KEB, Alm.del - 2013-14 - Bilag 120: Grund- og nærhedsnotat vedr. indre energimarked - offentlig intervention, fra klima-, energi- og bygningsministeren

Meddelelse fra Kommissionen:Det indre marked for elektricitets realisering og den mest effektiveoffentlige interventionC(2013) 7243 finalRevideret notat (indsat høringsafsnit)1. ResuméKommissionen offentliggjorde den 5. november 2013 en meddelelse om detindre marked for energi og offentlig intervention i energisektoren. Dendanske udgave blev modtaget den 14. november 2013. Kommissionenanfører, at med gennemførelsen af det indre marked for energi i 2014 er detvigtigt at diskutere, hvordan fremtidige mekanismer for offentligintervention skal tilrettelægges både på EU plan og i medlemslandene.Sammen med meddelelsen har Kommissionen fremlagt retningslinjer formedlemslandenes brug af metoder til øget efterspørgselsfleksibilitet, VE-samarbejdsmekanismer, VE-støttesystemer og kapacitetsmekanismer.2. BaggrundKommissionen offentliggjorde den 5. november 2013 meddelelsen C(2013)7243 ”Det indre marked for elektricitets realisering og den mest effektiveoffentlige intervention”, sammen med retningslinjer for Medlemslandenesbrug af metoder til øget efterspørgselsfleksibilitet, VE-samarbejdsmekanismer, VE-støttesystemer og kapacitetsmekanismer.Baggrunden for meddelelsen er, at EU’s indre marked for elektricitet skalvære gennemført i 2014, og Kommissionen ønsker i den forbindelse atmarkere, at en grundpille heri er en ensartet energipolitik over hele EU,hvor medlemsstaterne i deres energipolitiske interventioner følger en rækkefælles principper. Det indre marked for energi bør bygge på fair og åbenkonkurrence, men det er også almindeligt accepteret, at det er nødvendigtmed offentlig intervention på elektricitetsmarkederne, hvis målene skal nås.Kommissionen anfører, at med henblik på at sikre, at markedetgennemføres og er effektivt, og for at sikre, at åbningen afelektricitetsmarkederne på tværs af EU er til fordel for borgerne, er detvigtigt - i overensstemmelse med nærhedsprincippet - at definere den

offentlige interventions rolle, art og grad på europæisk, nationalt og lokaltniveau.3. Formål og indholdFormålet med meddelelsen er ifølge Kommissionen at udstyremedlemslandene med en række principper for energipolitik, som afspejlerden gensidige afhængighed, som følger med deltagelsen i det indre markedfor elektricitet. Principperne skal sikre, at medlemslandene ikke alenetænker nationalt i deres politikker, men forholder sig til det europæiskeperspektiv, dvs. at medlemslandene bør prioritere europæisk tilgang snarereend lokale, regionale og nationale hensyn i energipolitikken. Formålet er atopnå de bedste resultater for borgerne i hele fællesskabet, i kraft af at detindre marked for elektricitet fungerer uden problemer og til gavn for alle ogdermed bidrager til, at de klima- og energipolitiske mål opnås.Meddelelsen har ikke retsvirkning, men Kommissionen vil overveje omnogle af principperne skal udmøntes i forslag til egentlige retligebestemmelser, således at principperne kan sikres fuld implementering.Principperne angives også som relevante i forbindelse med Kommissionensarbejde med en fremtidig ramme for klima- og energipolitikken for 2030.Meddelelsens udgangspunkt er, at det indre marked for elektricitet nok harændret den rolle, som energipolitiske interventioner fra medlemsstaternespiller, men på den anden side ikke har afskaffet behovet for disseinterventioner med henblik på at sikre ensartede vilkår for aktørerne,afhjælpe markedssvigt og fremme teknologi og innovation. På denbaggrund oplister Kommissionen en række områder, hvor offentligintervention kan være påkrævet:Vedvarende energiEfterspørgsel af energi (smart grid o.l.)Klimadagsordenens udfordringerBehovet for tilstrækkelig el-produktionskapacitetØget integration af nationale markederKommissionen diskuterer og argumenterer i meddelelsen for en rækkeprincipper, der bør gælde for offentlig intervention indenfor disse områder.F.eks. gøres det gældende, at medlemsstaterne bør planlæggehelhedsorienteret under hensyntagen til alle målsætninger ienergipolitikken, og ikke kun tilgodese enkeltelementer. Som eksempelnævnes, at brugen af kul kan bidrage til forsyningssikkerheden, men værebetænkeligt af miljømæssige årsager, ligesom (fluktuerende) vedvarendeenergi er godt for klimaindsatsen, men kan skabe udfordringer i forhold tilforsyningssikkerheden. Kommissionen gør også gældende, at offentligintervention mhp. at støtte den hjemlige el-produktionskapacitet

