GRU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 5: Rapport fra uranarbejdsgruppen i dansk og grønlandsk sprogudgave om belysning af konsekvenserne af en evt. beslutning om ophævelse af nu-tolerancepolitikken i Grønland og muligheden for udvinding og eksport af uran og andre radioaktive stoffer, fra udenrigsministeren

IndholdKapitel 1 Resumé ......................................................................................................................................................................................Kapitel 2 Indledning ..............................................................................................................................................................................Kapitel 3 Uran og minedrift................................................................................................................................................................3.1 Urans anvendelsesformer ....................................................................................................................................3.2 Forskellige faser af uranudvinding fra efterforskning til lukning af minen............................3.3 Uranforekomster i Grønland ...............................................................................................................................3.4 Fra uranmalm til yellow-cake – gennemgang af hovedprincipper ...........................................3.5 Udvinding af uran ved Kvanefjeld ...................................................................................................................Kapitel 4 Udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske implikationeraf udvinding og eksport af uran .................................................................................................................................Kapitel 5 Regulering vedrørende udenrigsanliggender ...................................................................................................Kapitel 6 Internationale retningslinjer vedr. uranudvinding og eksport ...............................................................6.1 Ikke-spredning og eksportkontrol ..................................................................................................................6.2 Safeguards......................................................................................................................................................................6.3 Eksportkontrol.............................................................................................................................................................6.4 Sikkerhed (Safety) – strålebeskyttelse og miljø ift. radioaktivitet................................................6.5 Sikring .............................................................................................................................................................................6.6 Transport.........................................................................................................................................................................Kapitel 7 Andre landes erfaringer ..................................................................................................................................................7.1 Overordnet regulering (IAEA, EURATOM) .................................................................................................7.2 IAEA safeguards og eksportkontrolsystemer ..........................................................................................7.3 Sikkerhed (Safety) – Miljø, Strålingssikkerhed og Transport ..........................................................7.4 Opsummering af nødvendige foranstaltninger og lovgivningom uranminedrift og uranudvinding ............................................................................................................Kapitel 8 Lovgivning og regulering ..............................................................................................................................................8.1 Ikke-spredning og eksportkontrol .................................................................................................................8.2 Safeguards......................................................................................................................................................................8.3 Sikkerhed (Safety) – strålebeskyttelse, nuklear sikkerhed og beredskab...............................8.4 Transport.........................................................................................................................................................................8.5 Miljø ...................................................................................................................................................................................8.6 Opsummering ..............................................................................................................................................................69101011121416172024272830343942444547515456565961667076

Kapitel 9 Myndighedsopgaver og ressourceindikationer ...............................................................................................9.1 Andre landes erfaringer.........................................................................................................................................9.2 Samarbejdet mellem grønlandske og danske myndigheder..........................................................9.3 Ikke-spredning og eksportkontrol .................................................................................................................9.4 Safeguards......................................................................................................................................................................9.5 Sikkerhed (Safety) – strålebeskyttelse, nuklear sikkerhed og beredskab...............................9.6 Fysisk sikring................................................................................................................................................................9.7 Transport.........................................................................................................................................................................9.8 Miljø....................................................................................................................................................................................9.9 Opsummering ..............................................................................................................................................................Kapitel 10 Konklusion ..............................................................................................................................................................................Bilag 1Kommissorium for arbejdsgruppen vedr. konsekvenserne af en evt. beslutningom ophævelse af nul-tolerancepolitikken og muligheden for udvindingog eksport af uran og andre radioaktive stoffer ................................................................................................Fra uranmalm via yellowcake til civilt eller militært brug ad ”plutonium-eller uransporet” ..................................................................................................................................................................

Eksempler på grønlandske forekomster af uran og thorium.................................................................... 100De generelle processer ved fremstilling af yellow-cake fra uran malm ............................................. 101Rapport om forhold vedrørende en eventuel ophævelse eller ændring af nultolerance-politikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler, april 2013 ................................ 103Notat om Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lyset af en muligophævelse eller ændring af nul-tolerancepolitikken for udnyttelseaf uran og andre radioaktive mineraler af 21. august 2013 ....................................................................... 128Notat om Naalakkersuisuts kompetencer i udenrigsforhold vedrørende udnyttelseog eksport af uran og andre radioaktive mineraler af 13. september 2013 ..................................... 135Supplerende notat om Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lysetaf en mulig ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken for udnyttelseaf uran og andre radioaktive mineraler af 27. september 2013 .............................................................. 173Medlemskab af de internationale eksportkontrolregimer ....................................................................... 178Udkast til aftale i henhold til selvstyrelovens § 4 om dele af kompetencepå området nuklear sikkerhed af 13. august 2013 .......................................................................................... 180

ResuméRegeringen nedsatte i foråret 2013 uranarbejdsgruppen til belysning af konsekvenserneaf udvinding og eksport af uran ved en eventuel ophævelse af den såkaldte nul-tolerance-politik. Behovet for en redegørelse er bl.a. begrundet i, at Grønlands Selvstyre med virkningfra den 1. januar 2010 overtog råstofområdet og dermed har den lovgivende og udøvendemagt inden for området, samt at udvinding og eksport af uran har udenrigs-, forsvars- ogsikkerheds-politiske implikationer.Uran adskiller sig fra andre grundstoffer ved at være radioaktivt med de sundhedsmæssigeog miljømæssige implikationer, der følger heraf, og ved ud over civilt brug bl.a. at kunneanvendes til fremstilling af kernevåben. Der er opbygget et omfattende internationaltsystem med både juridisk bindende forpligtelser og mindre forpligtende retningslinjerfor at sikre gennemsigtighed og kontrol med alle faser af uranudvinding og -eksport.Rapporten fokuserer på de internationale forpligtelser, der gælder for udvinding og eksportaf uran, og gennemgår – efter en skitsering af faktuelle forhold vedrørende uran og mine-drift – de internationale retningslinjer vedr. udvinding og eksport af uran, andre landeserfaringer, eksisterende dansk og grønlandsk lovgivning og regulering samt indeholderen vurdering af de myndighedsopgaver og ressourcetræk, der kan forventes at følge medudvinding og eksport af uran.Rapporten viser, at der er flere relevante, internationale konventioner, som Grønland ikke iøjeblikket er omfattet af. Rapporten peger videre på, at der er et særligt behov for vurderingaf yderligere lovgivningsmæssig og anden regulering og etablering af administrativesystemer for at sikre efterlevelse af det Internationale Atomenergiagenturs (IAEA) safe-guards-system (Comprehensive Safeguards Agreements and Additional Protocol) i forholdtil Grønland, samt etablering af et eksportkontrolsystem, der kan omfatte eksport af uranfra Grønland.

For området strålingssikkerhed, der omfatter strålebeskyttelse, nuklear sikkerhed ogberedskab, foreslås det i rapporten, at regeringen og selvstyret for delområdet nuklearsikkerhed indgår en aftale i henhold til selvstyrelovens § 4 om, at selvstyret har kompe-tencen på området nuklear sikkerhed i Grønland, for så vidt angår minedrift vedrørendeuran eller thoriummalme med tilknyttede aktiviteter. For delområdet strålebeskyttelse,der i Danmark hører under Sundhedsministeriets ressort, samarbejder de danske oggrønlandske sundhedsmyndigheder om, hvordan reguleringen og administrationen afdelområdet i Grønland vil kunne tilrettelægges fremover. Det nukleare beredskab er etrigsanliggende, hvilket indebærer, at det overordnede nukleare beredskab i Grønland iprincippet er dækket af dansk lovgivning. For så vidt angår andre og tilknyttede aspekteraf beredskab udgør råstofloven den generelle ramme.Der er ganske stor usikkerhed om det konkrete omfang af de myndighedsopgaver og detderaf afledte ressourcetræk, der vil være forbundet med udvinding og eksport af uran. Detvil bl.a. afhænge af, hvilke pligter der praktisk og folkeretligt kan pålægges rettighedshaver.Der vurderes dog at være (stats)finansielle konsekvenser, som imidlertid bør afklaresnærmere. Det har været en gennemgående linje i arbejdet, at udvinding og eksport af uranskal leve op til de højeste internationale standarder. Den foreliggende rapport er en foreløbigredegørelse, som peger på en række områder, der skal behandles i den videre proces.I forhold til den retlige vurdering af Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lysetaf en mulig ophævelse eller ændring af nul-tolerancepolitikken konstateres det, at derpå visse punkter er uenighed mellem regeringen og Naalakkersuisut, jf. kapitel 4 og 5.Uenigheden gælder særligt spørgsmålet om udenrigskompetencen på råstofområdet.Uanset dette er der enighed om, at der bør udarbejdes en aftale mellem regeringen ogNaalakkersuisut om det fremtidige samarbejde på området.

IndledningDet såkaldte nul-toleranceprincip har været gældende i Grønland i en årrække. Denpraktiske udmøntning heraf har indebåret et generelt forbud mod efterforskning ogudvinding af uran og andre radioaktive stoffer1, og der har i rigsfællesskabet derfor ikkehidtil været behov for en egentlig politik i forhold til håndtering af uran.Inden for det seneste år er spørgsmålet om evt. udvinding af uran i Grønland imidlertidblevet aktualiseret med debatten om en eventuel ophævelse af nul-tolerancepolitikkenbl.a. for at sikre rentabiliteten af minedrift på visse lokaliteter. I koalitionsgrundlaget fordet landsstyre, der blev dannet i Grønland den 26. marts 2013, fremgår det således, at nul-toleranceprincippet ophæves. Dette skal ske med hensyn til sundheden, naturen og miljøet.Med henblik på at sikre den bedst mulige belysning af konsekvenserne ved eventueligangsættelse af udvinding og eksport af uran fra Grønland blev en interministerielarbejdsgruppe med deltagelse af Grønland nedsat, jf. kommissorium i bilag 1. Arbejds-gruppens formål er at afdække og analysere de relevante problemstillinger i relation tiludvinding og eksport af uran - såvel i forhold til den udenrigs- og sikkerhedspolitiskedimension som i forhold til de (stats)finansielle, juridiske og eventuelle opgavemæssigekonsekvenser internt i Riget af bl.a. behovet for øgede kontrolforanstaltninger.Rapporten tager udgangspunkt i de forhold, der gør uran til et produkt med særligekarakteristika, som kræver en håndtering, der adskiller sig fra andre produkter. Fokus irapporten ligger på en faktuel kortlægning af, hvilkeinternationaleforpligtelser der gælderindenfor området og herunder hvilke regelsæt, som allerede finder anvendelse i Danmarkog i Grønland. Desuden ser rapporten på erfaringerne med håndteringen af disse problem-stillinger i andre lande, som Danmark og Grønland normalt orienterer sig efter. Hereftergennemgås den lovgivning, der på nuværende tidspunkt er gældende for hhv. Danmarkog Grønland. Denne gennemgang danner samtidig udgangspunkt for en vurderingvedrørende myndighedsopgaver og ressourcetræk, der kan forventes at være forbundetmed at påbegynde udvinding og eksport af uran. Det gælder i særlig grad de opgaver, derfølger af internationale forpligtelser.Nærværende rapport omtaler således en række forhold af betydning for en nærmerevurdering af navnlig konsekvenserne i forhold til de internationale forpligtelser og ikkemindst de udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske implikationer af udvinding og eksportaf uran, men peger også på mulige behov i forhold til national dansk og grønlandsklovgivning og regulering.

Uran og minedrift3.1 Urans anvendelsesformerMange mineraler indeholder de radioaktive grundstoffer uran og thorium. Uran findes i småmængder mange steder i naturen, både i jord, bjergarter og vand. Nogle af de uranholdigemineraler danner grundlag for kommerciel udvinding.Uran og uranmalm adskiller sig ikke principielt fra andre grundstoffer for så vidt angår deanvendte brydningsmetoder. Tilsvarende er de metoder, der anvendes til at få koncentreretde uranholdige mineraler fra malmen, også de samme, der anvendes ved udvinding afandre malmmineraler.Derimod adskiller uran sig fra andre grundstoffer ved at være radioaktivt. Dette harpotentielle implikationer for miljø, sundhed og sikkerhed, og det betyder, at brydningaf uranmalm kræver specifikke forholdsregler i alle stadier af processen.Hertil kommer, at uran kan indgå i en nuklear (atomar) brændselscyklus2, der ud over civilanvendelse også kan have forskellige former for militær anvendelse. Størstedelen af verdensudvundne uran anvendes i kernekraftværker til produktion af elektrisk energi. Men sammeuran kan i højt beriget form anvendes militært i kernevåben, som drivmiddel til atomubåde,ligesom forarmet uran kan bruges til eksempelvis projektiler i våbenammunition og tilfremstilling af panserskjold til kampvogne, hvor det lægges mellem stålplader som øgetarmering.

3.3 Uranforekomster i GrønlandDanske statslige forskningsinstitutioner har i perioden fra midten af 50’erne og fremtil 1984 foretaget uranefterforskning, som har ført til fund af en række grønlandske fore-komster. Yderligere områder med potentiale for uranforekomster er efterfølgendeidentificeret gennem kortlægningsprojekter udført af De Nationale Geologiske Under-søgelser for Danmark og Grønland (GEUS).I Grønland er der fundet en række uranholdige mineraler, som evt. vil kunne udnytteskommercielt enten alene eller som biprodukt til produktion af andre råstoffer (for eksempelsjældne jordarters metaller). Både i Øst-, Syd- og Vestgrønland findes der uran knyttet tilforskellige geologiske miljøer, men udover de i bilag 3 nævnte forekomster, vurderer GEUS,at der er et stort potentiale for uranforekomster i eksempelvis Thule-området.I Grønland har der i forhold til uran især været fokus på Kvanefjeld, hvor Greenland Mineralsand Energy (GME) har licens til efterforskning. GME har ikke ansøgt om brydningstilladelse(udnyttelsestilladelse), men kan forventes at gøre det såfremt nul-tolerancen ophæves.

