KEB, Alm.del - 2013-14 - Bilag 160: Grund- og nærhedsnotat vedr. Kommissionens skifergashenstilling

1. ResuméKommissionen har med C(2014) 267 final af 22. januar 2014 fremsendt henstilling fraEU-Kommissionen om minimumsprincipper for efterforskning og produktion af kulbrin-ter (såsom skifergas) ved hjælp af hydraulisk højvolumenfrakturering (fracking). Hen-stillingen vedrører en række forhold i relation til efterforskning og indvinding af kul-brinter fra undergrunden (såsom skifergas) ved hjælp af hydraulisk højvolumenfrakture-ring. Henstillingen skal sikre, at efterforskning og indvinding af kulbrinter(såsom ski-fergas)ved hjælp af hydraulisk højvolumenfrakturering udføres på en klima-, miljø- ogsikkerhedsmæssig forsvarlig måde med en maksimal lovgivningsmæssig klarhed og for-udsigelighed for kompetente myndigheder, borgere og operatører (selskaber) for atfremme udviklingen af sektoren. Medlemsstaterne forventes at have implementeret mi-nimumprincipperne i henstillingen senest 6 måneder efter henstillingen er offentliggjort.Kommissionen ønsker en status for opfølgning i medlemsstaterne på henstillingen på år-lig basis og første gang i december 2014. Da henstillingen ikke er retligt bindende, vilhenstillingen ikke have direkte lovmæssige konsekvenser. Mange af minimumsprincip-perne i henstillingen er i tråd med nuværende dansk tilgang til sådanne aktiviteter. Hen-stillingens rækkevide og dækningsområde for danske olie og gas aktiviteter skal dog un-dersøges nærmere.2. BaggrundKommissionen har medC(2014) 267 finalaf 22. januar 2014 fremsendt henstilling fraEU-Kommissionen om minimumsprincipper for efterforskning og produktion af kulbrin-ter (såsom skifergas) ved hjælp af hydraulisk højvolumenfrakturering (fracking). Kom-missionen angiver som begrundelse for fremsættelsen manglende erfaring blandt med-lemsstaterne i forhold til efterforskning og indvinding af ukonventionelle ressourcer fraundergrunden (såsom skifergas). Henstillingen er ledsaget af en meddelelse og en kon-sekvensanalyse.Henstillingen fremsættes med hjemmel i TEUF artikel 292.

3. Formål og indholdHovedformålet med henstillingen er at sikre, at efterforskning og indvinding af kulbrin-ter, såsom skifergas, ved hjælp af hydraulisk højvolumenfrakturering udføres på en kli-ma-, miljø- og sikkerhedsmæssig forsvarlig måde med en maksimal lovgivningsmæssigklarhed og forudsigelighed for kompetente myndigheder, borgere og operatører (selska-ber) for at fremme udviklingen af sektoren.Herudover skal initiativet sikre, at grænseoverskridende påvirkninger fra aktiviteter iforbindelse med indvinding af kulbrinter (såsom skifergas) adresseres, således at aktivi-teter i et land ikke forværrer forureningssituationen i en anden medlemsstat.Kommissionen anfører, at minimumsprincipperne omfatter efterforskning og indvindingaf kulbrinter under anvendelse af hydraulisk højvolumenfrakturering, der defineres sominjektion af 1000 eller mere m3 vand pr. fraktureringszone eller 10.000 m3 vand pr.brønd.Henstillingen vedrører en række forhold i relation tilefterforskning og indvinding afkulbrinter (såsom skifergas)blandt andet vurdering af miljøpåvirkninger, risikovurderin-ger i forbindelse med valg af lokalitet, baseline studier, design af installationer, infra-struktur, ressourceforvaltning (vandforbrug, gasanvendelse etc.), fraktureringsprocessen,monitoreringskrav, miljøansvar og finansiel sikkerhedsstillelse, tilstrækkelige og kom-petente ressourcer hos de relevante myndigheder mm. En række af minimumsprincip-perne relaterer sig til allerede eksisterende EU-regler, herunder direktiv 2001/42/EF omvurdering af bestemte planer og programmers påvirkning på miljøet (Strategisk Miljø-Vurdering (SMV))og direktiv 2011/92/EU om vurdering af visse offentlige og privatesprojekters indvirkning på miljøet (VVM).Medlemsstaterne forventes at have implementeret minimumprincipperne i henstillingensenest 6 måneder efter,at henstillingen er publiceret. Kommissionen ønsker en årlig sta-tus for opfølgning i medlemslandene på henstillingen, og første gang i december 2014.Kommissionen agter at evaluere effekten af henstillingen efter 18 måneder og i forlæn-gelse heraf bl.a. beslutte, om der vil være behov for at fremsætte forslag til juridisk bin-dende regler.4. Europa-Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet skal ikke høres.5. NærhedsprincippetDer redegøres ikke for nærhedsprincippet, idet der alene er tale om en henstilling fraKommissionen.6. Gældende dansk retHenstillingen drejer sig om en lang række forhold i relation til efterforskning og indvin-ding af ressourcer iundergrunden. Disse forhold er i dag primært reguleret i under-grundsloven, Lovbekendtgørelse nr. 960 af 13. september 2011. Dele af henstillingen re-laterer sig til miljøpåvirkninger, som reguleres af blandt andet planloven og miljøbe-skyttelsesloven.