(kapacitetsmekanismer) kan have den bagside, at det fjerner incitamentet tilinvesteringer i nye grænseoverskridende løsninger.Meddelelsen har karaktér af et idékatalog over ”good practices”, ellerdiskussioner af, hvad sådanne består i, for at fremme den europæiskedimension i energipolitikken, for derigennem at opnå de fælles mål.Kommissionen meddeler i diskussionerne eksplicit eller implicit sineprincipielle præferencer, f.eks. teknologineutralitet (at det skal overlades tilmarkedet at vælge de mest effektive teknologier). Tilsvarende harKommissionen en præference for udbudsordninger baseret på nødvendigemængder snarere end på basis af garanterede indtægter.Kommissionen agter at foreslå en ”europæisering” af støtteordningerne forvedvarende energi, herunder meddeles en præference for virkemidler dersikrer, at den vedvarende energi opføres dér, hvor den er mest effektiv setfra et udbud- og efterspørgselssynspunkt, uanset landegrænser.Kommissionen udtaler sig i den forbindelse positivt om det fælles VE-marked mellem Sverige og Norge.Kommissionen opfordrer i retningslinjerne for støtte til vedvarende energitil, at vedvarende energi støttes på en stabil, gennemsigtig, troværdig,omkostningseffektiv og markedsintegrerende måde. Efterhånden somteknologierne modnes, bør investeringerne heri i stigende omfang ske påmarkedsvilkår, og ikke på baggrund af garanterede priser. Støtten bør ifølgeKommissionen således supplere markedspriserne uden at erstatte dem, ogbegrænses til et nødvendigt minimum. I praksis, siger Kommissionen,betyder det en udfasning af takster for levering af VE, som beskytterenergiproducenterne mod markedssignaler, eksempelvis brug af feed-in-tariffer, og en bevægelse hen imod afregningspræmier og andrestøtteinstrumenter, f.eks. kvoter på et certifikatmarked eller feed-inpræmier.I retningslinjerne for kapacitetsmekanismer fastslår Kommissionen, atbrugen af kapacitetsmekanismer kun kan være velbegrundet, hvis behoveter blevet klart identificeret gennem en grundig vurdering aftilstrækkeligheden af elproduktionskapaciteten. Samtidig skalkapacitetsmekanismer ledsages af udbygning af infrastrukturen ogforanstaltninger, der fremmer fleksibelt forbrug. Kapacitetsmekanismer måikke stå i vejen for indførelse af markedskobling, og de må ikke indebærebegrænsninger i markedsadgangen for elproducenter i andre medlemsstater.I retningslinjerne for indarbejdelse af efterspørgselsfleksibilitet efterspørgerKommissionen bl.a. en fjernelse af takstelementer, som forhindrer aktivmarkedsdeltagelse og udviklingen af en dynamisk prisdannelse, der kanmedføre en efterspørgselsreaktion hos forbrugerne.

4. Europa-Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om sagen.5. NærhedsprincippetDer redegøres ikke for nærhedsprincippet, da der alene er tale om enmeddelelse fra Kommissionen.6. Gældende dansk retDer redegøres ikke for gældende dansk ret, da der alene er tale om enmeddelelse fra Kommissionen.7. KonsekvenserDer redegøres ikke for konsekvenserne, idet der alene er tale om enmeddelelse fra Kommissionen om offentlige interventioner. I det omfangmeddelelsen giver anledning til nye lovgivningsinitiativer vilkonsekvenserne af disse blive vurderet, når forslagene fremlægges.8. HøringMeddelelsen har været sendt i høring med frist for kommentarer den 17.december 2013. Der er indkommet svar fra følgende organisationer: DanskEnergi, Dansk Fjernvarme, Energinet.dk, Dansk Industri, VedvarendeEnergi, Vindmølleindustrien og Landbrug & Fødevarer.Dansk Energi fremfører bl.a. at ambitionerne i ”target modellen” for detindre energimarked skal fastholdes og færdiggøres indenfor opstilledetidsfrister, og at gentagne udskydelser af den europæiske priskobling eruhensigtsmæssig. Det fremføres desuden, at den nuværende usikkerhed omforsyningssituationen kræver en grundig analyse af elsystemets nuværendeog fremtidige balance, og at en forsyningssikkerhedsvurdering bør have etregionalt og europæisk fokus frem for at være rent national. Således børforsyningssikkerhed fremover anerkendes som en særskilt service ellervare, da forsyningssikkerheden ikke længere må forudsættes at være tilstede i et energisystem med stigende mængder vedvarende energi. SelvomKommissionen i deres papir lægger op til at markedsreglerne skal styrkes,4