3.4 Fra uranmalm til yellow-cake– gennemgang af hovedprincipperNaturligt uran består af mere end 99 % af uran med atomvægt 238, kaldet uran-238 og lidtunder 1 % af uran med atomvægt 235, kaldet uran-235. Det er det sjældne uran-235, sombruges i kernekraftreaktorer og i kernevåben. Det uran, der udvindes fra uranminer,indeholder for lidt uran-235 til de fleste formål.For at kunne benytte uran skal naturligt uran som regel først gennemgå en berignings-proces, der øger indholdet af uran-235. Uran, der benyttes til kernekraft, vil som regelindeholde mindst 3 % uran-235, og til kernevåben skal det indeholde mere end 85 % uran-235.IAEA inddeler uranforekomster i 15 forskellige geologiske typer. I de fleste forekomsttyperer de mest almindelige uranmineraler uraninit og begblende, der hovedsagelig består afblandinger af uranoxider. Herudover findes der en lang række mindre udbredte uran-mineraler.De forskellige typer af uranforekomst findes i forskellige geologiske miljøer og haralmindeligvis forskellig fremtrædelsesform, og der anvendes derfor 3 forskelligebrydningsmetoder:a. Open-pit (åbent brud, svarende til f.eks. et stenbrud),b. underjordisk minedrift, ogc. underjordisk in-situ udludning3(ubemandet).Malmstørrelse, dybde fra overfladen, urankoncentration og malmens mineralsammen-sætning varierer fra forekomst til forekomst og har afgørende betydning for den teknologi,der kan anvendes til at bryde malmen, og for hvor meget uran der kan udtrækkes, hvilketsamlet set har betydning for en given uranforekomsts rentabilitet. Derfor skræddersys alletrin i oparbejdningen fra malm til yellow-cake til den enkelte forekomst. F.eks. fremstillerman ved nogle miner kun et koncentrat af uranmineraler, som efterfølgende transporterestil et yellow-cake (relativt rent uranoxid pulver) produktionsanlæg.Nedenstående flow-diagram viser degenerelleprocesser, som er involveret i fremstillingaf yellow-cake fra uran malm (jf. bilag 4 for en mere detaljeret gennemgang):

3.5 Udvinding af uran ved KvanefjeldGreenland Minerals and Energy (GME) har oplyst, at selskabet undersøger to muligekoncepter, hvoraf man anser nedenstående koncept 1 for det mest sandsynlige. Fælles forbegge koncepter er, at den opnåede uranoxid sælges til tredjepart til brug for fremstillingaf uran hexafluorid (UF6), som er halvfabrikata til fremstilling af brændselsstave til atom-reaktorer.Koncept 1bygger på, at fremstilling af sjældne jordarters metaller og uranoxid (yellow-cake4) sker uden for Grønland, mens brydning, opkoncentrering og fremstilling af etmineralkoncentrat (steenstrupin) sker i Grønland. Mineralkoncentratet eksporterestil tredjeland for efterfølgende udludning af uran – samt af sjældne jordarters metaller.(Omfatter trin 1, 3, 4, 5, 11 og 18 af flow diagrammet ovenfor og i bilag 2)Koncept 2bygger udover trinene i koncept 1 på, at udludning samt fremstilling af sjældnejordarters metaller på kloridform samt uranoxid (yellow-cake) også finder sted i Grønland:(Omfatter trin 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 og 19 af flow diagrammetovenfor og i bilag 2)

Udenrigs-, forsvars-og sikkerhedspolitiskeimplikationer afudvinding og eksportaf uranDet bemærkes, at dette kapitel, herunder navnlig afsnittet vedrørende urans særligekarakteristika, ikke præjudicerer det spørgsmål om kompetenceforhold, som behandlesi bilag 5-8, jf. kapitel 5, eller angiver fortolkningsbidrag hertil.Uran adskiller sig fra andre grundstoffer ved at være radioaktivt med potentielleimplikationer for strålingssikkerhed og ved at kunne indgå i en nuklear brændselscyklus,der ud over civil anvendelse også kan have forskellige former for militær anvendelse,herunder til kernevåben.De mulige udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske aspekter knytter sig navnlig tilrisikoen for, at uran kan indgå i illegitime våbenprogrammer, eller at uran – selvom risikoenherfor i øjeblikket forekommer begrænset – kan udnyttes i forbindelse med nuklearterrorisme. Det er en central udenrigspolitisk målsætning at imødegå dette uanset måletmed sådanne aktiviteter, men naturligvis i helt særlig grad at undgå sikkerhedsmæssigetrusler, der retter sig mod selve Kongeriget, rigets interesser eller vore internationalesamarbejdspartnere eller deres interesser. Der er opbygget et meget omfattende inter-nationalt regelsæt og system til at sikre monitorering og kontrol med alle faser afuranudvinding og eksport samt internationale retningslinjer for håndtering af strålings-sikkerhedsmæssige problemstillinger. Helt overordnet er de internationale kontrolregimersamt IAEA’s safeguards-system forankret i FN-pagtens centrale formål om bevarelse af deninternationale fred og sikkerhed.På det nukleare område er den globale nedrustnings- og ikke-spredningsindsats fundereti Traktaten om ikke-spredning af Atomvåben (Treaty on Non-Proliferation of NuclearWeapons (NPT)). NPT administreres af det Internationale Atomenergiagentur (IAEA), derarbejder for at fremme den civile anvendelse af nuklear teknologi samt verificerer, om derer tale om fredelig anvendelse, og at landene overholder deres ikke-spredningsforpligtelser.Hovedhjørnestenen heri er IAEA’s safeguards-system. Områdets følsomhed illustreres afde verserende sager i IAEA i forhold til bl.a. Irans og Nordkoreas atomprogrammer. Somstatspart til NPT og medlem af IAEA er Danmark herunder Grønland således underlagt en

række internationale forpligtelser, der skal sikre en forsvarlig håndtering af nukleartmateriale.Det gælder for alle de eksisterende kontrolregimer, herunder IAEA’s safeguardssystem,at de grundlæggende har et sikkerhedspolitisk sigte i form af at forebygge krig, konfliktereller andre trusler mod freden som fx terrorhandlinger, og at tilslutning hertil og efterlevelseheraf følgelig er en del af rigets udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik. De sikkerheds-politiske implikationer knytter sig således navnlig til behovet for at sikre, at de inter-nationale forpligtelser efterleves ved at opbygge de nødvendige kontrolmekanismer.De centrale mekanismer til kontrol med produkter som uran med dobbelt anvendelse (civilog militær anvendelse) er et lands eksportkontrolsystem samt de systemer, der er opbyggettil at efterleve IAEA’s safeguards-system. Både eksportkontrol og systemer til implemen-tering af IAEA’s safeguards-system er således instrumenter til implementering af centraleinternationale forpligtelser og har ultimativt til formål at sikre, at eksport ikke medvirkertil udvikling eller spredning af masseødelæggelsesvåben og dermed udgør en risiko for deninternationale sikkerhed og stabilitet. Det drejer sig således navnligom at undgå de truslermod Kongeriget eller andre lande, der kan opstå, såfremt uran havner i de forkerte hænder.Danmark har som en del af rigets fælles udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik aktivtstøttet det globale nedrustnings- og ikke-spredningsarbejde, herunder indsatsen for atforhindre, at eksempelvis Iran udvikler et atomvåbenprogram. Det er vigtigt for rigetsudenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik, at en evt. uranudvinding/-eksport lever op til deinternationale regler og kontrolforanstaltninger på området og således vil være konsistentmed rigets mangeårige udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske indsats for at sikre, atalle lande efterlever disse foranstaltninger. Det indgår eksplicit som en del af den danskeregerings regeringsgrundlag at styrke det internationale nedrustnings- og ikke-spredningsarbejde.Begrundet mistanke om eller risiko for, at et lands uran kan indgå i illegitime våben-programmer eller kan blive udnyttet i forbindelse med nuklear terrorisme kan – ud overet lands egen sikkerhed – potentielt have betydning for et lands udenrigs-, forsvars- ogsikkerhedspolitiske interesser.Det vil således også i forbindelse med håndtering og eksport af uran som udgangspunktvære naturligt for rigsfællesskabet at orientere sig efter de højeste internationalestandarder på området.Mere end 30 lande på verdensplan udvinder uran, og erfaringerne fra andre lande viser,at udvinding og eksport af uran kan ske i fuld overensstemmelse med internationale reglerog med et lands overordnede udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske interesser.Urans særlige karakteristika som en strategisk vigtig ressource, der også kan anvendes tilmilitære formål, betyder, at udvinding og eksport af uran potentielt også mere generelt kanhave indflydelse på rigets udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske grundvilkår. Der ertraditionelt stormagtsinteresser knyttet til strategiske råstoffer, hvilket ikke mindst gælderuran, og en udvinding og eksport af uran fra Grønland kan derfor forventes at blivegenstand for nye aktørers og herunder også stormagts-bevågenhed. Det kan i denforbindelse ikke ganske udelukkes, at der ud over de åbenbare kommercielle interesserogså kan ligge mere overordnede strategiske politiske og økonomiske overvejelser afbetydning for hele riget bag en sådan bevågenhed. Det kan potentielt give anledning til

et nyt kompliceret samspil af strategiske interesser og interessemodsætninger på flereplaner, som rigets udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik skal indstilles i forhold til.Naalakkersuisut bemærker, at analyser af den type, som foretages i forrige afsnit er nyttige.Naalakkersuisut bemærker desuden, at afsnittet kan signalere en særlig kompetence-fordelingsmodel, som Naalakkersuisut ikke er enig i. Naalakkersuisut er endvidere ikke enigi alle afsnittets angivelser af faktorer, der kan give anledning til en justering af rammerne forudenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitikken.Andre implikationer kan følge af, at der i de internationale fora, der beskæftiger sig direktemed ikke-spredning, men også i de bredere FN-fora kan forventes øget fokus på deholdninger, Danmark herunder Grønland vil indtage i ikke-spredningsanliggender,herunder i forhold til spørgsmål af mulig mere vidtrækkende udenrigs-, forsvars- ellersikkerhedspolitisk betydning. Der kan også generelt opstå forventninger om, at Danmarkherunder Grønland spiller en mere aktiv rolle end hidtil i forhold til disse internationale fora.Der kan derfor også i forhold til de internationale organisationer være behov for at kalibrererigets udenrigspolitik for at tage højde for, at uranudvinding og eksport finder sted fraGrønland.Der kan således blive tale om ikke uvæsentlige ændringer i den rolle, Danmark herunderGrønland spiller i forhold til det internationale samarbejde om nedrustning, ikke-spredningog sikring af fredelig civil udnyttelse af atomenergi. Der kan dog ikke uden yderligereanalyse siges noget entydigt om de konkrete effekter og den mulige rækkevidde heraf.

Regulering vedrørendeudenrigsanliggenderI forhold til den retlige vurdering af Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lysetaf en mulig ophævelse eller ændring af nul-tolerancepolitikken konstateres det, at derpå visse punkter er uenighed.Kapitel 2 i Rapport om forhold vedrørende en eventuel ophævelse eller ændring af nul-tolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler, jf. bilag 5, derer udarbejdet af et advokatfirma, indeholder bl.a. en retlig vurdering af Naalakkersuisutsudenrigspolitiske beføjelser i lyset af en mulig ophævelse eller ændring af nul-tolerance-politikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler. Regeringen er på vissepunkter uenig i advokatfirmaets vurdering. Der henvises i den forbindelse til Udenrigs-ministeriets og Justitsministeriets notat af 21. august 2013, jf. bilag 6. Naalakkersuisuter på en række punkter uenig i regeringens vurderinger i Udenrigsministeriets ogJustitsministeriets notat. Der henvises til Departementet for Erhverv, Råstoffer ogArbejdsmarked og Udenrigsdirektoratets notat af 13. september 2013 om Naalakkersuisutskompetencer i udenrigsforhold vedrørende udnyttelse og eksport af uran og andreradioaktive mineraler, jf. bilag 7. Det fremgår heraf bl.a., at Naalakkersuisut harudenrigskompetencen vedrørende råstofområdet (bortset fra forsvars- og sikkerheds-forhold), samt at rigsmyndighederne har udenrigskompetencen vedrørende forsvars- ogsikkerhedsforhold. Når denne rapport anvender termen udenrigs-, forsvars- og sikkerheds-politik, bemærker Naalakkersuisut, at der for henholdsvis udenrigspolitik og sikkerheds- ogforsvarspolitik gælder forskellige kompetenceforhold. Regeringen deler ikke den opfattelse,idet udenrigspolitik, herunder på råstofområdet, er et rigsanliggende, jf. bilag 8.Medlemmerne af arbejdsgruppen finder imidlertid, at parterne bør fastholde den hidtidigepolitiske forståelse om – uanset den underliggende retlige uenighed – at arbejde videre meden samarbejdsaftale, der fastlægger et konkret og praktisk samarbejde, bl.a. for at sikreefterlevelse af alle internationale forpligtelser vedrørende håndtering og eksport af uran.

Samarbejdet mellem regeringen og selvstyret om indgåelseaf folkeretlige aftaler, der er omfattet af reglerne i selvstyre-lovens § 13 og ikke er omfattet af reglerne i § 12Selvstyrelovens § 13, stk. 1, indeholder en bestemmelse om, at regeringen underretterNaalakkersuisut forud for indledning af forhandlinger om folkeretlige aftaler, som har særligbetydning for Grønland og som er omfattet af reglerne i § 13 og ikke er omfattet af reglernei § 12. Bestemmelsen er ny i forhold til hjemmestyreloven, men princippet om en forud-gående underretning, inden internationale forhandlinger påbegyndes, har dog i praksisværet fulgt i vidt omfang før selvstyreloven.Grønlands Selvstyre har overtaget råstofområdet efter selvstyrelovens regler om over-tagelse af sagsområder i §§ 2-4.Det følger af selvstyreloven, at Grønlands Selvstyre efter overtagelsen af råstofområdet harden lovgivende og udøvende magt på råstofområdet, at Inatsisartut dermed kan fastsættelove på råstofområdet, og at Naalakkersuisut blandt andet kan fastsætte bekendtgørelserpå råstofområdet og meddele tilladelser til forundersøgelser, efterforskning og udnyttelseaf råstoffer.Grønlands Selvstyres kompetencer på råstofområdet omfatter alle kulbrinter og hårdemineraler, herunder også radioaktive mineraler, og Naalakkersuisut kan meddele tilladelsertil efterforskning og udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler.Det følger endvidere af selvstyreloven § 12:”§12 Naalakkersuisut kan med fremmede stater og internationale organisationer forhandleog indgå folkeretlige aftaler på rigets vegne, herunder forvaltningsaftaler, som alene vedrørerGrønland og fuldt ud angår overtagne sagsområder.Stk. 4. Folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, samt folkeretligeaftaler, som skal gælde for Danmark, eller som forhandles inden for en internationalorganisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem, forhandles og indgås efter reglernei § 13.”Selvstyreloven indeholder i kapitel 4 (§§ 11-16) en række regler om Naalakkersuisuts ogregeringens kompetencer og samarbejde i forbindelse med indgåelse af folkeretlige aftalerog andre udenrigsforhold.Det fremgår af bemærkningerne til selvstyreloven under afsnit 7.5., at hvor Naalakkersuisuti kraft af underretningen fra rigsmyndighederne tilkendegiver synspunkter, som ønskesinddraget i forhandlingerne, vil disse synspunkter skulle indgå i forberedelserne tilforhandlingerne.Som nævnt indeholder bestemmelsen i § 13, stk. 4, en regel om, at folkeretlige aftaler,som har særlig betydning for Grønland, inden indgåelse eller opsigelse skal forelægges5 Nærværende rapport præjudicerer ikke den aktuelle debat mellem regeringen og Naalakkersuisut omILO-ratifikationer.