7. KonsekvenserLovmæssige konsekvenserIdet der tale om en henstilling indeholdende minimumsprincipper, som ikke er retsligbindende, vil henstillingen ikke have direkte lovmæssige konsekvenser.Mange af minimumsprincipperne i henstillingen er i tråd med nuværende dansk tilgangtil sådanne aktiviteter. Det skal dog undersøges, hvilken rækkevide og dækningsområdeminimumsprincipperne har i dansk kontekst, eksempelvis om henstillingen ikke kun om-fatter skifergas på land, men også kan omfatte de danske Nordsøfelter offshore, hvor deri flere af felterne anvendes stimuleringsteknikker, herunder hydraulisk frakturering forat indvinde olie. Endvidere skal eksempelvis minimumsprincippet omhandlende gen-nemførelse af miljøvurdering (SMV) inden udstedelse af tilladelser til efterforskning ogindvinding af kulbrinter undersøges nærmere, idet nogle procedurer for tilladelser erfastlagt før SMV direktivet blev implementeret i 2004 i dansk lovgivning.Minimumsprincipperne i henstillingen, der henviser til SMV- og VVM- regler, skal un-dersøges nærmere i forhold til, om medlemslandende skal gennemføre miljøundersøgel-ser udover det, medlemslandende allerede er forpligtet til i dag efter disse regler.Statsfinansielle og samfundsøkonomiske konsekvenserIdet der tale om en henstilling, som ikke er retslig bindende, har disse ikke umiddelbartstatsfinansielle og samfundsmæssige konsekvenser for Danmark.Kommissionen vurderer, at hvis medlemsstaten vælger at følge henstillingen, forventesadministrationen i medlemsstaten at skulle tilpasses. I nogle tilfælde kan det føre til enopbygning af kapacitet (viden, ressourcer o. lign.). Det skal undersøges nærmere, omhenstillingen også omfatter oliebrønde i den danske del af Nordsøen, jf Kommissionensdefinition for hydraulisk højvolumenfrakturering.Administrative konsekvenser for erhvervslivetIdet der tale om en henstilling, som ikke er retslig bindende, vil henstillingen ikke havedirekte administrative konsekvenser for erhvervslivet.Flere af minimumsprincipperne i henstillingen vedrører krav, der måtte stilles til selska-ber, som har en eneretstilladelse til efterforskning og indvinding af kulbrinter. Det skalundersøges nærmere, hvilke konsekvenser henstillingerne måtte have for selskaberneogså set i forhold til, at henstillingens dækningsområde umiddelbart er uklart, som om-talt under afsnittet ’Lovmæssige konsekvenser’.Derudover bør minimumsprincippet om offentlig inddragelse i forbindelse med beslut-ningsprocesser analyseres nærmere.I forhold til implementeringsperioden på 6 månederskønnes det, at være en kort periode til evt. at tilpasse administrative procedurer og kravtil selskaber.BeskyttelsesniveauetKommissionen vurderer, at hvis minimumsprincipperne i henstillingen følges, vil dethave positiv virkning for beskyttelsesniveauet, da principperne er med til at sikre miljø-mæssige aspekter i forbindelse med udførelse af skifergasaktiviteter og i hele skifer-gasprojektets levetid.Side 3

