfonden.

182

I bekendtgørelsens § 9, der handler om budgetfastlæggelse, er det i stk.4 bestemt, at budgetfølgegruppen skal høres og afgive indstilling til mi-nisteren om budgettet, før det samlede budget fastlægges. Og det er istk. 6 bestemt, at ændringer i forhold til det fastlagte budget, herunderændringer i løbet af budgetåret, kan besluttes af ministeren efter høring17

"§ 6.Budgetfølgegruppen vedrørende fællesfonden har til opgave:1) at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning af fæl-lesfonden og løbende rådgive ministeriet herom,2) at rådgive kirkeministeren om fastlæggelsen af fællesfondensbudget og om eventuelle efterfølgende budgetændringer, og3) at rådgive kirkeministeren efter anmodning i spørgsmål omfællesfonden.§ 7.Budgetfølgegruppen består af:1) En biskop.2) En stiftskontorchef.3) Et medlem udpeget efter indstilling fra Landsforeningen afMenighedsråd.4) Et medlem udpeget efter indstilling fra Danmarks Provsteforening.5) En repræsentant fra Kirkeministeriet.Stk. 2.Medlemmerne udpeges af kirkeministeren for 4 år ad gangenog kan genudpeges.Stk. 3.Budgetfølgegruppen vælger en formand af sin midte.Stk. 4.Kirkeministeriet fungerer som sekretariat forbudgetfølgegruppen.§ 8.Budgetfølgegruppen indkalder årligt et eller to budgetsamrådmed deltagelse af en læg repræsentant for hvert stift valgt af stifts-rådet samt én observatør fra Den danske Præsteforening og én ob-servatør indstillet i fællesskab af kirkefunktionærernes faglige or-ganisationer.Stk. 2.Budgetsamrådet har til opgave at:1) have indseende i fællesfondens årlige regnskab, og at2) drøfte spørgsmål om prioritering af fællesfondens udgifter forudfor budgetfølgegruppens rådgivning af kirkeministeren omfastlæggelsen af årets budget."

Bekendtgørelse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regnskabsvæsen forfællesfonden

af budgetfølgegruppen. Høring kan dog undlades, hvis der er tale ommindre væsentlige budgetændringer, som er uden principiel betydning.Ministeren har som nævnt også kompetencen til at fordele de samledebevillinger til præsteløn mellem de 10 stifter.Denne kompetence er traditionelt blevet udøvet efter drøftelse mellemministeren og biskopperne.Efter ønske og anbefaling fra Rigsrevisionen og Statsrevisorerne blevder imidlertid i 2009 udarbejdet en beregningsmodel, baseret på enrække relevante kriterier, for fordelingen af præstestillinger og dermedbevillinger mellem de 10 stifter. Modellen blev udarbejdet i samarbejdemellem ministeren og biskopperne.

I modellen indgår seks kriterier med forskellig vægt. De seks kriterierer: 1. antal medlemmer af folkekirken, 2. antal kirker, 3. antal kirkeligehandlinger, 4. forpligtelse i forhold til ikke-medlemmer, 5. særlige vilkåri de enkelte stifter samt 6. stillinger til betjening af stiftsoverskridendemenigheder.

7.3.5 Samspil mellem fastsættelsen af statens tilskud oglandskirkeskatten

Det er biskoppen, der har kompetencen til at fordele stiftets bevilling tilpræsteløn inden for stiftet. Det er således biskoppen, der fastlægger pla-ceringen af præstestillinger i stiftet.

I dag er statens tilskud primært fastsat i § 20 i lov om folkekirkens øko-nomi, hvoraf det fremgår, at statskassen af folkekirkens udgifter afhol-der lønninger, pensioner og andre ydelser til biskopperne, pensioner ogefterindtægt i henhold til lov om tjenestemandspension vedrørendeprovster og præster og udgifterne ved den kirkelige betjening afChristiansø og Hirsholmene. Statskassen yder endvidere et årligt tilskudtil fællesfonden på 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præ-ster og provster svarende til 1.892,8 årsværk. Præstestillinger herud-over finansieres fuldt ud af fællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1,eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1, nr. 1, i lov om folkekirkens økonomi.Endvidere udreder statskassen tilskud, hvis størrelse fastsættes på fi-nansloven, dog mindst 14 mio. kr. årligt, til restaurering af kirker og afkirkers historiske inventar samt særligt bevaringsværdige gravminder.Det aktuelle niveau for statens tilskud til restaurering fastsættes i de år-lige finanslove. Herudover er en række statslige tilskud til folkekirken iform af tilskud til Danske Sømands- og Udlandskirker, Det mellemkirke-lige Råd og kompensation for folkekirkens udgifter ved ændring af nav-neloven fastsat direkte på finansloven.

183

Provstiudvalgene skal fastsætte det lokale ligningsprovenu, dvs. den lo-kale andel af kirkeskatten senest 15. september i året før budgetåret, jf.lov om folkekirkens økonomi. Dette gælder også for landskirkeskatten,der fastsættes af ministeren. Det er nødvendigt, da det er kommunen,der skal fastsætte den samlede kirkeskatteprocent og melde den ind tilØkonomi- og Indenrigsministeriet senest 15. oktober i året før budget-året. Kommunerne kan vælge mellem at være selvbudgetterende ellerfølge det statsgaranterede udskrivningsgrundlag for kommuneskatten.Det er en politisk beslutning, og der er derfor ikke nogen automatik iomregningen af det lokale ligningsprovenu og landskirkeskattens pro-venu til en kirkeskatteprocent.

Økonomi- og Indenrigsministeriet udmelder det statsgaranterede ud-skrivningsgrundlag for det efterfølgende budgetår 1. juli i året forud forbudgetåret. Kirkeministeren meddeler af hensyn til den lokale budget-proces provstiudvalgene og kommunerne størrelsen af landskirkeskat-ten i det følgende budgetår umiddelbart efter 1. juli.Fællesfondens udgiftsside og det samlede budget udmeldes af kirkemi-nisteren 1. november forud for budgetåret, jf. § 9, stk. 5, i bekendtgø-relse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regnskabsvæsen m.v. forfællesfonden. Ministeren kan, jf. § 9, stk. 6, efterfølgende træffe beslut-ning om ændring af budgettet efter høring af budgetfølgegruppen.

Finansloven for det kommende budgetår vedtages normalt af Folketin-get primo december i året forud for budgetåret, så ændringer i følgelov-givning kan nå at komme på plads inden budgetårets start. Folketingetkan i forbindelse med behandlingen af finansloven beslutte at reducereeller øge statens tilskud til folkekirken, herunder at der skal ske en æn-dring af bestemmelserne herom i lov om folkekirkens økonomi.I henhold til lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, kan der ikke bud-getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fratidligere år. Teknisk er det ikke muligt at hæve landskirkeskatten, dakirkeskatten for det kommende budgetår er fastlagt. Ministeren kanderfor kun kompensere for et manglende tilskud fra staten ved at brugeeventuelt, videreført overskud fra tidligere år eller ved besparelser.Hvis Folketinget beslutter at reducere statens tilskud til folkekirken fordet førstkommende budgetår, så indebærer det, at kirkeministeren skaltilvejebringe de manglende midler eller finde besparelser svarende tilreduktionen i tilskuddet.

Det fremgår af ovenstående, at landskirkeskatten i praksis er låst for detkommende budgetår, når kommunalbestyrelsen senest den 15. oktoberåret før budgetåret har fastsat kirkeskatteprocenten for det kommendeår.

184

7.4

Udvalgets overvejelserStatens tilskud til folkekirken har hjemmel i grundlovens § 4, ifølge hvil-ken den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke og under-støttes som sådan af staten. Det er den almindelige opfattelse i denstatsretlige og kirkeretlige litteratur, at denne bestemmelse indebærer,at staten skal yde både økonomisk og anden støtte til folkekirken, menat det er op til lovgiver nærmere at bestemme arten og omfanget af sta-tens støtte.

7.4.1 Overvejelser om statens tilskud, herunder omomlægning til bloktilskud

Statens økonomiske støtte kan således, som det har været tilfældet i næ-sten 100 år, ydes primært som tilskud til løn og pension til præster ogprovster.

At statens støtte er udformet som tilskud til løn til et antal præstestil-linger, der er fastsat ved lov, anses desuden af nogle, heriblandt nogle afudvalgets medlemmer, for at medvirke til at fastholde statens støtte pået stabilt niveau. En omlægning af tilskuddet til andre formål vil havemere formel end reel karakter, idet indtægterne til fællesfonden såvelsom den samlede udgift til løn og pensionsbidrag til præster og provsterforudsættes at være uændret.

Statens økonomiske støtte til folkekirken kan imidlertid også ydes somet bloktilskud, der ikke er knyttet til løn til præster. Et bloktilskud kanudformes som et generelt tilskud eller som tilskud, der øremærkes tilanvendelse i forbindelse med bestemte opgaver, som folkekirken vare-tager, f.eks. samfundsmæssigt relevante opgaver som vedligeholdelse ogsikring af kulturarv, drift af kirkegårde og den grundlæggende personre-gistrering af alle borgere uanset religiøst tilhørsforhold.At støtten udformes som et generelt bloktilskud eller som øremærketbloktilskud i forbindelse med bestemte opgaver, der ikke er af forkyn-delsesmæssig karakter, anses af nogle, heriblandt nogle af udvalgetsmedlemmer, som naturligt set i lyset af, at alle borgere bidrager til sta-tens støtte til folkekirken uanset religiøst tilhørsforhold.

185

I nærværende udvalg er det den overvejende opfattelse, at et bloktil-skud i givet fald bør ydes som et generelt tilskud med angivelse af over-ordnede formål for anvendelsen, således at der ikke i lovgivningen erspecifikke angivelser af, hvordan bloktilskuddet skal anvendes.Et bloktilskud kan således begrundes og ses i sammenhæng med, at fol-kekirken via medlemmernes kirkeskat finansierer varetagelse af sam-fundsrelevante opgaver, som folkekirken uanset en omlægning til blok-tilskud eller ej fortsat vil have ansvar for.

Som nævnt i afsnit 7.2.4 er der i tidligere udvalgs overvejelser om ogmodeller for bloktilskud både blevet beskrevet muligheden for udform-ning af bloktilskud som et generelt tilskud og som et tilskud, der mereeller mindre detaljeret øremærkes til anvendelse mellem forskelligespecifikke formål. Der er desuden i tidligere overvejelser og modellerbeskrevet forskellige muligheder for, hvilket niveau eller hvilken instansi folkekirken, der kan være modtager af bloktilskud.

drager til at dække folkekirkens udgifter til varetagelse af opgaver, derhar værdi og betydning for samfundet som helhed og for alle borgereuanset religiøst tilhørsforhold.

Det er desuden den overvejende opfattelse, at bloktilskud i givet fald børoverføres til det nationale niveau, det vil sige fællesfonden, og at anven-delsen af bloktilskuddet skal besluttes i sammenhæng med prioriterin-gen og fastsættelsen af fællesfondens budget.

Udvalget har overvejet, i hvilket omfang statens udgifter ved eller til-skud til folkekirken i givet fald skal indgå i fastsættelsen af et bloktil-skud.

Det er i udvalget den overvejende opfattelse, at nogle af statens nuvæ-rende udgifter eller tilskud må anses for at være knyttet til decideretstatslige forpligtelser, og at disse udgifter eller tilskud derfor ikke børindgå i beregningen af et bloktilskud til folkekirken, men fastholdes somsærskilte bevillinger på finansloven. Det drejer sig om følgende bevil-linger, som på finansloven for 2014 udgør en samlet nettoudgift på 250mio. kr.:••••Kirkeministeriets departementDansk Kirke i SydslesvigMindelunden og De kgl. begravelseskapeller m.v.Pension til præster og provster - udbetaling pensioner, herunderden allerede optjente pensionsforpligtelse, hvorimod der affolkekirkelige midler indbetales pensionsbidrag til staten affremtidig løn til præster og provster•Pensionskassen af 1950.

186

Et bloktilskud vil i givet fald erstatte følgende øremærkede bevillinger,der på finansloven for 2014 samlet beløber sig til 510,6 mio. kr.:

Udvalget har - i lighed med tidligere udvalg om bloktilskud - overvejet,hvorvidt en omlægning til bloktilskud vil eller bør have konsekvenser iforhold til ansættelse af præster og provster.

Ved en omlægning skal disse udgifter i givet fald fremtidigt finansieresaf fællesfonden.

•Statens tilskud til løn samt pensionsbidrag til præster, provster ogbiskopper•Forskellige tilskud (Det mellemkirkelige Råd, Selskabet forKirkelig Kunst, Foreningen for Kirkegårdskultur og udgifter til dengejstlige betjening af Christiansø og Hirsholmene)•Kirkelig betjening af danskere i udlandet•Istandsættelse af kirker•Kompensation som følge af navnelov.

Præster og provster har under de gældende regler kirkeministeren somansættelsesmyndighed. Det kan anses for naturligt set i lyset af, at løn ogpension til præster og provster finansieres i fællesskab af staten og fæl-lesfonden, og at kirkeministeren har kompetencen til at fastsætte fælles-fondens budget. Kirkeministeren er dog også ansættelsesmyndighed forpræster, der aflønnes af lokale kirkelige midler.Den fælles og centrale ansættelsesmyndighed for præster anses bredtfor at bidrage til at sikre præstens uafhængighed af menighedsrådet iden pastorale virksomhed. Den centrale ansættelsesmyndighed bidra-ger også til at sikre, at præster har ensartede ansættelsesvilkår, uansethvor i folkekirken de er ansat.Udvalgets anbefalinger vedrørende bloktilskud beskrives i afsnit 7.5Udvalgets anbefalinger.

Der er i udvalget enighed om, at den fælles og centrale ansættelsesmyn-dighed for præster bør fastholdes, uanset om der gennemføres en omlægning af statens tilskud til folkekirken eller ej.

7.4.2 Overvejelser om fælles økonomi og fælles anliggender

Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse, som afholder fælles folkekir-kelige udgifter, der ikke ifølge loven skal afholdes af statens tilskud elleraf de lokale kirkelige kasser. Det vil først og fremmest sige folkekirkensegen andel af lønnen til præster og provster. Fællesfondens primæreindtægtskilde er landskirkeskatten, men desuden administreres statenstilskud til løn til præster gennem fællesfonden.

187

Fællesfonden er karakteriseret ved, at kirkeministeren i henhold til lovom folkekirkens økonomi formelt har enekompetence til at prioritere ogfastsætte fællesfondens budget og i tilknytning hertil landskirkeskattensstørrelse. Ministeren har dog siden 2003 rådført sig med en budgetføl-gegruppe, der er etableret i henhold til bekendtgørelse om budget ogregnskabsvæsen m.v. for fællesfonden. Budgetfølgegruppen skal 1-2gange årligt holde et budgetsamråd med deltagelse af bl.a. en læg re-præsentant for hvert stiftsråd.Det har i nogle år i såvel folkekirkelige som politiske kredse væretdiskuteret, om det kan anses for tidssvarende, at kirkeministeren for-melt set har enekompetence til fastsættelse af det beløb, som folkekir-kens medlemmer skal betale i landskirkeskat og i forhold til prioriteringog fastsættelse af fællesfondens budget.

Kirkeministerens kompetence i forhold til fællesfonden indebærer, atdet også formelt er kirkeministeren, som har kompetence til at beslutte,hvilke opgaver der skal varetages som fælles anliggender for folkekirkenud over de fælles anliggender, der er bestemt ved lov. Kirkeministerenskompetence i forhold til fælles anliggender er begrundet i, at disse fi-nansieres af fællesfonden.Den nuværende ordning anses af nogle, heriblandt nogle af udvalgetsmedlemmer, for at være velfungerende og for at være tilstrækkeligt de-mokratisk legitimeret i og med, at kirkeministeren står til ansvar overfor Folketinget.Andre, heriblandt et flertal af udvalgets medlemmer, er af den opfattel-se, at en tidssvarende og sagligt mere hensigtsmæssig ordning må inde-bære, at et demokratisk baseret folkekirkeligt organ helt eller delvisovertager kirkeministerens kompetencer på disse områder. Det gælder iforhold til at prioritere og fastsætte fællesfondens budget samt landskir-keskattens størrelse og dermed også kompetencen til at beslutte og pri-oritere opgaver, der skal varetages som fælles anliggender.Der har i udvalget været drøftet forskellige grader af et folkekirkeligtorgans overtagelse af kompetence fra ministeren.I udvalgets debatoplæg, der blev offentliggjort i maj 2013 og var til de-bat og høring til udgangen af oktober 2013, var der således opstilletflere modeller. De spændte fra uændret videreførelse af den nuværendeordning over en begrænset ændring med lovfæstelse af den indtil nu afministeren etablerede budgetfølgegruppe og en mere vidtgående æn-dring med etablering af et nyt, demokratisk baseret organ, som skullehave kompetence i fællesskab med ministeren, til den mest vidtgående iform af et nyt, demokratisk baseret organ, der overtog den fulde beslut-ningskompetence i forhold til fællesfonden, landskirkeskatten og fællesanliggender.

188

Udvalget har på denne baggrund valgt i sine endelige overvejelser at sebort fra enighedsmodellen og koncentrere sig om en model, hvor etfolkekirkeligt organ får kompetence i forhold til fællesfonden, landskir-keskatten og fælles anliggender inden for retningslinjer, der fastsættesaf kirkeministeren.

I udvalgets debatoplæg var der beskrevet to modeller for, hvordan såvelkirkeministeren som et folkekirkeligt organ kan have del i kompetenceni forhold til den fælles økonomi: Model 2 a, hvor kirkeministerens ogdermed statens indflydelse baseres på, at der i lovgivning eller af mini-steren fastsættes retningslinjer, der beskriver nogle forhold eller krite-rier, som et folkekirkeligt organ skal tage hensyn til i sine overvejelserog beslutninger vedrørende fællesfondens budget, landskirkeskatten ogfælles anliggender. Og model 2 b, den såkaldte "Enighedsmodel", derforudsætter enighed mellem kirkeministeren og et folkekirkeligt organblandt andet om fællesfondens budget inkl. statens tilskud og lands-kirkeskatten.

Udvalgets afsluttende overvejelser har således været koncentreret omvidereførelse af den nuværende ordning, eventuelt med begrænset æn-dring i form af lovfæstelse af budgetfølgegruppen, der foreslås sammen-sat ved demokratisk valg, og en mere vidtgående ændring, hvorefterkompetencen i forhold til fællesfonden, landskirkeskatten og fælles an-liggender deles mellem kirkeministeren og et nyt, demokratisk baseretfolkekirkeligt organ.

Udvalget har i overvejelserne om et endeligt forslag valgt at se bort fraden mest vidtgående model.

189

Udvalget har desuden overvejet, hvordan et nyt folkekirkeligt organvedr. fælles økonomi og fælles anliggender kan sammensættes. Der er iovervejelserne lagt meget vægt på, at der bør være et samspil eller sam-virke mellem læge og gejstlige medlemmer, der svarer til det, der ken-des fra de eksisterende valgte organer i folkekirken: menighedsråd,provstiudvalg og stiftsråd. Det har i overvejelserne endvidere væretcentralt, at der skal være en bred geografisk repræsentation, men at detsamtidig skal være muligt i et rimeligt omfang at få tilgodeset teologiskeog/eller kirkepolitiske mindretal.

nelse og videreuddannelse af præster og kirkefunktionærer og det mel-lemkirkelige arbejde.

7.5

Udvalgets anbefalinger vedrørende fremtidig styring af fællesfonden ogfælles anliggender beskrives i afsnit 7.5 Udvalgets anbefalinger.I dette afsnit beskrives udvalgets anbefalinger. Udvalgets anbefalingerer udmøntet i udkast til lovforslag, som i deres helhed er gengivet i ka-pitel 10.

Udvalgets anbefalinger om fælles økonomi og fællesanliggender

7.5.1 Anbefalinger om omlægning af statens tilskud tilbloktilskud

Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde vedmøder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskededen nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.Udvalgets medlemmer er delte i spørgsmålet om omlægning af statenstilskud til folkekirken til bloktilskud.

De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikkestandpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.

7.5.1.1 Flertallets anbefaling

I det følgende gøres der først rede for flertallets og dernæst for mindre-tallets anbefalinger.

190

ler, at statens tilskud til folkekirken omlægges til et ikke-øremærketbloktilskud, der udbetales til fællesfonden, hvorefter anvendelsen af detdisponeres i sammenhæng med fælles øvrige indtægter.Flertallet anbefaler, at den del af statens bevillinger vedrørende folke-kirken, der må anses for decideret statslige forpligtelser, og som i 2014tilsammen udgør 250 mio. kr., jf. afsnit 7.4.3, fastholdes som øremærke-de statslige bevillinger på finansloven, således at et bloktilskud alenekommer til at omfatte den del af de statslige bevillinger, der kan ansesfor at være knyttet til naturlige folkekirkelige forpligtelser. Disse bevil-linger udgør i 2014 i alt 510,6 mio. kr., jf. afsnit 7.4.3 Overvejelser omstatens tilskud, herunder om omlægning til bloktilskud.

7.5.1.2 Et mindretals anbefaling

Et mindretal, der omfatter fire af udvalgets medlemmer (Per BucholdtAndreasen, Ulla Morre Bidstrup, Charlotte Dyremose og Britta SchallHolberg) anbefaler, at der ikke sker en omlægning af statens tilskud tilet bloktilskud.

For flertallet er det en forudsætning for omlægning til bloktilskud, at deretableres et demokratisk baseret folkekirkeligt organ, Folkekirkens Fæl-lesudvalg, som tillægges kompetence til at fastsætte fællesfondens bud-get og landskirkeskattens størrelse og prioritere fælles anliggender efterretningslinjer, der er fastsat af kirkeministeren, jf. nedenfor i afsnit 7.5.2Anbefaling om kompetence i forhold til fælles økonomi og fælles anlig-gender.

Den primære grund er, at denne ordning tydeliggør det nære forholdmellem stat og kirke jf. pejlemærke afsnit 6.2.7.Nært forhold mellemstaten og folkekirken.I grundlovens § 4 er det ydermere formuleret, atden danske folkekirke er en evangelisk-luthersk kirke og som sådanunderstøttes af staten. Der har da også siden jordlovene i 1919, hvorstaten overtog en stor del af præstegårdsjordene, været tradition for, atstaten som en naturlig følge af folkekirkens særstilling, bidrager til af-lønning af præster og provster. Som argument for omlægning til blok-tilskud angives ofte, at ikke-medlemmer principielt ikke bør betale tilforkyndelse. En omlægning ændrer dog ikke ved, at staten fortsat vilbidrage til en evangelisk-luthersk kirke, hvis kerneopgave er forkyn-delse af det kristne evangelium. Det er derfor mere reelt og gennem-skueligt at fastholde et direkte tilskud til aflønning af præster og prov-ster frem for at kanalisere statens tilskud til andre områder af den fol-

Mindretallet finder, at det er væsentligt at fastholde anbefalingen frabloktilskudsudvalgets betænkning 1511, hvor de folkekirkelige repræ-sentanter i udvalget anbefalede statens støtte til folkekirken videreførtsom et tilskud til løn og pension til præster og provster.

191

7.5.1.3 Et andet mindretals holdning

Dette mindretal lægger i øvrigt afgørende vægt på, at det hidtidige mini-mumsantal af præstestillinger (1892,8 årsværk) fastholdes i de af mini-steren fastsatte retningslinjer, såfremt der - mod mindretallets anbefa-ling - sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud.Et mindretal (Lisbet Christoffersen) ønsker ikke at tage stilling til, omstatens tilskud skal omlægges til et bloktilskud eller ej, men tilkende-giver, at hvis der skal ske en sådan omlægning, er det en afgørende for-udsætning, at der etableres et demokratisk valgt organ i folkekirken tilat modtage bloktilskuddet.

Den hidtidige ordning har endelig vist sig enkel og gennemskuelig, bådefordi den medfører, at præsterne er ansat og aflønnet på ét og sammested, og fordi den ikke udløser de øgede indrapporteringskrav, som enomlægning til bloktilskud rejser bekymring for hos denne del af udval-get.

En fastholdelse af tilskud til præstestillinger vil bidrage til at fastholdeomfanget af statens støtte på et stabilt niveau. En omlægning risikerer atgøre antallet af præstestillinger til genstand for løbende forhandling, ogdermed svække fastholdelse af folkekirkens tilstedeværelse overalt jf.pejlemærke 6.2.2Folkekirkens tilstedeværelse overalt.Den nuværendeordning har samtidig vist sig effektiv som supplement til udligningsord-ningen, idet det faste minimumsantal af præstestillinger forholdsmæs-sigt tilgodeser menigheder i tyndt befolkede områder med svagt lig-ningsgrundlag.

Samtidig udfører folkekirkens præster et omfattende arbejde, der ræk-ker længere ud end forkyndelse og betjening af folkekirkens medlem-mer. Det sker i form af personregistrering, begravelsesmyndighed ogbetjening af ikke-medlemmer ved f.eks. sjælesorg, folkeoplysende akti-viteter, skole-kirkesamarbejde og som formidler af bl.a. den kulturellesammenhængskraft i samfundet. Jf. pejlemærke afsnit 6.2.1Folkekirkenog folket

kekirkelige økonomi, hvorfra midler så frigøres til forkyndelse. En sådanomlægning vil primært være af kosmetisk karakter.

192

En omlægning kan efter dette mindretals opfattelse ske enten ved, at detnuværende statstilskud omlægges til et ikke-øremærket bloktilskud,eller ved, at tilskuddet omlægges til (med)finansiering af de områder,hvor folkekirken medvirker til løsning af fælles samfundsopgaver (ci-vilregistrering, kirkegårde, kulturarv mv). En sådan omlægning vil igivet fald dels have symbolsk betydning, og dels vil den give staten som

opdragsgiver anledning til at komme på banen med hensyn til fastlæg-gelse af det forventede og ønskede kvalitets-niveau i opgaveløsningen.

Mindretallet finder endvidere, at det er af afgørende betydning, at deretningslinjer, ministeren fastsætter i forhold til Folkekirkens Fælles-udvalg, sikrer, at der fortsat er minimum det nuværende antal præster.Dette er begrundet i, at den folkekirkelige tradition efter mindretalletsopfattelse klart bygger på en kombination af kirke(bygning), præst ogde folk (lægfolk), der er tilknyttet denne kirke/præst. Mindretallet er forså vidt fuldstændig enig i den argumentation, der i denne betænkning erlagt frem vedrørende betydningen af lægfolk i en luthersk kirke, menfinder det samtidig væsentligt at understrege, at denne argumentationikke kan anvendes til at afskaffe eller minimere eksistensen af teologiskveluddannede præster (og biskopper) som forudsætning for folkekirke.På den baggrund finder mindretallet det ligeledes væsentligt, at der ifremtiden etableres styringsmæssige instrumenter, der ikke i sig selvhæmmer balancen mellem normering af præstestillinger og norme-ringer af øvrige medarbejderstillinger, samtidig med at mindretalletadvarer mod den megen tale om, at folkekirken kan drives af frivilligemedarbejdere.Mindretallet finder på denne baggrund, at et minimum på 1892,8 præ-stestillinger fortsat i en overskuelig fremtid og inden for rammerne af etmedlemstal, der nogenlunde svarer til det nuværende, må sikres i folke-kirken f.eks. gennem de af ministeren fastsatte retningslinjer.

7.5.2 Anbefalinger om kompetence i forhold til fællesøkonomi og fælles anliggender

7.5.2.1 Flertallets anbefaling

De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikkestandpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.

Udvalgets medlemmer er delte i spørgsmålet om, hvem der skal havekompetence i forhold til fælles økonomi og fælles anliggender.

I det følgende gøres der først rede for flertallets og dernæst for mindre-tallenes anbefalinger.

Et flertal, der omfatter 13 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, PawKingo Andersen, Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre Bistrup, Helle

193

Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E.Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, KarenSundbøll og Preben Juul Sørensen), anbefaler, at der ved ændring af lovom folkekirkens økonomi oprettes et demokratisk baseret folkekirkeligtorgan, Folkekirkens Fællesudvalg, som tillægges kompetence vedrøren-de folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender.Flertallets forslag er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov omændring af lov om folkekirkens økonomi (Folkekirkens Fællesudvalg)",der er gengivet i denne betænknings kapitel 10.Folkekirkens Fællesudvalg sammensættes, så der er en overvægt af lægemedlemmer i udvalget. Det foreslås således, at fællesudvalget får følgen-de sammensætning:1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i etstift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift harlæge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsrådsamt repræsentanter for valgmenigheder, der har hjemsted istiftet.2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.Valgbare er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret harlæge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd ifolkekirken samt repræsentanter for valgmenigheder.3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenighederhar valgret, men er ikke valgbare.4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandlingmed undervisningsministeren og kulturministeren.7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkelige organi-sationer og repræsenterer diakoni, mission og det folkekirkeligebørne- og ungdomsarbejde.8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkens personaleorganisa-tioner, således at kirkemusikernes personaleorganisationer ud-peger 1 observatør, og de øvrige personaleorganisationer udpeger1 observatør.

Funktionsperioden er fire år, og fællesudvalget vælges året efter ordi-nært valg til menighedsråd.Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes af Kirkeministeriet.194Forslaget indebærer, at kompetencen til at fastlægge fællesfondensbudget og landskirkeskattens størrelse flyttes fra ministeren til Fol-kekirkens Fællesudvalg. Fællesudvalget aflægger regnskab for fælles-fonden, og regnskabet revideres som i dag af Rigsrevisionen.

Forslaget indebærer, at der skabes større klarhed om beslutningsgrund-laget, at legitimiteten bag udskrivning og anvendelse af landskirkeskat-ten øges, ligesom den folkekirkelige indflydelse på den fælles økonomiøges. Ministerens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsæt-ter visse rammer for forvaltningen af fællesfonden, mens den løbendeprioritering flyttes til fællesudvalget og dermed til folkekirken.Ministeren kan ikke ændre Folkekirkens Fællesudvalgs beslutninger omøkonomi og fælles anliggender, så længe de falder inden for de af mini-steren fastsatte retningslinjer. Ministeren kan til enhver tid ændre ret-ningslinjerne fremadrettet.Der lægges i bemærkningerne til forslaget op til, at ministeren ved fast-sættelsen af disse retningslinjer skal understøtte folkekirkens vareta-gelse af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekir-kens tilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal medvirke tilat sikre, at folkekirkens landsdækkende forpligtelse til præstelig betje-ning opretholdes med de tilpasninger, som den demografiske udviklingtilsiger.

Fællesudvalget får samtidig mulighed for at prioritere fælles anliggen-der. Fællesudvalgets kompetence udøves efter retningslinjer fastsat afkirkeministeren.

I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen i fæl-lesfondens udgifter og landskirkeskatten. Det forudsættes, at kirkemi-nisteren ikke ved fastsættelsen af retningslinjerne fastsætter indholds-mæssige begrænsninger for specifikke fælles anliggender. Fælles anlig-gender er initiativer, som Folkekirkens Fællesudvalg af forskellige grun-de vurderer, at det vil være relevant eller nødvendigt at varetage på na-tionalt niveau.Ministeren kan f.eks. fastsætte retningslinjer med følgende indhold:

•

Antallet af præstestillinger. Ministeren forventes i retningslin-jerne at fastsætte et minimum for antallet af præstestillingermed henblik på at sikre fortsat mulighed for præstelig betjeningi rimeligt omfang overalt i landet.En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præsteløn mel-lem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjerom, at der fortsat anvendes en model for fordeling af præstestil-linger, der bygger på faste kriterier som antal medlemmer affolkekirken, antal kirker, antal kirkelige handlinger, forpligtelse iforhold til ikke-medlemmer og særlige vilkår i de enkelte stifter.Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmererammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.

195

••

•

Folkekirkens Fællesudvalg vil – ved siden af de af kirkeministeren fast-satte retningslinjer - være bundet af bestemmelsen i lov om folkekirkensøkonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budgetteres med samledeudgifter, der er større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre ind-tægter samt eventuelt videreførte overskud fra tidligere år.Forslaget vil således betyde, at det vil være Folkekirkens Fællesudvalg,som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil have kompe-tence til:

••

Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsættenærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgif-ter, herunder et øvre loft for disse.Udligningsordningen. Ministeren kan fastsætte nærmere reglerfor størrelsen af det beløb, som skal anvendes som udlignings-tilskud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lignings-områderne).Understøttelse af uddannelse samt efter- og videreuddannelse affolkekirkens præster og kirkefunktionærer. Ministeren forven-tes at fastsætte retningslinjer, hvorefter der forsat skal ske enprioritering af uddannelse samt efter- og videreuddannelse afpræster og kirkefunktionærer.Tilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandet.Det mellemkirkelige arbejde.

•••

••196

at fastsætte landskirkeskattens størrelse,at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondensforskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,godtgørelse m.v. til præster og provster og dermed prioritereantallet af præstestillinger, som aflønnes af fællesfonden, udover det antal, der af ministeren fastsættes som minimum. Detteskal blandt andet ses i sammenhæng med den foreslåede æn-dring om omlægning af statens tilskud til folkekirken til et ikke-øremærket bloktilskud.at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præstelønmellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger påfaste kriterier,at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, derfinansieres helt eller delvis af fællesfonden, og

•

Supplerende udtalelser fra medlemmer af flertallet

Den lokale økonomi kan blive berørt (enten i form af en højere kirkeskateller et mindre provenu til det lokale niveau), f.eks. hvis antallet af cen-tralt finansierede præstestillinger forøges i forbindelse med fællesfon-dens budget, eller hvis tilskud til istandsættelse af kirker formindskes,eller hvis størrelsen på bloktilskuddet ændrer sig."Vi tilslutter os flertallets anbefalinger, men havde dog gerne set etfolkekirkeråd med mere udvidet kompetence.En mere udvidet kompetence kunne bl.a. bestå i, at folkekirkerådet ifastlæggelse af fællesfondens budget ikke skulle være bundet af ret-ningslinjer fastsat af ministeren. Medlemmerne finder, at et bredtsammensat og demokratisk valgt organ er kompetent til at tage deoverordnede hensyn, som i flertallets anbefaling kan tages af mini-steren i form af retningslinjer.Flertallets anbefalinger er imidlertid udtryk for et væsentligt skridt iden rigtige retning."

at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udlig-ningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lig-ningsområderne).

To medlemmer af flertallet (Paw Kingo Andersen og Karsten Nissen)udtaler:

To medlemmer af flertallet (Per Bucholdt Andreasen og Ulla MorreBidstrup) udtaler:

"Provsteforeningens repræsentant Paw Kingo Andersen og biskopKarsten Nissen havde helst set et udvalg vedr. fælles økonomi ogfælles anliggender som beskrevet i model 2 b i udvalgets debatoplæg,den såkaldte enighedsmodel.Da denne model efter høringsfristens udløb er taget af bordet, jf.ovenfor afsnit 7.4.2, tilslutter disse medlemmer sig flertallets forslag.Karsten Nissen har desuden kunnet tilslutte sig den gruppe i flertal-let, som havde ønsket en mere vidtgående kompetence til det folke-kirkelige fællesudvalg."

"Præsteforeningens repræsentanter lægger afgørende vægt på, at dethidtidige minimumsantal af præstestillinger (1892,8 årsværk) fast-holdes i de af ministeren fastsatte retningslinjer, såfremt der - mod

197

7.5.2.2 Et mindretals anbefalinger

Mindretallet noterer sig desuden, at den overvejende del af høringssva-rene peger på en model, hvor ministeren fortsat har den endelige kom-petence i forhold til fællesfonden. Høringssvarene peger først og frem-mes på de modeller, hvor ministeren har den endelige kompetence en-ten alene efter høring af budgetfølgegruppen (model 1 i debatoplægget)eller sammen med budgetfølgegruppen (model 2b i debatoplægget). Daenighedsmodellen (2b) i udvalgsarbejdet ikke har vist sig mulig at gen-nemføre i praksis, skønner mindretallet, at den overvejende tendens ihøringssvarene bedst tilgodeses ved at lægge to forslag frem.

Dog finder mindretallet, at der er behov for at øge den demokratiske le-gitimitet bag budgetlægningen i fællesfonden og udskrivelsen af lands-kirkeskatten. Mindretallet finder i den forbindelse, at det vil være hen-sigtsmæssigt at lovfæste en budgetfølgegruppe/et økonomiudvalg samtat sikre, at medlemmerne er demokratisk valgt.

Et mindretal, der omfatter to af udvalgets medlemmer (Charlotte Dyre-mose og Britta Schall Holberg), finder, at den nuværende ordning medtæt dialog mellem kirkeministeren og budgetfølgegruppen i det storehele er velfungerende.

vores anbefaling - sker en omlægning af statens tilskud til etbloktilskud (jf. ovenfor afsnit 7.5.1.2).”

Det ene forslag(anbefales af Charlotte Dyremose) fastholder den ende-lige kompetence hos ministeren, hvor der lægges op til tæt samarbejdemellem minister og en demokratisk valgt budgetfølgegruppe. Her for-pligtes ministeren til at udarbejde en skriftlig begrundelse for eventuellefravigelser fra budgetfølgegruppens indstilling. Dette vil skabe størstmulig åbenhed om processen samt indseende med ministerens dispo-sitioner både for folkekirkens medlemmer og for Folketinget.Idet andet forslag(anbefales af Britta Schall Holberg) lovgives om etdemokratisk valgt økonomiudvalg. Folkekirkens Økonomiudvalg erstat-ter den budgetfølgegruppe, der i dag nedsættes af ministeren. Samtidignedlægges budgetsamrådet. Økonomiudvalget får kompetencen til selv-stændigt at fastsætte landskirkeskattens størrelse og udforme budgettetfor fællesfonden indenfor de af ministeren fastsatte retningslinjer.Mindretallet finder det således vigtigt at fastholde en model, der sikrersamspil mellem folkekirken og Folketinget ved ministeren.198Budgetfølgegruppen og Folkekirkens Økonomiudvalg sammensættes påsamme måde i de to forslag.

Det ene forslag

Det ene medlem (Charlotte Dyremose) anbefaler, at den nuværendebudgetfølgegruppe lovfæstes, dog med en ændret sammensætning, derindebærer både læge og gejstlige medlemmer, der vælges til budgetføl-gegruppen fremfor som i dag, hvor der i høj grad er tale om medlemmer,der repræsenterer organisationer og embeder i folkekirken.Forslaget er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om ændringaf lov om folkekirkens økonomi (Udvidelse af budgetfølgegruppen oglovfæstelse af budgetfølgegruppens kompetencer m.v.)", der i sin helheder gengivet i denne betænknings kapitel 10.Forslaget indebærer, at budgetfølgegruppen, der er nedsat i henhold tilbekendtgørelse, der er udstedt af kirkeministeren, lovfæstes, dog såle-des at den gældende ordning ændres og forenkles ved at ændre sam-mensætningen af budgetfølgegruppen og ved, at budgetsamrådet ned-lægges. Det foreslås, at budgetfølgegruppen sammensættes med valgtelæge og gejstlige medlemmer, hvilket medfører en større demokratisklegitimitet.Budgetfølgegruppen foreslås sammensat på følgende måde:

Funktionsperioden er fire år, og budgetfølgegruppen vælges året efterordinært valg til menighedsråd.

Budgetfølgegruppen skal efter lovforslaget have indseende i Kirkemini-steriets budgetopfølgning af fællesfonden og løbende rådgive ministe-ren og ministeriet i spørgsmål om fællesfonden. Budgetfølgegruppensopgaver svarer således til de opgaver, som i dag varetages af budgetføl-gegruppen og budgetsamrådet.Forslaget indebærer endvidere, at der lovfæstes en høringspligt for kir-keministeren. Det foreslås således, at kirkeministeren inden fastsættel-sen af fællesfondens budget får en pligt til at høre budgetfølgegruppenover et udkast til det samlede budget, og at kirkeministeren, hvis mini-steren ikke følger budgetfølgegruppens indstilling, skal afgive en skrift-lig begrundelse herfor i forbindelse med fastsættelsen af budgettet. Detforudsættes, at budgetprocessen tilrettelægges sådan, at budgetfølge-

199

Det andet forslag

gruppen bliver bekendt med samtlige budgetønsker fra de myndig-heder, institutioner m.v., der finansieres af fællesfonden. Samtidiglovfæstes det, at budgetfølgegruppen skal høres, hvis kirkeministerenefterfølgende, herunder i løbet af budgetåret, ønsker at foretage æn-dringer i budgettet. Dette har til formål at sikre en større gennemsig-tighed og demokratisk legitimitet ved udarbejdelsen af budgettet.

Det andet medlem (Britta Schall Holberg) anbefaler, at der ved ændringaf lov om folkekirkens økonomi oprettes et demokratisk baseret folke-kirkeligt organ, Folkekirkens Økonomiudvalg, som tillægges kompe-tence vedrørende folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender.Økonomiudvalget skal endvidere modtage statens tilskud til folkekirken.Det er i forslaget afgørende, at økonomiudvalget alene tillægges kompe-tence vedrørende den fælles økonomi og fælles anliggender, og at kom-petencen vedrørende fællesfondens budget og landskirkeskattens stør-relse afgrænses af de af ministeren fastlagte retningslinjer.Det er endvidere afgørende, at Folkekirkens Økonomiudvalg alene kandrøfte og behandle de områder, hvor økonomiudvalget ifølge lov er til-lagt kompetence.Med denne begrundelse foreslås det, at der lovfæstes et valgt økonomi-udvalg til erstatning for den af ministeren nedsatte budgetfølgegruppe.

Forslaget er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om ændringaf lov om folkekirkens økonomi (Folkekirkens Økonomiudvalg)", der ergengivet i denne betænknings kapitel 10.Folkekirkens Økonomiudvalg sammensættes, så der er en overvægt aflæge medlemmer i udvalget. Det foreslås således, at økonomiudvalgetfår følgende sammensætning:1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i etstift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift harlæge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.2) 1 præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper.3) 1 provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.4) 1 biskop, der vælges af biskopperne.5) 1 observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes fagligeorganisationer.

200

Funktionsperioden er fire år, og økonomiudvalget vælges året efterordinært valg til menighedsråd.

Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes af Kirkeministeriet.

Forslaget indebærer, at kompetencen til at fastlægge fællesfondens bud-get og landskirkeskattens størrelse flyttes fra ministeren til Folkekir-kens Økonomiudvalg. Økonomiudvalget aflægger regnskab for fælles-fonden, og regnskabet revideres som i dag af Rigsrevisionen. Økonomi-udvalget får samtidig mulighed for at prioritere fælles anliggender. Øko-nomiudvalgets kompetence udøves efter retningslinjer fastsat af kirke-ministeren.Forslaget indebærer, at der skabes større klarhed om beslutningsgrund-laget, at legitimiteten bag udskrivning og anvendelse af landskirkeskat-ten øges, ligesom den folkekirkelige indflydelse på den fælles økonomiøges. Ministerens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsæt-ter visse rammer for forvaltningen af fællesfonden, mens den løbendeprioritering flyttes til økonomiudvalget og dermed til folkekirken.Ministeren kan ikke ændre Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutningerom økonomi og fælles anliggender, så længe de falder inden for de afministeren fastsatte retningslinjer. Ministeren kan til enhver tid ændreretningslinjerne fremadrettet.

Der lægges i bemærkningerne til forslaget op til, at ministeren ved fast-sættelsen af disse retningslinjer skal understøtte folkekirkens varetagel-se af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekirkenstilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal medvirke til atsikre, at folkekirkens landsdækkende forpligtelse til præstelig betjeningopretholdes med de tilpasninger, som den demografiske udvikling til-siger.

I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen i fæl-lesfondens udgifter og landskirkeskatten. Det forudsættes, at kirkemini-steren ikke ved fastsættelsen af retningslinjerne fastsætter indholds-mæssige begrænsninger for specifikke fælles anliggender. Fælles anlig-gender er initiativer, som Folkekirkens Økonomiudvalg af forskelligegrunde vurderer, at det vil være relevant eller nødvendigt at varetage pånationalt niveau.Ministerens retningslinjer skal omfatte følgende emner:•Antallet af præstestillinger. Ministeren forventes i retningslin-jerne at fastsætte et minimum på 1892,8 præstestillinger medhenblik på at sikre fortsat mulighed for præstelig betjening irimeligt omfang overalt i landet.•En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præstelønmellem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjerom, at der fortsat anvendes en model for fordeling af præste-stillinger, der bygger på faste kriterier som antal medlemmer af

201

•••

•

Folkekirkens Økonomiudvalg vil - ved siden af de af kirkeministerenfastsatte retningslinjer - være bundet af bestemmelsen i lov om folke-kirkens økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budgetteres medsamlede udgifter, der er større end indtægterne fra landskirkeskatten,andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra tidligere år.Forslaget vil således betyde, at det vil være Folkekirkens Økonomiud-valg, som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil havekompetence til:

Opregningen af de emner, der skal omtales i retningslinjerne, er ikkeudtømmende.•

folkekirken, antal kirker, antal kirkelige handlinger, forpligtelse iforhold til ikke-medlemmer og særlige vilkår i de enkelte stifter.Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmererammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsættenærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgifter,herunder et øvre loft for disse.Udligningsordningen. Ministeren kan fastsætte nærmere reglerfor størrelsen af det beløb, som skal anvendes som udlignings-tilskud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lignings-områderne).Understøttelse af uddannelse samt efter- og videreuddannelse affolkekirkens præster og kirkefunktionærer. Ministeren forventesat fastsætte retningslinjer, hvorefter der forsat skal ske en priori-tering af uddannelse samt efter- og videreuddannelse af præsterog kirkefunktionærer.Det mellemkirkelige arbejde.

•at fastsætte landskirkeskattens størrelse,•at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens

202

forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,•at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,godtgørelse m.v. til præster og provster. Beløbet skal ses i sam-menhæng med det beløb, der på finansloven er bevilget somstatens tilskud.•at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præstelønmellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger påfaste kriterier,

•at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, derfinansieres helt eller delvis af fællesfonden, og•at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som ud-ligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne(ligningsområderne).

7.5.2.3 Et andet mindretals anbefaling

For så vidt angår folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender ermindretallet enig med det altovervejende flertal i dette udvalg i, at kom-petencen til at fastlægge og udskrive landskirkeskatten, modtage statenstilskud til folkekirken, fastlægge budgettet og aflægge regnskab for den-ne del af folkekirkens økonomi skal flyttes fra ministeren til et demokra-tisk sammensat organ, at organets kompetencer skal udøves inden forministerielle retningslinjer, og at denne kompetenceændring må ske vedlov.

Mindretallet tilslutter sig flertallets argumenter herfor og henviser her-udover til, at de faktiske sociologiske ændringer i opfattelsen af folkekir-kens funktion, der foregår i disse år, og som ikke afspejles tydeligt nok igennemsnitstal for medlemstal og kirkeligt brug, i sig selv indebærer, atdet er nødvendigt at udskille folkekirkens økonomi og beslutningspro-cesser på nationalt niveau fra ministerstyret, således at statens faktiskeunderstøttelse af folkekirken (jf. grundlovens § 4) bliver tydeliggjort tilforskel fra den nuværende situation, hvor staten på landsplan de factodriver folkekirken. Mindretallet finder, at lovgivning med dette udgangs-punkt er udtryk for en ansvarlig udvikling af fællesfondens samledebudget og landskirkeskatten og dermed bidrager til en ansvarlig udvik-ling af styringen af folkekirken som sådan.Folkekirkens Fællesudvalg bør imidlertid alene have den kompetence,der tillægges udvalget ved lov. En del af denne kompetence bør være attage initiativ til eller finansiere nye, fælles anliggender samt at tagestilling til finansiering af det udviklingsarbejde, biskopperne måtteønske at initiere vedrørende indre anliggender. Begrebet fælles anlig-gender bør således tydeliggøres i bemærkningerne til et lovforslag omet folkekirkens fællesudvalg.

203

Mindretallet kan, fordi der også er tale om anvendelse af statstilskud,tilslutte sig forslaget om udpegning af to medlemmer efter drøftelsemellem kirkeministeren og andre fagministre.

Med hensyn til forslaget om, at frie folkekirkelige organisationer skalkunne udpege tre repræsentanter finder mindretallet, at de interesser,der repræsenteres af de folkekirkelige organisationer, kunne lade sigrepræsentere gennem opstilling på tværgående lister på landsplan. Hvisder i den videre lovproces fortsat er et ønske om, at de frie folkekirkeli-ge organisationer skal udpege en eller flere repræsentanter, er det nød-vendigt, at spørgsmål vedrørende identifikation og afgrænsning af derelevante organisationer, inklusion og eksklusion i kredsen af opstil-lingsberettigede samt afklaring af valgmetoder til identifikation af deindstillede medlemmer, bliver afklaret som led i denne proces. Det børsåledes ikke overlades til en lidt uklart afgrænset gruppe af organisa-tioner på egen hånd at fastlægge kriterierne for udpegning af tre med-lemmer, der skal indgå i prioritering og brug af landskirkeskatten ogstatens tilskud til folkekirken.

Mindretallet er således enig i, at der skal være mulighed for at opstillelister på landsplan, også fordi dette vil betyde en fortsat fastholdelse afden danske folkekirkes særkende med at være inkluderende over forfolkekirkelige bevægelser. Mindretallet foreslår dog, at valgene pålandsplan sker ved forholdstalsvalg efter den d’Hondt'ske metode, somkendes fra bl.a. menighedsrådsvalg. Det tillægges i den forbindelse ogsåbetydning hos dette mindretal, at indførelse af Sainte-Laguës-valgme-tode vil give en unødvendig overrepræsentation til mindretal.

Et fremtidigt udvalg vedrørende folkekirkens fælles anliggender skalsagligt kunne drøfte og prioritere opgaver inden for hele den folkekir-kelige virksomhed på nationalt niveau. Det indebærer, at udvalgets sam-mensætning bør afspejle såvel virksomheden med gudstjenester og kir-kelige handlinger som arbejdet med børn og unge, mission og diakoni,ligesom stifternes og de forskellige teologiske retningers opfattelser børkunne afspejles. Flertalsforslagets forslag til sammensætning er udtrykfor en interessant inddragelse af netværksdemokratiske overvejelser.

204

Mindretallet fraråder at tildele fællesudvalget anden egentlig kompe-tence, for så vidt angår indre anliggender, end den indirekte indflydelse,der ligger i bevillingskompetencen i forhold til de nødvendige udgifter.Mindretallet finder i stedet, at fællesudvalget bør tillægges en selvstæn-

Mindretallet forudsætter i øvrigt generelt, at en indførelse af netværks-demokratisk baseret sammensætning af folkekirkens fællesudvalg sam-tidig må give anledning til drøftelse af en ændring af menighedsråds-valgloven, idet der tilsvarende på lokalt plan kan være behov for atstyrke det ressourcemæssige grundlag for folkekirkens virksomhed.

dig rolle i processen med regulering af indre anliggender. Hermed frem-går det klart af folkekirkens struktur, også på nationalt niveau, at der eret skel mellem et (snævert fastlagt) kompetenceområde for præste- ogbispeembedet og et (meget vidt fastlagt) kompetenceområde for orga-ner, sammensat med gejstlig repræsentation, men med klart flertal aflægfolk.

205

206

Fælles anliggender

Betegnelsen fælles anliggender omfatter forskellige initiativer eller akti-viteter inden for folkekirken, som det af forskellige grunde anses for re-levant eller nødvendigt at varetage på nationalt niveau.De fælles initiativer eller aktiviteter, som findes i folkekirken i dag, ervokset frem på meget forskellige måder. Der er i adskillige tilfælde taleom, at ideen til dem er opstået i uformelle sammenhænge. Nogle af demer også i første omfang blevet etableret på et uformelt grundlag, Andreideer er blevet udviklet eller videreudviklet af udvalg eller arbejdsgrup-per, som har været nedsat af ministeren.I det følgende er det beskrevet, hvordan nogle af de hidtidige fælles an-liggender er blevet sat i gang, og hvordan de er blevet udviklet.

På baggrund af erfaringerne fra de uformelle forsøg eller på baggrund afindstillinger fra udvalgene er initiativerne eller aktiviteterne så på ettidspunkt blevet etableret med finansiering af midler fra fællesfonden.

Der har således aldrig været en bestemt fremgangsmåde i forhold tiludvikling af eller beslutning om igangsættelse af nye aktiviteter. Men fordisse initiativer gælder, at der er behov for en fælles finansiering. Derfortræffes de endelige beslutninger om dem i tilknytning til fællesfonden,hvor kirkeministeren alene har den retlige beslutningskompetence.Nogle af de eksisterende fælles aktiviteter er lovreguleret.Uddannelse og efteruddannelse af præsterUddannelse og efteruddannelse af præster er det ældste af de eksiste-rende fælles anliggender. Det første initiativ på dette område blev tagetfor mere end 200 år siden.I det følgende er det beskrevet, hvordan nogle af de fælles anliggenderer blevet sat i gang, og hvordan de er blevet udviklet.

Grundlaget for dette fælles anliggende er i dag fastsat i lov nr. 309 af 16.maj 1990 om folkekirkens institutioner til uddannelse og efteruddan-nelse af præster. Det fremgår af denne lov, at institutionerne ledes af enfælles bestyrelse, der beskikkes af ministeren, og at udgifter ved uddan-nelsesinstitutionernes drift afholdes af fællesfonden, jf. lov om folkekir-kens økonomi.Det første initiativ blev taget af biskop Frederik Münter, som i 1808fremlagde en uddannelsesplan for Sjællands Stift. Den bestod blandtandet i oprettelse af Institut for Pastoralvidenskaberne med henblik påat sikre de teologiske kandidater ”en nyttevidenskabelig tillægsuddan-nelse for at lette deres vej i embedet”. Den 5. maj 1809 indbød biskop-

207

I 1942 blev Pastoralseminariet omdannet til selvstændig kursusinsti-tution under Kirkeministeriet, beliggende i København. I 1969 blev enselvstændig afdeling oprettet i Aarhus.I 1992 blev Præsternes Efteruddannelse på baggrund af et udvalgsar-bejde oprettet som en selvstændig institution med ansvar for obliga-torisk efteruddannelse for nyansatte præster og provster.

pen til forelæsning i bispeboligen, hvor han indviede Det kgl. Pasto-ralseminarium, som Frederik VI havde oprettet ved kgl. resolution af 13.januar 1809.

I 2002 blev efteruddannelsen organisatorisk lagt sammen med Pasto-ralseminariet til Folkekirkens Institut for Præsteuddannelse med Pasto-ralseminariet og Efteruddannelsen som undertitler.I forlængelse af et arbejde på Præstehøjskolen om udvikling og formid-ling af pædagogiske principper til kirkelig undervisning opstod i 1992Folkekirkens Pædagogiske Institut som en selvstændig institution. Den-ne institution skulle ikke alene tilbyde efteruddannelse til præster, menogså til andre undervisere i folkekirken.

En institution med egentlig efteruddannelse af præster som opgave blevetableret ved lov af 14. februar 1964. Det var Præstehøjskolen, somskulle tilbyde præster en praktiskteologisk og almenteologisk efter-uddannelse.

208

Som resultat af disse parallelle projekter besluttede ministeren efterindstilling fra bestyrelsen for folkekirkens uddannelsesinstitutioner forpræster med virkning fra den 1. januar 2014 at danne Folkekirkens Ud-dannelses- og Videnscenter (FUV) under én rektor, organiseret i to søj-ler for henholdsvis ”uddannelse” og ”viden og udvikling”.

I de seneste år har der været en del debat om behov for et folkekirkeligtviden- eller forskningscenter. Parallelt med analysen af præsteuddan-nelserne nedsatte ministeren en arbejdsgruppe om opgaver og indhold iet evt. folkekirkeligt viden- eller forskningscenter. Arbejdsgruppen af-rapporterede til ministeren med indstilling om indhold og opgaver for etvidens- og studiecenter for folkekirken.

Bestyrelsen for folkekirkens uddannelsesinstitutioner for præster be-sluttede i 2012 at gennemføre en analyse med henblik på at opstille mo-deller for organisering af den fremtidige præsteuddannelse under énrektor for at styrke uddannelserne. Den nye organisation skulle ogsåkunne rumme et folkekirkeligt videns- og studiecenter samt aktivite-terne i Folkekirkens Konfirmandcenter.

Præstehøjskolen og Folkekirkens Pædagogiske Institut blev i 2001 orga-nisatorisk lagt sammen til Teologisk Pædagogisk Center Løgumkloster.

Samtidig med etableringen af FUV blev det besluttet, at aktiviteterne iFolkekirkens Konfirmandcenter, indgår i FUV.

Folkekirkens Konfirmandcenter blev i 2010 etableret af KFUM og KFUKsamt FDF med den opgave at formidle og udvikle ideer og aktiviteter tilkonfirmationsforberedelsen. Centeret blev finansieret af indsamledemidler samt bevillinger fra fonde og har drevet kursusvirksomhed ogfungeret som ressourcecenter, bl.a. via hjemmesidenkonfirmandcenter.dk.Efter indstilling fra bl.a. biskopperne blev det i 2012 aftalt med ministe-riet, at Folkekirkens Konfirmandcenter fra efteråret 2012 og i 2013skulle finansieres af fællesfonden, og at der skulle ske en analyse afmulighederne for at lade aktiviteterne indgå i en fælles institution forpræsters uddannelse, studie- og videnscenter og konfirmandcenteret.Folkekirkens Kirkemusikskoler uddanner organister, kirkesangere, kir-kekorledere og klokkenister. Der er i dag 3 kirkemusikskoler, somtilbyder undervisning i hver sit geografiske område.

Kirkemusikskolerne

FUV er lokaliseret i de eksisterende uddannelsesinstitutioners rammer iKøbenhavn, Århus og Løgumkloster.Kirkemusikskolen i Løgumklosterbegyndte sin virksomhed i 1979 somprivat institution under ledelse af Peter Langberg. Skolens primære om-råde er Haderslev Stift, Ribe Stift og Fyens Stift. Desuden henregnes Hor-sens Provsti til Løgumkloster Kirkemusikskole. I de første ti år blev ogsåundervisningen på Sjælland varetaget af Løgumkloster Kirkemusikskole.

Sjællands Kirkemusikskoleopstod som en privat skole i Kgs. Lyngby, derblev kommunalt støttet gennem lovgivningen om fritidsundervisning.Sjællands Kirkemusikskole blev ligesom de øvrige to musikskoleretableret som en uddannelsesinstitution under ministeriet med enbestyrelse og finansieret af fællesfonden med virkning fra 1992.18

Siden 1983 har Løgumkloster Kirkemusikskole og Vestervig Kirkemu-sikskole været uddannelsesinstitutioner under Kirkeministeriet18ogfinansieret over fællesfonden. Skolerne bliver ledet af hver deres be-styrelse.

Vestervig Kirkemusikskoleså dagens lys i 1980 og delte i de første år lo-kaler med Sydthy Musikskole. Undervisningen foregik i starten somholdundervisning under aftenskoleloven. Kort tid efter blev der udar-bejdet en studieplan, så uddannelsen blev kompetencegivende.

Kgl. anordning nr. 489 af 14. oktober 1983 om kirkemusikskolerne iLøgumkloster og Vestervig.

209

Det mellemkirkelige Råd

De nuværende regler om musikskolerne findes i bekendtgørelse nr.1132 af 13. december 1996.19

I 1954 blev der dannet et mellemkirkeligt råd til at varetage folkekir-kens mellemkirkelige forbindelser. Rådet havde ikke officiel status ifolkekirken, men i de første mange år deltog samtlige biskopper i ar-bejdet, hvilket gav Rådet en vis officialitet. Der blev desuden på finans-loven bevilget tilskud til at dække nogle af udgifterne ved folkekirkensmellemkirkelige forbindelser, herunder folkekirkens medlemskontin-gent i internationale kirkelige organiationer som Kirkernes Verdensrådog Det lutherske Verdensforbund.

Den 14. januar 1986 fremsendte biskop Herluf Eriksen på biskoppernesvegne til ministeren en indstilling om en drøftelse af den fremtidigestruktur for det mellemkirkelige arbejde og anmodning om, at der skullenedsættes en arbejdsgruppe.I 1989 vedtog Folketinget en ændring af loven om folkekirkens økono-mi, som bemyndigede ministeren til at fastsætte regler om folkekirkensmellemkirkelige arbejde, herunder om finansiering af et centralt mel-lemkirkeligt råd af fællesfonden. De regler, som ministeren fastsatte i enbekendtgørelse, indebar, at der også blev oprettet mellemkirkeligestiftsudvalg, som blev valgt af menighedsrådsmedlemmerne i hvert stift.Hvert stiftsudvalg skulle udpege ét medlem til det nationale mellemkir-kelige råd. Derudover skulle kirkeministeren udpege to biskopper tilrådet. Lovændringen i 1989 blev vedtaget som en forsøgsordning, derblev gjort permanent i 1994.I forarbejderne til lovændringen, herunder Folketingets Kirkeudvalgsbetænkning over lovforslaget, blev det i øvrigt understreget, at "detmellemkirkelige råd ikke har synodal karakter", og at "der er fortsatingen, der kan udtale sig på folkekirkens vegne".

Arbejdsgruppen foreslog i sin beretning til ministeren i juni 1987 (be-tænkning nr. 1119/1987), at der tilsigtes en struktur på Rådet, såledesat Den danske Folkekirkes mellemkirkelige forpligtelse varetages som etansvar, der påhviler folkekirken.

210

Stiftsrådene, som blev etableret i 2009, har overtaget det mellemkirke-lige stiftsudvalgs ansvar for det mellemkirkelige arbejde i stifterne samtansvaret for at udpege medlemmer af det nationale mellemkirkelige råd.http://www.kirkemusikskole.dk/, bekendtgørelse nr. 1132 af 13. december1996, Rapport af september 2004 fra Det interne Evalueringsudvalgvedrørende kirkemusikskolerne.

Stiftsrådene har dog mulighed for at nedsætte særskilte udvalg til atvaretage det mellemkirkelige arbejde.

Folkekirkens forsikringsordning

Provsten rettede henvendelse til ministeriet med forslag til en selvfor-sikringsordning for folkekirken som helhed, og en arbejdsgruppe blevnedsat til at foretage en nærmere vurdering af, om der kunne opnåsbesparelser på folkekirkens forsikringsudgifter – særligt ved selvfor-sikring.

Provst Kr. Hjerrild Buhl foretog i 1991 undersøgelser af forsikringsud-gifterne i Ringsted-Sorø Provsti og senere i hele Roskilde Stift. På bag-grund af disse undersøgelser anslog provsten, at folkekirken ville kunnespare penge ved at blive selvforsikrende.

Folkekirkens mellemkirkelige Råd finansieres primært ved bidrag frafællesfonden. Et mindre bidrag ydes fortsat på finansloven. Rådetsvirksomhed er nærmere reguleret i bekendtgørelse nr. 740 af 13. juli2009 om folkekirkens deltagelse i mellemkirkeligt arbejde.20

I september 1995 aflagde arbejdsgruppen rapport, og arbejdsgruppensflertal anbefalede, at der blev etableret en selvforsikring, således at fol-kekirken kun skulle tegne de forsikringer, der ifølge anden lovgivning erpligt til at tegne, og i øvrigt selv over ligningen afholde alle udgifter tildækning af skader og tab.Med baggrund i arbejdsgruppens anbefaling, efterfølgende undersøgel-ser samt forhandling med Finanstilsynet blev en række forhold vedrø-rende grundlaget for en fælles forsikring for folkekirken afklaret.Fra den 1. april 1999 fik folkekirken en ny forsikringsstruktur med enfælles forsikrings- og selvforsikringsordning.Den betød, at skadesudgifterne for de lokale myndigheder blev afholdtaf fællesfonden, dog med en selvrisiko, som de lokale kirkelige myndig-heder selv skulle afholde.

Efter en lovændring blev finansieringen af forsikringsordningen lagt ommed virkning fra 1. januar 2007. De lokale kirkelige kasser indbetaler nuforsikringsbidrag til fællesfonden. Forsikringsordningen er dermed øko-nomisk neutral for fællesfonden.Folkekirken fik ved en lovændring i 2012 mulighed for at blive selvfor-sikrende for arbejdsskader på samme måde som staten. Fra 2014 er fol-kekirken selvforsikrende for brand- og tingskader og arbejdsskader,20

http://www.interchurch.dk/om-os/historie/, Folketingstidende 1988-89,Tillæg A, sp. 3189 ff., lov nr. 334 af 24. maj 1989, lov nr. 433 af 1. juni 1994.

211

mens ansvarsforsikring er tegnet kollektivt efter EU-udbud i et privatselskab.folkekirken.dkFolkekirkens forsikringsordninger administreres af Københavns ogHelsingør stifter, der udgør Folkekirkens Forsikringsenhed.I 1997 tog en gruppe københavnske præster samlet i Folkekirkens In-ternetudvalg initiativ til at oprette hjemmesiden folkekirken.dk. Sog-nepræst Gunnar Bach Pedersen var en central drivkraft i dette.Hjemmesiden blev i begyndelsen finansieret af bidrag fra sogne i Kø-benhavn samt ved, at Gunnar Bach Pedersen af biskoppen fik lov til atbruge en tredjedel af sin arbejdstid på redaktionen. Ambitionen varallerede fra starten, at hjemmesiden skulle være for hele folkekirken.I 2002 blev folkekirkens internetsituation sat på dagsordenen ved etbispemøde. Det førte til, at der i 2003 blev arrangeret en temadag medoverskriften ”folkekirken.dk´s fremtid”. Året efter overtog biskopperne ifællesskab domænenavnet med henblik på at udvikle en ny hjemmeside,der skulle fungere som en ”fælles grafisk platform”, som stifterne selvskulle fylde indhold i. Det var i første omgang Folkekirkens Infocenter iKøbenhavn, der stod for redaktionen, men i april 2005 blev hjemmesi-den relanceret med et betydeligt økonomisk tilskud fra Edith & GodtfredKirk Christiansens Fond og med Danmarks Kirkelige Mediecenter somoperatør.Fra 2008 er hjemmesidens driftsudgifter finansieret af fællesfonden, ogejerskabet er overgået til ministeriet. Der blev udarbejdet en vedtægt ognedsat en bestyrelse for folkekirken.dk. I januar 2009 blev der ansat enredaktør for hjemmesiden, og folkekirken.dk blev relanceret den 1. de-cember 2009.

Blandt andre kommunikative aktiviteter, som folkekirken.dk har delta-get i realiseringen af, kan bl.a. nævnes det fælles logo for folkekirken ogtilhørende grafisk værktøjskasse, der blev udviklet i løbet af 2012, ogsom kan bruges af alle sogne og institutioner i folkekirken.212Initiativet til at få udarbejdet et fælles logo blev taget i 2010-2011 af engruppe, der bl.a. bestod af biskopper og repræsentanter for Landsfore-ningen af Menighedsråd. På grundlag af indstilling fra biskopperne og

folkekirken.dk er i henhold til vedtægter, der er godkendt af Ministerietfor Ligestilling og Kirke (nu Kirkeministeriet), bestemt som: "den insti-tution, som varetager den daglige drift af folkekirkens officielle hjemme-side foruden en række andre kommunikative aktiviteter, herunder så-danne, som efter biskoppernes ønske koordineres og/eller løses affolkekirken.dk".

Folkekirke og Religionsmøde

Som følge heraf etablerede syv af folkekirkens stifter ”Stiftssamarbejdetom Folkekirke og Religionsmøde”, som skulle være det forum, hvor ar-bejdet skulle føres videre. I processen blev det besluttet, at Folkekirkeog Religionsmøde ikke blot skulle beskæftige sig med mødet med islam,men også med andre religioner som buddhisme og hinduisme samt medandre livstydninger.Fokus for Folkekirke og Religionsmøde blev således arbejdet med atvære folkekirke i en tid præget af religiøs og kulturel mangfoldighed.I 2004 indgik yderligere to stifter - Lolland-Falster og Ribe - i samar-bejdet, som dermed tæller ni af folkekirkens ti stifter.Den Folkekirkelige UdviklingsfondFællesfonden yder tilskud til Folkekirke og Religionsmøde.Gennem det første halvandet år foregik arbejdet i bestyrelsen og i enrække underudvalg. Pr. 1. april 2003 blev der ansat en konsulent ogdaglig leder af Folkekirke og Religionsmøde. Stillingen ændredes 1. ja-nuar 2005 til generalsekretær.

Baggrunden for etableringen af samarbejdet var en anbefaling fra detsåkaldte islam-udvalg, som biskopperne nedsatte i januar 1998. Udval-get skulle beskæftige sig med folkekirkens forhold til de religioner, sommennesker af en anden etnisk oprindelse her i landet har. Biskopperneønskede et samtaleforum og inspirationsfælleskab, hvor stifternes erfa-ringer skulle inddrages.Islam-udvalget gav en række anbefalinger til biskopperne med henblikpå det videre arbejde med folkekirkens møde med islam og muslimer.

Stiftssamarbejdet Folkekirke og Religionsmøde blev etableret i decem-ber 2001.

Landsforeningen blev der på fællesfondens budget for 2012 afsat midlertil at dække udgifterne ved udvikling af et logo og en tilknyttet grafiskværktøjskasse, der kan benyttes af alle sogne, provstier, stifter og insti-tutioner i folkekirken.

I 2006 besluttede ministeren i forbindelse med fastlæggelsen af fæl-lesfondens budget for 2007, at der skulle afsættes en pulje på 1,3 mio.kr. under betegnelsen Den Folkekirkelige Udviklingsfond.Udviklingsfonden blev etableret for en forsøgsperiode på tre år, hvor-efter den blev gjort permanent, og siden 2012 har den årlige bevillingværet 2 mio. kr.213

Tildeling af støtte sker efter indstilling fra budgetfølgegruppen vedrø-rende fællesfonden, som ved behandlingen af ansøgningerne bliver til-trådt af en repræsentant for Den danske Præsteforening.

Der kan hvert år peges på et særligt fokus- eller indsatsområde for støt-te fra udviklingsfonden. I 2014 ydes der således især støtte til initiativer,der fremmer engagement i og oplysning om påskens betydning som høj-tid og tradition, særligt uden for kirkerummet, samt initiativer, der styr-ker den diakonale indsats i sognene.