Naalakkersuisut til udtalelse. Bestemmelsen er væsentligt udvidet i forhold til hjemme-styreloven, der alene fastsatte høring for visse aftaler, der kræver Folketingets samtykke.Bestemmelsen i § 13, stk. 4, svarer dog i det væsentlige til den praksis, der allerede vargældende før selvstyreloven.Bestemmelsen i § 13, stk. 4, fastsætter endvidere, at hvis regeringen finder det nødvendigtat indgå aftalen uden Naalakkersuisuts tilslutning, sker dette i videst muligt omfang udenvirkning for Grønland.Det fremgår i tilknytning hertil af bemærkningerne til selvstyreloven, at regeringen ipraksis ikke sjældent ønsker hurtigt at ratificere givne traktater, mens Naalakkersuisutenten ikke ønsker, at traktaten skal gælde for Grønland, eller ikke har mulighed for at tagestilling til spørgsmålet inden for den givne tidsfrist.Regeringen afgiver i sådanne tilfælde en erklæring i forbindelse med tiltrædelsen om, attraktaten ikke gælder for Grønland, med mindre der senere afgives en særskilt notifikationherom. Denne fremgangsmåde giver øget mulighed for at tilgodese selvstyrets ønsker omtraktaters anvendelse for Grønland. I visse typer af internationale aftaler – f.eks. vedrørendemenneskerettigheder eller terrorismebekæmpelse – er det dog ikke muligt eller ønskeligtat tage forbehold eller begrænse en aftales territoriale anvendelsesområde.Regeringens afgivelse af en særskilt notifikation om, at en folkeretlig aftale skal findeanvendelse for Grønland, sker således, efter at selvstyret har taget stilling til spørgsmåletog i et samarbejde med den relevante danske myndighed.

Samarbejde mellem regeringen og selvstyret indenfor rammerne af selvstyrelovens § 13, herunder omrapporteringer i forhold til internationale aftaler§ 13, stk. 1, indeholder endvidere en bestemmelse, der åbner mulighed for, at der inden forde enkelte ministerområder kan indgås konkrete aftaler mellem vedkommende ministerog Naalakkersuisut om de nærmere samarbejdsregler inden for rammerne af § 13, herunderen nærmere fastlæggelse af kriterier for, hvornår aftaler skal anses for at have særligbetydning for Grønland.Det fremgår af Statsministeriets vejledning nr. 58 af 2. juli 2012, at det ofte vil værehensigtsmæssigt, at ministeriet etablerer etsamarbejdemed selvstyret ominternationaleforhold,herunder vedrørende kriterier for, hvornår en aftale skal anses for at have særligbetydning for Grønland, samt mere generelt vedrørende forhandlinger om internationalekonventioner og rapporteringer under konventioner, der omfatter Grønland, samt møderi internationale fora, hvor der sker behandling af sager, der berører Grønland.Klima-, energi- og bygningsministeren og det daværende landsstyremedlem for boliger,infrastruktur og trafik indgik den 15. august 2012 en samarbejdsaftale om de internationaleklimaforhandlinger under FN’s klimakonvention i medfør af bestemmelsen i § 13, stk. 1.I forbindelse med rigets rapporteringer under konventioner varetager det pågældendedanske ministerium det koordinerende arbejde i forhold til Grønlands Selvstyre, der såledessender sit bidrag til rigets samlede rapportering vedrørende de områder under aftalen, somer overtaget af selvstyret, til det danske ministerium. Det er det pågældende danskeministerium, der forestår den formelle kontakt til den pågældende internationaleorganisation.

Samarbejde mellem danske og grønlandskemyndigheder efter overtagelse af sagsområderSamarbejdet mellem danske og grønlandske myndigheder efter selvstyrets overtagelse afsagsområder er beskrevet i Grønlandsk-dansk selvstyrekommissions betænkning (nr. 1497)i kapitel V, afsnit 6.Det fremgår således af betænkningen, at det i forbindelse med selvstyrets overtagelse afnye sagsområder kan være hensigtsmæssigt med et fortsat samarbejde mellem grøn-landske og danske myndigheder og institutioner, i hvert fald i en overgangsperiode. Det kanfx være i relation til overtagelse af komplicerede sagsområder, der understøttes af en særligteknologi, eller hvor det ikke er muligt i en periode at besætte området med dennødvendige arbejdskraft.I betænkningen anføres endvidere, at erfaringerne i øvrigt viser, at der efter hjemmestyretsindførelse er etableret en række samarbejdsrelationer mellem grønlandske og danskemyndigheder, herunder både samarbejdsfora med mere formelle mødestrukturer (fx påsocialområdet og sundhedsområdet) og på mere uformelt, ad hoc-præget grundlag.Kommissionen gik ikke ind i generelle overvejelser om, hvilke samarbejdsrelationerman kan forestille sig efter overtagelse af sagsområder efter selvstyreloven, bortset frasamarbejde mellem regeringen og selvstyret efter overtagelse af råstofområdet, der eromtalt i afsnit 9.2.Det er i øvrigt i bemærkningerne til selvstyreloven i afsnit 4.2. forudsat, at selvstyretsovertagelse af sagsområder forberedes i fællesskab mellem de grønlandske myndighederog rigsmyndighederne med henblik på at afklare administrative og praktiske spørgsmål iforbindelse med overtagelsen. Det anføres i den forbindelse, at det bl.a. vil kunne overvejes,om der på enkelte områder er spørgsmål, som bør gøres til genstand for samarbejdsaftalereller anden form for koordination mellem de grønlandske myndigheder og rigsmyndig-hederne. Det gælder f.eks. med hensyn til praktisk samarbejde mellem myndighederne.

Internationaleretningslinjervedr. uranudvindingog eksportHåndtering af og kontrol med radioaktive materialer er reguleret internationalt, dels somen del af ikke-spredningsindsatsen, dels fordi radioaktiviteten potentielt kan påvirkesundheden for de personer, der kommer i kontakt med uran, og endelig for at beskyttenaturen og miljøet for skadelige virkninger.I det følgende beskrives den internationale regulering, som er blevet aftalt for at sikre,at udvinding og håndtering af uran foregår på forsvarlig vis. De tilknyttede nedrustnings-og ikke-spredningsaspekter vil blive gennemgået med særlig vægt på den nødvendigeeksportkontrol, safeguards, sikringsforanstaltninger og rapportering samt transport.Derudover gennemgås de aftaler og sikkerhedsstandarder, som er udarbejdet med hensyntil strålebeskyttelse for at beskytte mennesker, natur og miljø.Den internationale regulering har forskellig karakter og spænder fra juridiske forpligtelsertil politisk bindende retningslinjer. Samarbejdet om Safeguards er f.eks. baseret på juridiskbindende aftaler, ligesom en række internationale konventioner på området, der rettersig mod uranudvinding. Nuklear sikkerhed (Safety) og sikring (Security)6samt nuklearteknologi er til gengæld baseret på normsættende vejledninger og standarder. Hertilkommer det omfattende system med internationale eksportkontrolregimer, hvor dedeltagende lande har forpligtet sig til at føre kontrol med eksport af produkter med dobbeltanvendelse, dvs. produkter med civil anvendelse, som også kan bruges militært eller iforbindelse med masseødelæggelsesvåben (dual-use produkter).Det Internationale Atomenergiagentur (IAEA) er den vigtigste norm- og standardsættendeorganisation inden for det nukleare område. Organisationen fungerer som depositar og somudøvende myndighed i forhold til de væsentligste internationale konventioner og andrejuridiske aftaler. IAEA er ansvarlig for safeguardssystemet og er helt central i forhold tilmonitorering og kontrol i alle led i forbindelse med udvinding og eksport af uran samt iforhold til bl.a. strålingssikkerhed, herunder transport i henhold til sikkerhedsstandarderherfor.I forhold til udvinding og eksport af uran for lande inden for EU udgør EURATOM et centraltomdrejningspunkt. Ikke-spredningstraktaten (NPT) fordrer efterlevelse af IAEA-safeguards

for alle ikke-nukleare NPT medlemslande, men åbner samtidig mulighed for, at tilslutningog efterlevelse heraf kan ske individuelt eller sammen med andre lande. Der er i denforbindelse indgået en aftale mellem EURATOM og IAEA, der har været i kraft siden 1977,om gennemførelse af IAEA’s safeguardssystem inden for EU.EURATOM-traktaten og Traktaten om det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF) –tilsammen betegnet ”Rom-traktaterne” – blev undertegnet den 25. marts 1957 og trådtei kraft den 1. april 1958. Traktaterne blev undertegnet af medlemmerne af Det EuropæiskeKul- og Stålfællesskab (EKSF). I 1965 undertegnedes Fusionstraktaten, og dermed foretogde tre fællesskaber en fuldstændig fusion af deres institutioner. I dag er det EU’sinstitutioner, der driver EURATOM, og medlemmerne af EURATOM udgøres af EU’smedlemsstater. Ligesom EU er EURATOM en selvstændig juridisk person.Grønland blev medlem af de tre fællesskaber, EURATOM, EØF og EKSF, i forbindelse medDanmarks medlemskab pr. 1. januar 1973. Grønland var således omfattet af EURATOM-traktaten i 12 år frem til 1. februar 1985, hvor Grønland efter en vejledende folkeafstemningtrådte ud af de tre fællesskaber.Aftalen mellem IAEA og EURATOM indebærer, at EURATOM på baggrund af rapporteringerfra de enkelte EU-lande udfylder den rolle i forhold til at føre regnskab og lave kontrol meduran og andre radioaktive stoffer, som normalt tilfalder nationale systemer på grundlag afnational indrapportering til IAEA. Samtidig samarbejder EURATOM med IAEA omgennemførslen af inspektioner. EURATOM har en række funktioner, hvor en helt centraler ansvaret for at sikre, at malme, udgangsmaterialer og specielle fissile materialer ikkeanvendes til andre formål end de af brugerne angivne. De danske rapporteringsforpligtelsertil IAEA sker således via EURATOM, der ligeledes varetager kontrolopgaver internt i EU.Da Grønland ikke er medlem af EURATOM, vil der være behov for, at rigsfællesskabetetablerer et system, der sikrer den rapportering til IAEA, som i øjeblikket foregår gennemEURATOM for Danmarks vedkommende. Såfremt det måtte blive aktuelt med en grøn-landsk tilslutning til EURATOM, vil det forudsætte overvejelse af en række både retligeog politiske forhold.Retlige forhold: En grønlandsk genindtræden i EURATOM kan ikke ske på det nuværendetraktatgrundlag, men ville forudsætte en ændring af EURATOM-traktaten. Grønland villesåledes ikke kunne tiltræde EURATOM ved en ensidig dansk/grønlandsk handling.Udgangspunktet for traktater er, at de kan ændres, hvis alle deltagerstater er enige omdet. Dette udgangspunkt gælder også for EURATOM, idet den nærmere procedure villeskulle afklares i dialog med EU’s medlemslande og institutioner.Rent teknisk ville EURATOM-traktatensartikel 198skulle ændres. Bestemmelsen slårblandt andet følgende fast:”For så vidt intet andet er bestemt, anvendes denne traktats bestemmelser på medlems-staternes europæiske områder og på de ikke-europæiske områder, der er undergivet deresmyndighed.De finder ligeledes anvendelse på europæiske områder, hvis udenrigsanliggender varetagesaf en medlemsstat.Uanset de foregående stykker gælder følgende:a. Denne traktat finder ikke anvendelse for FærøerneDenne traktat finder ikke anvendelse for Grønland. …”

Politiske forhold: Et eventuelt ønske om at forfølge spørgsmålet om grønlandskmedlemskab af EURATOM ville også forudsætte grønlandsk interesse i at blive en del afet samarbejde og underkaste sig de institutionelle strukturer indenfor det europæiskesamarbejde. Det vil endvidere skulle afklares, om der fra de øvrige EU-partneres side ervilje til at indlemme Grønland i EURATOM samarbejdet på den præmis, at Grønland ikkesamtidig melder sig ind i den øvrige del af det europæiske samarbejde.Andre relevante internationale organisationer er OECD’s ”Nuclear Energy Agency” og”International Commission on Radiological Protection” (ICRP). ICRP er en uafhængiginstitution, der siden 1928 har udarbejdet anbefalinger og vejledninger vedrørende degrundlæggende videnskabelige og tekniske forhold for beskyttelse af personer modioniserende stråling (røntgen- og radioaktiv stråling). ICRP’s anbefalinger og vejledningerdanner udgangspunkt for udarbejdelsen af IAEA’s sikkerhedsstandarder og EU-direktiverpå strålebeskyttelsesområdet og dermed også for den danske lovgivning på området.Derudover har en række internationale organisationer fastsat bindende regler baseretpå retningslinjer fra IAEA.Dette gælder fx reglerne for transport af radioaktive stoffer til søs, som fastsat af FN’sInternational Maritime Organization (IMO). For transport i luften gælder FN’s InternationalCivil Aviation Organization’s (ICAO) regelsæt, og transport ad vej samt jernbane er fastsataf henholdsvis Alternative Dispute Resolution-konventionen (ADR) og Regulationsconcerning the International Carriage of Dangerous Goods by Rail (RID).Endelig er der processen om Nuclear Security Summit (NSS), som er en internationalpolitisk proces, der blev indledt i Washington D.C. i 2010 med afholdelsen af det førsteinternationale topmøde om nuklear sikring. Hovedformålet er primært at imødegå truslenfra nuklear terrorisme.

6.1 Ikke-spredning og eksportkontrolDen globale nedrustnings- og ikke-spredningsindsats på det nukleare område er fundereti ”Traktaten om ikke-spredning af Atomvåben” (NPT), som afspejler et omhyggeligtkompromis mellem dem, der har, og dem, der ikke har atomvåben. Traktaten hviler påtre søjler, som er 1) atomvåbenmagternes7forpligtelse til nuklear nedrustning, 2) allesforpligtelse til at undgå spredning af atomvåben, samt 3) alles ret til fredelig anvendelseaf nuklear teknologi. NPT er underskrevet af alle lande med undtagelse af Pakistan, Indien,Israel og Nordkorea.NPT administreres af IAEA, der arbejder for at fremme den civile anvendelse af nuklearteknologi, samt verificerer, om der er tale om fredelig anvendelse, og at landene overholderderes ikke-spredningsforpligtelser. I tvivlstilfælde indbringes sager for IAEA’s styrelsesrådog evt. FN’s sikkerhedsråd. Som statspart til NPT og medlem af IAEA er Danmark, herunderGrønland således underlagt en række internationale forpligtelser, der skal sikre en forsvarlighåndtering af radioaktivt materiale.Hertil kommer CTBT-traktaten (Comprehensive Nuclear Test-Ban Treaty), som indebæreret altomfattende forbud mod atomprøvesprængninger. Traktaten blev åbnet for underskrifti 1996 og er endnu ikke trådt i kraft.Traktaten forpligter de deltagende stater til ikke at gennemføre prøvesprængninger afnukleare våben eller enhver anden form for nukleare sprængninger, samt at afstå framedvirken eller opmuntring til sådanne sprængninger. Traktaten indebærer oprettelseaf et globalt verifikationssystem, der indeholder et internationalt overvågningssystem,en konsultationsmekanisme, inspektioner på stedet samt tillidsskabende foranstaltninger.I tilknytning til traktaten oprettedes en organisation, Comprehensive Test-Ban TreatyOrganisation (CTBTO), der forestår forvaltningen af traktatens bestemmelser, herunderopbygningen af et globalt verifikationssystem. To CTBTO målestationer befinder sig iGrønland.