I forhold til de miljømæssige aspekter vurderes det overordnet, at Danmark allerede idag lever op til henstillingens formål.8. HøringKommissionens henstilling blev sendt i høring i Klima-, Energi og Bygningspolitisk Special-udvalg den 22. januar 2014 med frist for høringssvar den 6. februar 2014. Der er modtaget hø-ringssvar fra Landbrug & Fødevarer samt DI. Høringsparternes tilkendegivelser opsummeresnedenfor:DI støtter regeringens og EU-Kommissionens linje om at fastlægge miljømæssige forsvarligerammer for udnyttelse af skifergas og ser gerne, at gas indgår som en vigtig del af det danskeenergimiks som led i en samlet omkostningseffektiv grøn omstilling.Landbrug & Fødevarer støtter – under forudsætning af, at det sker på en miljømæssig,sundhedsmæssig og økonomisk bæredygtig måde – udviklingen af skifergasudvinding.Desuden fremhæves, at europæiske retningslinjer bør modvirke, at enkelte medlemslan-de agerer med berøringsangst over for skifergas, samt at det er vigtigt, at Danmark ikkefravælger nye muligheder, hvis nabolande vælger dem til. Der henvises til, at frakture-ringsprocessen giver anledning til bekymring i landbruget. Boringer og frakturering kanpåvirke det generelle liv på landet og efterspørgslen efter boliger i landområder, hvorboringer er en mulighed. Der ses positivt på, at henstillingerne forsøger at tage hånd omen række af de mange usikkerheder omkring skifergas.9. Generelle forventninger til andre landes holdningerFlere lande forventes med forskellige begrundelser at være kritiske ift. at implementereminimumsprincipperne i henstillingen nationalt.Nogle lande forventes at ville argumen-tere for, at eventuelle problemstillinger i forhold til efterforskning og indvinding af ski-fergas bedst håndteres på nationalt plan. Andre lande forventes at ønske et forbud modbåde skifergas indvinding oganvendelse af hydraulisk frakturering med store mængdervæske på land.Heroverfor forventes at stå en række lande, der formentlig vil vælge at implementerehenstillingen, da der blandt disse lande gennem en årrække har været et ønske om ret-ningslinjer fra Kommissionens side, og da henstillingen kan være med til at fremme ind-vinding fra ukonventionelle ressourcer, herunder skifergas.10. Regeringens foreløbige generelle holdningerDanmark er meget tidligt i efterforskningsfasen efter skifergas. Det er endnu uvist, omder findes naturgas i skiferlag i Danmark, ligesom det ikke er afdækket, om der kan pro-duceres naturgas fra skifer.Regeringen tager det alvorligt, at der fra flere sider er udtrykt bekymring omkring muli-ge konsekvenser af produktion af skifergas. Derfor indførte regeringen i 2012 en midler-tidig pause for nye tilladelser til efterforskning efter skifergas på land. Den midlertidigepause indførtes for at undersøge muligheden for at fremme en produktion af skifergas,der kan ske sikkerheds- og miljømæssig fuldt forsvarligt. Der skal gennemføres en eva-luering af de erfaringer, der eventueltindhentes fra den planlagte boring i Nordjylland(hvor efterforskningsmålet er skifergas) og erfaringer fra nye internationale analyser.Side 4

Herudover skærpede regeringen VVM-reglerne, således at anlæg med direkte henblik påfrakturering udelukkende i forbindelse med efterforskning eller indvinding af skifergaser underlagt VVM-pligt.Kommissionen har fremlagt en henstilling om minimumsprincipper i relation til blandtandet skifergas. Mange af minimumsprincipperne er i tråd med nuværende dansk tilgangtil sådanne aktiviteter. Der er også nogle af minimumsprincipperne i henstillingen, derrækker videre, blandt andet ved at de ikke kun omfatter onshore ukonventionelle res-sourcer (skifergas på land).Fra dansk side hilses henstillingenom minimumsprincipper velkommen, og regeringennoterer sig generelt positivt, at henstillingen ikke er retligt bindende og dermed er afrådgivende karakter. Regeringen havde dog gerne set, at VVM-pligt for udførelse affrakturering i skifergasboringer på land var blevet juridisk bindende svarende til de reg-ler, der er i Danmark.Regeringen noterer sig, at implementeringsperioden for henstillingen om minimums-principper på 6 måneder er meget kort og havde gerne set, at henstillingen kun omfatte-de onshore ukonventionelle ressourcer (skifergas på land).Regeringen vil nu undersøge henstillingens dækningsområde, konsekvenser og imple-menteringsfrist nærmere.11. Tidligere forelæggelse for Folketingets EuropaudvalgSagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.