er det opfattelsen, at man i Norden allerede er kommet langt med at styrkemarkedsreglerne, hvorfor der er brug for nye initiativer til at styrkeforsyningssikkerheden.Dansk Energi mener endvidere, at kapacitetsmekanismer er en del afløsningen til at sikre forsyningssikkerheden, og at de skal væremarkedsbaserede, teknologineutrale og ikke-diskriminerende. Prissignal tilVE-udbygning skal primært komme fra et stærkt og stabilt ETS. Desudenskal statsstøtte være markedsbaseret og støttesystemerne skal væremidlertidige og medvirke til at tvinge teknologierne ind i etmodningsforløb.Dansk Fjernvarme fremhæver, at det er vigtigt at sikre, at initiativer på el-efterspørgselssiden rettes mod de billigste potentialer fx inden foropvarmning. Der er således behov for at koordinere de nationale varme- ogkøleplaner, som medlemslandene er i gang med at udarbejde, ogmeddelelsen bør derfor beskrive de muligheder, der er for samspil med bl.a.varmesektoren. Meddelelsen bør se henover sektorgrænser og udbyggesmed at tværgående initiativer kvantificeres økonomisk på lige fod medinitiativer i elsystemet. Det bør endvidere påpeges, at effektivefjernvarmesystemer kan skabe mulighed for samproduktion af el og varme,og kan medvirke til at reducere elkapacitetsomkostninger, som skalbalancere udsvingene i den vedvarende elproduktion i fremtiden. Detanbefales, at medlemslandene sikres mulighed for at vælge alternative vejemed mindre, decentrale løsninger, så massive overinvesteringer itransmissionssystemer undgås. Investeringer i el infrastruktur bør kuntillades ud fra samfundsøkonomiske hensyn eller ud fra cost-benefitanalyser, som dokumenterer positiv økonomi. Analyserne bør inddragealternative løsninger som f.eks. kraftvarme og samproduktion af køling ogvarme inkl. lagringsmuligheder.Energinet.dk støtter en koordineret tilgang til støtteordninger på tværs afEuropa. Det er dog usikkert, om en stigende anvendelse af fasteafregningspriser oveni varierende markedspriser ellercertifikat/kvoteordninger vil bidrage til reduktion af omkostningerne. El-markedspriserne er i stigende grad påvirket af regulatorisk usikkerhed, ogdet må derfor forventes, at aktørerne vil kræve større risikopræmie i deresbud, hvis støtten modtages i form af faste afregningspriser.Energinet.dk fremhæver desuden, at det er en samfundsøkonomisk fordel atkunne udnytte kapacitetsmarkeder på tværs af grænserne for at sikreforsyningssikkerheden i det indre marked. Dog ses de nuværendemarkedskoblingsregler ikke at være garanti for at kontraheret kapacitet stårtil rådighed for et kapacitetsmarked, idet strømmen vil blive transporteretderhen, hvor prisen er højst. EU kommissionens forslag om at tvingemedlemslandene til at åbne deres kapacitetsmarkeder over for ressourcerplaceret i andre medlemslande kan derfor have den modsatte effekt på