6.2 SafeguardsSafeguards-regimet omhandler informationsdeling med IAEA om nukleart materiale ogandre forhold af betydning for udvikling af den nukleare brændselscyklus. Inden forsafeguardsområdet er fokus på forpligtigelser vedr. rapportering og myndighedsansvar. Detindebærer juridisk bindende krav om rapportering og oprettelse af en ansvarlig myndighed.IAEA’s ”Comprehensive Safeguards Agreement” er et system af aftaler indgået mellemIAEA og enkeltstater eller en gruppe af lande, som i tilfældet med EURATOM. (Agreement of5 April 1973 between the non-nuclearweapon States of EURATOM, EURATOM and theIAEA (INFCIRC/193).Alle kontraherende stater har pligt til at indgå safeguardsaftaler med IAEA, for så vidt angårderes civile atomprogrammer, og IAEA har opbygget et omfattende verifikations- ogmonitoreringssystem. Medlemslandene kan herudover tildele IAEA en væsentlig udvidetinspektionsadgang gennem en såkaldt tillægsprotokolaftale. Tillægsprotokolaftalen(Protocol Additional to the Agreement between the Government of the Kingdom ofDenmark and the International Atomic Energy Agency for the Application of Safeguardsin Connection with the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) blev den22. marts 2013 udvidet til også at omfatte Grønland.Ikke-atomvåbenlande, som har undertegnet IAEA’s aftalesystem, er forpligtede til atinformere IAEA om og at give adgang for IAEA’s inspektører til alle dele af det pågældendelands fysiske anlæg, der understøtter den nukleare brændselscyklus. Dette inkludererminer og anlæg for forarbejdning af brændsel og berigning. For at gøre det muligt for IAEAat sikre, at der ikke sker omdirigering af nukleart materiale, skal IAEA også underrettesom forventet produktion.Når tillægsprotokollen udvides til et nyt område, er staten forpligtet til inden 180 dagefra underskrivelsen og efterfølgende løbende fortage rapportering i henhold hertil, der skalindeholde en række specifikke informationer i forhold til Artikel 2.a.(i), (iii), (iv), (v), (vi)(a),(vii) og (x), samt Artikel 2.b.(i)8.

8 Det drejer sig om en generel beskrivelse af: Forsknings- og udviklingsaktiviteter i forbindelse med dennukleare brændselscyklus, hvortil der ikke benyttes nukleare materialer, af de enkelte bygninger påhvert anlægsområde, herunder deres brug og indhold, vedlagt kortmateriale og af aktiviteternes omfangpå hver lokalitet, som beskæftiger sig med aktiviteter i protokollens Annex I. Oplysninger om uranminers,uranoparbejdningsanlægs og thoriumoparbejdningsanlægs placering, deres driftsstatus og anslåede årligeproduktionskapacitet, samt om disse miners og oparbejdningsanlægs nuværende årlige produktion. Disseoplysninger kræver ikke detaljeret regnskab over nukleart materiale. Oplysning om mængde, kemisksammensætning og anvendelse eller påtænkt anvendelse af udgangsmateriale, der endnu ikke har nåeten sådan sammensætning og renhed, at det kan benyttes til brændselsfremstilling eller beriges isotopisk.Oplysning om mængde, anvendelse og lokalitet af nukleart materiale, som er fritaget for kontrol i henholdtil kontrolaftalens Artikel 37. Oplysning om godkendte planer for udvikling af den nukleare brændsels-cyklus for den næste 10-årsperiode. Beskrivelse af lokaliteter, hvor der udføres forsknings- og udviklings-aktiviteter i ikke-statsligt regi i forbindelse med den nukleare brændselscyklus uden brug af nukleartmateriale.

6.3 EksportkontrolEksportkontrol er et internationalt samarbejde, der har til formål at sikre, at sensitiveprodukter og teknologi ikke falder i de forkerte hænder og dermed medvirker til udviklingeller spredning af masseødelæggelsesvåben eller eksporteres til lande, der udgør en risikofor den internationale sikkerhed og stabilitet. Der findes fire eksportkontrolregimer, derhver især forhandler og udarbejder lister over, hvilke produkter og teknologier der skalvære omfattet af eksportkontrol, og som dermed kræver tilladelse til at eksportere. De fireeksportkontrolregimer er følgende: Nuclear Suppliers’ Group (NSG), Australien Gruppen,Wassenaar og Missile Technology Control Regime (MTCR). Endelig er Zangger Komiteenen relevant aktør i det internationale samarbejde om eksport af nukleare produkter.Oversigt over medlemskab af de internationale eksportkontrolregimer fremgår af bilag 9.Af særlig betydning er de eksportkontrolordninger, der skal sikre, at eksport af uran skertil lovlige formål og ikke anvendes til opbygning af fordækte atomprogrammer. Nedenforredegøres for forpligtelser i henhold til FN´s Sikkerhedsresolution 1540 vedr. eksportkontrolmed masseødelæggelsesvåben, fremføringsmidler og relaterede materialer. Desuden rede-gøres nærmere for samarbejdet og forpligtelserne i hhv. Nuclear Suppliers Group, NSG (seafsnit 2.3.3.), og Zangger Komiteen, som vurderes at være af særlig relevans i håndteringenaf eksportkontrol i relation til uran. Australien Gruppen, Wassenaar og MTCR vurderes afmere begrænset direkte betydning og beskrives ikke nærmere i det følgende.Den danske implementering foregår gennem en EU-forordning, som er beskrevet i afsnit6.3.5. Det, at Grønland ikke er omfattet af dansk eller EU-lovgivning, ændrer ikke på detforhold, at Grønland er omfattet af de internationale forpligtelser under eksportkontrol-regimerne, hvor der ikke er taget forbehold for Grønland.

6.3.1 FN-sanktioner og våbenembargoerFN-pagten indeholder bestemmelser om forholdsregler over for trusler mod freden,fredsbrud og angrebshandlinger (FN-pagtens kapitel VII). I tilfælde, hvor der foreliggeren trussel mod freden, kan Sikkerhedsrådet beslutte, hvilke forholdsregler der skal træffes,og opfordre FN’s medlemsstater til at iværksætte disse forholdsregler.Sikkerhedsrådet kan således gennem vedtagelsen af en resolution indføre en våben-embargo over for et land, som truer den mellemfolkelige fred og sikkerhed. Sådanneresolutioner er juridisk bindende for FN’s medlemsstater, dvs. at de er folkeretligt forpligtettil at gennemføre og håndhæve våbenembargoerne i deres nationale retssystemer.Sikkerhedsrådet har med sine forbud mod leverancer af teknologi til atomvåben-programmer og missiler til Nordkorea (resolution 1695 og 1718) og Iran (resolution 1696,1737, 1747, 1803 og 1929) forpligtet medlemsstaterne til at håndhæve forbuddet underanvendelse af NSG’s og Missile Technology Control Regimes retningslinjer, hvilket styrkereksportkontrolregimernes autoritet.FN-sanktioner og våbenembargoer, truffet af FN´s Sikkerhedsråd, gælder for Danmarkog Grønland.

6.3.3 Nuclear Suppliers Group (NSG)Nuclear Suppliers’ Group (NSG) er en sammenslutning af 48 lande, der har til formål at sikre,at eksport af nukleart materiale og relevant teknologi og udstyr ikke fører til spredning afatomvåben til ikke-anerkendte atomvåbenlande, samtidig med at international handel ogsamarbejde ikke indskrænkes uhensigtsmæssigt. Til dette formål har gruppen etableret tosæt af kontrollister og retningslinjer for hhv. eksport af nukleare produkter (NSG part 1) ognukleart-relaterede dual-use produkter (NSG part 2). Retningslinjerne implementeres afmedlemslandene via national lovgivning og opdateres med jævne mellemrum.Uranmalm er ikke opført på nogen af NSG´s lister. Derimod er bl.a. naturligt uran og yellow-cake opført på NSG part 1 – den såkaldte triggerlist, der vedrører de mest sensitiveNSG-produkter. Vælger et land således at eksportere yderligere forarbejdet uranmalm somfx yellowcake, udløser dette en række særlige forpligtelser i henhold til NSG´s retningslinjerog IAEA.For produkter på triggerlisten er der således en række særlige betingelser, der skaliagttages, for at der kan gives tilladelse til eksporten. Der skal bl.a. foreligge formellegarantier på regeringsniveau (government assurances) om, at produkterne ikke vil bidragetil spredning af masseødelæggelsesvåben, iagttagelse af at den modtagende stat, hvisdenne ikke er en af de fem anerkendte atomvåbenmagter, skal have indgået en aftale medIAEA om, at de radioaktive materialer alene skal anvendes til fredelige formål, og endeligskal der foreligge aftaler og garantier fra modtagerlandet om fysisk beskyttelse afproduktionen/produkterne baseret på anerkendte standarder.NSG’s part 2 indeholder en liste over dual-use udstyr, materialer og teknologi, som alenemå eksporteres, hvis modtagerlandet har udstedt garanti for, at disse ikke vil blive brugt tilmilitære formål, og at deres anvendelse vil være underlagt IAEA’s kontrolforanstaltninger(comprehensive safeguards) eller, hvis IAEA ikke længere kan varetage dette ansvar,såkaldte tilbagefaldssafeguards. Retningslinjerne stiller også krav om, at det eksporterendeland sikrer sig mod re-eksport af det pågældende materiale/teknologi/udstyr udenoprindelseslandets tilladelse, og at der i modtagerlandet implementeres effektive fysiskebeskyttelsesforanstaltninger mod tyveri og ulovlig handel.

6.3.4 Zangger komiteenZangger Komiteen blev oprettet i 1971 som et uformelt forum for nukleare leverandørermed henblik på at drøfte fortolkningsspørgsmål i relation til ikke-spredningstraktatensbestemmelser om eksportkontrol og om anvendelse af IAEA’s safeguards til eksport afnukleare produkter. Konkret fokuseres på at bistå NPT-statsparter i at identificere udstyrog materiel, der skal underlægges eksportkontrol.Zangger Komiteen etablerede i 1974 en liste over nukleare produkter, som kun kaneksporteres under særlige kontrolforanstaltninger til lande, der ikke har tiltrådt ikke-spredningstraktaten. Listen er identisk med NSG´s triggerlist.Eksempler på kontrollerede produkter er plutonium, uran samt materiel og del-komponenter til reaktorer og berigningsudstyr. Nedenfor er angivet de deltagende landesforpligtelser over for komitéen ift. eksport af udstyr på kontrollisten. Det eksporterende landskal kontrollere,– At udstyret ikke må anvendes i et militært atomprogram– At den modtagende ikke-atommagt er underlagt kontrol af IAEA gennem safeguardssystemet– At udstyret ikke reeksporteres til lande, der ikke er underlagt IAEA-safeguardsZangger komiteens regulering gælder for Danmark og Grønland.

bestemmelser, at der skal søges om tilladelse til eksport af dual-use produkter, der ikkeer nævnt i kontrollisten, hvis der er viden om eller kendskab til, at produkterne enten skalbruges i forbindelse med udvikling eller produktion af masseødelæggelsesvåben ellermissiler hertil, eller hvis de er beregnet til militær anvendelse i et land, der er underlagten international våbenembargo.Forordningen indeholder endvidere bestemmelser om kontrol med mæglervirksomhedog transit for at opfylde forpligtelser herom i FN´s Sikkerhedsrådsresolution 1540 (2004).EU vedtog i 2000 en Fælles Aktion om kontrol med teknisk bistand i forbindelse med visseformer for militær endelig anvendelse. EU’s Fælles Aktion indebærer forbud eller krav omtilladelse til at yde teknisk bistand uden for EU, hvis der er kendskab til eller begrundetmistanke om, at den tekniske bistand skal anvendes i forbindelse med udvikling af masse-ødelæggelsesvåben. Den Fælles Aktion er i Danmark implementeret i den danskebemyndigelseslov9, som et forbud mod teknisk bistand.Derudover er der i EU vedtaget særlige restriktive foranstaltninger i forbindelse medeksport til Iran, Syrien og Nordkorea. Der er tale om forordninger, som er umiddelbartgældende i dansk ret. I forhold til Iran gælder, at det er forbudt at eksportere stort set alleprodukter på dual-use kontrollisten. Det indebærer også radioaktive stoffer. Herudover eren række yderligere produkter til Iran (både dual-use og ikke dual-use produkter) forbudteat eksportere til Iran.EU-reguleringen gælder for Danmark, men ikke for Grønland.

6.4 Sikkerhed (Safety)– strålebeskyttelse og miljøift. radioaktivitetSikkerhed omhandler alle aspekter af beskyttelse af mennesker, dyr og planter modskadelige effekter af stråling fra radioaktive stoffer i forbindelse med brydning,forarbejdning mv. af uranmalm jf. i øvrigt afsnit 8.3. Foranstaltninger med henblik påat forebygge og forhindre uautoriseret adgang til og ondsindet brug af radioaktive stofferog nukleare materialer benævnes sikring og er omtalt i afsnit 6.5I forbindelse med brydning og opkoncentrering af uranmalm, kemisk separation af uranfra malm og efterfølgende håndtering af det opståede radioaktive affald findes derinternationale anbefalinger og forpligtigelser.IAEA anbefaler, at der anlægges en ”life cycle” tilgang (dvs. hele processen fra brydning afuran til endelig håndtering af radioaktivt affald). På strålebeskyttelsesområdet drejer det sigprimært om Affaldskonventionen og IAEA’s sikkerhedsstandarder, men UNECE’s ESPOO- ogÅrhuskonventioner kan også være relevante.Det er vurderingen fra IAEA, at strålingssikkerhedsspørgsmål er blandt de første, der skaladresseres ved opstart af uranudvinding. Det drejer sig bl.a. om udvinding, opbevaring,transport og senere afvikling af miner. Det anbefales generelt fra IAEA-side, at et land forudfor påbegyndelse af uranudvinding foretager et baseline-studie10af miljø- og strålings-forhold m.v.

6.4.2 EU-reguleringI henhold til Artikel 30 i EURATOM-traktaten skal der indføres grundlæggende normer tilbeskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed mod de farer, som er forbundetmed ioniserende stråling. Dette er sket med Rådets direktiv nr. 96/29/EURATOM af 13. maj1996 om fastsættelse af grundlæggende sikkerhedsnormer til beskyttelse af befolkningensog arbejdstagernes sundhed mod de farer, der er forbundet med ioniserende stråling, ogsåbenævnt EU’s strålebeskyttelsesdirektiv. Strålebeskyttelsesdirektivet er suppleret meddirektiver om medicinsk bestråling (97/43/EURATOM), om oplysning af befolkningeni tilfælde af strålingsfarer (89/618/EURATOM), om eksterne arbejdstagere (90/641/EURATOM), om højaktive strålekilder (2003/122/EURATOM)13samt en forordning omoverførsel af radioaktive stoffer mellem medlemslandene (93/1493/EURATOM). I tillæghertil er der gennemført et direktiv om nuklear sikkerhed (2009/71/EURATOM), omradioaktivt affald (2011/70/EURATOM) og om overførsel af radioaktivt affald (2006/117/EURATOM).EU-reguleringerne gælder for Danmark, men ikke for Grønland.

6.4.3 International fælles konvention om sikker håndtering afbrugt brændsel og radioaktivt affald (Affaldskonventionen)International fælles konvention om sikker håndtering af brugt brændsel og radioaktivtaffald (Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety ofRadioactive Waste Management af 1997).Konventionen, der er en såkaldt ”incitaments”-konvention, har til formål at nå og bevare ethøjt sikkerhedsniveau i hele verden inden for håndtering af brugt brændsel og radioaktivtaffald. Dette skal ske ved at styrke nationale foranstaltninger og internationalt samarbejdegennem udarbejdelse af nationale statusrapporter og afholdelse af Review-møder hvert3. år, hvor de nationale rapporter drøftes, og udfordringer og styrker i de enkelte landeshåndtering af brugt brændsel og radioaktiv affald identificeres.Danmark underskrev konventionen den 9. februar 1998 og deponerede sin godkendelses-skrivelse hos depositaren, IAEA’s generalsekretær, den 3. september 1999.Danmarks tiltrædelse til Affaldskonvention omfatter ikke Grønland, men vil kunne udvidestil også at omfatte Grønland. Det fremgår af affaldskonventionen, at den som udgangspunktikke dækker affald, der kun indeholder naturligt forekommende radioaktive stoffer, medmindre affaldet stammer fra den nukleare brændselscyklus14.

