Klima-, Energi- og Bygningsministeriet d. 12. november 2013

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Ændring af direktiv 2003/87/EF om en ordning for handel med kvoter for

drivhusgasemissioner i Fællesskabet med henblik på i 2020 at gennemføre en

international aftale om anvendelse af en global markedsbaseret foranstaltning i

forbindelse med emissioner fra international luftfart

KOM(2013) 722 endelig

1. Resumé

EU-Kommissionen har fremsat et direktivændringsforslag, der reducerer antallet af emissioner, derer omfattet af EU’s kvotehandelssystem for luftfart. Forslaget skal bl.a. ses som et tiltag til atforbedre det internationale forhandlingsklima for en global løsning med virkning fra 2020.Forslaget indebærer at samtlige ruter til og fra 3. lande undtages i 2013. I perioden 2014-20omfattes den del af ruten til og fra 3. lande, der foretages inden for Det Europæiske ØkonomiskeSamarbejdsområdes (EØS) landenes luftrum. Herudover undtager forslaget ikke-kommercielleoperatører med en udledning på under 1000 tons årlig, samt ruter mellem EØS og udviklingslande,der tegner sig for mindre end 1 pct. af den globale luftfartsaktivitet.Endeligt indeholder forslaget visse administrative lempelser fsva. rapporterings- ogverifikationskrav.

2. Baggrund

I 2008 vedtog EU-landene, at CO2udledningen fra luftfart skulle omfattes af EU’skvotehandelssystem fra 2012. Dette indebar, at udledningen fra fly, der afgik til og ankom fra 3.lande skulle omfattes af EU’s kvotehandelssystem. Således blev der lagt et kvoteloft for luftfart,hvoraf 15 % skulle auktioneres og resten ville blive tildelt som gratis kvoter. Kvoterne ville blivefordelt efter de enkelte operatørers aktivitet.Internationalt har der været betydelig kritik af EU’s kvotehandelssystem, da flere lande mente, atdet krænkede deres suverænitet ved, at udledninger fra deres lufthavne og internationalt luftrumblev omfattet af en regional regulering. Som følge heraf har disse lande løbende kritiseret EU-landene i FN’s luftfartorganisation ICAO (International Civil Aviation Organisation), og visse landehar ligeledes nægtet at efterkomme bestemmelserne i reguleringen. EU besluttede som følge herafmidlertidigt at undtage ruter til og fra 3. lande i 2012 med det såkaldte stop-the-clock direktiv forherigennem at forbedre forhandlingsklimaet forud for ICAO-forsamlingen i efteråret 2013.EU-Kommissionen angiver overordnet, at EU-landene er gået forrest ved at inddrage sektorensemissioner i EU’s kvotehandelssystem, som samtidig vurderes at have været en afgørende drivkraftfor de internationale drøftelser i ICAO.På ICAO’s 38. forsamling i efteråret 2013 blev det besluttet at arbejde mod en globalmarkedsbaseret foranstaltning med implementering i 2020. Imidlertid var der ikke opbakning blandtet flertal af lande til regionale markedsbaserede foranstaltninger, med mindre de blev baseret påaftaler mellem lande, hvilket var en klar henvisning til EU’s regulering.

EU-Kommissionen anser det for hensigtsmæssigt at sænke den andel af luftfartens emissioner, somfor nuværende er omfattet af EU’s kvotehandelssystem med henblik på at sikre yderligere dynamiki den videre internationale forhandlingsproces samt sikre opfølgning på konklusionerne fra ICAO’s38. forsamling.