Den Folkekirkelige Udviklingsfond kan give støtte til udvikling af initia-tiver eller projekter, der fremmer udviklingen af folkekirkens arv ogvirke. Støtten gives efter ansøgning. I løbet af de første syv år blev dergivet støtte til i alt 104 projekter,

214

99.1

Folkekirkens indre anliggenderIndre anliggender – hvad er det, og hvem harkompetencen?Traditionelt anses ritualer, gudstjenesteordningen, bibeloversættelse ogsalmebøger for at høre til det, der ofte betegnes som folkekirkens indreanliggender. Til de indre anliggender regnes også tilsynet med de speci-fikt gejstlige dele af præsternes embedsførelse i form af forkyndelse ogforvaltning af sakramenterne.På baggrund heraf og med folkekirkens bekendelsesskrifter som rammefører biskopperne tilsyn med præsternes embedsførelse. Det vil bl.a. si-ge forkyndelsen, herunder gudstjenestetilrettelæggelse med salmevalgog kirkelige handlinger, forvaltningen af sakramenterne, sjælesorg ogkonfirmandundervisning m.v.I gældende ret har der ikke traditionelt været sondret mellem folkekir-kens indre og ydre anliggender. Det skal bl.a. forstås således, at det i al-mindelighed har været antaget, at folkekirkens indre anliggender ikkeer unddraget lovgivningsmagtens kompetence. Folketinget og regerin-gen er således folkekirkens øverste beslutningsorgan og fastlægger deretlige rammer for folkekirkens virksomhed."§4.Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke ogunderstøttes som sådan af staten."

9.1.1 Gældende ret

Folketingets adgang til at vedtage love om kirkelige anliggender er dogbegrænset af den udtrykkelige og normative bestemmelse i grundlovens§ 4:Den evangelisk-lutherske lære er ikke nævnt i grundloven, men er for-udsat på grundlag af de skrifter, der er opregnet i Danske Lov 2. bog,kapitel 1: Bibelen, de tre oldkirkelige trosbekendelser, Den AugsburgskeKonfession og Luthers lille Katekismus.

Af grundlovens § 66 fremgår:

215

I sammenhæng med indførelsen af religionsfriheden var det under for-beredelserne af grundloven af 1849 tanken at indføre en vis frihed forfolkekirken i forhold til statsmyndighederne. Dette skulle ske ved enkirkeforfatning, hvor folkekirken skulle etableres med et vist niveau afrepræsentativt selvstyre angående folkekirkens egne forhold.

"§66.Folkekirkens forfatning ordnes ved lov."

Grundlovens § 66 er imidlertid ikke blevet udmøntet i en samlet forfat-ning for folkekirken, men der er lovgivet på en række områder. I dag harbestemmelsen næppe andet retligt indhold end et krav om, at folkekir-kens styrelsesforhold skal reguleres ved lov.

Lovgivningen fra 1947/1948 om kvinders adgang til at søge præstestil-linger og om adgang for biskopper til fritagelse i visse tilfælde for at føretilsyn med en menighed og dennes præster er et andet eksempel.Et tredje eksempel er loven om domstolsbehandling af gejstlige læresa-ger fra 1992. Loven finder anvendelse på sager, der indbringes for præ-steretten eller bisperetten med påstand om, at en præst, provst ellerbiskop i forkyndelsen eller på anden lignende måde har tilsidesat dendanske folkekirkes bekendelsesgrundlag (læresager). Ifølge loven be-handles læresager ved de almindelige domstole, der tiltrædes af teo-logisk sagkyndige.

Der er dog også enkeltstående eksempler på, at der er lovgivet om for-hold, der må siges at falde ind under begrebet folkekirkens indre anlig-gender.

I praksis er der lovgivet om medlemskab, om styrelse og kompetence formenighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd, om ansættelse af præster,provster og biskopper og om disses kompetencer samt om ansættelse afkirkefunktionærer. Der er også lovgivet om de uddannelsesmæssigekrav m.v., der stilles som forudsætning for at være ansat som præst ifolkekirken. Disse krav er fastsat i lov om ansættelse i stillinger i folke-kirken m.v. samt i bekendtgørelser og cirkulærer, der er udstedt medhjemmel i denne lov.

216

Lovgiver har imidlertid udvist betydelig tilbageholdenhed over for attage stilling til liturgiske spørgsmål, gudstjenesteordning m.v. Folke-tinget har således aldrig lovgivet herom.

Reguleringen sker gennem kongelige anordninger eller resolutioner, derudstedes efter ministerens indstilling og på ministerens ansvar. Ministe-ren kan uden at inddrage Folketinget udstede bindende retsregler omdisse indre kirkelige anliggender.Som eksempler på den retlige regulering i medfør af den nævnte sædva-ne kan nævnes, at der ved kongelig resolution er autoriseret gudstjene-steordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver ihjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,kirkeindvielse, præstevielse og provsteindsættelse.Der er også ved kongelig anordning fastsat bestemmelser om dåb, kon-firmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfirman-der).Biskopperne har, som supplement til de ritualer m.v., der er fastsat vedkongelig resolution eller kongelig anordning, udarbejdet vejledendeordninger for nogle andre kirkelige handlinger. Der er bl.a. vejledendeordninger for begravelse og bisættelse (idet ritualet for jordpåkastelsedog er autoriseret), urnenedsættelse, kirkegårdsindvielse og kapelind-vielse.Denne sædvane har ikke grundlovskraft, hvilket indebærer, at den prin-cipielt ikke afskærer Folketinget fra til enhver tid at beslutte at lovgivepå disse områder.

Siden 1849 har regeringen således i kraft af en sædvane ved vedkom-mende minister stået for reguleringen af disse indre kirkelige anliggen-der i det omfang, det har været nødvendigt at regulere dem.

Det er kirkeministeren, som i medfør af en sædvane har kompetencen tilat foretage den retlige regulering af disse anliggender, uanset om de be-tegnes som folkekirkens indre kirkelige anliggender.Det er kun ministeren, som kan anmode om en kongelig resolution ellerkongelig anordning, og der er hverken ved lovgivning, der er vedtaget afFolketinget, eller på anden måde fastsat regler om, hvilken fremgangs-måde ministeren skal anvende i forbindelse med regulering af indreanliggender.

217

9.1.2 Praksis

fastslår, at det er den evangelisk-lutherske kirke, som er den danskefolkekirke.

I praksis vil sager om folkekirkens indre anliggender, der afgøres vedkongelig resolution eller kongelig anordning, have været drøftet medbiskopperne og - forinden disse drøftelser finder sted - oftest også haveværet genstand for et udvalgsarbejde. Og ofte vil sager have været gen-stand for omfattende høringer.

Der er ikke fastlagt regler om, at nogen kirkelig instans, f.eks. en særligtudpeget biskop, biskopperne i fællesskab eller andre, formelt har kravpå at medvirke ved udformningen af regler på disse områder, eller selvkan udstede, ændre eller dispensere fra egentlige retsregler. Realitetener dog, at ministeren orienterer sig bredt inden for folkekirken, og atministeren altid rådfører sig med biskopperne.

Der findes ingen regler om, at ministeren er forpligtet til helt eller delvisat følge forslag fra udvalg, arbejdsgrupper og kommissioner.De skiftende ministre siden 1849 har imidlertid generelt udvist storskønsomhed og været tilbageholdende med selvstændigt at regulere deindre kirkelige anliggender. Ministerens kompetence til at udstede an-ordninger på disse områder er derfor oftest blevet udøvet på grundlagaf indstillinger fra biskopper eller rådgivning i form af betænkninger fraudvalg, arbejdsgrupper eller kommissioner med deltagelse af biskopperog andre teologisk sagkyndige samt efter omstændighederne lægfolk ogeventuelt anden sagkundskab end den teologiske.Enhver minister forvalter sin kompetence i lyset af den aktuelle kon-tekst, herunder den konkrete sags karakter.Ministerens nedsættelse af kommissioner, arbejdsgrupper og udvalgsker på baggrund af en problemstilling, der ønskes belyst. Problemstil-lingen beskrives i et kommissorium, og udpegning af medlemmerne tilet udvalg sker bl.a. under hensyntagen til de interesser, som må antages

218

at blive umiddelbart berørt af kommissoriets indhold, og de nødvendigefagkyndige bidrag.I relation til de udvalgsarbejder, som ministeren sætter i gang med hen-blik på en nærmere undersøgelse af en sag, har ministeren lejlighed tilat bedømme og kommentere arbejdet, når det er afsluttet, og der skaltages stilling til, hvad der videre skal ske, og ministeren er ikke bundetaf de forslag, som et udvalg fremlægger.

9.1.3 Sondringen mellem indre og ydre anliggender

Den hidtidige procedure er nærmere beskrevet i notatet " Hidtidig pro-cedure vedrørende regulering af folkekirkens indre anliggender", derfindes som bilag 5 i denne betænkning.Som anført ovenfor har der i gældende ret traditionelt set ikke væretsondret mellem folkekirkens indre og ydre anliggender.

Som medlem af regeringen er ministeren underlagt de parlamentariskeregler og principper, hvilket bl.a. indebærer, at det stående folketings-udvalg (Kirkeudvalget) og folketingsmedlemmerne kan stille spørgsmåltil ministeren. Indenfor ministerens ressort kan der stilles spørgsmål tilministeren om såvel indre som ydre anliggender. Det juridiske grundlagfor Folketingets kontrol med regeringen er parlamentarismen, som erfastlagt i grundlovens § 15. Bestemmelsen indebærer, at ministeren mågå af, hvis Folketinget udtaler sin mistillid til ministeren. Og regeringenmå gå af eller udskrive valg, hvis Folketinget udtrykker sin mistillid tilstatsministeren.

August Roesen anfører således i ”Dansk Kirkeret”, 3. udgave, 1976, side19, følgende om indre og ydre anliggender:Preben Espersen anfører i ”Kirkeret i grundtræk”, 1. udgave, 2000, side41 f., bl.a. følgende:”Rent bortset fra, at det ville være overordentligt vanskeligt at findeen pålidelig afgrænsning af ’indre’ og ’ydre’ anliggender, er der ikkenoget retligt grundlag for opstilling af sådan en sondring.”

Det udelukker dog ikke, at der meningsfuldt kan tales om folkekirkensindre anliggender.

Grundlovens § 67, der beskytter religionsfriheden, har følgende ordlyd:

”Der kan […] ikke af den kirkelige lovgivning umiddelbart udledes enbestemmelse af begrebet ’indre anliggender’.Der er da også både i den hidtidige juridiske og teologiske teoriovervejende enighed om, at en retlig sondring mellem kirkens ydreog indre anliggender ikke kan udledes af den gældende retsordning.”219

Hans Gammeltoft-Hansen anfører i Årbog for Århus Stift, 2002, side 64ff., om grundlovens § 67, at:

Der henvises tillige til samme forfatter i ”Folketingets festskrift i anled-ning af grundlovens 150-års-jubilæum den 5. juni 1999”, side 450 f., og”Politik og Jura, Festskrift til Ole Espersen”, 2004, side 124 f.

”[D]en særlige beskyttelse [efter bestemmelsen] først og fremmesttager sigte på de egentligt kultiske handlinger og deres rammer (bøn,gudstjeneste m.v.). Hertil kommer en række aktiviteter, som efteromstændighederne kan udgøre de nødvendige praktiske forudsæt-ninger for de kultiske og rituelle handlingers udøvelse, f.eks. opfø-relse af kirker, templer, klostre m.v., uddannelse og udpegning afpræster og andre religiøse embedsindehavere, udformning af sal-mebøger eller tilsvarende, etc. Derimod falder aktiviteter af almin-delig karakter som f.eks. drift af skoler, hospitaler, sociale institu-tioner, klubber for unge eller ældre, etc. uden for beskyttelsen efter §67, uanset om de udføres på et religiøst grundlag eller med et reli-giøst sigte.Nu er det ikke noget stort skridt (faktisk ikke engang et lille skridt) atbetegne det værnede område i grundlovens § 67 som trossamfunde-nes ’indre anliggender’. Eller, omvendt, at benævne Folkekirkens in-dre anliggender som dens ’religiøse praksis’.Og dermed er koblingen foretaget. Begrebet ’indre anliggender’ harhaft en lang og retligt set temmelig afklaret eksistens i forhold til detrossamfund der er omfattet af grundlovens § 67. Intet synes merenærliggende end at anvende ganske det samme udgangspunkt nårspørgsmålet drejer sig om Folkekirkens indre anliggender.”

"§67.Borgerne har ret til at forene sig i samfund for at dyrke Gud påden måde, der stemmer med deres overbevisning, dog at intet læreseller foretages, som strider mod sædeligheden eller den offentligeorden."

Som anført ovenfor er Folketinget og regeringen bundet af grundlovens§ 4, 1. led, hvorefter den evangelisk-lutherske kirke er den danske fol-kekirke, og folkekirkens forhold, herunder de indre anliggender, kansåledes ikke reguleres på en måde, der er i strid med den evangelisk-lutherske bekendelse.Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 9 harfølgende ordlyd:“Enhver har ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfri-hed; denne ret omfatter frihed til at skifte religion eller tro samtfrihed til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller privatat udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning,andagt og overholdelse af religiøse skikke.

220

EMRK artikel 9, stk. 1, kan opdeles i en indre frihed (retten til at tænkefrit og tro) og en ydre frihed (”udøve”), dvs. afholdelse af gudstjeneste,kostregler, beklædning, overholdelse af ritualer og bestemte forskrifter.Mens den indre frihed er absolut, kan den ydre frihed begrænses efterartikel 9, stk. 2, hvis betingelserne er opfyldt. Det indebærer, at en be-grænsning af friheden til at udøve sin religion eller tro skal have hjem-mel i lovgivningen og være ”nødvendig i et demokratisk samfund” (re-levant, tilstrækkeligt og proportionalt) og forfølge et af de hensyn, der ernævnt i artikel 9, f.eks. at beskytte ”andres rettigheder og friheder”. Påden baggrund har den hidtidige regulering af de såkaldte ”indre anlig-gender”, som på dette punkt adskiller sig fra den ”indre frihed” i kon-ventionens artikel 9’s forstand, været i overensstemmelse med EMRKartikel 9.Der kan i den forbindelse også henvises til Jens Elo Rytter, der i ”Indi-videts grundlæggende rettigheder”, 2013, side 292, anfører følgende omfolkekirkens religionsfrihed:”Nogle mener, at Folkekirkens religionsfrihed er det virkelige pro-blem, navnlig fordi Folkekirken ikke nyder samme beskyttelse modindgreb i indre anliggender som andre trossamfund. Folketinget ogkirkeministeren kan – kun begrænset af Grl. § 4, som beskytter selveFolkekirkens lære – træffe beslutning om f.eks. formerne for guds-tjeneste, salmebog etc. Dette sker i praksis. Her kunne ligge et pro-blem, eftersom artikel 9 principielt beskytter Folkekirken på linjemed andre trossamfund i Danmark. Det forekommer imidlertidnærliggende, at EMD inden for ret vide rammer vil acceptere ensådan regulering af statskirkens anliggender som en naturlig kon-sekvens af selve statskirkeordningen.”

Stk. 2.Frihed til at udøve sin religion eller tro skal kun kunne under-kastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov og er nød-vendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige tryg-hed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædelig-heden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.”

Ordet "statskirkeordningen” er en oversættelse af ”established church”,hvilket i denne sammenhæng betyder en kirke med et særligt forhold tilstaten; i dansk sammenhæng vil det sige folkekirken.

221

9.2

Biskopperne som kollegiumBispeembedets tilsynsforpligtelse, som den er fastlagt og udøves indenfor hver biskops stift, er udførligt beskrevet i et notat om bispeembedeti den danske folkekirke. Der henvises til betænkningens bilag 4.

9.2.1 Gældende ret

Bispeembedet er i den lutherske kirke en funktion af præsteembedetmed henblik på, at kirken skal ledes og fastholdes på sin opgave. Biskop-pen har til opgave at inspirere, opmuntre og vejlede stiftets præster ogmenigheder. Bispeembedet medvirker til at sikre kirkens forkyndelse ogeksistens ved at føre tilsyn med, at evangeliet faktisk forkyndes og at dersker en stadig liturgisk fornyelse.Den kirkelige lovgivning forordner som hovedregel den enkelte biskopsforpligtelser og opgaver inden for stiftet.Den enkelte biskop kan udarbejde konkrete vejledninger vedrørendegudstjenester og kirkelige handlinger i stiftet.Det må anses for væsentligt, at folkekirken opfatter sig selv som et åbentkirkesamfund, som alle døbte i Danmark, der vil, kan være en del af, ogat folkekirken samtidig er rammen om den kristne bekendelse, som dener nedarvet fra den tidlige kirke og indtil i dag, og som det er formulereti Bibelen og bekendelsesskrifterne.Da den danske folkekirke er en enhed, på tværs af de ti stifter, har detværet naturligt, at biskopperne mødes til drøftelse af fælles anliggenderfor hele kirken samtidig med, at biskopperne har et selvstændigt ansvarfor hver deres stift. Biskopperne varetager derfor ikke blot deres embe-de individuelt, men af en række grunde også i fællesskab med andre bi-skopper og som led i et fællesskab af biskopper.

I forbindelse med udvalgets drøftelser om ændrede styreformer har ud-valget overvejet, hvilken rolle biskopperne som kollegium har og frem-over skal have.

Den fælles folkekirke bindes således sammen af et fælles præsteembede,et fælles bekendelsesgrundlag og fælles gudstjenesteordning, ritualer,bibeloversættelse og salmebog. Når biskopperne i visse sammenhængeoptræder som et kollegium, er der derfor ikke kun tale om en historiskudvikling. Det skyldes også en teologisk nødvendighed for, at folkekir-ken kan fungere som et fællesskab.222Som kollegium varetager biskopperne i fællesskab deres læremæssigetilsynsopgave i spørgsmål, der vedrører hele kirken. Læremæssigespørgsmål er spørgsmål, der angår folkekirkens bekendelsesgrundlag, jf.grundlovens § 4, hvoraf fremgår, at den evangelisk-lutherske kirke er

Det er en mangeårig praksis, at forslag til nye gudstjenesteordninger,ritualer, salmebøger og bibeloversættelser drøftes kollegialt biskopper-ne imellem, og at biskopperne derefter foretager indstillinger eller an-befalinger over for kirkeministeren med henblik på kongelig autorisa-tion. Udgivelser af nye gudstjenesteordninger er forsynet med et forord,underskrevet af biskopperne i fællesskab, ligesom biskopperne i fælles-skab udsender vejledende ritualer og vejledninger om f.eks. dåb og be-gravelse / ligbrænding.Biskopperne er ligestillede. Som ”primus inter pares” forestår Køben-havns biskop indvielsen af nye biskopper, ligesom Københavns biskopog Københavns stiftskontor samler og udsender materialet til de regel-mæssige bispemøder. Efter en særlig turnus deltager biskopperne ibispevielser i Norden og i de kirker, som er tilsluttet Porvoo-fællesska-bet, som repræsentanter for biskopperne.

Biskopperne er - typisk efter dialog med andre aktører i folkekirken -initiativtagere og bidragydere til løbende videreudvikling af bibelover-sættelse, folkekirkens liturgi samt salmebog. Dette foregår ofte i et ud-valg eller en kommission nedsat af ministeren efter drøftelse med bi-skopperne. Dermed sikres også et bredt fagligt, folkeligt og folkekirke-ligt netværk bag forslagene.

den danske folkekirke. Den evangelisk-lutherske lære er, som anførtovenfor, forudsat som de skrifter, der er opregnet i Danske Lovs 2. bog,kapitel 1: Bibelen, de tre oldkirkelige trosbekendelser, den AugsburgskeKonfession og Luthers lille Katekismus.

Som et led i varetagelsen af den læremæssige tilsynsopgave, på et områ-de, der vedrører hele folkekirken, har biskopperne som kollegium tilopgave at tage stilling til læremæssige spørgsmål i forhold til andre kir-ker. I november 1998 vedtog Folkekirkens mellemkirkelige Råd et notatom samarbejde mellem rådet og folkekirkens biskopper.Notatet blev tiltrådt af biskopperne januar 1999. Det bestemmes her, ati sager, der har læremæssigt indhold, og som rådet vedtager at behand-le, beder rådet biskopperne om at tage stilling til det læremæssige, så-ledes at biskoppernes stillingtagen indgår som den læremæssige del afFolkekirkens mellemkirkelige Råds svar. Denne aftale forudsætter, atfolkekirkens læremæssige ansvar påhviler biskopperne i fællesskab,som kollegium.Som et led i varetagelsen af den fælles læremæssige tilsynsopgave harbiskopperne som kollegium også opgaver i gejstlige læresager. Somresultat af et udvalgsarbejde udsendte Kirkeministeriet i 2009 et cirku-lære om forberedelse af gejstlige læresager. Det bestemmes her, at hvisen tilsynsførende biskop beslutter at rejse læresag mod en præst, børder nedsættes et rådgivende undersøgelsesudvalg. Udvalget består af

223

Ifølge den Augsburgske Bekendelse, artikel 28, må der sondres mellemde læremæssige tilsynsopgaver, der er biskoppernes egentlige opgave -og diverse administrative opgaver, som biskopperne varetager ”eftermenneskelig ret”, dvs. efter den til enhver tid gældende danske lovgiv-ning og forvaltningssædvane. De sidstnævnte opgaver kan veksle, hvor-imod biskoppen i sin tilsynsforpligtelse er bundet af folkekirkens beken-delsesgrundlag samt præste- og bispeløfte.Biskopperne mødes mindst tre gange årligt til drøftelser af og stillingta-gen til fælles folkekirkelige spørgsmål både af læremæssig, liturgisk ogforvaltningsmæssig karakter. Mødeledelsen forestås af biskopperne ihenhold til en særlig turnus. Eftersom biskopperne på bispemødernetræffer afgørelser af kirkepolitisk og forvaltningsmæssig karakter, føresder referat, som er omfattet af lov om offentlighed i forvaltningen.Biskopperne udsender undertiden fælles erklæringer til pressen, bådeaf teologisk og kirkepolitisk karakter.

Uden for området ”indre anliggender” kan nævnes, at biskopperne i fæl-lesskab tager stilling til tolkning af spørgsmål, der er henlagt til dereskompetence, såsom udarbejdelse af en fælles liste over trossamfund, derpå forhånd kan forvente at få en anmodning imødekommet om at få stil-let en kirke til rådighed i bestemte sammenhænge.

Som et led i varetagelsen af den fælles læremæssige tilsynsopgave harbiskopperne i fællesskab opgaver omkring uddannelse og videreuddan-nelse af præster. Biskopperne drøfter i fællesskab uddannelse og efter-uddannelse af folkekirkens præster og indstiller repræsentanter for bi-skopperne til bestyrelsen for Folkekirkens Uddannelses- og Videns-center.

den tilsynsførende biskop, to andre tjenstgørende biskopper samt tosærligt teologisk kyndige præster, der ikke er omfattet af listen overteologisk sagkyndige til de gejstlige retter. Den tilsynsførende biskop erformand for udvalget.

224

Endvidere er der i omverdenen, herunder i særlig grad fra medierne, enforventning om, at en biskop i den danske folkekirke kan og vil udtalesig om kirkelige og etiske spørgsmål. Ogi den brede offentlighed er deren forventning om, at også biskoppers synspunkter indgår i mediernesbehandling af forskellige emner.Det betyder, at den enkelte biskops ud-talelser og dispositioner ofte vil afføde reaktioner også udenfor dennesstift.

Det er en god folkekirkelig tradition, at der til stadighed føres en åben,forpligtende samtale om en lang række spørgsmål af teologisk karakter.I den forbindelse tilstræbes det at inddrage repræsentanter fra menig-hederne i denne proces. Biskopperne har i sådanne spørgsmål underti-den i fællesskab måttet finde løsning på uenigheder om teologiskespørgsmål, f.eks. i spørgsmålet om udarbejdelse af ritual for vielse af paraf samme køn.

Som nævnt fungerer bispemødet uden fast formand, hvorved understre-ges, at biskopperne i denne fælles drøftelse af tilsynsopgaverne er lige-værdige. Biskopperne indstiller som led heri også i fællesskab hvem afbiskopperne, der af ministeren bør udpeges som repræsentanter til enlang række kirkeministerielle og folkekirkelige udvalg og organer, her-under f.eks. bestyrelsen forFolkekirkens Uddannelses- og Videnscenter,udvalg om folkekirkens opgaver i sogn, provsti og stift, provsteembedet,styringsreformudvalget og Folkekirkens mellemkirkelige Råd.Endvide-re er der på baggrund af biskoppernes indstilling til ministeren ved kon-gelig resolution truffet beslutning om, hvem der varetager tilsynet meddanske præster i udlandet.

Der stilles både fra samfundet og fra kirken selv i stigende grad krav omen ensartethed i behandling af sager, ligesom det forlanges af folkekir-ken, at man samtænker ressourcer og økonomi i langt højere grad endtidligere. Alt dette forudsætter kollegiale drøftelser og orienteringerbiskopperne imellem, ofte med henblik på at opnå enighed om priorite-ring. Et eksempel herpå er den aftale imellem biskopperne og Kirkemi-nisteriet om en model for normering af præstestillinger og fordeling afstillinger stifterne imellem, som blev indgået i 2009.

9.3

Det er biskoppernes ansvar at sørge for, at der finder en samtale sted,der repræsenterer de forskellige dele af folk og kirke.

Udvalgets overvejelser

9.3.1 Overvejelser om indre anliggender

Begrebet ”indre anliggender” kan fastlægges, således at det dækker deegentlige kultiske handlinger og deres rammer (bøn, gudstjeneste m.v.)med tilhørende nødvendige praktiske forudsætninger for de kultiske ogrituelle handlingers udøvelse.I sine overvejelser og udkast til lovbestemmelser har udvalgetbegræn-set sig til de emner, som hidtil har været reguleretved kongelig resolu-

Begrebet ville dermed dække både det område, der i dag reguleres vedkongelige resolutioner og kongelige anordninger samt en del af den gæl-dende kirkelige lovgivning.

225

9.3.2 Overvejelser om et bispekollegium

tion og kongelig anordning. Begrebet omfatter således gudstjeneste-ordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver ihjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,kirkeindvielse, præstevielse, provsteindsættelse samt regler om dåb,konfirmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfir-mander). I dette område indgår en række generelle spørgsmål om for-ståelsen af folkekirkens lære.

Hvis der gennemføres en lovgivning, som ændrer på kompetencen ved-rørende folkekirkens indre anliggender, må der samtidig tages stillingtil, hvorledes biskoppernes fremtidige rolle skal være i forhold til kom-petencer og beslutningsprocedurer.

Det må således gøres klart, hvorledes samspillet mellem biskopperne ogandre folkekirkelige instanser, herunder et eventuelt folkekirkeligt fæl-lesudvalg, skal være, og det må også gøres klart, hvordan det fremtidigesamspil mellem ministeren og biskopperne skal være.Den enkelte biskop kan have sin egen opfattelse af en given sag. Et eks-empel er ”Den vejledende ordning for en gudstjenestelig velsignelse forpar, der har indgået registreret partnerskab”, som seks af landets bi-skopper (samt Grønlands biskop) udsendte i 2005.

Bispekollegiet fungerer som nævnt i dag uden fast formand, hvorved detunderstreges, at biskopperne i deres fælles drøftelse af tilsynsopgaverneer ligeværdige.De øvrige biskopper valgte at henholde sig til muligheden for en guds-tjenestelig markering af indgåelse af et registreret partnerskab, - en mu-lighed, som samtlige biskopper havde peget på i 1997.At der derefter var to forskellige ordninger, henholdsvis gudstjenesteligmarkering og gudstjenestelig velsignelse, har muligvis ikke haft denstore praktiske betydning. Eksemplet giver imidlertid anledning til atpege på den principielle problemstilling, som vedrører et kollegialt or-gans beslutningskompetence.Ved en lovfæstelse af bispekollegiet må der således tages stilling til,hvordan beslutninger træffes. Det skal således fastsættes i en forret-ningsorden, hvordan bispekollegiet træffer beslutninger, om formand-skab m.v.

Fra 2005 var det i seks stifter samt i Grønlands stift således en mulighedfor registrerede partnere at få en gudstjenestelig velsignelse af deres re-gistrerede partnerskab.

226

I sager, som alene vedrører vejledende ordninger, der ikke skal undergi-ves behandling hos minister eller Dronning, (jf. det ovenfor beskrevneeksempel om en vejledende ordning for en gudstjenestelig velsignelsefor par, der har indgået registreret partnerskab), kan ordningen tænkesvidereført, som den fungerer i dag. Det vil sige, at de biskopper, som ik-ke slutter op om en given sag, ikke kan blokere for de øvrige biskoppersbeslutning.I spørgsmål, der reguleres ved kongelig resolution eller kongelig anord-ning, har biskopperne i hidtidig praksis indstillet ændringer af ritualerm.v. til ministeren på grundlag af enighed eller kvalificeret flertal. Mini-steren har ikke formelt været forpligtet til at føre biskoppernes indstil-ling ud i livet, men praksis viser, at grundigt gennemarbejdede ønskerom f.eks. en ny salmebog er blevet gennemført.

Det skal fremgå, hvilke beslutninger der kan træffes ved simpelt flertal,og hvilke der kræver kvalificeret flertal. Udvalget har i sin drøftelse afdette også lagt vægt på, at det vil være afgørende, at det tydeligt frem-går, hvordan såvel et flertal som mindretal i bispekollegiet har forholdtsig til den enkelte sag.

Ministeren vil heller ikke i en eventuel fremtidig ordning med et lovfæ-stet folkekirkeligt fællesudvalg og et lovfæstet bispekollegium, være for-melt bundet af en indstilling fra biskopperne. Men det må antages, at enminister, der også fremtidig forudsættes at udøve sit hverv med skøn-somhed, som udgangspunkt vil være lydhør over for enstemmige ind-stillinger eller indstillinger med kvalificeret flertal fra bispekollegiet isamspil med et lovfæstet fællesudvalg.To mindretal i udvalget finder, at der i tilfælde af lovgivning om biskop-pernes indflydelse på indre anliggender bør indføres en formel bindingsådan, at ministeren alene kan fremme et forslag om ændret eller nyregulering af indre anliggender, hvis et kvalificeret flertal af biskopper-ne samt brede kredse i folkekirken anbefaler dette.

Endelig har udvalget overvejet om en lovfæstelse af bispekollegiet medfordel kan ske ved en ændring af lov om udnævnelse af biskopper og omstiftsbåndsløsning.Da loven om udnævnelse af biskopper og stiftsbåndsløsning alene inde-holder betingelser for udnævnelse af biskopper, procedurebestemmel-ser for gennemførelse af bispevalg samt bestemmelser om stiftsbånds-løsning, finder udvalget imidlertid, at nye bestemmelser, der primærtindeholder kompetencebestemmelser for bispekollegiet i forhold tilindre anliggender og et folkekirkeligt fællesudvalg m.v. ikke naturligthører hjemme der.

227

9.3.3 Overvejelser om et folkekirkeligt fællesudvalg

På den baggrund er udvalgets forslag til en lovfæstelse af, hvordan bi-skopperne fungerer som kollegium, indarbejdet i udkast til lovforslagom regulering af indre anliggender.

Der er i udvalget enighed om, at det er afgørende, at reguleringen af in-dre anliggender sker i et samspil mellem læge og gejstlige. Der er imid-lertid forskellig opfattelse af, hvordan dette bedst kan ske. Udvalgetsflertal finder således, at samspillet bedst tilgodeses ved nedsættelse af etfællesudvalg, der indgår som led i proceduren - og dermed får del i kom-petencen vedrørende indre anliggender. Udvalgets mindretal finder, atsamspillet bedst tilgodeses ved høring og inddragelse af biskopperne ogfolkekirkelige organer m.v., eller alternativt ved supplerende indflydelsefra et folkekirkeligt fællesudvalg indirekte via beslutninger om finan-siering af udviklingsarbejde og evt. direkte gennem en selvstændig rollei processen.De forskellige opfattelser afspejler sig i de anbefalinger fra henholdsviset flertal af udvalgets medlemmer og mindretal i udvalget, som findes iafsnittene 9.4.1, 9.4.2. og 9.4.3.

Udvalget har drøftet, om der bør nedsættes et permanent folkekirkeligtfællesudvalg, der skal have del i kompetencen vedrørende indre anlig-gender.

9.4

Udvalget begrænser sig som anført (jf. ovenfor afsnit 9.3.1) til at frem-sætte anbefalinger vedrørende de indre anliggender, som hidtil har væ-ret reguleret ved kongelig resolution og kongelig anordning, dvs. føl-gende:

Udvalgets anbefalinger

Det foreslås, at disse indre anliggender fortsat reguleres ved kongeliganordning eller kongelig resolution efter indstilling fra kirkeministeren.228Der er i udvalget også enighed om, at det er afgørende, at reguleringenaf indre anliggender sker i et samspil mellem læge og gejstlige. Der er

1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution,herunder autorisation af gudstjenesteordning, autorisation afritualer for kirkelige handlinger, autorisation af salmebog samtautorisation af bibeloversættelse.2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse(dåbsoplæring) og konfirmation.

9.4.1 Flertallets anbefaling

De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikkestandpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.

imidlertid forskellig opfattelse af, hvordan dette bedst kan ske, jf. anbe-falingerne i afsnit 9.4.1 – 9.4.3.

Et flertal, der omfatter 13 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, PawKingo Andersen, Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre Bistrup, HelleChristiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E.Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, KarenSundbøll og Preben Juul Sørensen), anbefaler, at bispekollegiet lovfæ-stes, og at der oprettes et folkekirkeligt fællesudvalg, som tillæggeskompetence vedrørende folkekirkens fælles økonomi og endvidere ind-går som led i proceduren - og dermed får del i kompetencen - vedrøren-de indre anliggender.Om udvalgets overvejelser og anbefalinger om Folkekirkens Fællesud-valg og sammensætningen af det henvises til kapitel 7.4.2. og 7.5.2.1.Proceduren indebærer,••Den foreslåede procedure omkring ny eller ændret regulering af folke-kirkens indre anliggender tilsigter inddragelse af kirkeminister, folke-kirkelige organer, relevant sagkundskab og bred høring.

•

at samspillet mellem læge og gejstlige sikres gennem et krav omenighed mellem Bispekollegiet og fællesudvalget ved afgivelse afindstillinger m.v. til ministeren,at der vedrørende alle spørgsmål af indgribende eller omfatten-de karakter nedsættes udvalg, som skal udrede og komme medanbefalinger. Udvalgets sammensætning skal tilgodese en rækkenærmere bestemte hensyn, ogat der som led i proceduren normalt foretages brede høringer,der blandt andet indbefatter alle valgte folkekirkelige organer.

229

Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-kirkens Fællesudvalg beslutning om, hvorvidt et forslag om ændret ellerny regulering af indre anliggender skal sendes til høring hos brede fol-kelige og folkekirkelige kredse, herunder de valgte folkekirkelige orga-ner. Det forudsættes, at sådanne brede høringer vil være det normale,inden forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender frem-mes til autorisation.Den formaliserede beslutningsprocedure betyder således, at samspilletmellem læge og gejstlige sikres ved, at Bispekollegiet og FolkekirkensFællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til ministeren, om:•••at der sker ændringer eller gennemføres ny regulering affolkekirkens indre anliggender,at der nedsættes udvalg, som skal udrede og komme medanbefalinger om indre anliggender, og omat forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggenderskal sendes til høring hos brede folkelige og folkekirkeligekredse, herunder hos de valgte folkekirkelige organer.

Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-kirkens Fællesudvalg beslutning om, hvorvidt der skal nedsættes et ud-valg, som skal udrede og komme med anbefalinger om indre anliggen-der. Det forudsættes, at der vedrørende alle spørgsmål af indgribendeeller omfattende karakter nedsættes sådanne udvalg, hvis sammensæt-ning tilgodeser hensynet til deltagelse af både gejstlig og læg repræsen-tation, inddragelse af relevant sagkundskab samt hensynet til folkekir-kens rummelighed.

Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-kirkens Fællesudvalg beslutning om ny eller ændret regulering af folke-kirkens indre anliggender. Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalgkan kun, hvis der er enighed mellem disse to organer, indstille, at forslagtil ny eller ændret regulering gennemføres.

Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra Bispekol-legiet og Folkekirkens Fællesudvalg, jf. dog nedenfor om nedsættelse afudvalg og om høringer.

Det bemærkes i den sammenhæng, at beslutninger i Bispekollegiettræffes ved kvalificeret flertal på 2/3, mens beslutninger i fællesudval-get træffes ved simpelt flertal.

230

redelse af Bispekollegiets og fællesudvalgets arbejde med bestemtespørgsmål kan nedsættes.

Forslaget er nærmere beskrevet i "Flertallets udkast til Forslag til lovom indre anliggender", der kan ses i kapitel 10, afsnit 10.4.

Supplerende udtalelse fra medlemmer af flertallet

Lovforslaget indebærer ingen konsekvenser i forhold til eksisterendefolkekirkelige organer i sogne, provstier og stifter ud over, at medlem-merne af disse organer skal deltage i valget af medlemmer af Folkekir-kens Fællesudvalg.To medlemmer af flertallet (Per Bucholdt Andreasen og Ulla MorreBidstrup) udtaler i tilknytning til dette forslag:"Hvad angår de indre anliggender, har Præsteforeningens repræ-sentanter i udgangspunktet ikke ønsket at etablere et valgt organ,men at fremme procedurer med inddragelse af brede kredse i hø-ringsforløb og nedsættelse af ad-hoc-udvalg, hvor relevant sagkund-skab er indkaldt. Præsteforeningen finder det hensigtsmæssigt, atbiskopperne forpligtes som kollegium i forhold til indre anliggender,så at også disse kan indgå i procedurerne, som ønskes sikret vedretsregler.

9.4.2 Et mindretals anbefaling

Et mindretal, der består af to af udvalgets medlemmer (Charlotte Dyre-mose og Britta Schall Holberg) anbefaler, at der lovfæstes retningslinjerfor, hvordan ministeren skal inddrage folkekirken i hele sin bredde ieventuelle ændringer i kirkens indre anliggender, samt at det ved lov-givning sikres, at ministeren ikke kan foretage regulering i kirkens indreanliggender uden opbakning fra 8/10 af biskopperne.Mindretallet finder, at den nuværende ordning, hvor ingen kan udtalesig på folkekirkens vegne, og hvor skiftende kirkeministre med få und-tagelser har udvist stor skønsomhed i forhold til reguleringen af folke-kirkens indre anliggender, fungerer rigtig godt.Mindretallet ser det som en stor styrke for folkekirkens rummelighed, atændringer i kirkens indre anliggender sker i tæt dialog mellem mangeaktører indenfor folkekirken med kirkeministeren og derigennem Fol-

Denne hensigt mener vi, at vi bedst har kunnet nå ved at tilslutte osflertallets forslag og indgå i udformningen af dette forslags beskri-velse af et samspil mellem Folkekirkens Fællesudvalg, Bispekollegietog ministeren med sikring af brede høringsforløb og nedsættelse afad-hoc-udvalg ved ændringer i indre anliggender."

231

ketinget som samtalepartner. Dette ”velordnede anarki” giver plads tilstor forskellighed indenfor den evangelisk lutherske kirke og bidragertil, at folkekirken ikke lukker sig om sig selv.

Mindretallet ønsker på den baggrund på linje med den overvejende delaf høringssvarene ikke at oprette et kirkeråd. Mindretallet frygter, at op-rettelsen af et kirkeråd vil føre til centralisering og politisering i folke-kirken. Mindretallet ønsker at fastholde den folkekirkelige tradition foren høj grad af magtspredning, hvor mange har mulighed for at udtalesig, men hvor ingen kan gøre det på kirkens vegne. Alle folkekirkensmedlemmer skal fortsat kunne føle sig hjemme i det folkekirkelige fæl-lesskab. Den nuværende kirkeordning uden et kirkeråd sikrer, at manlokalt i sognemenighederne via menighedsrådet selv kan bestemme,hvordan det kirkelige liv skal udformes, således at forskellige kirkesynkan rummes og udfoldes indenfor folkekirken.

Mindretallet ønsker i den forbindelse at skabe større klarhed over, hvadder i almindelighed har været og er at betragte som god praksis, når detdrejer sig om folkekirkens indre anliggender.Mindretallet finder det relevant at lovfæste retningslinjerne for, hvor-dan ministeren skal inddrage folkekirken i hele sin bredde i eventuelleændringer i kirkens indre anliggender. Først og fremmest ligger detmindretallet på sinde, at biskopperne spiller en central rolle i regulerin-gen af folkekirkens indre anliggender, hvilket understreges ved fastlæg-gelsen af biskoppernes ansvar og forpligtelser i processen. Derfor øn-sker mindretallet bl.a. via lovgivning at sikre, at ministeren ikke kan fo-retage regulering i kirkens indre anliggender uden opbakning fra 8/10af biskopperne.Dertil finder mindretallet, at loven skal indeholde retningslinjer for,hvordan der via nedsættelse af udvalg, der kan rådgive ministeren, kansammensættes en persongruppe, der på relevant vis dækker alle deaspekter, der bør inddrages, når der foretages noget så væsentligt somændringer i kirkens indre anliggender. Ligesom ændringer på detteområde bør sendes i høring i brede folkelige og folkekirkelige kredse.

Konkret i forhold til valgmenighederne finder mindretallet det væsent-ligt, at de har indflydelse på samme niveau som resten af folkekirken.Valgmenighederne deler ikke økonomi med folkekirken og er af dengrund ikke valgbare til Folkekirkens Fællesudvalg. Dermed kan valgme-nighederne ikke få plads i det organ, der har bestemmende indflydelseogså på valgmenighedernes indre anliggender. Udvalg nedsat af ministe-ren kombineret med brede høringer kan derimod varetage de nødvendi-ge hensyn også til valgmenighederne på ligeværdige vilkår.

232

Mindretallets forslag er nærmere beskrevet i lovforslag "Et mindretalsudkast til Forslag til lov om indre anliggender", der kan ses i kapitel 10,afsnit 10.5.

Forslaget indebærer, at kirkeministeren efter forhandling med biskop-perne træffer beslutning om ændret eller ny regulering af folkekirkensindre anliggender. Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en ind-stilling fra biskopperne, men kan dog ikke fremme en sag, som ikke an-befales af 8 ud af 10 biskopper.

Biskopperne kan stille forslag om ændret eller ny regulering af folkekir-kens indre anliggender. Ministeren er ikke forpligtet til at fremme disseforslag.Inden kirkeministeren træffer beslutning om ændret eller ny reguleringaf indre anliggender, skal der gennemføres et udvalgsarbejde herom.Det forudsættes, at udvalgsarbejdet først igangsættes efter en forhand-ling med biskopperne. Udvalgsarbejdet skal sikre, at både den teologi-ske faglighed og sagkundskab samt bredden i folkekirken inddrages idet forberedende arbejde.Samtidig foreslås, at biskopperne fortsat skal have en mulighed for påegen hånd at nedsætte udvalg med henblik på at udrede eller overvejeområder, der hører til folkekirkens indre anliggender.

9.4.3 Et andet mindretals anbefaling

Et andet mindretal (Lisbet Christoffersen) anbefaler, at biskoppernesdaglige ansvar på området fastslås i lov eller lovgivningsbemærkninger,samt at et folkekirkeligt fællesudvalg ikke tillægges anden egentlig kom-petence på dette område end den indirekte, der ligger i bevillingskom-petencen. Mindretallet finder i stedet, at fællesudvalget bør tillægges enselvstændig rolle i processen med regulering af indre anliggender, jf.nedenfor.

Endelig indføres der en forpligtelse for ministeren til at sende forslag tilhøring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse, herunder de centra-le folkekirkelige organer. Høring iværksættes efter forhandling med bi-skopperne og skal foregå mellem udvalgsarbejdet og ministerens be-slutning om ændret eller ny regulering. Høringen kan dog undlades, hvisder alene er tale om mindre tekniske ændringer.

Mindretallet anbefaler endvidere, at lovgivningen sker med udgangs-punkt i en erkendelse af, at gældende ret på området er under udvikling,og at en lovgivning, der giver mulighed for, at staten handler imod etklart flertal af biskopperne og brede kredse i folkekirken, ikke længereer holdbar.

233

På den baggrund anbefaler dette mindretal, at lovgivning tager udgangs-punkt i en kombination af de foreliggende lovudkast fra flertallet og detandet mindretal vedr. indre anliggender. Disse lovudkast skal dog sup-pleres med de ændringer, der foreslås af dette mindretal.Mindretallet finder, at en ansvarlig udvikling af folkekirken indebærer,at kompetencekonflikter vedrørende fastlæggelse af indholdet i folke-kirkens ritualer, gudstjenesteordning, salmebog mv, dvs. den indholds-mæssige kompetence i forhold til de kongelige anordninger m.v., blivergjort til genstand for lovgivning.

Mindretallet er enig i den afgrænsning, der i denne betænkning er lagttil grund for forslag om fremtidig regulering. Til afgrænsningen er det etcentralt argument, at prioriteringer af fælles anliggender, herunderiværksættelse af eventuelle fælles projekter som f.eks. dåbsoplæring,påskeprojekter m.v. er almindelige, ’politiske’ prioriteringsopgaver in-den for folkekirken. De bør derfor besluttes efter helt almindelige be-slutningsprocedurer og bør ikke underlægges en særskilt kompetence-afgræsning. Derimod finder mindretallet, at der er behov for, at de indreanliggender underlægges en særskilt kompetenceafgrænsning. Mindre-tallet er for så vidt enig i den brug, der i denne betænkning er gjort afbegrebet om det almindelige præstedømme. Men den folkekirkeligetradition bygger på et skel mellem et (snævert fastlagt) kompetenceom-råde for præste- og bispeembedet og et (meget vidt fastlagt) kompeten-ceområde for organer, der er sammensat med gejstlig repræsentation,men med klart flertal af lægfolk. Denne sondring bør fortsat fremgå afden folkekirkelige struktur, også på nationalt niveau.

Dertil kommer, at begrebet indre anliggender i europæisk religionsrethar en bredere afgrænsning, der via bl.a. de nyeste domme på områdetfører til, at medarbejderne i kirker og religiøse organisationer kan un-dergives andre vilkår end dem, der gælder på det almindelige arbejds-marked. I modsætning hertil har det hidtil i nordisk kirkeret været enselvfølge, at medarbejdere i folkekirkerne (bortset fra gejstlige lære-sager) er undergivet almindelige ansættelsesretlige normer. Det er etemne, der alene har været nævnt i udvalget, og mindretallet ønsker medsin støtte til afgrænsningen at understrege, at der ikke for så vidt angårfolkekirken med forslagene om regulering af indre anliggender er åbnetfor en problematisering af denne selvfølgelighed.

234

Mindretallet er enig i, at den hidtidige praksis med hensyn til reguleringaf indre anliggender ved kongelig anordning med minister-kontrasigna-tur må anses for at være indenfor rammerne af særskilt den EuropæiskeMenneskerettigheds Konventions krav til regulering af trossamfundsindre anliggender. Det centrale retlige argument for lovligheden af den-ne praksis er formentlig, at regulering af området de sidste mange år (og

ikke mindst siden menneskerettighedskonventionen blev inkorporeret idansk ret, selvom der sikkert er tale om et tilfældigt sammenfald) ikkeer gennemført, uden at der har været opbakning fra flertallet af folkekir-kens biskopper og brede kredse i folkekirken i øvrigt. På den baggrunder der helt enkelt ikke tale om en begrænsning af indre anliggender,men en regulering i folkekirkens tjeneste. Det er mindretallets klare an-befaling, at der ved lov må fastlægges klare procedureregler, der inde-bærer, at det fortsat vil stå klart, hvornår en regulering af indre anlig-gender sker i folkekirkens tjeneste, og hvornår der måtte være tale om,at en regulering udgør en begrænsning af folkekirkens religionsfrihed,der i så tilfælde selvsagt kan og må begrundes med de relevante hensyn(nødvendighed, proportionalitet, hensyn til andres friheder eller rettig-heder mv). Dette indebærer tillige, at mindretallets tilslutning til fortsatanvendelse af kongelige anordninger til regulering af området for indreanliggender alene drejer sig om regulering, der sker i folkekirkens tje-neste. Ønsker statsmagten at begrænse folkekirkens religionsfrihed pådette område - af de anførte grunde - anbefales det, at man anvendergrundlovens almindelige lovgivningsproces for at sikre sig den nødven-dige demokratiske legitimitet bag en sådan eventuel begrænsning.

I den forbindelse anbefaler mindretallet tillige, at det i lovgivningen fast-slås - hvad der allerede er gældende praksis - at det er biskoppernes for-pligtelse at følge, understøtte og bidrage til videreudvikling af de områ-der, der er omfattet af begrebet indre anliggender. Det bør i den forbin-delse også være biskopperne - evt. i fællesskab - og ikke et fremtidigtfolkekirkeligt fællesudvalg, der nedsætter eventuelle stående udvalg mvfor at understøtte udviklingen af området, samtidig med, at det bør værebiskoppernes opgave ikke at begrænse udvikling af området, der måttefinde sted i andet regi. Biskopperne bør i udviklingsarbejdet være for-pligtet til at sikre, at hele den folkekirkelige, faglige og folkelige breddeog dybde, inkl. de folkekirkelige valgmenigheder, involveres i sådant

Det er mindretallets klare opfattelse, at en moderne, europæisk stat måerkende sine politiske og retlige grænser netop ved regulering af emnersom dem, der er omfattet af udvalgets forslag vedrørende regulering afindre anliggender (igen sådan, at hvis staten skal begrænse religionsfri-heden på disse områder, skal det ske under overholdelsen af de nævntehensyn). Det indebærer, at det af både lovgivning og bemærkninger ved-rørende fremtidig proces for regulering af indre anliggender bør fremgå,at ministeren alene kan indstille en retlig regulering af et sådant områdetil kongelig autorisation/resolution, hvis det er anbefalet af et kvalifice-ret flertal af biskopperne og brede kredse af folkekirken i øvrigt, såledesat ministerens kompetence på området begrænses negativt - medmin-dre, igen, der er tale om, at lovgivningsmagten ønsker at begrænse fol-kekirkens religionsfrihed af de nævnte grunde.

235

udviklingsarbejde. I den forbindelse bør også det faktisk eksisterendebispekollegium lovfæstes med en klar kompetenceafgrænsning, alleredefordi frit svævende ukontrolleret magt er demokratisk problematisk.Det er på den anden side ikke en hensigtsmæssig konstruktion at over-lade det samlede ansvar til biskopperne alene. På den baggrund anbefa-ler mindretallet, at man på nationalt niveau - med afsæt i ordlyden i me-nighedsrådslovens § 38 - tildeler initiativret og -pligt vedr. indre anlig-gender (inklusive udvalgsarbejde på området) til biskopperne, men så-dan, at eventuelle konklusioner og forslag til regulering på området fo-relægges det anbefalede folkekirkelige fællesudvalg til evt. samtykkeforud for en indstilling til ministeren om at udarbejde den nødvendigeregulering.

236

10 Udkast til lovforslag10.1 Flertallets udkast til lovforslag om økonomiForslag fra et flertal (Jens Andersen, Paw Kingo Andersen, Per BucholdtAndreasen, Ulla Morre Bidstrup, Helle Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E. Larsen, Karsten Nissen, IngeLise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, Karen Sundbøll og Preben JuulSørensen) tilUDKAST TILForslagtilLov om ændring af lov om folkekirkens økonomi(Folkekirkens Fællesudvalg)§1

I lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr. 753 af 25.juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014, foretagesfølgende ændringer:1.Efter kapitel 1 b indsættes:”Kapitel 1 c

1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i etstift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift har lægemedlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd samtrepræsentanter for valgmenigheder, der har hjemsted i stiftet.2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.Valgbare er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret har lægemedlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd i folkekirkensamt repræsentanter for valgmenigheder.3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenigheder harvalgret men er ikke valgbare.4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandlingmed undervisningsministeren og kulturministeren.

§ 9 b.Folkekirkens Fællesudvalg består af:

Folkekirkens Fællesudvalg

237

7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkeligeorganisationer og repræsenterer diakoni, mission og det folkekirkeligebørne- og ungdomsarbejde.8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkenspersonaleorganisationer, således at kirkemusikernespersonaleorganisationer udpeger 1 observatør, og de øvrigepersonaleorganisationer udpeger 1 observatør.Stk. 3.Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes afKirkeministeriet.

Stk. 2.Ordinært valg til Folkekirkens Fællesudvalg skal foretages indenudgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg tilmenighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november, ogfunktionsperioden er 4 år.§ 9 c.Folkekirkens Fællesudvalg vælger af sin midte en formand og ennæstformand. Valget sker ved hemmelig afstemning på FolkekirkensFællesudvalgs konstituerende møde, som Kirkeministeriet indkalder til.Valget har virkning for fællesudvalgets funktionsperiode. Medlemmerneaf Folkekirkens Fællesudvalg har pligt til at modtage valg som formandog næstformand.

Stk. 2.På det første møde efter nyvalg afgiver de læge medlemmervalgt i henhold til § 9 b, stk. 1, nr. 1 og 2, som ikke tidligere har afgivet enerklæring som foreskrevet i § 7 i lov om menighedsråd, en sådanerklæring.§ 9 d.Folkekirkens Fællesudvalgs møder er offentlige. Fællesudvalgetkan bestemme, at en sag skal behandles for lukkede døre, når dettefindes nødvendigt eller ønskeligt på grund af sagens beskaffenhed.Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag for dørlukning,forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes af fællesudvalget ellerformanden.Stk. 3.Folkekirkens Fællesudvalg kan beslutte at tillægge formandenhonorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmere regler omformandshonoraret m.v.

238

Stk. 2.Folkekirkens Fællesudvalg kan tillade andre personer, herunderpersoner i fællesudvalgets sekretariat, at overvære en sags behandlingfor lukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagens oplysning ellersagens behandling i øvrigt.

§ 9 e.Folkekirkens Fællesudvalg beslutninger træffes i møder.Fællesudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halvdelen afmedlemmerne er til stede.

Stk. 2.Afstemninger sker således, at det klart fremgår, hvorledes detenkelte medlem stemmer, jf. dog § 9 c. stk. 1.Stk. 3.Beslutninger træffes ved stemmeflertal blandt FolkekirkensFællesudvalgs medlemmer.

Stk. 4.Folkekirkens Fællesudvalg vedtager selv sin forretningsorden,der skal godkendes af kirkeministeren.§ 9 f.Valg til Folkekirkens Fællesudvalg sker ved urafstemning.Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til FolkekirkensFællesudvalg og om fællesudvalgets virksomhed.”

3.I§ 11, stk. 4,ændres ”kirkeministeren beslutte at indregne” til:”indregnes”.

2.I§ 11, stk. 1, nr. 5 og 6,og§ 11, stk. 3,udgår ”efter kirkeministerensbestemmelse”.

4.I§ 12, 1. pkt.,udgår ”, for så vidt denne virksomhed ikke dækkes afbevillinger på finansloven”.216.I§ 13, stk. 1, 3. pkt.,affattes således:5.I§ 13, stk. 1, 1. pkt.,udgår ”efter kirkeministerens bestemmelse”.

7.I§ 13, stk. 2, 1. pkt.,ændres ”efter kirkeministerens bestemmelse” til:”af fællesfonden”.21

”Kirkeministeren fastsætter retningslinjer for FolkekirkensFællesudvalgs beslutning om, hvordan beløbet fordeles blandtkommunerne.”

Ændringen er alene relevant, såfremt der sker en omlægning af statenstilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer afflertallet i udvalget.

239

11.I§ 15, stk. 3,ændres ”kirkeministeren” til: ”FolkekirkensFællesudvalg efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer”.12.Efter § 15 indsættes:

”… Fællesfondens budget fastsættes af Folkekirkens Fællesudvalg efterde af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.”

”Forslagene indsendes til Folkekirkens Fællesudvalg inden en afkirkeministeren fastsat frist.”10.§ 15, stk. 2,1. pkt.,affattes således:

8.I§ 14, stk. 1, 2. pkt.,ændres ”kirkeministeren” til: ”FolkekirkensFællesudvalg”.9.§ 15, stk. 1, 2. pkt.,affattes således:

13.I§ 17, stk. 1,ændres ”Kirkeministeren” til: ”FolkekirkensFællesudvalg”.14.I§ 17, stk. 3,ændres ”kirkeministeren” til: ”FolkekirkensFællesudvalg” (2 steder).15.I§ 17indsættes somstk. 5:

”§15 a.Inden kirkeministeren fastsætter de i § 13 og § 15, stk. 2 og 3,omtalte retningslinjer, skal ministeren foretage en høring afFolkekirkens Fællesudvalg.”

”Stk. 5.Folkekirkens Fællesudvalg skal aflægge en årlig beretning omfællesfondens budget og regnskab.”16.Kapitel 4affattes således:

240

1) Pensioner og efterindtægt i henhold til lov om tjenestemandspensionvedrørende provster og præster.Stk. 1.Loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.§2§3Stk. 2.Staten yder et bloktilskud til folkekirken til delvis dækning affolkekirkens udgifter. Bloktilskuddet ydes til fællesfonden.”22

§ 20.Af folkekirkens udgifter afholder statskassen:

Bloktilskud

”Kapitel 4

Kirkeministeren foretager i folketingsåret 2022-23 en evaluering afordningen for Folkekirkens Fællesudvalg.Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.§4

Bemærkninger til lovforslagetAlmindelige bemærkninger

Ved lovforslaget foreslås det således, at et nyt folkekirkeligt landsdæk-kende organ – Folkekirkens Fællesudvalg - får kompetence til at fast-lægge budget for fællesfonden samt landskirkeskattens størrelse efterde af kirkeministeren fastsatte retningslinjer. Det foreslås også, at Fol-kekirkens Fællesudvalg aflægger regnskab for fællesfonden. Ministerensrolle ændres således, at ministeren fremover fastsætter rammen for22

Formålet med lovforslaget er at skabe klare regler for beslutningsgrund-laget for den fælles økonomi i folkekirken, at øge legitimiteten bag ud-skrivning og anvendelse af landskirkeskatten samt at øge den folkekir-kelige indflydelse på prioriteringen af den fælles økonomi.1. Indledning

Ændringen er alene relevant, såfremt der sker en omlægning af statenstilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer afflertallet i udvalget.

241

forvaltningen af fællesfonden, mens den løbende prioritering flyttes tilfællesudvalget.

Folkekirkens Fællesudvalg kan alene drøfte og behandle de områder,hvor fællesudvalget ifølge lov er tillagt kompetence, b.la. kan fællesud-valget ikke udtale sig om anliggender, der ifølge lovgivningen varetagesaf menighedsråd, provstiudvalg eller stiftsråd.2. Baggrunden for lovforslaget

Ved lovforslaget foreslås det endvidere, at statens tilskud til folkekirkenomlægges til et bloktilskud, hvilket giver Folkekirkens Fællesudvalgmulighed for selv at prioritere anvendelsen af tilskuddet inden for de afministeren fastsatte retningslinjer.23

På baggrund af regeringsgrundlaget ”Et Danmark, der står sammen” fraoktober 2011 blev Udvalget om en mere sammenhængende og modernestyringsstruktur for folkekirken nedsat i september 2012. Udvalget fiktil opgave at komme med forslag til en mere sammenhængende og mo-derne styringsstruktur for folkekirken med en klar ansvarsfordeling forøkonomiske og indholdsmæssige forhold.Udvalgets foreløbige overvejelser blev den 2. maj 2013 offentliggjort i etdebatoplæg, som blev sendt i høring i perioden 2. maj til 31. oktober2013.Udvalgets endelige betænkning, som danner baggrund for lovforslaget,blev offentliggjort i april 2014.

Udvalgets flertal foreslår også, at Folkekirkens Fællesudvalg får del ikompetencen vedrørende indre anliggender. Denne del af kompetencener beskrevet i det samtidig hermed fremsatte forslag til Lov om folkekir-kens indre anliggender.Lovforslaget fremsættes på grundlag af disse anbefalinger.23

I betænkningen anbefaler et flertal i udvalget bl.a., at et nyt folkekirke-ligt landsdækkende organ - Folkekirkens Fællesudvalg - får kompetencetil at fastlægge budget for fællesfonden samt landskirkeskattens størrel-se efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer. Det foreslås også,at Folkekirkens Fællesudvalg aflægger regnskab for fællesfonden.

I betænkningen anbefaler et andet flertal endvidere, at statens tilskud tilfolkekirken omlægges til et bloktilskud.Afsnittet er alene relevant, hvis der foreslås en omlægning af statens tilskudtil et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af flertallet iudvalget.

242

3. Lovforslagets indhold3.1. Gældende retFællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Lovgrundlaget for fællesfon-den er kapitel 2 i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr.753 af 25. juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014.3.1.1. Fællesfonden§ 10 i lov om folkekirkens økonomi definerer fællesfonden som "folke-kirkens fælleskasse". Det fremgår af § 10, at fællesfonden bestyres afbiskopperne og af et administrativt fællesskab efter bestemmelser fast-sat af kirkeministeren og under ansvar over for kirkeministeren. Ordet"bestyres" er her anvendt i betydningen "administreres" eller "forval-tes".

Fællesfonden dækker en række folkekirkelige udgifter, der betragtessom fælles, selv om en meget stor del af dem (f.eks. folkekirkens andel afløn til præster og provster samt udligningstilskud, jf. § 11, stk. 1, nr. 1,og § 13, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi) vedrører det lokale ni-veau i folkekirken. Fællesfondens udgifter er i 2014 budgetteret til1.180 mio. kr. Dette beløb er eksklusiv statens andel af præsteløn.I § 11, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi fastlægges, hvilke udgifterfællesfonden skal dække. Det fremgår af bestemmelsen, at fællesfondenafholder folkekirkens udgifter, som ikke dækkes af kirkekasserne, prov-stiudvalgskasserne eller staten, herunder:1) Løn, godtgørelse m.v. til præster og provster.2) Udgifter vedrørende stiftsadministrationerne, herunder pensioner tiltidligere tjenestemandsansatte medarbejdere.3) Pensioner til tidligere tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.4) Udgifter til folkekirkens fælles IT-løsninger.5) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvisdækning af udgifter til uddannelse af ansatte i folkekirken og afpersoner, der ønsker sådan ansættelse.6) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvisdækning af udgifter til særlige menigheder.7) Udgifter til revision af de lokale kirkelige kasser.8) Udligning i henhold til lovens § 13, stk. 1. § 13 fastslår, at der efterministerens bestemmelse kan ydes udligningstilskud af fællesfonden tilnedsættelse af den kirkelige ligning i økonomisk svage områder, og atder desuden kan ydes et "generelt tilskud" til nedsættelse af denkirkelige ligning i de enkelte kommuner.9) Generelt tilskud, jf. § 13, stk. 2.

243

I § 11, stk. 2-4, i lov om folkekirkens økonomi er nævnt nogle udgifter,som fællesfonden kan afholde, men som ministeren kan beslutte, at fæl-lesfonden skal have refunderet helt eller delvis fra kirkekasserne ellerprovstiudvalgskasserne. Det fremgår heraf, at der af fællesfonden – udover de udgifter der er nævnt i § 11, stk. 1, i loven - kan afholdes udgif-ter, der vedrører lokale kirkelige aktiviteter, herunder:

1) Forsikrings- og skadesudgifter.2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov om folkekirkenskirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkenskirkebygninger og kirkegårde § 33.4) Udgifter til den sagkyndige medvirken samt registrering ogafregistrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger ogkirkegårde § 21, stk. 2 og 3 og § 22 a, stk. 2 og 3.

For disse udgifter kan fællesfonden som nævnt efter kirkeministerensbestemmelse opkræve hel eller delvis refusion fra kirke- eller provstiud-valgskassen. I refusionen af skadesudgifter, jf. § 11, stk. 2, nr. 1, i lov omfolkekirkens økonomi, kan kirkeministeren beslutte at indregne en hen-læggelse, dog således at den samlede henlæggelse ikke kan udgøre etstørre beløb end den gennemsnitlige årlige skadesudgift.Den nuværende ordning betyder således, at ministeren har enekompe-tencen i forhold til at beslutte, om der af fællesfonden skal bevilges mid-ler til en bestemt udgift, herunder midler til de såkaldte fælles anliggen-der. Betegnelsen fælles anliggender omfatter forskellige initiativer elleraktiviteter inden for folkekirken, som det af forskellige grunde vurderesrelevant eller nødvendigt at varetage på nationalt niveau.

Fællesfondens største indtægtskilde er landskirkeskatten, der i 2014udgør 1.107,2 mio. kr. Landskirkeskatten udskrives med samme procen-tuelle vægt i alle ligningsområder. Det indebærer blandt andet, at øko-nomisk stærke områder bidrager til at sikre det økonomiske grundlagfor det nødvendige antal præstestillinger i økonomisk svage områder.244Det fremgår af § 14, stk. 1-3, i lov om folkekirkens økonomi, at kirke-kasserne til fællesfonden skal indbetale pensionsbidrag for tjeneste-mandsansatte kirkefunktionærer, at fællesfonden kan oppebære refu-sioner af udgifter, der er afholdt af fællesfonden, men vedrører lokale

Nyere initiativer og aktiviteter, som er fælles anliggender, er bl.a. Folke-kirke og Religionsmøde, den fælles hjemmeside folkekirken.dk, Den Fol-kekirkelige Udviklingsfond, udarbejdelse af et fælles logo, der kan bru-ges af alle i folkekirken samt etablering af et videns- og studiecenter. Foralle initiativerne gælder, at der er behov for en fælles finansiering, og atde endelige beslutninger om dem derfor træffes i tilknytning til fælles-fonden.

kirkelige aktiviteter, jf. lovens § 11, stk. 2-4, samt at fællesfonden kanoppebære leje- og driftsindtægter vedrørende fællesfondens aktiviteter.Det fremgår af § 14, stk. 4, i lov om folkekirkens økonomi, at den del affællesfondens udgifter, der ikke kan afholdes af indtægterne i medfør af§ 14, stk. 1-3, eller af tilskud fra statskassen, dækkes gennem en lands-kirkeskat, der pålignes folkekirkens medlemmer.Det fremgår af § 15, stk. 2, at kirkeministeren fastsætter det samledebudget for fællesfonden. Der kan ikke budgetteres med samlede udgif-ter, der er større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtæg-ter samt eventuelt videreført overskud fra tidligere år.Ministeren fastsætter også landskirkeskatten, jf. lov om folkekirkensøkonomi § 15, stk. 3, der sammen med kirkeskat til de lokale kirkeligekasser udgør den kirkeskat, som medlemmer af folkekirken betaler.Lov om folkekirkens økonomi indeholder i § 15 bestemmelser om fast-sættelse af fællesfondens budget samt fastsættelse af landskirkeskattensstørrelse og fordeling.Fastsættelsen af det samlede budget sker på grundlag af budgetforslagfra de 10 stifter samt de folkekirkelige institutioner, som helt eller delvisfinansieres af fællesfonden, jf. lovens § 15, stk. 1.

Fællesfondens budget og landskirkeskatten bliver fastsat efter høring afbudgetfølgegruppen vedrørende folkekirkens drift. Denne høring erhjemlet på bekendtgørelsesniveau i § 6 i bekendtgørelse nr. 813 af 24.juni 2013 om budget og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden.

Det fremgår således af bekendtgørelsens § 6, at budgetfølgegruppen hartil opgave at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning affællesfonden og løbende rådgive ministeriet herom, at rådgive kirkemi-nisteren om fastlæggelsen af fællesfondens budget og om eventuelleefterfølgende budgetændringer og at rådgive ministeren efter anmod-ning i spørgsmål om fællesfonden.Budgetfølgegruppen består af en biskop, en stiftskontorchef, en repræ-sentant for Landsforeningen af Menighedsråd, en repræsentant forDanmarks Provsteforening samt en repræsentant for Kirkeministeriet,jf. § 7 i bekendtgørelse om budget og regnskabsvæsen m.v. for fælles-fonden.

245

3.1.2. Statens tilskud til folkekirken

24

Det fremgår af § 20, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi, at staten ydertilskud til folkekirkens udgifter i form af lønninger, pensioner og andreydelser til biskopperne, pensioner og efterindtægt i henhold til lov omtjenestemandspension vedrørende provster og præster samt udgifterneved den kirkelige betjening af Christiansø og Hirsholmene.Statskassen yder endvidere et årligt tilskud til fællesfonden på 40 pct. affællesfondens udgifter til lønninger til præster og provster svarende til1.892,8 årsværk. Præstestillinger herudover finansieres fuldt ud af fæl-lesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1, eller lokalt i henhold til § 2, stk.1, nr. 1, jf. § 20, stk. 2, i lov om folkekirkens økonomi.

Det fremgår af § 20, stk. 3, i lov om folkekirkens økonomi, at statskassenendvidere udreder tilskud til restaurering af kirker og af kirkers histo-riske inventar samt særligt bevaringsværdige gravminder. Tilskuddetsstørrelse fastsættes på finansloven, men udgør dog mindst 14 mio. kr.årligt.I 2014 er statens bevillinger på i alt 760,6 mio. kr. og fordeler sig påfølgende:Departementet – KirkeForskellige tilskudStatens bevillinger til folkekirken 2014 (nettoudgift)Mindelunden og De kgl. begravelseskapeller m.v.Dansk Kirke i SydslesvigIstandsættelse af kirkerTilskud til fællesfonden – betjening af RigshospitaletTilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandetLøn til biskopper (inkl. pensionsbidrag)Pensionskassen af 1950 (§ 36)Udgifter i altTilskud til løn til præster og provsterPensionsbidrag af både statens og fællesfondens del afpræstelønnen*Pension til præster og provster (§ 36)Kompensation som følge af navnelovmio. kr.29,614,8362,7177,917,68,60,61,49,39,9

760,6

19,1

101

8,1

246

Afsnittet er alene relevant, hvis der foreslås en omlægning af statens tilskudtil et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af flertallet iudvalget.

I relation til Det mellemkirkelige Råd fremgår det af § 12, 1. pkt., i lovom folkekirkens økonomi, at kirkeministeren fastsætter nærmere reglerom folkekirkens deltagelse i mellemkirkeligt arbejde, herunder om fi-nansiering af et centralt mellemkirkeligt råds virksomhed af fællesfon-den, for så vidt denne virksomhed ikke dækkes af bevillinger på finans-loven.

De forskellige tilskud, som staten bevilger på 0,6 mio. kr., ydes til hen-holdsvis Det mellemkirkelige Råd, Selskabet for Kirkelig Kunst, Fore-ningen for Kirkegårdskultur og udgifter til den gejstlige betjening afChristiansø og Hirsholmene.