6.4.5 Konventionen om bistand i tilfældeaf nukleare ulykker eller radiologisk nødstilfældeKonvention om bistand i tilfælde af nukleare ulykker eller radiologiske nødstilfælde (Lov omDanmarks tiltrædelse af Det Internationale Atomenergiagenturs konvention om bistand itilfælde af nukleare ulykker eller radiologiske nødstilfælde (lov nr. 464 af 17/06/2008).Formålet med konventionen er at skabe rammer for hurtigt at kunne etablere et vel-koordineret internationalt samarbejde i tilfælde af en nuklear ulykke eller et radiologisknødstilfælde. De kontraherende stater ”indmelder” til IAEA, som er vært for konventionen,de ressourcer, der vil kunne stilles til rådighed i forbindelse med en situation, som fordrerbistand. Bistand ydes til anmodende kontraherende stater under nærmere angivne(ramme)betingelser.Danmark underskrev konventionen i september 1986 og afleverede ratifikationsinstrumenttil IAEA, i september 2008, hvorefter konventionen trådte i kraft for Danmark i oktober2008. Det fremgår af ratifikationsinstrumentet, at konventionen ikke skal være gældendefor Grønland eller Færøerne.

6.4.6 Konvention om nuklear sikkerhedFormålet med konventionen er at fremme sikkerheden i forbindelse med drift og opførelseaf kernekraftværker gennem at opnå og fastholde et højt nukleart sikkerhedsniveau, atsørge for at etablere og opretholde effektiv beskyttelse i nukleare anlæg (kernekraftværker)mod eventuelle radiologiske uheld og at modvirke uheld, som måtte få radiologiskekonsekvenser og at lempe sådanne konsekvenser, såfremt de skulle forekomme.Uanset om en kontraherende stat selv har nukleare anlæg (kernekraftværker) eller ej,skal staten have et nukleart beredskab, der er tilpasset de risici, som staten er udsat fori forbindelse med nukleare anlæg i andre lande, og dette nukleare beredskab skal testesregelmæssigt.Danmark underskrev konventionen i september 1994 og afleverede ”tilslutnings-instrument” (”acceptance”) til IAEA, som er vært for konventionen, i november 1998,hvorefter konventionen trådte i kraft for Danmark i februar 1999. (Tilslutningsinstrumentetudgør angivelig en administrativ ”ratifikation”.)

6.4.9 London ProtokollenLondon-Konventionen (konventionen om forhindring af havforurening ved dumping afaffald og andre stoffer) fastslår, at dumping af en række stoffer og materialer er forbudt,herunder radioaktivt materiale defineret som: “High-level radio-active wastes or otherhigh-level radio-active matter, defined on publich health, biological or other grounds, bycompetent international body in this field – at present the International Atomic energyagency - as unsuitable for dumping at sea”.London-Protokollen (1996-protokollen) træder i stedet for London-Konventionen forde lande, som tiltræder protokollen. Danmark tiltrådte protokollen 17. april 1997, ogprotokollen trådte i kraft 24. marts 2006. Ved Danmark tiltrædelse tog man forbehold,således at protokollen ikke finder anvendelse for Grønland eller Færøerne. Forbeholdetfor Grønland blev dog ophævet den 29. oktober 1997.London-Protokollen er således gældende for Danmark og Grønland.

6.5.2 FN’s Sikkerhedsrådsresolution 1540 omikke-spredning af masseødelæggelsesvåbentil særligt ikke-statslige aktørerInternational regulering af sikringsaspekter ved uranudvinding/-industri er et relativt nytområde. FN’s Sikkerhedsråd vedtog den 28. april 2004 enstemmigt resolution 1540 omikke-spredning af masseødelæggelsesvåben til særligt ikke-statslige aktører. Resolutionen,som er folkeretligt bindende, fastslår bl.a., at spredning af masseødelæggelsesvåben(nukleare, kemiske og biologiske våben) til ikke-statslige aktører udgør en trussel modinternational fred og sikkerhed. Sikkerhedsrådet besluttede den 20. april 2011 at forlængekomitéens mandat for en tiårig periode frem til 2021.Ifølge resolutionen skal alle stater af samme grund vedtage og håndhæve national lov-givning, der forbyder ikke-statslige aktørers, herunder terroristers, adgang til masse-ødelæggelsesvåben, bl.a. gennem sikring af den fysiske sikkerhed for nukleare materialer.Desuden pålægger resolutionen alle stater at gennemføre og håndhæve nationalekontrolforanstaltninger med henblik på at forhindre ulovlig spredning af sådanne våben.Se ovenfor afsnittet om Eksportkontrol.Sikkerhedsrådsresolution 1540 gælder for Danmark og Grønland.

6.5.3 Konvention om fysisk beskyttelse af nukleartmateriale og dens ændringskonventionKonvention om fysisk beskyttelse af nukleart materiale (The Convention on the PhysicalProtection of Nuclear Material (1980)) har til formål at sikre, at nukleart materiale, somkan anvendes i forbindelse med fremstilling af våben/sprænglegemer, beskyttes mod atfalde i hænderne på ”uvedkommende”. I henhold til konventionen skal de kontraherendestater bl.a. sikre, at der sker fysisk beskyttelse af sådanne materialer under (international)transport.Danmark underskrev konventionen i juni 1980 og afleverede ratifikationsinstrument tilIAEA, som er vært for konventionen, i september 1991, hvorefter konventionen trådte ikraft for Danmark og Grønland den 6. oktober 1991.Udover konventionen med dens ændring har arbejdet med fysisk beskyttelse af nuklearematerialer inden for IAEA afsæt i IAEA’s anbefalinger fra 2005 i form af ”Nuclear SecurityRecommendations on Physical Protection of Nuclear Material and Nuclear Facilities”.Anbefalingerne er vejledninger om beskyttelsesforanstaltninger angående hindring afeksempelvis tyveri, smugleri og sabotage, som IAEA udsender løbende ved siden afkonventionen om fysisk beskyttelse.Den over tid udviklede diskrepans mellem konventionen og de udsendte anbefalingerudgjorde baggrunden for en diplomatisk konference i juli 2005 om at adoptere enændringskonvention – den såkaldte ”amendment”. Ændringskonventionen udgør dermedi vidt omfang en retliggørelse af dagældende vejledning/anbefalinger.Ændring af konventionen angår især en udvidelse af anvendelsesområdet til i højere gradogså at omfatte brug, oplagring og transport af nukleare materialer i hjemlandet ogbeskyttelse af nukleare materialer og anlæg mod sabotage.

Andre landes erfaringerUdvinding og eksport af uran har været foretaget i mange år og foregår i øjeblikket i flereend 30 lande. Over halvdelen af verdens produktion kommer dog fra kun 10 miner fordeltpå 6 lande. Hovedparten af verdens produktion sker i Kasakhstan, Canada og Australien.Dette kapitel vil gennemgå erfaringerne fra lande, som har erfaring med udvinding og/ellereksport af uran, og som er lande, hvis regler og erfaringer ofte anvendes af Grønland ogDanmark ved diskussion af nationalt gældende regler mv. i Grønland og Danmark. Der ertale om Australien, Canada, Finland, Frankrig, Sverige og USA.På trods af, at udvinding og eksport har fundet sted i mange år, er der på verdensplan ikke-ubetydelige forskelle mht. graden og udformningen af regulering i de enkelte lande.Samtidig har en række af de centrale aktører som Canada, Australien, USA og EURATOMudviklet regulering og kontrol, der grundlæggende har det samme overordnede formålog kan siges at danne en ”bedste praksis”, selvom den konkrete udformning naturligvisvarierer alt efter nationale traditioner og politiske forhold. Når man ser på de lande, somDanmark og Grønland normalt orienterer sig efter, har de alle opbygget omfattendesystemer til håndtering af sikkerheds- og sikringsmæssige (safety & security) og miljø-mæssige aspekter af uranudvinding og eksport. Endelig har alle landene opbygget megetomfattende eksportkontrolsystemer.I det følgende gennemgås de væsentligste elementer i de enkelte landes systemer ud fraen tematisk gennemgang af følgende punkter:1) Overordnet regulering (IAEA sikkerhedsstandarder, EURATOM),2) IAEA safeguards og eksportkontrolsystemer,3) Sikkerhed, sundhed og miljø samt transport og lagring.I forhold til sikkerhed, sundhed, miljø og transport lægges vægten i gennemgangen påCanada og Australien, idet de øvrige lande enten ikke har en produktion af betydning(Frankrig og Sverige har ikke længere uranbrydning nationalt, men fortsat eksport) eller– som USA – har et system af en størrelsesorden og kompleksitet, der umiddelbart kan gøredet vanskeligt at overføre erfaringerne til andre lande. I Canada, Australien og USA spillerogså landenes føderale struktur en rolle for, hvordan man har valgt at indrette de nationalesystemer. Der består ikke en tilsvarende føderal struktur i forholdet mellem de danske ogde grønlandske myndigheder. Endelig spiller det ind, om landene nationalt har en civil og/eller militær udnyttelse af uran (som Canada, USA, Frankrig, Sverige og Finland, men ikkeAustralien), idet det fordrer mere udbyggede systemer.Udgangspunktet for gennemgangen vil være de overordnede IAEA sikkerhedsstandarderfor, hvad der skal være på plads for at efterleve internationale forpligtelser samt EURATOM’srolle i forbindelse med EU-landene.

7.1 Overordnet regulering(IAEA, EURATOM)7.1.1 IAEAHelt overordnet peger IAEA på behovet for specifik national lovgivning og regulering.Et hovedelement i den forbindelse skal være etableringen af en ansvarlig nationalmyndighed (opgaverne kan også være fordelt på flere myndigheder). Denne myndighedskal have de nødvendige beføjelser i forhold til regulering, udstedelse af licenser samt tilat give eventuelle nødvendige pålæg. Der skal være opbygget et samarbejde med andrenationale myndigheder, herunder lovhåndhævende myndigheder samt internationaleinstitutioner (IAEA). Myndigheden skal have de nødvendige personalemæssige ogfinansielle ressourcer. Denne myndighed skal være omdrejningspunktet for, hvad IAEAbenævner et statsligt system til at føre regnskab med og kontrollere nukleart materiale(State System of accounting for and control of nuclear material, forkortet SSAC). Ud overetableringen af SSAC skal den ansvarlige myndighed have beføjelse til på ethvert tidspunktat følge nukleart materiale i alle faser samt opretholde kontakten til IAEA i forhold til atafgive nødvendig information i henhold til safeguards-aftalerne og tillægsprotokollen, givestøtte til IAEA-inspektioner i forbindelse med gennemførelse af verifikationsaktiviteterunder safeguards-aftalerne samt at ledsage inspektørerne under inspektionerne. Ud overfastlæggelse af specifikke retningslinjer for navnlig licenser og inspektioner skal deretableres/designeres en eksportkontrolmyndighed.IAEA peger ud over etablering af en national myndighed på, at elementer i konkret,national lovgivning kan omfatte licenser, inspektion, muligheden for at give pålæg,kriminalisering, import- og eksportkontrol samt uddannelse.IAEA anbefaler overordnet, at de fleste beføjelser samles hos én regulerende myndighed.I praksis kan systemer dog indrettes på flere måder, og beføjelser fordeles på fleremyndigheder, så længe de krævede opgaver løses.

7.1.2 EURATOMI forhold til udvinding og eksport af uran for lande inden for EU udgør EURATOM et centraltomdrejningspunkt, herunder for Finland, Frankrig og Sverige. Ikke-spredningstraktaten(NPT) fordrer efterlevelse af IAEA-safeguards for alle ikke-nukleare NPT-medlemslande,men åbner samtidig mulighed for, at tilslutning og efterlevelse heraf kan ske individuelteller sammen med andre lande. Der er i den forbindelse indgået en aftale mellem EURATOMog IAEA, der har været i kraft siden 1977, om gennemførelse af IAEA’s safeguardssysteminden for EU. Aftalen indebærer, at EURATOM på baggrund af rapporteringer fra de enkelteEU-lande udfylder den rolle i forhold til at føre regnskab og lave kontrol med uran og andreradioaktive stoffer, som normalt varetages af nationale systemer på grundlag af nationalindrapportering til IAEA. Samtidig samarbejder EURATOM med IAEA om gennemførslenaf inspektioner. EURATOM har en række funktioner, hvor en helt central del er ansvaret

7.1.4 Overordnet regulering i Canada,Australien, USA, Frankrig, Sverige og FinlandICanadaer den ansvarlige, føderale canadiske myndighed på området Canadian NuclearSafety Commission (CNSC). Udvinding af uran hører under føderal jurisdiktion, menprovinser og territorier vil også kunne gøre sig gældende i det omfang provinsiel lovgivninger berørt. For Canada gælder det særligt provinsen Saskatchewan, der er den eneste provinsi Canada, hvor der pt. udvindes uran. Kontrollen med eksport af nukleare og ikke-nukleareprodukter med dobbelt anvendelse er delt kompetence mellem det canadiske udenrigs-ministerium og CNSC. Det er det canadiske udenrigsministerium, der med input fra CNSC,forhandler bilaterale nukleare samarbejdsaftaler.I Australiener kompetencerne umiddelbart mere opdelt på forskellige myndigheder.Australiens Department of Resources, Energy and Tourism har den centrale rolle i forhold tiludvikling af politik og administration af lovgivning, men også Department of Sustainability,Environment, Water, Population and Communities (SEWPaC), Australian Maritime SafetyAuthority, Attorney General’s department (AGD), Australian Radiation Protection andNuclear Safety Agency (ARPANSA) og Australian Nuclear Science and TechnologyOrganisation, har væsentlige opgaver. I forhold til ikke-spredning og eksportkontrol spillerAustralian Safeguards and Non-Proliferation Office (ASNO) hovedrollen.Den centrale myndighed iUSAer Nuclear Regulatory Commission (NRC). Op til 1954var der hverken regulativer, myndigheder eller infrastruktur på plads til at regulereuranproduktionen i USA. Resultatet blev bl.a. store miljømæssige og sundhedsmæssigekonsekvenser. Før oprettelsen af United States Nuclear Regulatory Commission (NRC),havde Atomic Energy Commission det samlede ansvar for både at fremme den nukleareindustri og samtidig at beskytte befolkningen mod de farer, der var forbundet medudvinding af uran. I 1975 blev de amerikanske myndigheder for alvor bevidste om denneinteressekonflikt. Dette førte til oprettelsen af NRC, som derfor er etableret som enuafhængig kontrolmyndighed. NRC har ansvaret for regulering af de civile anlæg, som