3. Formål og indhold

Kommissionen har fremsat et direktivforslag (KOM(2013) 722 endelig). Der er tale om et forslag tilændring af EU’s kvotehandelsdirektiv (2003/87/EF), og det har til formål at sænke andelen afomfattede emissioner i perioden 2013-20 for at sikre yderligere fremdrift i de internationaleforhandlinger frem mod implementeringen af en global markedsbaseret mekanisme i 2020.Forslaget omfatter EU-landene samt Liechtenstein, Norge og Island – dvs. medlemmerne af detEuropæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) – og foreslår følgende:----Flyvninger inden for EØS omfattes fuldt ud som hidtilRuter til og fra 3. lande undtages som helhed for 2013I perioden 2014-20 vil flyvninger til og fra 3. lande være omfattet for den del afemissionerne, der finder sted i EØS luftrumI perioden 2014-20 vil flyvninger på ruter mellem EØS-lande og udviklingslande, der tegnersig for mindre end 1 pct. af den globale luftfartsaktivitet, ikke være omfattet af direktivetsbestemmelserIkke-kommercielle operatører, dvs. private operatører og operatører der ikke har etkommercielt certifikat, der udleder mindre en 1.000 tons CO2, undtages ligeledes fradirektivets bestemmelser frem til 2020 – svarende til ca. 2200 af de nu ca. 3500 omfattedeluftfartsoperatører i EU. Disse 2.200 operatører tegner sig for 0,2 pct. af CO2udledningerne.

Indskrænkningen af dækningsområdet m.v. betyder, at antallet af luftfartskvoter, mængden afallokerede gratiskvoter samt auktioneringspuljen reduceres tilsvarende.Forslaget indeholder samtidig visse administrative lempelser, da mindre operatører medudledninger under 25.000 tons CO2– mod nuværende 10.000 tons - samt operatører for de ruter, dergår og ankommer fra 3. lande, kan lægge EU-Kommissionens eksisterende forsimplederapporteringsværktøj til grund for emissionsopgørelserne, samt herigennem undlade løbende atverificere.Endvidere foreslås en ændret kadence for rapportering af emissionerne for perioden 2013-14, ved atder rapporteres samlet for disse to år i 2015.I forbindelse med præsentationen af forslaget, har EU-Kommissionen oplyst, at emissioner overhavet mellem EU’s hovedland og oversøiske lande og territorier ("dependecies and territoriums")samt udledninger i disses luftrum undtages, hvilket jf. EU-Kommissionen omfatter Færøerne ogGrønland.Hvis der vedtages en global markedsbaseret foranstaltning i ICAO med virkning fra 2020fremsætter EU-Kommissionen et revisionsforslag af nærværende direktiv, såfremt det erhensigtsmæssigt.Forslaget skal være implementeret inden for 3 måneder fra forslagets vedtagelse.

Det vil fortsat være det enkelte EØS-land, der står for tildelingen af gratis kvoter og auktioneringenaf kvoter.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Parlamentet har endnu ikke udtalt sig.

5. Nærhedsprincippet

Forslaget reviderer EU’s kvotedirektiv (2003/87/EF) og luftfartsdirektiv (2008/101/EF), og der ersåledes tale om revision af eksisterende harmoniseringsbestemmelser i EU.Som følge heraf vurderes nærhedsprincippet at være opfyldt.

6. Gældende dansk ret

Direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) og 2008/101/EF (luftfartsdirektivet) er gennemført i dansklovgivning ved lov nr. 1095 af 28/11/2012 om CO2-kvoter.

7. Konsekvenser

Lovmæssige konsekvenserDe lovgivningsmæssige konsekvenser af forslaget analyseres for indeværende.Administrative konsekvenser for staten.Forslaget vurderes umiddelbart at medføre en lempelse af kvoteadministrationen og håndhævelsen,idet ikke-kommercielle operatører, der udleder mindre end 1000 tons CO2årligt fritages medforslaget.Administrative konsekvenser for erhvervslivetBåde fritagelsen af små ikke-kommercielle operatører under 1000 tons CO2, samt at små operatørermed udledninger under 25.000 tons vil kunne undlade verifikation ved at benytte sig af det af EU-Kommissionen godkendte forsimplede rapporteringsværktøj, vil reducereadministrationsomkostningerne for de små operatører betydeligt. Samlet vil erhvervet opleve enlempelse af den administrative byrde, om end operatører med en årlig udledning på over 25.000tons vil opleve en nogenlunde uændret administrativ byrde.Statsfinansielle konsekvenserDer vil være statsfinansielle konsekvenser ved forslaget, idet der vil blive auktioneret færreluftfartskvoter med et lavere provenu til statskassen til følge. I et samlenotat fra februar 2013omhandlende stop-the-clock forslaget vurderede regeringen, at den danske stats forventede årligeprovenu fra kvotesalget ville blive reduceret med 14 mio. kr. ved den aktuelle kvotepris på 5 euro.Nærværende forslag forlænger i hovedtræk stop-the-clock direktivet i 2013, og som følge herafvurderes de statsfinansielle konsekvenser med nogen forsigtighed, at være nogenlunde de sammeved en kvotepris på 5 euro.Fra 2014-20 vil der blive udstedt flere luftfartkvoter, og som følge heraf vil det årlige provenutabblive reduceret i årene 2014-20 ift. 2012-13 under antagelse af en kvotepris på 5 euro.BeskyttelsesniveauetDer vil på lang sigt være tale om forhøjelse af beskyttelsesniveauet, da forslaget er tiltænkt at sætteskub i de internationale forhandlinger og herigennem omfatte de globale udledninger frem for alene