Der ydes, som det fremgår ovenfor, via bevilling på finansloven kompen-sation til folkekirken for de folkekirkelige personregisterføreres admini-stration af navneændringer. Denne kompensation blev indført efter enændring af navneloven i 2007, som medførte en meget stor stigning iantallet af navneændringer, og som efterfølgende betød, at der blev ind-ført gebyrbetaling i forbindelse med ansøgninger om navneændring.Gebyrbetalingerne på navneændringer indbetales via Ministeriet forBørn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold. Over finansloven ud-betales der herefter en kompensation til fællesfonden, som svarer tilfolkekirkens andel af de statslige gebyrer. Kompensationen til folkekir-ken svarer således direkte til folkekirkens andel af gebyrindtægterne.Kompetencen i forhold til statens bevillinger til folkekirken udøves delsaf Folketinget, dels af regeringen og her primært kirkeministeren.Folketinget har kompetencen til at fastsætte arten og omfanget af sta-tens tilskud til folkekirken. Den udøves på følgende måde:•Folketinget har, som nævnt ovenfor, i § 20 i lov om folkekirkensøkonomi, fastlagt nogle udgiftsområder, som staten skal bevilgetilskud til.•Folketinget vedtager med finansloven omfanget af statens tilskud.På finansloven fastsættes også tilskud til nogle områder ud overdem, der er nævnt i økonomiloven. Det drejer sig, som det erfremgået ovenfor, bl.a. om tilskud til Dansk Kirke i Sydslesvig ogtil kirkelig betjening af danske andre steder i udlandet, dervaretages gennem Danske Sømands- og Udlandskirker, samtforskellige tilskud af mindre omfang.

Regeringen udøver kompetence i forhold til statens bevillinger tilfolkekirken på følgende måder:

247

Provstiudvalgene skal fastsætte det lokale ligningsprovenu, dvs. denlokale andel af kirkeskatten senest 15. september i året før budgetåret,jf. lov om folkekirkens økonomi. Dette gælder også for landskirkeskat-ten, der fastsættes af kirkeministeren. Det er nødvendigt, da det er kom-munen, der skal fastsætte den samlede kirkeskatteprocent og melde denind til Økonomi- og Indenrigsministeriet senest 15. oktober i året førbudgetåret. Kommunerne kan vælge mellem at være selvbudgetterendeeller følge det statsgaranterede udskrivningsgrundlag for kommune-skatten. Det er en politisk beslutning, og der er derfor ikke nogen auto-matik i omregningen af det lokale ligningsprovenu og landskirkeskat-tens provenu til en kirkeskatteprocent.Økonomi- og Indenrigsministeriet udmelder det statsgaranterede ud-skrivningsgrundlag for det efterfølgende budgetår senest 1. juli i åretforud for budgetåret. Kirkeministeren meddeler af hensyn til den lokalebudgetproces provstiudvalgene og kommunerne størrelsen af landskir-keskatten i det følgende budgetår umiddelbart efter 1. juli.Fællesfondens udgiftsside og det samlede budget udmeldes af kirkemi-nisteren 1. november forud for budgetåret, jf. § 9, stk. 5, i bekendtgø-relse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regnskabsvæsen m.v. forfællesfonden. Ministeren kan, jf. § 9, stk. 6, efterfølgende træffe beslut-ning om ændring af budgettet efter høring af budgetfølgegruppen.

•Finansministeren udarbejder og fremsætter i Folketinget forslagtil finanslov. Finanslovsforslaget vedrørende § 22 Kirkeministerietudarbejdes i tæt samspil med Kirkeministeriet.•Kirkeministeren administrerer finanslovens bevillinger tilfolkekirken.•Det indebærer bl.a., at kirkeministeren har kompetence til ogansvar for at foretage den nærmere fordeling af den bundnebevilling til præsteløn.•Fordelingen er traditionelt sket i samspil med biskopperne iforbindelse med fastsættelsen af fællesfondens budget ogfællesfondens bevilling til præsteløn.•Det er biskoppen, der har kompetencen til at fordele stiftetsbevilling til præsteløn inden for stiftet. Det er således biskoppen,der fastlægger placeringen af præstestillinger i stiftet.•Da den største del af statens bevillinger til folkekirken medøkonomilovens § 20 er bundet til tilskud til præsteløn samtpension til præster, har kirkeministeren alene mulighed forgennem det årlige finanslovsbidrag at prioritere udmøntningen afca. 13 pct. af statens samlede tilskud til folkekirken.

248

Det fremgår af ovenstående, at landskirkeskatten i praksis er låst for detkommende budgetår, når kommunalbestyrelsen senest den 15. oktober

året før budgetåret har fastsat kirkeskatteprocenten for det kommendeår.

Finansloven for det kommende budgetår vedtages normalt af Folketin-get primo december i året forud for budgetåret, så ændringer i følge-lovgivning kan nå at komme på plads inden budgetårets start. Folketin-get kan i forbindelse med behandlingen af finansloven beslutte at redu-cere eller øge statens tilskud til folkekirken, herunder at der skal ske enændring af bestemmelserne herom i lov om folkekirkens økonomi.

Hvis Folketinget beslutter at reducere statens tilskud til folkekirken fordet førstkommende budgetår, så indebærer det, at kirkeministeren skaltilvejebringe de manglende midler eller finde besparelser svarende tilreduktionen i tilskuddet.

I henhold til lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, kan der ikke bud-getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fratidligere år. Teknisk er det ikke muligt at hæve landskirkeskatten, dakirkeskatten for det kommende budgetår er fastlagt. Ministeren kan kunkompensere for det manglende tilskud fra staten ved at bruge et evt.videreført overskud fra tidligere år eller ved besparelser.3.2. Udvalgets overvejelser og forslagVed lovforslaget foreslås det, at et nyt folkekirkeligt organ - Folkekir-kens Fællesudvalg - får kompetence til at fastlægge budget for fælles-fonden samt landskirkeskattens størrelse inden for de af kirkeministe-ren fastsatte retningslinjer. Det foreslås også, at Folkekirkens Fællesud-valg aflægger regnskab for fællesfonden. Ministerens adgang til at fast-sætte retningslinjer omtales nærmere i afsnit 3.2.2.3.2.1. Folkekirkens Fællesudvalgs sammensætning og styrelsesregler

Lovforslagets § 1, nr. 1, indebærer, at der fastsættes regler om sammen-sætningen af Folkekirkens Fællesudvalg og om dettes virksomhed.Folkekirkens Fællesudvalg foreslås sammensat, således:

249

7)8)

4)5)6)

Med den foreslåede affattelse af § 9 b, stk. 1, nr. 3, tillægges præster,bortset fra provster og biskopper, valgret og valgbarhed ved valg afpræsterepræsentanterne til fællesudvalget. Det foreslås også, at præsteransat i valgmenigheder valgret men ikke valgbarhed ved valget af præ-sterepræsentanter til fællesudvalget.

Endvidere foreslås det, at repræsentanter for valgmenigheder har valg-ret ved valg af fællesudvalgets læge medlemmer. Dette svarer til den nu-gældende ordning ved valg af biskopper, jf. lov om udnævnelse af bi-skopper og om stiftsbåndsløsning, hvorefter repræsentanter for valgme-nigheder i et stift har valgret til bispevalg i det pågældende stift.

Ifølge den foreslåede affattelse af § 9 b, stk. 1, nr. 1 og 2, har de lægemedlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd valgret ved valgaf fællesudvalgets læge medlemmer.

menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd i stiftet samtrepræsentanter for valgmenigheder med hjemsted i stiftet harvalgret.4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.Valgbare er personer, der er valgbare til menighedsråd. Lægemedlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd ifolkekirken samt repræsentanter for valgmenigheder har valgret.3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenighederhar valgret men er ikke valgbare.2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.2 biskopper, der vælges af biskopperne.2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandlingmed undervisningsministeren og kulturministeren.3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkeligeorganisationer og repræsenterer diakoni, mission og detfolkekirkelige børne- og ungdomsarbejde.2 observatører, der udpeges af folkekirkenspersonaleorganisationer, således at kirkemusikernespersonaleorganisationer udpeger 1 observatør, og de øvrigepersonaleorganisationer udpeger 1 observatør.

250

Et flertal i udvalget har foreslået, at Folkekirkens Fællesudvalg ud overkompetence vedrørende fælles økonomi og fælles anliggender tilligeindgår som led i proceduren og dermed får del i kompetencen vedrø-rende folkekirkens indre anliggender. Da valgmenighederne anvendersamme salmebog, gudstjenesteordning og ritualer som sognemenighe-derne, har udvalget fundet, at repræsentanter for valgmenighederne børhave valgret ved valg af fællesudvalget uanset, at de ikke bidrager tilfolkekirkens økonomi.

De 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren, jf. forslaget til affat-telse af § 9 b, stk. 1, nr. 6, har til formål at repræsentere en bred folkeligtilknytning til folkekirken. Det er kirkeministeren, der har kompetencentil at udpege de to medlemmerne, men det forudsættes i bestemmelsen,at dette sker efter forhandling med henholdsvis kulturministeren og un-dervisningsministeren, idet folkekirken har en særlig berøringsflade tilnetop disse to områder.

Ifølge den foreslåede affattelse af § 9 b, stk. 1, nr. 2, skal der vælges 4 læ-ge medlemmer ved forholdstalsvalg på landsplan. Ved valget af disse 4læge medlemmer anbefaler styringsudvalget, at Sainte-Laguës forde-lingsmetode anvendes som valgmetode, idet dette giver en bedre mulig-hed for mindretalsrepræsentation end anvendelse af D´Hondts forde-lingsmetode, som ellers anvendes ved valg til menighedsråd og prov-stiudvalg.

Endvidere foreslås, at funktionsperioden for Folkekirkens Fællesudvalger fire år, og at ordinært valg til fællesudvalget afholdes inden udgangenaf oktober måned i året efter, at ordinært valg til menighedsråd har fun-det sted. Valget gælder fra 1. november. Funktionsperioden for fælles-udvalget bliver dermed sammenfaldende med funktionsperioden forprovstiudvalgene og stiftsrådene. Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 1.Indførelsen af Folkekirkens Fællesudvalg vil betyde, at den eksisterendebudgetfølgegruppe og det eksisterende budgetsamråd nedlægges. Dadisse er hjemlet på bekendtgørelsesniveau, kræver nedlæggelsen ikkeen lovændring.Sekretariatsbetjeningen af Folkekirkens Fællesudvalg foreslås varetagetaf Kirkeministeriet, jf. lovforslagets § 1, nr. 1.

Folkekirkens Fællesudvalgs sekretariat skal i kraft af den foreslåedeordning varetage opgaver for udvalget i tæt samspil og sammenhængmed Kirkeministeriet. Det gælder f.eks. udarbejdelse af udkast til fi-nanslovsbidraget og samspillet med ministeriet omkring de af ministe-ren udarbejdede retningslinjer og samspillet med regering og Folketing iøvrigt.Sekretariatets medarbejdere skal i varetagelsen af deres sekretariats-funktion alene betjene Folkekirkens Fællesudvalg, og sekretariatslede-ren refererer - ud over til formanden for Folkekirkens Fællesudvalg -direkte til departementschefen i Kirkeministeriet, som har det overord-nede ansvar for sekretariatets funktion.Af hensyn til samspillet mellem kirkeministeren/ministeriet og Folke-kirkens Fællesudvalg, hvor der forudsættes en tæt dialog, foreslås detsom anført, at sekretariatsbetjeningen varetages af Kirkeministeriet.

251

Folkekirkens Fællesudvalg kan i øvrigt indhente eksterne sagkyndigevurderinger m.v. i det omfang, fællesudvalget finder det relevant. Folke-kirkens Fællesudvalg kan således, hvis udvalget finder behov derfor,indhente sagkyndige vurderinger m.v. uafhængigt af Kirkeministeriet.Udgifterne til sekretariatsbetjeningen afholdes af fællesfonden.Styringsudvalget har overvejet, om formanden alene skulle kunne væl-ges blandt fællesudvalgets læge medlemmer for også ved besættelsen afformandsposten at understrege det tydelige læge element i fællesudval-get. Styringsudvalget finder imidlertid, at det bør overlades til fællesud-valget selv at beslutte, om formanden skal være læg eller gejstlig.Det foreslås endvidere i lovforslagets § 1, nr. 1, at Folkekirkens Fælles-udvalgs møder skal være offentlige. De offentlige møder vil bidrage tilåbenhed og gennemsigtighed i forhold til fællesudvalgets beslutningerom fællesfondens budget og regnskab samt fastsættelse af landskirke-skattens størrelse.Lovforslagets § 1, nr. 1, indeholder herudover en række bestemmelserom valg af formand og næstformand, om afgivelse af erklæring samt omhonorar til formanden.

Det foreslås i forlængelse heraf, at der skabes hjemmel til, at fællesud-valget kan behandle enkelte sager for lukkede døre. Hvorvidt en sag skalbehandles for lukkede døre, må afgøres under hensyn til den enkeltesags beskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag fordørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes af fælles-udvalget. Det må antages, at behovet for at lukke dørene relativt sjæl-dent vil opstå, men muligheden består, eksempelvis i sager vedrørendekontrakter eller i personalesager.Folkekirkens Fællesudvalg kan tillade andre personer, herunder perso-ner i fællesudvalgets sekretariat, at overvære en sags behandling forlukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagens oplysning ellersagens behandling i øvrigt.Forslagene vedrørende offentlige møder m.v. svarer til den gældenderetstilstand for afholdelse af møder i menighedsråd og provstiudvalg.Det foreslås, at Folkekirkens Fællesudvalg selv fastsætter sin forret-ningsorden, der skal godkendes af kirkeministeren.Det foreslås endvidere, at Folkekirkens Fællesudvalgs beslutningertræffes i møder, og at fællesudvalget er beslutningsdygtigt, når mindsthalvdelen af medlemmerne er til stede. Beslutninger træffes ved stem-meflertal. Afstemninger skal - bortset fra ved valg af formand og næst-formand - foregå således, at det klart fremgår, hvorledes det enkelte

252

medlem stemmer. Forslaget svarer til den gældende retstilstand forbeslutninger i menighedsråd og provstiudvalg.

Endelig foreslås, at valg til Folkekirkens Fællesudvalg sker ved uraf-stemning. Valg ved urafstemning kendes fra bispevalgene. Endvidereforeslås det, at kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg tilFolkekirkens Fællesudvalg og visse regler om rammerne for fællesud-valgets beslutninger. Der henvises til de særlige bemærkninger til lov-forslagets § 1, nr. 1, om anvendelsen af denne bemyndigelse.3.2.2. Folkekirkens Fællesudvalgs kompetencer

Ved lovforslaget foreslås det, at Folkekirkens Fællesudvalg fastsætterbudget for fællesfonden samt landskirkeskattens størrelse inden for deaf ministeren fastsatte retningslinjer, jf. lovforslagets § 1, nr. 10-11. Fol-kekirkens Fællesudvalg har således inden for de af kirkeministeren fast-satte retningslinjer kompetence til at fastsætte niveauet for hovedpar-ten af fællesfondens udgifter og indtægter.Folkekirkens Fællesudvalg aflægger regnskab for fællesfonden, jf. lov-forslagets § 1, nr. 13. Det fremgår allerede i dag af lov om folkekirkensøkonomi § 17, stk. 2, at kirkeministeren fastætter regler om fællesfon-dens regnskabsvæsen. Denne bemyndigelse opretholdes.Herved tillægges Folkekirkens Fællesudvalg kompetencen efter de afkirkeministeren fastsatte retningslinjer.

Lovforslaget indeholder således en bemyndigelse til kirkeministeren tilat fastsætte visse rammer for fællesudvalgets fastsættelse af fællesfon-dens budget og landskirkeskattens størrelse. Ved fastsættelsen af disseretningslinjer skal kirkeministeren understøtte folkekirkens varetagelseaf de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekirkenstilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal således blandtandet medvirke til at sikre, at folkekirkens landsdækkende forpligtelsetil præstelig betjening opretholdes med de tilpasninger, som den demo-grafiske udvikling tilsiger.I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen affællesfondens udgifter og landskirkeskatten.Det forudsættes, at kirkeministeren ikke ved fastsættelsen af retnings-linjerne fastsætter indholdsmæssige begrænsninger for specifikkefælles anliggender. Fælles anliggender er initiativer, som fællesudvalgetaf forskellige grunde vurderer, at det vil være relevant eller nødvendigtat varetage på nationalt niveau.•Ministeren kan f.eks. fastsætte retningslinjer med følgende ind-hold: Antallet af præstestillinger. Ministeren forventes i retnings-

253

•

•••

•

••

254

Hvis der ikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, vilantallet af præstestillinger fortsat være reguleret i lov om folkekirkensøkonomi, hvorefter statskassen yder et årligt tilskud til fællesfonden på 40pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præster og provster svarendetil 1.892,8 årsværk. Præstestillinger herudover finansieres fuldt ud affællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1, eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1,nr. 1, i lov om folkekirkens økonomi.26Dette tilskud fastsættes i dag over finansloven. Denne retningslinje er såledesalene relevant, hvis der foreslås en omlægning til et bloktilskud, jf.anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af flertallet i udvalget.25

Det bemærkes i øvrigt, at Folkekirkens Fællesudvalg – ved siden af de afministeren fastsatte retningslinjer - vil være bundet af bestemmelsen i

linjerne at fastsætte et minimum for antallet af præstestillinger.Der kan f.eks. i retningslinjerne fastsætte en bestemmelse medudgangspunkt i det nuværende niveau for antallet af præste-stillinger på minimum 1892,8, med henblik på at sikre fortsatmulighed for præstelig betjening i rimeligt omfang overalt ilandet.25En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præstelønmellem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjerom, at der fortsat anvendes en model for fordeling af præstestil-linger, der bygger på faste kriterier som antal medlemmer affolkekirken, antal kirker, antal kirkelige handlinger, forpligtelse iforhold til ikke-medlemmer og særlige vilkår i de enkelte stifter.Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmererammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsættenærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgifter,herunder et øvre loft for disse.Udligningsordningen. Ministeren kan fastsætte nærmere reglerfor størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udligningstil-skud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lignings-områderne).Understøttelse af uddannelse, herunder efter- og videreuddan-nelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer. Ministerenforventes at fastsætte retningslinjer, hvorefter der forsat skal skeen prioritering af uddannelse, herunder efter- og videreuddan-nelse af præster og kirkefunktionærer.Tilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandet.26Det mellemkirkelige arbejde. Ministeren kan fastsætte nærmereretningslinjer for folkekirkens mellemkirkelige arbejde, herunderdets sekretariat, jf. i øvrigt § 12 i lov om folkekirkens økonomi oglovforslagets § 1, nr. 4.

lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budget-teres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra landskir-keskatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra tid-ligere år.Lovforslaget medfører således, at det fremover er Folkekirkens Fælles-udvalg, som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil havekompetence til:•at fastsætte landskirkeskattens størrelse,•at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondensforskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,•at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,godtgørelse m.v. til præster og provster og dermed prioritereantallet af præstestillinger, som aflønnes af fællesfonden, ud overdet antal, der af ministeren fastsættes som minimum. Dette skalblandt andet ses i sammenhæng med den foreslåede ændring i § 1,nr. 16, hvorefter statens tilskud til folkekirken foreslås omlagt tilet ikke-øremærket bloktilskud.27•at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præstelønmellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger påfaste kriterier,•at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, derfinansieres helt eller delvis af fællesfonden, og•at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes somudligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne(ligningsområderne).

Det skal dog bemærkes, at retningslinjer, der er fastsat af ministeren, tilenhver tid kan ændres af ministeren inden for de overordnede rammer,

Lovforslaget vil betyde, at Folkekirkens Fællesudvalg har den fuldekompetence inden for retningslinjerne, og ministeren vil - bortset fraudøvelse af en almindelig legalitetskontrol - ikke have kompetence iforhold til afgørelser, der ligger inden for retningslinjerne. De afgørelser,som fællesudvalget træffer, og som ligger inden for retningslinjerne, ersom udgangspunkt således endelige og kan - bortset fra legalitets-spørgsmål - ikke påklages til ministeren som led i en hierarkisk rekurs.Hvis der ikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, vilantallet af præstestillinger fortsat være reguleret i lov om folkekirkensøkonomi, hvorefter statskassen yder et årligt tilskud til fællesfonden på 40pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præster og provster svarendetil 1.892,8 årsværk. Præstestillinger herudover finansieres fuldt ud affællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1, eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1,nr. 1, i lov om folkekirkens økonomi.

255

Ved lovforslagets § 1, nr. 15, foreslås, at Folkekirkens Fællesudvalg for-pligtes til at aflægge en årlig beretning om fællesfondens budget ogregnskab. Hvordan den årlige beretning skal aflægges, besluttes af fæl-lesudvalget. Folkekirkens Fællesudvalg vil således fx kunne beslutte, atberetningen alene offentliggøres i skriftlig form, men det vil også væremuligt at beslutte at fremlægge beretningen på anden vis.

Med lovforslagets § 1, nr. 12, foreslås, at kirkeministeren skal foretageen høring af Folkekirkens Fællesudvalg inden fastsættelse af de i lovfor-slaget omtalte retningslinjer for udvalget. Ministeren er således forplig-tet til at høre fællesudvalget, inden ministeren fastsætter eller ændrerretningslinjerne for Folkekirkens Fællesudvalgs fastsættelse af budgetog regnskab for fællesfonden og landskirkeskattens størrelse. Ministe-ren er ikke forpligtet til at følge fællesudvalgets høringssvar.

der er skitseret ovenfor. Sådanne ændringer af retningslinjerne har kunvirkning for fremtidige afgørelser fra fællesudvalget.

I styringsudvalgets drøftelser og betænkning er der således lagt at op til,at Folkekirkens Fællesudvalg tager initiativ til afholdelse af et kirkemø-de eller et dialogforum m.v. for folkekirkelige interesserede, herundermedlemmerne af folkekirkens valgte organer.Såfremt der afholdes et kirkemøde eller dialogforum, vil det være natur-ligt, at Folkekirkens Fællesudvalg fremlægger sin beretning på mødet,ligesom der på et kirkemøde eller et dialogforum evt. kan drøftes fællesfolkekirkelige initiativer med fællesudvalget.3.2.3. Statens tilskud til folkekirken

28

Ved lovforslagets § 1, nr. 16, foreslås det, at statens tilskud til folkekir-ken omlægges til et ikke-øremærket bloktilskud til delvis dækning affolkekirkens udgifter. Bloktilskuddet ydes til fællesfonden.Bloktilskuddet ydes årligt over finansloven.

Det foreslås, at statens støtte til folkekirken omlægges fra at være pri-mært et tilskud til løn til provster og præster og dermed til forkyndelsentil et ikke-øremærket bloktilskud til folkekirken. Bloktilskuddet kansåledes ses i sammenhæng med nogle af de samfundsrelevante opgaver,som folkekirken varetager.28

Folkekirken varetager og finansierer på flere områder opgaver, der kanbetegnes som samfundsopgaver. Det drejer sig f.eks. om bevarelse afAfsnittet er alene relevant, hvis der foreslås en omlægning af statens tilskudtil et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af flertallet iudvalget.

256

kulturarv i form af vedligeholdelse af kirker, kirkers historiske inventarog kirkegårde, samt at folkekirken er forpligtet til med sine kirkegårdeat stille begravelsesplads til rådighed for alle uanset religiøst tilhørs-forhold - det gælder dog ikke i 11 byer (heriblandt de største byer ilandet), hvor kirkegårdene bestyres af kommunerne - og at folkekirkenspræster og kordegne varetager civile opgaver i form af den grundlæg-gende personregistrering og funktionen som begravelsesmyndighed.Folkekirken yder endvidere betydelige bidrag til den almindelige folke-oplysning og til det almindelige kulturliv, ikke mindst på det musikalskeområde.Det foreslås således, at et bloktilskud til folkekirken erstatter de på fi-nansloven øremærkede bevillinger til:

Staten yder et tilskud på 760,6 mio. kr. om året (nettoudgift 2014), herafforeslås de 510, 6 mio. kr. (nettoudgift 2014) omlagt til et bloktilskud tilfolkekirken.

•Tilskud til løn og pensionsbidrag til præster, provster og••••

Disse formål skal efter en omlægning finansieres af fællesfonden.

Der fastholdes direkte statslig finansiering til et samlet beløb på 250mio. kr. (nettoudgift 2014), omfattende følgende opgaver:

biskopperForskellige tilskud (Det mellemkirkelige Råd, Selskabet forKirkelig Kunst, Foreningen for Kirkegårdskultur og udgifter til dengejstlige betjening af Christiansø og Hirsholmene).Kirkelig betjening af danskere i udlandetIstandsættelse af kirkerKompensation som følge af navnelov.Dansk Kirke i SydslesvigMindelunden og De kgl. begravelseskapeller m.v.Pension til præster og provsterPensionskassen af 1950Departementet - Kirke.

Samtidig overtager fællesfonden forpligtelsen til at dække den fulde løntil præster, provster og biskopper samt pensionsbidrag i forhold tildisses lønninger.

Det foreslås, jf. lovforslagets § 1, nr. 16, at et bloktilskud ydes til det na-tionale niveau i folkekirken, det vil sige til fællesfonden, som Folkekir-kens Fællesudvalg fastsætter budgettet for inden for de af ministerenfastsatte retningslinjer, jf. lovforslagets § 1, nr. 10.

•••••

257

Antallet af præstestillinger, der skal aflønnes af fællesfonden, samt om-fanget af de forskellige tilskud fastsættes med fællesfondens budget, jf.afsnit 3.2.2..

En omlægning efter denne model vil ikke umiddelbart have økonomiskeeller fordelingsmæssige konsekvenser. Det skyldes, at statens tilskud tilpræsteløn allerede i dag udbetales til og administreres i sammenhængmed fællesfonden. Men der vil ved denne omlægning ikke længere ståtilskud til præsteløn på finansloven. Bloktilskuddet kan derimod ses isammenhæng med, at folkekirken varetager samfundsrelevante opga-ver, jf. ovenfor.Den lokale økonomi kan blive berørt (enten i form af en højere kirkeskateller et mindre provenu til det lokale niveau), f.eks. hvis antallet af cen-tralt finansierede præstestillinger forøges i forbindelse med fællesfon-dens budget, eller hvis tilskud til istandsættelse af kirker formindskes,eller hvis størrelsen på bloktilskuddet ændrer sig.Omlægningen skal ses i sammenhæng med, at der foreslås etableret etFolkekirkens Fællesudvalg, som skal fastsætte fællesfondens budget,inden for de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.En omlægning til et bloktilskud giver således fællesudvalget en øgetfrihed til at prioritere de midler, der står til rådighed, inden for de afministeren fastsatte retningslinjer.Hvis bloktilskuddet anvendes til de samme formål, som staten i dag gi-ver øremærket tilskud til, og hvis tilskuddet til de forskellige formål harsamme omfang som i dag, vil den lokale del af folkekirkens økonomiikke blive berørt af omlægningen.

258

Som det fremgår af afsnit 3.2.2., vil kirkeministeren f.eks. af hensyn tilfolkekirkens tilstedeværelse overalt kunne fastsætte retningslinjer omantallet af præstestillinger, om en fordelingsmodel for de samlede bevil-linger til præstløn mellem stifterne, om landskirkeskattens størrelse, omudviklingen af fællesfondens udgifter, udligningsordningen, krav omfortsat understøttelse af uddannelse, herunder efter- og videreuddan-nelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer, om tilskud til kirke-lige betjening af danskere i udlandet samt om det mellemkirkeligearbejde.

Finansloven for det kommende budgetår vedtages normalt af Folketin-get primo december i året forud for budgetåret, så ændringer i følge-lovgivning kan nå at komme på plads inden budgetårets start. Folketin-get kan i forbindelse med behandlingen af finansloven beslutte at redu-cere eller øge et bloktilskud til folkekirken på linje med, hvad staten idag kan gøre under den nuværende ordning, jf. § 20 i lov om folkekir-kens økonomi.

Ved folkekirkens anvendelse af bloktilskuddet skal der sikres fuld gen-nemsigtighed i forhold til anvendelsen af midlerne, således at der kanske en ekstern afrapportering. Det vil kunne ske på samme måde som idag i fællesfondens regnskab (årsrapport).

Hvis Folketinget beslutter at reducere et bloktilskud til folkekirken fordet førstkommende budgetår, så indebærer det, at Folkekirkens Fælles-udvalg skal tilvejebringe de manglende midler eller finde besparelsersvarende til reduktionen i tilskuddet.

I henhold til lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, kan der ikke bud-getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fratidligere år. Teknisk er det ikke muligt at hæve landskirkeskatten, dakirkeskatten for det kommende budgetår er fastlagt. Folkekirkens Fæl-lesudvalg kan kun kompensere for det manglende tilskud fra staten vedat bruge et evt. videreført overskud fra tidligere år eller ved besparelser.Det er afgørende, at Folkekirkens Fællesudvalgs sammensætning ogkompetencer vedbliver med at være i overensstemmelse med folke-kirkens ønsker, og at det sikres, at dette nye organ fungerer hensigts-mæssigt i forhold til intentionerne bag dets oprettelse m.v. Det foreslåspå denne baggrund, at kirkeministeren senest i folketingsåret 2022-23foretager en evaluering af ordningen for Folkekirkens Fællesudvalg.3.3.3. Evalueringsklausul

Ved denne tidsramme vurderes det, at der kan opnås et grundigt over-blik over og en indsigt i, hvordan den i loven foreslåede ordning har fun-geret, til gavn for kvaliteten af evalueringen, som således kan bygge påerfaringerne fra en fuld funktionsperiode.

259

Ved evalueringen skal det belyses, om Folkekirkens Fællesudvalgs funk-tioner og kompetencer, herunder den i lovforslaget foreslåede praktisketilrettelæggelse af udvalgets arbejde, fortsat fungerer på den mest hen-sigtsmæssige måde i forhold til intentionerne bag udvalgets oprettelsem.v.Det skal undersøges, om der er behov for en ændring af den i lovforsla-get foreslåede ordning, og om der således er grundlag for, at ministerenfremsætter et lovforslag om revision af ordningen.4. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Hertil kommer udgifter ved afvikling af valg, som anslås til 1,1-2,4 mio.kr. pr. ordinært valg afhængigt af, om valget afholdes elektronisk eller ej.Disse udgifter finansieres ligeledes af folkekirkens fællesfonds budget.De anførte merudgifter er skønnede og kan blive højere eller lavere af-hængigt af det konkrete aktivitetsniveau for fællesudvalget. Merudgif-terne optages på fællesfondens budget og fastsættes dermed af Folke-kirkens Fællesudvalg inden for de af kirkeministeren fastsatte retnings-linjer.

Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for folke-kirken. De økonomiske konsekvenser for folkekirken i forbindelse medsekretariatsarbejdet for Folkekirkens Fællesudvalg m.v. anslås til enårlig merudgift på ca. 3 mio. kr. I merudgiften indgår evt. honorar tilformanden og ekstern bistand. Merudgiften kan finansieres af folkekir-kens fællesfonds budget.

Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser forkommunerne og regionerne.

Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for staten.Udarbejdelse af love og bekendtgørelser, finanslovsbidrag mv. vil fortsatvære ministeriets ansvar, men evt. afledte effekter for staten kommer anpå udvalgets konkrete fremtidige aktivitetsniveau og er derfor ikke op-gjort. Kirkeministeriet har hidtil haft en skønnet årlig udgift til sekreta-riatsbetjening af budgetfølgegruppen samt udarbejdelse af regler m.m.på ca. 1,2 mio. kr.Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser forerhvervslivet.5. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

260

Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.6. De administrative konsekvenser for borgereLovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser7. De miljømæssige konsekvenserLovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.8. Forholdet til EU-retten

Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder,organisationer mv.:9. Hørte myndigheder mv.10. Sammenfattende skemaPositiveNegative konsekvenser/konsekvenser/ Merudgiftermindre udgifterØkonomiskeIngenLovforslaget har ikke økonomiskekonsekvenser foreller administrative konsekvenserstaten, regionerfor kommunerne og regionerne.og kommunerLovforslaget har økonomiske ogadministrative konsekvenser forfolkekirken. De økonomiskekonsekvenser for folkekirken iforbindelse medsekretariatsarbejdet forFolkekirkens Fællesudvalg m.v.anslås til en årlig merudgift på ca.3 mio. kr. I merudgiften indgårevt. honorar til formanden ogekstern bistand. Merudgiften kanfinansieres af folkekirkensfællesfonds budget.Hertil kommer udgifter vedafvikling af valg, som anslås til1,1-2,4 mio. kr. pr. ordinært valgVurdering af konsekvenser af lovforslag

261

Administrative Ingenkonsekvenser forstaten, regionerog kommunerØkonomiskeIngenkonsekvenser forerhvervslivetAdministrative Ingenkonsekvenser forerhvervslivet262MiljømæssigekonsekvenserIngen

afhængigt af, om valget afholdeselektronisk eller ej. Disse udgifterfinansieres ligeledes affolkekirkens fællesfonds budget.De anførte merudgifter erskønnede og kan blive højere ellerlavere afhængigt af det konkreteaktivitetsniveau for fællesudval-get. Merudgifterne optages påfællesfondens budget ogfastsættes dermed af FolkekirkensFællesudvalg inden for de afkirkeministeren fastsatteretningslinjer.Lovforslaget har økonomiske ogadministrative konsekvenser forstaten. Udarbejdelse af love ogbekendtgørelser, finanslovsbidragmv. vil fortsat være ministerietsansvar, men evt. afledte effekterfor staten kommer an påudvalgets konkrete fremtidigeaktivitetsniveau og er derfor ikkeopgjort. Kirkeministeriet harhidtil haft en skønnet årlig udgifttil sekretariatsbetjening afbudgetfølgegruppen samtudarbejdelse af regler m.m. på ca.1,2 mio. kr.IngenIngenIngenIngen

Administrative IngenIngenkonsekvenser forborgerneForholdet til EU- Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekterrettenBemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelserTil § 1Til nr. 1Med lovforslagets § 1, nr. 1, foreslås, at der indsættes et nyt kapitel 1 c ilov om folkekirkens økonomi vedrørende oprettelse af et FolkekirkensFællesudvalg. Folkekirkens Fællesudvalg tillægges med dette lovforslagkompetence i forhold til fællesfondens budget og regnskab samt lands-kirkeskattens størrelse. Herudover tillægges Folkekirkens Fællesudvalgmed det samtidig hermed fremsatte forslag til Lov om folkekirkens in-dre anliggender del i kompetencen vedrørende de indre anliggender.

Det foreslås, at der indsættes en ny§ 9 b,hvoraf det fremgår, at deroprettes et fællesudvalg for folkekirken. Herved oprettes et nyt folke-kirkeligt organ på nationalt niveau. Folkekirkens Fællesudvalg består af:

1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i etstift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift harlæge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsrådsamt repræsentanter for valgmenigheder, der har hjemsted istiftet.2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.Valgbare er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret harlæge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd ifolkekirken samt repræsentanter for valgmenigheder.3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenighederhar valgret men er ikke valgbare.4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandlingmed undervisningsministeren og kulturministeren.7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkeligeorganisationer og repræsenterer diakoni, mission og detfolkekirkelige børne- og ungdomsarbejde.8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkenspersonaleorganisationer, således at kirkemusikernes

263

Ifølge den foreslåede affattelse af§ 9 b, stk. 1, nr. 2,skal der vælges 4læge medlemmer ved forholdstalsvalg på landsplan. Ved valget af disse4 læge medlemmer anbefaler styringsudvalget, at Sainte-Laguës forde-lingsmetode anvendes som valgmetode, idet dette giver en bedre mu-lighed for mindretalsrepræsentation end anvendelse af D´Hondtsfordelingsmetode, som ellers anvendes ved valg til menighedsråd ogprovstiudvalg.De 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren, jf. forslaget til affat-telse af§ 9 b, stk. 1, nr. 6,har til formål at repræsentere en bred folkeligtilknytning til folkekirken. Det er kirkeministeren, der har kompetencentil at udpege disse medlemmer, men det forudsættes, at dette sker efterforhandling med henholdsvis kulturministeren og undervisningsmini-steren, idet folkekirken har en særlig berøringsflade til netop disse toområder. Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit3.2.1.Med forslaget til affattelse af lov om folkekirkens økonomi§ 9 b, stk. 2,foreslås det, at funktionsperioden for Folkekirkens Fællesudvalg er fireår, og at ordinært valg til udvalget afholdes inden udgangen af oktobermåned i året efter, at ordinært valg til menighedsråd har fundet sted.Valget gælder fra 1. november. Funktionsperioden for fællesudvalgetbliver dermed sammenfaldende med funktionsperioden for provstiud-valgene og stiftsrådene.Vedrørende forslaget om valgret til repræsentanter for valgmenighe-derne og valmenighedspræsterne henvises i øvrigt til de almindeligebemærkninger afsnit 3.2.1.

Med den foreslåede sammensætning er der lagt meget vægt på, at der iudvalget bør være et samspil eller samvirke mellem læge og gejstligemedlemmer, der svarer til det, som kendes fra de eksisterende valgteorganer i folkekirken: menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd. Samti-dig understreges det centrale ønske om, at der skal være en bred geo-grafisk repræsentation, men at det også skal være muligt i et rimeligtomfang at få tilgodeset teologiske og/eller kirkepolitiske mindretal.

personaleorganisationer udpeger 1 observatør, og de øvrigepersonaleorganisationer udpeger 1 observatør.

264

Det foreslås, at Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes af Kirke-ministeriet, jf.§ 9 b, stk. 3.Folkekirkens Fællesudvalg kan i øvrigt ind-hente eksterne sagkyndige vurderinger m.v. i det omfang, fællesudvalgetfinder det relevant. Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærknin-ger afsnit 3.2.1.Udgifterne til sekretariatsbetjeningen afholdes af fællesfonden.

I§ 9 c, stk. 1,foreslås, at Folkekirkens Fællesudvalg af sin midte vælgeren formand og en næstformand. Valget sker efter bestemmelsen vedhemmelig afstemning på fællesudvalgets konstituerende møde. Valgenehar - for at sikre kontinuiteten i varetagelsen af formandsopgaverne -virkning for fællesudvalgets funktionsperiode, og medlemmerne erforpligtet til at modtage valg som formand eller næstformand. Bortsetfra længden af funktionsperioden, følger forslaget de principper, dergælder for valg af formand og næstformand i menighedsråd og prov-stiudvalg.Det har været overvejet, om formanden alene skulle kunne vælgesblandt fællesudvalgets læge medlemmer for også ved besættelsen afformandsposten at understrege det tydelige læge element i fællesud-valget. Bestemmelsen er imidlertid formuleret således, at det overladestil fællesudvalget selv at beslutte, om formanden skal være læg ellergejstlig.

Med forslaget til affattelse af§ 9 c, stk. 2,foreslås det, at læge medlem-mer valgt i medfør af § 9 b, stk. 1, nr. 1 og 2, som ikke tidligere har af-givet en erklæring på ære og samvittighed om at ville udføre det dembetroede hverv i troskab mod den danske evangelisk-lutherske folke-kirke, så at den kan byde gode vilkår for den kristne menigheds liv ogvækst, skal afgive denne erklæring på det første møde efter nyvalg.Bestemmelsen kendes fra menighedsrådsloven i forhold til menigheds-rådsmedlemmer, og en tilsvarende bestemmelse har været gældendefor nyvalgte provstiudvalgs- og stiftsrådsmedlemmer siden 1. august2009, jf. lov nr. 506 af 12. juni 2009.

Med forslaget til§ 9 c, stk. 3,skabes der hjemmel til, at formanden kantillægges honorar i lighed med f.eks. formanden for Det mellemkirkeligeRåd. Begrundelsen herfor er, at det må forventes, at formanden skaludføre et betydeligt arbejde. Det foreslås, at kirkeministeren kan fast-sætte nærmere regler om formandshonoraret m.v.

Hvis Folkekirkens Fællesudvalg vælger et gejstligt medlem i embede tilformand for fællesudvalget, kan fællesudvalget ikke beslutte at tillæggeformanden et honorar uden forelæggelse for Kirkeministeriet. Dette skalses i sammenhæng med reglerne i tjenestemandslovgivningen om hono-rar ud over den til stillingen knyttede løn og i sammenhæng med reg-lerne om ansattes mulighed for at modtage honorar for bestyrelsesar-bejde m.v.Det foreslås endvidere, at der indsættes en ny§ 9 dom mødeoffentlig-hed for Folkekirkens Fællesudvalg. Bestemmelsen svarer til de tilsva-rende bestemmelser for møder i menighedsråd og provstiudvalg.

265

I§ 9 d, stk. 1, 1. pkt.,foreslås det således, at fællesudvalgets møder er of-fentlige. Det er kun fællesudvalgets møder og ikke evt. møder i under-udvalg, der er offentlige.

Den foreslåede§ 9 d, stk. 1, 3. pkt.,skal bidrage til at sikre, at unødvendigdørlukning undgås. Ved at behandle selve dørlukningsspørgsmålet forlukkede døre vil det i mange tilfælde kunne afklares på forhånd, om sa-gens behandling overhovedet vil medføre fremdragelse af fortroligeforhold.

I§ 9 d, stk. 1, 2. pkt.,foreslås en adgang til at behandle enkelte sager forlukkede døre, hvorimod reglen ikke indeholder en almindelig adgang tilat nægte offentligheden adgang til fællesudvalgets møder. Hvorvidt ensag skal behandles for lukkede døre, må afgøres under hensyn til denenkelte sags beskaffenhed. Det må forventes, at behovet for dørlukningkun opstår rent undtagelsesvis, f.eks. ved fællesudvalgets behandling afkontraktmæssige spørgsmål eller i personalesager.

266

Den foreslåede§ 9 findeholder en bemyndigelse til, at kirkeministerenkan fastsætte nærmere regler om valg til Folkekirkens Fællesudvalg ogom fællesudvalgets virksomhed. Det fremgår af bestemmelsen, at valgetgennemføres som urafstemning. Bemyndigelsen tænkes således anvendttil at fastsætte regler om valgets afvikling, herunder om urafstemning,krav til kandidatlister, valg af stedfortrædere, udarbejdelse af valglisterm.v. Endvidere tænkes bemyndigelsen anvendt til at fastsætte regler omforfald, om indkaldelse af stedfortrædere, om inhabilitet m.v.

Med§ 9 eforeslås, at Folkekirkens Fællesudvalgs beslutninger træffes imøder, og at fællesudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halvdelenaf medlemmerne er til stede. Det foreslås endvidere, at beslutningertræffes ved stemmeflertal. Afstemninger skal - bortset fra ved valg afformand og næstformand - foregå således, at det klart fremgår, hvorle-des det enkelte medlem stemmer. Forslaget svarer til den gældenderetstilstand for beslutninger i menighedsråd og provstiudvalg. Fælles-udvalget fastsætter selv sin forretningsorden, der skal godkendes afkirkeministeren.

Med indsættelsen af§ 9 d, stk. 2,foreslås det, at Folkekirkens Fællesud-valg kan tillade, at andre personer, herunder personer i fællesudvalgetssekretariat, overværer en sags behandling for lukkede døre, når det erønskeligt af hensyn til sagens oplysning eller sagens behandling i øvrigt.Herved sikres, at fællesudvalget altid har mulighed for at inddrage dennødvendige sagkundskab. Fællesudvalget kan i den forbindelse give se-kretariatet eller andre særligt tilkaldte mulighed for at udtale sig i sagen,ligesom det kan ske på de offentlige møder.

Ændringen af§ 11, stk. 1, nr. 5 og 6, og § 11, stk. 3,er en konsekvens af, atdet ved lovforslaget foreslås, at det er Folkekirkens Fællesudvalg og ikkekirkeministeren, der har kompetencen til at fastsætte budget for fælles-fonden samt landskirkeskattens størrelse inden for de af kirkeministe-ren fastsatte retningslinjer.Ordene ”efter kirkeministerens bestemmelse” slettes derfor i disse be-stemmelser, som vedrører, hvilke udgifter fællesfonden kan afholde, jf. §11, stk. 1, nr. 5 og 6, og beslutning om helt eller delvist at opkræve refu-sion fra kirke- eller provstiudvalgskassen, jf.§ 11, stk. 3.

Til nr. 2

Ændringen er en konsekvens af lovforslagets § 1, nr. 10, hvorefter kom-petencen til at fastsætte budget for fællesfonden inden for de af mini-steren fastsatte retningslinjer ligger hos Folkekirkens Fællesudvalg.Som en følge heraf foreslås det, at ordene ”kirkeministeren” udgår af§11, stk. 4,da det fremover vil være fællesudvalget, der kan beslutte atindregne en henlæggelse i den refusion af skadesudgifter, som efter §11, stk. 3, i lov om folkekirkens økonomi opkræves hos kirke- eller prov-stiudvalgskasserne. Den samlede henlæggelse vil som hidtil ikke kunneudgøre et større beløb end den gennemsnitlige årlige skadesudgift.Til nr. 429Ændringen er en konsekvens af § 1, nr. 16, hvorefter det foreslås, at sta-tens tilskud til folkekirken omlægges til et ikke-øremærket bloktilskud.Finansieringen af Det mellemkirkelige Råd vil herefter ske over fælles-fondens budget. Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit3.2.3.Til nr. 5

Til nr. 3

Den foreslåede ændring af§ 13, stk. 1, 1. pkt.,hvorefter ordene ”kirkemi-nisteren” udgår, er en konsekvens af, at det fremover vil være Folke-kirkens Fællesudvalg, som skal træffe beslutning om ydelse af et udlig-ningstilskud af fællesfonden til nedsættelse af det kirkelige lignings-Ændringen er alene relevant, hvis der foreslås en omlægning af statenstilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer afflertallet i udvalget.

267

Til nr. 6

beløb i kommunen. Dette skal dog ske i overensstemmelse med de afministeren fastsatte retningslinjer.

Ændringen er en konsekvens af lovforslagets § 1, nr. 10, hvorefter kom-petencen til at fastsætte budget for fællesfonden inden for de af ministe-ren fastsatte retningslinjer ligger hos Folkekirkens Fællesudvalg. Somen følge heraf foreslås det, at§ 13, stk. 2, 1. pkt.,ændres, således at detfremgår, at der af fællesfonden kan ydes et generelt tilskud til nedsæt-telse af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen.Til nr. 8Den foreslåede ændring af§ 14, stk. 1, 2. pkt.,betyder, at FolkekirkensFællesudvalg fastsætter pensionsbidraget, som fællesfonden oppebærerfra kirkekasserne for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Dette eren konsekvens af, at det ved lovforslaget foreslås, at kompetencen til atfastsætte budget for fællesfonden og landskirkeskattens størrelse over-føres fra kirkeministeren til fællesudvalget, idet fastsættelsen skal skeinden for de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.Til nr. 9Med den foreslåede affattelse af§ 15, stk. 1, 2. pkt.,foreslås det, at bud-getforslagene fra de myndigheder og institutioner, der helt eller delvistfinansieres af fællesfonden, fremover indsendes til Folkekirkens Fælles-udvalg. Dette er en konsekvens af, at det ved lovforslaget foreslås, atkompetencen til at fastsætte budget for fællesfonden og landskirkeskat-tens størrelse overføres fra kirkeministeren til fællesudvalget, idet fast-sættelsen skal ske inden for de af kirkeministeren fastsatte retnings-linjer.268

Den foreslåede ændring af§ 13, stk. 1, 3. pkt.,betyder, at det fremover erFolkekirkens Fællesudvalg og ikke kirkeministeren, der beslutter, hvor-dan et evt. udligningstilskud til nedsættelse af det kirkelige ligningsbe-løb i kommunen skal fordeles blandt kommunerne. Fordelingen skal skeinden for de af ministeren fastsatte retningslinjer.Til nr. 7

Det fastholdes med forslaget, at det er ministeren, der fastsætter en fristfor, hvornår budgetforslagene skal indsendes.

Med ændringen af§ 15, stk. 2, 1. pkt.,foreslås, at kompetencen til at fast-sætte budget for fællesfonden overføres fra kirkeministeren til Folkekir-kens Fællesudvalg, idet fastsættelsen skal ske efter de af kirkeministe-ren fastsatte retningslinjer.Ved fastsættelsen af disse retningslinjer skal kirkeministeren under-støtte folkekirkens varetagelse af de samfundsmæssige og kulturelleopgaver og sikre folkekirkens tilstedeværelse overalt i landet. Retnings-linjerne skal således blandt andet medvirke til at sikre, at folkekirkenslandsdækkende forpligtelse til præstelig betjening opretholdes med detilpasninger, som den demografiske udvikling tilsiger.I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen i fæl-lesfondens udgifter og landskirkeskatten.Ministeren kan f.eks. fastsætte retningslinjer med følgende indhold:•Kirkeministeren hjemles hermed en adgang til at fastsætte nærmereretningslinjer for fællesudvalgets fastlæggelse af fællesfondens budget.

Til nr. 10

•

Antallet af præstestillinger. Ministeren forventes i retningslin-jerne at fastsætte et minimum for antallet af præstestillinger.Der kan f.eks. i retningslinjerne fastsættes en bestemmelse medudgangspunkt i det nuværende niveau for antallet af præste-stillinger på minimum 1892,8, med henblik på at sikre fortsatmulighed for præstelig betjening i rimeligt omfang overalt ilandet.30En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præstelønmellem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjerom, at der fortsat anvendes en model for fordeling af præste-stillinger, der bygger på faste kriterier som antal medlemmer affolkekirken, antal kirker, antal kirkelige handlinger, forpligtelse iforhold til ikke-medlemmer og særlige vilkår i de enkelte stifter.Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmererammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.

269

••

•

••

Det bemærkes i øvrigt, at Folkekirkens Fællesudvalg – ved siden af de afministeren fastsatte retningslinjer - vil være bundet af bestemmelsen ilov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budget-teres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra landskir-keskatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra tid-ligere år.Med ændringen af§ 15, stk. 3,foreslås det, at landskirkeskattens størrel-se, som er den væsentligste indtægtskilde for fællesfonden, fastsættes afFolkekirkens Fællesudvalg, idet fastsættelsen skal ske inden for de afkirkeministeren fastsatte retningslinjer.Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2. ogbemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 10.Til nr. 1231

Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsættenærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgif-ter, herunder et øvre loft for disse.Udligningsordningen. Ministeren kan fastsætte nærmere reglerfor størrelsen af det beløb, som skal anvendes som udligningstil-skud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lignings-områderne).Understøttelse af uddannelse, herunder efter- og videreuddan-nelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer. Ministerenforventes at fastsætte retningslinjer, hvorefter der forsat skalske en prioritering af uddannelse, herunder efter- og videreud-dannelse af præster og kirkefunktionærer.Tilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandet.31Det mellemkirkelige arbejde. Ministeren kan fastsætte nærmereretningslinjer for folkekirkens mellemkirkelige arbejde, herun-der dets sekretariat, jf. i øvrigt § 12 i lov om folkekirkens øko-nomi og lovforslagets § 1, nr. 4.

Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2.Til nr. 11

Med indsættelsen af§ 15 aforeslås det, at ministeren inden fastsættel-sen af de i § 13 og § 15, stk. 2 og 3, omtalte retningslinjer, skal foretage270

Dette tilskud fastsættes i dag over finansloven. Denne retningslinje er såledesalene relevant, hvis der foreslås en omlægning til et bloktilskud, jf.anbefalingen fra et flertal i udvalget.

en høring af Folkekirkens Fællesudvalg. Ministeren forpligtes således tilat høre fællesudvalget, inden ministeren fastsætter eller ændrer allere-de fastsatte retningslinjer for udvalgets fastsættelse af fællesfondensbudget og regnskab og landskirkeskattens størrelse.Der er tale om en pligtig, men ikke bindende høring. Ministeren er så-ledes ikke forpligtet til at følge fællesudvalgets høringssvar.Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2.Til nr. 13

Med ændringen af§ 17, stk. 1,foreslås det, at Folkekirkens Fællesudvalgfremover aflægger regnskab for fællesfonden. Dette er en naturlig følgeaf, at det i lovforslaget foreslås, at det fremover er fællesudvalget, somhar kompetencen til at fastsætte budget for fællesfonden, herunderlandskirkeskattens størrelse, inden for de af ministeren fastsatte ret-ningslinjer.Til nr. 14Det bemærkes i den forbindelse, at det allerede i dag fremgår af lov omfolkekirkens økonomi § 17, stk. 2, at kirkeministeren fastætter reglerom fællesfondens regnskabsvæsen. Denne bemyndigelse opretholdes.

Med den foreslåede ændring af§ 17, stk. 3,sikres det, at biskopperne,det administrative fællesskab samt de institutioner, der helt eller delvistfinansieres af fællesfonden, forpligtes til at meddele Folkekirkens Fæl-lesudvalg de oplysninger og tilvejebringe det regnskabsmæssige mate-riale, som fællesudvalget finder nødvendigt for at kunne aflægge regn-skab for fællesfonden.Forslaget er en konsekvens af, at fællesudvalget med den i lovforslagets§ 1, nr. 13, foreslåede ændring får ansvaret for aflæggelse af fællesfon-dens regnskab efter de af ministerens fastsatte retningslinjer.Til nr. 15Med forslaget til et nytstk. 5i § 17 i lov om folkekirkens økonomi fore-slås, at Folkekirkens Fællesudvalg forpligtes til at aflægge en årlig be-retning om fællesfondens budget og regnskab.

Hvordan den årlige beretning skal aflægges, besluttes af FolkekirkensFællesudvalg. Fællesudvalget vil således fx kunne beslutte, at beretnin-gen alene offentliggøres i skriftlig form, men det vil også være muligt atbeslutte at fremlægge beretningen på anden vis.

271

I styringsudvalgets drøftelser og betænkning er der således lagt at op til,at fællesudvalget tager initiativ til afholdelse af et kirkemøde eller etdialogforum m.v. for folkekirkelige interesserede, herunder medlem-merne af folkekirkens valgte organer.Såfremt der afholdes et kirkemøde eller dialogforum, vil det være natur-ligt, at Folkekirkens Fællesudvalg fremlægger sin beretning på mødet,ligesom der på et kirkemøde eller et dialogforum evt. kan drøftes fællesfolkekirkelige initiativer med fællesudvalget.Til nr. 1632

Det foreslås således, at statens støtte til folkekirken omlægges fra at væ-re primært et tilskud til løn til provster og præster og dermed til forkyn-delsen til at blive omlagt til et ikke-øremærket bloktilskud til folkekir-ken. Bloktilskuddet kan således ses i sammenhæng med nogle af desamfundsrelevante opgaver, som folkekirken varetager.Det foreslås således, at et bloktilskud til folkekirken erstatter de påfinansloven øremærkede bevillinger til:

Det foreslås endvidere, at§ 20affattes således, at det i stk. 1 fastholdes,at statskassen afholder folkekirkens udgifter til pensioner og efterind-tægt i henhold til lov om tjenestemandspension vedrørende præster ogprovster, mens det med affattelsen af stk. 2 foreslås, at statens tilskud tilfolkekirken omlægges til et bloktilskud til delvis dækning af folkekir-kens udgifter. Bloktilskuddet ydes til fællesfonden.Bloktilskuddet ydes årligt over finansloven.

Med lovforslagets § 1, nr. 16, foreslås det, at kapitel 4 i økonomilovennyaffattes, således at overskriften ændres til ”Bloktilskud”.

Staten yder et tilskud på 760,6 mio. kr. om året (nettoudgift 2014), herafforeslås de 510, 6 mio. kr. (nettoudgift 2014) overført til et bloktilskudtil folkekirken.

••••

272

Ændringen er alene relevant, hvis der foreslås en omlægning af statenstilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra et flertal i udvalget.

Tilskud til løn og pensionsbidrag til præster, provster ogbiskopperForskellige tilskud (Det mellemkirkelige Råd, Selskabet forKirkelig Kunst, Foreningen for Kirkegårdskultur og udgifter tilden gejstlige betjening af Christiansø og Hirsholmene).Kirkelig betjening af danskere i udlandetIstandsættelse af kirker

Disse formål skal efter en omlægning finansieres af fællesfonden.

•

Der fastholdes direkte statslig finansiering til et samlet beløb på 250mio. kr. (nettoudgift 2014), omfattende følgende opgaver:

Kompensation som følge af navnelov.

Det foreslås, jf. lovforslagets § 1, nr. 16, at et bloktilskud ydes til det na-tionale niveau i folkekirken, det vil sige til fællesfonden.

•••••

Samtidig overtager fællesfonden forpligtelsen til at dække den fulde løntil præster, provster og biskopper samt pensionsbidrag i forhold til dis-ses lønninger.Antallet af præstestillinger, der skal aflønnes af fællesfonden, samt om-fanget af de forskellige tilskud fastsættes med fællesfondens budget, jf.de alm. bemærkninger, afsnit 3.2.2..

Dansk Kirke i SydslesvigMindelunden og De kgl. begravelseskapeller m.v.Pension til præster og provsterPensionskassen af 1950Departementet - Kirke.

Fællesfonden yder desuden efter en sådan omlægning tilskud til kirkeligbetjening af danskere i udlandet og istandsættelse af kirker samt de for-skellige (små) tilskudsområder, der i dag støttes af staten ved bevillingpå finansloven, herunder det Mellemkirkelige Råd.En omlægning efter denne model vil ikke umiddelbart have økonomiskeeller fordelingsmæssige konsekvenser. Det skyldes, at statens tilskud tilpræsteløn allerede i dag udbetales til og administreres i sammenhængmed fællesfonden. Men der vil ved denne omlægning ikke længere ståtilskud til præsteløn på finansloven. Bloktilskuddet kan i stedet ses isammenhæng med, at folkekirken varetager samfundsrelevante opga-ver, jf. ovenfor.Den lokale økonomi kan derimod blive berørt (enten i form af en højerekirkeskat eller et mindre provenu til det lokale niveau), f.eks. hvis antal-let af centralt finansierede præstestillinger forøges i forbindelse medfællesfondens budget, hvis tilskud til istandsættelse af kirker formind-skes, eller hvis størrelsen på bloktilskuddet ændrer sig.Hvis bloktilskuddet anvendes til de samme formål, som staten i daggiver øremærket tilskud til, og hvis tilskuddet til de forskellige formålhar samme omfang som i dag, vil den lokale del af folkekirkens økonomiikke blive berørt af omlægningen.

273

Omlægningen skal ses i sammenhæng med, at der foreslås etableret etFolkekirkens Fællesudvalg, som skal fastsætte fællesfondens budget,inden for de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.Som det fremgår af afsnit 3.2.2. vil kirkeministeren f.eks. af hensyn tilfolkekirkens tilstedeværelse overalt kunne fastsætte retningslinjer omantallet af præstestillinger, om en fordelingsmodel for de samlede bevil-linger til præstløn mellem stifterne, om landskirkeskattens størrelse, omudviklingen af fællesfondens udgifter, udligningsordningen krav omfortsat understøttelse af uddannelse, herunder efter- og videreuddan-nelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer, om tilskud til kirke-lig betjening af danskere i udlandet samt om det mellemkirkelige ar-bejde.Ved folkekirkens anvendelse af bloktilskuddet skal der sikres fuld gen-nemsigtighed i forhold til anvendelsen af midlerne, således at der kanske en ekstern afrapportering. Det vil kunne ske på samme måde som idag i fællesfondens regnskab (årsrapport).Finansloven for det kommende budgetår vedtages normalt af Folketin-get primo december i året forud for budgetåret, så ændringer i følge-lovgivning kan nå at komme på plads inden budgetårets start. Folketin-get kan i forbindelse med behandlingen af finansloven beslutte at redu-cere eller øge et bloktilskud til folkekirken på linje med, hvad staten idag kan gøre under den nuværende ordning, jf. § 20 i lov om folkekir-kens økonomi.En omlægning til et bloktilskud giver således fællesudvalget en øgetfrihed til at prioritere de midler, der står til rådighed, inden for de afministeren fastsatte retningslinjer.

274

Det foreslås, at loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.Til § 2

Det er afgørende, at Folkekirkens Fællesudvalgs sammensætning ogkompetencer vedbliver med at være i overensstemmelse med folkekir-kens ønsker, og at det sikres, at dette nye organ fungerer hensigtsmæs-sigt i forhold til intentionerne bag dets oprettelse m.v. Det foreslås pådenne baggrund, at kirkeministeren senest i folketingsåret 2022-23foretager en evaluering af ordningen for fællesudvalget.Til § 3

Ved det foreslåede tidspunkt for en evaluering får Folkekirkens Fælles-udvalg mulighed for at sidde en hel funktionsperiode, idet ordinært valgskal foretages inden udgangen af oktober måned i året efter, at ordinærtvalg til menighedsråd har fundet sted (2016), ligesom det efterfølgendefællesudvalg er valgt og har arbejdet i en periode på omtrent 1 år, indenevalueringen skal foretages.Ved evalueringen sikres, at fællesudvalgets funktioner og kompetencer,herunder den i lovforslaget foreslåede praktiske tilrettelæggelse af ud-valgets arbejde, fortsat fungerer på den mest hensigtsmæssige måde iforhold til intentionerne bag udvalgets oprettelse m.v.Det skal undersøges, om der er behov for en ændring af den i lovfor-slaget foreslåede ordning, og om der således er grundlag for, at mini-steren fremsætter et lovforslag om revision af ordningen.Til § 4

Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde. Bestem-melsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.

Datasammenskrivning af gældende lov [Lovbekendtgørelse nr. 753af 25. juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014]og lovforslagetKapitel 1

§ 1. - § 3.(Udeladt)

Kirkekassen275

§ 4. - § 9(Udeladt)

Budgetlægning for kirkekasserneKapitel 1 b

Kapitel 1 a

§ 9 a.Stiftsøvrigheden består af stiftets biskop og stiftamtmanden.Stiftsøvrighedens sammensætning

276

personaleorganisationer udpeger 1 observatør, og de øvrigepersonaleorganisationer udpeger 1 observatør.Stk. 3.Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes afKirkeministeriet.

Stk. 2.Ordinært valg til Folkekirkens Fællesudvalg skal foretages indenudgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg tilmenighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november, ogfunktionsperioden er 4 år.§ 9 c.Folkekirkens Fællesudvalg vælger af sin midte en formand ogen næstformand. Valget sker ved hemmelig afstemning på FolkekirkensFællesudvalgs konstituerende møde, som Kirkeministeriet indkalder til.Valget har virkning for fællesudvalgets funktionsperiode. Medlemmerneaf Folkekirkens Fællesudvalg har pligt til at modtage valg som formandog næstformand.

Stk. 3.Folkekirkens Fællesudvalg kan beslutte at tillæggeformanden honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmere regler omformandshonoraret m.v.§ 9 d.Folkekirkens Fællesudvalgs møder er offentlige.Fællesudvalget kan bestemme, at en sag skal behandles for lukkededøre, når dette findes nødvendigt eller ønskeligt på grund af sagensbeskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag fordørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes affællesudvalget eller formanden.

§ 9 e.Folkekirkens Fællesudvalg beslutninger træffes i møder.Fællesudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halvdelen afmedlemmerne er til stede.

Stk. 2.Folkekirkens Fællesudvalg kan tillade andre personer,herunder personer i fællesudvalgets sekretariat, at overvære en sagsbehandling for lukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagensoplysning eller sagens behandling i øvrigt.

Stk. 2.Afstemninger sker således, at det klart fremgår, hvorledes detenkelte medlem stemmer, jf. dog § 9 c. stk. 1.

277

Stk. 3.Beslutninger træffes ved stemmeflertal blandt FolkekirkensFællesudvalgs medlemmer.Stk. 4.Folkekirkens Fællesudvalg vedtager selv sinforretningsorden, der skal godkendes af kirkeministeren.§ 9 f.Valg til Folkekirkens Fællesudvalg sker ved urafstemning.Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til FolkekirkensFællesudvalg og om fællesudvalgets virksomhed.§ 10.Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Fællesfondenbestyres af biskopperne og af et administrativt fællesskab efterbestemmelser fastsat af kirkeministeren og under ansvar over forkirkeministeren.FællesfondenKapitel 2

§ 11.Af fællesfonden afholdes folkekirkens udgifter, for så vidt deikke er omfattet af § 2, § 17 g, stk. 3-6, eller § 20, herunder:

Stk. 2.Af fællesfonden kan endvidere afholdes udgifter, der vedrørerlokale kirkelige aktiviteter, herunder:

278

1) Forsikrings- og skadesudgifter.2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov omfolkekirkens kirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkenskirkebygninger og kirkegårde § 33.4) Udgifter til den sagkyndige medvirken samt registrering ogafregistrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger ogkirkegårde § 21, stk. 2 og 3 og § 22 a, stk. 2 og 3.

1) Løn, godtgørelse m.v. til præster og provster.2) Udgifter vedrørende stiftsadministrationerne, herunder pensionertil tidligere tjenestemandsansatte medarbejdere.3) Pensioner til tidligere tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.4) Udgifter til folkekirkens fælles IT-løsninger.5) Tilskud til hel eller delvis dækning af udgifter til uddannelse afansatte i folkekirken og af personer, der ønsker sådan ansættelse.6) Tilskud til hel eller delvis dækning af udgifter til særligemenigheder.7) Udgifter til revision af de lokale kirkelige kasser.8) Udligning, jf. § 13, stk. 1.9) Generelt tilskud, jf. § 13, stk. 2.

§ 12.Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om folkekirkensdeltagelse i mellemkirkeligt arbejde, herunder om finansiering af etcentralt mellemkirkeligt råds virksomhed af fællesfonden. Et centraltmellemkirkeligt råd kan have repræsentanter for kirken i Grønland.Endvidere kan ministeren fastsætte regler om finansiering af lokaltmellemkirkeligt arbejde af kirkekassen, jf. § 2, stk. 1.33§ 12 a.(Ophævet)

Stk. 4.I refusion efter stk. 3 af skadesudgifter, jf. stk. 2, nr. 1,indregnes en henlæggelse, dog således at den samlede henlæggelse ikkekan udgøre et større beløb end den gennemsnitlige årlige skadesudgift.

Stk. 3.For udgifter efter stk. 2 kan fællesfonden opkræve hel ellerdelvis refusion fra kirke- eller provstiudvalgskassen.

§ 13.Der kan af fællesfonden ydes et udligningstilskud til nedsættelseaf det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Det samlede beløb, deranvendes på denne måde, må ikke overstige 120 mio. kr. Beløbetreguleres en gang årligt fra og med 2007 efter pris- og lønudviklingen.Kirkeministeren fastsætter retningslinjer for FolkekirkensFællesudvalgs beslutning om, hvordan beløbet fordeles blandtkommunerne.Stk. 2.Der kan af fællesfonden ydes et generelt tilskud til nedsættelseaf det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Beløbet fordeles mellemkommunerne efter samme principper, som anvendes ved fordeling aflandskirkeskatten, jf. § 15, stk. 4.§ 14.Fællesfonden oppebærer pensionsbidrag fra kirkekasserne fortjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Pensionsbidraget fastsættesaf Folkekirkens Fællesudvalg.

Stk. 4.Den del af fællesfondens udgifter, der ikke kan afholdes afindtægterne efter stk. 1-3 eller af tilskud fra statskassen, jf. § 20, stk. 2,dækkes gennem en landskirkeskat, der pålignes folkekirkensmedlemmer.33

Stk. 3.Fællesfonden kan oppebære leje- og driftsindtægtervedrørende fællesfondens aktiviteter.

Stk. 2.Fællesfonden kan oppebære refusioner af udgifter, der erafholdt af fællesfonden, men vedrører lokale kirkelige aktiviteter.

Ændringen er alene relevant, såfremt der sker en omlægning af statenstilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra et flertal i udvalget.

279

§ 15 a.Inden kirkeministeren fastsætter de i § 13 og § 15, stk. 2 og 2,omtalte retningslinjer, skal ministeren foretage en høring afFolkekirkens Fællesudvalg.Stk. 2.Kirkeministeren fastsætter regler om fællesfondensregnskabsvæsen. Ved reglernes fastsættelse kan kirkeministeren udover at tage hensyn til sikkerhed og orden inden for regnskabsområdettage hensyn til mulighederne for at tilvejebringe oplysninger til brug forøkonomisk planlægning, styring og kontrol.280Stk. 3.Biskopperne, det i § 10 nævnte administrative fællesskab samtde institutioner, der helt eller delvist finansieres af fællesfonden,meddeler Folkekirkens Fællesudvalg de oplysninger og tilvejebringer§ 17.Folkekirkens Fællesudvalg aflægger regnskab for fællesfonden.§ 16.Fællesfondens regnskabsår er kalenderåret.

Stk. 4.Landskirkeskattens fordeling mellem kommunerne sker pågrundlag af de skattepligtige indkomster i kommunerne for det påfordelingstidspunktet nærmest forudgående indkomstår for de ikildeskattelovens § 1 omhandlede skattepligtige personer, således somdisse indkomster er opgjort med henblik på beregning af slutskat. Vedfordelingen ses bort fra indkomster, som vedrører medlemmer af envalgmenighed og personer, der ikke hører til folkekirken.

Stk. 3.Landskirkeskattens størrelse fastsættes af FolkekirkensFællesudvalg efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.

Stk. 2.Fællesfondens budget fastsættes Folkekirkens Fællesudvalgefter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer. Der kan ikkebudgetteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fralandskirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskudfra tidligere år.

§ 15.Myndigheder og institutioner, der helt eller delvist finansieresaf fællesfonden, indsender forslag til budget for deres indtægter ogudgifter på fællesfonden i det følgende regnskabsår. Forslageneindsendes til Folkekirkens Fællesudvalg inden af en af kirkeministerenfastsat frist.

Stk. 2.Fællesfonden kan optage lån til finansiering af skadesudgifter,der ligger ud over det på fællesfondens budget fastsatte beløb tilskadeserstatninger, inden for en ramme på 500 mio. kr.

§ 14 a.Fællesfonden kan optage lån til investeringsformål.Fællesfonden kan i øvrigt ved kassekredit eller lignende optage lån påhøjst 100 mio. kr.

Stk. 5.Folkekirkens Fællesudvalg skal aflægge en årlig beretning omfællesfondens budget og regnskab.§ 17 a. - § 17 h(Udeladt)§ 18. - § 19(Udeladt)Provstiudvalg og budgetudvalgKapitel 3Kapitel 2 a

det regnskabsmæssige materiale, som Folkekirkens Fællesudvalg findernødvendigt for at aflægge fællesfondens regnskab.Stk. 4.Regnskabet revideres af rigsrevisionen.