producerer og/eller bruger biprodukter og særlige nukleare materialer. Endvidere yder NRCrådgivning til implementering af den pågældende lovregulering. NRC har også hovedrolleni forhold til eksportkontrol.USA aflægger besøg i lande, der modtager amerikansk uran. Det sker bl.a. for at sikre, atder er den nødvendige fysiske beskyttelse af materialet i modtagerlandet. USA har i denforbindelse gennemført besøg i mere end 45 lande.I EU-landeneFrankrig, SverigeogFinlander den centrale del af reguleringen fsva efter-levelse af IAEA safeguards-systemet på plads i form af EU-forordninger og EURATOMsaktive rolle. Overførsler af uran inden for EU behøver som regel ikke nogen eksport-tilladelse.ISverigehar Strålsäkerhetsmyndigheten under det svenske miljøministerium en hovedrolleog ansvarsområdet omfatter nuklear sikkerhed, strålingsbeskyttelse og nuklear ikke-spredning, herunder eksportkontrol. Strålsäkkerhetsmyndigheten har et tæt samarbejdemed Inspektionen för Strategiska Produkter, som er ansvarlig for eksportkontrol ift. andreprodukter og militært udstyr med dobbelt anvendelse, og der er desuden et tæt samarbejdemed det svenske toldvæsen. I de bilaterale aftaler med tredjelande om eksport af uran, hvorEURATOM er part, er der ikke nogen selvstændig national håndtering, udover at man kanbidrage til undersøgelsesgrundlaget. De bilaterale aftaler kan dog indebære behov for envis administrativ håndtering i form af møder og korrespondance forud for eksport (lignendegælder for Frankrig og Finland).DaFrankrigstadig havde udvinding af uran, blev de generelle retningslinjer og betingelsefor udvinding fastlagt af de lokale myndigheder under overordnet ansvar af det RegionaleDirektorat for Industri, Forskning og Miljø. I forhold til ikke-spredning og eksportkontrolhar Ministeriet for Industri- og konkurrenceevne den centrale rolle, idet mere følsommeanmodninger og sager behandles af ”Commission Interministérielle des biens à doubleusage” under ledelse af det franske udenrigsministerium.Tilladelse til uranudvinding gives iFinlandaf Statsrådet. I marts 2012 fik minen TalvivaaraSotkamo Oy således tilladelse til at udvide uran. Strålingssikkerhedscentralen (STUK)er herudover den centrale myndighed. Det finske udenrigsministerium giver eventuelle.eksporttilladelser.

bilaterale aftaler på dette område, kan der forventes at skulle aftales et samarbejde mellemGrønland og Danmark om dette, baseret på den gældende myndigheds- og kompetence-fordeling mellem Grønland og Danmark. Det gælder bl.a. i forhold til slutbrug, fysiskbeskyttelse og reeksport for at undgå misbrug. Indgåelsen af disse aftaler er enforudsætning for eksport. Disse rammeaftaler suppleres altid med såkaldte administrativearrangementer (Administrative Arrangements), der indeholder bestemmelser om dennødvendige notifikation og rapportering til sikring af, at forpligtelserne under den nuklearesamarbejdsaftale efterleves.De administrative arrangementer er fortrolige, men indeholder typisk mere detaljeredeafsnit om regnskab, obligatorisk kontrol og rapportering, information vedrørendeoverførsler af nukleart materiale, fysisk beskyttelse af materialet samt om sikring afinformation. Der er samlet tale om ganske omfattende og komplicerede aftalekomplekser.

7.2.1 IAEA safeguards og eksportkontroli Canada, Australien, USA, og EU-landeICanadaer det det canadiske udenrigsministerium, der forhandler selve de overordnedeaftaler, mens Canadian Nuclear Security Commission (CNSC) har ansvaret forforhandlingen af de konkrete administrative arrangementer. Overordnet er der med hensyntil reguleringen af eksporten af uran i øvrigt delt kompetence mellem Udenrigsministerietog CNSC på grundlag af den respektive lovgivning. I forhold til udenrigsministerietskompetence drejer det sig om the Export and Import Permits Act og for CNSC the NuclearSafety and Control Act, der administrer et eksporttilladelsessystem.IAustraliener Australian Safeguards and Non-Proliferation Office (ASNO) hovedansvarligfor de bilaterale aftaler og eksport af nukleart materiale, og ASNO har også ansvaret forAustraliens uraneksportpolitik, som enhver eksport skal være i overensstemmelse med.Eksporttilladelser udstedes af Department of Resources, Energy and Tourism i konsultationmed ASNO. Australien eksporterer alene yellow-cake. De konkrete betingelser, der erknyttet til eksport fra Australien af uran omfatter, at uran alene kan eksporteres tilmedlemmer af NPT (Indien undtaget) og i henhold til en indgået bilateral aftale, atmodtagerlandet er omfattet af IAEA safeguards og Tillægsprotokollen, og at alternativesafeguards er på plads (gennem bilaterale aftaler) i tilfælde af, at IAEA safeguards af denene eller den anden grund skulle bortfalde. Der kræves desuden sikkerhed for, at Australiengiver sit samtykke, hvis der sker reeksport eller genoparbejdning af det leverede materiale,at kommercielle kontrakter vedrørende materialet skal indeholde en klausul om, atkontrakten er med forbehold for den indgåede bilaterale statslige aftale, og atmodtagerlandet har ansvaret for affaldet.

I forbindelse medeksportgælder i Australien følgende krav:–At uran kun må eksporteres til lande, der har ratificeret NPT (med undtagelse af Indien) ogsom har en bilateral samarbejdsaftale med Australien. Dette skal sikre, at nukleart materialeudelukkende anvendes til fredelige, ikke-eksplosive og ikke-militærmæssige formål.–At det nukleare materiale er underlagt IAEA’s safeguards, og at det importerende land i tillæghertil har tiltrådt IAEA’s Tillægsprotokol.–At der eksisterer yderligere safeguards i tilfælde, hvor IAEA’s ikke måtte gælde.–At der skal være en forudgående tilladelse til overførsel af australsk nukleart materiale til entredjepart, overførsel af uran-235 der er beriget over 20 %, samt for genforarbejdning (reproces-sing) af australsk nukleart materiale.–At internationale standarder for fysisk beskyttelse gælder for alt australsk nukleart materiale.–At handelskontrakter for eksport af australsk uran skal indeholde en klausul om, at kontraktener betinget af en bilateral nuklear samarbejdsaftale.–At importerende lande er ansvarlige for håndtering af affald og andre produkter, som opstårved brug af australsk uran i de pågældende landes atomreaktorer.

IUSAhar NRC ansvaret for eksport af nukleart materiale og det bilaterale aftalesystem.Fra amerikansk side er det vigtigste kriterium for eksport af uran, at køber har underskrevetNPT. De amerikanske myndigheder registrerer enhver transport af nukleart materiale, ogbeholdninger monitoreres. Endvidere verificerer IAEA, at materialet skal benyttes tilfredelige formål, samt hvilke anlæg der skal forarbejde materialet. USA eksporterer primærtberiget uran. I det amerikanske system anvendes både generelle og specifikke tilladelser.I forbindelse med ”ikke-sensitive” overførsler til større samhandelspartnere med undtagelseaf Kina, Rusland og Indien anvendes en generel tilladelse. I forbindelse med generelletilladelser er der ikke behov for godkendelse af hver enkelt transaktion, men der er stadigbl.a. rapporteringsforpligtelser. Derimod kræver visse overførsler altid en specifik tilladelse.Det gælder eksempelvis, hvis modtagerlandet er på en embargo-liste (f.eks. p.t. Cuba, Iran,Sudan, Syrien, Nordkorea m.fl.), ikke er medlem af NPT eller i tilfælde af, at der kan værenationale sikkerhedsovervejelser knyttet til overførslen.ForEU-landegælder, at eksportkontrol med varer og teknologier med dobbelt anvendelse,dvs. produkter med både civil og militær anvendelse, skal ske i overensstemmelse medEU’s Rådsforordning 428/2009 af 5. maj 2009. Med denne forordning gøres de fire eksport-kontrolregimers kontrollister juridisk bindende. EU-forordningen er vedtaget eftertraktatens artikel 207, der vedrører EU´s fælles handelspolitik. Radioaktive stoffer (naturligturan, depleteret uran, thorium, yellowcake m.v.), indgår i Nuclear Suppliers Groups kontrol-liste. Radioaktive stoffer må derfor kun eksporteres med særlige kontrolforanstaltninger.I nogle lande rettes anmodning om eksportlicenser til den myndighed, der genereltbehandler spørgsmål vedrørende dobbelt anvendelse (f.eks. Frankrig), mens det i andrelande (f.eks. Sverige) sker til en specialiseret myndighed.I eksempelvisFinlandskal radioaktive stoffer omfattet af NGS’s trigger list16 haveeksporttilladelse fra det fiske udenrigsministerium. Før Udenrigsministeriet kan givetilladelse, konsulteres Arbejds- og Næringsministeriet og Strålingssikkerhedscentralen.

7.3.1 MiljøFsva. miljø harCanadaføderal lovgivning, der generelt regulerer mineområdet. Af særligrelevans er Metal Mining Effluent Regulations, der indebærer, at et selskab for at få tilladelsetil minedrift skal lade det konkrete projekt gennemgå en miljøvurdering; CanadianEnvironmental Protection Act, der regulerer grænserne for udledning af giftstoffer samtCanadian Environmental Assessment Act, der er central i regeringsplanen ResponsibleRessource Development. Loven omhandler miljøvurderinger i forbindelse med nye natur-ressourceprojekter, der kan have potentielle negative miljøvirkninger på de naturområder,som hører under føderal jurisdiktion. Særligt af relevans i forhold til uran findes NuclearSafety and Control Act, der fastsætter regler for miljømæssig sikkerhed og kontrol iforbindelse med udvinding, produktion, anvendelse og deponering af radioaktivematerialer. På provinsniveau i Saskatchewan provinsen i Canada, der pt. er den enestei Canada, hvor der udvindes uran, fastlægger ”The Environmental Management andProtection Act, 2002” en beskyttelse af luft, vand og land gennem regulering og kontrolaf potentielt skadevirkende aktiviteter både før, under og ved lukning af mineprojekter.Canada gennemfører årligt vurderinger af alle uranminer og relaterede faciliteter medhenblik på bl.a. miljøvurdering18, og der foretages en sammenligning med andremineprojekter. Programmet omfatter et system, der identificerer og monitorerer alle”udslip” af radioaktivt og farligt materiale og deres effekt på miljøet. Konklusionen var for2011, at miljøbeskyttelsen var tilfredsstillende.Australienhar også på miljøområdet både relevant føderal og regional lovgivning. Over-ordnet reguleres området af Environmental Protection and Biodiversity Conservation Act,der giver hjemmel til en miljøvurdering af en uranmine og til på den baggrund at godkendeeller afvise et projekt og fastlægge evt. betingelser. Heri indgår også bedømmelse af affalds-håndtering, genetablering, luft, støv, opmagasinering af restproduktet (eng.tailings),derskilles fra under oparbejdningen af malmen, og deponeres i bunker på jordoverfladen elleri de dele af minerne, som er tømt for malm samt gråbjerg19. Denne føderale lovgivning ersuppleret af ganske omfattende regulering i hver af regionerne Northern Territory, SouthAustralia, Western Australia og Queensland. I forbindelse med det omfattende studie vedr.en mulig genoptagelse af uranminedrift i Queensland peges der på, at de miljømæssigeovervejelser i forbindelse med en uranmine i vid udstrækning svarer til de overvejelser, derknytter sig til andre mineprojekter, og at de forskellige faser i en mines livscyklus kan giveanledning til forskellige miljømæssige overvejelser. Det vurderes, at uranudvinding kanhave betydelig indflydelse på miljøet, men at den rigtige regulering kan begrænse risiciene.18 CNSV Staff Report on the Performance of Canadian Uranium Fuel Cycle and Processing Facilities: 201119 Materiale, der bliver brudt for at få adgang til malm. Gråbjerg indeholder som regel en mindre del af destoffer, der findes i malmen. Gråbjerg regnes som affald.

Hovedproblemer er rydning af land og betydningen heraf for dyre- og planteliv, gråbjergog afløb af syre efter behandling af malmen, potentielle lækager fra områder med tailings,samt betydning for grund- og overfladevand.Hvad angårUSAvar der op til 1954 hverken regulativer, myndigheder eller infrastrukturpå plads til at regulere uranproduktionen. Resultatet blev bl.a. store miljømæssige ogsundhedsmæssige konsekvenser og et omfattende oprydningsarbejde, som stadig pågår.Arbejdet har været bekosteligt – både økonomisk og miljømæssigt. Særligt i Colorado harder været behov for et gennemgribende oprydningsarbejde – både af selve minerne ogaf de nærliggende områder. Beboere tæt på de forladte miner hentede gennem flere årmateriale fra minerne til privat brug, herunder opførelse af boliger, hvilket gjorde bådeomfanget af oprydningsarbejdet og de helbredsmæssige konsekvenser alvorlige.Vedtagelsen af Uranium Mill Tailings Radiation Control Act fra 1954 gav EnvironmentalProtection Agency (EPA) bemyndigelse til at indføre helbreds- og miljømæssige standarderfor stabilisering, oprydning og bortskaffelse af uranaffald. Rensningen af jordoverfladernei de berørte områder blev tilendebragt i slutningen af 1990´erne. Rensningen af under-grundsvandet i det kontaminerede område i Cheney County, Colorado, pågår fortsat ogforventes afsluttet i 2025.IFrankrigogSverigeer der i øjeblikket ikke udvinding. IFinlandblev der i 2012 givettilladelse til åbning af minen Talvivaara Sotkamo Oy. Minen har primo 2013 været udsatfor miljøproblemer pga. udslip af tungmetaller fra et spildevandsbassin, og for tiden bliverder ikke brudt malm. Der er over for den lokale forvaltning rejst krav om at nedlæggevirksomheden i Talvivaara pga. miljøproblemerne.

7.3.2 Strålingssikkerhed (Strålingsbeskyttelse)For de strålingssikkerhedsmæssige aspekter ved brydning af uran og brug af radioaktivestoffer er der udarbejdet internationalt accepterede anbefalinger af the InternationalCommission on Radiological Protection (ICRP) og IAEA sikkerhedsstandarder i form afIAEA’s Safety Fundamentals med tilhørende Safety Requirements og Safety Guides.ICanadahar man indført skærpede regler for sikkerhed i uranminer. Det betyder, at alleminer skal have detaljerede strålebeskyttelsesprogrammer på plads, der inkluderer tiltagmed henblik på at kontrollere og overvåge strålingsniveau samt måle, hvor meget strålingmedarbejderne udsættes for. Den centrale lovgivning er Nuclear Safety and Control Act, dergiver hjemmel til at stille skærpede krav til sundhed og sikkerhed til de ansatte og RadiationProtection Regulations, der fastsætter krav til håndteringen af stråling ved uranprojektersamt Saskatchewan Uranium Mines and Mills Exclusion Regulations, der specifikt undtagerminearbejdere, der er tilknyttede uranminer og uranmøller fra Canadian Labour Code ogNon-Smokers Health Act. Der er tale om strammere lovgivning end ved ikke-uranrelateredemineprojekter. Der gennemføres en årlig vurdering af sikkerheds- og sundhedsmæssigerisici ved alle uranminer og relaterede faciliteter. Det gælder både risiko forbundet medradioaktivitet og andre sundhedsmæssige risici (almindelige arbejdsmiljøregler). Specifiktvedrørende radioaktivitet undersøges for radioaktivitet fra gamma-stråling, radioaktivt støvog radongas. Ved alle miner og anlæg er de omfattende strålingsbeskyttelsesprogrammerbaseret på ALARA-princippet (radiation doses are kept as low as reasonably achievable).I 2011 var vurderingen, at situationen var tilfredsstillende.