udledninger, der knytter sig til EØS-området. Dette vil i sagens natur dog afhænge af, at man når ihus med en international aftale. For perioden 2013-2020 vil dækningsområdet blive reduceret,hvorved færre udledninger vil være omfattet. EU-Kommissionen vurderer, at for perioden 2014-2020 vil ca. 39 pct. af emissionerne være dækket i forhold til den oprindelige regulering. Dermed erder tale om en midlertidig forringelse af beskyttelsesniveauet.

8. Høring

Forslaget er sendt i høring til de dansk administrerede luftfartsoperatører og interessenter medhøringsfrist den 12. november 2013.

9. Generelle forventninger til andre landes holdnigner

Der er generelt enighed blandt EU-landene om, at der er behov for en ændring af EU’skvotehandelssystem som følge af de spændinger, luftfartsdelen af kvotedirektivet har medførtinternationalt såvel som udfaldet af ICAO-forsamlingen i efteråret 2013. Flere lande udtrykker dogbekymring for, om forslaget tager tilstrækkelig hånd om kritikken af EU.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen er enig i behovet for en revisionen af det oprindelige direktiv som følge af udfaldet afICAO-forsamlingen 2013 og kan principielt støtte det fremsatte forslag.Samtidig tegner international luftfart sig for 3 % af de globale udledninger med en betydelig fortsatvækst. Regeringen finder i det lys, at sektoren bør påtage sig sin del af klimaansvaret.For såvel klimaet som erhvervet er man bedst tjent med en global løsning, men samtidig er detregeringens vurdering, at sektoren skal være omfattet af EU’s klimaregulering, frem til derforeligger en international regulering grundet den betydelige vækst i sektorens udledning.Derudover vurderes det, at EU’s regulering har haft en afgørende betydning for, at der nuinternationalt arbejdes på en løsning, og regeringen ønsker dette pres opretholdt frem til, at derglobalt vedtages foranstaltninger.Fra dansk side vil man dog opfordre til en løbende dialog med tredje lande med henblik på atfremme det internationale forhandlingsklima og signalere lydhørhed, under hensynstagen til at deter lande og regioners suveræne ret at lovgive på eget område.For så vidt angår selve bestemmelserne i forslaget støtter regeringen, at dækningsområdetindskrænkes som følge af udfaldet af ICAO-forhandlinger, herunder at det kun er den del af ruten tilog fra 3.lande, som ligger inden for EØS luftrum, der omfattes af bestemmelserne.Samtidig støtter regeringen de tiltag, der lemper den administrative byrde af såvel administrationensom håndhævelsen af ordningen.I de videre forhandlinger vil Danmark ligeledes være opmærksom på, at administrationen oghåndhævelsen, der knytter sig til det ændrede dækningsområde ikke foranlediger unødige byrder ierhvervet eller hos myndigheder. I den anledning støtter Danmark, at operatører kan vælgeforsimplede tilgange til at rapportere deres CO2-udledning.Fra dansk side støtter man en hurtig implementering af direktivforslaget, idet man vil arbejde for, enimplementeringsfrist der er praktisk mulig at opfylde.