Almindelige bestemmelser om den kirkelige ligningKapitel 4

1) Pensioner og efterindtægt i henhold til lov om tjenestemandspensionvedrørende provster og præster.Stk. 2.Staten yder et bloktilskud til folkekirken til delvis dækning affolkekirkens udgifter. Bloktilskuddet ydes til fællesfonden.34§ 21. - § 22(Udeladt).Folkekirkens kapitalerKapitel 5 aStiftsrådKapitel 5

§ 20.Af folkekirkens udgifter afholder statskassen:Bloktilskud

Ændringen er alene relevant, såfremt der sker en omlægning af statenstilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra et flertal i udvalget.

§ 23.-§ 23 a.(Udeladt)

281

§ 24.-§ 26.(Udeladt)§ 27. - § 28(Udeladt)

Udveksling af data mellem it-systemerKapitel 7

Kapitel 6

Ikrafttrædelsesbestemmelser m.v.

282

10.2 Et mindretals (Charlotte Dyremoses) udkast tillovforslag om økonomiForslag fra et mindretal (Charlotte Dyremose) til:UDKAST TILForslag(Udvidelse af budgetfølgegruppen og lovfæstelse afbudgetfølgegruppens kompetencer m.v. )§1Lov om ændring af lov om folkekirkens økonomitil

I lov folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr. 753 af 25. juni2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014, foretagesfølgende ændring:1.Efter § 10 indsættes:”§ 10 a.Budgetfølgegruppen for fællesfonden består af:1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i etstift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har lægemedlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper.3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.4) En biskop, der vælges af biskopperne.5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes fagligeorganisationer.Stk. 2.Ordinært valg til budgetfølgegruppen skal foretages indenudgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg tilmenighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november ogfunktionsperioden er 4 år.Stk. 3.Valg til budgetfølgegruppen sker ved urafstemning.Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg tilbudgetfølgegruppen.

Stk. 4.Budgetfølgegruppen vælger af sin midte en formand. Valget skerved hemmelig afstemning på budgetfølgegruppens konstituerendemøde, som Kirkeministeriet indkalder til. Valget har virkning for

283

budgetfølgegruppens funktionsperiode. Medlemmerne afbudgetfølgegruppen har pligt til at modtage valg som formand.Kirkeministeren kan beslutte at tillægge formanden forbudgetfølgegruppen honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmereregler om formandshonoraret m.v.1) at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning affællesfonden og løbende rådgive ministeriet herom,2) at rådgive kirkeministeren om fastlæggelsen af fællesfondensbudget og om eventuelle efterfølgende budgetændringer, og3) at rådgive kirkeministeren efter anmodning i spørgsmål omfællesfonden.Stk. 5.Kirkeministeriet fungerer som sekretariat forbudgetfølgegruppen.§ 10 b.Budgetfølgegruppen for fællesfonden har til opgave:

§ 10 c.Inden kirkeministeren fastsætter budgettet for fællesfonden,skal ministeren foretage en høring af budgetfølgegruppen over detsamlede udkast til budget.Stk. 2.Hvis kirkeministeren ikke følger budgetfølgegruppens evt.forslag til ændringer, skal ministeren afgive en skriftlig begrundelseherfor i forbindelse med fastsættelsen af budgettet for fællesfonden.Stk. 3.Efterfølgende budgetændringer, herunder ændringer i løbet afbudgetåret, kan besluttes af kirkeministeren efter høring afbudgetfølgegruppen. Høring som nævnt i 1. pkt. kan dog undlades, hvisder er tale om mindre væsentlige budgetændringer, som er udenprincipiel betydning.”Stk. 1.Loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.§2§3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Bemærkninger til lovforslagetAlmindelige bemærkninger

284

Formålet med lovforslaget er at skabe klare regler om den gældendeordning for styringen af folkekirkens fælles økonomi. Lovforslaget in-debærer således en lovfæstelse af den eksisterende ordning med enrådgivende budgetfølgegruppe. For at forenkle den gældende ordningforeslås det i den forbindelse, at sammensætningen af budgetfølgegrup-pen ændres, og at budgetsamrådet nedlægges. Den foreslåede sammen-sætning af budgetfølgegruppen med valgte læge og gejstlige medlemmermedfører en større demokratisk legitimitet.Budgetfølgegruppen skal efter lovforslaget have indseende i Kirkemini-steriets budgetopfølgning af fællesfonden og løbende rådgive ministe-ren og ministeriet i spørgsmål om fællesfonden. Endvidere foreslås det,at der lovfæstes en høringspligt for kirkeministeren. Det foreslås såle-des, at kirkeministeren inden fastsættelsen af fællesfondens budget fåren pligt til at høre budgetgruppen over et udkast til det samlede budget,og at kirkeministeren, hvis ministeren ikke følger evt. ændringsforslagfra budgetfølgegruppen, skal afgive en skriftlig begrundelse herfor i for-bindelse med fastsættelsen af budgettet. Samtidig lovfæstes det, at bud-getfølgegruppen skal høres, hvis kirkeministeren efterfølgende, herun-der i løbet af budgetåret, ønsker at foretage ændringer i budgettet. Disseforslag har til formål at sikre en større gennemsigtighed og demokratisklegitimitet ved udarbejdelsen af budgettet.Budgetfølgegruppens opgaver svarer til de opgaver, som i dag varetagesaf budgetfølgegruppen og budgetsamrådet.Budgetfølgegruppen og det/de årlige budgetsamråd samt deres kom-petence er i dag reguleret i en bekendtgørelse, der er udstedt af kirke-ministeren med hjemmel i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendt-gørelse nr. 753 af 25. juni 2013.Lovforslaget har således til formål både at skabe en hjemmelsmæssigstørre klarhed over og at øge gennemsigtigheden for den gældende ord-ning samt at øge den demokratisk legitimering for budgetfølgegruppen,som kirkeministeren bliver rådgivet af. Med pligten for ministeren tilskriftlig at redegøre for, hvorfor budgetfølgegruppens indstilling ikkefølges, sikres desuden en større gennemsigtighed i budgetlægningen forfællesfonden.2. Baggrunden for lovforslaget

1.Indledning

285

moderne styringsstruktur for folkekirken med en klar ansvarsfordelingfor økonomiske og indholdsmæssige forhold.Udvalgets endelige betænkning, som danner baggrund for lovforslaget,blev offentliggjort i april 2014.

Gennem ministerens lovfæstede høringspligt af budgetfølgegruppen ogkravet om skriftlighed, når ministeren ikke følger budgetfølgegruppensindstilling, sikres desuden størst mulig åbenhed om budgetlægningenfor fællesfonden.Lovforslaget fremsættes på baggrund af denne anbefaling.3. Lovforslagets Indhold3. 1. Gældende ret

I betænkningen anbefaler et mindretal i udvalget, at den nugældendeordning med en rådgivende budgetfølgegruppe lovfæstes, dog med enændret sammensætning, der indebærer, at budgetfølgegruppen beståraf læge og gejstlige medlemmer, der vælges, fremfor som i dag, hvor deri høj grad er tale om medlemmer, der repræsenterer organisationer ogembeder i folkekirken. Gennem budgetfølgegruppens sammensætningmed valgte læge og gejstlige medlemmer opnås en øget demokratisklegitimitet omkring fastsættelsen af fællesfondens budget og landskirke-skattens størrelse.

Udvalgets foreløbige overvejelser blev den 2. maj 2013 offentliggjort i etdebatoplæg, som blev sendt i høring i perioden 2. maj til 31. oktober2013.

Budgetfølgegruppens funktioner foreslås som i dag begrænset til rådgiv-ning af kirkeministeren om disse forhold.

Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Lovgrundlaget for fællesfon-den er kapitel 2 i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr.753 af 25. juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014.

Kirkeministeren udarbejder og fastsætter det samlede budget for fælles-fonden, jf. § 15, stk. 2, i lov om folkekirkens økonomi. Der kan ikke bud-getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fratidligere år.Fastsættelsen af det samlede budget sker på grundlag af budgetforslagfra de 10 stifter samt de folkekirkelige institutioner, som helt eller delvisfinansieres af fællesfonden, jf. lovens § 15, stk.1.Kirkeministeren fastsætter også landskirkeskatten, jf. lov om folkekir-kens økonomi § 15, stk. 3, der sammen med kirkeskat til de lokale kirke-lige kasser udgør den kirkeskat, som medlemmer af folkekirken betaler.

Det fremgår endvidere af bekendtgørelsens § 9, stk. 4, at budgetfølge-gruppen skal høres og afgive indstilling til kirkeministeren om budgettetfor fællesfonden, inden ministeren fastlægger dette. Af bekendtgørel-sens § 9, stk. 6, fremgår det, at efterfølgende budgetændringer, herunderændringer i løbet af budgetåret, kan besluttes kirkeministeren efter hø-ring af budgetfølgegruppen. Høring som nævnt i bekendtgørelsens § 9,stk. 6, 1. pkt., kan dog undlades, hvis der er tale om mindre væsentligebudgetændringer, som er uden principiel betydning.Budgetfølgegruppen består af en biskop, en stiftskontorchef, en repræ-sentant for Landsforeningen af Menighedsråd, en repræsentant forDanmarks Provsteforening samt en repræsentant for Kirkeministeriet,jf. § 7 i bekendtgørelse om budget og regnskabsvæsen m.v. for fælles-fonden.

Budgetfølgegruppens indstilling om budgettet afgives, efter at budget-følgegruppen har holdt et budgetsamråd med en læg repræsentant frahvert af de 10 stifter samt en observatør for Den danske Præsteforeningog en fælles observatør for de øvrige faglige organisationer i folkekir-ken, jf. bekendtgørelsens § 8.Budgetprocessen for fællesfonden starter således med, at Kirkeministe-riet udarbejder et udkast til ramme for fællefonden for det kommende

287

budgetår. Udkastet forelægges budgetfølgegruppen, der forelægger ogdrøfter udkastet med budgetsamrådet. Herefter afgiver budgetfølge-gruppen en indstilling til ministeren, der melder rammen ud inden ud-gangen af marts året før budgetåret.

Kirkeministeren melder rammen for det kommende budgetår ud senest1. november året før. Hvis der sker ændringer til budgettet i løbet afbudgetåret, forelægges disse for budgetfølgegruppen, der afgiver ind-stilling til ministeren, inden denne træffer afgørelse i de enkelte sager.Hvis ministeren afviger fra budgetfølgegruppens indstilling, forelæggesdette for budgetfølgegruppen skriftligt eller på førstkommende møde,hvorefter det vil fremgå af referatet fra mødet. Referaterne fra budget-følgegruppens møder og budgetsamrådene offentliggøres på ministe-riets hjemmeside. Mindre ændringer af budgettet kan formelt foretagesaf ministeren uden forudgående forelæggelse for budgetfølgegruppen.Formålet med lovforslaget er at skabe klarere regler om den gældendeordning for styringen af folkekirkens fælles økonomi ved en lovfæstelseaf ordningen med en rådgivende og indstillende budgetfølgegruppe.3.2. Udvalgets overvejelser og forslag

Stifter og institutioner indmelder budgetforslag inden udgangen af junimåned, hvorefter forslagene forelægges budgetfølgegruppen og budget-samrådet på samme måde som rammen. Alle forslag forelægges budget-følgegruppen og budgetsamrådet, der afgiver indstilling til ministerenom budgetforslaget, herunder hvilke nye forslag og ændringer, der skalprioriteres.

Formålet med lovforslaget er endvidere at forenkle den gældende ord-ning ved at ændre sammensætningen af budgetfølgegruppen og nedlæg-ge budgetsamrådet. Den foreslåedes sammensætning af budgetfølge-gruppen med valgte læge og gejstlige medlemmer medfører en størredemokratisk legitimitet.

Budgetfølgegruppen for fællesfonden skal efter lovforslaget have ind-seende i Kirkeministeriets budgetopfølgning af fællesfonden og løbenderådgive ministeren og ministeriet i anliggender vedrørende fællesfon-den. Budgetfølgegruppens opgaver kommer således til at svare til deopgaver, som i dag varetages af budgetfølgegruppen og budgetsamrådet.Budgetfølgegruppen og budgetsamrådet er i dag reguleret ved enbekendtgørelse, der er udstedt af kirkeministeren.Med lovforslagets § 1, nr. 1, nedsættes en budgetfølgegruppe for fælles-fonden, som overtager de opgaver, som i dag varetages i et samspil mel-lem budgetfølgegruppen og budgetsamrådet. Lovforslaget betyder såle-

288

des, at den nuværende budgetfølgegruppe og budgetsamrådet, som erhjemlet i bekendtgørelse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regn-skabsvæsen m.v. for fællesfonden, nedlægges.

Det foreslås med forslaget til en ny § 10 a, stk. 1, at budgetfølgegruppenfor fællesfonden kommer til at bestå af:

Efter forslaget tillægges præster, bortset fra provster og biskopper, valg-ret og valgbarhed ved valg af præsterepræsentanten til økonomiudval-get. Tilsvarende foreslås, at henholdsvis provsterne og biskopperne del-tager i valget af provsterepræsentanten og bisperepræsentanten.Det foreslås med forslaget til en ny § 10 a, stk. 2, i lov om folkekirkensøkonomi, at ordinært valg til budgetfølgegruppen skal foretages indenudgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til menigheds-råd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november, og funktionsperio-den er 4 år. Dette betyder, at funktionsperioden følger funktionsperio-den for provstiudvalg og stiftsråd.

Det foreslås således, at de læge medlemmer af menighedsråd, provsti-udvalg og stiftsråd har valgret ved valg af økonomiudvalgets læge med-lemmer.

Det foreslås i forlængelse heraf, jf. forslaget til en ny § 10 a, stk. 3, at valgtil budgetfølgegruppen sker ved urafstemning. Valg ved urafstemningkendes fra bispevalgene. Endvidere foreslås det, at kirkeministeren be-myndiges til at fastsætte nærmere regler om valg til budgetfølgegrup-pen.

Forslaget til en ny § 10 a, stk. 4, 1. – 4. pkt., vil betyde, at budgetfølge-gruppen for fællesfonden af sin midte vælger en formand, hvilket svarertilden nuværende ordning for budgetfølgegruppen. Med forslaget præci-seres det, at valget sker ved hemmelig afstemning på det konstituerendemøde, at valget har virkning for budgetfølgegruppens funktionsperiode,og at medlemmerne har pligt til at modtage valg som formand.Med forslaget til en ny § 10 a, stk. 4, 5. – 6. pkt., skabes der hjemmel til,at kirkeministeren i forbindelse med fastsættelsen af budgettet for fæl-lesfonden kan tillægge formanden for budgetfølgegruppen et honorar.289

Budgetfølgegruppen sekretariatsbetjenes fortsat af Kirkeministeriet.Budgetfølgegruppens størrelse forøges dog ved den i lovforslaget fore-slåede ordning. På baggrund heraf foreslås det, at der skabes hjemmeltil, at Kirkeministeriet i forbindelse med fastsættelsen af fællesfondensbudget evt. kan beslutte, at formanden skal tillægges et honorar.

Det foreslås endelige med forslaget til en ny § 10 a, stk. 5, i lov om folke-kirkens økonomi, at Kirkeministeriet fungerer som sekretariat for bud-getfølgegruppen for fællesfonden. Dette svarer ligeledes til den nuvæ-rende ordning.Kirkeministeren vil således fortsat formelt have enekompetencen i for-hold til at fastlægge fællesfondens budget og dermed kompetencen til:••

Hvis budgetfølgegruppen vælger et gejstligt medlem i embede til for-mand, skal reglerne i tjenestemandslovgivningen om honorar ud overden til stillingen knyttede løn og reglerne om ansattes mulighed for atmodtage honorar for bestyrelsesarbejde m.v. iagttages ved ministerensbeslutning om et evt. honorar til formanden.

Lovforslaget medfører ingen ændringer i de opgaver eller kompetencer,som i dag henhører under henholdsvis ministeren og budgetfølgegrup-pen/budgetsamrådet, idet budgetfølgegruppens og budgetsamrådetskompetence overføres til budgetfølgegruppen for fællesfonden.

••••

290

Budgetfølgegruppen skal efter forslaget til en ny § 10 b have indseendemed ministeriets budgetopfølgning af fællesfonden og løbende rådgiveministeriet herom. Budgetfølgegruppen for fællesfonden skal endvidererådgive ministeren om fastlæggelsen af fællesfondens budget og omeventuelle efterfølgende budgetændringer og rådgive ministeren efteranmodning i spørgsmål om fællesfonden. Disse opgaver svarer til deopgaver, der i dag varetages i et samspil mellem budgetfølgegruppen og

at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondensforskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,godtgørelse m.v. til præster og provster. Beløbet skal dogfastsættes i sammenhæng med det beløb, der på finansloven erbevilget som statens tilskud,at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præstelønmellem de 10 stifter,at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, derfinansieres helt eller delvis af fællesfonden,at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes somudligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne(ligningsområderne), ogat fastsætte landskirkeskattens størrelse.

budgetsamrådet, og betyder i praksis, at budgetfølgegruppen afgiverindstilling til ministeren om budgetforslaget, herunder hvilke nye for-slag og ændringer, der skal prioriteres. Der henvises til beskrivelsen i dealmindelige bemærkninger afsnit 3.1. af den nuværende budgetproces.

Med den foreslåede § 10 c lovfæstes de nugældende procedureregler,som indeholder en pligt for kirkeministeren til at høre budgetfølgegrup-pen over udkast til et samlet budget for fællesfonden, inden kirkemini-steren fastsætter budgettet for fællesfonden og om budgetændring efter,at budgettet er fastsat. Budgetfølgegruppens høringssvar binder ikkekirkeministeren, men hvis kirkeministeren ikke følger budgetfølgegrup-pens evt. forslag til ændringer, skal ministeren efter forslaget til § 10 c,stk. 2, afgive en skriftlig begrundelse herfor i forbindelse med fastsæt-telsen af budgettet for fællesfonden. Dette har til formål at sikre en stør-re gennemsigtighed og demokratisk legitimitet ved udarbejdelsen afbudgettet.Lovforslaget § 1 indebærer således en ændret sammensætning af bud-getfølgegruppen med en større demokratisk legitimitet og i naturligforlængelse heraf en nedlæggelse af budgetsamrådet samt en lovfæstel-se af den gældende kompetenceordning, således at kompetenceforhol-dene fremgår af loven og ikke blot på bekendtgørelsesniveau.4. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser forstaten, kommuner og regionerne.Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for folke-kirken. De økonomiske konsekvenser for folkekirken i forbindelse medden udvidede budgetfølgegruppe m.v. anslås til en årlig merudgift på ca.0,5 mio. kr. I merudgiften indgår evt. honorar til formanden. Merudgif-ten finansieres af folkekirkens fællesfonds budget.

Der må påregnes udgifter ved afvikling af valg, som anslås til 0,8 kr. – 1,3mio. kr. pr. valg afhængigt af, om valget afvikles som en elektronisk uraf-stemning eller som urafstemning på papir svarende til den ordning, derbruges ved bispevalg. Udgifterne kan finansieres af folkekirkens fælles-fonds budget.De anførte udgifter er skønnede og kan blive højere eller lavere afhæn-gigt af det konkrete aktivitetsniveau for budgetfølgegruppen. Merudgif-terne optages på fællesfondens budget og fastsættes dermed af kirkemi-nisteren efter høring af budgetfølgegruppen.Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for staten.Udarbejdelse af love og bekendtgørelser, finanslovsbidrag mv. vil fortsat

291

være ministeriets ansvar, men evt. afledte effekter for staten kommer anpå betydningen af en udvidelse af budgetfølgegruppen for dialogen mel-lem budgetfølgegruppen og kirkeministeren og er derfor ikke opgjort.Kirkeministeriet har hidtil haft en skønnet årlig udgift til sekretariatsbe-tjening af budgetfølgegruppen samt udarbejdelse af regler m.m. på ca.1,2 mio. kr.Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser forerhvervslivet.5. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.6. De administrative konsekvenser for borgereLovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser7. De miljømæssige konsekvenser8. Forholdet til EU-retten

Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder,organisationer mv.:9. Hørte myndigheder mv.

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

292

10. Sammenfattende skemaPositiveNegative konsekvenser/konsekvenser/ Merudgiftermindre udgifterØkonomiskeIngenLovforslaget har ikke økonomiskekonsekvenser foreller administrative konsekvenserstaten, regionerfor staten, kommuner ogog kommunerregionerne.Lovforslaget har økonomiske ogadministrative konsekvenser forfolkekirken. De økonomiskekonsekvenser for folkekirken iforbindelse med den udvidedebudget-følgegruppe m.v. anslås tilen årlig merudgift på ca. 0,5 mio.kr. I merudgiften indgår evt.honorar til formanden.Merudgiften finansieres affolkekirkens fællesfonds budget.Der må påregnes udgifter vedafvikling af valg, som anslås til 0,8kr. – 1,3 mio. kr. pr. valg afhængigtaf, om valget afvikles som enelektronisk urafstemning ellersom urafstemning på papirsvarende til den ordning, derbruges ved bispevalg. Udgifternekan finansieres af folkekirkensfællesfonds budget.De anførte udgifter er skønnedeog kan blive højere eller lavereafhængigt af det konkrete aktivi-tetsniveau for budgetfølgegrup-pen. Merudgifterne optages påfællesfondens budget og fast-sættes dermed af kirkeministerenefter høring af budgetfølge-gruppen.Lovforslaget har økonomiske ogadministrative konsekvenser forstaten. Udarbejdelse af love ogbekendtgørelser, finanslovsbidragVurdering af konsekvenser af lovforslag

293

Administrativekonsekvenser forstaten, regionerog kommunerØkonomiskekonsekvenser forerhvervslivetAdministrativekonsekvenser forerhvervslivetMiljømæssigekonsekvenserAdministrativekonsekvenser forborgerneForholdet til EU-retten

IngenIngenIngenIngenIngen

mv. vil fortsat være ministerietsansvar, men evt. afledte effekterfor staten kommer an påbetydningen af en udvidelse afbudgetfølgegruppen for dialogenmellem budgetfølgegruppen ogkirkeministeren og er derfor ikkeopgjort. Kirkeministeriet harhidtil haft en skønnet årlig udgifttil sekretariatsbetjening afbudgetfølgegruppen samtudarbejdelse af regler m.m. på ca.1,2 mio. kr.IngenIngenIngenIngenIngen

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelserTil § 1

294

Ved lovforslagets § 1 skabes der en hjemmelsmæssig større klarhedover den gældende ordning for fællesfonden, idet den nuværende ord-ning med en rådgivende budgetfølgegruppe lovfæstes. Den i lovforsla-gets § 1, nr. 1, omtalte budgetfølgegruppe overtager således de opgaver,som i dag varetages i et samspil mellem budgetfølgegruppen og budget-samrådet. Den nuværende budgetfølgegruppes og budgetsamrådets op-gaver er i dag hjemlet i bekendtgørelse nr. 813 af 24. juni 2013 om bud-get og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden.

Det foreslås med forslaget til en ny§ 10 a, stk. 1,at budgetfølgegruppenfor fællesfonden kommer til at bestå af:

Det foreslås i forlængelse heraf, jf. forslaget til en ny§ 10 a, stk. 3,atvalget til budgetfølgegruppen afvikles som en urafstemning, og at kir-keministeren bemyndiges til at fastsætte nærmere regler om valg tilbudgetfølgegruppen. Bemyndigelsen tænkes anvendt til at fastsætteregler om valgets afvikling, krav til kandidatlister, valg af stedfortræ-dere, udarbejdelse af valglister og om valgets praktiske afvikling.

Det foreslås med forslaget til en ny§ 10 a, stk. 2,i lov om folkekirkensøkonomi, at ordinært valg til budgetfølgegruppen afholdes inden udgan-gen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til menighedsråd harfundet sted. Valget gælder fra 1. november, og funktionsperioden er 4år. Dette betyder, at funktionsperioden følger funktionsperioden forprovstiudvalg og stiftsråd. Afvikling af valget et år efter det ordinærevalg til menighedsråd giver menighedsrådsmedlemmerne mulighed forat få det fornødne kendskab til budgetfølgegruppens arbejde, inden me-nighedsrådsmedlemmerne skal opstille kandidater og deltage i afstem-ningen.

Budgetfølgegruppen ændrer således karakter fra at være sammensat afansatte og organisationsrepræsentanter til at være sammensat af valgtepersoner og med et flertal af læge medlemmer. Herved skabes en størredemokratisk legitimitet omkring budgetfølgegruppen.

Med den foreslåede sammensætning understreges det centrale ønskeom, at der skal være en bred geografisk repræsentation i budgetfølge-gruppen. Der er desuden lagt meget vægt på, at der med sammensæt-ningen bør være et samspil eller samvirke mellem læge og gejstligemedlemmer, der svarer til det, som kendes fra de eksisterende valgteorganer i folkekirken: menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.

Forslaget til en ny§ 10 a, stk. 4, 1. 4. pkt.,vil betyde, at budgetfølgegrup-pen for fællesfonden af sin midte vælger en formand, hvilket er paralleltmed den nuværende ordning for budgetfølgegruppen, jf. § 7, stk. 3, i dengældende bekendtgørelse. Med forslaget præciseres det, at valget skerved hemmelig afstemning på det konstituerende møde, at valget har

295

Med forslaget til en ny§ 10 a, stk. 4, 5. – 6. pkt.,skabes der hjemmel til, atkirkeministeren i forbindelse med fastsættelsen af budgettet for fælles-fonden kan tillægge formanden for budgetfølgegruppen et honorar.Budgetfølgegruppen sekretariatsbetjenes fortsat af Kirkeministeriet.Budgetfølgegruppens størrelse forøges dog ved den i lovforslaget fore-slåede ordning. På baggrund heraf foreslås det, at der skabes hjemmeltil, at Kirkeministeriet i forbindelse med fastsættelsen af fællesfondensbudget evt. kan beslutte, at formanden skal tillægges et honorar.Hvis budgetfølgegruppen vælger et gejstligt medlem i embede til for-mand skal reglerne i tjenestemandslovgivningen om honorar ud overden til stillingen knyttede løn og reglerne om ansattes mulighed for atmodtage honorar for bestyrelsesarbejde m.v. iagttages ved ministerensbeslutning om et evt. honorar til formanden.

virkning for økonomiudvalgets funktionsperiode, og at medlemmernehar pligt til at modtage valg som formand.

Det foreslås endelig med forslaget til en ny§ 10 a, stk. 5,i lov om folke-kirkens økonomi, at Kirkeministeriet fungerer som sekretariat for øko-nomiudvalget for fællesfonden. Dette svarer ligeledes til den nuværendeordning, jf. § 7, stk. 4, i den gældende bekendtgørelse.

Med indsættelse af§ 10 bforeslås det, at budgetfølgegruppen for fælles-fonden skal have indseende med ministeriets budgetopfølgning af fæl-lesfonden og løbende rådgive ministeriet herom. Budgetfølgegruppenskal endvidere rådgive ministeren om fastlæggelsen af fællesfondensbudget og om eventuelle efterfølgende budgetændringer og rådgiveministeren efter anmodning i spørgsmål om fællesfonden. Disse opgaversvarer til de opgaver, der i dag varetages i et samspil mellem budgetføl-gegruppen og budgetsamrådet, og betyder i praksis, at budgetfølgegrup-pen afgiver indstilling til ministeren om budgetforslaget, herunder hvil-ke nye forslag og ændringer, der skal prioriteres.Lovforslaget medfører ingen ændringer i de opgaver eller kompetencer,som i dag henhører under henholdsvis ministeren og budgetfølgegrup-pen/budgetsamrådet, idet budgetfølgegruppen og budgetsamrådetskompetence overføres til budgetfølgegruppen.Med indsættelse af § 10 c foreslås en lovfæstelse af den allerede eksi-sterende høringspligt, jf. bekendtgørelsens § 9, stk. 4, og stk. 6. Det fo-

Budgetfølgegruppens opgaver er i dag reguleret i § 6 i bekendtgørelseom budget og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden. Budgetfølgegrup-pens samspil med budgetsamrådet er beskrevet i § 8, stk. 2, i den nævn-te bekendtgørelse. Bekendtgørelsen indeholder herudover i § 9, stk. 4 ogstk. 6, bestemmelser om ministerens høring af budgetfølgegruppen omforslag til budget og budgetændringer.

296

reslås således, at ministeren, inden vedkommende fastsætter budgettetfor fællesfonden, skal foretage en høring af budgetfølgegruppen over detsamlede udkast til budget.Hvis kirkeministeren ikke følger budgetfølgegruppens indstilling, skalministeren afgive en skriftlig begrundelse herfor i forbindelse med fast-sættelsen af budgettet for fællesfonden, jf. forslaget til § 10 c, stk. 2, i lovom folkekirkens økonomi. Dette svarer til den praksis, der allerede føl-ges i dag, jf. de almindelige bemærkninger afsnit 3.1.

Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde. Bestem-melsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.Til § 3Datasammenskrivning af gældende lov [Lovbekendtgørelse nr. 753af 25. juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014]og lovforslagetKapitel 1

Det foreslås, at loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.Til § 2

Endelige foreslås med§ 10 c, stk. 3,en lovfæstelse af ministerens forplig-telse til at høre budgetfølgegruppen om efterfølgende ændringer i bud-gettet. Høringen kan dog undlades, hvis der er tale om mindre væsent-lige budgetændringer, som er uden principiel betydning. Bestemmelsensvarer til den nugældende § 9, stk. 6, i bekendtgørelsen.

§ 1. - § 3.(Udeladt)§ 4. - § 9(Udeladt)

KirkekassenKapitel 1 a

Budgetlægning for kirkekasserne

297

Stk. 2.Direktøren for statsforvaltningen er stiftamtmanden.Direktøren kan delegere sin stiftsøvrighedskompetence tilmedarbejdere ved statsforvaltningen på kontorchefsniveau ellerderover. Direktøren kan bestemme, at en person, der varetagerdirektørens stiftsøvrighedskompetence efter delegation, kan oppebæretitlen af stiftamtmand.§ 10.Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Fællesfondenbestyres af biskopperne og af et administrativt fællesskab efterbestemmelser fastsat af kirkeministeren og under ansvar over forkirkeministeren.Fællesfonden§ 10 a.Budgetfølgegruppen for fællesfonden består af:Kapitel 2

§ 9 a.Stiftsøvrigheden består af stiftets biskop og stiftamtmanden.Stiftsøvrighedens sammensætning

Kapitel 1 b

Stk. 3.Valg til budgetfølgegruppen sker ved urafstemning.Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg tilbudgetfølgegruppen.298

Stk. 2.Ordinært valg til budgetfølgegruppen skal foretages indenudgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg tilmenighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november ogfunktionsperioden er 4 år.

budgetfølgegruppen har pligt til at modtage valg som formand.Kirkeministeren kan beslutte at tillægge formanden forbudgetfølgegruppen honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmereregler om formandshonoraret m.v.Stk. 5.Kirkeministeriet fungerer som sekretariat forbudgetfølgegruppen.1) at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning affællesfonden og løbende rådgive ministeriet herom,2) at rådgive kirkeministeren om fastlæggelsen af fællesfondensbudget og om eventuelle efterfølgende budgetændringer, og3) at rådgive kirkeministeren efter anmodning i spørgsmål omfællesfonden.§ 10 b.Budgetfølgegruppen for fællesfonden har til opgave:

§ 17 a. - § 17 h(Udeladt)§ 18. - § 19(Udeladt)

Provstiudvalg og budgetudvalg

Almindelige bestemmelser om den kirkelige ligning299

§ 20.(Udeladt)§ 21. - § 22(Udeladt).

Statens tilskudKapitel 5

Kapitel 4

Folkekirkens kapitalerKapitel 5 aStiftsrådKapitel 6

§ 23.-§ 23 a.(Udeladt)

§ 24.-§ 26.(Udeladt)§ 27. - § 28(Udeladt)

Udveksling af data mellem it-systemerKapitel 7

Ikrafttrædelsesbestemmelser m.v.

300

10.3 Et mindretals (Britta Schall Holbergs) udkast tillovforslag om økonomiForslag fra et mindretal (Britta Schall Holberg) tilUDKAST TILForslagLov om ændring af lov om folkekirkens økonomi(Folkekirkens Økonomiudvalg)§1til

§ 9 b.Folkekirkens Økonomiudvalg består af:

Folkekirkens Økonomiudvalg

1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i etstift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har lægemedlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper.3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.4) En biskop, der vælges af biskopperne.5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes fagligeorganisationer.Stk. 2.Ordinært valg til Folkekirkens Økonomiudvalg skal foretagesinden udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg tilmenighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november, ogfunktionsperioden er 4 år.Stk. 3.Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes afKirkeministeriet.

301

§ 9 c.Folkekirkens Økonomiudvalg vælger af sin midte en formand ogen næstformand. Valget sker ved hemmelig afstemning på FolkekirkensØkonomiudvalgs konstituerende møde, som Kirkeministeriet indkaldertil. Valget har virkning for økonomiudvalgets funktionsperiode.Medlemmerne af Folkekirkens Økonomiudvalg har pligt til at modtagevalg som formand og næstformand.Stk. 2.På det første møde efter nyvalg afgiver de læge medlemmervalgt i henhold til § 9 b, stk. 1, nr. 1, som ikke tidligere har afgivet enerklæring som foreskrevet i § 7 i lov om menighedsråd, en sådanerklæring.Stk. 3.Folkekirkens Økonomiudvalg kan beslutte at tillæggeformanden honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmere regler omformandshonoraret m.v.§ 9 d.Folkekirkens Økonomiudvalgs møder er offentlige.Økonomiudvalget kan bestemme, at en sag skal behandles for lukkededøre, når dette findes nødvendigt eller ønskeligt på grund af sagensbeskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag fordørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes aføkonomiudvalget eller formanden.

§ 9 e.Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutninger træffes i møder.Økonomiudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halvdelen afmedlemmerne er til stede.Stk. 3.Beslutninger træffes ved stemmeflertal blandt FolkekirkensØkonomiudvalgs medlemmer.Stk. 4.Folkekirkens Økonomiudvalg vedtager selv sinforretningsorden, der skal godkendes af kirkeministeren.

Stk. 2.Afstemninger sker således, at det klart fremgår, hvorledes detenkelte medlem stemmer, jf. dog § 9 c. stk. 1.

302

§ 9 f.Valg til Folkekirkens Økonomiudvalg sker ved urafstemning.Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til FolkekirkensØkonomiudvalg og om økonomiudvalgets virksomhed.”

3.I§ 11, stk. 4,ændres ”kirkeministeren beslutte at indregne” til:”indregnes”.5.I§ 13, stk. 1, 3. pkt.,affattes således:

2.I§ 11, stk. 1, nr. 5 og 6,og§ 11, stk. 3,udgår ”efter kirkeministerensbestemmelse”.

10.I§ 15, stk. 3,ændres ”kirkeministeren” til: ”FolkekirkensØkonomiudvalg efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer”.11.Efter § 15 indsættes:

”… Fællesfondens budget fastsættes af Folkekirkens Økonomiudvalgefter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.”

”Forslagene indsendes til Folkekirkens Økonomiudvalg inden en afkirkeministeren fastsat frist.”9.§ 15, stk. 2,1. pkt.,affattes således:

7.I§ 14, stk. 1, 2. pkt.,ændres ”kirkeministeren” til: ”FolkekirkensØkonomiudvalg”.8.§ 15, stk. 1, 2. pkt.,affattes således:

6.I§ 13, stk. 2, 1. pkt.,ændres ”efter kirkeministerens bestemmelse” til:”af fællesfonden”.

”Kirkeministeren fastsætter retningslinjer for FolkekirkensØkonomiudvalgs beslutning om, hvordan beløbet fordeles blandtkommunerne.”

4.I§ 13, stk. 1, 1. pkt.,udgår ”efter kirkeministerens bestemmelse”.

303

12.I§ 17, stk. 1,ændres ”Kirkeministeren” til: ”FolkekirkensØkonomiudvalg”.13.I§ 17, stk. 3,ændres ”kirkeministeren” til: ”FolkekirkensØkonomiudvalg” (2 steder).14.I§ 17indsættes somstk. 5:

”§15 a.Inden kirkeministeren fastsætter de i § 13 og § 15, stk. 2 og 3,omtalte retningslinjer, skal ministeren foretage en høring afFolkekirkens Økonomiudvalg.”

”Stk. 5.Folkekirkens Økonomiudvalg skal aflægge en årlig beretningom fællesfondens budget og regnskab.”Stk. 1.Loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.§2§3Kirkeministeren foretager i folketingsåret 2022-23 en evaluering afordningen for Folkekirkens Økonomiudvalg.Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.§4

Bemærkninger til lovforslagetAlmindelige bemærkninger

304

Ved lovforslaget foreslås det således, at et nyt folkekirkeligt landsdæk-kende organ – Folkekirkens Økonomiudvalg - får kompetence til at fast-lægge budget for fællesfonden samt landskirkeskattens størrelse efterde af kirkeministeren fastsatte retningslinjer. Det foreslås også, at Folke-kirkens Økonomiudvalg aflægger regnskab for fællesfonden. Ministe-rens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsætter rammenfor forvaltningen af fællesfonden, mens den løbende prioritering flyttestil økonomiudvalget.Den foreslåede sammensætning af Folkekirkens Økonomiudvalg medbl.a. valgte læge og gejstlige medlemmer har til formål at medføre enøget demokratisk legitimitet ved fastsættelsen og prioriteringen af fæl-lesfondens budget inden for de af kirkeministeren fastsatte retnings-linjer.

Folkekirkens Økonomiudvalg kan alene drøfte og behandle de områder,hvor økonomiudvalget ifølge lov er tillagt kompetence.2. Baggrunden for lovforslaget

I betænkningen anbefaler et mindretal i udvalget bl.a., at et nyt folke-kirkeligt landsdækkende organ – Folkekirkens Økonomiudvalg - fårkompetence til at fastlægge budget for fællesfonden samt fastsættelandskirkeskattens størrelse efter de af kirkeministeren fastsatte ret-ningslinjer. Det foreslås også, at Folkekirkens Økonomiudvalg aflæggerregnskab for fællesfonden.

Økonomiudvalget skal endvidere modtage statens tilskud til folkekirken.Det er afgørende for dette mindretal, at økonomiudvalget alene tillæg-ges kompetence vedrørende den fælles økonomi og fælles anliggender,og at kompetencen vedrørende fællesfondens budget og landskirkeskat-tens størrelse afgrænses af de af ministeren fastlagte retningslinjer.

305

Det er endvidere afgørende for dette mindretal, at Folkekirkens Øko-nomiudvalg alene kan drøfte og behandle de områder, hvor økonomi-udvalget ifølge lov er tillagt kompetence.Med denne begrundelse foreslå mindretallet, at der lovfæstes et valgtøkonomiudvalg til erstatning for den af ministeren nedsatte budget-følgegruppe.Lovforslaget fremsættes på grundlag af disse anbefalinger.3. Lovforslagets indhold3.1. Gældende ret

Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Lovgrundlaget for fællesfon-den er kapitel 2 i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr.753 af 25. juni 2013.§ 10 i lov om folkekirkens økonomi definerer fællesfonden som "folke-kirkens fælleskasse". Det fremgår af § 10, at fællesfonden bestyres afbiskopperne og af et administrativt fællesskab efter bestemmelserfastsat af kirkeministeren og under ansvar over for kirkeministeren.Ordet "bestyres" er her anvendt i betydningen "administreres" eller"forvaltes".

Fællesfonden dækker en række folkekirkelige udgifter, der betragtessom fælles, selv om en meget stor del af dem (f.eks. folkekirkens andel afløn til præster og provster samt udligningstilskud, jf. § 11, stk. 1, nr. 1,og § 13, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi) vedrører det lokale ni-veau i folkekirken. Fællesfondens udgifter er i 2014 budgetteret til1.180 mio. kr. Dette beløb er eksklusiv statens andel af præsteløn.I § 11, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi fastlægges, hvilke udgifterfællesfonden skal dække. Det fremgår af bestemmelsen, at fællesfondenafholder folkekirkens udgifter, som ikke dækkes af kirkekasserne, prov-stiudvalgskasserne eller staten, herunder:1) Løn, godtgørelse m.v. til præster og provster.2) Udgifter vedrørende stiftsadministrationerne, herunderpensioner til tidligere tjenestemandsansatte medarbejdere.3) Pensioner til tidligere tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.4) Udgifter til folkekirkens fælles IT-løsninger.5) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvisdækning af udgifter til uddannelse af ansatte i folkekirken og afpersoner, der ønsker sådan ansættelse.6) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvisdækning af udgifter til særlige menigheder.7) Udgifter til revision af de lokale kirkelige kasser.

306

I § 11, stk. 2-4, i lov om folkekirkens økonomi er nævnt nogle udgifter,som fællesfonden kan afholde, men som ministeren kan beslutte, atfællesfonden skal have refunderet helt eller delvis fra kirkekasserneeller provstiudvalgskasserne. Det fremgår heraf, at der af fællesfonden –ud over de udgifter der er nævnt i § 11, stk. 1, i loven - kan afholdesudgifter, der vedrører lokale kirkelige aktiviteter, herunder:1) Forsikrings- og skadesudgifter.2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov om folkekirkenskirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkenskirkebygninger og kirkegårde § 33.4) Udgifter til den sagkyndige medvirken samt registrering ogafregistrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger ogkirkegårde § 21, stk. 2 og 3 og § 22 a, stk. 2 og 3.

8) Udligning i henhold til lovens § 13, stk. 1. § 13 fastslår, at der efterministerens bestemmelse kan ydes udligningstilskud affællesfonden til nedsættelse af den kirkelige ligning i økonomisksvage områder, og at der desuden kan ydes et "generelt tilskud" tilnedsættelse af den kirkelige ligning i de enkelte kommuner.9) Generelt tilskud, jf. § 13, stk. 2.

307

Fællesfondens største indtægtskilde er landskirkeskatten, der i 2014udgør 1.107,2 mio. kr. Landskirkeskatten udskrives med samme procen-tuelle vægt i alle ligningsområder. Det indebærer blandt andet, at øko-nomisk stærke områder bidrager til at sikre det økonomiske grundlagfor det nødvendige antal præstestillinger i økonomisk svage områder.Det fremgår af § 14, stk. 1-3, i lov om folkekirkens økonomi, at kirkekas-serne til fællesfonden skal indbetale pensionsbidrag for tjenestemands-ansatte kirkefunktionærer, at fællesfonden kan oppebære refusioner afudgifter, der er afholdt af fællesfonden, men vedrører lokale kirkeligeaktiviteter, jf. lovens § 11, stk. 2-4, samt at fællesfonden kan oppebæreleje- og driftsindtægter vedrørende fællesfondens aktiviteter.

Det fremgår af § 14, stk. 4, i lov om folkekirkens økonomi, at den del affællesfondens udgifter, der ikke kan afholdes af indtægterne i medfør af§ 14, stk. 1-3, eller af tilskud fra statskassen, dækkes gennem en lands-kirkeskat, der pålignes folkekirkens medlemmer.Det fremgår af § 15, stk. 2, at kirkeministeren fastsætter det samledebudget for fællesfonden. Der kan ikke budgetteres med samlede udgif-ter, der er større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtæg-ter samt eventuelt videreført overskud fra tidligere år.Ministeren fastsætter også landskirkeskatten, jf. lov om folkekirkensøkonomi § 15, stk. 3, der sammen med kirkeskat til de lokale kirkeligekasser udgør den kirkeskat, som medlemmer af folkekirken betaler.

Lov om folkekirkens økonomi indeholder i § 15 bestemmelser om fast-sættelse af fællesfondens budget samt fastsættelse af landskirkeskattensstørrelse og fordeling.

Fastsættelsen af det samlede budget sker på grundlag af budgetforslagfra de 10 stifter samt de folkekirkelige institutioner, som helt eller delvisfinansieres af fællesfonden, jf. lovens § 15, stk. 1.

308

Budgetfølgegruppen består af en biskop, en stiftskontorchef, en repræ-sentant for Landsforeningen af Menighedsråd, en repræsentant for Dan-

marks Provsteforening samt en repræsentant for Kirkeministeriet, jf. § 7i bekendtgørelse om budget og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden.Budgetfølgegruppens indstilling om budgettet afgives, efter at budget-følgegruppen har holdt et budgetsamråd med en læg repræsentant frahvert af de 10 stifter samt en observatør for Den danske Præsteforeningog en fælles observatør for de øvrige faglige organisationer i folkekir-ken, jf. bekendtgørelsens § 8.3.2. Udvalgets overvejelser og forslagVed lovforslaget foreslås det, at et nyt folkekirkeligt organ - Folkekir-kens Økonomiudvalg - får kompetence til at fastlægge budget for fælles-fonden samt landskirkeskattens størrelse inden for de af kirkeministe-ren fastsatte retningslinjer. Det foreslås også, at Folkekirkens Økonomi-udvalg aflægger regnskab for fællesfonden. Ministerens adgang til atfastsætte retningslinjer omtales nærmere i afsnit 3.2.2.3.2.1. Folkekirkens Økonomiudvalgs sammensætning og styrelsesregler

Med lovforslaget sikres det således, at ansvaret for fællesfondens budgetog ansvar for fastsættelsen af landskirkeskattens størrelse forankreshos et demokratisk baseret, folkekirkeligt organ. Landskirkeskatten be-tales alene af folkekirkens medlemmer. Den foreslåede ændring medfø-rer således, at legitimiteten bag udskrivningen og anvendelsen af lands-kirkeskatten øges.Lovforslagets § 1, nr. 1, indebærer, at der fastsættes regler om sammen-sætningen af Folkekirkens Økonomiudvalg og om dettes virksomhed.Folkekirkens Økonomiudvalg foreslås sammensat, således:1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i etstift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet harlæge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper.3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.4) En biskop, der vælges af biskopperne.5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernesfaglige organisationer.

Det foreslås således, at de læge medlemmer af menighedsråd,provstiudvalg og stiftsråd har valgret ved valg af økonomiudvalgetslæge medlemmer.

309

Efter forslaget tillægges præster, bortset fra provster og biskopper, valg-ret og valgbarhed ved valg af præsterepræsentanten til økonomiudval-get.Den foreslåede sammensætning af Folkekirkens Økonomiudvalg medvalgte læge og gejstlige medlemmer medfører en øget demokratisklegitimitet ved fastsættelsen og prioriteringen af fællesfondens budgetinden for de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.Endvidere foreslås, at funktionsperioden for Folkekirkens Økonomiud-valg er fire år, og at ordinært valg til økonomiudvalget afholdes indenudgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til menigheds-råd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november. Funktionsperiodenfor økonomudvalget bliver dermed sammenfaldende med funktionspe-rioden for provstiudvalgene og stiftsrådene. Der henvises til lovforsla-gets § 1, nr. 1.Sekretariatsbetjeningen af Folkekirkens Økonomiudvalg foreslås vare-taget af Kirkeministeriet, jf. lovforslagets § 1, nr. 1.

Indførelsen af Folkekirkens Økonomiudvalg vil betyde, at den eksiste-rende budgetfølgegruppe og det eksisterende budgetsamråd nedlægges.Da disse er hjemlet på bekendtgørelsesniveau, kræver nedlæggelsenikke en lovændring.

Folkekirkens Økonomiudvalgs sekretariat skal i kraft af den foreslåedeordning varetage opgaver for udvalget i tæt samspil og sammenhængmed Kirkeministeriet. Det gælder f.eks. udarbejdelse af udkast til finans-lovsbidraget og samspillet med ministeriet omkring de af ministerenudarbejdede retningslinjer og samspillet med regering og Folketing iøvrigt.

310

Folkekirkens Økonomiudvalg kan i øvrigt indhente eksterne sagkyndigevurderinger m.v. i det omfang, økonomiudvalget finder det relevant.Folkekirkens Økonomiudvalg kan således, hvis udvalget finder behovderfor, indhente sagkyndige vurderinger m.v. uafhængigt af Kirkemini-steriet.Udgifterne til sekretariatsbetjeningen afholdes af fællesfonden.

Sekretariatets medarbejdere skal i varetagelsen af deres sekretariats-funktion alene betjene Folkekirkens Økonomiudvalg, og sekretariatsle-deren refererer - ud over til formanden for Folkekirkens Økonomiud-valg - direkte til departementschefen i Kirkeministeriet, som har detoverordnede ansvar for sekretariatets funktion.

Af hensyn til samspillet mellem kirkeministeren/ministeriet og Folke-kirkens Økonomiudvalg, hvor der forudsættes en tæt dialog, foreslås detsom anført, at sekretariatsbetjeningen varetages af Kirkeministeriet.

Lovforslagets § 1, nr. 1, indeholder herudover en række bestemmelserom valg af formand og næstformand, om afgivelse af erklæring samt omhonorar til formanden.Det kunne overvejes, om formanden alene skulle kunne vælges blandtøkonomiudvalgets læge medlemmer for også ved besættelsen af for-mandsposten at understrege det tydelige læge element i økonomiud-valget. Med forslaget overlades det imidlertid til økonomiudvalget selvat beslutte, om formanden skal være læg eller gejstlig.

Det foreslås endvidere i lovforslagets § 1, nr. 1, at Folkekirkens Økono-miudvalgs møder skal være offentlige. De offentlige møder vil bidrage tilåbenhed og gennemsigtighed i forhold til økonomiudvalgets beslut-ninger om fællesfondens budget og regnskab samt fastsættelse af lands-kirkeskattens størrelse.

Det foreslås i forlængelse heraf, at der skabes hjemmel til, at økonomi-udvalget kan behandle enkelte sager for lukkede døre. Hvorvidt en sagskal behandles for lukkede døre, må afgøres under hensyn til den en-kelte sags beskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlagfor dørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes af øko-nomiudvalget. Det må antages, at behovet for at lukke dørene relativtsjældent vil opstå, men muligheden består, eksempelvis i sager vedrø-rende kontrakter eller i personalesager.Forslagene vedrørende offentlige møder m.v. svarer til den gældenderetstilstand for afholdelse af møder i menighedsråd og provstiudvalg.

Folkekirkens Økonomiudvalg kan tillade andre personer, herunder per-soner i økonomiudvalgets sekretariat, at overvære en sags behandlingfor lukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagens oplysning ellersagens behandling i øvrigt.Det foreslås, at Folkekirkens Økonomiudvalg selv fastsætter sin forret-ningsorden, der skal godkendes af kirkeministeren.

Endelig foreslås, at valg til Folkekirkens Økonomiudvalg sker ved uraf-stemning. Valg ved urafstemning kendes fra bispevalgene. Endvidereforeslås det, at kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg tilFolkekirkens Økonomiudvalg og visse regler om rammerne for økono-

Det foreslås endvidere, at Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutningertræffes i møder, og at økonomiudvalget er beslutningsdygtigt, nårmindst halvdelen af medlemmerne er til stede. Beslutninger træffes vedstemmeflertal. Afstemninger skal - bortset fra ved valg af formand ognæstformand - foregå således, at det klart fremgår, hvorledes det en-kelte medlem stemmer. Forslaget svarer til den gældende retstilstandfor beslutninger i menighedsråd og provstiudvalg.

311

miudvalgets beslutninger. Der henvises til de særlige bemærkninger tillovforslagets § 1, nr. 1, om anvendelsen af denne bemyndigelse.3.2.2. Folkekirkens Økonomiudvalgs kompetencer

Ved lovforslaget foreslås det, at Folkekirkens Økonomiudvalg fastsætterbudget for fællesfonden samt landskirkeskattens størrelse inden for deaf ministeren fastsatte retningslinjer, jf. lovforslagets § 1, nr. 9-10. Folke-kirkens Økonomiudvalg har således inden for de af kirkeministeren fast-satte retningslinjer kompetence til at fastsætte niveauet for hovedpar-ten af fællesfondens udgifter og indtægter.Folkekirkens Økonomiudvalg aflægger regnskab for fællesfonden, jf. lov-forslagets § 1, nr. 12. Det fremgår allerede i dag af lov om folkekirkensøkonomi § 17, stk. 2, at kirkeministeren fastætter regler om fællesfon-dens regnskabsvæsen. Denne bemyndigelse opretholdes.Herved tillægges Folkekirkens Økonomiudvalg kompetencen efter de afkirkeministeren fastsatte retningslinjer.

Det forudsættes, at kirkeministeren ikke ved fastsættelsen af retnings-linjerne fastsætter indholdsmæssige begrænsninger for specifikke fæl-les anliggender. Fælles anliggender er initiativer, som økonomiudvalgetaf forskellige grunde vurderer, at det vil være relevant eller nødvendigtat varetage på nationalt niveau.Retningslinjerne skal omfatte følgende emner:

Lovforslaget indeholder således en bemyndigelse til kirkeministeren tilat fastsætte visse rammer for økonomiudvalgets fastsættelse af fælles-fondens budget og landskirkeskattens størrelse. Ved fastsættelsen afdisse retningslinjer skal kirkeministeren understøtte folkekirkens vare-tagelse af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekir-kens tilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal såledesblandt andet medvirke til at sikre, at folkekirkens landsdækkende for-pligtelse til præstelig betjening opretholdes med de tilpasninger, somden demografiske udvikling tilsiger.

I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen af fæl-lesfondens udgifter og landskirkeskatten.

•Antallet af præstebestilling. Ministeren forventes i

312

•En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præsteløn

•••

•

Opregningen af de emner, der skal omtales i retningslinjerne, er ikke ud-tømmende.Det bemærkes i øvrigt, at Folkekirkens Økonomiudvalg – ved siden af deaf ministeren fastsatte retningslinjer - vil være bundet af bestemmelseni lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan bud-getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fratidligere år.•at fastsætte landskirkeskattens størrelse,•at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondensforskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,•at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,godtgørelse m.v. til præster og provster. Beløbet skal ses i

mellem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjerom, at der fortsat anvendes en model for fordeling afpræstestillinger, der bygger på faste kriterier som antalmedlemmer af folkekirken, antal kirker, antal kirkeligehandlinger, forpligtelse i forhold til ikke-medlemmer og særligevilkår i de enkelte stifter.Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmererammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsættenærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgifter,herunder et øvre loft for disse.Udligningsordningen. Lov om folkekirkens økonomi indeholder i §13 bestemmelser om, at det samlede udligningsbeløbet maksimaltkan udgøre 120 mio. kr. Ministeren forventes at fastsættenærmere regler for størrelsen af det beløb, der skal anvendes somudligningstilskud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne(ligningsområdet).Understøttelse af uddannelse, herunder efter- ogvidereuddannelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer.Ministeren forventes at fastsætte retningslinjer, hvorefter derforsat skal ske en prioritering af uddannelse, herunder efter- ogvidereuddannelse af præster og kirkefunktionærer.Det mellemkirkelige arbejde. Ministeren kan fastsætte nærmereretningslinjer for folkekirkens mellemkirkelige arbejde, herunderdets sekretariat, jf. i øvrigt § 12 i lov om folkekirkens økonomi.

Lovforslaget medfører således, at det fremover er Folkekirkens Økono-miudvalg, som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil havekompetence til:

313

Kompetencen i forhold til Folketinget og finansloven ligger forsat hoskirkeministeren. Det betyder, at kirkeministeren har den fulde kompe-tence over og ansvar i forhold til den del af fællesfondens budget, somvedrører statens tilskud til folkekirken, og som ydes over finansloven.Fastsættelsen af statens tilskud til folkekirken via finansloven har direk-te betydning for fastsættelsen af landskirkeskatten, men også for denlokale kirkeskat.I dag er statens tilskud primært fastsat i § 20 i lov om folkekirkens øko-nomi, hvoraf det fremgår, at statskassen af folkekirkens udgifter afhol-der lønninger, pensioner og andre ydelser til biskopperne, pensioner ogefterindtægt i henhold til lov om tjenestemandspension vedrørendeprovster og præster og udgifterne ved den kirkelige betjening afChristiansø og Hirsholmene. Statskassen yder endvidere et årligt tilskudtil fællesfonden på 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præ-ster og provster svarende til 1892,8 årsværk. Præstestillinger herud-over finansieres fuldt ud af fællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1,eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1, nr. 1, i lov om folkekirkens økonomi.314Endvidere udreder statskassen tilskud, hvis størrelse fastsættes på fi-nansloven, dog mindst 14 mio. kr. årligt, til restaurering af kirker og afkirkers historiske inventar samt særlige bevaringsværdige gravminder.

Det skal dog bemærkes, at retningslinjer, der er fastsat af ministeren, tilenhver tid kan ændres af ministeren inden for de overordnede rammer,der er skitseret ovenfor. Sådanne ændringer af retningslinjerne har kunvirkning for fremtidige afgørelser fra økonomiudvalget.

Lovforslaget vil betyde, at Folkekirkens Økonomiudvalg har den fuldekompetence inden for retningslinjerne, og ministeren vil - bortset fraudøvelse af en almindelig legalitetskontrol - ikke have kompetence iforhold til afgørelser, der ligger inden for retningslinjerne. De afgørelser,som økonomiudvalget træffer, og som ligger inden for retningslinjerne,er som udgangspunkt således endelige og kan - bortset fra legalitets-spørgsmål - ikke påklages til ministeren som led i en hierarkisk rekurs.

sammenhæng med det beløb, der på finansloven er bevilget somstatens tilskud.•at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præstelønmellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger påfaste kriterier,•at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, derfinansieres helt eller delvis af fællesfonden, og•at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes somudligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne(ligningsområderne).

Det aktuelle niveau for staten for statens tilskud til restaurering fast-sættes i de årlige finanslove.

Herudover er en række statslige tilskud til folkekirken i form af tilskudtil DSUK (dvs. til kirkelig betjening af danskere i udlandet og DanskKirke i Sydslesvig), Det mellemkirkelige Råd og kompensation for folke-kirkens udgifter ved ændring af navneloven fastsat direkte på finans-loven.

Økonomi- og Indenrigsministeriet udmelder det statsgaranterede ud-skrivningsgrundlag for det efterfølgende budgetår senest 1. juli i åretforud for budgetåret. Kirkeministeren meddeler af hensyn til den lokalebudgetproces provstiudvalgene og kommunerne størrelsen af landskir-keskatten i det følgende budgetår umiddelbart efter 1. juli.

Fællesfondens udgiftsside og det samlede budget udmeldes i dag afkirkeministeren 1. november forud for budgetåret, jf. § 9, stk. 5, i be-kendtgørelse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regnskabsvæsenm.v. for fællesfonden. Ministeren kan, jf. § 9, stk. 6, efterfølgende træffebeslutning om ændring af budgettet efter høring af budgetfølgegruppen.Finansloven for det kommende budgetår vedtages normalt af Folketin-get primo december i året forud for budgetåret, så ændringer i følgelov-givning kan nå at komme på plads inden budgetårets start. Folketingetkan i forbindelse med behandlingen af finansloven beslutte at reducereeller øge statens tilskud til folkekirken, herunder at der skal ske en æn-dring af bestemmelserne herom i lov om folkekirkens økonomi.

Hvis Folketinget beslutter at reducere statens tilskud til folkekirken fordet førstkommende budgetår, så indebærer det i dag, at kirkeministeren

315

I henhold til lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, kan der ikke bud-getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fratidligere år. Teknisk er det ikke primo december muligt at hæve lands-kirkeskatten, da kirkeskatten for det kommende budgetår er fastlagt.Ministeren kan kun kompensere for det manglende tilskud fra statenved at bruge et evt. videreført overskud fra tidligere år eller ved bespa-relser.Når kompetencen til at fastlægge fællesfondens budget flyttes til Folke-kirkens Økonomiudvalg, vil det være økonomiudvalget, der skal foreta-ge de nødvendige ændringer af fællesfondens budget, hvis statens til-skud i forbindelse med finanslovens vedtagelse nedsættes.

skal tilvejebringe de manglende midler eller finde besparelser svarendetil reduktionen i tilskuddet.

316

Ved det foreslåede tidspunkt for en evaluering får Folkekirkens Økono-miudvalg mulighed for at sidde en hel funktionsperiode, idet ordinærtvalg skal foretages inden udgangen af oktober måned i året efter, at or-dinært valg til menighedsråd har fundet sted (2016), ligesom det efter-følgende økonomiudvalg er valgt og har arbejdet i en periode på om-trent 1 år, inden evalueringen skal foretages.

Det er afgørende, at Folkekirkens Økonomiudvalgs sammensætning ogkompetencer vedbliver med at være i overensstemmelse med folkekir-kens ønsker, og at det sikres, at dette nye organ fungerer hensigtsmæs-sigt i forhold til intentionerne bag dets oprettelse m.v. Det foreslås pådenne baggrund, at kirkeministeren senest i folketingsåret 2022-23foretager en evaluering af ordningen for Folkekirkens Økonomiudvalg.3.3.3. Evalueringsklausul

Ved lovforslagets § 1, nr. 14, foreslås, at Folkekirkens Økonomiudvalgforpligtes til at aflægge en årlig beretning om fællesfondens budget ogregnskab. Hvordan den årlige beretning skal aflægges, besluttes af øko-nomiudvalget. Folkekirkens Økonomiudvalg vil således fx kunne beslut-te, at beretningen alene offentliggøres i skriftlig form, men det vil ogsåvære muligt at beslutte at fremlægge beretningen på anden vis.

Med lovforslagets § 1, nr. 11, foreslås, at kirkeministeren skal foretageen høring af Folkekirkens Økonomiudvalg inden fastsættelse af de i lov-forslaget omtalte retningslinjer for udvalget. Ministeren er således for-pligtet til at høre økonomiudvalget, inden ministeren fastsætter ellerændrer retningslinjerne for Folkekirkens Økonomiudvalgs fastsættelseaf budget og regnskab for fællesfonden og landskirkeskattens størrelse.Ministeren er ikke forpligtet til at følge økonomiudvalgets høringssvar.

Ved denne tidsramme vurderes det, at der kan opnås et grundigt over-blik over og en indsigt i, hvordan den i loven foreslåede ordning harfungeret, til gavn for kvaliteten af evalueringen, som således kan byggepå erfaringerne fra en fuld funktionsperiode.Ved evalueringen skal det belyses, om Folkekirkens Økonomiudvalgsfunktioner og kompetencer, herunder den i lovforslaget foreslåedepraktiske tilrettelæggelse af udvalgets arbejde, fortsat fungerer på denmest hensigtsmæssige måde i forhold til intentionerne bag udvalgetsoprettelse m.v.Det skal undersøges, om der er behov for en ændring af den i lovfor-slaget foreslåede ordning, og om der således er grundlag for, at mini-steren fremsætter et lovforslag om revision af ordningen.4. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser forkommunerne og regionerne.Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for folke-kirken. De økonomiske konsekvenser for folkekirken i forbindelse medsekretariatsarbejdet for Folkekirkens Økonomiudvalg m.v. anslås til enårlig merudgift på ca. 3 mio. kr. I merudgiften indgår evt. honorar til for-manden og ekstern bistand. Merudgiften kan finansieres af folkekirkensfællesfonds budget.Hertil kommer udgifter ved afvikling af valg, som anslås til 0,8 kr. – 1,3mio. kr. pr. ordinært valg afhængigt af, om valget afholdes elektroniskeller ej. Disse udgifter finansieres ligeledes af folkekirkens fællesfondsbudget.

De anførte merudgifter er skønnede og kan blive højere eller lavere af-hængigt af det konkrete aktivitetsniveau for økonomiudvalget. Merud-gifterne optages på fællesfondens budget og fastsættes dermed af Folke-kirkens Økonomiudvalg inden for de af kirkeministeren fastsatte ret-ningslinjer.

317

Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser forerhvervslivet.5. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.6. De administrative konsekvenser for borgereLovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser7. De miljømæssige konsekvenserLovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.8. Forholdet til EU-retten

Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder,organisationer mv.:9. Hørte myndigheder mv.10. Sammenfattende skemaPositiveNegative konsekvenser/konsekvenser/ Merudgiftermindre udgifterØkonomiskeIngenLovforslaget har ikke økonomiskekonsekvenser foreller administrative konsekvenserstaten, regionerfor kommunerne og regionerne.og kommunerLovforslaget har økonomiske ogadministrative konsekvenser forfolkekirken. De økonomiskekonsekvenser for folkekirken iforbindelse med sekretariats-arbejdet for FolkekirkensØkonomiudvalg m.v. anslås til enårlig merudgift på ca. 3 mio. kr. Imerudgiften indgår evt. honorartil formanden og ekstern bistand.Vurdering af konsekvenser af lovforslag

318

Administrative Ingenkonsekvenser forstaten, regionerog kommunerØkonomiskeIngenkonsekvenser forerhvervslivet

Merudgiften kan finansieres affolkekirkens fællesfonds budget.Hertil kommer udgifter vedafvikling af valg, som anslås til0,8-1,3 mio. kr. pr. ordinært valgafhængigt af, om valget afholdeselektronisk eller ej. Disse udgifterfinansieres ligeledes affolkekirkens fællesfonds budget.De anførte merudgifter erskønnede og kan blive højere ellerlavere afhængigt af det konkreteaktivitetsniveau forøkonomiudvalget. Merudgifterneoptages på fællesfondens budgetog fastsættes dermed afFolkekirkens Økonomiudvalginden for de af kirkeministerenfastsatte retningslinjer.Lovforslaget har økonomiske ogadministrative konsekvenser forstaten. Udarbejdelse af love ogbekendtgørelser, finanslovsbidragmv. vil fortsat være ministerietsansvar, men evt. afledte effekterfor staten kommer an påudvalgets konkrete fremtidigeaktivitetsniveau og er derfor ikkeopgjort. Kirkeministeriet harhidtil haft en skønnet årlig udgifttil sekretariatsbetjening afbudgetfølgegruppen samtudarbejdelse af regler m.m. på ca.1,2 mio. kr.IngenIngen

319

Administrative Ingenkonsekvenser forerhvervslivetMiljømæssigeIngenkonsekvenser

IngenIngen

Administrative IngenIngenkonsekvenser forborgerneForholdet til EU- Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekterrettenBemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelserTil § 1Til nr. 1

Med lovforslagets § 1, nr. 1, foreslås, at der indsættes et nyt kapitel 1 c ilov om folkekirkens økonomi vedrørende oprettelse af et FolkekirkensØkonomiudvalg. Folkekirkens Økonomiudvalg tillægges med dette lov-forslag kompetence i forhold til fællesfondens budget og regnskab samtlandskirkeskattens størrelse.

Det foreslås, at der indsættes en ny§ 9 b,hvoraf det fremgår, at der op-rettes et økonomiudvalg for folkekirken. Herved oprettes et nyt folkekir-keligt organ på nationalt niveau. Folkekirkens Økonomiudvalg består af:1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i etstift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet harlæge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,bortset fra provster og biskopper.3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.4) En biskop, der vælges af biskopperne.5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernesfaglige organisationer.

320

Med den foreslåede sammensætning er der lagt meget vægt på, at der iøkonomiudvalget bør være et samspil eller samvirke mellem læge oggejstlige medlemmer, der svarer til det, som kendes fra de eksisterendevalgte organer i folkekirken: menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.Samtidig betyder den foreslåede sammensætning med valgte læge oggejstlige medlemmer en øget demokratisk legitimitet ved fastsættelsenog prioriteringen af fællesfondens budget og fastlæggelsen af landskir-keskattens størrelse inden for de af kirkeministeren fastsatte retnings-linjer.

Det har været overvejet, om formanden alene skulle kunne vælgesblandt økonomiudvalgets læge medlemmer for også ved besættelsen afformandsposten at understrege det tydelige læge element i økonomi-udvalget. Bestemmelsen er imidlertid formuleret således, at det overla-des til økonomiudvalget selv at beslutte, om formanden skal være lægeller gejstlig.

I§ 9 c, stk. 1,foreslås, at Folkekirkens Økonomiudvalg af sin midte væl-ger en formand og en næstformand. Valget sker efter bestemmelsen vedhemmelig afstemning på økonomiudvalgets konstituerende møde. Val-gene har - for at sikre kontinuiteten i varetagelsen af formandsopga-verne - virkning for økonomiudvalget funktionsperiode, og medlemmer-ne er forpligtet til at modtage valg som formand eller næstformand.Bortset fra længden af funktionsperioden, følger forslaget de principper,der gælder for valg af formand og næstformand i menighedsråd ogprovstiudvalg.

Det foreslås, at Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes afKirkeministeriet, jf.§ 9 b, stk. 3.Folkekirkens Økonomiudvalg kan i øv-rigt indhente eksterne sagkyndige vurderinger m.v. i det omfang, øko-nomiudvalget finder det relevant. Der henvises i øvrigt til de almindeligebemærkninger afsnit 3.2.1.Udgifterne til sekretariatsbetjeningen afholdes af fællesfonden.

Med forslaget til affattelse af lov om folkekirkens økonomi§ 9 b, stk. 2,foreslås det, at funktionsperioden for Folkekirkens Økonomiudvalg erfire år, og at ordinært valg til udvalget afholdes inden udgangen af ok-tober måned i året efter, at ordinært valg til menighedsråd har fundetsted. Valget gælder fra 1. november. Funktionsperioden for økonomi-udvalget bliver dermed sammenfaldende med funktionsperioden forprovstiudvalgene og stiftsrådene.

Med forslaget til affattelse af§ 9 c, stk. 2,foreslås det, at læge medlem-mer valgt i medfør af § 9 b, stk. 1, nr. 1, som ikke tidligere har afgivet enerklæring på ære og samvittighed om at ville udføre det dem betroedehverv i troskab mod den danske evangelisk-lutherske folkekirke, så atden kan byde gode vilkår for den kristne menigheds liv og vækst, skalafgive denne erklæring på det første møde efter nyvalg. Bestemmelsenkendes fra menighedsrådsloven i forhold til menighedsrådsmedlemmer,og en tilsvarende bestemmelse har været gældende for nyvalgte provsti-udvalgs- og stiftsrådsmedlemmer siden 1. august 2009, jf. lov nr. 506 af12. juni 2009.Med forslaget til§ 9 c, stk. 3,skabes der hjemmel til, at formanden kantillægges honorar i lighed med f.eks. formanden for Det mellemkirkeligeRåd. Begrundelsen herfor er, at det må forventes, at formanden skal ud-321

Hvis Folkekirkens Økonomiudvalg vælger et gejstligt medlem i embedetil formand for økonomiudvalget, kan økonomiudvalget ikke beslutte attillægge formanden et honorar uden forelæggelse for Kirkeministeriet.Dette skal ses i sammenhæng med reglerne i tjenestemandslovgivnin-gen om honorar ud over den til stillingen knyttede løn og i sammen-hæng med reglerne om ansattes mulighed for at modtage honorar forbestyrelsesarbejde m.v.I§ 9 d, stk. 1, 1. pkt.,foreslås det således, at økonomiudvalgs møder eroffentlige. Det er kun økonomiudvalgets møder og ikke evt. møder i un-derudvalg, der er offentlige.Det foreslås endvidere, at der indsættes en ny§ 9 dom mødeoffentlig-hed for Folkekirkens Økonomiudvalg. Bestemmelsen svarer til de til-svarende bestemmelser for møder i menighedsråd og provstiudvalg.

føre et betydeligt arbejde. Det foreslås, at kirkeministeren kan fastsættenærmere regler om formandshonoraret m.v.