Australienhar ikke arbejdssikkerheds- og sundhedslovgivning, der specifikt dækker, menområdet vil falde ind under den generelle Work Health and Safety Act, ligesom der i regionerer mere generel lovgivning, der dækker. I forhold til kontrol med stråling reguleres områdetaf den føderale Australian Radiation Protection and Nuclear Safety Act, der bl.a. fastlæggerretningslinjer for beskyttelse mod radioaktivitet og affaldshåndtering, anbefalinger vedr.begrænsning af udsættelse for radioaktivitet og nationale grænser for udsættelse forradioaktivitet på arbejdet m.m. Vurderingen i Queenslandrapporten er, at udvinding ogforarbejdning af uranmalm må betragtes som potentielt sundhedsfarlig pga. strålingsfaren.Samtidig findes strålingsfaren at være sammenlignelig med faren i andre mineudvindings-projekter og eksempelvis mindre farlig end ved udvinding af sjældne jordarter. Grund-læggende vurderes det således, at faren er håndterbar.IEUer der fastsat bindende EURATOM-direktiver, der på et mere overordnet niveau svarertil de nævnte IAEA sikkerhedsstandarder. Ligeledes svarer EU’s strålebeskyttelsesdirektivi detaljeringsgraden nøje til IAEA General Safety Requirement No. GSR Part 3 (Interim),Radiation Protection and Safety of Radiation Sources: International Basic Standards.

7.3.3 TransportDen internationale standard specifikt fsva. transport er fastlagt af IAEA i Regulations forthe Safe Transport of Radioactive Material (2012 edition).ICanadapåhviler ansvaret for sikker transport af radioaktivt materiale i fællesskabCanadian Nuclear Safety Commission (CNSC) og transportmyndigheden Transport Canada.De centrale retsakter er Tranport Canada’s Transportation of Dangerous Goods Regulation,der dækker transport af alle typer farlige varer, mens CNSC’s ”Packaging and Transportof Nuclear Substances Regulations” fortrinsvis sigter på beskyttelse af offentligheden ogmiljøet i forbindelse med transport af radioaktivt materiale. Reglerne gælder for alle, dertransporterer eller modtager radioaktive materialer.IAustraliensker transport af malm og malmprøver i henhold til de standardregler, dergælder for miner, medmindre grænsen for radioaktivitet, som er fastlagt i IAEA standardTS-R-1 er nået. En tilladelse til transport skal indhentes hos Australian Safeguards andNon-Proliferation Office (ASNO) og Australian Radiation Protection and Nuclear SafetyAgency (ARPANSA) i henhold til Nuclear Non-Proliferation (Safeguards) Act. Uran-koncentrat transporteres i overensstemmelse med IAEAs Regulation for the Safe Transportof Radioactive Material i forseglede 205 litertønder i 20 fods containere ved en kombinationaf lastbil og togtransport. ASNO er ansvarlig for transporttilladelser, hvortil der er udformetsærlige standardansøgningsskemaer.Både i Australien og Canada er der etableret et inspektionssystem til sikring af, at licenserlever op til de angivne standarder, samt at transportørerne følger disse standarder.Opbevaring af uranmateriale kræver typisk tilladelse. I Australien kræver det tilladelsefra ASNO under Nuclear Non-Proliferation Act, der også indeholder bestemmelser omsikkerhedsregler for opbevaring. ASNO står i den forbindelse også for at holde tal på ogkontrollere opbevaret nukleart materiale.

Case: Genoptagelse af uranudvinding i Queensland, AustralienI Australien har der de seneste år været overvejelser om at genoptage udvinding og eksport afuran fra miner i Queensland. Der er i den forbindelse gennemført et meget omfattende forarbejde20.Hovedkonklusionerne er, at mange af problemerne forbundet med miljø og sikkerhed ogsåforekommer i andre udvindingsprojekter (håndtering af restprodukter, vand og planlægningvedr. nedlukning og genetablering af områder). Men yellow-cake (uranoxid) er let radioaktivt ogadskiller sig således fra de fleste andre mineralressourcer. Yellow-cake er stabilt under alle formerfor opbevaring, håndtering og transport, og der er følgelig alene en begrænset risiko, hvis forskrif-terne følges. På trods af de relativt lave niveauer for radioaktivitet er der behov for at beskyttemennesker og miljø. Håndtering af radioaktiviteten i forbindelse med udvinding, formaling ogforarbejdning knytter sig navnlig til vandkvalitet og håndtering af støv (i lighed med udvindingaf andre mineraler), og det vil altid være afgørende at begrænse udsættelse for radioaktivitet mestmuligt. Henset til den relativt lave radioaktivitet konkluderes, at foranstaltninger vedr. udvindingog transport er identisk med de sikkerheds- og reguleringsbehov, der gælder for andet radioaktivtmateriale såsom medicinske isotoper på hospitaler. På den baggrund vurderer de relevanteaustralske myndigheder, at den eksisterende ramme for strålingsbeskyttelse er tilstrækkelig medvisse tilpasninger.

Lovgivning og reguleringI det følgende beskrives de nationale (knyttet til eksisterende lovgivning for Danmarkog lovgivning for Grønland) regelsæt og nødvendige tiltag og kontrolforanstaltninger,der flyder heraf. Visse dele sigter mod implementering i national ret af de internationaleforpligtelser, mens andet er selvstændig national lovgivning uden direkte forbindelse tilinternationale forpligtelser – dog i visse tilfælde til implementering af ikke-bindendeinternationale retningslinjer såsom IAEA-sikkerhedsstandarder. De nationale regler afsærlig relevans drejer sig om områderne ikke-spredning og eksportkontrol, safeguards,sikkerhed (opdelt i strålebeskyttelse (sundhed og generelt arbejdsmiljø), nuklear sikkerhedog beredskab), samt transport og miljø.I forhold til lovgivning for Grønland udgøres den lovgivningsmæssige ramme af dengrønlandske råstoflov (Inatsisartutlov nr. 7 af 7. december 2009 om Mineralske Råstofferog Aktiviteter af betydning herfor), som regulerer de fleste væsentlige forhold vedrørenderåstoffer og råstofaktiviteter, herunder efterforskning og udnyttelse af råstoffer samtsikkerhed, sundhed og miljø i forbindelse dermed. Forvaltningen af reglerne og disse forholdvaretages af en enkelt myndighed – Råstofmyndigheden under Naalakkersuisut(landsstyret) – som en samlet og integreret myndighedsforvaltning. Råstofloven er enrammelov, der fastsætter de væsentligste principper for forvaltningen af råstofaktiviteter.Loven tilstræber en hensigtsmæssig regulering af alle væsentlige forhold vedrørendeaktiviteter omfattet af råstoftilladelser. Loven skal bl.a. sikre, at råstofaktiviteter udføreshensigtsmæssigt med hensyn til sikkerhed, sundhed, miljø, ressourceudnyttelse ogsamfundsmæssig bæredygtighed. Inden for disse rammer er Naalakkersuisut bemyndigettil at fastsætte de relevante bestemmelser.

Lovgivning gældende for DanmarkI Danmark reguleres de internationale regimeforpligtelser ift. eksportkontrol af EU’sdual-use forordning nr. 428/2009. Forordningen har direkte retlig bindende virkningfor Danmark, men gælder ikke for Grønland. De underliggende fire regimer er dog fortsatbindende for Grønland, idet de er indgået med gyldighed for hele riget.Dual-use forordningen implementerer de internationale forpligtelser, som EU´s medlems-lande har påtaget sig ved ratifikation af internationale traktater eller som deltagere i ikke-sprednings- og eksportkontrolregimerne, jf. ovenfor. Bl.a. indeholder forordningen densåkaldte kontrolliste, der er en samling af de fire eksportkontrolregimers kontrollister.Radioaktive stoffer (naturligt uran, depleteret (forarmet) uran, thorium, yellowcake m.v.),der stammer fra NSG´s kontrolliste, er opført på EU´s dual-use kontrolliste og kræver såledesforudgående tilladelse til eksport fra Erhvervsstyrelsen.Forordningen indeholder endvidere de såkaldte ”catch-all” bestemmelser, der indebærer, atder ligeledes kræves tilladelse til eksport af dual-use produkter, som ikke er nævnt i kontrol-listen, hvis der er viden eller mistanke om, at produkterne skal anvendes i forbindelse medudvikling eller produktion af masseødelæggelsesvåben eller missiler, eller hvis de erberegnet til militær anvendelse i lande, der er underlagt en international våbenembargo.Dual-use forordningen indeholder endelig regler om mæglervirksomhed og transit afdual-use produkter for at opfylde forpligtelser herom i FN´s Sikkerhedsrådsresolution 1540(2004).Dual-use forordningen er i Danmark suppleret med nationale regler gennem henholdsvislovbekendtgørelse nr. 635 af 9. juni 2011 om anvendelsen af visse af Den Europæiske Unionsretsakter om økonomiske forbindelser til tredjelande m.v. (bemyndigelsesloven) ogbekendtgørelse nr. 475 af 14. juni 2005 om kontrol med udførslen af produkter og teknologimed dobbelt anvendelse (”dual-use”) og kontrol med ydelse af teknisk bistand.Bemyndigelsesloven indeholder en generel bemyndigelse for erhvervs- og vækstministerentil at fastsætte bestemmelser om gennemførelse af EU´s fælles handelspolitik. Der er bl.a.tale om administrative bestemmelser og bestemmelser om gebyrer i forbindelse medsanktioner og straffebestemmelser. Desuden indeholder loven et forbud mod at yde tekniskbistand uden for EU, hvis den tekniske bistand er bestemt til anvendelse i forbindelse medudvikling af masseødelæggelsesvåben eller missiler til fremføring af sådanne våben. Lige-ledes indeholder loven en forbudsbestemmelse, der gør det muligt at straffe transportører,der forsætligt transporterer dual-use produkter, der skal anvendes i forbindelse medmasseødelæggelsesvåben. Forbuddet mod teknisk bistand udmønter EU´s fælles aktionfra 2000 om kontrol med teknisk bistand i forbindelse med visse former for militær endeliganvendelse, mens forbuddet mod transport af dual-use produkter, implementererbestemmelser i forhold til FN’s Sikkerhedsrådsresolution 1540 (2004) samt den inter-nationale søfartskonvention Convention for the Suppression of Unlawful Acts againstthe safety of Maritime Navigation (SUA).

DelkonklusionEU’s dual-use forordning, som danner grundlaget for Danmarks eksportkontrol, omfatterikke Grønland. Derfor er det i henhold til rigsfællesskabets internationale eksportkontrol-forpligtigelser på eksportkontrolområdet nødvendigt at tage stilling til, hvordanforpligtelserne implementeres i Grønland. Det gælder både for så vidt angår eksport,mæglervirksomhed, transit, teknisk bistand og transportområdet.Der er således behov for at tage lovgivningsmæssige, administrative og håndhævelses-mæssige tiltag for at sikre den nødvendige efterlevelse af de internationale forpligtelseri Grønland. Forskellige modeller, der skal være forenelige med kompetencefordelingenmellem Danmark og Grønland, kan komme i betragtning. Det kan i den forbindelseogså tages i betragtning, i hvilket omfang fastsættelse af vilkår i de relevante, konkreteudnyttelsestilladelser kan være en del af en sådan model. Omfanget af de nødvendigelovgivningsmæssige, administrative og håndhævelsesmæssige tiltag for at sikre dennødvendige efterlevelse af de internationale forpligtelser i Grønland kan således ses iet samspil med de bestemmelser om eksport, der indsættes som vilkår iudnyttelsestilladelsen.Eksport af uforarbejdet uranmalm og/eller let forarbejdet uranmalm til videre forarbejdningi udlandet er ikke reguleret i de fire eksportkontrolregimer. En række uraneksporterendelande, herunder bl.a. USA, Australien og Canada, har imidlertid indført nationale krav påområdet, jf. afsnit 7 vedr. andre landes erfaringer. Såfremt Grønland vælger at eksportereden uforarbejdede eller let forarbejdede uranmalm, skal der fastsættes yderligere regler,herunder i råstofloven for dette specifikke område og/eller i bekendtgørelser og tilladelses-vilkår efter råstofloven.

EURATOM blev Grønland med virkning fra den 31. januar 1985 igen omfattet af denoprindelige bilaterale aftale.Denne aftale er gennemført i Danmark med bekendtgørelse nr. 315 af 27. juni 1972 omkontrol med den fredelige udnyttelse af nukleare materialer. Bekendtgørelsen har hjemmeli atomanlægsloven fra 1962. Bekendtgørelsen har indtil for nylig i praksis væretadministreret af Klima-, Energi- og Bygningsministeriet. Det formelle ansvar blev dogallerede i 1996 overført til Udenrigsministeriet, hvilket betyder, at Udenrigsministerieti dag har ansvaret for bekendtgørelsen.Ved bekendtgørelsen gennemføres de forpligtelser, som følger af Danmarks overenskomstmed IAEA. Formålet med overenskomsten med IAEA er på baggrund af traktaten om ikke-spredning af kernevåben at forhindre, at ”nukleart materiale” anvendes til fremstilling afkernevåben eller andre nukleare sprænglegemer. I bekendtgørelsen forstås ved ”nukleartmateriale”: uran, plutonium og thorium, uforarbejdet – bortset fra malme – eller forarbejdet,i metallisk form, i legering eller kemisk forbindelse.”, jf. § 1.Tillægsprotokollen til Traktat om ikke-spredning af kernevåben blev underskrevet den22. marts 2013 med henblik på Grønland. Den omhandler viden om nukleart materialeog andre forhold af betydning for udvikling af den nukleare brændselscyklus. Alle tillægs-protokollens rapporteringsforpligtelser for så vidt angår Danmark sker via EURATOM, ogi de formater, som er fastlagt af EURATOM.