udbygning af transmissionskapacitet. Et medlemsland med enkapacitetsmekanisme kan vælge ikke at styrke sine udlandsforbindelser tilnaboer med en svag effekt-balance for at mindske ”læk” af kapacitet.Herved kan forslaget påvirke udbygningen af de europæiske elnet negativt.Det er derfor vigtigt, at kravet om international deltagelse ikapacitetsmarkedet følges op gennem konkret regulering på EU plan somtager forsyningssikkerhed med i markedskoblings-algoritmen.Dansk Industri deler Kommissionens grundopfattelse, at regulatoriske tiltagskal gøres markedsorienterede, og at markedet kun bør reguleres på andenvis, hvis det ikke selv kan levere forsyningssikkerhed og andre energi- ogklimapolitiske mål med god økonomisk effektivitet. DI anser det dog forproblematisk, at det indre marked for energi kan realiseres i 2014 bl.a.vedrørende forsyningssikkerhed, VE-mål m.m. uden grundlæggendemarkedsmæssig integration. Der bør derfor gøres mere ud af egentlig EU-harmonisering af rammebetingelser for at sikre den nødvendigemarkedsintegration. DI støtter meddelelsens centrale fokus på at arbejde forbedre markedsfunktionalitet ikke mindst ved at sikre el-efterspørgslenrespons på elmarkedets prissignaler, og som bør gøres i et tæt samspil medfokus på energieffektivisering.DI fremhæver endvidere tre ting. For det første er modellerne forfinansiering af VE-støtte stort set ikke omtalt i meddelelsen.Omkostningerne pr. kWh ved VE-støtten varierer meget landene imellem.Mens støtten i de fleste lande finansieres af elforbrugerne, sker det påforskellig måde for erhvervslivet. DI vurderer, det er vigtigt i tråd medenergiafgiftssystemet i øvrigt at sikre virksomheder lempelser af hensyn tilderes konkurrenceevne. For det andet er der meget fokus på den fysiskekapacitet af transmissionsforbindelserne landene imellem, mens udnyttelsenaf de eksisterende forbindelser stort set ikke diskuteres. I Danmark er dermange års erfaringer med, at disse ”handelsmæssige kapaciteter” gøres såstore som forsyningssikkerheden på begge sider af forbindelsenoverhovedet muliggør. Ofte vil forsyningssikkerhedsbegrænsningen EU-samfundsøkonomisk mest hensigtsmæssigt løses i det land, som begrænserkapaciteten. For det tredje lægger Kommissionen op til, at etablering af nyelproduktionskapacitet med fordel kan ske i forbindelse med indgåelse aflange leveringsaftaler med f.eks. store industrier. Både elproducenter ogindustrivirksomheder kan være interesseret i sådanne aftaler for at ”hedge”markedsrisiko på længere sigt. Der savnes dog en nærmere uddybning fraKommissionens side om relationen til EU-konkurrencereglerne i praksis, daet større omfang af sådanne aftaler – hvis de ikke er omhyggeligt designet –kan begrænse konkurrencen i elmarkedet.Vedvarende Energi fremhæver bl.a., at der frem til 2030 fortsat skal givesstøtte til vedvarende energi, men med udfasning efterhånden som VE blivermere økonomisk og efterhånden som støtten til fossil energi udfases. EUbør prioritere fast støtte til nye vedvarende energianlæg i en passende