I§ 9 d, stk. 1, 2. pkt.,foreslås en adgang til at behandle enkelte sager forlukkede døre, hvorimod reglen ikke indeholder en almindelig adgang tilat nægte offentligheden adgang til økonomiudvalgets møder. Hvorvidten sag skal behandles for lukkede døre, må afgøres under hensyn til denenkelte sags beskaffenhed. Det må forventes, at behovet for dørlukningkun opstår rent undtagelsesvis, f.eks. ved økonomiudvalgets behandlingaf kontraktmæssige spørgsmål eller i personalesager.

322

Med§ 9 eforeslås, at Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutninger træffesi møder, og at økonomiudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halv-delen af medlemmerne er til stede. Det foreslås endvidere, at beslutnin-ger træffes ved stemmeflertal. Afstemninger skal - bortset fra ved valg afformand og næstformand - foregå således, at det klart fremgår, hvorle-des det enkelte medlem stemmer. Forslaget svarer til den gældende

Med indsættelsen af§ 9 d, stk. 2,foreslås det, at Folkekirkens Økonomi-udvalg kan tillade, at andre personer, herunder personer i økonomiud-valgets sekretariat, overværer en sags behandling for lukkede døre, nårdet er ønskeligt af hensyn til sagens oplysning eller sagens behandling iøvrigt. Herved sikres, at økonomiudvalget altid har mulighed for at ind-drage den nødvendige sagkundskab. Økonomiudvalget kan i den forbin-delse give sekretariatet eller andre særligt tilkaldte mulighed for at ud-tale sig i sagen, ligesom det kan ske på de offentlige møder.

Ændringen af§ 11, stk. 1, nr. 5 og 6, og § 11, stk. 3,er en konsekvens af, atdet ved lovforslaget foreslås, at det er Folkekirkens Økonomiudvalg ogikke kirkeministeren, der har kompetencen til at fastsætte budget forfællesfonden samt landskirkeskattens størrelse inden for de af kirkemi-nisteren fastsatte retningslinjer.

Den foreslåede§ 9 findeholder en bemyndigelse til, at kirkeministerenkan fastsætte nærmere regler om valg til Folkekirkens Økonomiudvalgog om økonomiudvalgets virksomhed. Det fremgår af bestemmelsen, atvalget gennemføres som urafstemning. Bemyndigelsen tænkes såledesanvendt til at fastsætte regler om valgets afvikling, herunder om uraf-stemning, krav til kandidatlister, valg af stedfortrædere, udarbejdelse afvalglister m.v. Endvidere tænkes bemyndigelsen anvendt til at fastsætteregler om forfald, om indkaldelse af stedfortrædere, om inhabilitet m.v.Til nr. 2

retstilstand for beslutninger i menighedsråd og provstiudvalg. Øko-nomiudvalget fastsætter selv sin forretningsorden, der skal godkendesaf kirkeministeren.

Ændringen er en konsekvens af lovforslagets § 1, nr. 9, hvorefter kom-petencen til at fastsætte budget for fællesfonden inden for de af mini-steren fastsatte retningslinjer ligger hos Folkekirkens Økonomiudvalg.Som en følge heraf foreslås det, at ordene ”kirkeministeren” udgår af§11, stk. 4,da det fremover vil være økonomiudvalget, der kan beslutte atindregne en henlæggelse i den refusion af skadesudgifter, som efter §11, stk. 3, i lov om folkekirkens økonomi opkræves hos kirke- ellerprovstiudvalgskasserne. Den samlede henlæggelse vil som hidtil ikkekunne udgøre et større beløb end den gennemsnitlige årlige skades-udgift.Til nr. 4Den foreslåede ændring af§ 13, stk. 1, 1. pkt.,hvorefter ordene ”kirke-ministeren” udgår, er en konsekvens af, at det fremover vil være Folke-kirkens Økonomiudvalg, som skal træffe beslutning om ydelse af et ud-

Til nr. 3

Ordene ”efter kirkeministerens bestemmelse” slettes derfor i disse be-stemmelser, som vedrører, hvilke udgifter fællesfonden kan afholde, jf. §11, stk. 1, nr. 5 og 6, og beslutning om helt eller delvist at opkræve refu-sion fra kirke- eller provstiudvalgskassen, jf.§ 11, stk. 3.

323

ligningstilskud af fællesfonden til nedsættelse af det kirkelige lig-ningsbeløb i kommunen. Dette skal dog ske i overensstemmelse med deaf ministeren fastsatte retningslinjer.Til nr. 5

Den foreslåede ændring af§ 14, stk. 1, 2. pkt.,betyder, at FolkekirkensØkonomiudvalg fastsætter pensionsbidraget, som fællesfonden oppebæ-rer fra kirkekasserne for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Det-te er en konsekvens af, at det ved lovforslaget foreslås, at kompetencentil at fastsætte budget for fællesfonden og landskirkeskattens størrelseoverføres fra kirkeministeren til økonomiudvalget, idet fastsættelsenskal ske inden for de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.Til nr. 8Med den foreslåede affattelse af§ 15, stk. 1, 2. pkt.,foreslås det, at bud-getforslagene fra de myndigheder og institutioner, der helt eller delvistfinansieres af fællesfonden, fremover indsendes til Folkekirkens Økono-miudvalg. Dette er en konsekvens af, at det ved lovforslaget foreslås, atkompetencen til at fastsætte budget for fællesfonden og landskirkeskat-tens størrelse overføres fra kirkeministeren til økonomiudvalget, idetfastsættelsen skal ske inden for de af kirkeministeren fastsatte retnings-linjer.

Ændringen er en konsekvens af lovforslagets § 1, nr. 9, hvorefter kom-petencen til at fastsætte budget for fællesfonden inden for de af ministe-ren fastsatte retningslinjer ligger hos Folkekirkens Økonomiudvalg. Somen følge heraf foreslås det, at§ 13, stk. 2, 1. pkt.,ændres, således at detfremgår, at der af fællesfonden kan ydes et generelt tilskud til nedsæt-telse af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen.Til nr. 7

Den foreslåede ændring af§ 13, stk. 1, 3. pkt.,betyder, at det fremover erFolkekirkens Økonomiudvalg og ikke kirkeministeren, der beslutter,hvordan et evt. udligningstilskud til nedsættelse af det kirkelige lig-ningsbeløb i kommunen skal fordeles blandt kommunerne. Fordelingenskal ske inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer.Til nr. 6

324

Med ændringen af§ 15, stk. 2, 1. pkt.,foreslås, at kompetencen til at fast-sætte budget for fællesfonden overføres fra kirkeministeren til Folke-kirkens Økonomiudvalg, idet fastsættelsen skal ske efter de af kirkemi-nisteren fastsatte retningslinjer.

Det fastholdes med forslaget, at det er ministeren, der fastsætter en fristfor, hvornår budgetforslagene skal indsendes.Til nr. 9

Kirkeministeren hjemles hermed en adgang til at fastsætte nærmere ret-ningslinjer for økonomiudvalgets fastlæggelse af fællesfondens budget.Ved fastsættelsen af disse retningslinjer skal kirkeministeren understøt-te folkekirkens varetagelse af de samfundsmæssige og kulturelle opga-ver og sikre folkekirkens tilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjer-ne skal således blandt andet medvirke til at sikre, at folkekirkens lands-dækkende forpligtelse til præstelig betjening opretholdes med de tilpas-ninger, som den demografiske udvikling tilsiger.I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen i fæl-lesfondens udgifter og landskirkeskatten.Retningslinjerne skal omfatte følgende emner:

•Antallet af præstestillinger. Ministeren forventes i•

•••

retningslinjerne at fastsætte en bestemmelse med udgangspunkt idet nuværende niveau for antallet af præstestillinger på minimum1892,8, med henblik på at sikre fortsat mulighed for præsteligbetjening i rimeligt omfang overalt i landet.En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præstelønmellem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjerom, at der fortsat anvendes en model for fordeling afpræstestillinger, der bygger på faste kriterier som antalmedlemmer af folkekirken, antal kirker, antal kirkeligehandlinger, forpligtelse i forhold til ikke-medlemmer og særligevilkår i de enkelte stifter.Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmererammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsættenærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgifter,herunder et øvre loft for disse.Udligningsordningen. Ministeren forventes at fastsætte nærmereregler for størrelsen af det beløb, der skal anvendes somudligningstilskud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne(ligningsområdet).

325

•Understøttelse af uddannelse, herunder efter- og

Opregningen af de emner, der skal omtales i retningslinjerne, er ikke ud-tømmende.Det bemærkes i øvrigt, at Folkekirkens Økonomiudvalg – ved siden af deaf ministeren fastsatte retningslinjer - vil være bundet af bestemmelseni lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan bud-getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fratidligere år.Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2.Til nr. 10

videreuddannelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer.Ministeren forventes at fastsætte retningslinjer, hvorefter derforsat skal ske en prioritering af uddannelse, herunder efter- ogvidereuddannelse af præster og kirkefunktionærer.•Det mellemkirkelige arbejde. Ministeren kan fastsætte nærmereretningslinjer for folkekirkens mellemkirkelige arbejde, herunderdets sekretariat, jf. i øvrigt § 12 i lov om folkekirkens økonomi oglovforslagets § 1, nr. 4.

Med ændringen af§ 15, stk. 3,foreslås det, at landskirkeskattens stør-relse, som er den væsentligste indtægtskilde for fællesfonden, fastsættesaf Folkekirkens Økonomiudvalg, idet fastsættelsen skal ske inden for deaf kirkeministeren fastsatte retningslinjer.Med indsættelsen af§ 15 aforeslås det, at ministeren inden fastsættel-sen af de i § 13 og § 15, stk. 2 og 3, omtalte retningslinjer, skal foretageen høring af Folkekirkens Økonomiudvalg. Ministeren forpligtes såledestil at høre økonomiudvalget, inden ministeren fastsætter eller ændrerallerede fastsatte retningslinjer for udvalgets fastsættelse af fællesfon-dens budget og regnskab og landskirkeskattens størrelse.Der er tale om en pligtig, men ikke bindende høring. Ministeren er så-ledes ikke forpligtet til at følge økonomiudvalgets høringssvar.Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2.Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2. ogbemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 9.Til nr. 11

326

Med ændringen af§ 17, stk. 1,foreslås det, at Folkekirkens Økonomiud-valg fremover aflægger regnskab for fællesfonden. Dette er en naturligfølge af, at det i lovforslaget foreslås, at det fremover er økonomiudval-get, som har kompetencen til at fastsætte budget for fællesfonden, her-under landskirkeskattens størrelse, inden for de af ministeren fastsatteretningslinjer.Det bemærkes i den forbindelse, at det allerede i dag fremgår af lov omfolkekirkens økonomi § 17, stk. 2, at kirkeministeren fastætter reglerom fællesfondens regnskabsvæsen. Denne bemyndigelse opretholdes.Til nr. 13

Til nr. 12

Med den foreslåede ændring af§ 17, stk. 3,sikres det, at biskopperne,det administrative fællesskab samt de institutioner, der helt eller delvistfinansieres af fællesfonden, forpligtes til at meddele Folkekirkens Øko-nomiudvalg de oplysninger og tilvejebringe det regnskabsmæssige ma-teriale, som økonomiudvalget finder nødvendigt for at kunne aflæggeregnskab for fællesfonden.Forslaget er en konsekvens af, at økonomiudvalget med den i lovfor-slagets § 1, nr. 12, foreslåede ændring får ansvaret for aflæggelse affællesfondens regnskab efter de af ministerens fastsatte retningslinjer.Til nr. 14Med forslaget til et nytstk. 5i § 17 i lov om folkekirkens økonomi fore-slås, at Folkekirkens Økonomiudvalg forpligtes til at aflægge en årligberetning om fællesfondens budget og regnskab.Hvordan den årlige beretning skal aflægges, besluttes af FolkekirkensØkonomiudvalg. Økonomiudvalget vil således fx kunne beslutte, at be-retningen alene offentliggøres i skriftlig form, men det vil også væremuligt at beslutte at fremlægge beretningen på anden vis.

I styringsudvalgets drøftelser og betænkning er der således lagt at op til,at økonomiudvalget tager initiativ til afholdelse af et kirkemøde eller etdialogforum m.v. for folkekirkelige interesserede, herunder medlem-merne af folkekirkens valgte organer.

Såfremt der afholdes et kirkemøde eller dialogforum, vil det være na-turligt, at Folkekirkens Økonomiudvalg fremlægger sin beretning påmødet, ligesom der på et kirkemøde eller et dialogforum evt. kan drøftesfælles folkekirkelige initiativer med økonomiudvalget.

327

Det er afgørende, at Folkekirkens Økonomiudvalgs sammensætning ogkompetencer vedbliver med at være i overensstemmelse med folkekir-kens ønsker, og at det sikres, at dette nye organ fungerer hensigtsmæs-sigt i forhold til intentionerne bag dets oprettelse m.v. Det foreslås pådenne baggrund, at kirkeministeren senest i folketingsåret 2022-23 fo-retager en evaluering af ordningen for økonomiudvalget.Til § 3

Det foreslås, at loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.Til § 2

Ved evalueringen sikres, at økonomiudvalgets funktioner og kompe-tencer, herunder den i lovforslaget foreslåede praktiske tilrettelæggelseaf udvalgets arbejde, fortsat fungerer på den mest hensigtsmæssigemåde i forhold til intentionerne bag udvalgets oprettelse m.v.

Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde. Be-stemmelsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.

328

Datasammenskrivning af gældende lov [Lovbekendtgørelse nr. 753af 25. juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014]og lovforslagetKapitel 1

§ 1. - § 3.(Udeladt)§ 4. - § 9(Udeladt)

KirkekassenKapitel 1 a

Budgetlægning for kirkekasserneKapitel 1 b

§ 9 a.Stiftsøvrigheden består af stiftets biskop og stiftamtmanden.Stiftsøvrighedens sammensætning

329

Stk. 2.Ordinært valg til Folkekirkens Økonomiudvalg skal foretagesinden udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg tilmenighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november, ogfunktionsperioden er 4 år.§ 9 c.Folkekirkens Økonomiudvalg vælger af sin midte en formandog en næstformand. Valget sker ved hemmelig afstemning påFolkekirkens Økonomiudvalgs konstituerende møde, somKirkeministeriet indkalder til. Valget har virkning for økonomiudvalgetsfunktionsperiode. Medlemmerne af Folkekirkens Økonomiudvalg harpligt til at modtage valg som formand og næstformand.Stk. 3.Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes afKirkeministeriet.

Stk. 3.Folkekirkens Økonomiudvalg kan beslutte at tillæggeformanden honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmere regler omformandshonoraret m.v.§ 9 d.Folkekirkens Økonomiudvalgs møder er offentlige.Økonomiudvalget kan bestemme, at en sag skal behandles for lukkededøre, når dette findes nødvendigt eller ønskeligt på grund af sagensbeskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag fordørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes aføkonomiudvalget eller formanden.

Stk. 2.På det første møde efter nyvalg afgiver de læge medlemmervalgt i henhold til § 9 b, stk. 1, nr. 1, som ikke tidligere har afgivet enerklæring som foreskrevet i § 7 i lov om menighedsråd, en sådanerklæring.

Stk. 2.Folkekirkens Økonomiudvalg kan tillade andre personer,herunder personer i økonomiudvalgets sekretariat, at overvære en sagsbehandling for lukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagensoplysning eller sagens behandling i øvrigt.§ 9 e.Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutninger træffes i møder.Økonomiudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halvdelen afmedlemmerne er til stede.Stk. 3.Beslutninger træffes ved stemmeflertal blandt FolkekirkensØkonomiudvalgs medlemmer.Stk. 2.Afstemninger sker således, at det klart fremgår, hvorledes detenkelte med-lem stemmer, jf. dog § 9 c. stk. 1.

330

§ 11.Af fællesfonden afholdes folkekirkens udgifter, for så vidt deikke er omfattet af § 2, § 17 g, stk. 3-6, eller § 20, herunder:

§ 10.Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Fællesfondenbestyres af biskopperne og af et administrativt fællesskab efterbestemmelser fastsat af kirkeministeren og under ansvar over forkirkeministeren.Fællesfonden

§ 9 f.Valg til Folkekirkens Økonomiudvalg sker ved urafstemning.Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til FolkekirkensØkonomiudvalg og om økonomiudvalgets virksomhed.Kapitel 2

Stk. 4.Folkekirkens Økonomiudvalg vedtager selv sinforretningsorden, der skal godkendes af kirkeministeren.

Stk. 2.Af fællesfonden kan endvidere afholdes udgifter, der vedrørerlokale kirkelige aktiviteter, herunder:

Stk. 3.For udgifter efter stk. 2 kan fællesfonden opkræve hel ellerdelvis refusion fra kirke- eller provstiudvalgskassen.

1) Forsikrings- og skadesudgifter.2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov omfolkekirkens kirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkenskirkebygninger og kirkegårde § 33.4) Udgifter til den sagkyndige medvirken samt registrering ogafregistrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger ogkirkegårde § 21, stk. 2 og 3 og § 22 a, stk. 2 og 3.

331

§ 13.Der kan af fællesfonden ydes et udligningstilskud til nedsættelseaf det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Det samlede beløb, deranvendes på denne måde, må ikke overstige 120 mio. kr. Beløbetreguleres en gang årligt fra og med 2007 efter pris- og lønudviklingen.Kirkeministeren fastsætter retningslinjer for Folkekirkens Økonomi-udvalgs beslutning om, hvordan beløbet fordeles blandt kommunerne.§ 14.Fællesfonden oppebærer pensionsbidrag fra kirkekasserne fortjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Pensionsbidraget fastsættesaf Folkekirkens Økonomiudvalg.Stk. 2.Der kan af fællesfonden ydes et generelt tilskud til nedsættelseaf det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Beløbet fordeles mellemkommunerne efter samme principper, som anvendes ved fordeling aflandskirkeskatten, jf. § 15, stk. 4.

§ 12.Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om folkekirkensdeltagelse i mellemkirkeligt arbejde, herunder om finansiering af etcentralt mellemkirkeligt råds virksomhed af fællesfonden, for så vidtdennes virksomhed ikke dækkes af bevillinger på finansloven. Et cen-tralt mellemkirkeligt råd kan have repræsentanter for kirken i Grønland.Endvidere kan ministeren fastsætte regler om finansiering af lokaltmellemkirkeligt arbejde af kirkekassen, jf. § 2, stk. 1.§ 12 a.(Ophævet)

332

Stk. 2.Fællesfonden kan optage lån til finansiering af skadesudgifter,der ligger ud over det på fællesfondens budget fastsatte beløb tilskadeserstatninger, inden for en ramme på 500 mio. kr.

§ 14 a.Fællesfonden kan optage lån til investeringsformål.Fællesfonden kan i øvrigt ved kassekredit eller lignende optage lån påhøjst 100 mio. kr.

Stk. 3.Fællesfonden kan oppebære leje- og driftsindtægtervedrørende fællesfondens aktiviteter.

Stk. 2.Fællesfonden kan oppebære refusioner af udgifter, der erafholdt af fællesfonden, men vedrører lokale kirkelige aktiviteter.

Stk. 3.Landskirkeskattens størrelse fastsættes af FolkekirkensØkonomiudvalg efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.

Stk. 2.Fællesfondens budget fastsættes Folkekirkens Økonomiudvalgefter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer. Der kan ikkebudgetteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fralandskirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskudfra tidligere år.

§ 15.Myndigheder og institutioner, der helt eller delvist finansieresaf fællesfonden, indsender forslag til budget for deres indtægter ogudgifter på fællesfonden i det følgende regnskabsår. Forslageneindsendes til Folkekirkens Økonomiudvalg inden af en afkirkeministeren fastsat frist.

§ 17.Folkekirkens Økonomiudvalg aflægger regnskab forfællesfonden.

§ 15 a.Inden kirkeministeren fastsætter de i § 13 og § 15, stk. 2 og 2,omtalte retningslinjer, skal ministeren foretage en høring afFolkekirkens Økonomiudvalg.

Stk. 2.Kirkeministeren fastsætter regler om fællesfondensregnskabsvæsen. Ved reglernes fastsættelse kan kirkeministeren udover at tage hensyn til sikkerhed og orden inden for regnskabsområdettage hensyn til mulighederne for at tilvejebringe oplysninger til brug forøkonomisk planlægning, styring og kontrol.

Stk. 5.Folkekirkens Økonomiudvalg skal aflægge en årlig beretningom fællesfondens budget og regnskab.

Stk. 3.Biskopperne, det i § 10 nævnte administrative fællesskab samtde institutioner, der helt eller delvist finansieres af fællesfonden,meddeler Folkekirkens Økonomiudvalg de oplysninger og tilvejebringerdet regnskabsmæssige materiale, som Folkekirkens Økonomiudvalgfinder nødvendigt for at aflægge fællesfondens regnskab.Stk. 4.Regnskabet revideres af rigsrevisionen.333

§ 17 a. - § 17 h(Udeladt)§ 18. - § 19(Udeladt)§ 20.(Udeladt)§ 21. - § 22(Udeladt).

Provstiudvalg og budgetudvalgKapitel 3

Kapitel 2 a

Almindelige bestemmelser om den kirkelige ligningKapitel 4

Statens tilskudKapitel 5

Folkekirkens kapitalerKapitel 5 aStiftsrådKapitel 6

§ 23.-§ 23 a.(Udeladt)

§ 24.-§ 26.(Udeladt)§ 27. - § 28(Udeladt)

Udveksling af data mellem it-systemerKapitel 7

Ikrafttrædelsesbestemmelser m.v.

334

10.4 Flertallets udkast til lovforslag om indreanliggender

Forslag fra et flertal (Jens Andersen, Paw Kingo Andersen, Per BucholdtAndreasen, Ulla Morre Bistrup, Helle Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E. Larsen, Karsten Nissen, IngeLise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, Karen Sundbøll og Preben JuulSørensen) tilUDKAST TILForslagLov om folkekirkens indre anliggenderAfgrænsningtil

§ 1.I denne lov forstås ved folkekirkens indre anliggender:

1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution, herunderautorisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualer for kirkeligehandlinger, autorisation af salmebog samt autorisation afbibeloversættelse.2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse(dåbsoplæring) og konfirmation.Bispekollegium

§ 2.Bispekollegiet består af de til enhver tid værende biskopper iembede. Biskoppen over Færøernes Stift og biskoppen over GrønlandsStift inviteres til at deltage i Bispekollegiet med tale- og forslagsret, menuden stemmeret.§ 3.Bispekollegiets mødeledelse varetages af biskopperne på skift.Stk. 2.Beslutninger i Bispekollegiet om indre anliggender kræver, atmindst 2/3 af biskopperne stemmer for beslutningen.

§ 4.Bispekollegiet fastsætter en forretningsorden, der godkendes afkirkeministeren.

335

§ 6.Kirkeministeren kan efter forhandling med Bispekollegiet ogFolkekirkens Fællesudvalg træffe beslutning om ændret eller nyregulering af folkekirkens indre anliggender, jf. § 1, og om nedsættelseaf udvalg, som skal udrede og komme med anbefalinger om indreanliggender.Fremgangsmåde for behandling af sager om indre anliggenderStk. 3.Kirkeministeren kan efter forhandling med Bispekollegiet ogFolkekirkens Fællesudvalg træffe beslutning om, hvorvidt et forslag omny eller ændre regulering af indre anliggender skal sendes til høring hosdem, der berøres af forslaget.§ 7.Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan i enighed afgiveindstilling til kirkeministeren om ændret eller ny regulering affolkekirkens indre anliggender, jf. § 1.Stk. 2.Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan i enighed afgiveindstilling til kirkeministeren om nedsættelse af udvalg, som skaludrede og komme med anbefalinger om indre anliggender.Stk. 3.Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan i enighed afgiveindstilling til kirkeministeren om, at et forslag om ændret eller nyregulering af folkekirkens indre anliggender sendes til høring hos dem,der berøres af forslaget.Stk. 2.Er en påtænkt ændring eller ny regulering af folkekirkens indreanliggender af indgribende eller omfattende karakter, skal et udvalgsom nævnt i stk. 1 nedsættes.

§ 5.Bispekollegiet sekretariatsbetjenes af KøbenhavnsStiftsadministration.

§ 8.Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan i fællesskab ellerhver især nedsætte stående udvalg og arbejdsgrupper med henblik påudvikling af områder, der hører til folkekirkens indre anliggender.§ 9.Kirkeministeren er ikke forpligtet til at følge indstillinger, derfremsættes af Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg.§ 10.Loven træder i kraft den …

336

§ 11.Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.Bemærkninger til lovforslagetAlmindelige bemærkningerLovforslaget har til formål at skabe større klarhed i beslutningsproces-serne angående de dele af folkekirkens indre anliggender, der afgøresved kongelig resolution eller kongelig anordning. Derfor fastsættes dermed lovforslaget regler om kompetenceforhold ved regulering af folke-kirkens indre anliggender.1. IndledningDet er endvidere formålet med lovforslaget at øge såvel den læge somden gejstlige indflydelse på beslutningsprocessen.

I september 2012 nedsatte regeringen et udvalg om en mere sammen-hængende og moderne styringsstruktur for folkekirken. Det ene temafor udvalgets arbejde var reguleringen af folkekirkens indre anliggen-der. Det vil sige emner som gudstjenesteordning og ritualer m.v. forkirkelige handlinger, bibeloversættelse og salmebog, der reguleres vedkongelig resolution, samt regulering af spørgsmål om dåb, dåbsoplæringog konfirmation, der reguleres ved kongelig anordning.2. BaggrundUdvalgets endelige betænkning, som danner baggrund for lovforslaget,blev offentliggjort i april 2014.I betænkningen anbefaler et flertal af udvalgets medlemmer blandt an-det, at såvel den læge som den gejstlige indflydelse øges og formaliseresved reguleringen af folkekirkens indre anliggender, og at dette fastlæg-ges ved lov. Udvalgets flertal anbefaler således, at biskoppernes inddra-gelse i processen formaliseres ved, at den nugældende praksis for, hvor-dan biskopperne fungerer som kollegium, lovfæstes med fastsættelse afbestemmelser om et bispekollegium. Samtidig foreslår udvalgets flertal,at der oprettes et Folkekirkens Fællesudvalg, der tillægges kompetence

Det sker ved at formalisere beslutningsprocedurerne i et regelsæt, derfastsætter bestemmelser om samspillet mellem kirkeministeren, biskop-perne og Folkekirkens Fællesudvalg, ved regulering af folkekirkens in-dre anliggender. Biskoppernes position og placering i proceduren sikressamtidig gennem en lovfæstelse af den nugældende praksis for, hvordanbiskopperne fungerer som kollegium.

337

vedrørende folkekirkens fælles økonomi og endvidere indgår som et ledi proceduren – og dermed får del i kompetencen - vedrørende indre an-liggender.

Udvalgets flertal lægger med forslaget afgørende vægt på, at den gejst-lige indflydelse bl.a. sikres gennem Bispekollegiets position og placeringi proceduren vedr. regulering af indre anliggender samt ved høring aføvrige gejstlige, samtidig med at fællesudvalget sammensættes således,at der er en overvægt af læge medlemmer i udvalget. Folkekirkens Fæl-lesudvalg er foreslået oprettet ved fremsættelsen af forslag til lov omændring af lov om folkekirkens økonomi samtidig med fremsættelsen afnærværende lovforslag.Kirkeministeren vil efter forslaget fortsat have den endelige beslut-ningskompetence i forhold til regulering af indre anliggender. Ministe-ren vil således ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra Bispekol-legiet og Folkekirkens Fællesudvalg.Som et afgørende led i ordningen foreslår udvalgets flertal, at kirkemini-steren skal forhandle med Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg,inden ministeren træffer beslutning om ændret eller ny regulering affolkekirkens indre anliggender. Udvalgets flertal har endvidere fore-slået, at Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kun, hvis der erenighed mellem disse to organer, kan indstille, at forslaget til ny ellerændret regulering gennemføres.

Udvalgets flertal foreslår endvidere, at kirkeministeren efter forhand-ling med Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan træffe be-slutning om, hvorvidt der skal nedsættes et udvalg, som skal udrede ogkomme med anbefalinger om indre anliggender. Samtidig foreslås det, atministeren ved alle spørgsmål af indgribende eller omfattende karakterer forpligtet til at nedsætte sådanne udvalg, hvis sammensætning tilgo-deser hensynet til deltagelse af både gejstlig og læg repræsentation,inddragelse af relevant sagkundskab samt hensynet til folkekirkensrummelighed.Flertallet i udvalget foreslår også, at kirkeministeren efter forhandlingmed Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan træffe beslutningom, hvorvidt et forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggen-der skal sendes til høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse,herunder de valgte folkekirkelige organer. Udvalget forudsætter, at så-danne brede høringer vil være det normale, inden forslag om ændreteller ny regulering af indre anliggender fremmes til autorisation.

338

Den formaliserede beslutningsprocedure betyder således, at samspilletmellem læge og gejstlige sikres ved, at bispekollegiet og FolkekirkensFællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til ministeren, om:

Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan endvidere i fællesskabeller hver for sig nedsætte stående udvalg eller arbejdsgrupper medhenblik på udvikling af områder, der hører til folkekirkens indre anlig-gender. Dette svarer til den mulighed, biskopperne allerede i dag har forat nedsætte udvalg vedrørende indre anliggender. Også arbejdsgruppertil forberedelse af Bispekollegiets og fællesudvalgets arbejde med be-stemte spørgsmål kan nedsættes.Der henvises til afsnit 3.2. nedenfor.3. Lovforslagets udformning3.1. Gældende retLovforslaget fremsættes på baggrund af disse anbefalinger.

Det bemærkes i den sammenhæng, at beslutninger i bispekollegiet træf-fes ved kvalificeret flertal på 2/3, mens beslutninger i fællesudvalgettræffes ved simpelt flertal.

•at der sker ændringer eller gennemføres ny regulering affolkekirkens indre anliggender,•at der nedsættes udvalg, som skal udrede og komme medanbefalinger om indre anliggender, og om•at forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender skalsendes til høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse,herunder hos de valgte folkekirkelige organer.

Det anbefales endvidere, at den nuværende praksis på en række punktersuppleres med en udtrykkelig lovregulering af forskellige spørgsmål.

Traditionelt anses ritualer, gudstjenesteordningen, bibeloversættelse ogsalmebøger for at høre til det, der ofte betegnes som folkekirkens indreanliggender. Til de indre anliggender regnes også tilsynet med de speci-fikt gejstlige dele af præsternes embedsførelse i form af forkyndelse ogforvaltning af sakramenterne.3.1.1. Folkekirkens indre anliggenderPå baggrund heraf og med folkekirkens bekendelsesskrifter som rammefører biskopperne tilsyn med præsternes embedsførelse. Det vil bl.a. si-ge forkyndelsen, herunder gudstjenestetilrettelæggelse med salmevalgog kirkelige handlinger, forvaltningen af sakramenterne, sjælesorg ogkonfirmandundervisning m.v.I gældende ret har der ikke traditionelt været sondret mellem folkekir-kens indre og ydre anliggender. Det skal bl.a. forstås således, at det ialmindelighed har været antaget, at folkekirkens indre anliggender ikkeer unddraget lovgivningsmagtens kompetence. Folketinget og regerin-

339

gen er således folkekirkens øverste beslutningsorgan og fastlægger deretlige rammer for folkekirkens virksomhed."§ 4. Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke ogunderstøttes som sådan af staten."

Folketinget og regeringen er bundet af grundlovens § 4, 1. led, og kan så-ledes ikke regulere folkekirkens forhold på en måde, der er i strid medden evangelisk-lutherske bekendelse. Grundloven siger intet om beken-delsesskrifternes nærmere forståelse, dvs. om de skal udlægges bogsta-veligt eller ud fra en friere fortolkning. Henset til bekendelsesskrifterneshistoriske karakter sker den nærmere fortolkning på baggrund af såvelen (rummelig) kirkelig og teologisk tradition som den aktuelle kontekst.Af grundlovens § 66 fremgår:I sammenhæng med indførelsen af religionsfriheden var det under for-beredelserne af grundloven af 1849 tanken at indføre en vis frihed forfolkekirken i forhold til statsmyndighederne. Dette skulle ske ved enkirkeforfatning, hvor folkekirken skulle etableres med et vist niveau afrepræsentativt selvstyre angående folkekirkens egne forhold."§ 66. Folkekirkens forfatning ordnes ved lov."

Lovgivningen om sognebåndsløsning, lovgivningen om valgmenighedersamt lovgivningen om præsters ret til at undlade at vie fraskilte eller paraf samme køn kan samtidig ses som udtryk for statsmagtens værn omfriheden i folkekirken.Siden 1849 har regeringen således i kraft af en sædvane ved vedkom-mende minister stået for reguleringen af disse indre kirkelige anliggen-der i det omfang, det har været nødvendigt at regulere dem.

Reguleringen sker gennem kongelige anordninger eller resolutioner, derudstedes efter ministerens indstilling og på ministerens ansvar. Ministe-ren kan uden at inddrage Folketinget udstede bindende retsregler omdisse indre kirkelige anliggender.Denne sædvane har ikke grundlovskraft, hvilket indebærer, at den prin-cipielt ikke afskærer Folketinget fra til enhver tid at beslutte at lovgivepå disse områder.Som eksempler på den retlige regulering i medfør af den nævnte sæd-vane kan nævnes, at der ved kongelig resolution er autoriseret gudstje-nesteordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver ihjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,kirkeindvielse, præstevielse og provsteindsættelse.Der er også ved kongelig anordning fastsat bestemmelser om dåb,konfirmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfir-mander).

341

Fra lovgivers side anses det for en forudsætning, at ministeren gør brugaf sin kompetence, idet en vis retlig regulering af de indre anliggender ernødvendig for, at folkekirken kan fungere. Ministeren skal naturligvishandle inden for grundlovens rammer, herunder grundlovens § 4, derfastslår, at det er den evangelisk-lutherske kirke, som er den danskefolkekirke.Bispeembedets tilsynsforpligtelse, som den er fastlagt og udøves indenfor hver biskops stift, er udførligt beskrevet i et notat om bispeembedeti den danske folkekirke. Der henvises til betænkningens bilag 4.3.1.2. Biskopperne som kollegium

Det er kun ministeren, som kan anmode om en kongelig resolution ellerkongelig anordning, og der er hverken ved lovgivning, der er vedtaget afFolketinget, eller på anden måde fastsat regler om, hvilken fremgangs-måde ministeren skal anvende i forbindelse med regulering af indreanliggender.

Det er kirkeministeren, som i medfør af en sædvane har kompetencen tilat foretage den retlige regulering af disse anliggender, uanset om de be-tegnes som folkekirkens indre kirkelige anliggender.

Biskopperne har, som supplement til de ritualer m.v., der er fastsat vedkongelig resolution eller kongelig anordning, udarbejdet vejledendeordninger for nogle andre kirkelige handlinger. Der er bl.a. vejledendeordninger for begravelse og bisættelse (idet ritualet for jordpåkastelsedog er autoriseret), urnenedsættelse, kirkegårdsindvielse ogkapelindvielse.

Den kirkelige lovgivning forordner som hovedregel den enkelte biskopsforpligtelser og opgaver inden for stiftet.342Den enkelte biskop kan udarbejde konkrete vejledninger vedrørendegudstjenester og kirkelige handlinger i stiftet.

I forbindelse med udvalgets drøftelser om ændrede styreformer har ud-valget overvejet, hvilken rolle biskopperne som kollegium har og frem-over skal have.

Det må anses for væsentligt, at folkekirken opfatter sig selv som et åbentkirkesamfund, som alle døbte i Danmark, der vil, kan være en del af, ogat folkekirken samtidig er rammen om den kristne bekendelse, som dener nedarvet fra den tidlige kirke og indtil i dag, og som det er formulereti Bibelen og bekendelsesskrifterne.Da den danske folkekirke er en enhed, på tværs af de ti stifter, har detværet naturligt, at biskopperne mødes til drøftelse af fælles anliggenderfor hele kirken samtidig med, at biskopperne har et selvstændigt ansvarfor hver deres stift. Biskopperne varetager derfor ikke blot deres embe-de individuelt, men af en række grunde også i fællesskab med andrebiskopper og som led i et fællesskab af biskopper.

Den fælles folkekirke bindes således sammen af et fælles præsteembede,et fælles bekendelsesgrundlag og fælles gudstjenesteordning, ritualer,bibeloversættelse og salmebog. Når biskopperne i visse sammenhængeoptræder som et kollegium, er der derfor ikke kun tale om en historiskudvikling. Det skyldes også en teologisk nødvendighed for, at folkekir-ken kan fungere som et fællesskab.Som kollegium varetager biskopperne i fællesskab deres læremæssigetilsynsopgave i spørgsmål, der vedrører hele kirken. Læremæssigespørgsmål er spørgsmål, der angår folkekirkens bekendelsesgrundlag, jf.grundlovens § 4, hvoraf fremgår, at den evangelisk-lutherske kirke erden danske folkekirke. Den evangelisk-lutherske lære er som anførtovenfor forudsat som de skrifter, der er opregnet i Danske Lovs 2. bog,kapitel 1: Bibelen, de tre oldkirkelige trosbekendelser, den AugsburgskeKonfession og Luthers lille Katekismus.

Det er en mangeårig praksis, at forslag til nye gudstjenesteordninger,ritualer, salmebøger og bibeloversættelser drøftes kollegialt biskopper-ne imellem, og at biskopperne derefter foretager indstillinger eller an-befalinger over for kirkeministeren med henblik på kongelig autorisa-tion. Udgivelser af nye gudstjenesteordninger er forsynet med et forord,underskrevet af biskopperne i fællesskab, ligesom biskopperne i fæl-lesskab udsender vejledende ritualer og vejledninger om f.eks. dåb ogbegravelse / ligbrænding.Biskopperne er ligestillede. Som ”primus inter pares” forestår Køben-havns biskop indvielsen af nye biskopper, ligesom Københavns biskopog Københavns stiftskontor samler og udsender materialet til de regel-343

mæssige bispemøder. Efter en særlig turnus deltager biskopperne ibispevielser i Norden og i de kirker, som er tilsluttet Porvoo-fælles-skabet, som repræsentanter for biskopperne.

Som et led i varetagelsen af den læremæssige tilsynsopgave, på et om-råde, der vedrører hele folkekirken, har biskopperne som kollegium tilopgave at tage stilling til læremæssige spørgsmål i forhold til andre kir-ker. I november 1998 vedtog Folkekirkens mellemkirkelige Råd et notatom samarbejde mellem rådet og folkekirkens biskopper.Notatet blev tiltrådt af biskopperne januar 1999. Det bestemmes her, ati sager, der har læremæssigt indhold, og som rådet vedtager at behand-le, beder rådet biskopperne om at tage stilling til det læremæssige, så-ledes at biskoppernes stillingtagen indgår som den læremæssige del afFolkekirkens mellemkirkelige Råds svar. Denne aftale forudsætter, atfolkekirkens læremæssige ansvar påhviler biskopperne i fællesskab,som kollegium.

Uden for området ”indre anliggender” kan nævnes, at biskopperne ifællesskab tager stilling til tolkning af spørgsmål, der er henlagt til dereskompetence, såsom udarbejdelse af en fælles liste over trossamfund, derpå forhånd kan forvente at få en anmodning imødekommet om at fåstillet en kirke til rådighed i bestemte sammenhænge.Ifølge den Augsburgske Bekendelse, artikel 28, må der sondres mellemde læremæssige tilsynsopgaver, der er biskoppernes egentlige opgave -og diverse administrative opgaver, som biskopperne varetager ”eftermenneskelig ret”, dvs. efter den til enhver tid gældende danske lovgiv-ning og forvaltningssædvane. De sidstnævnte opgaver kan veksle,

Som et led i varetagelsen af den fælles læremæssige tilsynsopgave harbiskopperne som kollegium også opgaver i gejstlige læresager. Somresultat af et udvalgsarbejde udsendte Kirkeministeriet i 2009 et cir-kulære om forberedelse af gejstlige læresager. Det bestemmes her, athvis en tilsynsførende biskop beslutter at rejse læresag mod en præst,bør der nedsættes et rådgivende undersøgelsesudvalg. Udvalget beståraf den tilsynsførende biskop, to andre tjenstgørende biskopper samt tosærligt teologisk kyndige præster, der ikke er omfattet af listen over teo-logisk sagkyndige til de gejstlige retter. Den tilsynsførende biskop er for-mand for udvalget.

344

hvorimod biskoppen i sin tilsynsforpligtelse er bundet af folkekirkensbekendelsesgrundlag samt præste- og bispeløfte.

Endvidere er der i omverdenen, herunder i særlig grad fra medierne, enforventning om, at en biskop i den danske folkekirke kan og vil udtalesig om kirkelige og etiske spørgsmål. Ogi den brede offentlighed er deren forventning om, at også biskoppers synspunkter indgår i mediernesbehandling af forskellige emner.Det betyder, at den enkelte biskopsudtalelser og dispositioner ofte vil afføde reaktioner også udenfor den-nes stift.

Med jævne mellemrum mødes biskopperne til samråd med kirkemini-steren. Her drøftes aktuelle folkekirkelige spørgsmål.Ved disse møderføres der referat, som er undergivet lov om offentlighed i forvaltningen.Biskopperne udsender undertiden fælles erklæringer til pressen, bådeaf teologisk og kirkepolitisk karakter.

Biskopperne mødes mindst tre gange årligt til drøftelser af og stilling-tagen til fælles folkekirkelige spørgsmål både af læremæssig, liturgisk ogforvaltningsmæssig karakter. Mødeledelsen forestås af biskopperne ihenhold til en særlig turnus. Eftersom biskopperne på bispemødernetræffer afgørelser af kirkepolitisk og forvaltningsmæssig karakter, føresder referat, som er omfattet af lov om offentlighed i forvaltningen.

Som nævnt fungerer bispemødet uden fast formand, hvorved under-streges, at biskopperne i denne fælles drøftelse af tilsynsopgaverne erligeværdige. Biskopperne indstiller som led heri også i fællesskab hvemaf biskopperne, der af ministeren bør udpeges som repræsentanter tilen lang række kirkeministerielle og folkekirkelige udvalg og organer,herunder f.eks. bestyrelsen forFolkekirkens Uddannelses- og Videns-center,udvalg om folkekirkens opgaver i sogn, provsti og stift, provste-embedet, styringsreformudvalget og Folkekirkens mellemkirkelige Råd.Endvidere er der på baggrund af biskoppernes indstilling til ministerenved kongelig resolution truffet beslutning om, hvem der varetager tilsy-net med danske præster i udlandet.Det er en god folkekirkelig tradition, at der til stadighed føres en åben,forpligtende samtale om en lang række spørgsmål af teologisk karakter.

Der stilles både fra samfundet og fra kirken selv i stigende grad krav omen ensartethed i behandling af sager, ligesom det forlanges af folkekir-ken, at man samtænker ressourcer og økonomi i langt højere grad endtidligere. Alt dette forudsætter kollegiale drøftelser og orienteringer bi-skopperne imellem, ofte med henblik på at opnå enighed om priorite-ring. Et eksempel herpå er den aftale imellem biskopperne og Kirke-ministeriet om en model for normering af præstestillinger og fordelingaf stillinger stifterne imellem, som blev indgået i 2009.

345

I den forbindelse tilstræbes det at inddrage repræsentanter fra menig-hederne i denne proces. Biskopperne har i sådanne spørgsmål under-tiden i fællesskab måttet finde løsning på uenigheder om teologiskespørgsmål, f.eks. i spørgsmålet om udarbejdelse af ritual for vielse af paraf samme køn.Det er biskoppernes ansvar at sørge for, at der finder en samtale sted,der repræsenterer de forskellige dele af folk og kirke.3.2. Udvalgets overvejelser og anbefalinger3.2.1 Overvejelser om styring af indre anliggender

Fælles gudstjenesteordning og ritualer, fælles regler omkring dåb ogkonfirmation samt fælles salmebog og bibeloversættelse er med til atunderstrege og fastholde, at folkekirken er en helhed, samtidig med atde ca. 2.200 sogne er grundenhederne i folkekirken.

Der er også enighed om, at det som hidtil skal være muligt i de enkeltesognemenigheder f.eks. at anvende mindre ændringer i liturgien og atbenytte salmer, som ikke indgår i salmebogen, hvis præst og menigheds-råd er enige om det, jf. menighedsrådslovens bestemmelser herom.Fastsættelse af ritualer m.v. for de områder, der er omfattet af begrebetindre anliggender, er regelfastsættelse i lighed med den, som for andreområder af folkekirkens virke sker ved Folketingets lovgivning.På grund af de indre anliggenders særlige karakter ser udvalget gerne,at de indre anliggender fortsat bliver reguleret ved kgl. resolution ellerkgl. anordning frem for at blive reguleret ved lovgivning i Folketinget.

Udvalgets medlemmer er derfor enige om, at der fortsat skal være fællesregler for disse forhold, der ofte betegnes som folkekirkens indre an-liggender.

Der er, som nævnt ovenfor i beskrivelsen af gældende ret, aldrig fastsatregler om forløbet af den proces, som fører frem til en kgl. resolutioneller kgl. anordning om indre anliggender. Det er dog som nævnt prak-sis, at ministerens indstillinger om kgl. resolutioner eller anordninger erbaseret på indstillinger fra biskopperne eller rådgivning i form af be-tænkninger fra arbejdsgrupper, udvalg eller kommissioner.I den hidtidige praksis har der også været lagt vægt på, at bibelover-sættelsen og salmebogen såvel som folkekirkens liturgi og ritualer harbred folkelig betydning for langt de fleste danskere. En model for til-rettelæggelse af de indre anliggender i fremtiden bør derfor tage højdefor, at ændringer af disse kan have betydning for samfundet generelt ogdermed for den overvejende del af befolkningen. Derfor er det naturligt,

346

Med lovforslaget fastsættes der regler om regulering af de af folkekir-kens indre anliggender, som i dag reguleres på grundlag af sædvane vedkgl. resolution eller kgl. anordning.3.2.2. Lovregulering af folkekirkens indre anliggenderLovforslaget afgrænser i § 1 den del af de indre anliggender, der er om-fattet af lovens regulering, på en sådan måde, at biskopperne som hidtilkan beslutte at udarbejde vejledninger og vejledende ritualer, der ikkeskal autoriseres ved kgl. resolution, og som derfor ikke kræver ministe-rens eller Dronningens medvirken.

at brede dele af befolkningen har en interesse i at kunne gennemskue ogdeltage i fremtidige ændringer af bibeloversættelse, salmebog, liturgi ogritualer. Dette bør ske både ved bred faglig involvering i arbejdet og vedbrede folkelige og folkekirkelige høringer over udkast til ændringer iformuleringerne af de indre anliggender.

Lovforslaget medfører ingen ændringer i de opgaver og kompetencer,som i dag hører under henholdsvis Dronningen og ministeren. Det vilsige: Autorisation ved kgl. resolution af gudstjenesteordning, ritualer,salmebøger, bibeloversættelser samt kgl. anordninger om dåb, dåbsop-læring og konfirmation. Lovforslaget indebærer på dette punkt såledesalene en lovfæstelse af den afgrænsning af de indre anliggender somhidtil har været praksis. Der er langvarig tradition for, at biskopperne iden danske folkekirke mødes til drøftelser af fælles anliggender for helefolkekirken. Der er endvidere mangeårig praksis for, at forslag vedrø-rende folkekirkens indre anliggender drøftes kollegialt biskopperneimellem, og at biskopperne derefter foretager indstillinger eller kommermed anbefalinger til kirkeministeren med henblik på dennes udvirkningaf kongelig resolution eller kongelig anordning. Biskoppen over Færø-ernes Stift og biskoppen over Grønlands Stift deltager i biskoppernesmøder, men er ikke medunderskrivere af indstillinger og anbefalinger tilministeren.Lovforslagets §§ 2-5 indeholder på den baggrund bestemmelser omlovfæstelse af Bispekollegiet. Med lovforslagets bestemmelser om Bi-spekollegiets sammensætning og mødevirksomhed m.v. sikres det, atder er et formelt grundlag for inddragelse af biskopperne i processenmed regulering af folkekirkens indre anliggender.

Det bemærkes i den sammenhæng, at lovfæstelsen af Bispekollegiet ikkehindrer biskoppernes almindelige kontakt med ministeren. Der er tradi-tion for, at biskopperne og kirkeministeren mødes tre – fire gange årligt,og disse møder vil fortsat kunne afholdes efter behov.

347

Det foreslås i lovforslagets § 2, at Bispekollegiet lovfæstes som et selv-stændigt organ. Det foreslås således, at Bispekollegiet består af de tilenhver tid værende biskopper i embede. Der er således ikke adgang tilat indkalde stedfortræder. Bestemmelsen indebærer endvidere, atbiskoppen over Færøernes Stift og biskoppen over Grønlands Stift in-viteres til at deltage i Bispekollegiet med tale- og forslagsret, men udenstemmeret.

Med bestemmelsen i lovforslagets § 3, stk. 1, foreslås det, at biskoppernevaretager mødeledelsen på skift. Biskopperne er ligestillede, og den fo-reslåede bestemmelse svarer til den ordning, som biskopperne hidtilhar fundet hensigtsmæssig og velfungerende, hvorefter mødeledelsenforestås af biskopperne i henhold til en særlig turnus.I de drøftelser, som biskopperne har haft om folkekirkens indre anlig-gender, har biskopperne i praksis tilstræbt, at biskoppernes stilling-tagen så vidt muligt har været baseret på enighed. I de tilfælde, hvorikke alle biskopper har kunnet bakke op om en udtalelse eller indstil-ling, har der ikke været tradition for afstemning, men det er fremgået,hvorledes den enkelte biskop har stillet sig til sagen.

I lovforslagets § 4 foreslås det, at Bispekollegiet selv fastsætter en for-retningsorden. Bestemmelsen indebærer, at Bispekollegiet skal fast-sætte nærmere bestemmelser om principperne for mødeledelse, mø-deindkaldelse, afholdelse af ordinære og ekstraordinære møder, of-fentlighed, om dagsorden og referat m.v. Det foreslås endvidere, atforretningsordenen skal godkendes af kirkeministeren. I den forbin-delse vil det blive påset, at bestemmelserne i forretningsordenen er ioverensstemmelse med lovgivningen, og at kirkeministeren bliverbekendt med eventuelle ændringer i forretningsordenen, som Bispe-kollegiet ønsker foretaget.

I lovforslagets § 3, stk. 2, foreslås det, at Bispekollegiets beslutninger omindre anliggender kræver kvalificeret flertal således, at mindst 2/3 afbiskopperne skal stemme for beslutningen, førend beslutningen ervedtaget

Af hensyn til samspillet mellem Bispekollegiet, Folkekirkens Fællesud-valg og kirkeministeren og af hensyn til samspillet mellem Bispekolle-giet og Folkekirkens Fællesudvalg, må det fremgå klart, hvornår derforeligger en beslutning fra Bispekollegiet. Derfor foreslås det, at derfastsættes nærmere bestemmelser om Bispekollegiets afstemninger.

348

I lovforslagets § 5 foreslås det, at sekretariatsbetjeningen af Bispe-kollegiet varetages af Københavns Stiftsadministration. Selvom møde-ledelsen foregår på skift blandt biskopperne, vil det være hensigts-mæssigt, at de administrative kompetencer opbygges og forankres i densamme enhed. Hermed opnås der kontinuitet og ensartet mødeforbere-

delse uanset hvilken biskop, der står for mødeledelsen. Det vil såledesvære sekretariatet, som har ansvaret for mødeforberedelsen, mødeaf-viklingen og den efterfølgende offentliggørelse af referater fra Bispekol-legiets møder.Lovforslagets § 6, stk. 1, indeholder således en bestemmelse om, atkirkeministeren efter forhandling med Bispekollegiet og FolkekirkensFællesudvalg, kan træffe beslutning om ændret eller ny regulering affolkekirkens indre anliggender og om nedsættelse af udvalg, som skaludrede og komme med anbefalinger om indre anliggender. I § 6, stk. 2,foreslås det, at kirkeministeren forpligtes til at nedsætte et udvalg somnævnt i bestemmelsens stk. 1, hvis en ændring eller ny regulering affolkekirkens indre anliggender er af indgribende eller omfattendekarakter.a) Repræsentation af såvel gejstlige som læge medlemmer affolkekirken.b) Inddragelse af relevant sagkundskab; udover teologisksagkundskab kan der efter omstændighederne være tale omblandt andet liturgisk, kirkemusikalsk, filologisk, litterær ogøkumenisk sagkundskab.c) Folkekirkens rummelighed, herunder de frie kirkeligeorganisationer, valgmenighederne og de forskellige teologiskeretninger; også den form for rummelighed, der består ifolkekirkens åbenhed over for søgende og andre, bør efteromstændighederne tages i betragtning.

Bispekollegiets og Folkekirkens Fællesudvalgs kompetencer og samspilherunder samvirket med kirkeministeren beskrives i lovforslagets §§ 6 -9.

Det forudsættes, at der ved sammensætning af sådanne udvalg somnævnt i § 6, stk. 1 og stk. 2, alt efter opgavens indhold og karakter, tageshensyn til:

Det foreslås endvidere i bestemmelsens stk. 3, at kirkeministeren efterforhandling med Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan træffebeslutning om, hvorvidt et forslag om ny eller ændret regulering af in-dre anliggender skal sendes til høring hos dem, der berøres af forslaget.I almindelighed må spørgsmål om folkekirkens indre anliggender an-tages at berøre alle i folkekirken. Det forudsættes således, at høringernesom udgangspunkt vil omfatte blandt andet alle de valgte folkekirkeligeorganer (menighedsråd, provstiudvalg, stiftsråd, Det mellemkirkeligeRåd, valgmenighedsbestyrelserne) samt foreningerne for de gejstligeembedsindehavere og for menighedsrådene samt de folkekirkelige or-ganisationer. Også kirkemusikernes samt de øvrige kirkelige ansattesforeninger bør efter omstændighederne være omfattet af høringerne.

349

Endelig foreslås det i § 7, stk. 3, at Bispekollegiet og Folkekirkens Fæl-lesudvalg i enighed kan afgive indstilling til kirkeministeren om, at etforslag om ændret eller ny regulering af folkekirkens indre anliggendersendes til høring hos dem, der berøres af forslaget. Vedrørende afgræns-ningen af høringskredsen henvises til det ovenfor nævnte vedr. § 6, stk.3.Der er tradition for, at biskopperne selv nedsætter udvalg med henblikpå udredning af bestemte emner. Biskopperne har fx nedsat et udvalgom dåbsoplæring.

I § 7 foreslås det, at Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg ienighed kan afgive indstilling til kirkeministeren om ændret eller nyregulering af folkekirkens indre anliggender, jf. lovforslagets § 1. Detforeslås endvidere i bestemmelsens stk. 2, at Bispekollegiet og Folke-kirkens Fællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til kirkeministerenom nedsættelse af udvalg, som skal udrede og komme med anbefalingerom indre anliggender.

Vedr. de hensyn, der bør iagttages ved sammensætningen af de i § 7, stk.2, nævnte udvalg, henvises til det ovenfor nævnte vedr. § 6, stk. 1 og 2.

Med lovforslagets § 8 foreslås det, at Bispekollegiet og Folkekirkens Fæl-lesudvalg i fællesskab eller hver især kan nedsætte stående udvalg ogarbejdsgrupper med henblik på udvikling af områder, der hører tilfolkekirkens indre anliggender.Såvel Bispekollegiet som Folkekirkens Fællesudvalg får med den fore-slåede bestemmelse adgang til at nedsætte stående udvalg angåendeindre anliggender med henblik på at følge og udvikle særlige spørgsmålog områder, fx nye salmer, salmebogstillæg og ny salmebog. Eksempler-ne er ikke udtømmende, men adgangen til at nedsætte udvalg og ar-bejdsgrupper er begrænset til forhold omfattet af lovforslagets § 1. Detbemærkes, at et stående udvalg altid vil kunne opløses eller ændres afdet organ, som har nedsat udvalget.I tilknytning hertil bemærkes, at bestemmelsen ikke berører Bispekol-legiets eller fællesudvalgets mulighed for at nedsætte arbejdsgrupper –der også kan indeholde ekstern sagkundskab og repræsentation – tilforberedelse af organernes arbejde med bestemte spørgsmål vedrøren-de indre anliggender.Der vil således være etableret fleksible rammer for de to organersmulighed for at nedsætte såvel stående udvalg som arbejdsgrupper. Erder både i Bispekollegiet og fællesudvalget ønske om at nedsætte etudvalg eller en arbejdsgruppe om samme emne, vil det naturlige være,at de to organer gør det i fællesskab.

350

Vedr. de hensyn, der bør iagttages ved sammensætningen af de i § 8nævnte udvalg, henvises til det ovenfor nævnte vedr. § 6, stk. 1 og 2.

Endelig forslås med § 9 en bestemmelse om, at ministeren ikke er for-pligtet til at følge indstillinger, der fremsættes af Bispekollegiet og Fol-kekirkens Fællesudvalg.

Forslagene indebærer samlet set en begrænsning af ministerens mulig-heder for at handle uden om folkekirken eller imod folkekirkens ønskerfor så vidt angår indre anliggender. Det tilsigtes således, at der med ind-dragelse af Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg opnås en bre-dere folkekirkelig opbakning til ændringer i reguleringen af folkekir-kens indre anliggender.Med forslagene lægges afgørende vægt på, at den gejstlige indflydelsesikres bl.a. gennem Bispekollegiets position og placering i procedurenvedrørende regulering af indre anliggender samt ved høring af øvrigegejstlige, samtidig med at Folkekirkens Fællesudvalg sammensættessåledes, at der er en overvægt af læge medlemmer i udvalget. Som etafgørende led i ordningen foreslås det endvidere, at samspillet mellemlæge og gejstlige yderligere sikres gennem kravet om enighed mellemBispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg ved afgivelse af indstillin-ger m.v. til kirkeministeren om, at et forslag om ændret eller ny regu-lering af indre anliggender gennemføres og i forhold til anbefalinger tilministeren om nedsættelse af udvalg og om høringer.

Samtidig er der lagt vægt på at der vedrørende alle spørgsmål af indgri-bende eller omfattende karakter skal nedsættes udvalg, som skal udredeog komme med anbefalinger, jf. ovenfor om § 6, stk. 2.Med lovforslaget fastsættes der således bestemmelser om, at ministerenkun kan tage et initiativ til samt gennemføre regulering af indre anlig-gender efter forudgående forhandling med Bispekollegiet og Folkekir-kens Fællesudvalg.Det forventes, at Folketinget som hidtil udviser betydelig tilbageholden-hed i sager om folkekirkens indre anliggender, således at reguleringenaf de enkelte anliggender heller ikke fremover skal behandles i en lov-givningsprocedure.

Balancen mellem folkekirken og staten forudsættes med lovforslaget atforblive principielt uændret. Folketinget vil som hidtil have mulighed forat stille spørgsmål til ministeren, og der vil derfor være adgang forministeren til at bede Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg om atfremkomme med udtalelser eller nærmere oplysninger til brug forministerens besvarelse af spørgsmål fra Folketinget.

351

Som anført under pkt. 3.1. gældende ret er der ikke lovgivet om proce-duren, som fører frem til en indstilling om afgørelse ved kongelig reso-lution eller fastsættelse af regler ved kongelig anordning.------Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for staten,kommuner eller regionerne.4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentligeI forhold til de økonomiske konsekvenser for staten og folkekirken be-mærkes, at udgifterne til udvalgsarbejder m.v. om indre anliggender idag finansieres af finansloven, hvis udvalget nedsættes af ministeren.Hvis udvalget m.v. derimod nedsættes af biskopperne, finansieres ud-gifterne af fællesfonden. Forslaget indebærer ikke nogen ændring idenne fordeling af udgifter mellem staten og folkekirken.

[Skrives af ministeriet efter høringen]

3.3. Kirkeministeriets overvejelser og forslag

Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser forerhvervslivet.5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.6. Administrative konsekvenser for borgerneLovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.7. Miljømæssige konsekvenser

Samtidig bemærkes, at eventuelle merudgifter til møder i FolkekirkensFællesudvalg, formandshonorar og eventuel ekstern sagkyndig bistandtil Bispekollegiet eller Folkekirkens Fællesudvalg afholdes af fællesfon-den. Det skønnes ikke, at det er muligt at sætte pris på udgifterne hertilpå forhånd, da det afhænger af den konkrete sag, der skal behandles. Enlovfæstelse af Bispekollegiet skønnes i sig selv ikke at medføre merud-gifter for folkekirken, da de nuværende tre årlige møder mellem biskop-perne samt øvrige fælles aktiviteter i forhold til indre anliggender finan-sieres af stifternes bevilling på folkekirkens fællesfonds budget. Detsamme vil være tilfældet for et lovfæstet bispekollegium. Eventuellemerudgifter i de folkekirkelige organer kan afholdes af fællesfondensbudget, så det er udgiftsneutralt for folkekirken.

352

Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser.Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.8. Forholdet til EU-retten9. Hørte myndigheder og organisationer

Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder,organisationer m.v.:10. Sammenfattende skemaVurdering af konsekvenser af lovforslagPositivekonsekvenser/mindre udgifterIngenNegativekonsekvenser/MerudgifterIngen

Økonomiskekonsekvenser for staten,regioner og kommunerAdministrativeIngenIngenkonsekvenser for staten,regioner og kommunerØkonomiskeIngenIngenkonsekvenser forerhvervslivetAdministrativeIngenIngenkonsekvenser forerhvervslivetMiljømæssigeIngenIngenkonsekvenserAdministrativeIngenIngenkonsekvenser forborgerneForholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ikke EU-retligeaspekter

353

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelserMed den foreslåede affattelse af lovens§ 1fastlægges lovens anvendel-sesområde som omfattende folkekirkens indre anliggender, således somde er defineret i bestemmelsensnr. 1 og nr. 2.Til § 1

Af§ 1, nr. 2,fremgår det endvidere, at der ved folkekirkens indre anlig-gender også forstås de indre anliggender, der reguleres ved kongeliganordning, herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforbere-delse (dåbsoplæring) og konfirmation.Affattelsen af § 1 indebærer, at regulering af de i bestemmelsen opreg-nede indre anliggender som hidtil sker ved kongelig resolution ellerkongelig anordning efter indstilling fra kirkeministeren.

Af§ 1, nr. 1,fremgår det således, at der ved folkekirkens indre anliggen-der forstås de indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution,herunder autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualerfor kirkelige handlinger, autorisation af salmebog samt autorisation afbibeloversættelse.

Bestemmelsen afgrænser således lovens anvendelsesområde til alene atangå de indre anliggender, der efter gældende praksis reguleres vedkongelig resolution eller kongelig anordning. Der henvises til lovforsla-gets almindelige bemærkninger under pkt. 3.1.Opregningen af indre anliggender i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2 tilsigterikke at være udtømmende. Der vil kunne være emner, som ikke ernævnt i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2, og som utvivlsomt vil blive ansetsom hørende til folkekirkens indre anliggender. Det vil fx ikke kunneudelukkes, at der fremsættes ønske om, at der ved kongelig resolutionautoriseres et salmebogstillæg. Med hensyn til regulering ved kongeliganordning af et nyt område kan fx nævnes kongelig anordning af 9. maj1994 om indledende konfirmationsforberedelse (dåbsoplæring). De toeksempler angår forhold, som traditionelt anses for at høre til folke-kirkens indre anliggender

Lovforslaget indebærer ingen ændringer i biskoppernes mulighed forsom hidtil at kunne udarbejde vejledninger om fx en nærmere forståelseog praktisk anvendelse af ritualerne, ligesom biskopperne kan udarbej-de vejledende ritualer.354

Med bestemmelsen i§ 3, stk. 1,foreslås det, at biskopperne varetagermødeledelsen på skift. Biskopperne er ligestillede, og den foreslåedebestemmelse svarer til den ordning, som biskopperne hidtil har fundethensigtsmæssig og velfungerende, hvorefter mødeledelsen forestås afbiskopperne i henhold til en særlig turnus.Til § 3

Med den foreslåede bestemmelse i§ 2lovfæstes Bispekollegiet som etselvstændigt organ. Det foreslås således, at Bispekollegiet består af de tilenhver tid værende biskopper i embede. Der er således ikke adgang tilat indkalde stedfortræder. Bestemmelsen indebærer endvidere, atbiskoppen over Færøernes Stift og biskoppen over Grønlands Stiftinviteres til at deltage i bispekollegiet med tale- og forslagsret, menuden stemmeret.

Der er langvarig tradition for at biskopperne i den danske folkekirkemødes til drøftelser af fælles anliggender for hele folkekirken. Der erendvidere mangeårig praksis for, at forslag vedrørende folkekirkensindre anliggender drøftes kollegialt biskopperne imellem, og at biskop-perne derefter afgiver indstillinger eller kommer med anbefalinger tilkirkeministeren med henblik på dennes udvirkning af kongelig resolu-tion eller kongelig anordning. Biskoppen over Færøernes Stift og bi-skoppen over Grønlands Stift deltager i biskoppernes møder, men erikke medunderskrivere af indstillinger og anbefalinger til ministeren.Til § 2

I de drøftelser, som biskopperne har haft om folkekirkens indre anlig-gender, har biskopperne tilstræbt, at biskoppernes stillingtagen så vidtmuligt har været baseret på enighed. I de tilfælde, hvor ikke alle biskop-per har kunnet bakke op om en udtalelse eller indstilling, har der ikkeværet tradition for afstemning, men det er fremgået, hvorledes denenkelte biskop har stillet sig til sagen.Af hensyn til samspillet mellem Bispekollegiet, Folkekirkens Fællesud-valg og kirkeministeren og af hensyn til samspillet mellem Bispekolle-giet og Folkekirkens Fællesudvalg, må det fremgå klart, hvornår derforeligger en beslutning fra Bispekollegiet. Derfor foreslås det, at derfastsættes nærmere bestemmelser om Bispekollegiets afstemninger.Det foreslås således i bestemmelsensstk.2, at en beslutning omhand-lende folkekirkens indre anliggender, jf. lovforslagets § 1, kræver kva-lificeret flertal således, at mindst 2/3 af biskopperne skal stemme forbeslutningen, førend beslutningen er vedtaget. Der henvises til dealmindelige bemærkninger under lovforslagets pkt. 3.2.2.

355

356

Det vil som hidtil være ministerens kompetence at beslutte, hvorvidtministeren vil indstille en sag til afgørelse ved kongelig resolution ellerkongelig anordning.

Med den foreslåede bestemmelse i§ 6, stk. 1,ændres den gældende rets-tilstand, idet der indføres en pligt for kirkeministeren til at forhandlemed Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg, inden ministerentræffer beslutning om ændret eller ny regulering af folkekirkens indreanliggender, jf. lovforslagets § 1, og om nedsættelse af udvalg, som skaludrede og komme med anbefalinger om indre anliggender. Det fremgårtillige af bestemmelsen, at beslutningskompetencen som hidtil beror hosministeren. Reguleringen af de indre anliggender, som er nævnt i lov-forslagets § 1, sker i overensstemmelse med hidtidig praksis ved konge-lig resolution, for så vidt angår de sager, der er nævnt i § 1, nr. 1, ogkongelig anordning for så vidt angår de sager, der er nævnt i § 1, nr. 2.Til § 6

Med bestemmelsen i lovforslagets§ 5foreslås det, at sekretariatsbetje-ningen af Bispekollegiet varetages af Københavns Stiftsadministration.Selvom mødeledelsen foregår på skift blandt biskopperne, vil det værehensigtsmæssigt, at de administrative kompetencer opbygges og foran-kres i den samme enhed. Hermed opnås der kontinuitet og ensartetmødeforberedelse uanset hvilken biskop, der står for mødeledelsen. Detvil således være sekretariatet, som har ansvaret for mødeforberedelsen,mødeafviklingen og den efterfølgende offentliggørelse af referater fraBispekollegiets møder. Forslaget svarer til den hidtidige tilrettelæggelseaf sekretariatsbetjeningen af biskoppernes fælles møder.Til § 5

Med bestemmelsen i lovforslagets§ 4foreslås det, at Bispekollegiet selvfastsætter en forretningsorden. Bestemmelsen indebærer, at Bispekolle-giet skal fastsætte nærmere bestemmelser om principperne for mødele-delse, mødeindkaldelse, afholdelse af ordinære og ekstraordinære mø-der, offentlighed, om dagsorden og referat m.v. Det foreslås endvidere,at forretningsordenen skal godkendes af kirkeministeren. I den forbin-delse vil det blive påset, at bestemmelserne i forretningsordenen er ioverensstemmelse med lovgivningen, og at kirkeministeren bliver be-kendt med eventulle ændringer i forretningsordenen, som Bispekolle-giet ønsker foretaget.Til § 4

Kirkeministerens kompetence til at træffe beslutning om ændret ellerny regulering af folkekirkens indre anliggender er indholdsmæssigtundergivet den begrænsning, som følger af grundlovens § 4, hvorefterfolkekirken er en evangelisk-luthersk kirke. Ingen, verdslige eller folke-kirkelige, organer – ej heller ministeren – vil således kunne bryde denramme, der sættes af grundloven og folkekirkens bekendelsesskrifter.Det forudsættes, at der ved sammensætning af sådanne udvalg somnævnt i § 6, stk. 1, alt efter opgavens indhold og karakter, tages hensyntil:a) Repræsentation af såvel gejstlige som læge medlemmer af folkekir-ken.

b) Inddragelse af relevant sagkundskab; udover teologisk sagkundskabkan der efter omstændighederne være tale om blandt andet liturgisk,kirkemusikalsk, filologisk, litterær og økumenisk sagkundskab.

I§ 6, stk. 3,er det foreslået, at kirkeministeren efter forhandling medBispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan træffe beslutning om,hvorvidt et forslag om ny eller ændret regulering af indre anliggenderskal sendes til høring hos dem, der berøres af forslaget.Vedrørende afgrænsningen af høringskredsen henvises til afsnit 3.2.2.

En ændring eller ny regulering af indgribende karakter vil især forelig-ge, hvor spørgsmål om læregrundlaget indgår i overvejelserne. En om-fattende ændring eller ny regulering kan fx være spørgsmål om udarbej-delse af ny salmebog.Om udvalgets sammensætning gælder tilsvarende, som er anført vedrø-rende nedsættelse af udvalg i medfør af § 6, stk. 1.

Den foreslåede bestemmelse i§ 6, stk. 2,indebærer, at ministeren for-pligtes til at nedsætte udvalg som nævnt i stk. 1, hvis en ændring eller nyregulering af folkekirkens indre anliggender er af indgribende eller om-fattende karakter.

c) Folkekirkens rummelighed, herunder de frie kirkelige organisationer,valgmenighederne og de forskellige teologiske retninger; også den formfor rummelighed, der består i folkekirkens åbenhed over for søgende ogandre, bør efter omstændighederne tages i betragtning.

Forslaget skal sammenholdes med lovforslagets § 7, hvorefter Bispe-kollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kun, hvis der er enighed mellemdisse to organer, kan indstille, at forslaget til ny eller ændret reguleringgennemføres. Tilsvarende kan Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesud-valg kun indstille, at der nedsættes udvalg eller foretages høringer omændret eller ny regulering af indre anliggender, hvis der er enighedherom.

357

Med bestemmelsensstk. 3,foreslås det, at Bispekollegiet og Folkekir-kens Fællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til kirkeministerenom, at et forslag om ændret eller ny regulering af folkekirkens indreanliggender sendes til høring hos dem, der berøres af forslaget. Vedrø-rende afgrænsningen af høringskredsen henvises til afsnit 3.2.2.

Forslaget skal i øvrigt ses i sammenhæng med forslaget til § 6, stk. 2, ompligt til at nedsætte udvalg ved spørgsmål af indgribende eller omfatten-de karakter.

Det foreslås samtidig med bestemmelsensstk. 2,at Bispekollegiet ogFolkekirkens Fællesudvalg kun kan afgive indstilling til kirkeministerenom nedsættelse af udvalg, som skal udrede og komme med anbefalingerom folkekirkens indre anliggender, hvis der er enighed mellem de toorganer herom.Om udvalgets sammensætning henvises til bemærkningerne til § 6, stk.1.

Med bestemmelsensstk. 1,indføres et krav om enighed mellem Bispe-kollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg for, at de kan afgive indstilling tilkirkeministeren om ændret eller ny regulering af indre anliggender.Til § 7

Der henvises til de almindelige bemærkninger under lovforslagets pkt.3.2.2.

Forslaget afbalancerer forholdet mellem læg og gejstlig indflydelse ved,at den gejstlige indflydelse sikres bl.a. gennem bispekollegiets positionog placering i proceduren samt ved høring af øvrige gejstlige, samtidigmed at Folkekirkens Fællesudvalg har en overvægt af læge medlemmer.Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra Bispekol-legiet og Folkekirkens Fællesudvalg.

358

Med bestemmelsen foreslås, at Bispekollegiet som Folkekirkens Fælles-udvalg enten i fællesskab eller hver især får adgang til at nedsætte stå-ende udvalg med henblik på at følge og udvikle særlige spørgsmål ogområder, fx nye salmer, salmebogstillæg og ny salmebog. Eksemplerneer ikke udtømmende, men adgangen til at nedsætte udvalg og arbejds-grupper er begrænset til forhold omfattet af lovforslagets § 1.Til § 8

Kravet om enighed mellem Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalgindebærer en sikring af samspillet mellem læge og gejstlige.

Det bemærkes, at et stående udvalg altid vil kunne opløses eller ændresaf det organ, som har nedsat udvalget.I tilknytning hertil bemærkes, at bestemmelsen ikke berører Bispekol-legiets eller fællesudvalgets mulighed for at nedsætte arbejdsgrupper –der også kan indeholde ekstern sagkundskab og repræsentation – tilforberedelse af organernes arbejde med bestemte spørgsmål vedrø-rende indre anliggender.Der vil således være etableret fleksible rammer for de to organersmuligheder for at nedsætte såvel stående udvalg som arbejdsgrupper.Er der både i Bispekollegiet og fællesudvalget ønske om at nedsætte etudvalg eller en arbejdsgruppe om samme emne, vil det naturlige være,at de to organer gør det i fællesskab.Om udvalgs sammensætning gælder tilsvarende, som er anført vedrø-rende nedsættelse af udvalg i medfør af § 6, stk. 1.

Bestemmelsen fastslår, at kirkeministeren ikke er forpligtet til at følgeindstillinger, der fremsættes af Bispekollegiet og Folkekirkens Fælles-udvalg. Det vil således som hidtil være ministerens kompetence at be-slutte, hvorvidt ministeren vil nedsætte udvalg, sende et forslag til hø-ring, ligesom ministeren beslutter, hvorvidt ministeren vil indstille ensag til afgørelse ved kongelig resolution eller kongelig anordning.Til § 9Bestemmelsen fastslår, at ministeren er frit stillet.Til § 10I bestemmelsen foreslås det, at loven træder i kraft denTil § 11

Samtidig bemærkes, at bestemmelsen ikke berører Bispekollegiets ellerfællesudvalgets mulighed for at nedsætte arbejdsgrupper – der også kanindeholde ekstern sagkundskab og repræsentation - til forberedelse aforganernes arbejde med bestemte spørgsmål vedrørende indre anlig-gender.

Det bemærkes i øvrigt, at det nedsættende organ til enhver tid kan oplø-se eller ændre et stående udvalg.

Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde. Bestem-melsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.

359

10.5 Et mindretals udkast til lovforslag om indreanliggender

Forslag fra et mindretal (Britta Schall Holberg og Charlotte Dyremose)tilUDKAST TILForslagLov om folkekirkens indre anliggenderAfgrænsningtil

1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution, herunderautorisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualer for kirkeligehandlinger, autorisation af salmebog samt autorisation afbibeloversættelse.2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse(dåbsoplæring) og konfirmation.

§ 1.I denne lov forstås ved folkekirkens indre anliggender:

§ 2.Kirkeministeren træffer efter forhandling med biskoppernebeslutning om ændret eller ny regulering af folkekirkens indreanliggender, jf. § 1.

Fremgangsmåde for behandling af sager om indre anliggender

§ 3.Biskopperne kan stille forslag om ændret eller ny regulering affolkekirkens indre anliggender.Stk. 2.Kirkeministeren er ikke forpligtet til at fremme forslag, derfremsættes af biskopperne.360

Stk. 2.Ministeren kan kun fremme en sag om ændret eller ny reguleringaf folkekirkens indre anliggender, såfremt den i sit indhold er tiltrådt af8 ud af 10 af biskopper.

§ 4.Inden kirkeministeren træffer beslutning, jf. § 2, skal ministerenefter forhandling med biskopperne nedsætte et udvalg, som skal udredeog komme med anbefalinger om indre anliggender, jf. § 1.Stk. 2.Udvalget skal sammensættes under hensyn til følgende:1) Både gejstlige og ikke gejstlige medlemmer.2) Folkekirkens rummelighed.3) Relevant sagkundskab.

§ 5.Inden kirkeministeren træffer beslutning om ny eller ændretregulering, skal kirkeministeren efter forhandling med biskoppernesende forslaget til høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse.Høringen kan dog undlades, hvis der alene er tale om mindre tekniskeændringer i gældende regulering.§ 6.Loven træder i kraft den …§ 7.Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.Bemærkninger til lovforslagetAlmindelige bemærkningerLovforslaget har til formål at skabe klare regler om den almindeligepraksis for udarbejdelse af ændret eller ny regulering af folkekirkensindre anliggender. Derfor fastsættes der med lovforslaget regler omkompetenceforhold ved regulering af de af folkekirkens indre anliggen-der, som i dag reguleres på grundlag af sædvane ved kgl. resolution ellerkgl. anordning.1. Indledning

Stk. 3.Biskopperne kan uanset bestemmelsen i stk. 1 nedsætte udvalgmed henblik på udvikling af områder, der hører til folkekirkens indreanliggender.

Med lovforslaget fastslås biskoppernes ansvar og forpligtelser i proces-sen med regulering af indre anliggender. Med biskoppernes position ogplacering i proceduren kombineret med kravet om udvalgsarbejde sik-res den læremæssige indflydelse, idet biskopperne hermed varetager etgenerelt gejstligt tilsyn i et forpligtende fællesskab, som beskrevet i

361

Betænkning nr. 1544 Folkekirkens styre Betænkning fra Udvalget om enmere sammenhængende og moderne styringsstruktur for folkekirkenKirkeministeriet – April 2014, kapitel 9.Lovforslaget indebærer endvidere, at ministeren skal iagttage en rækkeprocedurekrav, herunder forhandle med biskopperne, gennemføre enobligatorisk høring samt, at ministeren alene kan fremme forslag omændret eller ny regulering, hvis dette anbefales af et kvalificeret flertalaf biskopperne.2. Baggrund

I september 2012 nedsatte regeringen et udvalg om en mere sammen-hængende og moderne styringsstruktur for folkekirken. Det ene temafor udvalgets arbejde var reguleringen af folkekirkens indre anliggen-der. Det vil sige emner som gudstjenesteordning og ritualer m.v. for kir-kelige handlinger, bibeloversættelse og salmebog, der reguleres vedkongelig resolution, samt regulering af spørgsmål om dåb, dåbsoplæringog konfirmation, der reguleres ved kongelig anordning.Udvalget begrænser sig til at fremsætte anbefalinger vedrørende deindre anliggender, som hidtil har været reguleret ved kongelig resolu-tion og kongelig anordning, dvs. følgende:1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution,herunder autorisation af gudstjenesteordning, autorisation afritualer for kirkelige handlinger, autorisation af salmebog samtautorisation af bibeloversættelse.2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse(dåbsoplæring) og konfirmation.

I marts 2014 afgav udvalget en endelig betænkning, Betænkning nr.1544 Folkekirkens styre Betænkning fra Udvalget om en mere sammen-hængende og moderne styringsstruktur for folkekirken Kirkeministeriet– April 2014.

Det anbefales samtidig, at disse indre anliggender fortsat reguleres vedkongelig anordning eller kongelig resolution efter indstilling fra kirke-ministeren.Et mindretal i udvalget anbefaler herudover, at den nuværende praksisfor regulering af folkekirkens indre anliggender fastlægges ved lov. Detanbefales endvidere, at den nuværende praksis på en række punktersuppleres med en udtrykkelig lovregulering af forskellige spørgsmål.Kirkeministeren træffer efter forhandling med biskopperne beslutningom ændret eller ny regulering af folkekirkens indre anliggender.

362

Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra biskop-perne, men kan dog ikke fremme en sag, som ikke anbefales af et kvali-ficeret flertal af biskopper.

Endelig indføres der en forpligtelse for ministeren til at sende forslag tilhøring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse, herunder de centra-le folkekirkelige organer. Høring iværksættes efter forhandling medbiskopperne og skal foregå mellem udvalgsarbejdet og ministerens be-slutning om ændret eller ny regulering. Høringen kan dog undlades, hvisder alene er tale om mindre tekniske ændringer.Lovforslaget fremsættes på baggrund af disse anbefalinger.3. Lovforslagets udformning3.1. Gældende ret

På baggrund heraf og med folkekirkens bekendelsesskrifter som rammefører biskopperne tilsyn med præsternes embedsførelse. Det vil bl.a.sige forkyndelsen, herunder gudstjenestetilrettelæggelse med salmevalgog kirkelige handlinger, forvaltningen af sakramenterne, sjælesorg ogkonfirmandundervisning m.v.I gældende ret har der ikke traditionelt været sondret mellem folkekir-kens indre og ydre anliggender. Det skal bl.a. forstås således, at det ialmindelighed har været antaget, at folkekirkens indre anliggender ikkeer unddraget lovgivningsmagtens kompetence. Folketinget og regerin-363

364

Et eksempel er den såkaldte ”Lex Vaalse” fra 1917, hvorefter en sogne-præst blev indsat i et embede uden kollats fra biskoppen, og hvor tilsy-net med præsten for så vidt angik præsteembedet, sakramenternesforvaltning og sjælesorgen blev over-ført fra biskoppen til kirkemini-steren.Lovgivningen fra 1947/1948 om kvinders adgang til at søge præste-stillinger og om adgang for biskopper til fritagelse i visse tilfælde for atføre tilsyn med en menighed og dennes præster er et andet eksempel.Et tredje eksempel er loven om domstolsbehandling af gejstlige lære-sager fra 1992. Loven finder anvendelse på sager, der indbringes forpræsteretten eller bisperetten med påstand om, at en præst, provst ellerbiskop i forkyndelsen eller på anden lignende måde har tilsidesat dendanske folkekirkes bekendelsesgrundlag (læresager). Ifølge loven be-handles læresager ved de almindelige domstole, der tiltrædes af teo-logisk sagkyndige.Lovgiver har imidlertid udvist betydelig tilbageholdenhed over for attage stilling til liturgiske spørgsmål, gudstjenesteordning m.v. Folketin-get har således aldrig lovgivet herom.

Reguleringen sker gennem kongelige anordninger eller resolutioner, derudstedes efter ministerens indstilling og på ministerens ansvar. Ministe-ren kan uden at inddrage Folketinget udstede bindende retsregler omdisse indre kirkelige anliggender.Denne sædvane har ikke grundlovskraft, hvilket indebærer, at den prin-cipielt ikke afskærer Folketinget fra til enhver tid at beslutte at lovgivepå disse områder.Som eksempler på den retlige regulering i medfør af den nævnte sæd-vane kan nævnes, at der ved kongelig resolution er autoriseret guds-tjenesteordning, bibel-oversættelse, salmebog og ritualer for dåb,nadver i hjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispe-vielse, kirkeindvielse, præstevielse og provsteindsættelse.Der er også ved kongelig anordning fastsat bestemmelser om dåb, kon-firmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfirman-der).365

Fra lovgivers side anses det for en forudsætning, at ministeren gør brugaf sin kompetence, idet en vis retlig regulering af de indre anliggender ernødvendig for, at folkekirken kan fungere. Ministeren skal naturligvishandle inden for grundlovens rammer, herunder grundlovens § 4, derfastslår, at det er den evangelisk-lutherske kirke, som er den danskefolkekirke.3.2. Udvalgets overvejelser og anbefalingerFælles gudstjenesteordning og ritualer, fælles regler omkring dåb ogkonfirmation samt fælles salmebog og bibeloversættelse er med til atunderstrege og fastholde, at folkekirken er en helhed, samtidig med atde ca. 2.200 sogne er grundenhederne i folkekirken.3.2.1. Overvejelser om styring af indre anliggender

Udvalgets medlemmer er derfor enige om, at der fortsat skal være fællesregler for disse forhold, der ofte betegnes som folkekirkens indre anlig-gender.Regulering af de områder, der er omfattet af begrebet indre anliggender,er hidtil sket ved kgl. resolution eller kgl. anordning frem for ved lov-givning i Folketinget.366Der er, som nævnt ovenfor i beskrivelsen af gældende ret, aldrig fastsatregler om forløbet af den proces, som fører frem til en kgl. resolution

eller kgl. anordning om indre anliggender. Det er dog som nævnt prak-sis, at ministerens indstillinger om kgl. resolutioner eller anordninger erbaseret på indstillinger fra biskopperne eller rådgivning i form af be-tænkninger fra arbejdsgrupper, udvalg eller kommissioner.

I den hidtidige praksis har der også været lagt vægt på, at bibelover-sættelsen og salmebogen såvel som folkekirkens liturgi og ritualer harbred folkelig betydning for langt de fleste danskere. En model for til-rettelæggelse af de indre anliggender i fremtiden bør derfor tage højdefor, at ændringer af disse kan have betydning for samfundet generelt ogdermed for den overvejende del af befolkningen. Derfor er det naturligt,at brede dele af befolkningen har en interesse i at kunne gennemskue ogdeltage i fremtidige ændringer af bibeloversættelse, salmebog, liturgi ogritualer m.v. Dette bør ske både ved bred faglig involvering i arbejdet ogved brede folkelige og folkekirkelige høringer over udkast til ændringeri formuleringerne af de indre anliggender.Formålet med en lovregulering med udgangspunkt i den nuværendeordning er at skabe større klarhed om de processer, der fører frem til enregulering af folkekirkens indre anliggender. Derfor fastsættes der meddette lovforslag regler om regulering af de af folkekirkens indre anlig-gender, som i dag reguleres på grundlag af sædvane ved kgl. resolutioneller kgl. anordning.3.2.2. Lovregulering med udgangspunkt i nuværende ordningLovforslaget afgrænser i § 1 den del af de indre anliggender, der er om-fattet af lovens regulering, på en sådan måde, at biskopperne som hidtilkan beslutte at udarbejde vejledninger og vejledende ritualer, der ikkeskal autoriseres ved kgl. resolution, og som derfor ikke kræver ministe-rens eller Dronningens medvirken.Lovforslaget medfører ingen ændringer i de opgaver, som i dag hørerunder henholdsvis Dronningen og ministeren. Det vil sige: Autorisationved kgl. resolution af gudstjenesteordning, ritualer, salmebøger, bibel-oversættelser samt kgl. anordninger om dåb, dåbsoplæring og konfir-mation. Lovforslaget indebærer på dette punkt således alene en lovfæ-stelse af den afgrænsning af de indre anliggender, som hidtil har væretpraksis.

367

Der er tradition for, at biskopperne og kirkeministeren mødes tre – firegange årligt, og disse møder vil fortsat kunne afholdes efter behov.

I lovforslagets §§ 2-5 foreslås bestemmelser om fremgangsmåden forbehandling af sager om indre anliggender. Bestemmelserne er retligt seten skærpelse af den nuværende praksis, der hviler på en tradition.Reguleringen af folkekirkens indre anliggender, som de er afgrænset ilovforslagets § 1, vil ifølge lovforslaget forpligte ministeren til at følgeden i loven fastsatte procedure for udarbejdelse af ændret eller nyregulering. Det forudsættes endvidere, at det som hidtil ikke alene erbiskopperne, men brede folkelige, folkekirkelige og faglige kredse, derinddrages i arbejdet.Lovforslagets § 2, stk. 1, fastlægger i overensstemmelse med gældenderet, at det er ministerens kompetence at træffe beslutning om ændringeller ny regulering af folkekirkens indre anliggender, men bestemmel-sen indebærer samtidig, at ministeren forpligtes til at forhandle et på-tænkt initiativ med biskopperne.

resolution eller kongelig anordning. Biskoppen over Færøernes Stift ogbiskoppen over Grønlands Stift deltager i biskoppernes møder, men erikke medunderskrivere af indstillinger og anbefalinger til ministeren.

I de drøftelser, biskopperne har haft om folkekirkens indre anliggender,har biskopperne i praksis tilstræbt, at biskoppernes stillingtagen så vidtmuligt har været baseret på enighed. I de tilfælde, hvor ikke alle biskop-per har kunnet bakke op om en udtalelse eller indstilling, har der ikkeværet tradition for afstemning, men det er fremgået, hvorledes den en-kelte biskop har stillet sig til sagen.I spørgsmål, der reguleres ved kongelig resolution eller kongelig anord-ning, har biskopperne i hidtidig praksis indstillet ændringer af ritualerm.v. til ministeren på grundlag af enighed eller kvalificeret flertal. Mini-steren har ikke formelt været forpligtet til at føre biskoppernes indstil-ling ud i livet, men praksis viser, at grundigt gennemarbejdede ønskerom f.eks. en ny salmebog er blevet gennemført.Ministeren vil heller ikke med dette lovforslag være formelt bundet afen indstilling fra biskopperne. Men det må antages, at en minister, derogså fremtidig forudsættes at udøve sit hverv med skønsomhed, somudgangspunkt vil være lydhør over for enstemmige indstillinger ellerindstillinger fra et kvalificeret flertal af biskopperne.

368

Af hensyn til samspillet mellem biskopperne og kirkeministeren foreslåsdet derfor i lovforslagets § 2, stk. 2, at ministeren kun kan fremme ensag om ændret eller ny regulering af folkekirkens indre anliggender,såfremt den i sit indhold er tiltrådt af 8 ud af 10 biskopper. Den fore-slåede bestemmelse indebærer retligt set en indskrænkning af ministe-

rens kompetence. Bestemmelsen indebærer således, at ministerenafskæres fra at forelægge sager til afgørelse ved kongelig resolution ellerkongelig anordning, hvis forslaget ikke er tiltrådt af 8 ud af 10 biskop-per.Den foreslåede bestemmelse forhindrer ikke, at biskopperne som hidtilkan udøve deres individuelle tilsynspligt også i fællesskab bl.a. ved atindgå i forpligtende drøftelser om læremæssige spørgsmål, der ikke eromfattet af afgrænsningen i lovforslagets § 1.Med bestemmelsen i lovforslagets § 3, stk. 1, om biskoppernes adgang tilat stille forslag sikres desuden, at biskopperne kan opfordre ministerentil at tage et initiativ, og at der hermed fra folkekirkelig side kan tagesinitiativ til ændringer af indre anliggender. Biskopperne får således enlovfæstet ret til at opfordre ministeren til at tage et initiativ.Lovforslagets § 4 indebærer en forpligtelse for ministeren til at ned-sætte sagkyndige udvalg til forberedelse af ny eller ændret regulering afindre anliggender. Udvalget nedsættes efter forhandling med biskop-perne.1) Repræsentation af såvel gejstlige som læge medlemmer affolkekirken.2) Folkekirkens bredde og rummelighed.3) Inddragelse af relevant sagkundskab.

Det bemærkes i den forbindelse, at bestemmelsen i lovforslagets § 3, stk.1, ikke forhindrer, at et sådant initiativ kan udgå fra andre end biskop-perne. Ministeren vil som hidtil have kompetencen til at beslutte, om enindstilling skal forelægges for Dronningen, jf. lovforslagets § 3, stk. 2.

Udvalg og arbejdsgrupper skal ifølge § 4, stk. 2, være bredt sammensatog afspejle bredden og rummeligheden i folkekirken. Det forudsættes, atder ved sammensætningen af disse udvalg – alt efter opgavens karakterog indhold – tages hensyn til:Med forslaget til § 4, stk. 3, understreges det, at lovforslaget ikke forhin-drer biskopperne i som hidtil at nedsætte udvalg med henblik på ud-vikling af områder, der hører til folkekirkens indre anliggender. Dettesvarer til den mulighed, biskopperne allerede i dag har til at nedsætteudvalg vedr. indre anliggender. Biskopperne har fx nedsat et udvalg omdåbsoplæring.

Med lovforslaget fastsættes der således bestemmelser om, at ministerenkun kan tage et initiativ til samt gennemføre regulering af indre anlig-gender efter forudgående forhandling med biskopperne og med tilslut-ning fra et kvalificeret flertal af biskopperne. Samtidig præciseres det, atsådanne ændringer altid skal forberedes i et bredt sammensat udvalgbestående af blandt andet både læge og gejstlige medlemmer. Med

369

biskoppernes position og placering i processen - kombineret med kravetom udvalgsarbejde- sikres således, at nye tiltag vedrørende indre anlig-gender sker med inddragelse af teologisk og anden fagkundskab.Endvidere indeholder lovforslaget i § 5 en bestemmelse om ministerenspligt til at sende sager om indre anliggender til høring i brede folkeligeog folkekirkelige kredse. Bestemmelsen indebærer, at ministeren ikkesom hidtil er frit stillet i spørgsmålet om, hvorvidt en sag skal sendes tilhøring. Høringen kan dog efter bestemmelsens 2. pkt. undlades, hvis deralene er tale om mindre tekniske ændringer i gældende regulering.

Både kravet om udvalgsarbejde, jf. lovforslagets § 4, og kravet om hø-ring, jf. lovforslagets § 5, medvirker til at sikre, at folkekirkens bredde ogrummelighed inddrages ved regulering eller ændring i folkekirkensindre anliggender. Det er væsentligt i den sammenhæng, at folkekirkensrummelighed forstås både teologisk og ud fra det faktum, at et megetstort flertal af befolkningen ønsker at gøre brug af folkekirken ved decentrale begivenheder i livet samt ved mange lokale, diakonale initia-tiver, hvilket bidrager betydeligt til en folkelig og samfundsmæssigsammenhængskraft. Der henvises til betænkningens kapitel 6.2.1 omfolkekirken og folket.Forslagene indebærer således samlet set en begrænsning af ministerensmuligheder for at handle uden om folkekirken eller imod folkekirkensønsker, for så vidt angår indre anliggender. Desuden tilsigtes det, at dermed inddragelse af biskopperne og de foreslåede høringsbestemmelseraltid vil være en bred opbakning til ændringer i folkekirkens indre an-liggender.Som nævnt vil ministeren som hidtil have kompetencen til at beslutte,om en indstilling skal forelægges for Dronningen, jf. lovforslagets §§ 2,stk. 1, og 3, stk. 2. Lovforslaget indebærer imidlertid, at ministerenskompetence hertil nu fremgår direkte af lovgivningen og ikke som i dag,hvor kompetencen er baseret på en sædvane. Desuden indebærer lov-forslaget, at ministeren fremover er forpligtet til at følge en række fasteprocedurer, før ministeren kan forelægge en indstilling for Dronningen.Med lovforslagets § 2, stk. 2, begrænses ministerens kompetence til atbeslutte ændret eller ny regulering af det udtrykkelige krav om, at etkvalificeret flertal af biskopperne skal have tilsluttet sig forslaget. Her-med understreges betydningen af, at ændret eller ny regulering af fol-kekirkens indre anliggender skal nyde opbakning fra biskopperne,ligesom det har været og forventes fortsat at være almindelig praksis, atindstillingen herom generelt nyder opbakning i brede folkelige og folke-kirkelige kredse.

370

Det forventes, at Folketinget som hidtil udviser betydelig tilbageholden-hed i sager om indre anliggender, således at reguleringen af de enkelteanliggender fortsat ikke skal behandles i en lovgivningsprocedure.Balancen mellem folkekirken og staten forudsættes med lovforslaget atforblive uændret. Folketinget vil som hidtil have mulighed for at stillespørgsmål til ministeren.[Skrives af ministeriet efter høringen]-----3.3. Kirkeministeriets overvejelser og forslag

Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser forkommuner eller regionerne.4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentligeI forhold til de økonomiske konsekvenser for staten og folkekirken be-mærkes, at udgifterne til udvalgsarbejder m.v. om indre anliggender idag finansieres af finansloven, hvis udvalget nedsættes af ministeren.Hvis udvalget m.v. derimod nedsættes af biskopperne, finansieres ud-gifterne af fællesfonden. Forslaget indebærer ikke nogen ændring idenne fordeling af udgifter mellem staten og folkekirken.

En lovfæstelse af biskoppernes adgang til at nedsætte udvalg skønnes isig selv ikke at medføre merudgifter for folkekirken, men eventuellemerudgifter kunne finansieres af stifternes bevilling på folkekirkensfællesfonds budget.5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser forerhvervslivet.Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.6. Administrative konsekvenser for borgerneLovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser.7. Miljømæssige konsekvenser

371

Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder,organisationer m.v.:9 Hørte myndigheder og organisationer10 Sammenfattende skemaVurdering af konsekvenser af lovforslagPositivekonsekvenser/mindre udgifterIngenNegativekonsekvenser/MerudgifterIngen

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.8. Forholdet til EU-retten

372

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelserMed den foreslåede affattelse af lovens § 1 fastlægges lovens anvendel-sesområde som omfattende folkekirkens indre anliggender, således somde er defineret i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2.Til § 1

Affattelsen af § 1 indebærer, at afgørelsen vedrørende de i bestemmel-sen opregnede indre anliggender som hidtil sker ved kongelig resolutioneller kongelig anordning efter indstilling fra kirkeministeren.Opregningen af indre anliggender i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2 tilsigterikke at være udtømmende. Der vil kunne være emner, som ikke ernævnt i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2, og som utvivlsomt vil blive ansetsom hørende til folkekirkens indre anliggender. Det vil fx ikke kunneudelukkes, at der fremsættes ønske om, at der ved kongelig resolutionautoriseres et salmebogstillæg. Med hensyn til regulering ved kongeliganordning af et nyt område kan fx nævnes kongelig anordning af 9. maj1994 om indledende konfirmationsforberedelse (dåbsoplæring). De toeksempler angår forhold, som traditionelt anses for at høre til folkekir-kens indre anliggender.Lovforslaget indebærer ingen ændringer i biskoppernes mulighed forsom hidtil at kunne udarbejde vejledninger om fx en nærmere forståelseog praktisk anvendelse af ritualerne, ligesom biskopperne kan udarbej-de vejledende ritualer.

373

I bestemmelsensstk. 1fastslås det, at kirkeministeren har kompetencentil at træffe afgørelse om ændret eller ny regulering af de indre anliggen-der, der er nævnt i lovens § 1. Bestemmelsen afspejler gældende ret, derhviler på sædvane.Det vil som hidtil være ministerens kompetence at beslutte, hvorvidtministeren vil indstille en sag til afgørelse ved kongelig resolution ellerkongelig anordning.I bestemmelsen foreslås med udgangspunkt i denne praksis en proce-durebestemmelse. Det foreslås således, at kirkeministeren, indenministeren træffer beslutning om ændret eller ny regulering af indreanliggender, skal forhandle sagen med biskopperne. Med denne be-stemmelse lovfæstes en pligt for ministeren til at drøfte et påtænktinitiativ med biskopperne.Der er langvarig tradition for, at ministeren drøfter ændret eller nyregulering af de i § 1 opregnede indre anliggender med biskopperne.Der henvises herved til lovforslagets bemærkninger under pkt. 3.1.Gældende ret.Reguleringen af de indre anliggender, som er nævnt i lovforslagets § 1,sker i overensstemmelse med hidtidig praksis ved kongelig resolution,for så vidt angår de sager, der er nævnt i § 1, nr. 1, og kongelig anord-ning for så vidt angår de sager, der er nævnt i § 1, nr. 2.

I de drøftelser, som biskopperne har haft om folkekirkens indre an-liggender, har biskopperne tilstræbt, at biskoppernes stillingtagen såvidt muligt har været baseret på enighed. I de tilfælde, hvor ikke allebiskopper har kunnet bakke op om en udtalelse eller indstilling, har derikke været tradition for afstemning, men det er fremgået, hvorledes denenkelte biskop har stillet sig til sagen.374

Af hensyn til samspillet mellem biskopperne og kirkeministeren foreslåsdet derfor i bestemmelsensstk. 2,at ministeren kun kan fremme en sagom ændret eller ny regulering af folkekirken indre anliggender, såfremtdenne i sit indhold er tiltrådt af 8 ud af 10 biskopper. Den foreslåede be-

stemmelse indebærer retligt set en indskrænkning af ministerens kom-petence i forhold til den nugældende retstilstand. Bestemmelsen inde-bærer således, at ministeren afskæres fra at forelægge sager til afgørelseved kongelig resolution eller kongelig anordning, hvis forslaget ikke ertiltrådt af 8 ud af 10 biskopper.Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med lovforslagets § 4 om, at æn-dringer eller nye tiltag altid skal forberedes i bredt sammensatte udvalg.Med biskoppernes position og placering i beslutningsprocessen kombi-neret med kravet om udvalgsarbejdet sikres, at bred repræsentation frafolkekirken samt faglig og teologiske sagkundskab indgår i hele proces-sen om disse tiltag.Til § 3

I bestemmelsensstk. 1fastslås det, at biskopperne overfor ministerenkan stille forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender. Derer tale om en lovfæstelse af hidtidig praksis.Bestemmelserne understreger således biskoppernes adgang til at opfor-dre ministeren til at tage et initiativ på dette område.Bestemmelsensstk. 2fastslår, at ministeren ikke er forpligtet til at frem-me forslag, der fremsættes af biskopperne. Det indebærer, at ministerensom hidtil er frit stillet. Der er tale om en lovfæstelse af hidtidig praksis.Det følger også af bestemmelsen, at ministeren heller ikke er forpligtettil af fremme forslag, som ministeren har forhandlet med biskopperne,og som biskopperne beslutter at anbefale.Til § 4

Det bemærkes i den forbindelse, at bestemmelsen i lovforslagets § 3, stk.1, ikke forhindrer, at et sådant initiativ kan udgå fra andre end biskop-perne.

Med bestemmelsensstk. 1foreslås det, at kirkeministeren, inden ved-kommende træffer beslutning om ændret eller ny regulering af indreanliggender, forpligtes til at nedsætte et udvalg, som skal komme medanbefalinger til ministeren herom. Udvalget nedsættes efter forhandlingmed biskopperne.Bestemmelsen indebærer, at der er pligt til at nedsætte et udvalg. Dettehar særlig relevans, hvis der ønskes en nærmere udredning af et emne,hvor det skønnes nødvendigt, at der i udvalget deltager teologisk sag-kyndige eller anden form for sagkundskab. Af lige så væsentlig betyd-ning er det, at udvalg skal nedsættes med henblik på også at inddrage

375

repræsentanter for folkekirkens læge medlemmer i udredningen af etemne.1) Både gejstlige og ikke gejstlige medlemmer.2) Folkekirkens rummelighed.3) Relevant sagkundskab.

Det foreslås medstk. 2således, at udvalg skal nedsættes under hensyntil følgende:Tilnr. 1bemærkes, at der ikke nødvendigvis skal være tale om paritet,men at det er vigtigt, at udvalgets sammensætning afspejler, at der læg-ges betydelig vægt på, at læge personer bliver inddraget i udvalgsarbej-det.

Tilnr. 3bemærkes, at der med relevant sagkundskab kan tænkes påteologisk sagkundskab fx fra universiteter. Det vil udover teologisk sag-kundskab efter omstændighederne kunne være relevant at inddrageliturgisk, kirkemusikalsk, filologisk, litterær og økumenisk eller andenrelevant sagkundskab i udvalget.Bestemmelsen understreger således forpligtelsen til et samspil mellemministeren og biskopperne om nedsættelse af udvalg om indre anlig-gender, ligesom bestemmelsen understreger pligten til at inddrage an-dre relevante aktører i beslutningsprocessen, hvorved såvel breddensom rummeligheden i udvalgssammensætning sikres.

Tilnr. 2anføres, at folkekirkens bredde og rummelighed, som afspejles ide forskellige teologiske retninger, og i det faktum, at et meget stort fler-tal af danskerne ønsker at gøre brug af folkekirken ved de centrale begi-venheder i livet samt ved mange lokale, diakonale initiativer, naturligtbør indgå i sammensætningen af udvalget. Det vil i den sammenhængogså kunne være relevant, at der i udvalgsarbejdet inddrages repræsen-tanter fra valgmenighederne og de frie kirkelige organisationer.

376

Med bestemmelsen foreslås det, at ministeren, forinden ministerentræffer beslutning om indre anliggender, jf. forslagets § 1, efter for-handling med biskopperne skal sende forslag til høring i brede folkeligeTil § 5

Med forslaget tilstk. 3understreges det, at lovforslaget ikke forhindrerbiskopperne i som hidtil at nedsætte udvalg med henblik på udvikling afområder, der hører til folkekirkens indre anliggender. Dette svarer tilden mulighed, biskopperne allerede i dag har til at nedsætte udvalgvedr. indre anliggender. Biskopperne har fx nedsat et udvalg om dåbs-oplæring.

og folkekirkelige kredse. Høringen kan dog undlades, hvis der alene ertale om mindre tekniske ændringer i gældende regulering.

Ifølge den gældende praksis er der tradition for, at fx forslag om nysalmebog eller nye ritualer, der skal autoriseres ved kongelig resolution,sendes til bred høring i folkekirken, herunder folkekirkens valgmenig-heder.I almindelighed må spørgsmål om folkekirkens indre anliggender anta-ges at berøre alle i folkekirken. Det forudsættes således, at høringernesom udgangspunkt vil omfatte blandt andet alle de valgte folkekirkeligeorganer (menighedsråd, provstiudvalg, stiftsråd, Det mellemkirkeligeRåd, valgmenighedsbestyrelserne) samt foreningerne for de gejstligeembedsindehavere og for menighedsrådene samt de folkekirkeligeorganisationer. Også kirkemusikernes samt de øvrige kirkelige ansattesforeninger bør efter omstændighederne være omfattet af høringerne.Med den foreslåede bestemmelse indføres en pligt for kirkeministerentil at sende sager om indre anliggender til høring i brede folkelige ogfolkekirkelige kredse. Bestemmelsen indebærer således, at ministerenikke som hidtil er frit stillet i spørgsmålet om, hvorvidt en sag skalsendes til høring.

Pligten til den forudgående forhandling med biskopperne understregersamspillet mellem ministeren og biskopperne i processen frem modændret eller ny regulering af indre anliggender.I bestemmelsen foreslås det, at loven træder i kraft denTil § 10Til § 11

Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde. Bestem-melsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.

377

378

Bilag 1Baggrundsoplysninger om udvalgetsmedlemmerHans Gammeltoft-Hansen(Formand)Tidl. OmbudsmandProfessor em., dr. jur.Har bl.a. været medlem af menighedsråd og afformandsskabet for Danske KirkedageMedstifter af og tidligere formand,henholdsvis næstformand, for Selskab forKirkeretHar bl.a. publiceret adskilligeretsvidenskabelige artikler m.v. om kirkeretsamt en prædikensamlingBiskop over Viborg Stift fra 1996Cand. theol. 1971Universitetsadjunkt 1972-74Sognepræst Assing 1974-78Forstander Diakonhøjskolen 1978-86Domprovst Viborg 1986-96

Karsten Nissen, udpeget efterindstilling fra biskopperne

Peter Skov-Jakobsen, udpegetBiskop over Københavns Stift fra 2009efter indstilling fra biskopperneAssistent ved Sømandskirken i Hull 1988 –1993Sømandspræst ved sømandskirken i Hull1993 – 1997Sogne- og orlogspræst ved Holmens Kirke1998 – 2009Tilsynsførende biskop i Danske Sømands- ogudlandskirker (Europa- og sømandskirker)Præsident for BibelselskabetMedlem af Folkekirkens mellemkirkelige RådInge Lise Pedersen, formand for Tidl. universitetslektor KU og professor II iog udpeget efter indstilling fra dansk sprog i TromsøLandsforeningen afFormand for Lindevang menighedsråd,MenighedsrådStiftsrådet i København, Landsforeningen afMenighedsråd, og bestyrelsen for Folke-kirkens Uddannelses- og VidenscenterMedlem af Frederiksberg provstiudvalg,bestyrelsen for Folkekirken.dk ogFællesfondens budgetfølgegruppeTidl. formand for Kirkeligt samfund (nuv.

379

Preben Juul Sørensen, udpegetefter indstilling fraLandsforeningen afMenighedsråd

Grundtvigsk Forum)

Tidl. direktør, ingeniør, HD

Per Bucholdt Andreasen,Sognepræst Asmild-Tapdrup pastoratsognepræst, formand for ogFormand for Den danske Præsteforeningudpeget efter indstilling fra DenTidl. medlem af bestyrelsen fordanske PræsteforeningLandsforeningen af MenighedsrådTidl. medlem af Folkekirkens NødhjælpsstyrelseUlla Morre Bidstrup, udpegetefter indstilling fraDen danske Præsteforening

Medlem af Marie Magdalene-Koedmenighedsråd i 20 år, heraf 18 år somformandBestyrelsen i Landsforeningen afmenighedsråd i 8 år

Ph.d. og lektor ved Folkekirkens Uddannelses-og VidenscenterTidl. sognepræstStyrelsesmedlem i Grundtvigsk Forum 2007-Beskikket som teologisk sagkyndig veddomstolene for gejstlige læresager ved Østreog Vestre Landsret 2009-Udnævnt til dansk teologisk rådgiver for Detlutherske Verdensforbunds council 2011-Sognepræst i Ubberud-Ravnebjerg pastoratPh.d., præstLektor i kirkehistorie vedMenighedsfakultetet

Paw Kingo Andersen, formandfor og udpeget efter indstillingfra Danmarks ProvsteforeningKurt E. Larsen

Provst for Hjallese provstiFormand for Danmarks ProvsteforeningMedlem af Fællesfondens budgetfølgegruppeProfessor (mso) ret, religion, samfund

Lisbet Christoffersen

380

Adjungeret professor i kirke- og religionsretPh.d. i forfatningsretHar bl.a. været medlem af menighedsråd ogDiakonissestiftelsens bestyrelseEr bl.a. medlem af Selskab for kirkeretsbestyrelse og af International Consortium forLaw & Religion StudiesOmfattende rets- og samfundsvidenskabeligpublicering, forskningssamarbejde m.v. vedr.danske, nordiske, europæiske og interna-tionale kirke- og religionsretlige spørgsmål

Helle Christiansen

Charlotte Dyremose

Sognepræst i Blågårdens PastoratChef for Kirkens KorshærCand. scient. pol. og MF

Britta Schall Holberg

Menighedsrådsformand, foredragsholder,samfundsdebattør og tidl. kirkepolitiskordførerMedl. af bestyrelsen for Skt. Lukas stiftelsenMedl. af bestyrelsen for TUBA DanmarkLærer, godsejer og samfundsdebattørTidl. MF og ministerTidl. formand for Det Mellemkirkelige RådTidl. formand for Folketingets KirkeudvalgTidl. formand for Det mellemkirkeligeStiftsudvalg for Fyens StiftHøjskoleforstander for Silkeborg HøjskoleMedl. af bestyrelsen for FolkekirkensNødhjælpTidl. medlem af SalmebogskommissionenTidl. formand for FDF 1986-2002Tidl. sognepræstTidl. MFSygeplejerske

Helga Kolby KristiansenJesper LangballeKaren Sundbøll

Sektionsleder for Myndighedsfunktion,Sundhed og Omsorg, Silkeborg KommuneSekretariatsleder

Jens AndersenKristian Korfits Nielsen

Tidl. medlem af Vinding Menighedsråd i 16 årheraf formand gennem 8 årFormand for Haderslev StiftsrådMenighedsrådsformand i Vesterbro SognMedlem af Vor Frue-Vesterbro ProvstiudvalgMedlem af Københavns StiftsrådAfdelingschef, JustitsministerietKontorchef, FinansministerietDepartementschef, Kirkeministeriet

Sune Thvilum-Kannegaard

Henrik Nepper-Christensen

381

Bilag 2Tidligere kommissioner og udvalg omgrundlovens § 66Notat udarbejdet af udvalgets sekretariat i september 2012"Folkekirkens forfatning ordnes ved lov."Disse ord har været at læse i grundloven siden 1849.

Under drøftelserne i Den grundlovgivende Rigsforsamling blev inten-tionen med denne bestemmelse beskrevet således, at der skulle udfor-mes en lov, der skulle "bestemme Formerne og Grænserne for denMedvirken, som Kirkesamfundet selv bør have ved sammes Bestyrelse".Der er fire gange blevet nedsat kommissioner / udvalg med den opgaveat komme med forslag til en sådan forfatningslov for folkekirken. Dettenotat beskriver de fire kommissioner /udvalg.Desuden beskriver notatet Det Kirkelige Råd, som i perioden 1883 -1901 var nedsat for at rådgive kirkeministeren og dermed i en visforstand var udtryk for en medvirken fra "Kirkesamfundet selv" iforhold til bestyrelsen af kirkens anliggender.Kommissionen af 1853

Den første kommission, der beskæftigede sig med spørgsmålet om enkirkeforfatning, blev nedsat i december 1853. Det skete efter kultus-ministerens indstilling ved kgl. resolution.Kommissionens opgave var”at tage under Overveielse, hvilke Forandringer i Landets Love ogIndretninger der, den ved Grundloven hjemlede Religionsfriheduforkrænket, kunne findes tjenlige til at befæste Folkekirken ogfremme dens velgjørende Virksomhed og derover afgive DeresBetænkning til Ministeriet for Kirke- og Undervisningsvæsenet".

382

Sjællands biskop J. P. Mynster blev udpeget som formand forkommissionen, der i alt skulle have 9 gejstlige og 9 læge medlemmer.Biskop Mynster døde imidlertid kort tid efter, at kommissionen varbegyndt på arbejdet, hvorefter kommissionen kun bestod af 17medlemmer.Kommissionen afgav betænkning efter ca. et års arbejde.

Rådet skulle høres om rent kirkelig lovgivning, før der blevet fremlagtlovforslag i Rigsdagen. I forhold til lovgivning, der berørte kirken, menvar af mere blandet karakter (f.eks. skole- og ægteskabslovgivning),skulle kirkerådet høres, før et vedtaget lovforslag blev stadfæstet afkongen.Kommissionen foreslog i enighed, at der blev indført menighedsråd.Kommissionen foreslog desuden i enighed, at der blev løsnet påsognebåndet som en indrømmelse til "den Enkeltes religiøse Frihedindenfor Folkekirkens Grænser".Et mindretal på 7 medlemmer af udvalget foreslog lovfæstedebispemøder, og at gejstligheden fik en vis medindflydelse påudnævnelse af biskopper.

9 af de 17 medlemmer foreslog dannelse af et kirkeråd med 55medlemmer: Alle 8 biskopper, 2 teologiske og 1 juridisk professor samt18 gejstlige og 26 læge medlemmer, der skulle vælges indirekte ogstiftsvis med en valgperiode på 9 år. Rådet skulle samles i to månederhvert tredje år, men kunne øvrigt indkaldes af regeringen efter behov.

De 9 kommissionsmedlemmers forslag om et kirkeråd blev aldrig omsati et lovforslag i Rigsdagen, selv om en af de 9, juristen, professor C. C.Hall, i december 1854 blev udnævnt til kultusminister. Der var iRigsdagen stærke grupper, som frygtede, at gejstligheden ville få for stormagt i et kirkeråd. Modsat var der i en del af gejstligheden modstandmod den indflydelse, som lægfolket ville få i et kirkeråd, hvor der efterforslaget i alt skulle være 28 teologer og 27 ikke-teologer.Kommissionens forslag om menighedsråd førte heller ikke tillovgivning. C.C. Hall udsendte dog i 1856 et cirkulære med opfordring tilat oprette frivillige råd.Det eneste lovgivningsmæssige resultat af kommissionen var derfor, atder i 1855 blev fremsat og vedtaget et lovforslag om løsning afsognebånd.Den næste kommission blev nedsat i 1868, ligeledes efter ministerensindstilling og ved kgl. resolution.Kommissionen af 1868Denne kommission fik til opgave

”at drøfte de Forslag, der ville blive Eder forelagte af Vor Minister forKirke- og Underviisningsvæsenet, og for idethele at tage underOverveielse, hvilke Forholdsregler der maatte være at tage fraLovgivningsmagtens og Regjeringens Side for at tilveiebringe entilfredsstillende Ordning af de Forhold, der på eengang berøre Staten

383

Dne tidligere kultusminister og konseilspræsident C.C. Hall blevformand for denne kommission, der havde yderligere 11 lægemedlemmer samt 11 gejstlige medlemmer.Kommissionen afgav sin betænkning i 1870.

og Kirken, og for derved at fremme og frede et kraftigt Menighedslivindenfor den danske Folkekirke”.

Et flertal i kommissionen anbefalede oprettelse af et kirkeråd med 36medlemmer, halvdelen gejstlige og halvdelen lægmænd.

Flertallet gik på et tidspunkt også ind for oprettelse af menighedsråd,men frafaldt denne tanke og ville have afgørelsen om det udskudt, indtilkirken selv kunne udtale sig om det gennem kirkerådet.

Der var bl.a. markant uenighed om, hvem der skulle have valgret ogvære valgbare. ”Man maa ikke oversee, at det kun er udvortes, den storeFleerhed af Befolkningen tilhører Kirkesamfundet,” som et afmedlemmerne udtrykte det.

Kirkerådet skulle efter forslaget høres, før der kunne vedtages love ellerudstedes anordninger om kirkelige sager. I reglen skulle rådetsstillingtagen kun være rådgivende. Der måtte dog ikke udstedesanordninger om rent kirkelige anliggender, hvis kirkerådet modsatte sigdet.C.C. Hall blev igen udnævnt til kultusminister kort tid efter, atkommissionen havde sluttet sit arbejde.Selv om han både havde været formand for kommissionen og var med idet flertal, som foreslog oprettelse af et kirkeråd, fremlagde han ikke etlovforslag om det i Rigsdagen.Der var - ligesom tilfældet havde været efter den første kommission -stærke kræfter i Rigsdagen, som mente, at forslaget ville givegejstligheden for stor indflydelse, mens der modsat var kredse igejstligheden, som mente, at lægfolket ville få for meget at sige.Det kirkelige Udvalg 1904-1907Det tredje forsøg med en kommission eller et udvalg til at udarbejdeforslag til en kirkeforforfatning blev indledt i 1903.

384

Det kirkelige Udvalg blev nedsat ved lov af 15. maj 1903 på initiativ afLandstinget, mens I.C. Christensen var kirke- og undervisningsminister.Loven om Det kirkelige Udvalg blev vedtaget samtidig med den førstelov om menighedsråd.Udvalget skulle komme med forslag til gennemførelse afløfteparagraffen om folkekirkens forfatning samt om præstevalg og om

Udvalget var større og bredere sammensat end de tidligerekommissioner. Der var 37 medlemmer: 4 udpeget af ministeren, 4biskopper, 8 andre gejstlige valgt af præsterne, 1 teologisk og 1 juridiskprofessor valgt af universitetet, 18 lægmænd valgt af menighedsrådenesamt 1 medlem fra Færøerne valgt af Lagtinget og præsterne. Alt i altvar de gejstlige i mindretal.

retsplejen i gejstlige sager. Udvalget skulle også drøfte de forslag, sommåtte blive forelagt af kirkeministeren. Udvalget var desuden berettigettil selv at komme med forslag, som det anså for egnede til at give entilfredsstillende ordning af folkekirkens forhold.

Med hensyn til sammensætning og udvælgelse af medlemmerne kan Detkirkelige Udvalg siges nogenlunde at følge de tidligere kommissionersforslag om et kirkeråd, dog med en større andel af lægfolk. Menudvalgets hovedopgave gør det trods alt nærliggende i højere grad atanse udvalget for en kommission på linje med de tidligere.

Udvalget blev i øvrigt gjort tidsbegrænset. Det skulle mødes første gang iforåret 1904, og forslaget til kirkeforfatning skulle afleveres inden 1.april 1907. Loven gav derudover en undtagelsesmulighed for atindkalde udvalget frem til 1. januar 1910, medmindre der inden da varvedtaget en lov om kirkens forfatning.Der blev løbende udgivet bøger med stenografiske referater afforhandlingerne i udvalgets i alt 7 samlinger. En del af arbejdet foregik iunderudvalg. Arbejdsformen mindede med 1., 2. og 3. behandling samtmellemliggende udvalgsbehandling meget om Rigsdagens arbejdsform.Ud over loven var grundlaget for Det kirkelige Udvalgs arbejde enskrivelse fra ministeriet til udvalgets formand, biskop Skat Rørdam. Iskrivelsen, der fylder knap 15 sider, opregnes en række emner, somudvalget bedes drøfte og forholde sig til:

•forfatningssagen•lov om andre trossamfunds forhold•en række forskellige emner omkring præster, bl.a. præstevalg,præstelønning og præsteembedernes økonomiske forhold i øvrigt,adgang til at søge præsteembeder, omregulering af embeder,præstegårdsjorde og bygninger•gejstlig retspleje•kirkesyn og præstegårdssyn•kirkegårdene•renlighed og sundhed ved altergang - særkalke•oprettelse af et nyt bispeembede ved deling af Sjællands stift•indførelse af almindeligt borgerligt ægteskab•civilstandsregistre - sognebøger

385

Menighedsrådene skulle danne grundlaget i folkekirkens organisation.Derfor indarbejdede man i forfatningsforslaget store dele af I.C.Christensens menighedsrådslov fra 1903. Der var imidlertid i udvalgetstærk uenighed om, hvilke krav der burde stilles for valgbarhed.

Et flertal i Det kirkelige Udvalg - 24 stemmer for - anbefalede et forslagtil kirkeforfatning.

•bestyrelse af selvejende kirker•dækning af udgifter ved kirkernes drift - herunder spørgsmåletom kirkelig ligning.

Flertallet i udvalget mente, at det ud over menighedsrådene varnødvendigt med ”et fælles-organ til varetagelse af de almindeligefolkekirkelige samfundsinteresser” - et kirkeråd. 26 af dets 39medlemmer skulle vælges af valgmandsforsamlinger af lægfolk ogpræster. Der skulle være 4 biskopper, 1 repræsentant for det teologiskeog 1 for det juridiske fakultet samt 1 medlem valgt på Færøerne. Tilsidst skulle ministeriet udpege 6 medlemmer, hvoraf 3 helst skulle værerepræsentanter for større frie, folkekirkelige organisationer.Kirkerådets opgaver blev i forslagets § 55 beskrevet således:”Kirkeraadet er det fælles Organ for Folkekirken.Kirkeraadets betænkning indhentes, forinden Lovforslag omkirkelige Anliggender forelægges Rigsdagen af Regeringen. Ligeledeshøres Kirkeraadet, førend Anordninger om kirkelige Sager udstedes.Ingen ny Anordning i rent indre kirkelige Anliggender maa udstedesaf den udøvende Magt, naar Kirkeraadet modsætter sig samme.Som rent indre Anliggender anses alle Sager, der vedrøre KirkensLære og Gudstjeneste, Naademidlernes Forvaltning, Alterbog,Salmebøger, Sjælesørgerforholdet mellem Præst og Menighed,Undervisningen i den kristelige Børnelærdom og Hjælpemidlernederved, Kirketugten (indenfor det rent kirkelige Omraade og udenIndgreb i Menighedsmedlemmernes borgerlige Stilling ogRettigheder), Præstevielsen og Adgangen til Prædikestolen.”

386

I sammenhæng med forfatningsforslaget fremlagde Det kirkelige Udvalgudkast til lov om besættelse af præste-, provste- og bispeembeder ifolkekirken og udkast til lov om behandlingen af folkekirkeligeretssager.

§ 56 tillagde kirkerådet indflydelse på styrelsen af ”de til kirkeligeformål henlagte midler”.

§ 57 gav kirkerådet ret til at tage kirkelige anliggender og forhold underovervejelse og indgive andragender om dem til regering og rigsdag.

Forfatningsforslaget blev aldrig forelagt for Rigsdagen.

Men Det kirkelige Udvalgs arbejde kom til at præge de kirkelige love itiden frem til 1922, hvor I.C. Christensen fik gennemført en stor ”pakke”af kirkelige love.Udvalget af 1928

Den sidste af de i alt fire kommissioner / udvalg omforfatningsspørgsmålet blev nedsat ved lov i 1928. Det var isærSocialdemokratiet og Det konservative Folkeparti, som ønskede, at dettearbejde skulle sættes i gang.Udvalget fik mandat til en potentielt meget vidtgående drøftelse afforholdet mellem staten og folkekirken. Det fremgik af lovens § 1, derlød:"Kirkeministeren bemyndiges til at nedsætte et Udvalg til Drøftelse afForholdet mellem Staten og Folkekirken og til at afgive Betænkningom eventuelle Ændringer i det bestaaende Forhold, derunder ogsaaom Formaalstjenligheden af en fuldstændig Adskillelse."

Udvalget havde - som fastsat i loven - 26 medlemmer: 8 valgt afRigsdagen, 8 valgt af menighedsrådene, 5 valgt af kirkelige foreninger oginstitutioner og 5 valgt af kirkeministeren."Medens en fuldstsændig Adskillelse mellem Stat og Kirke kræver enGrundlovsforandring, vil Ændringer i Styrelsen af Folkekirken, derhjemler Folkekirkens Medlemmer en meget væsentlig Indflydelsepaa Folkekirkens Forhold, ikke mindst paa dens indre Forhold -Spørgsmaalet om Lære og Ritus m.m. -, utvivlsomt kunnegennemføres inden for den nuværende Grundlovs Ramme. Det vilvære det nu nedsatte Udvalgs Opgave at overveje alle de herhenhørende Spørgsmaal og eventuelt stille Forslag til en Ændring af dehidtil gældende Regler."

Kirkeministeren, Fr. Bruun-Rasmussen, uddybede i et brev til udvalgetsformand, departementschef V. Holbøll, beskrivelsen af udvalgets opgave.Det hed bl.a.:

Endelig understregede ministeren, at det i Folketinget var blevetfremhævet som en forudsætning, at udvalget gennemførte sit arbejde såhurtigt som muligt. Derfor ville det være ønskeligt, om arbejdet kunneføres til ende i løbet af et til to år.

Udvalget kunne ikke selvstændigt tage andre spørgsmål op, menministeren forbeholdt sig at kunne bede udvalget udtale sig om andrespørgsmål.

387

Udvalget afgav imidlertid først betænkning i 1940 - 12 år efternedsættelsen.

Der blev aldrig enighed eller flertal i udvalget for noget forslag omændringer af forholdet mellem staten og folkekirken.

Det største mindretal, som var på 9 medlemmer, foreslog oprettelse afet kirkeråd med nogenlunde samme opgaver som skitseret i de tidligerekommissioner.Tre af udvalgets andre forslag blev gennemført, nemlig to forslag omrevision af lovene om folkekirkens lønningsvæsen og et forslag omrevision af loven om adgang til præsteembeder.Det kirkelige Råd

Rådets opgave var:

Det kirkelige Råd, som blev nedsat ved kgl. resolution af 8. oktober1883, varikkeen forfatningskommission. Rådet kan imidlertid ses somudtryk for et ønske hos kultusminister Jacob Scavenius og Højre-regeringen om at få inddraget den ledende gejstighed i ansvaret forkirken.Det kirkelige Råd bestod af de 7 biskopper samt en teologisk og enjuridisk professor.”a) at overlægge Menighedslivets Stilling, og kirkelige Tilstande ogForhold i de forskellige Stifter,b) til Kirkeministeren at andrage paa saadanne administrative oglegislative Forholdsregler, det maatte finde at kunne fremmeMenighedslivet og Kirkens Vel,c) at afgive Betænkning og Raad angaaende de kirkelige Spørgsmaal,som Kirkeministeren maatte forelægge det”.

Det blev samtidig fastsat,

388

Kultusminister Jakob Scavenius henviste i sin indstilling om oprettelsentil, at de forskellige forsøg på at gennemføre løfteparagraffen om enkirkeforfatning havde været ”frugtesløse”. Han anså det også i 1883 foren umulighed at gennemføre det.

”at Kirkeministeren i Regelen har at indhente dette Raads Erklæring,forinden han indstiller til Hans Majestæt Lovforslag til Forelæggelsefor Rigsdagen eller almindelige administrative Bestemmelser,vedrørende rent indre kirkelige Forhold, ligesom ogsaa forinden hanselv tager Bestemmelse i saadanne Sager i de Tilfælde, hvor det eroverladt til ham uden Indstilling til Hans Majestæt at tage endeligBeslutning”.

Blandt de spørgsmål, som Det kirkelige Råd drøftede og udtalte sig om,var: trosbekendelsens ordlyd, udvidet adgang for biskopperne til atafgøre sager, nedsættelse af en kommission til oversættelse af NyTestamente, autorisation af prædiketekster, kollektdag forBibelselskabet, indsamling af gaver i kirkerne, skriftemål og altergangved aftengudstjenester, klokkeringning og ny ordlyd af provsteløftet.Jakob Scavenius ønskede, at Det kirkelige Råd på et tidspunkt skullehave tilforordnet ”et vist antal andre, saavel læge som geistligeMedlemmer”, men det skulle dog bl.a. afvente, at Det kirkelige Råd fikmulighed for at drøfte et forslag om det.Rådet blev aldrig udvidet.Det blev i stedet ophævet i august 1901 efter indstilling fra I.C.Christensen.

Han fandt det imidlertid af stor betydning både for kirken og forministeren, at kirken på en eller anden måde kunne lade sin røst høreover for forslag og krav om forandringer i de kirkelige forhold og love.Det var praksis, at ministeren hørte biskopperne hver for sig . Mensvarene gik af og til i hver sin retning, og så måtte ministeriet ”formidlede stedfindende divergenser”. Han så gerne, at det i stedet skete i Detkirkelige Råd, og mente i øvrigt, at biskoppernes udtalelser ville få ”enganske anden Fyldighed”, når de fremkom som resultat af deresindbyrdes forhandlinger.

389

Bilag 3Notat om styring og legitimitet i folkekirkenUdarbejdet for udvalget af professor Jørgen Grønnegård Christensen,Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet, 12. marts 2013Folkekirken hviler på stærke traditioner, som er formet overårhundreder. Dens institutionelle opbygning og styringsform er såledestæt forbundet med folkestyrets udvikling i det 19. og 20. århundrede.Det har været bestemmende for både den måde, som forholdet mellemkirke og stat er formet på, og for det medlemsdemokrati, der sidenreformen i 1903 har været bærende for inddragelsen af folkekirkensmedlemmer i den lokale forvaltning og styring af sognets forhold.

Indledning

De lange og stærke traditioner bidrager utvivlsomt til at sikre enbetydelig grad af stabilitet omkring folkekirken og til at give folkekirkenen særlig status både i befolkningens bevidsthed og i den måde, hvorpåFolketinget og regeringen løser de opgaver, som påhviler staten iforhold til folkekirken. De stærke historiske traditioner og den høje gradaf stabilitet præger folkekirkens udvikling igennem en periode, hvorsamfundet samtidig er undergået omfattende forandringer. Det gældermed hensyn til befolkningens sammensætning, i høj grad også medhensyn til bærende normer og værdier. Dertil kommer, at styringen afden offentlige sektor med mellemrum er undergået omfattendereformer, blandt andet for at tage højde for, at den offentlige sektor, someksisterer i dag, har væsentligt større opgaver og er mange gange størreend den offentlige sektor, som eksisterede for hundrede år siden ibegyndelsen af det 20. århundrede.Begge udviklingstræk er væsentlige for en statusvurdering affolkekirkens organisation og styring. Ændringerne i befolkningenssammensætning samt de normer og værdier, som præger den, har haftkonsekvenser for dens forhold til folkekirken; tilsvarende harfolkekirken en række væsentlige træk til fælles med den offentligesektor generelt, men de mange og omfattende ændringer i rammernefor offentlig virksomhed, rejser derfor spørgsmålet, hvordanindretningen af folkekirkens forvaltning og styring skal være. Det erikke så meget et spørgsmål, om den er tidssvarende målt på detendenser, som kendetegner udviklingen i den offentlige styring ialmindelighed, som et spørgsmål, om den er hensigtsmæssig, når

390

udgangspunktet er de vilkår, som gælder for folkekirken nu og i dekommende årtier.Dette notat beskæftiger sig kun med en del af denne bredeproblemstilling. Spørgsmålene, som det søger at besvare er:

Styring og legitimitet

Notatet er udarbejdet efter opdrag fra Ligestillings- og Ministeriet forLigestilling og Kirkes Udvalg om en mere sammenhængende ogtidssvarende styringsstruktur for folkekirken. Analysen og devurderinger, som den danner grundlag for, står for forfatterens egenregning. Det er ligeledes væsentligt at understrege, at analysen byggerpå politologisk teori og forskning, men der er ikke i notatet tilføjetlitteraturhenvisninger.

Notatet er bygget op i fire trin. Der bliver først kort redegjort forlegitimitetsproblematikken, ligesom legitimitetsbegrebet bliver lagt fast.Formålet er at vise, hvordan forvaltnings- og styringsproblemerne i højgrad er knyttet til ikke bare forvaltning og styring, men til selvefolkekirkens legitimitet. Dernæst giver notatet en kortfattet oversigtover folkekirkens nuværende organisation og styringsordning. Medafsæt i begrebsbestemmelsen og beskrivelsen af den nuværendeordning belyser notatet spørgsmålet om, i hvilket omfang dennuværende forvaltnings- og styringsordning foranledigerlegitimitetsproblemer. Givet folkekirkens opgaver er det ikke nogenenkel problemstilling, og derfor forholder analysen sig også tilspørgsmålet om, i hvilket omfang problemer fra den offentlige sektorlader sig overføre til folkekirkens forvaltning og styring. Notatetskitserer til sidst nogle mulige bidrag til løsning af de legitimitets- ogstyringsproblemer, der måtte være, idet det samtidig vurderer dem iforhold til folkekirkens særlige karakter.

1. Lider folkekirkens forvaltning og styring under etlegitimitetsproblem, når man tager den generellesamfundsudvikling i betragtning?2. Er dette legitimitetsproblem i givet fald forbundet medfolkekirkens traditionelle forvaltnings- og styringsmodel?3. Er det muligt at ændre forvaltnings- og styringsmodellen på ensådan mådea. At man effektiviserer styringen?b. Og samtidig opnår en bedre sikring af styringens samtfolkekirkens legitimitet?

En forvaltnings- og styringsordning er legitim, hvis de beslutninger, derbliver truffet inden for rammerne af den, bliver oplevet som retmæssige,selv om konkrete dispositioner eller afgørelser går imod ønsker eller

391

interesser hos de direkte eller indirekte berørte. Konsekvensen eraccept uden gensvar fra dem, som er berørt af den, og som den altså kangå ud over. Det er helt generelt indholdet i sammenknytningen afstyring og legitimitet.Der er imidlertid en væsentlig tilføjelse. Den offentlige sektorsinstitutioner er så mange og så specialiserede, at det også er væsentligtat vurdere i forhold til hvem, der eksisterer et legitimeringsbehov: Erdet borgerne og vælgerne i almindelighed, eller er det en snævrerekreds af brugere og medlemmer? Er det individer eller organisationer,hvis medlemmer er særligt berørte eller særligt engagerede påområdet? Og hvad er endelig samspillet mellem legitimeringen gennemsamfundets generelle demokratiske institutioner og den legitimering,der finder sted gennem specialiserede styringsformer som f.eks.folkekirkens.Der er en grundlæggende sondring mellem to måder at sikrelegitimiteten på:

392

1.Inputlegitimitet.Den ene er input-legitimiteten, dvs. enlegitimering gennem procedurer, der bestemmer, hvem der må ogskal deltage i beslutningsprocessen. Disse procedurer fastlæggerselve beslutningsprocedurerne, bestemmer graden af åbenhed ogfortrolighed i processen samt tager stilling til, på hvilket grundlagbeslutningerne skal træffes. Denne form for input-legitimeringudgør kernen i såvel retsvidenskabelig som politologisk tænkning,idet den knytter sig tæt til såvel folkestyre som retsstat. I praksiser det hensigtsmæssigt at sondre mellem tre forskellige former forinputlegitimering, nemliga. Legitimering gennem demokratiske valg, det være sig almenevalg for alle valgberettigede borgere eller medlemsvalg.b. Legitimering gennem interesserepræsentation, hvor foreningerog organisationer, der repræsenterer direkte eller indirekteberørte borgere og virksomheder, inddrages i enbeslutningsproces. Det kan ske, fordi det er lovbestemt, menofte sker det efter en fast praksis, som ikke er lovfæstet.c. Legitimering gennem faglig autonomi, hvor personer medsærlige faglige kvalifikationer erhvervet gennem enspecialiseret faglig uddannelse ofte på højt niveau, tildeleskompetence til at træffe afgørelser uden indblanding fra typisket politisk organ.2.Outputlegitimitet.Den anden form for legitimitetssikring eroutputlegitimiteten, dvs. en legitimering gennem beslutningernesindhold og/eller deres virkninger, hvor acceptkriteriet altså er,om beslutningerne har et indhold eller virkninger, som de, derbærer konsekvenserne, enten kan tilslutte sig eller kan leve med.

Det drejer sig ved outputlegitimeringen om forholdet mellemydelser og omkostninger samt om forholdet mellem kvalitet ogeffektivitet. Dermed er det også klart, at hvor inputlegitimiteten ertæt forbundet med folkestyre og retsstat, så er outputlegitimiteteni langt højere grad udtryk for en økonomisk tankemåde.De to former for legitimering er imidlertid i praksis tæt forbundetmed hinanden, og det må antages, at de spiller sammen. Man kansåledes forestille sig, at en stærk inputlegitimering kankompensere for en svag outputlegitimering og omvendt. Men kanogså forestille sig, at outputlegitimeringen (ellerinputlegitimeringen) er så svag, at det i sig selv rejserspørgsmålet, om output-, henholdsvis inputlegitimeringen ertilstrækkeligt stærk. Denne problemstilling kommer klart fremved tilføjelsen af yderligere en dimension, nemlig sondringenmellem den interne og den eksterne legitimitetssikring:

Den gældende ordning

Der er tre væsentlige elementer i styringsordningen for folkekirken. Dehænger nøje sammen med den måde, hvorpå forholdet mellem kirke og

Det er umiddelbart logisk at betragte folkekirkens forhold tilmedlemmerne som en væsentlig side af den interne legitimitet.Spørgsmålet er imidlertid, i hvilket omfang det holder, hvis aktivitet ogdeltagelse blandt medlemmerne er meget lav. Det er en problemstilling,der bliver taget op nedenfor.

1.Intern legitimitet,der defineres som legitimeringen i forhold tilde aktivt involverede, altså i folkekirkens tilfældemenighedsrådenes medlemmer, de foreninger ogorganisationer, der har tilknytning til folkekirken, samtfolkekirkens ansatte. Det samme gælder for en førstebetragtning for folkekirkens medlemmer, jf. nedenfor.2.Ekstern legitimitetdefineres som legitimeringen i forhold tilgrupper, der bærer konsekvenserne af dispositioner truffetinden for folkekirken og i relation til folkekirken uden egenaktiv involvering. Det er i den danske folkekirkeordningFolketinget og regeringen som bevilgende ogskatteudskrivende myndighed, fordi Folkekirkens virksomhedi et vist omfang finansieres af de almindelige skatter, og fordiFolketinget og regeringen (ministeren for ligestilling og kirke)sætter og forvalter de overordnede rammer for folkekirken.Det sker under praktisering af et armslængdeprincip, somindrømmer folkekirken en meget høj grad af selvstyre. Det erendelig også i nogle henseender de grupper af befolkningen,som står uden for folkekirken.