periode, og der bør fortsat være faste afregningspriser for VE, som kananvendes af mindre projekter uden udbud. Desuden bør forskning ogudvikling i VE via PSO-betaling på el fortsat anvendes i EU og atomkraftbør ikke støttes med subsidier eller markedsintervention f.eks. i form affaste priser. Atomkraft skal betale de samlede omkostninger inkl.bortskaffelse af affald og forsikring mod anlæggenes risiko. Endelig bør dervære lige vilkår i det indre elmarked og import fra lande udenfor EU medlavere miljø- og sikkerhedsstandarder bør undgås, ligesom internationaleelforbindelser ikke favoriseres over lokal fleksibilitet til indpasning afsvingende VE.Vindmølleindustrien fremhæver nødvendigheden af nationalestøtteordninger til VE, for at sikre overgangen til et energisystem baseret påVE og bæredygtighed. Støtteordninger til elektricitet bør dog over tidudfases. Vindmølleindustrien finder det samtidig positivt, at meddelelsenpeger på nødvendigheden af en midlertidig teknologispecifik støtte, der kanmedvirke til at udvikle endnu ikke konkurrencedygtige teknologier. Støttenbør dog være midlertidig. Ligeledes støttes forslaget om at nå en fuldeuropæisering af støtteordningerne, ligesom man af hensyn tilinvesteringssikkerheden bør afstå fra retroaktiv lovgivning.Vindmølleindustrien peger dog også på, at ønsket om ladeudbudsprocedurer være den foretrukne tildelingsmekanisme forstøtteordninger, når det gælder vind på land, er problematisk. I Danmarksikrer opstillerne af vind på land sig retten til et givet område, hvorefter enplanlægnings- og godkendelsesproces startes. I et udbudssystem vil etsådant system ikke kunne opretholdes, da det vil være den offentligemyndighed som udbyder området – som det fx kendes fra offshore området.Desuden strider meddelelsens forslag om fremme investeringsstøtte fremfor driftsstøtte mod det nuværende danske system. Baggrunden forKommissionens forslag er, at en højere driftsstøtte vil medføre lavereincitament til at følge markedssignalerne. Vindmølleindustrien ser dog ikkedette som et problem for vindkraft, så længe tillægget, som i Danmark, ikkeudbetales ved negative priser. Fordelen ved det danske støttesystem på lander således, at der gives et pristillæg oveni markedsprisen og ikke som enfast ”feed-in”. Det er opfattelsen, at investeringsstøtten har den ulempe, atden ikke nødvendigvis fremmer en effektiv produktion. Det gørdriftsstøtten, som vi kender den i Danmark (rotor modellen), derimod.Landbrug & Fødevarer bifalder meddelelsens fokus på, at prisen på energiofte er højere i EU end i konkurrerende regioner, og at energipriser udgør etbetydeligt konkurrenceparameter. Man er desuden enig i Kommissionensbekymring over den udvikling, som etableringen af kapacitetsmarkederm.v. udgør, og som næppe er den mest omkostningseffektive løsning påløsningen af problemer med forsyningssikkerheden. Der bør i stedet værestørre fokus på øget fleksibilitet og udveksling af el på tværs aflandegrænser.

Landbrug & Fødevarer bakker op om principperne for støtte af vedvarendeenergi, som skal ske på en stabil, gennemsigtig, troværdig,omkostningseffektiv og markedsintegrerende måde. Man advarer dog modrisikoen for overinvesteringer i efterspørgselsinitiativer. Det er opfattelsen,at investeringer i energieffektiviseringer af mange årsager kan væresærdeles fornuftige, men det vurderes som tvivlsomt, om gevinsterne forenergisystemet på kort- og mellemlang sigt står mål med omkostningerne.Der er således en risiko for, at energiforbrugerne pålægges unødigt højeomkostninger.9. Generelle forventninger til andre landes holdningerEU-landenes generelle positioner kendes ikke på nuværende tidspunkt.10. Regeringens foreløbige generelle holdningRegeringen ser meddelelsen som et godt grundlag for en videre diskussionaf gennemførelsen af det indre energimarked. Regeringen lægger vægt på,at den fulde gennemførelse af det indre el- og gasmarked bliver ambitiøs,både hvad angår indhold og timing, således at målet om fuld gennemførelsei 2014, sat af Det Europæiske Råd i februar 2011, kan blive indfriet.Regeringen er enig i, atinvesteringer i stigende omfang bør ske påmarkedsvilkår i takt med, at teknologierne modnes. Regeringen læggerendvidere vægt på, at støttetil vedvarende energi bør reduceres gradvistunder hensyntagen til den fortsatte teknologi - og omkostningsudvikling.Regeringen finder, at indførelse af kapacitetsmekanismer kan udgøre entrussel mod et velfungerende indre marked. Nationale løsninger, som ikkekoordineres på europæisk niveau, kan føre til opsplitning af markedet,resultere i færre grænseoverskridende elforbindelser, hæmme konkurrencenog dermed bremse arbejdet frem mod et fuldt integreret indre marked.Forkert udformede kapacitetsmekanismer kan blive meget dyrt forforbrugerne og kvæle overgangen til nye og vedvarende energikilder.Regeringen støtter derfor Kommissionens vejledning omkapacitetsmekanismerne.Regeringen mener ikke, at støtte til vedvarende energiteknologi skal væreteknologineutral, da det er væsentligt for Danmark, for at kunne opfylde deenergipolitiske målsætninger både på mellemlang og lang sigt såomkostningseffektivt som muligt, at landene gives mulighed for at vælge,hvilke teknologier der skal fokuseres på.11. Tidligere forelæggelse for Folketingets EuropaudvalgGrund- og nærhedsnotat er oversendt til Folketingets Europaudvalg d. 20.december 2013.

Kontor/afdeling

Energistyrelsen