393

stat i den evangelisk-lutherske kirke samt i nutiden det politiskedemokrati er ordnet. I en styringsmæssig sammenhæng indebærer detflere ting i form af menighedens særlige status, statsmagtens reguleringaf kirkens forhold samt præsternes selvstændighed i forkyndelsen indenfor det fælles evangelisk-lutherske grundlag, som gælder for den danskefolkekirke. Styringsmæssigt indebærer det en sondring mellem kirkensindre anliggender (teologisk grundlag, ritualer og forkyndelse) og deøkonomisk-administrative forhold. Statsmagten i form af Folketinget ogministeren for ligestilling og kirke har opgaver i relation til begge sideraf styringen, men det er karakteristisk, at der er en tradition for atforvalte opgaven med skønsomhed, som det ofte er udtrykt. Detindebærer, anderledes udtrykt, at statsmagten nok har væsentligeopgaver i regulering og styring af folkekirken, men at de gennem tidenstedse er blevet varetaget i en betydelig armslængdeafstand til kirken.Samtidig er det sådan, at ministeren for ligestilling og kirke som politiskforvaltningschef i lighed med andre ministre er ansvarlig i forhold tilFolketinget for den måde, som han eller hun varetager opgaven på. Detbetyder, at folkekirken ligesom andre statslige institutioner indgår i enstyringskæde, hvor ministeren under udøvelsen af sit embede erafhængig af tilslutning fra et flertal i Folketinget.I den danske folkekirkeordning er koblingen mellem stat og kirkesuppleret af et sognedemokrati, hvor menighedens medlemmer vælgeret menighedsråd, hvori sognets præster også har sæde. Menighedsrådetleder og tilrettelægger de aktiviteter, der foregår i sognets kirke ellerkirker, ligesom det har ansvaret for driften af kirkegårdene, der somhovedregel er knyttet til de lokale kirker. De har også ansvaret forforvaltningen af de midler, som sognet råder over (de lokale kasser).

394

Hverken ministeren for ligestilling og kirke eller menighedsrådet eroverordnede i forhold til præsternes forkyndelse. De nyder i såhenseende en meget høj grad af autonomi. Den er forankret i såvel derestilhørsforhold til og forpligtelser over for den evangelisk-lutherskekirkes fælles grundlag som i præsternes teologiske uddannelse. Der eraltså tale om en faglig og professionel selvstændighed, som man kenderdet inden for andre fagområder, hvor en opgave er henlagt tilfagpersoner med høj uddannelse og en anerkendt faglig viden og indsigt.Præsternes tilhørsforhold til en fælles kirke og deres fælles fagligebaggrund gør imidlertid, at de er underlagt et gejstligt tilsyn gennemprovsterne og biskopperne. Samtidig indebærer sondringen mellemfolkekirkens indre anliggender og dens økonomisk-administrativeforhold, at ministeren for ligestilling og kirke har myndighed på beggefelter, men at de opgaver løses inden for rammer, der såvel formelt somi praksis er ganske forskellige.

I begge tilfælde er det dog sådan, at der er et ret udstrakt samspilmellem de forskellige styringsniveauer. Således er indre anliggender isidste ende et ministerielt anliggende, men opgaven løses i et tætsamspil med folkekirkens præster på alle tre niveauer. Tilsvarende erøkonomi- og forvaltningsopgaven som udgangspunkt nok henlagt tilhenholdsvis sognet og ministeriet, men alligevel varetages også denneopgave i et tæt samspil mellem styringsniveauerne. Den lokale ligningfinder sted på provstiniveau, hvor et budgetsamråd deltager i fordelingaf midler mellem sognene. Nationalt fordeles midler til de lokale kirkergennem dels statens tilskud, dels provenuet af landskirkeskattengennem fællesfonden, som ministeriet forvalter, men det sker i et fast,om end ikke-lovfæstet samspil med de underliggende niveauer istyringssystemet. Tilsvarende indgår stiftsøvrighederne istyringssystemet, når midler fra fællesfonden fordeles videre til detlokale niveau. Det er yderligere væsentligt, at præsterne efter indstillingfra menighedsrådene er udnævnt af ministeren for ligestilling og kirke,og at udgifterne til deres løn dækkes af dels et statstilskud tilfællesfonden, dels af landskirkeskattens provenu, som tilgårfællesfonden. Herfra fordeles præstestillinger efter en generel formelvidere til først stifterne og derefter det lokale niveau. Endelig er der somnoget nyt etableret stiftsråd, der i lighed med provstiudvalgene bidragermed rådgivning omkring forvaltningen på regionalt niveau.Som det fremgår, er rammerne for styringen af folkekirkens økonomi ogforvaltning væsentligt mere indviklede end reguleringen af de indreanliggender. I forenklet form balancerer reguleringen af indreanliggender dermed den enkelte præsts gejstlige og fagligeselvstændighed i forhold til fællesskabet inden for den evangelisk-lutherske folkekirke, mens forvaltning og styring af folkekirkensøkonomi og organisation er præget af hensynet til fordelingen afindflydelse og ressourcer mellem de forskellige niveauer og instanserinden for folkekirken. Det er i den sammenhæng iøjnefaldende, at der eren meget stærk beskyttelse af de enkelte sognes selvstændighed,således at et menighedsråd vanskeligt kan forpligtes til at tilslutte sig enløsning, som går imod dets ønsker. Det betyder igen, at der er en megetstærk lokal indflydelse på folkekirkens samlede økonomi. Det gældersåvel på indtægtssiden som på udgiftssiden.Folkekirkens samlede økonomi er baseret på fire indtægtskilder:•Den lokale kirkeskat, som pålignes folkekirkens medlemmer påprovstiniveau med udgangspunkt i indstillinger fra provstietsmenighedsråd.•Landskirkeskatten, der er fælles for hele landet, og som pålignesalle folkekirkens medlemmer med samme sats, bliver fastsat afministeren for ligestilling og kirke.

395

Styringslegitimiteten inden for folkekirken

Denne fordeling indebærer, at folkekirken for en væsentlig del erfinansieret gennem en blanding af ”øremærkede skatter” (skatter, somopkræves for at dække en bestemt udgift) og lovbestemtemedlemsbidrag (det vil sige bidrag, som pålignes medlemmerne efterregler, der er fastsat i skattelovgivningen). Det er en særegenfinansieringsform sammenlignet med den generelle offentlige sektor,hvor princippet er, at skatter lignes og opkræves uafhængigt afprovenuets anvendelse, der ideelt bliver besluttet gennem en generelressourceprioritering på tværs af sektorer.

•Statens tilskud til folkekirken, som tilgår fællesfonden, og somførst og fremmest skal dække, hvad der svarer til 40 % afpræsternes løn.•Indtægter i form af tilskud, gaver og brugerbetaling, først ogfremmest i forbindelse med drift af kirkegårdene.

Reguleringen af indre anliggende bygger på en ret enkel legitimering.Udgangspunktet er præstens autonomi; den enkelte præst indgår ikke inoget myndighedshierarki i varetagelsen af sine pastorale opgaver, mener underlagt et gejstligt (fagligt) tilsyn. Såvel den enkelte præst somprovst og biskop, som forestår det faglige tilsyn, arbejder inden for enramme, der er fastlagt gennem lovgivningen, og som forvaltes afMinisteriet for Ligestilling og Kirke på ministeren for ligestilling ogkirkes vegne. Der er således på inputsiden tale om en vekselvirkningmellem en politisk-demokratisk og en professionel eller fagliglegitimering, hvor der er tradition for, at såvel ministeren for ligestillingog kirke som det gejstlige tilsyn tillader en betydelig autonomi for denenkelte præst. Sigtet er dog samtidig en outputlegitimering, for så vidtsom tilsynet og i sidste ende ministeren for ligestilling og kirkesbeslutninger tilsigter indholdsmæssig konsistens i forhold til detteologiske grundlag som er folkekirkens.Det er derimod mere kompliceret, når det gælder folkekirkens økonomiog forvaltning. Her er på inputsiden hele fire forskelligelegitimeringsmekanismer i anvendelse:3961. De medlemsvalgte menighedsråd.2. Folkestyrets generelle institutioner, hvor Folketinget ogministeren gennem lovgivningen om folkekirkens økonomi og

Styringslegitimiteten inden for folkekirken er i høj grad inputorienteret.Det svarer grundlæggende til, hvordan det forholder sig for denoffentlige sektor. Der er imidlertid stor forskel på, hvordan det sker forhenholdsvis indre anliggender og for folkekirkens forvaltning ogøkonomi.

Inputlegitimeringen er altså meget veludbygget. Det samme gælder ikkeoutputlegitimeringen. Det hænger sammen med karakteren affolkekirkens opgaver. Samtidig er der ikke nogen klar tradition ogpraksis for, at folkekirken bliver stillet til regnskab for forholdet mellempå den ene side aktivitet og ydelser, på den anden side ressourceforbrugog omkostninger. Det er ikke ualmindeligt i den offentlige sektor, menfinansieringen ved ”øremærkede skatter” kan bidrage til at svækkekoblingen mellem ydelser og ressourcer.Endelig er der sondringen mellem den interne og den eksternelegitimering. Den interne legitimering er knyttet tæt sammen med denveludbyggede inputlegitimering. Det samme gælder den eksternelegitimering, som hviler på statens overordnede regulering affolkekirkens forhold.

gennem statens tilskud til folkekirken gennem fællesfonden,bestemmer de helt overordnede rammer for økonomi ogstyringsordning.3. En veludbygget partsrepræsentation i form af et korporativtdemokrati, hvor en række organisationer med tilknytning tilfolkekirken er inddraget i beslutninger ogbeslutningsforberedelse på alle niveauer. Det gældermenighedsrådene gennem Landsforeningen af Menighedsråd,præste- og provsteforeningen og andremedarbejderorganisationer.4. Medlemskabet for sognets præster i menighedsrådet koblerendelig den professionelle legitimering sammen medmedlemsdemokratiet.

Legitimitet og styringInput-legitimiteten

Styringen inden for folkekirken lider under et legitimitetsproblemunder forskellige omstændigheder. Det sker,

Spørgsmålet er derfor nu, i hvilket omfang dette er tilfældet. Grundlageter udviklingen siden 1988. For denne periode foreligger der generelt

•Hvis inputlegitimiteten hviler på et snævert grundlag, således atnogle grupper reelt er afskåret fra at gøre deres indflydelsegældende.•Hvis inputlegitimiteten enten slet ikke eller kun i begrænsetomfang er forbundet med outputlegitimiteten.•Hvis der ikke på langt sigt er sikret en ekstern legitimering iforhold til grupper, der også er berørt af og med til at bærekonsekvenserne af dispositioner truffet i folkekirken.

397

pålidelige tal, der tillader sammenligninger over tid. Samtidig dækkerdet næsten hele perioden siden vedtagelsen af den økonomilov, som igrundtræk har været uændret siden da.I lighed med, hvad der gælder på andre områder, er det forholdsvisnemt at belyse inputlegitimiteten. Der er sikre tal på deltagelsen isognedemokratiet, ligesom partsrepræsentationen inden for detkorporative demokrati lader sig belyse forholdsvis præcist. Tabel 1viser tal for andelen af sogne, hvor der siden 1988 har været holdtafstemningsvalg til menighedsrådet samt den gennemsnitligestemmeprocent i de sogne, hvor der var afstemningsvalg.Tabel 1. Medlemsdeltagelsen i folkekirken ved valg til menighedsråd 1988-2012Afstemningsvalg/pct. afalle sogne198818.017.8199215.816.7199614.916.5200010.917.020049.317.520087.715.7

20124.915.0

Kilde: Statistisk årbog. Diverse årgange.

Deltagelsen er således lav, og umiddelbart er sognedemokratiet lidetaktivt og hensygnende, hvis man tager afstemningsvalg som målestokherfor. Udviklingen kan dog også – og samtidig – være udtryk for, atfolkekirken er fri for konflikter på menighedsniveau. Muligheden for atholde et afstemningsvalg er da en demokratisk sikkerhedsventil, sommedlemmer af menigheden med mellemrum aktiverer, hvis de erutilfredse med eller har mistillid til den hidtidige linje og detmenighedsråd og den eller de præster, som står for den. Derfor er detvigtigt at tilføje, at en lav demokratisk aktivitet blandt folkekirkensmedlemmer kan være et udtryk for grundlæggende tilfredshed med denmåde, som sognets anliggender forvaltes på. En sådan loyalitet over forden lokale kirke udelukker, som sognedemokratiet er indrettet, ikke, atutilfredshed kan komme til udtryk gennem opstilling af konkurrerendelister til et afstemningsvalg.398Det er med udgangspunkt i statistikken fra menighedsrådsvalgene ikkemuligt mere præcist at vurdere, i hvilket omfang den lave deltagelse ogdet ikke særligt aktive sognedemokrati afspejler ligegyldighed i forhold

Der har altid været en tradition for fredsvalg (aftalevalg) i folkekirken.Men inden for den undersøgte periode er andelen af sogne medafstemningsvalg faldet støt. Det er en glidende, men i et tilbageblikdrastisk udvikling, hvor der i 2012 kun blev afholdt afstemningsvalg iknap 5 procent af sognene. Stemmeprocenten i de sogne, hvor der erafstemningsvalg, er i samme periode faldet fra knap 18 til 15 procent.

Stemmepct. i sogne medkampvalg/afstemningsvalg(gennemsnit)

Tabel 2. Tilslutningen til folkekirken 1990-2012MedlemsprocentDåbsprocent199089.380.6199587.079.8

til kirken eller er udtryk for en grundlæggende loyalitet over for densinstitutioner. Denne problemstilling kommer man en kende nærmereved at se på tilslutningen til kirken. Tabel 2 viser dels udviklingen imedlemstilslutningen dels dåbsprocenten.200085.177.2200583.375.4201080.969.2201279.8-

Kilder: 1) medlemsprocent: http://miliki.dk/kirke/statistik/folkekirkens-medlemstal/ ; 2)dåbsprocent: http://miliki.dk/kirke/statistik/doebte/ Note: � Henholdsvis 1998 og 2011.

Ifølge de tal, der er vist i tabel 2, har folkekirken fortsat en betydeligtilslutning i befolkningen. Den er imidlertid både klart vigende og, somdet fremgik af tabel 1, præget af en høj grad af passivitet, når det gælderdeltagelsen i det sognedemokrati, som siden 1903 har været en afbærepillerne for den danske folkekirke. Da forklaringerne på denneudvikling som nævnt ovenfor er sammensatte, er det væsentligt, omman kan komme problemstillingen nærmere. Som allerede nævnt kanmedlemmernes passivitet være et udtryk for loyalitet over for kirkenforstået som grundlæggende tilfredshed med den måde, som den lokaltbliver forvaltet på; derfor bruger medlemmerne i bogstaveligsteforstand kun ’stemmen’, når de er utilfredse. Det gør det vanskeligt atfortolke udviklingen i inputlegitimiteten med sikkerhed. Der er dog tosupplerende mål, som bidrager til at belyse styrken i tilslutningen. Detene knytter sig til spørgsmålet om, i hvilket omfang folkekirkensmedlemmer gør brug af kirken i forbindelse med afgørendebegivenheder i den enkeltes liv.35Der er her allerede i tabel 2 oplyst talfor dåbsprocenten, men konfirmationer og kirkelige vielser samt35

Siden 1990 er andelen af befolkningen, som er medlemmer affolkekirken, faldet fra knap 90 til knap 80 procent. Dåbsprocenten har ihele perioden ligget lavere, og den er faldet fra godt 80 til i 2010 69procent. Der er mange årsager, herunder en ændret sammensætning afbefolkningen, til denne udvikling. Den har ikke fjernet grundlaget forfolkekirken, som en institution med tilslutning fra den helt overvejendedel af den danske befolkning. Omvendt er udviklingen også etvidnesbyrd om, at folkekirken ikke med samme selvfølgelighed, som detvar tilfældet op igennem det meste af det 20. århundrede, er detreligiøse samfund, som har tilslutning fra alle, som ikke er tilsluttet etandet kristent trossamfund eller en anden religion.

Ulla Morre Bidstrup (2011):Fordi der skal prædikes på lørdag: Kasualiernesom orienteringsritualer belyst med udgangspunkt i nyere tyske kasualteori.Aarhus Universitet: Ph.d.-skolen Teologi og Religionsvidenskab.

399

begravelser og bisættelser er andre kirkelige handlinger, hvormedlemmerne står over for at bruge eller fravælge kirken. Tabel 3 viseri denne sammenhæng, at antallet af kirkelige begravelser i de seneste århar været vigende, således at en mindre del af alle døde begraves ellerbisættes under medvirken af en præst i folkekirken.Tabel 3. Aktivt til- og fravalg blandt folkekirkens medlemmer 1988-2011198882.055.393.5199380.053.393.0Konfirmander/pct.af alle ungePct. af alle vielserKirkeligebegravelser/bisættelser i pct. afalleIndmeldelser /udmeldelser(netto)�Aktivt tilvalg80.049.5931998200373.0�45.790.9�200871.040.789.0201173.039.488.0

Kilder: Ministeriet for Ligestilling og Kirke: http://miliki.dk/kirke/statistik/ samt StatistiskeEfterretninger (diverse årgange). Noter: � 2004; � Tallet var i 2012 steget til -14.498 (http://www.dst.dk/pukora/epub/Nyt/2013/NR103.pdf); � Indmeldelser er opgjort uden de 0-1årige.

-10.956

-1.359

Aktivt fravalg+225

-909�

-3399

-7468�

400

Tabel 3 viser også, i hvilket omfang folkekirken optager nye medlemmergennem indmeldelser, og i hvilket omfang den mister medlemmergennem udmeldelser. Gennem de seneste årtier har 6-8.000 menneskerhvert år meldt sig ind i folkekirken; samme stabilitet præger dog ikkeudmeldelserne. Derfor har folkekirken i samme periode fra 1988 til2011 netop mistet medlemmer med et tal, der trods svingninger fra årtil år generelt har været stigende. I de allerseneste år har der været 5-8.000 nettoudmeldelser om året. Nettoudmeldelserne kan vurderesuden hensyntagen til den almindelige demografiske udvikling.

Tallene viser dog, at 88 procent af alle, der døde i Danmark i 2011, blevbegravet i regi af folkekirken. Konfirmationsprocenten, som angiverandelen af unge, som bliver konfirmeret pr år, svinger i et vist omfang;grundlæggende viser den dog en vigende tendens for tilslutningen. Derer en tilsvarende vigende tendens i antallet af kirkelige vielser. Andelenaf kirkeligt viede i procent af samtlige vielser er siden 1988 faldet fragodt 55 til godt 39, altså et ret stærkt fald. Dertil kommer et mindre faldi antallet af borgerligt viede, der har modtaget kirkelig velsignelse. Såvelbegravelses- som vielsestallene skal selvfølgelig vurderes i forhold tilbefolkningens sammensætning.

Output-legitimiteten

Det er samtidig åbenbart, at denne stemme mister styrke ogdemokratisk legitimitet, hvis den er formuleret på et spinkeltdeltagelsesgrundlag. Samtidig er det iøjnefaldende, i hvilken grad dekorporative forhandlingsnetværk er bygget op omkring procedurer ogspilleregler, som giver en stærk beskyttelse af de enkelte sogne og deinteresser, der kommer til udtryk i deres menighedsråd. Det handlerefter alt at dømme her i meget høj grad om varetagelse afressourcemæssige interesser i forhold til andre sogne samt om fordelingaf indflydelse mellem forskellige grupper, der indgår som partnere i dekorporative netværk.For offentlige institutioner er det ofte svært præcist og talmæssigt atbelyse deres præcise indsats og opgaveløsning. Det samme gælder forfolkekirken, hvis indsats dels består i betjening og støtte af dens enkeltemedlemmer og deres familier dels i fremme og vedligeholdelse af enkultur forankret i den evangelisk-lutherske kirke. Der må derfor tages etgenerelt forbehold, da der på væsentlige punkter ikke foreligger

Korporative netværk og forhandlingssystemer af denne art udgør etvæsentligt supplement til sognedemokratiet samt til den demokratiskestyring på statsligt niveau gennem en kirkeminister, som står til ansvarover for Folketinget. Disse netværks styrke består i høj grad i, at de imodsætning til det parlamentariske demokratis institutioner er stærktspecialiserede. De kan således formidle synspunkter og interesser, somhar en særlig intensitet, og som samtidig i forhold til et givetpolitikområde er formuleret mere specifikt end den politisketilkendegivelse, der kommer til udtryk gennem de almindelige valg tilFolketinget. I folkekirkens tilfælde gælder det principielt så meget mere,som sognedemokratiet gennem repræsentation i de korporativenetværk får ’en stemme’ på de overordnede niveauer inden forfolkekirken.

Partsrepræsentation og korporativt demokrati er væsentlige elementeri folkekirkens institutionelle system. Praksis er beskrevet i foregåendeafsnit. Den indebærer, at menighedsrådene er repræsenteret på deoverordnede niveauer, samt at de organisationer, der organisererpræsterne og andre medarbejdergrupper, også indgår i detforhandlingsnetværk, som det korporative system udgør. Det særligeved disse netværk er, at de er lovfæstede på provstiniveau, mens de eruformelle på nationalt niveau omkring fællesfonden. Dertil kommer enpraksis, som indebærer, at betænkninger og rapporter udarbejdet iministeriet som alt overvejende hovedregel også er genstand forforberedelse og forhandling i udvalg og arbejdsgrupper, hvor de sammetyper af interesser er repræsenteret.

401

statistik, som gør det muligt præcist at beskrive, hvad man kunnebetegne som folkekirkens ydelser til medlemmerne samt dens præcisebidrag til opretholdelse af Danmark som et kultursamfund båret afkristne traditioner og værdier.

Det følger yderligere heraf, at det er vanskeligt at sige noget præcist omeffektiviteten i folkekirken samt om kvaliteten af folkekirkensopgaveløsning. I det følgende redegøres derfor alene for udviklingen ifolkekirkens indtægter og udgifter siden 1988. Det særlige vedfolkekirken er som nævnt, at den i høj grad er finansieret ved”øremærkede skatter”, der bliver lignet lokalt for hver enkelt kommune(provsti) og nationalt for landskirkeskatten. De to andrehovedindtægtskilder er statens tilskud, (først og fremmest 40 procent aflønnen til de normerede præstestillinger) og indtægter frakirkegårdene. Indtægter og udgifter forbundet med kirkegårdsdriftenhar siden 1996 været tilstræbt regnskabsført adskilt fra de øvrigeindtægter og udgifter.Tabel 4. Folkekirkens indtægter 1988-2011. 1988 = Indeks 100. 2011 pris- og lønniveau.Indtægter i alt�Lokal ligningStatstilskud198810010010010019931051021291031998118123145102200312613116710220081371461272011142143159115Mio. kr.2011775849151037780

Kilde: Ministeriet for Ligestilling og Kirke. Note: � Inkluderer samtlige indtægter. � Inkluderertilskud, som folkekirken modtog som kompensation for påførte byrder. Ordningen eksisterede kuni en kort periode og er siden ophævet igen.

Landskirkeskat

Tabel 4 viser en stærk vækst i folkekirkens samlede indtægter i fastepriser og lønninger siden 1988; væksten er i alt 42 procent. Provenuetfra de to ”øremærkede skatter”, den lokale ligning af kirkeskat (+ 43pct.) og landskirkeskatten (+ 59 pct.) er steget meget stærkt i løbet afperioden. For den lokale ligning er der tale om ubrudt vækst, menslandskirkeskattens provenu har været påvirket af landspolitiskedispositioner så som skattestoppet i perioden efter regeringsskiftet i2001. Trods svingninger i provenuet ligger provenuet i faste priser oglønninger fra den og i mindre grad fra statstilskuddet dog væsentligtover 1988-niveauet.Tabel 5. Folkekirkens udgifter 1988-2011. 1988 = Indeks 100. 2011 pris- og lønniveau.Udgifter i alt�1988100199310319981172003121200812620111337335

144�

Mio. kr.2011

402

Løn:KirkefunktionærerLøn: Præster,provster ogbiskopperØvrig driftAnlægLøn: Departementog stifter

100100100100100

10710212510996

125101138

13810313688

14510414283

15410314387

2939119676

Med indtægter baseret på ”øremærkede skatter” er udgiftsudviklingen ifolkekirken i høj grad indtægtsstyret. Den ligner i så henseende deklassiske kommunale forsyningsområder, som økonomisk er blevetstyret efter et hvile-i-sig-selv-princip, hvor indtægter og udgifter påforholdsvis kort sigt er forudsat at balancere. Da indtægterne som anførtgenerelt er steget kraftigt siden 1988, har der således været grundlagfor en tilsvarende stærk stigning i udgifterne. Det er, som tabel 5 viser,også sket. Den samlede vækst i udgifterne har været 33 procent, såledesat de i 2011 udgjorde godt 7.335 mio. kr. Der er imidlertid stor forskelpå, hvordan udgifterne har udviklet sig for de enkelte udgiftsarter. Disseforskelle afspejler folkekirkens særegne finansierings- ogstyringssystem.Der er fire tendenser i udgiftsudviklingen. Den første er en kraftigstigning i udgifterne til aflønning af kirkefunktionærer. Deres stillingernormeres lokalt inden for den ramme, som den lokale kasse råder overefter afslutningen af den lokale ligning og efter provstietsbudgetudmelding. Det samme gælder udgifterne til øvrig drift. Efter detoplyste er den lokale ligning i høj grad resultatet af en procedure, hvormenighedsrådenes udgiftsønsker lægges sammen. Den anden er et retkraftigt fald i anlægsudgifterne efter 1998; det er et billede, der oftetegner sig i den offentlige sektor. Den tredje tendens er den kraftigevækst i lønudgifterne til departement og stifter; det er et udtryk forstigende administrationsudgifter på centralt og regionalt nivieau. Densamlede udgift hertil vejer dog ikke tungt i folkekirkens samledeudgifter, hvor størstedelen af udgifterne til administration bliver afholdtpå lokalt niveau.Den fjerde tendens er i sammenhængen interessant. Udgiften tilaflønning af præster, provster og biskopper har været næsten konstant ifaste priser i den undersøgte periode. Forskellen mellem denneudgiftspost og de øvrige udgifter, der er omtalt ovenfor, er, at

Kilde: Ministeriet for Ligestilling og Kirke Note: � Inkluderer samtlige udgifter.

116112

128

153

164

2157988

403

præsternes løn er finansieret af tilskud fra fællesfonden. Afgørende forudgiften er således antallet af præstestillinger og udviklingen ipræsternes løn. Antallet af normerede præstestillinger fastsættescentralt på finansloven; normeringen har i en årrække været 1892,8præstestillinger. Dertil kommer i de allerseneste år adgangen til atoprette lokalt finansierede præstestillinger, som foreløbig kun erudnyttet i begrænset omfang.

Output-legitimiteten beror på andet og mere end økonomi ogeffektivitet. De kirkelige handlinger, medlemmernes deltagelse i ogtilfredshed med dem er afgørende; samtidig er de indikatorer påtilslutningen til folkekirken blandt medlemmerne. Samtidig udførerpræsterne en række opgaver i forhold til menigheden, som er knyttet tilde kirkelige handlinger, men som også kan række væsentligt ud overdem. Deres omfang er vanskelige at opgøre, det samme gældermedlemmernes vurdering af deres kvalitet. Endelig danner sognet ogden lokale kirke rammen om en lang række kulturelle og socialeaktiviteter, der ofte er iværksat af menighedsrådet, og som præster ogsognemedhjælpere varetager.Det forbliver imidlertid et problem, at vi ikke ved, hvad dennevirksomhed fylder og betyder, ligesom vi ikke ved, på hvilken måde og ihvilket omfang den varierer fra sogn til sogn. Dermed er der heller ikkeordentligt grundlag for at tage stilling til, om der er et rimeligt forholdmellem på den ene side folkekirkens virksomhed i forhold tilmedlemmerne og samfundet og på den anden side folkekirkensøkonomi.

Legitimitetsproblemets karakter

404

Styringens legitimitet beror tillige på legitimeringen i forhold grupperinden for folkekirken selv (den interne legitimitet) og i forhold tilgrupper udenfor, som i et eller andet omfang bærer konsekvenserne afdispositioner truffet inden for folkekirken. Det gælder i et vist omfanggrupper i befolkningen, som står uden for kirken, men det gælder ogsåFolketinget og regeringen (ministeren for ligestilling og kirke), som iden danske folkekirkeordning har en central placering. Samtidig kan

Analysen af folkekirkens legitimitet byggede på en sondring melleminput- og outputlegitimitet. Det blev vist, hvordan inputlegitimiteten harflere dimensioner, der rækker fra sognedemokratiet over en stærktradition for partsrepræsentation gennem korporative netværk tilpræsternes betydelige faglige selvstændighed. I analysen indgik også envurdering af tilslutningen til folkekirken og udviklingen heri over enårrække. Outputlegitimiteten beror derimod på medlemmernesvurdering folkekirkens opgaveløsning, både for så vidt angår denskvalitet som dens kvantitet.

Sondringen mellem intern og ekstern legitimitet rejser spørgsmålet omfolkekirkens medlemmer og deres oplevelse og vurdering af kirkenslegitimitet. Umiddelbart er det logisk at se medlemmernes vurderingersom en del af kirkens interne legitimering. Men den lave deltagelse isognedemokratiet kombineret med en efter alt at dømme begrænsetkirkelig deltagelse blandt medlemmerne gør for det første, at bidraget tillegitimering af folkekirkens styringssystem er spinkelt, for det andet atder kan være ringe afstand mellem en passivitet, der kan være udtrykfor loyalitet over for og accept af folkekirken, som den fungerer, og enligegyldighed, hvor en udmeldelse forholdsvis nemt lader sigfremprovokere. Tabel 6 viser de elementer, der indgår i densammenfattende vurdering af legitimiteten i den nuværendestyringsordning.Tabel 6. Folkekirkens legitimitetsproblemIntern legitimitetEksternlegitimitetInputlegitimitetStærkOutputlegitimitet1.2.Stærk, men i hvilket omfangprøves den?

man gøre gældende, at Folketinget er den institution i den nuværendeordning, der nyder den stærkeste demokratiske legitimitet, idet den erbredt funderet og bygger på en høj grad af vælgerdeltagelse.

Folketinget og Ministeriet forLigestilling og Kirke i armslængde affolkekirken1.2.3.korporative netværk stærke,men lukkededeltagelse sygner bortmedlemstilslutning daler

økonomisk udvikling udeaf trit medsamfund/offentlig sektorsvag synliggørelse affolkekirkens virksomhedog bidrag tilsamfund/medlemmer

Den overordnede konklusion er, at folkekirkens nuværendestyringsordning lider under et legitimitetsproblem. Inputlegitimitetener internt ganske vist stærk. Det er imidlertid en ganske formelbetragtning, da deltagelsen er meget lav. Den lave deltagelse kombineretmed fraværet af afstemningsvalg gør yderligere, at det er meget lidtklart, hvordan sammensætningen af menighedsrådene egentlig foregår.Man kan her pege på, at muligheden for at opstille en egen liste ogsåledes foranledige afstemningsvalg i praksis er en demokratisksikkerhedsventil, som det står selv en beskeden kreds af medlemmer fritfor at aktivere. Tilsvarende kan man se det veludbyggede system afkorporative netværk som en erstatning for medlemsdemokratiet;

405

svagheden heri er dog, at de i meget høj grad bygger på et spinkeltsognedemokrati.

Mulige reformtiltagGenerelle tiltag

Disse kritiske reaktioner kan komme fra medlemmerne, hvor passivloyalitet kan slå over i et aktivt fravalg og udmeldelse, og fra Folketingetog ministeren for ligestilling og kirke, der har en lang tradition forregulering af folkekirkens forhold i skønsom armslængde. Flere af deforhold, som er fremhævet i analysen, rejser dog spørgsmålet, omFolketinget og ministeren for ligestilling og kirke (regeringen) pålængere sigt vil acceptere en styringsmodel, hvor deltagelsen er lav ogtruer med at sygne bort, hvor medlemstilslutningen er vigende, samthvor de korporative netværk nok er stærke, men lukkede og snævre. Enkritisk reaktion herpå bliver yderligere forstærket, hvis den økonomiskeudvikling er ude af trit med udviklingen i den generelle offentlige sektorog samfundet som helhed, og når synliggørelsen af folkekirkensvirksomhed i forhold til medlemmerne og i forhold til samfundet ialmindelighed er meget svag.Analysen leder frem til to konklusioner, hvor den første er, atfolkekirken lider under et legitimitetsproblem, som er knyttet til dennuværende styringsform, og at dette problem er taget til over tid. Hvoralvorligt problemet er, lader sig ikke sige præcist. Den anden konklusioner, at dette problem i mindre grad knytter sig til reguleringen affolkekirkens indre anliggender end til den økonomiske ogadministrative styring. Når problemet er mindre for reguleringen afindre anliggender, er forklaringen, at der er en rodfæstet tradition for atlade denne ske i et samspil mellem præster (teologisk sagkundskab) ogministeren for ligestilling og kirke. Det første sikrer den fagligelegitimering, det sidste den demokratiske legitimering. Styringen affolkekirkens økonomi og forvaltning er omvendt i meget høj gradforankret i en ordning, som lider under en kombination af manglendedeltagelse og en begrænset gennemsigtighed. Det er i den sidstesammenhæng væsentligt, at problemerne har rod på lokalt niveau, men

Internt i folkekirken er det langt fra givet, at outputlegitimiteten bliveroplevet som et problem. Som det er fremgået ovenfor, er der doggrænser for, i hvilket omfang den prøves. En del af forklaringen er, at deter vanskeligt at foretage mere nøjagtige og velunderbyggedevurderinger heraf. Det har to umiddelbare konsekvenser. Den ene ermanglende gennemsigtighed, den anden er skabelsen af en fristelse ifolkekirkens besluttende organer til at disponere uden skelen tilrisikoen for kritiske reaktioner.

406

Tabel 7. Generelle tiltag til styrkelse styringslegitimitetenInternlegitimitetInputlegitimitetFormelt ikke her problemetligger, men mangestrukturelle tiltag sætter indher, men løser vanskeligtdeltagelsesproblemetDog muligt at udbygge dekorporative netværk, såledesat de repræsenterer enbredere kreds endmenighedsråd ogmedarbejderorganisationer1)Udnytte Folketingets ogministeren for ligestillingog kirkes stærkedemokratiske legitimitetgennemfinanslovsproceduren2)Formalisering af ‘bred’national styringsmodelomkring fællesfonden

at de forplanter sig til styringsordningen på stifts- og nationalt niveau,som er genstand for de igangværende overvejelser om modernisering affolkekirkens styring. Tabel 7 skitserer, hvilke typer af tiltag, man kanoverveje at sætte i værk for at reducere legitimitetsproblemet.Outputlegitimitet1)Forenkle folkekirkens administration2)forbedre gennemsigtighed gennem1)Systematiskvirksomhedsrapportering, som kobleraktiviteter og økonomi2)Totaløkonomisk rapportering, somsikrer systematisk information omfolkekirkens økonomi ogomkostninger på alle niveauer1.2.3.Synliggørelse af samlede virksomhedGennemsigtig ressourcefordeling –præstemodel indført i 2009 er forbilledligCentral formulering af økonomiske krav tilfolkekirken, som også er rettet mod delokale kasser, men som ikke krænker deresselvstændige prioriteringskompetence

Eksternlegitimitet

Selv om der ikke er simple løsninger på problemerne omkringstyringsordningens legitimitet, er der en række tiltag, som trækker iretning af en reduktion af problemet, og som derfor kan overvejes.Fælles for dem er kombinationen af mindre formelle ændringer iorganisation og procedurer og en øget gennemsigtighed. Mens deorganisatoriske og proceduremæssige tiltag respekterer den nuværendefordeling af kompetencen mellem niveauerne, er tiltagene rettet modstyrkelse af outputlegitimiteten totaltiltag, som ikke skelner mellemstyrings- og forvaltningsniveauerne. Begrundelsen er,1. at gennemsigtigheden kun lader sig udvide, hvis man serfolkekirken som en økonomisk enhed.2. at de problemer, der under den nuværende ordning er istyringens legitimitet, i høj grad knytter sig tilfinansieringssystemet, som muliggør en budgetlægning, hvisgrundlag er de indtægter, der kommer ind via de ”øremærkedekirkeskatter”.3. at det er muligt at indrette den økonomiske styring på en måde,der kombinerer økonomiske og omkostningsmæssige krav, medopretholdelsen af respekten for det nuværende selvstyre omkring

407

Akkurat som det er tilfældet i den offentlige sektor i almindelighed, kander i folkekirken være en tilbøjelighed til at anskue problemet som etstrukturelt og organisatorisk problem. Tabel 7 viser imidlertid medudgangspunkt i analysen ovenfor, at problemet ikke er svage systemerfor intern input-legitimering, men derimod et deltagelsesproblem, somover tid er taget til, og som kan tage yderligere til. Det er dermed også etproblem, der udspringer på lokalt niveau, og som ikke bliver løstgennem yderligere udbygning af de korporative netværk, som alleredeer meget stærke. Med dette forbehold er det dog muligt at udbyggenetværkene, så de omfatter andre og bredere grupper endmenighedsråds- og personaleinteresserne. Det er sket på andre områderinden for den offentlige forvaltning, hvor man har veludbyggede råds-og nævnsorganisationer. Det forudsætter også en lovfæstning aforganisationen, hvor dette ikke er tilfældet. Det vil i sig selv bidrage tilbedre gennemsigtighed. Det løser dog på ingen måde det generellelegitimitetsproblem, som folkekirkens styring lider under.Den interne legitimitet lader sig derimod styrke gennem etablering afsystemer og procedurer, som forbedrer gennemsigtigheden i denvirksomhed, som bliver udfoldet inden for folkekirkens rammer oggennem en totaløkonomisk rapportering. Det totaløkonomiskeperspektiv er væsentligt, da størstedelen af folkekirkens udgifter erlokale, da prioriteringen i høj grad er lokal, og da gennemsigtighedenallerede er ganske godt sikret på det statslige niveau. Erfaringerne fraandre områder er, at en sådan gennemsigtighed både bidrager til atsikre ansvarligheden og til at mindske prioriteringsmæssige konflikter.Da der er tale om en efterfølgende rapportering, som viserkonsekvenserne af dispositioner i forudgående perioder, krænker denendelig ikke principperne bag kompetencefordelingen i forhold tilfolkekirken.

sogne og provstier samt reelt også omkring fastsættelsen aflandskirkeskatten.

408

Der er to måder at styrke den eksterne inputlegitimitet på. Den ene er atklargøre Folketingets rolle i bevillingsproceduren. Fællesfonden spilleren helt central rolle i finansieringen af statens tilskud til folkekirken.Procedurerne indebærer dog, at Folketinget i praksis ikke tager stillingtil hverken fastsættelsen af landskirkeskatten eller prioriteringen affællesfondens budget. Der er to muligheder for at styrke legitimiteten iforhold til Folketinget. Den ene er at lade fællesfondens budget indgå ianmærkningerne til Ministeriet for Ligestilling og Kirkes paragraf påfinansloven; det ville sikre bedre gennemsigtighed. Den anden er atindføre en aktstykkeprocedure, hvor Ministeriet for Ligestilling og Kirkehvert år forelægger fællesfondens budget for Folketingets finansudvalg.Under den gældende ordning fastsætter ministeren budgettet efter

indstilling fra stifterne og de institutioner, der modtager tilskud frafællesfonden. Ministeren fastsætter ifølge lov om folkekirkens økonomiogså landskirkeskatten. Der er med denne ordning en risiko for, at denoverordnede økonomiske prioritering på nationalt plan udelukkende erinternt legitimeret. Dertil kommer som nævnt ovenfor risikoen for, atstørrelsen af fondens budget og landskirkeskatten alt overvejende bliverfastsat på grundlag af en sammenlægning af udgiftsønskerne frastiftsøvrighederne og andre institutioner med indstillingsret.Proceduren ligger netop derfor bag stigningen i landskirkeskatten ogdermed delvis stigningen i folkekirkens udgifter.

Det kan i den sammenhæng forekomme overraskende, at fællesfondenbestyres af ministeriets departement. Som det fungerer, bliver detimidlertid et forholdsvis formelt arrangement. Det gælder så megetdesto mere, som fællesfondens prioriteringer bliver understøttet af enuformel budgetfølgegruppe, som er sammensat efter samme princippersom andre organer inden for folkekirkens korporative netværk. Der erto måder at sætte ind på, hvis man vil styrke legitimiteten. Den ene er atlovfæste rådgivningen; den anden er at udvide medlemskredsen, såledesat et bredere sæt af interesser med tilknytning til folkekirken bliverinddraget. Endelig er der den mulighed, at man kobler lovfæstelsensammen med en ny procedure for samspillet med Folketinget og på denbaggrund nytænker kompetencefordelingen mellem Ministeriet forLigestilling og Kirke og fællesfonden, således at den får en højere grad afselvstændighed. Den problemstilling tages op nedenfor.På outputsiden består mulighederne i synliggørelse af folkekirkenssamlede virksomhed i forhold til samfundet og Folketinget samt afforanstaltninger til sikring af gennemsigtigheden i ressourcefordeling ogressourceanvendelse; modellen for fordeling af præstestillinger erforbilledlig. Endelig rejser den kraftige vækst i forbruget spørgsmåletom, hvordan man kan begrænse stigningen i skatter og udgifter, uden atman fra statens side griber stærkt ind i folkekirkens selvstyre. Man kan iden sammenhæng skele til erfaringerne fra det kommunale område ogenergiområdet, hvor forsyningsvirksomhederne, der er blevetfinansieret efter et hvile-i-sig-selv-princip, der reelt minder stærkt omkirkeskatten, er blevet underlagt en central regulering på indtægtssiden.Denne er yderligere bygget op, således at reguleringen forudsætter enløbende effektivisering. En stærkere styring modelleret efter detteforbillede kan tilrettelægges, således at den ikke krænker folkekirkensinterne prioritering. Den kan samtidig, i det omfang en vigendetilslutning til folkekirken er økonomisk motiveret, medvirke til at brydeen cirkel, hvor folkekirken for at kompensere for medlems- ogindtægtstabet sætter skatten op med det mulige resultat, at flere vælgerat opgive deres medlemskab.

409

Konkrete foranstaltninger

Det drejer sig hermed ikke om at gennemføre en fuldstændigomkalfatring af den nuværende ordning, men derimod om konkret atsætte ind med det sigte at styrke såvel styringens legitimitet som denseffektivitet. For de indre anliggender er det et spørgsmål om atafbalancere præsternes (den teologiske sagkundskabs) - og isærdeleshed biskoppernes - faglige autonomi over for ministeren og iforlængelse heraf også et spørgsmål om graden af lægmandsinddragelsei reguleringen. Det væsentlige i sammenhængen erhensigtsmæssigheden af at holde reguleringen af indre anliggenderadskilt fra forvaltning og økonomisk styring. Skitseforslagene tageralene sigte mod det overordnede styringsniveau, da de lokale forholdikke er omfattet af udvalgets kommissorium. Det er ikke desto mindrevigtigt at fastholde, at de legitimitets- og styringsproblemer, som erafdækket i notatet, ikke lader sig afgrænse til stifts- og landsplan.

Overvejelserne om generelle tiltag til styrkelse af styringens legitimitetinden for folkekirken hviler på to grundlæggende præmisser: Den eneer, at der er et legitimitetsproblem, hvis omfang og præcise karakterikke lade sig bestemme, men som omvendt heller ikke lader sigbortforklare. Den anden præmis er, at den danske folkekirke hviler påen ordning, hvor den inden for rammerne af en statslig regulering,nyder en betydelig grad af selvstyre både for så vidt angår de indreanliggender, og for så vidt angår administration og økonomi. Denneordning hviler på grundlovens bestemmelser, som dog giver etbetydeligt spillerum for at tilpasse regulering og styring.36Derfor er envæsentlig tillægspræmis, at den nuværende ordning også hviler påtraditioner, som er bevaringsværdige.

Det andet område, hvor man kan sætte ind, vedrører den løbendeforvaltning af folkekirken. Akkurat som det er tilfældet for andre storeinstitutioner med mange ansatte og en bred opgaveportefølje, erspørgsmålet, om man kan gennemføre forenklinger, som reducereromkostningerne og forbedrer kvaliteten, fordi de i højere grad udnytterspecialisering og nye administrative teknologier. Det kan indebære enoverførsel af rutineopgaver fra sogne- og provstiniveau til stifts- ellercentralt niveau. En forudsætning er, at det sker uden en centralisering afkompetencen, som undergraver det lokale selvstyre. En sådan udviklinghar i en årrække været i gang. Den indebærer en samling af36

410

Justitsministeriets notat af 10. august 2009 om forholdet mellemunderstøttelsespligten i grundlovens § 4 og en omlægning af statensøkonomiske støtte til folkekirken til et bloktilskud. Bilag til Bet. 1511 (2009)om omlægning af statens tilskud til folkekirken til bloktilskud. Købehavn:Kirkeministeriet.

rådgivningskompetencer hos enkelte stiftsadministrationer. En merevidtgående løsning, som også er under udvikling, består i dannelsen afegentlige centre, som løser administrative opgaver for alle inden forfolkekirken, f.eks. regnskabsføring, gravstedsadministration,kapitalforvaltning.

Det er en udvikling, som er parallel til, hvad der for tiden sker i andredele af den offentlige sektor samt i store private virksomheder. Derrejser sig to spørgsmål her: Det ene er, hvilke økonomiske gevinster, derer eller kan være forbundet med en samling af rutineopgaver i særligecentre, som omfatter hele folkekirken. Der er ingen sikker viden herom.Det er på denne baggrund væsentligt, at en administrativ forenklingbliver gennemført med udgangspunkt i økonomiske krav, som skalrealiseres. Denne model har med en vis succes været benyttet på andreområder. Det andet spørgsmål er, hvem der skal disponere overgevinsten: Skal den bruges til nedsættelse af landskirkeskatten ellerstatstilskuddet? Eller skal besparelsen indgå i finansieringen af andreopgaver? Hvis folkekirkens vigende tilslutning til dels er økonomiskmotiveret, tilsiger det, at et provenu bruges til nedsættelse aflandskirkeskatten.Det er i notatet vist, hvorledes indtægterne og dermed også udgifterneer steget stærkt gennem en længere periode samtidig med, at denformelt stærke legitimering gennem sognedemokratiet løbende ersvækket. Der er også argumenteret for, at denne parallelle udvikling kanudløse kritiske reaktioner fra politisk side. Spørgsmålet er derfor, om oghvordan det er muligt at styrke den eksterne legitimitet i forhold tilFolketinget. En mulighed er at forbedre informationen af Folketingetgennem anmærkningerne til Ministeriet for Ligestilling og Kirkesparagraf på finansloven; det er en meget passiv foranstaltning, hvorrisikoen er, at informationen drukner i det omfattendefinanslovsmateriale. En anden og stærkere mulighed er derfor, atMinisteriet for Ligestilling og Kirke gennem et aktstykke forelæggerfællesfondens budget for Folketingets finansudvalg. Det vil på en ogsamme tid give partierne i finansudvalget mulighed for at reagere ogforpligte dem på en væsentlig del af folkekirkens økonomi.Risikoen er naturligvis en forrykkelse af balancen mellem staten ogfolkekirken i statsmagtens favør. Det kan modvirkes ved samtidig atændre fællesfondens status. Fællesfonden er under den nuværendeordning forvaltet af Ministeriet for Ligestilling og Kirkes departement,som på uformel basis modtager indstillinger fra et budgetfølgegruppesammensat efter folkekirkelig praksis. Der er en række af mere ellermindre vidtgående muligheder for at styrke fællesfondensselvstændighed, som er forenelige med en øget inddragelse afFolketinget i den overordnede prioritering:

411

412

I et legitimitetsperspektiv giver den skitserede model flere fordele. Fordet første styrker modellen den eksterne legitimitet i forhold tilFolketinget og dermed folkestyrets centrale institutioner medparlamentarisme og ministerstyre. For det andet styrker modellen deninterne legitimitet ved at formalisere og udvide inddragelsen aforganisationer, foreninger og grupperinger, som har tilknytning til detfolkekirkelige miljø. Man kan yderligere udbygge modellen med delsrelevant forvaltningsfaglig ekspertise, dels repræsentanter for brederefolkelige organisationer, men spørgsmålet er, om en sådanrepræsentation af almeninteressen reelt tilfører styringen øgetlegitimitet. For det tredje vil en ordning, som den skitserede i dens mestvidtgående udformning i forhold til i dag klargøre folkekirkens særligestatus, hvor den på den ene side er underlagt en statsligrammeregulering forankret i det parlamentariske demokrati, på denanden side er sikret udstrakt selvstyre, når det gælder forvaltningen afde ressourcer, som den modtager via de almindelige skatter ogkirkeskatten. Den ville i øvrigt matche en ordning, hvor de indreanliggender også i højere grad bliver forankret i lovfæstede kollegialeorganer, som enten selv træffer beslutninger eller foretager indstillingtil ministeren.Et gennemgående argument i dette notat har været, at der består etmisforhold mellem udviklingen i tilslutningen til folkekirken ogfolkekirkens økonomiske udvikling. Der har også været argumenteretfor, at dette kan skabe en form for ond cirkel, hvor tilslutningen tilfolkekirken og dermed legitimiteten i forhold til både befolkningen ogfolkestyrets institutioner bliver undergravet. I det omfang, dette errigtigt, er spørgsmålet, om man kan stramme den økonomiske styringuden at anfægte folkekirkens rådighed over de midler, som denmodtager via først og fremmest kirkeskat og statslige tilskud. En model

•Budgetfølgegruppen lovfæstes.•Budgetfølgegruppen lovfæstes og medlemskredsen udvides,således at den også omfatter organisationer og foreninger, der eraktive inden for folkekirken, men som ikke efter hidtidig praksishar formel repræsentation i folkekirkens korporative netværk.•Budgetfølgegruppen får inden for økonomilovens rammerbesluttende kompetence med hensyn til prioriteringen af denramme, der er til rådighed for finansiering af udgifterne på stifts-og landsplan.•Fællesfonden får en bestyrelse med besluttende kompetence.Ændringen vil indebære, at departementets opgaver vedrørendeforvaltningen af fællesfonden overgår til en styrelse, som ogsåkunne overtage ansvaret for de fælles administrative rutiner, derer nævnt ovenfor.

Konklusion

med politisk fastsatte indtægtsrammer vil respektere dette krav.Reguleringen vil da kunne ske over landskirkeskatten og statens tilskud.Modellen ville ikke umiddelbart involvere indtægterne fra den lokalekirkeskat, men den ville synliggøre sammenhængen mellem dedispositioner, der bliver truffet lokalt, og den lokale kirkeskat, hvis etindtægtstab på statsligt niveau blev kompenseret ved stærke stigningeri udskrivningen af lokal kirkeskat. En yderligere mulighed er centralt atformulere krav til effektivisering. Det kunne som nævnt ovenfor ske vedcentralt at fastlægge indtægtsrammer, som forudsætter en gradviseffektivisering af driften på lokalt niveau. Modellen ville rumme enstrammere styring, og den vil også stille større administrative krav,hvorfor den må overvejes nøje. Men heller ikke den ville anfægte detnuværende udstrakte selvstyre på det økonomisk-administrativeområde.Folkekirkens styring er bygget op omkring en række institutioner, somhistorisk har bidraget til at sikre dens legitimitet i forhold til bådebefolkningen, hvis overvældende flertal har været og er medlemmer affolkekirken, og i forhold til det parlamentariske demokrati, som bærerstatsmagten. Disse institutioner er principielt fortsat stærke, menlegitimeringen af folkekirken er truet i to henseender. For det første erden interne legitimering gennem sognedemokratiet og de korporativenetværk, som er bygget oven på det, over tid stærkt svækket. For detandet er outputlegitimeringen meget svag. Det kommer først ogfremmest til udtryk i en vedholdende og stærk vækst i indtægterne ogafledt heraf udgifterne, som hverken står klart i forhold til tilslutningentil folkekirken eller til den almindelige udvikling inden for den offentligesektor. På denne baggrund er der et legitimitetsproblem for folkekirken,som er forbundet med den måde, som kirkens styringsstruktur erindrettet på.

Der er af flere grunde ingen enkle og sikre løsninger på dette problem.Samtidig hviler folkekirkeordningen på principper, som for det første erforankret i grundloven, for det andet er tæt forbundet med rodfæstedetraditioner inden for dansk folkestyre. Dertil kommer for det tredje, atfolkekirken også har en funktion som kulturbærende institution for helesamfundet. Disse forhold sætter en ramme for overvejelser om reform afden nuværende styringsstruktur. Dette notat har peget på en rækkemuligheder for at gennemføre forvaltnings- og styringsmæssigereformer, som kan bidrage til at mindske det legitimitetsproblem, somfolkekirken lider under. De rummer imidlertid ikke løsningen på etproblem, som næppe er administrativt og styringsmæssigt.

413

Bilag 4Bispeembedet i den danske folkekirkeNotat udarbejdet for udvalget i oktober 2012Helt siden oldkirken har man i den kristne kirke haft et præsteembedeog et bispeembede, hvilket også afspejles i Ny Testamente (Ef. 4, 7-13; 2.Tim. 4, 1-5; Tit. 1, 5-9; Ap.G. 20, 28-32) Op igennem Middelalderen ogindtil reformationstiden udviklede kirken en tredelt embedsstrukturbestående af diakon- præste- og bispeembedet. Alene præste- ogbispeembedet havde myndigheden til at indstifte og uddelesakramenterne. Denne myndighed blev overdraget ved ordinationen,der regnes for et sakramente i den katolske kirke, idet præsten vedordinationen blev optaget i den præstelige stand, og modtog en såkaldt”character indelebilis”, et umisteligt særpræg.Forudsætningen for, at præstens ordination kunne anses for gyldig var,at den ordinerende biskop stod i den direkte overleveredetraditionslinje tilbage fra Roms første biskop, eller pave, Peter. Detkatolske præsteembede bygger således på det rette bispeembede,hvorfor man kan hævde, at der i katolsk embedsteologi skelnes imellemto embeder, præste- og bispeembedet, dog således at bispeembedet eren forudsætning for præsteembedet. I katolsk embedsteologi skelnesvidere imellem ”sacerdotium” eller offerpræstetjenesten, som betegnerindstiftelsen af messeofferet og ”ministerium” som betegner uddelingenaf sakramentet og forkyndelsen af evangeliet. Både sacerdotium ogministerium er forbeholdt den ordinerede præst. Dog kan også den, derer indviet til diakon, udøve ministerium, såfremt nadverelementerne erindstiftet af en ret indviet præst.

A. Historisk redegørelse

414

I forbindelse med reformationen gør Martin Luther og de øvrigereformatorer op med denne embedsteologi. For Martin Luther og denreformatoriske teologi bygger præsteembedet på dåbens sakramente,idet dåben dels er et genfødelsens bad, dels en ordination, enpræstevielse. Det særlige præsteembede forstås som ”ministerium”, idetdet kirkelige embede i en evangelisk-luthersk kirke skal varetage densærlige funktion at forkynde evangelium og forvalte sakramenterne.Derimod har ethvert døbt, kristent menneske del i sacerdotium. Allekristne har direkte adgang til det hellige, til Kristus og ved ham til

Gud.37Samtidig forsvinder al tale om ”character indelebilis”, ligesomLuther kun taler om ét præsteembede: ordets tjeneste. Bispeembedetanses ikke som et særligt, fra præsteembedet adskilt embede, menderimod som et præsteembede, der er tillagt særlige funktioner. Det varfor reformatorerne en hovedsag, at hyrdeembedet er ét embede, ogsåhvor det forgrener sig i et præste- og et bispeembede, og dette grundsynprægede reformatorernes holdning til det historiske episkopat.38

Som en følge af denne embedsteologi, har man inden for den evangelisk-lutherske kirke op igennem tiderne ofte diskuteret bispeembedetsberettigelse. At der også i en luthersk kirkeordning er plads til, ja behovfor et tilsynsembede, fremgår dog klart f.eks. af Confessio Augustana art.28, af apologien for konfessionen og flere andre steder, ikke mindst i deschmalkaldiske artikler.Luther understreger, at biskoppernes embede ikke er verdsligt, menkirkeligt. Der er en klar kritisk grundtone i hans tale om biskoppernesmagt, fordi de biskopper han hentyder til, er de katolske biskopper. Afdem kræver han, at de antager sig også evangeliske præster, og at deordinerer dem.391.2.3.4.at dømme i stridigheder vedrørende lærenat føre tilsyn med præster og menigheder (at visitere)at ordinere (og herefter undervise ordinander)at repræsentere deres menigheder på synoder og konciler.40

Langt de fleste evangelisk-lutherske kirker har bevaret et bispeembede,og disse lutherske biskopper har bevaret de væsentligste funktioner fradet oldkirkelige episkopat. I den ”wittenbergske reformation” fra 1545opgøres følgende biskoppelige funktioner:

I forbindelse med reformationen i Danmark i 1536 fængsles de katolskebiskopper. I 1537 indvier Luthers medarbejder og sognepræst iWittenberg, Johannes Bugenhagen, syv nye ”superintendenter”, der doghurtigt får titel af biskopper. I forbindelse med den organisatoriskegennemførelse af reformationen inddrager kongen bispegodserne ogTheodor Jørgensen: ”Det almindelige præstedømme. En aktuel dogmatiskperspektivering” i ”Kirkeretsantologi 1997, ed. Hans Gammeltoft-Hansen ogTheodor Jørgensen, Aarhus 1997, s. 33.38 Regin Prenter: ”Kirkens embede”, Universitetsforlaget i Aarhus, 1965, s. 26-2739De Schmalkaldiske Artikler X: ”Von der Weihe und Vokation”, og Apologienfor CA art. XIV „Vom Kirchenregiment“40 Regin Prenter: ”Kirkens embede” s. 18937

415

B. Det folkekirkelige bispeembede i dag42••••

den ejendom, der hører til biskopperne, og de nye superintendenterlønnes af kongen.41I Den Danske Folkekirke har biskoppen følgende gejstlige opgaver:At forkynde evangelietAt forvalte sakramenterneAt afholde bispeeksamen og at ordinere præsterneAt føre tilsyn med præsternes forkyndelse og medmenighederneAt afholde visitatser i menighederne

Bispeembedet i folkekirken er personligt udøvet, og biskoppen kan førstansættes i sit embede efter at være blevet valgt af stiftetsmenighedsrådsmedlemmer og præster. Biskoppen har en rækkeforvaltningsmæssige opgaver, og udgør sammen med stiftamtmandenstiftsøvrigheden, der har ansvar for økonomi, bygninger ogpersonaleforhold i stiftet. Biskoppen har som forretningsførendemedlem sæde i stiftsrådet, der varetager opgaverne at godkendeudskrivelsen af det bindende stiftsbidrag og at forvalte stiftets kapitalerog indgår der i et samvirke med valgte læge medlemmer i ledelsen afstiftet. Biskoppen har det overordnede ansvar for stiftskontoret ogudøver efter delegation fra Kirkeministeren arbejdsgiveransvar over forstiftets præster, ligesom biskoppen har en række særlige opgaver iøvrigt i henhold til den kirkelige lovgivning. I forbindelse medansættelse af præster fungerer biskoppen som vejleder formenighedsrådene, og har blandt andet til opgave at præsentereansøgerne for menighedsrådene.•

Bispeembedet er imidlertid først og fremmest et gejstligt embede, idetbiskoppen i en evangelisk-luthersk kirke er en præst med en rækkesærlige præstelige opgaver. Biskoppen skal være teologisk kandidat, ogder påhviler ham eller hende, som alle præster i øvrigt, en forpligtelse tilat fastholde, videreudvikle og udbygge sin teologiske viden. I alleaspekter af sin præstelige gerning skal biskoppen inspirere, opmuntreog vejlede stiftets præster og menigheder. Biskoppen samarbejder medprovsten, og kan delegere dele af sine arbejdsopgaver til provsten.41 J.L. Balling og P.G. Lindhardt ”Den nordiske kirkes historie”, NNF ArnoldBusck, s. 112-1342 Dette afsnit bygger bl.a. på Betænkning 1503/2008: ”Uddannelse ogefteruddannelse af præster”, s. 49-51.

Især igennem de senere år er biskoppen i stigende grad også blevetdeltager i den offentlige debat, idet såvel de trykte som de elektroniske

416

medier ofte ønsker biskoppernes stillingtagen til en lang rækkespørgsmål. Biskoppen bør være en levende og aktiv del af sin tid, og børvære velorienteret om især de etiske og religiøse spørgsmål, somoptager mennesker. I stiftet repræsenterer biskoppen kirkens enhed,ligesom han/hun i samarbejdet med andre kristne kirker verden oversom i de første kristne århundreder, tydeliggør kirkens enhed på tværsaf de konfessionelle skel imellem kirkesamfundene.Folkekirkens ritual for bispevielsen beskriver i en liturgisk rammebiskoppens opgaver og ansvar. I bispeløftet, som er en central del afritualet, formuleres det ansvar, den nye biskop siger ja til at varetage,således:

”Når nu Herren stadig betror dig denne hellige tjeneste og desudensætter dig til at øve en tilsynsgerning, så vil han, at du skal væreårvågen i dit kald og agte vel på dig selv og de menigheder, som erbetroet dig, vandre i troskab for hans åsyn som en ret Herrens tjener,holde fast ved den sunde lære, som findes i de profetiske og apostolskeskrifter og er bevidnet i vor kirkes symbolske bøger, og i alle mådertage vare på din tjeneste, ikke efter personsanseelse, men med retsind,Guds navn til ære og hans menighed til opbyggelse. Vær en støtte forpræster og menigheder i dit stift, styrk de svage, opsøg de vildfarne,vær barmhjertig uden at tåle det onde, irettesæt uden at glemmebarmhjertigheden. Og når verden foragter evangeliet, skal det være dintrøst, at det er Guds gerning, du øver, ikke din egen, og at vor HerreJesus Kristus har lovet at være med sin menighed alle dage indtilverdens ende, så hans tjenere kan røgte deres kald frimodigt ogfuldende løbet med glæde. Lover du mig da for Guds åsyn, at du såledestrofast og retsindigt efter den nåde, Gud vil give dig, vil varetage dentilsynsgerning, du er valgt og kaldet til?”43

C. Det kirkelige tilsyn og den folkekirkelige ledelse44

Det kirkelige tilsyn er i sit udgangspunkt ikke opsyn og kontrol, menmedlevende opmærksomhed og om nødvendigt vejledning og yderstsjældent foranstaltninger, som kan få følger for præstensansættelsesforhold. I det daglige udøves det biskoppelige tilsyn i et nærtsamarbejde med stiftets provster, som biskoppen løbende har kontaktmed.43

Folkekirkens Ritualbog, Det Kgl. Vajsenhus’ Forlag, København 1994 s. 17344 Dette afsnit bygger bl.a. på Betænkning 1527: ”Provstestillingen ogprovstiets funktion”, s. 143-147.

417

Vi taler imidlertid om ”tilsyn” på forskellige måder, og det er vigtigt atskelne imellem de forskellige brug af dette begreb. På den ene side harman helt siden Ny Testamentes tid talt om tilsyn – ”episkopé” – som enkirkelig funktion, der har til opgave at fastholde forkyndelsen og detkirkelige arbejde på sit kristne og bekendelsesmæssige fundament. Påden anden side er ”tilsyn” et anvendt begreb inden for offentligforvaltning, hvor en overliggende myndighed fører et legalitets- ogforvaltningstilsyn med underliggende myndigheders arbejde.

Kirkeministeriets tidligere departementschef, Dr. jur. Preben Espersenformulerer grundlaget for dette samarbejde således: ”Grundlovens §4…… (kan) siges at indeholde en retlig forudsætning om, at toregelsystemer, nemlig et kirkeligt regelsystem og et juridiskregelsystem, skal indgå i et samspil. Bestemmelsen i § 4 kan opfattessom en slags ”generalklausul”, der påbyder, at der i forbindelse medregelproduktion og regelanvendelse på det kirkelige område skal tagesskyldigt hensyn til indholdet af den evangelisk-lutherske kirkesbekendelse. Bestemmelsen er således relevant i en argumentation overfor Folketing og administration om, hvordan retsregler på det kirkeligeområde bør udformes eller administreres”.45Derfor har især H. Gammeltoft-Hansen formet udtrykket ”Retsteologi”,der defineres som det sæt af kirkelige regler, der er af betydning forudformning og anvendelse af retsregler på det kirkelige område. Ennærmere beskrivelse af disse kirkelige regler, kan opdeles i ”teologiskenormer” og ”andre kirkelige normer.”46

Det dobbelte normsystem findes i den såkaldte ”generalklausul” igrundlovens § 4: ”Den evangelisk-lutherske kirke er den danskefolkekirke, og understøttes som sådan af staten”. Ud fra dennegeneralklausul er politikerne og folkekirken nødt til at samarbejde.

Der er ikke i Danmark, som i katolsk kirkeret og i den tyske evangeliskekirkeret, nogen tradition for at udarbejde en syntese af jura og teologi.Derimod taler vi i Danmark om det såkaldte ”dobbelte normsystem”: påden ene side de kirkeretlige retskilder (love, anordninger, cirkulærerm.v.) og på den anden side de kirkelige adfærdsmotiverende normer.Dette dobbelte normsystem svarer til de to forskellige brug af ”tilsyn”.

Teologiske normer er den evangelisk-lutherske kirkes lære- ogtraditionsgrundlag i almindelighed og den danske folkekirkesbekendelsesskrifter og liturgiske traditioner i særdeleshed. Dissenormer kan henføres til det, der sædvanligvis benævnes teologisk41845

Preben Espersen: ”Kirkeret. Almindelig del”, Jurist- og ØkonomforbundetsForlag, 1993 s. 2746 Preben Espersen: ”Kirkeret. Almindelig del” s. 27 – 35.

sagkundskab eller teologiske fagskøn. Andre kirkelige normer betegnesofte som ”folkekirkelig sæd og skik” eller ”den folkekirkeligekulturtradition”.

Det folkekirkelige tilsyn påhviler biskoppen, som til dels udøver detigennem stiftets provster. Tilsynet kan samles under de tre overskrifter:Inspirere, opmuntre og vejlede.At inspirerebetyder at give muligheder for at præsterne kan tilegne signy viden, nye holdninger, nye færdigheder. Det indebærer at etablereefteruddannelsesmuligheder og andre tiltag, der kan hjælpe præsten tilat bevare glæden ved at være præst, og medvirke til at menighedenfortsat kan holde ud at høre på præsten. I en evangelisk-luthersk kirke,som lægger vægt på det almindelige præstedømme, er detmenighedsrådets opgave at samarbejde med præsten også om denkirkelige opgave, og det er tilsynets opgave at inspirere menighedsrådettil sammen med præsten at erkende og løfte denne opgave.

At opmuntrebetyder at erkende og tage alvorligt de vanskeligheder,mange præster møder i deres arbejde. Udviklingen i det senmodernesamfund har medført en frisættelse af det enkelte menneske.Udviklingen er kommet med nødvendighedens kraft, og har bådepositive og negative elementer. Hvis præsten oplever at han eller hunskal være både præst og menighed, samtidig med at familien ogsåkræver sit, så kan der godt være behov for opmuntring. Det senmoderneeller postmoderne menneske kan føle en længsel efter det, der i enfragmenteret verden kan give identitet og personlig forankring. Dette erfolkekirkens store mulighed og forpligtelse. Som danskernesflertalskirke er folkekirken forpligtet på at dele det evangelium, som imere end tusind år har været en del af vor fælles kulturarv, med det folkvi er kirke for. Men det kræver præster, hvor embede og person på éngang er integreret og adskilt. Derfor skal præsterne opmuntres af etlyttende tilsyn.At vejledekan i nogle situationer betyde at gå foran for at vise vejen, og iandre situationer at gå bagerst for at samle alle med op. Det kan ogsåbetyde at udøve myndighed når det er nødvendigt. At vejlede betyderikke at banke folk på plads, men at fastholde dem i deres kald og i deresbevidsthed om at være teolog og præst.

D. Biskoppens tilsyn i en juridisk kontekst

Biskopper er ansat ved kongelig udnævnelse af staten itjenestemandsstillinger i lønramme 39.Bestemmelsen i Danske Lov (DL) 2-17-1 lyder således:

419

På trods af at bestemmelsen stammer fra 1683, anses DL 2-17-1 fortsatat udgøre det retlige grundlag for biskoppens tilsynsfunktion.Bestemmelsen tolkes dog i dag i lyset af, at den på en række områder erblevet modificeret af retssædvane, ændringer i den kirkelige lovgivningog i den øvrige lovgivning.Tilsynet er et retligt tilsyn, altså et tilsyn med at eksisterende regelsætoverholdes, og såfremt dette ikke sker, indebærer tilsynet en adgang tilindgriben.D. 1. Biskoppens tilsyn med provster og præsterNår man taler om biskoppens tilsyn med præster og provster, kan mangroft sagt opdele tilsynsforpligtelsen efter DL 2-17-1 i to forskelligeområder, nemlig et gejstligt tilsyn og et alment legalitetstilsyn.Bestemmelsen suppleres i dag af en række nyere bestemmelser, bådevedrørende tilsynet med præster og provster og tilsynet medmenighedsrådene.

”I hvert Stigt skal være een Superintendent, som Kongen dertilbeskikker og stadfæster, som skal have alle Provster, Præster,(Skoletienere, Dægne og Substituter,) under sig, og holde dem til atgiøre deris Embede, og see til, at alting gaar skikkeligen og ret til, somher befalis.”47

I DL 2-17-9 anførtes det endvidere om biskopperne, at ”De skulle besøgederis Stigtskirker aarligen, saa mange de kunde af Stæd komme,saaledis, at ingen Kirke inden tre Aar bliver Ubesøgt, og flitteligenrandsage om alt det, som her oven for om Provsternis Visitatz mældeter, og intet af alt det forsømme, eller efterlade, som der sagt er, medmindre de selv derfor ville stande til Rette48.”47 Formuleringen er taget fra Retsinformations datasammenskrivning afDanske Lov.48 Formuleringen er taget fra V. A. Secher: ”Kong Christian den Femtis DanskeLov”, G. E. C. Gad 1891.49 August Roesen: ”Dansk Kirkeret”, 3. udg., Den danske Præsteforening 1976,side 23.

D. 1. 1. Biskoppens gejstlige tilsyn med provster og præsterOm biskoppens opgave i relation til stiftets provster og præster følgerdet som sagt bl.a. af DL 2-17-1, at biskoppen skal ”holde dem til at giørederis Embede, og see til, at alting gaar skikkeligen og ret til”.

Om denne visitatsforpligtelse anfører Roesen49, at ”I nutiden, hvortrafikforhold og kommunikationsmidler giver biskoppen langt størremuligheder for at holde sig orienteret om forholdene i stiftet, er en så

420

vidtgående visitatsordning næppe påkrævet, og i praksis findervisitatser da også sted i mere begrænset omfang.”

Endvidere er biskoppens tilsynsforpligtelse i DL 2-17-1 blevet suppleretmed reglerne i lov om domstolsbehandling af gejstlige læresager og medministeriets cirkulære af 2. marts 2009 om forberedelse af gejstligelæresager.Loven – der er fra 1992 – finder ifølge § 1 anvendelse på sager, derindbringes for præsteretten eller bisperetten med påstand om, at entjenestemandsansat eller overenskomstansat præst, provst eller biskopi forkyndelsen eller på anden lignende måde har tilsidesat den danskefolkekirkes bekendelsesgrundlag (læresager).

I nyere regler er der ikke anført nærmere retningslinjer for, hvorledesvisitatsforpligtelsen skal udføres. At der fortsat består envisitatsforpligtelse er dog forudsat i menighedsrådslovens § 22, stk. 7,hvorefter en biskop eller provst ved kirkevisitats kan beramme mødemed menighedsrådet eller dettes valgte medlemmer alene.

Siden sin ikrafttræden har loven kun været anvendt en gang, nemlig iden såkaldte Snedsted-sag. Sagen fandt sin endelige afgørelse ved endom afsagt i Vestre Landsret den 19. januar 1999, hvorved ThistedByrets dom af 26. juni 1996 blev stadfæstet. Som følge heraf blevsognepræsten idømt disciplinærstraf (afsked) i medfør af § 16 i lov omdomstols-behandling af gejstlige læresager for i forkyndelsen eller påanden lignende måde at have tilsidesat den danske folkekirkesbekendelsesgrundlag.

I samrådet udtalte ministeren bl.a. følgende om betingelserne foranvendelsen af lov om domstolsbehandling af gejstlige læresager:”Der er således nogle forudsætninger, som bør være opfyldt, før lovensprocedurebestemmelser kommer i brug. Blandt forudsætningerne er:

Cirkulæret om forberedelse af gejstlige læresager blev til på baggrund afen rapport fra november 2006 udarbejdet af arbejdsgruppen omgejstlige læresager m.v. I rapporten anføres det bl.a. på side 12, at dendaværende kirkeminister var kaldt i samråd i Folketingets Kirkeudvalgden 15. juni 2005, på baggrund af den debat, der fulgte i forbindelsemed ministerens overdragelse af tilsynet med præsten i den såkaldte’Taarbæk-sag’ til en biskop i et andet stift.1. Det må være veldokumenteret, at præsten har udtaltsynspunkter, der må antages for at tilsidesætte folkekirkensbekendelsesgrundlag.2. Der skal ikke blot være tale om enkeltstående udtalelser, derkan opfattes som ”finker, der er røget af panden”. Der må væretale om gentagne udtalelser, som præsten holder fast ved.

421

På samrådet fandt ministeren det endvidere relevant at fremhæveprincippet i DL 2-17-17. Her bestemtes, hvordan biskopperne skulleforholde sig, når de blev stillet overfor lærespørgsmål. Bestemmelsenfastslog bl.a., at superintendenten (det vil sige biskoppen) i læresagerskulle ”bespørge sig med andre Superintendenter, ProfessoribusTheologiæ og de forstandigste Præster, at de kunde svare det, som vistog fast er”.Disse synspunkter blev inddraget i arbejdsgruppens forslag til enindledende procedure for behandling af gejstlige læresager.Arbejdsgruppens forslag lå efterfølgende til grund for ministerietscirkulære om forberedelse af gejstlige læresager.Biskoppens gejstlige tilsyn med stiftets provster og præster er ogsåforudsat i lov om adgang for biskopper til fritagelse i visse tilfælde for atføre tilsyn med en menighed og dennes præster fra 1948.Loven – der var foranlediget af vanskelighederne ved at få den førstekvindelige præst ansat – fastslår i § 1, stk. 1, at når en biskop meddelerministeriet, at vedkommende af særlige grunde ikke finder at kunneføre tilsyn med en sognemenighed, en valgmenighed eller den kirkeligebetjening ved hospitaler, fængsler, stiftelser eller lignende inden forstiftet, kan ministeriet meddele biskoppen fritagelse for at føre dettetilsyn.I lovens § 1, stk. 2, præciseres det, at fritagelsen dog kun gælder fortilsynet med prædikeembedet, sakramenternes forvaltning ogsjælesorgen i det hele.

3. Biskoppen, som fører tilsyn med præsten, må have sørget for at fåpræstens synspunkter grundigt belyst, samtidig med at biskoppenhar gjort det klart for præsten, hvilke synspunkter der efterbiskoppens opfattelse er en tilsidesættelse af bekendelsesgrundlaget.Denne belysning af synspunkter kan ske gennem tjenstlige samtaler,hvor præsten har ret til at medbringe en bisidder. Belysningen afsynspunkterne kan også ske skriftligt.”

422

At en biskop efter loven således fritages for sin tilsynsforpligtelse iforhold til en konkret præst i stiftet, medfører dog ikke, at denne præstherefter står uden for et gejstligt tilsyn. Det fremgår af lovens § 2, atministeriet da foranlediger, at tilsynet overtages af en anden afbiskopperne, som måtte være villig dertil. Såfremt ingen biskop er villigtil at overtage tilsynet, fastslår bestemmelsens 2. pkt., at ministerietoverdrager tilsynet til en anden dertil villig gejstlig, som har embedeinden for folkekirken.

Desuden følger det bl.a. af tjenestemandslovens § 10, at tjenestemandensamvittighedsfuldt skal overholde de regler, der gælder for

vedkommendes stilling. Blandt de regler, der gælder for en præsts og enprovsts stilling, hører bl.a. de autoriserede gudstjenesteordninger ogautoriserede ritualer m.v. Autorisationen giver ordningerne retskraft pålinje med lovbestemmelser.I praksis har det fra bispeside været fremført, at biskoppens varetagelseaf det gejstlige tilsyn som udgangspunkt ikke sker via opsyn og kontrol,men i form af medlevende opmærksomhed fra biskoppens side, og omnødvendigt vejledning. Det er således i praksis kun yderst sjældent atder er behov for foranstaltninger, som kan få følger for præstensansættelsesforhold.

I det daglige udøver biskoppen sit tilsyn med stiftets præster i et nærtsamarbejde med stiftets provster. En biskop vil således løbende havekontakt med stiftets provster. Det er erfaringen at denne kontakt typisker uformel med karakter af almindelig løbende orientering om ogdrøftelse af forholdene i provstierne. Det betyder, at provsten orientererbiskoppen, hvis der er vanskeligheder af den ene eller anden art underopsejling.Et sådant skøn bygger ikke alene på enkeltstående episoder, men tilligepå et helhedsskøn, hvor sådanne episoder efter omstændighederne kanses som manifestationer af, at en præst er på vej mod eller befinder sig ien konflikt med folkekirkens bekendelsesgrundlag.Biskoppernes (og provsternes) tilsyn har i den nyere litteratur senestværet beskrevet i betænkning nr. 1527/2011 om provstestillingen ogprovstiets funktion. Betænkningens afsnit 5.1.1 har overskriften”Overvejelser om tilsynets nutidige indhold”, og biskopperne har i etnotat af 21. februar 2011 givet et nutidigt bud på, hvad det vil sige at”see til, at alting gaar skikeligen og ret til”. På siderne 48-51 ibetænkningen citeres der fra dette notats beskrivelse af fire aspekter aftilsynet:Tilsynet har til opgave at igangsætte og understøtte forpligtende samtaler istiftet om kirkens/kristendommens vilkår, udfordringer og opgaver i densenmoderne virkelighed, vi befinder os i. En vigtig del af tilsynet består i atinspirere og opmuntre til fælles refleksion vedrørende vores grundlag somkristen kirke, at bidrage til formulering af visioner for det lokale arbejde, ogat se dette arbejde i et bredere perspektiv såvel kirkeligt som folkeligt.Herunder hører også initiativer til drøftelser og samarbejde medrepræsentanter for andre kirkesamfund herhjemme og internationalt.Tilsynet har således som funktion af det ene gejstlige embede til hensigt, atbidrage til at evangeliet kan have frit løb blandt mennesker her til lands i2011.”Tilsynet som helhedsperspektiv

423

Tilsynet har ikke mindst gennem visitats-institutionen altid haft fokus pådet lokale kirkelige liv herunder de stedlige ressourcer,samarbejdsforholdene og pastoraternes særlige muligheder ogkompetencer. Samtidig har tilsynet i konstruktiv kritisk dialog med detlokale kirkelige liv videreformidlet tanker og ideer mellem sogne ogprovstier og har på den måde været med til at skabe sammenhæng i detkirkelige arbejde i stiftet og i forhold til folkekirken som helhed. Densamfundsmæssige udvikling udfordrer i disse år folkekirkens sogne- ogpastoratstruktur, idet mange opgaver ikke som hidtil kan løseshensigtsmæssigt med sognet eller pastoratet som ramme, men må tænkesog planlægges i et bredere lokalt samarbejde. I denne situation har tilsyneten særlig opgave i på én gang at have øje for og værdsætte kvaliteten i detenkelte sogns/pastorats arbejde og pege på nødvendigheden af ogmulighederne ved udvikling af mere forpligtende samarbejde på tværs.Dette også af hensyn til de stadig flere præster og kirkeligt ansatte, derganske vist værdsætter den folkekirkelige frihed, selvstændighed ogansvarlighed, men som finder tidligere tiders solistkultur hæmmendearbejdsmæssigt og personligt.Tilsyn som lokalt nærvær og bidrag til kirkelig sammenhængskraftTilsyn som teologisk norm

for at gribe ind i forhold til en given praksis med det perspektiv, at hvisanvisningerne ikke følges, vil der kunne idømmes sanktioner og i yderstekonsekvens rejses læresag. Tilsynets teologiske over- og undertoner spillerimidlertid også en rolle i mange af de mere administrative opgaver, der erhenlagt til biskoppen/stiftet, herunder f.eks. godkendelseskompetenceromkring kirkerenoveringer, hvor konsulenternes udtalelser indgår somvæsentlige bidrag, og hvor biskoppen har mulighed for at medinddragesagens teologisk/kirkelige aspekter i stiftsøvrighedens afgørelse.Tilsyn som opmærksomhed på kvalitet og arbejdsfordeling

Tilsynets teologiske aspekter er tydeligst i det egentlige ”gejstlige tilsyn”med præsternes embedsvirksomhed herunder særligt deres forkyndelsesamt liturgiske og undervisningsmæssige praksis. Biskoppen har ikke aleneret og pligt til vejledning på disse områder, men har også mulighed

424

Tilsynet er også en konstruktiv og kritisk instans i forhold til kvaliteten i detfolkekirkelige arbejde og her specielt i forhold til præsternesembedsvirksomhed. Således indgår biskoppen sammen med provster ogpræster i stiftet i det samarbejdende teologiske fællesskab, der udstikkerretningen for præsternes efteruddannelse. I en folkekirke, der igenerationer med god ret har værdsat frihed, selvstændighed ogselvansvarlighed i embedsudøvelsen og den folkekirkelige mangfoldighedog rummelighed, der udspringer heraf, har der været tradition for attilsynet først greb ind i forhold til præsternes virksomhed, når skriftligeklager meldte deres ankomst på biskoppens skrivebord. Men med reglerne

D. 1. 2. Biskoppens almene legalitetstilsyn med provster og præsterBestemmelsen i DL 2-17-1, således som den er modificeret vedretssædvane og udtrykkelige lovbestemmelser, hjemler ogsåbiskoppens almene legalitetstilsyn med stiftets provster og præster.Dette tilsyn omfatter ikke alene regler, der direkte udspringer afprovstens eller præstens ansættelsesforhold, men også den øvrigelovgivning.

for Arbejdspladsvurderinger, MUS-samtaler og introduktion af en rækkeefteruddannelsesinitiativer (obligatorisk efteruddannelse, provstikurser,provstikonventer, mentorordninger, supervisionsgrupper) har specieltprovsterne fået bedre redskaber til at identificere kvalitetsproblemer ogtilbyde forskellige former for hjælp, før situationen udvikler sig. Detoverordnede ansvar ligger imidlertid stadig hos biskoppen, som også haransvaret for fordelingen af de præstelige ressourcer og tilsynet med, at denpligtige arbejdsbyrde fordeles rimeligt.”

Hvis biskoppen bliver bekendt med, at en provst eller præst overtræderlovgivningen, må biskoppen efter de konkrete omstændigheder i detenkelte tilfælde og ud fra en almindelig proportionalitetsbetragtningsøge at tale den pågældende til rette, udstede et påbud eller indberetteforholdet til ministeriet til videre foranstaltning.

Det betyder, at det er biskoppen, der træffer afgørelse om, hvorvidt enledig sognepræstestilling skal opslås uændret eller ændres, ligesom deter biskoppens kompetence – efter lokal forhandling – at foranledigenedlæggelse og oprettelse af stillinger samt pastoratsomlægninger.

Biskoppen fungerer som arbejdsgiverrepræsentant i forhold til stiftetspræster og provster. Dette fremgår bl.a. af cirkulærskrivelse af 7.februar 1990 om ændret procedure ved fordeling af præstestillinger,hvorefter der for hvert år bliver fastsat et beløb (rammebevilling) til denpræstelige betjening i hvert stift. Dette beløb svarer til et bestemt antalstillinger og skal dække samtlige udgifter til præsternes lønningerherunder også til vikarer. Inden for dette beløb er det biskoppensansvar at tilrettelægge den pastorale struktur i stiftet.

Biskoppens almindelige legalitetstilsyn omfatter både ansættelsesretligeforhold vedrørende stiftets provster og præster – herunder mulighedenfor at udstede visse tjenstlige sanktioner – og et forvaltningsretligt tilsynmed stiftets præster, menighedsråd, provster og provstiudvalg, hvorbiskoppen (eller stiftsøvrigheden) i en række situationer errekursmyndighed, eller hvor biskoppens (eller stiftsøvrighedens)godkendelse skal indhentes.

425

Ved cirkulærskrivelse af 3. januar 2006 om lønanciennitet m.v. fortjenestemandsansatte præster i folkekirken har ministeriet desudenbemyndiget biskopperne til at fastsætte lønancienniteten for præster,der ansættes i en tjenestemandsstilling i folkekirken.

Ved cirkulærskrivelse af 15. marts 2005 om visse ændringer afadministrationen af præsters løn- og ansættelsesvilkår er biskoppernedesuden bemyndiget til på ministeriets vegne at træffe afgørelse i enrække nærmere omtalte sager vedrørende præster og provster,herunder visse disciplinærsager.

Biskoppen skal bl.a. føre tilsyn med, at provster og præster til stadighedlever op til decorum-kravet i tjenestemandslovens § 10.

De ovennævnte eksempler på regler der kodificerer biskoppens rollesom arbejdsgiverrepræsentant, suppleres af den almindeligearbejdsretlige retsgrundsætning om arbejdsgiverens ret til at lede ogfordele arbejdet. Denne grundsætning gælder alle ansatte, uanset om deer ansat som tjenestemænd eller på andre vilkår.Arbejdsgiverens ret til at lede og fordele arbejdet modsvares afarbejdstagerens (præstens og provstens) arbejdspligt50. Dennearbejdspligt har en række accessoriske pligter, herundertroskabspligt/loyalitetspligt, lydighedspligt, decorum og tavshedspligt.Biskoppen kan gribe ind, hvis vedkommende finder, at en præst udførersit arbejde dårligt, herunder hvis en præst ikke lever op til deaccessoriske pligter som f.eks. loyalitetspligten. Et eksempel herpå kanvære, at præsten ikke udviser samarbejdsvilje og måske ligefrem afstårfra at ændre en adfærd, der kan belaste arbejdsklimaet. En biskop bådekan og bør gribe ind, hvis en præst geråder i samarbejdsvanskeligheder.

Betænkningens afsnit 5.1.3 indeholder desuden nedenstående oversigtover tilsynets virkemidler med bemærkning om, at en rækkekompetencer udøves af biskop og provst på skift, i samvirke eller efteraftale:”Biskoppen:•••BispeeksamenKollatsOrdination

I afsnit 5.1.3 i betænkning nr. 1527/2011 om provstestillingen ogprovstiets funktion anføres det bl.a. om tilsynets virkemidler, at det erbaseret på egentlige retsregler, retssædvaner og forholdets natur.

426

50 For en nærmere omtale henvises bl.a. til Aase Garvins artikel ”Biskoppensom stedlig repræsentant for Kirkeministeriet som ansættelsesmyndighed”,Præsteforeningens Blad nr. 25/2000, side 583-586.

••••••••••••

Biskop og provst:•••••••••••Provst:•••••••••••••

Afsnit 5.1.5 i betænkning 1527/2011 om provstestillingen og provstietsfunktion indeholder desuden følgende sammenfatning omtilsynsembedet:

Tjenstlige møder og samtalerMUSAPVBesøg i sogne og pastoraterIndstilling om tillægIndstilling om orlov med og uden løn, herunder også studieorlovProvstikonventerSUS (sogneudviklingssamtaler)SynsudsættelseØkonomisk styring (med provstiudvalg)Myndighedsudøvelse (provstiplan)Administration af rådighedsordningForretningsførende medlem af provstiudvalget”

LedelseMålsætningsdebatInitiativretVejledning og instruktionUddannelse (kompetenceplaner)SygesamtalerOmlægning af tjenesteSamarbejde med tillidsrepræsentanterMentorordningerTeamsamarbejdeOrienteringsmøder ved præsteansættelser

PastoratændringerVisitatsStillingsnormeringTjenestefritagelseAftale tillægGodkende/aftale orlov med og uden løn, herunder studieorlovLUSLandemode og provstemøderStiftspræstemøder/stiftskonventTjenstlige møder og samtalerMyndighedsudøvelse (stiftsplan)Forretningsførende medlem af stiftsrådet

427

”5.1.5Sammenfatning om tilsynsembedet•••••••••

Biskoppen udgør sammen med stiftamtmanden stiftsøvrigheden. De tomedlemmer er ligestillede, og kan de ikke blive enige, må de indbringesagen for ministeriet til afgørelse.Verdslige embedsmænd har siden kirkeordinansen af 1539 deltaget iden kirkelige administration.

Provsten er biskoppens medhjælp.Tilsynet omfatter principielt den samlede folkekirkeligevirksomhed i stift, provsti og sogn.Det gejstlige tilsyn er mere vidtgående end alene tilsynet med degejstlige.Tilsynsembederne forventes, på hver sit niveau, i forhold tilpræsterne at inspirere, vejlede, motivere, skabe arbejdsglæde ogsikre faglig udvikling.Dette skal tjene til at skabe kvalitet i forkyndelsen og sørge for, atfolkekirken er en god og attraktiv arbejdsplads.Der er tale om et retligt tilsyn, men afledt heraf er der en rækkeforventninger om ledelse og inspiration.Tilsynet er en retligt reguleret forpligtelse for biskop og provst.I forhold til menighederne er der forventning om inspiration,vejledning og oplysning ud over de mere pligtmæssige ydelser iform af myndighedsudøvelse og faglig vejledning.Kirkelig ledelse er et vigtigt element i samspil med det klassisketilsyn.”

Stiftamtmandens rolle som en del af stiftsøvrigheden har altid været atvaretage statens interesser.Stiftsøvrigheden fører bl.a. tilsyn med menighedsrådenes forvaltning, ioverensstemmelse med menighedsrådslovens § 45 og § 46, der lydersåledes:”§ 45.Tilsynet med menighedsrådenes økonomiske forvaltningvaretages af provstiudvalget og stiftsøvrigheden efter debestemmelser, der er fastsat herom. Tilsyn med menighedsrådenesfunktion i øvrigt udøves af biskoppen efter reglerne herom.§ 46.Har menighedsrådet truffet en beslutning, der strider modlovgivningen, kan stiftsøvrigheden sætte beslutningen ud af kraft,hvis den ikke er bragt til udførelse. Under behandlingen af sagen kan

Der er dog over tid sket en ændring i fordelingen af opgaver, dervaretages af den verdslige embedsmand – evt. i forening med biskoppen– og de opgaver, som alene varetages af biskoppen. Udviklingen hargenerelt været, at stiftamtmandens opgaver er flyttet mere over på detøkonomiske og bygningsmæssige tilsyn.

428

Som det især fremgår af ordlyden af menighedsrådslovens § 46, stk. 1 og2, har stiftsøvrigheden magtmidler til efter omstændighederne at sikreen effektiv opfølgning af sit tilsyn med menighedsrådene.Det følger af planlovens § 29, stk. 3, at en statslig myndighed kanfremsætte indsigelse mod lokalplanforslag ud fra de særlige hensyn,som myndigheden varetager.Udtrykket ”En statslig myndighed” omfatter også lokale statsligemyndigheder som f.eks. stiftsøvrigheden, jf. en dom fra Vestre Landsret,optrykt som UfR 1983.963 V. I dommen anførtes bl.a., at det ioverensstemmelse med en udtalelse fra Kirkeministeriet lagdes tilgrund, at stiftsøvrighederne er decentrale statslige myndigheder, somefter aftale med Kirkeministeriet påser at lokalplanforslag tagertilstrækkeligt hensyn til kirkerne og deres omgivelser. En stiftsøvrighedfandtes derfor efter kommuneplanlovens § 26 (nu planlovens § 29, stk.3) at være berettiget til at fremsætte indsigelse mod et forslag tillokalplan.Både stiftsøvrigheden og biskoppen indgår i en statsligforvaltningspyramide. Som udgangspunkt betyder det, at:•Ministeriet som overordnet myndighed kan givestiftsøvrighed/biskop tjenestebefalinger og instrukser bådegenerelt og med hensyn til enkeltsager•Ministeriet er rekursmyndighed i forhold til stiftsøvrighedens ogbiskoppens afgørelser

stiftsøvrigheden midlertidigt suspendere den endnu ikke udførtebeslutning.Stk. 2.Undlader menighedsrådet at udføre en foranstaltning, somdet efter lovgivningen har pligt til at udføre, kan stiftsøvrighedenpålægge de medlemmer af menighedsrådet, som er ansvarlige forundladelsen, tvangsbøder.Stk. 3.Stiftsøvrigheden kan anlægge erstatningssag mod etmenighedsrådsmedlem, som er ansvarlig for, at kirkekassen erpåført et tab.Stk. 4.Stiftsøvrigheden kan frafalde sagsanlæg mod, at detpågældende medlem inden en fastsat frist indbetaler et nærmereangivet beløb til kirkekassen. Ved beløbets fastsættelse kan der tageshensyn til den udviste skyld, skadens størrelse ogomstændighederne i øvrigt. Dersom medlemmet indvilliger i atbetale beløbet og indbetaler dette inden den fastsatte frist, kan derikke fremsættes yderligere erstatningskrav mod den pågældende.Stk. 5.Et medlem kan ikke unddrage sig ansvar ved at undlade atstemme.”

429

Disse beføjelser gælder ubetinget, hvor stiftsøvrighedens og/ellerbiskoppens kompetence hviler på delegation. I vidt omfang erstiftsøvrighedens og biskoppens kompetence imidlertid lovbestemt(originær), og dette betyder i praksis visse begrænsninger i denoverordnede myndigheds beføjelser.

•Ministeriet inden for visse rammer af egen drift kan omgørestiftsøvrighedens/biskoppens afgørelser•Ministeriet i enkeltsager eller generelt kan overtage kompetencentil at afgøre sager, der normalt afgøres af det underordnede organ(call-in).

Tilsynet er et retligt tilsyn, altså et tilsyn med, at eksisterende regelsætoverholdes, og såfremt dette ikke sker, indebærer tilsynet en adgang tilindgriben.Sammenfattende kan det anføres, at:Bestemmelsen suppleres i dag af en række nyere bestemmelser, bådevedrørende tilsynet med præster og provster og tilsynet medmenighedsrådene.

D. 2. Sammenfatning om biskoppens tilsyn med provster og præsterBestemmelsen i DL 2-17-1 udgør fortsat det retlige grundlag forbiskoppens tilsynsfunktion, dog modificeret af retssædvane, ændringer iden kirkelige lovgivning og i den øvrige lovgivning.

E. Samarbejdet mellem provst og biskop

430

Provsten er en del af det gejstlige tilsyn, men på biskoppens vegne og påhans ansvar. Derfor må såvel indholdet af, som rammerne for detgejstlige tilsyn, fastlægges i et samarbejde imellem provst og biskop.Dette kan for eksempel ske i forbindelse med den årligelederudviklingssamtale mellem provst og biskop. Samtidig må det

•Biskoppen er gejstlig overøvrighed inden for sit stift•Biskoppen varetager det gejstlige tilsyn med stiftets provster,præster og menigheder•Biskoppen optræder som arbejdsgiverrepræsentant påministeriets vegne i relation til stiftets provster og præster•Biskoppen udøver myndighed over for stiftets menighedsråd efterden derom gældende lovgivning•Biskoppen udgør sammen med stiftamtmanden stiftsøvrigheden,og har i kraft af lovgivningen kompetence til myndighedsudøvelsei forhold til såvel de folkekirkelige myndigheder inden for stiftetsom øvrige myndigheder, f.eks. kommuner

fastholdes, at provsten, som alle andre sognepræster i stiftet, står underbiskoppens gejstlige tilsyn.51Det er vigtigt at biskoppen anerkender provstens og provstiudvalgetsselvstændige kompetence, ligesom det er vigtigt, at provstenanerkender provstiudvalgets selvstændige kompetence. En sådananerkendelse er en af forudsætningerne for et respektfuldt samarbejdeimellem provst og biskop. Samtidig er det forvaltningsmæssigtnødvendigt at biskoppen ikke søger at udøve selvstændig kompetencepå en provsts eller et provstiudvalgs forvaltningsmæssige afgørelser,fordi biskoppen og stiftsøvrigheden i en række sager er ankeinstans.

På det overordnede forvaltningsmæssige plan træffer såvel provstensom biskoppen afgørelser i de sager, hvor de har kompetencen dertil.Sager, der skal indsendes fra præster og menighedsråd til afgørelse afbiskoppen eller stiftsøvrigheden, skal af provsten eller provstiudvalgetforsynes med påtegninger og bemærkninger, der kan hjælpe biskoppeneller stiftsøvrigheden til at træffe korrekte afgørelser. Og biskoppenskal, når præster indsender ansøgninger af forskellig art direkte tilbiskoppen, som hovedregel anmode præsterne om at indsende adtjenestevejen, eller selv indhente provstens bemærkninger.Endelig udøver biskoppen og stiftsøvrigheden også etforvaltningsmæssigt tilsyn med provstens embedsførelse ogprovstiudvalgets virksomhed.

51 Om provstens deltagelse i det kirkelige tilsyn, se Betænkning 1527:”Provstestillingen og provstiets funktion”, s. 17-18.

431

Bilag 5Hidtidig procedure vedrørende regulering affolkekirkens indre anliggenderI det følgende beskrives den hidtidige procedure ved regulering affolkekirkens indre anliggender, for så vidt angår sager om:1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution,herunder autorisation af gudstjenesteordning, autorisation afritualer for kirkelige handlinger, autorisation af afsalmebog samtautorisation af bibeloversættelse.2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse(dåbsoplæring) og konfirmation.

Opregningen er ikke udtømmende, men dækker de områder, dertraditionelt har været anset som indre anliggender, og som hidtil erblevet reguleret ved kgl. resolution eller kgl. anordning.

Fastsættelse af ritualer m.v. for de områder, der er omfattet af begrebetindre anliggender, er regelfastsættelse i lighed med denregelfastsættelse, som sker ved lovgivning i Folketinget på andreområder vedrørende folkekirken.

Siden 1849 har kirkeministeren i medfør af en sædvane haftkompetencen til at foretage den retlige regulering af folkekirkens indreanliggender. Det er kun ministeren, som kan anmode om en kongeligresolution eller kongelig anordning, og der er hverken ved lovgivningvedtaget af Folketinget eller på anden måde fastsat regler om, hvilkenfremgangsmåde ministeren skal anvende i forbindelse med regulering affolkekirkens indre anliggender.Fra lovgivers side anses det for en forudsætning, at ministeren gør brugaf sin kompetence, idet en vis retlig regulering af folkekirkens indreanliggender er nødvendig for, at folkekirken kan fungere. Ministerenskal handle inden for grundlovens rammer, herunder grundlovens § 4,der fastslår, at det er den evangelisk-lutherske kirke, som er den danskefolkekirke.Det er dog praksis, at ministerens indstilling om en kongelig resolutioneller en kongelig anordning er baseret på indstillinger fra biskopperneeller sker på baggrund af rådgivning i form af betænkninger fra udvalg,arbejdsgrupper eller kommissioner med deltagelse af biskopper og

432

andre teologisk sagkyndige samt efter omstændighederne lægfolk ogeventuelt anden sagkundskab end den teologiske.

Der er langvarig tradition for, at biskopperne i den danske folkekirkemødes til drøftelser af fælles anliggender for hele folkekirken. Der erendvidere mangeårig praksis for, at forslag vedrørende folkekirkensindre anliggender drøftes kollegialt biskopperne imellem, og atbiskopperne derefter foretager indstilinger eller kommer medanbefalinger til kirkeministeren med henblik på dennes udvirkning afkongelig resolution eller kongelig anordning. Biskoppen over FærøernesStift og biskoppen over Grønlands Stift deltager i biskoppernes møder,men er ikke medunderskrivere af indstillinger og anbefalinger tilministeren.Det bemærkes, at biskopperne kan beslutte at udarbejde vejledningerog vejledende ritualer, der ikke skal autoriseres ved kongelig resolution,og som derfor ikke kræver ministerens eller Dronningens medvirken.I de drøftelser, som biskopperne har haft om folkekirkens indreanliggender, har biskopperne i praksis tilstræbt, at biskoppernesstillingtagen så vidt muligt har været baseret på enighed. I de tilfælde,hvor ikke alle biskopper har kunnet bakke op om en udtalelse ellerindstiling, har der ikke været tradition for afstemning, men det erfremgået, hvorledes den enkelte biskop har stillet sig til sagenEndelig vil sager om folkekirkens indre anliggender ofte have været ibred høring.Således vil sager om folkekirkens indre anliggender, der afgøres vedkongelig resolution eller kongelig anordning, have været drøftet medbiskopperne og, forinden disse drøftelser finder sted, oftest også haveværet genstand for et udvalgsarbejde.

Der findes ingen regler om, at kirkeministeren er forpligtet til helt ellerdelvis, at følge forslag fra udvalg, arbejdsgrupper og kommissioner.Juridisk set er ministeren således frit stillet.

De skiftende ministre siden 1849 har imidlertid generelt udvist storskønsomhed og været tilbageholdende med selvstændigt at regulere deindre kirkelige anliggender. Denne praksis indebærer, at ny eller ændretregulering af indre anliggender som alt overvejende hovedregelgennemføres under iagttagelse af følgende proces:1. Bredt sammensatte udvalg eller arbejdsgrupper nedsættes efteren dialog med biskopperne til at udrede og udarbejde forslag tilændret eller ny regulering.Udvalg nedsættes typisk ud fra følgende hensyn:

433

Som medlem af regeringen er kirkeministeren underlagt deparlamentariske regler og principper, hvilket blandt andet indebærer, atdet stående folketingsudvalg (Kirkeudvalget) ogfolketingsmedlemmerne kan stille spørgsmål til ministeren.

a) Både gejstlige og ikke gejstlige medlemmer, idet udvalgetssammensætning bør afspejle, at der lægges betydelig vægt på, atlæge personer bliver inddraget i udvalgsarbejdet.b) Folkekirkens bredde og rummelighed.c) Relevant sagkundskab. Hermed tænkes på teologisksagkundskab fx fra universiteter. Det vil ud over teologisksagkundskab efter omstændighederne kunne være relevant atinddrage liturgisk, kirkemusikalsk, filologisk, litterær ogøkumenisk eller anden relevant sagkundskab i udvalget.2. Forslag sendes til høring hos brede folkelige og folkekirkeligekredse, herunder hos de valgte folkekirkelige organer.3. Ministeren og biskopperne drøfter forslagene, så det afklares, ombiskopperne kan tilslutte sig forslagene eller ej.4. På baggrund heraf træffer ministeren beslutning om, hvorvidtforslag skal fremmes eller ej.

434

Bilag 6Justitsministeriets notat af 10. august 2009om grundlovens § 4 og bloktilskud"Notat om forholdet mellem understøttelsespligten i grundlovens § 4 og enomlægning af statens økonomiske støtte til folkekirken til et bloktilskud"blev udarbejdet af Justitsministeriet 10. august 2009 til brug for Udvalgom bloktilskudI regeringsgrundlaget ”Mulighedernes samfund” af 23. november 2007er der i afsnittet om folkekirken bl.a. anført følgende (side 60):1. Indledning”Af hensyn til den brede opbakning bag folkekirkeordningen vilregeringen omlægge statens økonomiske støtte til folkekirken fra ettilskud til præstelønninger mv. til en støtte til de samfundsopgaver,som folkekirken varetager, fx inden for kirkegårdsdrift ogvedligeholdelse af kirkebygningerne. Derfor skal støtten - uden atændre på den økonomiske byrdefordeling mellem staten ogfolkekirken - omlægges til et bloktilskud.”

Udvalget skal – ifølge sit kommissorium – analysere mulighederne for,at statens økonomiske støtte til folkekirken omlægges til bloktilskud,der ydes som (af Folketinget) øremærkede tilskud eller som generelletilskud. Det fremgår i den forbindelse bl.a. af udvalgets kommissorium,at udvalget i sine overvejelser i relevant omfang skal inddragegrundlovens § 4, hvorefter den evangelisk-lutherske kirke er den danskefolkekirke og understøttes som sådan af staten.Udvalget har på denne baggrund anmodet Justitsministeriet om enudtalelse om, hvorvidt den skitserede omlægning af statens økonomiskestøtte til folkekirken vil rejse spørgsmål i forhold til den pligt til atunderstøtte folkekirken, som påhviler staten i henhold til grundlovens §4.I dette notat redegøres der i det følgende for dette spørgsmål. I notatetspkt. 2 redegøres der for indholdet af understøttelsespligten igrundlovens § 4 (2. led). Pkt. 3 indeholder en kort beskrivelse affolkekirkens opgaver og økonomi. Pkt. 4 indeholder Justitsministerietsvurdering af, om den påtænkte omlægning af statens økonomiske støtte

Regeringen nedsatte derfor i oktober 2008 Udvalg om bloktilskud medden opgave at udarbejde modeller for omlægning af statens økonomiskestøtte til folkekirken til et bloktilskud.

435

til folkekirken til et bloktilskud vil rejse spørgsmål i forhold til indholdetaf understøttelsespligten i grundlovens § 4. Der behandles i denforbindelse ikke i øvrigt spørgsmål vedrørende forholdet mellem statenog folkekirken.Grundlovens § 4 indeholder følgende bestemmelse:2. Understøttelsespligten i grundlovens § 4”Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke ogunderstøttes som sådan af staten.”

Bestemmelsen, der har indgået uændret i alle fem grundlove (1849 § 3,1866 § 3, 1915 § 3, 1920 § 3 og 1953 § 4), består af to led. Første ledangiver, at den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke, ogandet led pålægger staten at understøtte folkekirken.

Efter grundlovens § 4 har den evangelisk-lutherske kirke således ensærstilling, derved at denne kirke (og kun den) har en grundlovssikretret til som folkekirke at modtage støtte fra staten.”Tanken om en vis selvstændighed for folkekirken i forhold tilstaten kom også til udtryk i grundlovsudkastets § 2, nu grundlovens§ 4, idet det der siges, at folkekirken understøttes af staten. Ingenville falde på at sige, at statsbanerne understøttes af staten. Dedrives af Staten. Der kan herefter ikke være tvivl om, at den plan forfolkekirkens fremtidige stilling, der blev knæsat af grundloven af1849 – og som efter ordene stadig står ved magt – gik ud på atfolkekirken ikke skulle være en statsinstitution, men enstatsunderstøttet institution, der på lignende måde somkommunerne, grundlovens § 82, under statens tilsyn selvstændigtstyrer sine anliggender.”

Om baggrunden for statens understøttelsespligt i forhold til folkekirkenkan der bl.a. henvises til Alf Ross i Dansk Statsforfatningsret, 3. udg.v/Ole Espersen, side 762, hvor bl.a. følgende anføres:

Alf Ross fremhæver således folkekirkens selvstændige status i forhold tilstaten, men understreger samtidig, at dette forhold ikke fritager statenfor forpligtelsen til at understøtte folkekirken. Alf Ross anfører i denforbindelse bl.a. følgende om statens understøttelsespligt:”Når denne kirke skal understøttes af staten er det ikke fordi dennesom sådan tager standpunkt i religiøse spørgsmål, men fordifolkekirken faktisk er den kirke hvortil den overvejende del affolket bekender sig, og forpligtelsen gælder derfor kun så længedenne faktiske tilstand består.….. Dertil kommer, at den evangelisk-lutherske kirke ikkeunderstøttes som sådan, d.v.s. som et bestemt trossamfund, men

436

Der kan endvidere henvises til bl.a. Henrik Zahle, ”Dansk Forfatningsret”(2003), side 163, og Hans Gammeltoft-Hansen, ”Danmarks RigesGrundlov med kommentarer (redigeret af Henrik Zahle), (2. udg, 2006),side 47, men cfr. bl.a. Knud Berlin, ”Den danske Statsforfatningsret”,Bind 2, 2. udgave (1939), side 364, og H.J.H. Glædemark,”Kirkeforfatningsspørgsmålet i Danmark indtil 1874” (1948), side 265.

kun som folkekirke, d.v.s. kun for så vidt den er det trossamfund,hvortil den overvejende del af den danske befolkning tilslutter sig.”

For så vidt angår indholdet af understøttelsespligten i grundlovens § 4,blev dette spørgsmål i et vist omfang drøftet i forbindelse med 1849-grundlovens tilblivelse. Et udvalg nedsat af den grundlovsgivenderigsforsamling anførte i sin betænkning bl.a. følgende om indholdet afunderstøttelsespligten, jf. beretningen om forhandlingerne paaRigsdagen, spalte 1481:”… Udvalget tilføier den Bemærkning, at Paragraphen ved at befaleFolkekirkens Understøttelse af Staten, - Bestemmelsen afUnderstøttelsens Art og Omfang overlades Fremtidens Lovgivning, -naturligviis ikke forbyder, at andre af Staten anerkjendteReligionssamfund ligeledes understøttes af Staten, forsaavidtSaadant maatte findes rigtigt.”

Spørgsmålet om indholdet af understøttelsespligten i grundlovens § 4 erogså behandlet i den statsretlige litteratur. Om forståelsen af udtrykket”understøttes af staten” anfører Poul Andersen i DanskStatsforfatningsret (1954), side 639, følgende:”Bestemmelsen [i § 68] maa sammenholdes med Grl. § 4, hvorefterFolkekirken understøttes af Staten. Saadan Understøttelse kan, f.s.v.den er af økonomisk Art, navnlig tænkes ydet ved, at der af denalmindelige Statskasse afholdes Udgifter til FolkekirkensGudsdyrkelse, eller Paalæg af Skatter, der uden at gaa ind i denalmindelige Statskasse anvendes til Fordel for FolkekirkensGudsdyrkelse og afpasses efter dennes økonomiske Behov. Efter degældende Love understøttes Folkekirken paa begge Maader…””I§ 4, 2. led,fastslås det, at Folkekirken skal ’understøttes somsådan af staten’. Hvori statens understøttelse af Folkekirkennærmere skal bestå, omtales ikke i grundloven, men er overladt tillovgiver. To bindinger kan dog under alle omstændigheder udledesaf grundlovsbestemmelsen og dens forarbejder. Den ene består i, aten fuldstændig adskillelse mellem staten og Folkekirken erudelukket, så længe det nuværende forfatningsgrundlag ergældende. Den anden er, at statens ’understøttelse’ af Folkekirken

Hans Gammeltoft-Hansen beskriver i en artikel i ”Folketingets festskrifti anledning af grundlovens 150-års-jubilæum” (1999), side 447,understøttelsespligten på følgende måde:

437

Henrik Zahle omtaler i ”Dansk Forfatningsret” (2003), side 157, iforbindelse med sin gennemgang af grundlovens § 68understøttelsespligten i grundlovens § 4:Vedrørende understøttelsespligtens nærmere omfang anfører HenrikZahle i et senere afsnit følgende (Henrik Zahle, a.st., side 164):”Af grl § 4 fremgår, at ’den evangelisk-lutherske kirke er den danskefolkekirke og understøttes som sådan af staten’. Med dennebestemmelse er det pålagt staten at yde folkekirken støtte.Forpligtelsen til støtte forudsætter, som nævnt, dels at kirkensbekendelsesgrundlag er ’evangelisk-luthersk’, dels at det drejer sigom en folkekirke, dvs en kirke med tilslutning fra den overvejendedel af befolkningen. Under disse forudsætninger er statens støttepligtmæssig. Hvilket omfang den økonomiske støtte skal have, måbero på lovgivningsmagten…Anden støtte end økonomisk støttekan være borgerlig (civilretlig) anerkendelse af kirkeligehandlinger og overladelse af civil administration af kirken.””Den understøttelse, som staten er pligtig at yde Folkekirken, er afsåvel økonomisk som anden art.Det nærmere omfang af den økonomiske støtte er overladt tillovgivningsmagten; støtten har gennem en længere periode værefaldende. Samtidig afholder Folkekirken af egne midler (herunderden kirkelige ligning) udgifter til en række almenesamfundsfunktioner, såsom begravelsesvæsen, personregistreringog vedligeholdelse af historiske kirkebygninger. I hvilket omfangstaten faktisk yder økonomisk støtte til Folkekirken, lader sigsåledes vanskeligt opgøre…”Af statens indtægter ydes et bidrag til religiøse formål, nemlig tilden danske folkekirke. Og til denne udgift bidrager såvelmedlemmer af folkekirken som ikke-medlemmer. Ud over dettestatsbidrag dækkes folkekirkens udgifter af kirkelige skatter.”

indbefatter såvel økonomisk som anden støtte. Hvori denne ikke-økonomiske understøttelse nærmere består, endsige dens omfang,kan derimod ikke udledes af § 4 og dens forarbejder. Som eksempelpå dens nuværende karakter og udformning kan nævneshelligdagsloven, folkeskolens undervisning i kristendomskundskabsamt den civilretlige retsvirkning af kirkelig vielse og navngivningved dåb.”

Hans Gammeltoft-Hansen anfører i ”Danmarks Riges Grundlov medkommentarer (redigeret af Henrik Zahle), (2. udg, 2006), side 137, at:

438

Også den ikke-økonomiske støtte må fastlægges nærmere ved lov;af § 4 og dens forarbejder kan nok udledes en pligt til (også) andenstøtte end den økonomiske, men næppe noget om dens nærmerekarakter og omfang. Som eksempler på sådan støtte kan nævneshelligdagsloven (lbkg. Nr. 279 af 17. juni 1983, ændret ved lov nr.

277 af 8. maj 1991) folkeskolens undervisning ikristendomskundskab (jf. lbkg. Nr. 393 af 26. maj 2005, § 5, stk. 2,1c), driften af de teologiske fakulteter og Pastoralseminariet samtden civilretlige retsvirkning af kirkelig vielse og navngivning veddåb.

For så vidt angår den kirkeretlige litteratur, kan der bl.a. henvises tilH.J.H. Glædemark, som i sin disputats om ”Kirkeforfatningsspørgsmålet iDanmark indtil 1874” (1948), side 265, beskriver understøttelsespligteni grundlovens § 4 således:”Endelig skal omtales Statens forfatningsmæssige Pligt – iflg. Grl.s §3 [nu § 4] – til atunderstøtteden evangelisk-lutherske Folkekirke.Da Understøttelsens Karakter og Omfang ikke angives i Grundloven,maatte det efter 5. Juni 1849 blive Lovgivningsmagtens Opgave attræffe Afgørelse herom, hvad Grundlovskomiteen for øvrigt ogsaaudtaler i sin Betænkning. Der kan dog ingen Tvivl være om, at derved Grundlovens Bestemmelse skal forstaas en Understøttelse afbaade materiel og ideel Natur. Dette fremgaar ogsaa af en RækkeUdtalelser i den grundlovgivende Rigsforsamling, først og fremmestaf Kultusminister Madvig, der udtalte, at Understøttelsen delsskulde være pekuniær og materiel, dels skulde bestaae deri, ’atStaten, uden at tvinge Nogen ind i Kirken, tilveiebringer i det ydreLiv al den Sikkerhed for Kirken, som den behøver, at den freder omKirken, freder om Gudsdyrkelsen, yder Gudsdyrkelsen Respect ogsikkrer den mod enhver Forstyrrelse’. Dette har da ogsaa væretTilfældet i Tiden efter Grundlovens Udstedelse. I ideel Henseende erFolkekirken blevet understøttet derved, at Staten har dragetOmsorg for, ikke blot at den evangelisk-lutherske Lære erforedraget i selve Kirken, det teologiske Fakultet ved Universitetet,Pastoralseminariet og Skolen, men ogsaa at Helligdagslovgivningener opretholdt i Overensstemmelse med Kirkens Lære og Krav. Imateriel Henseende er Folkekirken blevet understøttet dels vedBevillinger paa Finansloven, dels ved Indbegrebet af de sidenReformationen til Kirkevæsenet henlagte Ejendomme og Indtægter.””Ganske vist kunne denne bestemmelse muligvis med lidt ’god vilje’forstås således, at den kun pålægger staten at give kirkenmoralskstøtte. Men den naturlige forståelse af udtrykket ’understøttelse’ erdog, at der derved tænkes tillige påøkonomiskhjælp – og sådan erden også blevet forstået i praksis.”

Den grundlovsfæstede forpligtelse til at støtte Folkekirkenindebærer, at en fuldstændig adskillelse mellem stat og kirke ikkevil kunne ske uden en grundlovsændring.”

August Roesen omtaler i sin fremstilling af ”Dansk Kirkeret”, 3. udgave(1976), side 333, at hovedformålet med grundlovens § 4 er ”at hjemlefolkekirken en privilegeret stilling”. Hertil føjes følgende (AugustRoesen, a.st., side 333 f):

439

Preben Espersen anfører i ”Kirkeret – Almindelig del” (1999), side 24 f,bl.a. følgende:”Bestemmelsen i § 4 om, at folkekirken som sådan støttes af staten,har gennem tiden givet anledning til nogen tvivl, men den gængseopfattelse i stats- og kirkeretlige fremstillinger er dog, at ordetunderstøttelse skal forstås i vid forstand som omfattende bådeøkonomisk og moralsk støtte.Hvilket omfang den økonomiske støtte skal have, må bero pålovgivningsmagten. Statens andel af folkekirkens udgifter harimidlertid gennem en længere årrække været konstant procentvisfaldende. Staten har således ikke gennem mange år påtaget sig atyde tilskud til nye aktiviteter, men har tværtimod helt indstilleteller væsentligt nedsat tilskuddene til bestemte formål, således atudgifterne hertil helt eller i højere grad er flyttet over til denkirkelige ligning.

I forbindelse med spørgsmålet om byrdefordelingen mellem statenog folkekirken må det også tages i betragtning, at folkekirkenudfører en række opgaver, som er nødvendige samfundsfunktioner.Væsentligsterbegravelsesvæsenetogdeltagelseipersonregistreringen. Folkekirken finansierer også størstedelen afrestaureringer af danske middelalderkirker, selv om disserestaureringer i høj grad sker i en almen samfundsmæssigkulturhistorisk interesse. Denne interesse kommer til udtryk bl.a.derved, at staten gennem Nationalmuseet stiller særlige krav tilrestaureringernes udførelse. Endelig kan nævnes, at folkekirkenyder et ikke uvæsentligt tilskud til musiklivet, da folkekirken stårsom ansvarlig for videreførelsen af den kirkemusikalske traditiongennem installering og bevaring af værdifulde orgler i kirkerne ogansættelse af højt uddannede organister til videreførelse afkirkemusikken.…

440

Under alle omstændigheder kan det fastslås, at det er vanskeligt atopgøre det samlede økonomiske mellemværende mellem stat ogfolkekirke.

Det er i forbindelse med statstilskuddet gjort gældende afZahle,at’i et sådant bogholderi må også værdien af det offentlige bidrag tilberegning og opkrævning af de kirkelige skatter og afgifter indgå’.Zahle peger dog tillige på, ’at folkekirken som ramme forstørsteparten af befolkningens religiøse opfattelse og aktivitetudgør en kulturel institution, som man allerede i 1849 vedindførelsen af en statslig understøttelsespligt anerkendte ansvaretfor’ [Citaterne er fra Henrik Zahles foreløbige udgave af ”DanskForfatningsret”].

Som eksempler på ikke-økonomisk støtte fra staten til folkekirkenkan nævnes, at staten drager omsorg for de teologiske fakulteter

I betænkning nr. 952/1982 om folkekirkens økonomi afgivet af etudvalg under Kirkeministeriet anføres side 42 følgende ombestemmelsen i grundlovens § 4:”Fortolkningen af denne bestemmelse har gennem tiden givetanledning til meget debat, særligt med hensyn til forståelsen afordet ’understøttes’.Det har således eksempelvis været fremført, at der vedunderstøttelse ikke nødvendigvis behøver være tale om økonomiskunderstøttelse gennem direkte bevillinger på finansloven, men atstaten opfylder sin forpligtelse alene gennem en moralsk støtte tilfolkekirken eller ved at staten stiller sit skatteopkrævningsapparattil rådighed ved opkrævning af kirkeskatter.Den gængse opfattelse i stats- og kirkeretlige fremstillinger er dog,at ordet understøttelse skal forstås i vid forstand, omfattende bådemoralsk og økonomisk støtte - og sådan er bestemmelsen ogsåblevet forstået i praksis.I udvalget har man ikke nærmere drøftet fortolkningen afgrundlovens § 4, idet der fra begyndelsen har været enighed om atlægge den gængse opfattelse til grund for udvalgets arbejde.”

ved universiteterne samt for kristendomsundervisning ifolkeskolen med folkekirkens evangelisk-lutherske kristendom somdet centrale kundskabsområde. Det kan også nævnes, at statentillægger visse kirkelige handlinger civilretlig virkning (vielse ognavngivning ved dåb).”

Den nævnte retsopfattelse er også lagt til grund i den rapport omomlægning af statens tilskud til folkekirken til et bloktilskud, som blevafgivet i oktober 2003 af et udvalg under Kirkeministeriet. I rapporten(side 7) er der således anført følgende:”Det er ikke nærmere omtalt i grundloven, hvordan staten skalunderstøtte folkekirken. Det er imidlertid den gængse opfattelse istats- og kirkeretlig litteratur, at statens understøttelse både skalbestå i en støtte af ’moralsk’ karakter og af en økonomisk støtte,men at det i øvrigt er overladt til lovgiver at bestemmeudformningen og omfanget af støtten.”

Vedrørende mulighederne for at omlægge statens tilskud til etbloktilskud anføres i øvrigt følgende i rapporten (side 20):”En omlægning af statens tilskud til folkekirken til et bloktilskudkunne ud fra en teologisk og kirkeretslig synsvinkel betragtes somen væsentlig ændring i forhold til Grundlovens § 4, efter hvilkenstatens støtte til folkekirken er ensbetydende med, at staten sikrer,at der forkyndes evangelisk-luthersk kristendom i Danmark. Detkunne derfor være spørgsmålet, om den opstillede model for

441

omlægning af statens tilskud til folkekirken til et bloktilskud burdeindgå i en bredere undersøgelse af forholdet mellem stat og kirke.

Om betydningen af bestemmelsen i grundlovens § 4 kan der i øvrigt bl.a.henvises til C.G. Holck, ”Den danske Statsforfatningsret”, 2. del (ved C.Goos og J. Nellermann, 1869), side 262 f, C. Goos og H. Hansen,”Grundtræk af den danske Statsret” (1890), side 35 f., Henning Matzenog Johannes Timm, ”Haandbog i den danske Kirkeret” (1891), side 74 og99, Henning Matzen, ”Den danske Statsforfatningsret”, 4. udgave (1909),side 314, Knud Berlin, ”Den danske Statsforfatningsret”, Bind 2, 2.udgave (1939), side 367 f, H.J.H. Glædemark i sin disputats om”Kirkeforfatningsspørgsmålet i Danmark indtil 1874” (1948), side 265,August Roesen, ”Dansk Kirkeret”, 3. udgave (1976), side 314 og 333 f.,Inger Dübeck, ”Den retlige regulering af kirkernes økonomi i denordiske lande” i Kirkeretsantologi (2004), side 215 f. samt PeterChristensen, ”Folkekirken og finansloven” i Udfordringer til folkekirken(2006), side 53 ff.3.1.Folkekirkens primære indtægter består af tilskud fra staten samtkirkeskat. Folkekirken har herudover bl.a. indtægter, herunder renter,udbytte mv., af kirkens kapitaler samt fra betaling for brug af kirke ogkirkegård.3. Kort om folkekirkens økonomi og opgaver”§20.Af folkekirkens udgifter afholder statskassen:

Udvalget har imidlertid ikke fundet, at denne indvending hartilstrækkelig vægt, idet det såvel af lov om folkekirkens økonomisom af finanslovens anmærkninger om bloktilskuddet, vil fremgå,at statskassen gennem et bloktilskud afholder en del affællesfondens udgifter, og at fællesfondens udgifter bl.a. skalomfatte løn og pensioner til folkekirkens præster og provster.”

De nærmere regler om statstilskud til folkekirken er fastsat i § 20 i lovom folkekirkens økonomi, jf. herved lovbekendtgørelse nr. 560 af 17.juni 2009. Den pågældende bestemmelse, der har overskriften”statstilskud”, er sålydende:1) Lønninger, pensioner og andre ydelser til biskopperne.2) Pensioner og efterindtægt i henhold til lov om tjenestemandspensionvedrørende provster og præster.3) Udgifterne ved den kirkelige betjening af Christiansø og Hirsholmene.

442

Stk. 2. Statskassen yder herudover et årligt tilskud til fællesfondensvarende til 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til provster ogpræster. Det antal stillinger, der finansieres som nævnt i 1. pkt.,fastsættes på de årlige finanslove.

Under de gældende regler for folkekirkens økonomi afholdes udgiftervedrørende løn til præster og provster således delvis af statens tilskudog delvis af folkekirkens fællesfond, det vil sige på et nationalt niveau.Løn til biskopper samt pension til tidligere præster, provster ogbiskopper afholdes fuldt ud af staten. Staten yder desuden i begrænsetomfang tilskud til restaurering af kirker. Udgifter vedrørendekirkegårdsdrift og vedligeholdelse af kirkebygninger afholdes på lokaltniveau af sognenes kirkelige kasser, som menighedsrådene har ansvarfor inden for bevillingsmæssige rammer, der fastsættes afprovstiudvalgene. Desuden finansieres løn til et mindre antalpræstestilling af de lokale kirkelige kasser.3.2.For så vidt angår folkekirkens opgaver kan disse overordnet setopdeles i to hovedgrupper.Den ene gruppe vedrører kirkelig betjening, mens den anden gruppevedrører folkekirkens varetagelse af samfundsopgaver.Kirkeministeriet har oplyst, at den sidstnævnte gruppe bl.a. anses for atomfatte bevarelse af kulturarv i form af vedligeholdelse af kirker,kirkers historiske inventar og kirkegårde m.v., begravelsesvæsenet iform af drift og vedligeholdelse af kirkegårde samt funktionen sombegravelsesmyndighed, vielse med borgerlig gyldighed ogpersonregistrering i form af registrering af alle, der fødes og dør iDanmark (bortset fra Sønderjylland) samt administration afnavneændringer. Desuden bidrager folkekirken på flere områder til detkulturelle og samfundsmæssige liv på en måde, som rækker ud over detdecideret kirkelige. Det gælder bl.a. inden for musik og kunst.

Stk. 3. Endvidere udreder statskassen tilskud, hvis størrelse fastsættespå finansloven, dog mindst 14 mill. kr. årligt, til restaurering af kirker ogaf kirkers historiske inventar samt særligt bevaringsværdigegravminder.”

Fælles for alle de nævnte områder er, at de primært finansieres affolkekirkens egne midler. Staten yder tilskud i begrænset omfang (ca. 14mio. kr. årligt) til restaurering af kirkebygninger og kirkers historiskeinventar, jf. herved bestemmelsen i § 20, stk. 3, i lov om folkekirkensøkonomi, som er omtalt ovenfor under pkt. 3.1.

Staten bidrager også via tilskuddet til præsteløn til at dække enbegrænset del af lønudgifterne vedrørende personregistrering, ogudgifter vedrørende navneændringer dækkes i et vist omfang vedoverførsel fra staten til folkekirken af det gebyr, som borgere betaler iforbindelse med navneændring.Adskillige af de anførte opgavers løsning har gennem århundrederværet varetaget af kirken. I relation til begravelsesvæsenet er det bl.a.443

oplyst, at når denne opgave primært varetages af folkekirken, hængerdet sammen med, at der i århundreder har været kirkegårde vedkirkerne, og at der, bortset fra et mindre antal kirkegårde ellerbegravelsespladser, som tilhører andre trossamfund, ikke har væretønsker om at få godkendelse til at anlægge andre begravelsespladser.

3.3.Om udviklingen i statens tilskud fra 1849 (hvor den første grundlovblev indført) til i dag har Kirkeministeriet oplyst følgende:Statens økonomiske støtte til folkekirken udspringer som nævnt afgrundlovens § 4, ifølge hvilken ’Den evangelisk-lutherske kirke erden danske folkekirke og understøttes som sådan af staten’.”Statenstilskud i perioden 1849 - 1919I de første årtier efter grundloven var den økonomiske støtte dog afbegrænset omfang. Det skyldtes, at folkekirken stort set kunnefinansieres af indtægter fra præstegårdsjord og de forskelligeforpligtelser, som landets indbyggere fra gammel tid havde til atbetale afgifter i form af bl.a. tiende i forbindelse med landbrug og’præstepenge’ i byerne.I årene omkring grundlovens ikrafttræden kom biskopperne på fastløn, der blev betalt af staten. Det var en konsekvens af, at statenhavde overtaget de kapitaler m.v., som tidligere finansieredebispeembederne.I sidste halvdel af 1800-tallet ydede staten desuden tilskud tilopførelse af nye kirker og tilskud til løn ved præsteembeder, derikke havde et økonomisk fundament i form af de forskellige afkastog ydelser, som ellers finansierede præsteembederne.Statens tilskud 1919 - 1969

Tilsvarende er det, for så vidt angår personregistreringen, oplyst, at dengrundlæggende civile personregistrering i Danmark omfatterregistrering af alle, der fødes og dør i Danmark. Denne registrering har ica. 360 år været varetaget af sognepræsterne i folkekirken. ISønderjylland varetages den grundlæggende civile personregistreringdog af kommunerne. Det er en videreførelse af den ordning, som vargældende i Sønderjylland, mens landsdelen hørte til Tyskland.

Efter år 1900 svandt folkekirkens mulighed for ’selvfinansiering’hastigt ind.

444

Dels på grund af lovgivning om tiendeafløsning oggrundbyrdeafløsningsamtafskaffelseafindbyggernes(folkekirkemedlemmernes)forskelligeandrehistoriskeforpligtelser til løbende at betale forskellige afgifter til kirken. Delspå grund af jordreformerne, som bl.a. omfattede udstykning afpræstegårdsjord. Og endelig på grund af den almindeligeøkonomiske udvikling i det danske samfund.

Det medførte, at der i 1919 blev vedtaget en lønningslov forfolkekirkens tjenestemænd uden for København og Frederiksberg.Den indebar, at medlemmer af folkekirken skulle til at betale enkirkeskat til ’præsteembedernes fællesfond’ (siden 1986 blotbetegnet som ’fællesfonden’), som betalte en del af præstelønnen.Den medførte desuden en forøgelse af statens tilskud til løn ogpension til præster, samt at staten forpligtede sig til at betale op til50 % af pensionen til præster.

Fra begyndelsen af 1920'erne skete en markant forøgelse af statenstilskud til løn og pension til præster og provster. Statens tilskud tilpræsteløn blev i øvrigt øget flere gange i løbet af de følgende årtier iforbindelse med, at lønningsloven blev revideret.Ved lønningsloven af 1969, som blev vedtaget sideløbende medtjeneste-mandsloven, blev der fastsat en procentvis byrdefordelingmellem staten og fællesfonden.Byrdefordeling: 60 % fra staten og 40 % fra fællesfondenStaten skulle herefter betale 60 pct. af såvel løn som pension tilpræster og provster, og fællesfonden skulle betale 40 pct. Det blevdog fastholdt, at statskassen fuldt ud skulle betale biskoppernesløn, stiftsøvrighedernes og bispeembedernes kontorhold samtudgifter til drift og vedligeholdelse af bispegårdene. Dennesærstilling for biskopper og bispeembeder var begrundet i, atstaten i sin tid havde overtaget de indtægter og kapitaler, somhavde finansieret bispeembederne.I 1984 dækkede statens tilskud reelt kun ca. 50 pct.

Det skyldtes, at der i 1970'erne var blevet gennemført en ordningmed rådighedstillæg til præster, som blev fuldt ud finansieret affællesfonden. Desuden var der blevet oprettet et antaldeltidsstillinger som hjælpepræst for at imødekomme behov, derudsprang af befolkningsudviklingen. Disse stillinger blev ogsåfinansieret fuldt ud af fællesfonden.I 1984 blev der på baggrund af et udvalgsarbejde udformet ensærskilt lov om folkekirkens økonomi (lov nr. 645 af 19. december1984). Denne lov trådte ved sin ikrafttræden den 1. januar 1986bl.a. i stedet for den hidtidige lov om folkekirkens lønningsvæsen.Særskilt lov om folkekirkens økonomi - ny byrdefordeling

På trods af den fastsatte procentfordeling af byrden kom statenstilskud til løn og pension til præster i løbet af de følgende åralligevel gradvis til at udgøre en stadig mindre del af de samledeløn- og pensionsudgifter.

Med økonomiloven blev der gennemført en omlægning af statenstilskud til folkekirken. Udgangspunktet for omlægningen var, ifølgebemærkningerne til lovforslaget, at statens tilskud til folkekirkenhverken skulle forhøjes eller nedsættes. Samtidig ønskede man

445

imidlertid, at tilskuddet inden for den uændrede økonomiskeramme skulle tilrettelægges på en administrativt merehensigtsmæssig måde end tidligere.Det administrativt mere hensigtsmæssige opnåede man bl.a. ved atophæve den særordning, hvorefter præsters rådighedstillæg og løntil hjælpepræster fuldt ud blev finansieret af fællesfonden, og ladedisse udgifter finansiere af statstilskud og fællesfond i fællesskab ilighed med den øvrige løn til præster og provster.

Man fandt endvidere, at det administrativt og regnskabsmæssigtville være en forenkling, hvis pensionsudgiften vedrørendetjenestemandsansatte præster og provster blev samlet hos staten istedet for at være delt mellem staten og fællesfonden.

Som konsekvens heraf blev fordelingsnøglen for løn og pension tilpræster ændret med lov om folkekirkens økonomi, så statenderefter skulle yde et tilskud svarende til 40 pct. af lønnen tilprovster og præster, inklusive hjælpepræster, men samtidigovertog den fulde byrde ved pension til tjenestemandsansattepræster.

Ved omlægningen blev det samtidig tilstræbt, at staten skulleanerkende en forpligtelse til at medvirke til vedligeholdelse afkirkebygninger og deres historiske inventar. Det skete ved, at det iøkonomiloven blev bestemt, at staten skal yde et tilskud tilrestaurering af kirkebygninger og inventar på mindst 14 mio. kr.årligt. Endnu et led i omlægningen var, at udgifterne vedbispeembedernes og stiftsøvrighedernes kontorhold og ejendommeblev flyttet fra staten til fællesfonden, hvorimod løn og pension tilbiskopperne fortsat betales af staten.Ligesom tilfældet havde været efter 1969 blev der i løbet af få årefter 1985 indført nye undtagelser fra den fastsatteprocentfordeling af udgifterne til præsters løn og pension.Nye undtagelser fra procentfordelingenVed en ændring af økonomiloven i 1997 blev det bestemt, atlønudgiften i forbindelse med specialpræstestillinger, dvs.præstestillinger ved institutioner eller for grupper af personer, forhvilke der ikke er valgt menighedsråd, finansieres fuldt ud affællesfonden og ikke skulle være omfattet af den generelle 40/60-fordeling af præstelønnen mellem staten og fællesfonden. Denneændring var begrundet i et ønske om, at man kunne imødekommefolkekirkens ønske om flere præstestillinger, uden at det medførteen forøgelse af statens tilskud til præsteløn.Med lov nr. 1567 af 20. december 2006 blev der igen ændret påfinansieringen af præstelønnen. Ordningen med, at lønnen tilspecialpræstestillinger fuldt ud blev finansieret af fællesfonden,blev ophævet, så disse stillinger finansieres på samme måde som

446

Justitsministeriet er anmodet om at vurdere, om en omlægning afstatens økonomiske støtte til folkekirken til et bloktilskud vil rejsespørgsmål i forhold til grundlovens § 4.4. Justitsministeriets vurdering

Samtidig blev der imidlertid med lov nr. 1567 også skabt mulighedfor, at der kan oprettes lokalt finansierede præstestillinger. Løn ogpensionsbidrag vedrørende disse stillinger udredes af fællesfonden,som får udgifterne refunderet af kirkekasserne i de sogne, hvor delokalt finansierede præster er ansat. Selv om disse stillingerfinansieres af lokale midler er det også for disse stillingerkirkeministeren, som er ansættelsesmyndighed.”

almindelige sognepræstestillinger med 40 % fra staten og 60 % frafællesfonden.

I grundlovens § 4 er det fastsat, at ”den evangelisk-lutherske kirke erden danske folkekirke og understøttes som sådan af staten.”Bestemmelsens 2. led – om at folkekirken (som sådan) understøttes afstaten – har gennem tiden givet anledning til nogen tvivl, men dengængse opfattelse i statsretlig og kirkeretlig litteratur er dog, atudtrykket ”understøttelse” skal forstås i vid forstand, dvs. som enforpligtelse for staten til at yde både økonomisk og moralsk støtte.Bestemmelsen er også blevet forstået sådan i praksis. Der henvisesherved nærmere til det, som er anført ovenfor under notatets pkt. 2.Efter Justitsministeriets opfattelse må bestemmelsen i grundlovens § 4således antages at indebære en forpligtelse for staten til at yde en visøkonomisk støtte til folkekirken. Dette er også tidligere lagt til grund iforbindelse med den daværende justitsministers besvarelse af 19. april447

Det er i den forbindelse oplyst, at der vil være tale om at omlæggestatens økonomiske støtte til folkekirken fra et tilskud tilpræstelønninger mv. til en støtte til de samfundsopgaver, somfolkekirken varetager med hensyn til kirkegårdsdrift, vedligeholdelse afkirker og kirkers historiske inventar samt personregistrering mv. Det ersamtidig oplyst, at nogle af de opgaver, som i dag finansieres overfinansloven, vurderes at have en særlig statslig karakter, og at derderfor formentlig vil blive tale om, at de ikke omfattes af et bloktilskud,men fortsat bliver finansieret særskilt over finansloven. Den påtænkteomlægning af statens økonomiske støtte til folkekirken vil efter detoplyste ikke indebære ændringer i det (samlede) beløb, hvormed statenstøtter folkekirken.Om den skitserede model for en omlægning af statens økonomiskestøtte til folkekirken skal Justitsministeriet udtale følgende:

Det er i forbindelse med tidligere forslag om omlægning af statensøkonomiske støtte til et bloktilskud blevet anført, at bestemmelsen igrundlovens § 4 indebærer en forpligtelse for staten til (specifikt) at ydetilskud til den kirkelige forkyndelse, jf. herved bl.a. folketingsdebattenden 3. marts 2000 vedrørende et forslag til folketingsbeslutning(fremsat af Kristeligt Folkeparti) om nedsættelse af en kommission medhenblik på at omlægge statens økonomiske støtte til folkekirken ogundersøge den civile registrering (gengivet i Folketingets Forhandlinger1999-2000, spalte 4852 ff.).

2001 af et samrådsspørgsmål stillet den 12. marts 2001 af FolketingetsKirkeudvalg.

Efter Justitsministeriets opfattelse ses der imidlertid ikke at væreretskildemæssige holdepunkter for en sådan retsopfattelse. Som anførtovenfor i notatets pkt. 2 er der i forarbejderne til 1849-grundloven givetudtryk for, at understøttelsens art og omfang overlades til fremtidenslovgivning. Denne opfattelse genfindes også i den statsretlige ogkirkeretlige teori og er desuden tidligere lagt til grund i praksis. Denhistoriske udvikling viser endvidere, at statens tilskud til folkekirkengennem tiden er undergået markante ændringer, idet man er gået fra enordning, hvor staten i perioden fra 1849 til 1919 kun i begrænsetomfang bidrog med økonomiske tilskud til folkekirken (som primærtblev anvendt til at betale biskoppernes løn) og til en ordning i dag, hvorstaten primært yder tilskud til præstelønninger mv., men samtidig ogsågiver tilskud til bl.a. restaurering af kirker og kirkers historiske inventarsamt særligt bevaringsværdige gravminder, jf. nærmere herom ovenforunder notatets pkt. 3.På baggrund af forarbejderne til grundlovens § 4, den statsretlige ogkirkeretlige teori samt praksis på området må det efterJustitsministeriets opfattelse antages at være overladt til Folketinget atbeslutte den nærmere karakter af statens støtte til folkekirken,herunder dennes art og omfang. Man kan altså ikke generelt fastslåkarakteren af den økonomiske støtte, som staten efter grundlovens § 4er forpligtet til at yde til folkekirken.

448

Det er derfor Justitsministeriets opfattelse, at en omlægning som denpåtænkte af statens økonomiske støtte til folkekirken fra et tilskud tilpræstelønninger mv. til en støtte til de samfundsmæssige opgaver, somkirken varetager med hensyn til restaurering af kirker,begravelsesvirksomhed, personregistrering mv., ikke kan antages atrejse spørgsmål i forhold til grundlovens § 4. Der kan herved også pegespå, at disse opgaver gennem århundreder er blevet varetaget som en delaf folkekirkens virksomhed.