8.3 Sikkerhed (Safety)– strålebeskyttelse, nuklearsikkerhed og beredskabIAEA’s terminologi safety, i Danmark (”sikkerhed eller strålingssikkerhed”), omfatter alleaktiviteter og eksponeringssituationer, hvor mennesker, dyr og planter er eller kan bliveudsat for ioniserende stråling, dvs. udsættelse for intern og ekstern bestråling fra radio-aktive stoffer, herunder uran og thorium og deres radioaktive henfaldsprodukter.Området sikkerhed omfatter regulering, kontrol og overvågning af aktiviteter ogvirksomheder, der kan give anledning til eksponering af mennesker, herunder transportaf radioaktive stoffer samt beredskabsmæssige foranstaltninger. Eksponering af dyr ogplanter indgår ligeledes, hvor det findes relevant. Området sikkerhed omfatter derfor ogsåmiljøbeskyttelse for så vidt angår radioaktive stoffer. Miljøbeskyttelse for andre farlige ellerforurenede stoffer er beskrevet i afsnit 8.5.I Danmark behandles sikkerhed ressortmæssigt i delområderne strålebeskyttelse(sundhed) og nuklear sikkerhed. I det følgende er bestemmelserne for sikkerhed derforgennemgået/beskrevet i to underafsnit for disse delområder ligesom beredskabsmæssigeforanstaltninger er beskrevet i et særskilt underafsnit. Samtidig er sikkerhed for transportaf radioaktive stoffer beskrevet særskilt i afsnit 8.4 da dette delområde udover de generellebestemmelser indenfor strålebeskyttelsesområdet ressortmæssigt er delt over flereministerier afhængig af transportmåden.

nr. 823 af 31. oktober 1997 om dosisgrænser for ioniserende stråling, men området erdækket af mere end 20 bekendtgørelser. Sundhedsstyrelsen (Statens Institut for Stråle-beskyttelse) fungerer som tilsynsmyndighed på området.Den danske arbejdsmiljølov omhandler også beskyttelse mod stråling, og beskyttelsen afarbejdstagere mod stråling er således dækket af to parallelle regelsæt. I Danmark varetagesbeskyttelse af arbejdstagere på strålebeskyttelsesområdet af Sundhedsstyrelsen eftergensidig aftale mellem Sundhedsstyrelsen og Arbejdstilsynet og de tilhørende ressort-ministerier, mens øvrig beskyttelse af arbejdstagere varetages af Arbejdstilsynet.Det samlede regelsæt på området udgør desuden Danmarks implementering af alle stråle-beskyttelsesdirektiver under EURATOM-traktaten samt forpligtelserne i medfør af ILO-konventionen, ligesom regelsættet og myndighedsudøvelsen i det væsentligste lever optil IAEA’s sikkerhedsstandarder på området.

Samarbejdsaftale mellem Arbejdstilsynet og Råstofmyndigheden i GrønlandI forbindelse med arbejdsmiljø på råstofområdet på landjorden er der indgået en samarbejdsaftalemellem Arbejdstilsynet og Råstofmyndigheden i Grønland vedrørende tilsyn. Arbejdstilsynetadministrerer således lovgivningen og fører tilsyn med at loven overholdes. Denne aftale er envidereførelse af praksis fra før Grønlands overtagelse af råstofområdet i 2010. For så vidt angårråstofaktiviteter offshore er arbejdsmiljøområdet overtaget af selvstyret. Råstofmyndighedenfastsætter i tilladelser og godkendelser supplerende krav til virksomheden til imødegåelse af desærlige sundhedsskadelige påvirkninger, der kan være en følge af arbejde i miner. Det er videreaftalt imellem Arbejdstilsynet og Råstofmyndigheden at udvide samarbejdet til at omfatte formule-ring af særlige godkendelsesvilkår og bestemmelser i forbindelse med store mineprojekter.Arbejdstilsynet har den 8. august 2013 sendt et udkast i høring til bekendtgørelse om arbejde medudvinding af mineralske materialer i Grønland. Udkastet i den nuværende form er ikke tænkt somværende dækkende for strålebeskyttelsen ved arbejde i en evt. uranmine i Grønland. Dette vil blivepræciseret i den endelige udgave.

Lovgivning gældende for DanmarkSagsområdet er i Danmark reguleret af lov nr. 170 af 16. maj 1962 om nukleare anlæg(atomanlægsloven) med tilhørende bekendtgørelse nr. 278 af 27. juni 1963 om beskyttelses-foranstaltninger mod uheld i nukleare anlæg (atomanlæg), som ændret ved bekendtgørelsenr. 502 af 10 af 1. oktober 1974. Lov nr. 244 af 12. maj 1976 om sikkerhedsmæssige ogmiljømæssige forhold ved atomanlæg m.v.(atomanlægssikkerhedsloven) er kun sat i kraftfor så vidt angår Beredskabsstyrelsens generelle opgaver på området. Sundhedsstyrelsenog Beredskabsstyrelsen udgør sammen de danske nukleare tilsynsmyndigheder.Ifølge lovgivningen gælder bl.a., at nukleare anlæg ikke må drives uden tilladelse frasundhedsministeren, samt at den der søger om tilladelse til bygning af et nukleart anlægpå landjorden eller i et skib, skal forelægge en sikkerhedsrapport, herunder en anlægs-beskrivelse, og en beskrivelse af anlægsområde/omgivelser for bl.a. de nukleare tilsyns-myndigheder.I Danmark er det udelukkende afviklingen af de nukleare anlæg på Risø-området, der eromfattet af regelsættet for nuklear sikkerhed. Lovene og tilhørende bekendtgørelser udgørsammen med de opstillede Betingelser for Drift og Afvikling, der gælder for den ansvarligeanlægsindehaver (Dansk Dekommissionering), den samlede pakke, der regulerer og fast-sætter krav til anlæggenes drift m.m. med henblik på at sikre beskyttelsen af arbejdstagerepå anlæggene, arbejdstagere på nærliggende arbejdspladser, den omkringboendebefolkning samt miljøet mod uacceptabel udsættelse for stråling fra radioaktive stofferstammende fra anlæggene.

hændelser, der kan påvirke Danmark og/eller Grønland. I det nukleare beredskab indgårbl.a. en lang række myndigheder, hvis deltagelse i beredskabet bygger på sektoransvars-princippet. I den forbindelse inddrages således også de grønlandske myndigheder, derudfører sektoropgaver inden for hjemtagne områder, når disse har forbindelse til detnukleare beredskab. I henhold til sektoransvarsprincippet har den myndighed ellerorganisation, der til daglig har ansvaret for et område, også ansvaret for dette ved enstørre ulykke eller katastrofe.Beredskabsstyrelsen har døgnvagtordning i det nukleare beredskab og kan herved bl.a.erkende og modtage alarmering i forbindelse med overvågning af strålingsniveau mhp.at kunne registrere og identificere forhøjet niveau. Systemet er knyttet til de internationaleovervågningssystemer. Det nukleare beredskab indebærer for Grønlands vedkommendesåledes, at Beredskabsstyrelsen varetager overvågning af strålingsniveau.Sundhedsstyrelsen har en døgnvagtordning på Statens Institut for Strålebeskyttelse, detsåkaldte radiologiske ekspertberedskab, der indgår som en kapacitet i det samlede danskeberedskab på linje med de øvrige CBRNE-ekspertberedskaber22.Ekspertberedskaberne vil som udgangspunkt kunne bistå det kommunale rednings-beredskab, politiet eller relevante sektoransvarlige myndigheder med rådgivning ogindsatskapacitet for at minimere en trussel eller følgerne af en CBRNE-hændelse.

Praktisk håndtering af beredskabsområdet i Grønland:I en beredskabssituation forudses en af de væsentligste opgaver for beredskab- myndighederneat være at føre tilsyn med, at rettighedshaver forholder sig til den godkendte beredskabsplan,inkluderet en løbende vurdering af de tiltag som iværksættes for at få kontrol over en situation.En anden væsentlig opgave i en beredskabssituation er at sørge for løbende at holde operativeberedskabsinstanser ajourført med de ressourcer, der samlet set kan være til rådighed for at fåkontrol med situationen.Omdrejningspunktet i en ulykkes- eller katastrofesituation ved alle råstofaktiviteter forudses atvære rettighedshavers beredskabsplaner, og de beredskaber rettighedshaveren selv råder over.Beredskabsmyndighedernes overordnede ansvar, arbejde og mulighed for at løse dets opgaver ien ulykkes- eller katastrofesituation er derfor tæt forbundet med rettighedshavers kapaciteter ogligger i umiddelbar forlængelse af Råstofmyndighedens myndighedsopgaver med godkendelse ogtilsyn med operatørens beredskabsplaner efter råstofloven. Råstofmyndigheden er efter råstoflo-ven tillagt beføjelser til at meddele påbud til rettighedshaver. Ligeledes skal enhver, der er pålagtpligter efter råstofloven give Råstofmyndigheden og dermed beredskabsmyndighederne alle oplys-ninger, som måtte anses for påkrævet.

8.4.2 LufttransportLovgivning gældende for DanmarkDe internationale bestemmelser om flytransport af ”farligt gods” (ICAO Annex 18 ogtilhørende Doc 9284, Technical Instructions for the Safe Transport of Dangerous Goods byAir – ICAO-TI), er begge implementeret i Kommissionens forordning (EF) nr. 859/2008 af20. august 2008 om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3922/91 om harmonisering aftekniske krav og administrative procedurer inden for civil luftfart, subpart R (EU-OPS) og idansk ret i bekendtgørelse nr. 763 af 11. juni 2008 om lufttransport af farligt gods23. Reglernefastsætter detaljerede bestemmelser om klassificering, emballering, mærkning, pakningm.v. af farligt gods, herunder bl.a. for radioaktive stoffer og våben/eksplosiver. Herudoverindeholder reglerne bestemmelser for afsenders forpligtelser samt for luftfartsselskabetstransport af farligt gods.I forbindelse med forundersøgelser, anlæg af mine, minedrift og urantransport vil dernæsten uundgåeligt skulle transporteres farligt gods med fly, og her skal transportørenoverholde ICAO’s bestemmelser, herunder bl.a. om modtagelse af farligt gods, lastning ogstuvning af godset samt for eventuel indhentelse af tilladelser til transporten, idet der skalsøges om tilladelse til transport af våben, radioaktive stoffer samt for farligt gods, der –selvom det er klassificeret som forbudt at transportere – i nogle tilfælde alligevel kan fåtilladelse.Lufttransport af fissilt radioaktivt materiale er omfattet af særlige ekstra krav tilemballering m.m. på grund af de fissile egenskaber24.

8.4.3 VejtransportLovgivning gældende for DanmarkFor så vidt angår Danmark gælder færdselsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1055 af9. november 2012. I henhold til loven har Justitsministeriet udstedt bekendtgørelsenr. 788 af 27. juni 2013 om vejtransport af farligt gods.Bekendtgørelsen om vejtransport af farligt gods indebærer bl.a., at transport af farligt godsad vej skal ske i overensstemmelse med reglerne herom i den europæiske konventionom international transport af farligt gods ad vej (ADR-konventionen). Bekendtgørelsengennemfører samtidig dele af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/68/EF af24. september 2008 om indlandstransport af farligt gods. Begrebet ”farligt gods” omfatteren lang række genstande og stoffer, herunder radioaktive stoffer.Efter bekendtgørelsen kræver vejtransport af farligt gods som udgangspunkt ikke tilladelse,hvis reglerne i ADR-konventionen og bekendtgørelsen er overholdt. Bekendtgørelsenindeholder – på baggrund af reglerne i ADR-konventionen – bl.a. bestemmelser omtransportdokumenter, godkendelse af emballage og køretøjer mv., uddannelse af chaufførerog kontrol med transport af farligt gods.

SOLAS-konventionen er implementeret i dansk ret via bekendtgørelse nr. 386 af 27. april2012; Meddelelser fra Søfartsstyrelsen B, teknisk forskrift om skibes bygning og udstyr m.v.(Gennemførelse af ”The International Convention for the Safety of life at Sea (SOLAS), 1974as amended”) og omfatter danske og grønlandske skibe samt udenlandske skibe, deranløber havne i Danmark og Grønland. Bekendtgørelsen finder således anvendelse forGrønland. Tillige omfattes under afgrænsning af den Internationale Havretskonventiontillige tredjelandes skibe under deres transitpassager af danske og grønlandske farvande.Teksten i SOLAS gennemføres som bilag til bekendtgørelsen, afsnit I til X. I afsnit VIIfastlægges reglerne for transport af farligt gods, herunder gods med radioaktive egenskaber.I oversigtsform kan der være tale om regulering for søtransport af 3 typer radioaktivematerialer:– Emballeret gods med begrænsede radioaktive egenskaber (ikke fissilt), som skalemballeres og transporteres efter den internationale kode for transport af farligt gods,(International Maritime Dangerous Goods Code - IMDG-Code)– Uemballeret fast gods i bulk med begrænsede radioaktive egenskaber (ikke fissilt), somskal transporteres efter den internationale kode for transport af farligt gods i fast form ibulk (dvs. lastes direkte i lastrum ligesom fx korn) (International Maritime Solid BulkCargoes Code - IMSBC-Code), samt– Emballeret bestrålet nukleart brændsel, plutonium og højradioaktivt affald (fissilt), somi tillæg til regelsættet for emballeret farligt gods, som fastlagt i IMDG-Code, skal trans-porteres efter den internationale kode for sikker transport af emballeret bestråletnukleart brændsel, plutonium og højradioaktivt affald om bord i skibe (International Codefor the Safe Carriage of Packaged Irradiated Nuclear Fuel, Plutonium and High-LevelRadioactive Wastes on board Ships - INF-Code).

8.5 MiljøGrønland har overtaget miljøkompetencen på land og på havmiljøområdet i grønlandskterritorialfarvand, dvs. ud til tre sømil fra basislinien. På de nævnte områder foregår miljø-regulering af råstofaktiviteter i henhold til den grønlandske råstoflovgivning. Havmiljø-området uden for Grønlands søterritorium er dansk kompetence. Havmiljøanordningen forGrønland fastsætter imidlertid, at myndighedsbeføjelserne og –opgaverne for virksomhedomfattet af tilladelser til forundersøgelse, efterforskning og udnyttelse af mineralskeråstoffer i Grønland varetages af Naalakkersuisut som led i den samlede myndigheds-behandling af råstofaktiviteter i Grønland i henhold til råstofloven, jf. nærmere nedenfor iafsnit 8.5.1.Miljøstyrelsen for råstofområdet er myndighed for beskyttelse af miljø og natur i forbindelsemed råstofaktiviteter og forvaltningen af området finder sted på grundlag af råstofloven ogregler udstedt i medfør af denne. I forvaltningen trækkes der på uafhængig videnskabeligrådgivning, blandt andet ved DCE under Aarhus Universitet (tidligere DMU) ogPinngortitaleriffik (Grønlands Naturinstitut), jf. råstoflovens § 3a og selvstyrelovens § 9.Råstoflovens regler om miljø og naturforvaltning af råstofaktiviteter i Grønland byggeri vid udstrækning på samme principper som i de almindeligt gældende miljø- og natur-beskyttelsesregler, dog med de afvigelser og skærpelser af miljøkravene, der følger af,at der er tale om råstofaktiviteter, herunder at der kan stilles økonomiske krav til enrettighedshaver om sikkerhedsstillelse.Råstofloven pålægger objektivt ansvar for skader, der forvoldes ved virksomhed elleraktiviteter omfattet af råstofloven, jf. § 92, stk. 1 og stk. 4. Kapitel 14 i råstofloven pålæggerobjektivt ansvar og oprydningsforpligtigelser for miljøskader, der defineres bredt og såledesogså dækker forurening og skader på klima og natur. Objektivt ansvar medfører, at denansvarlige er forpligtiget til at foretage oprydning og er ansvarlig for skader, uanset hvadder er årsag hertil.Grønlands overtagelse af den almindelige miljøkompetence omfattede ikke særlovgivningpå det nukleare område, som forblev et dansk kompetenceområde25.Regulering af efterforskning og udnyttelse af radioaktive grundstoffer er hverken omfattetaf den almindelige miljølovgivning i Grønland eller undtagelsesbestemmelsen i loven omoverdragelse af miljøkompetencen til Grønland. Den henhører under den gældenderåstoflovgivning i Grønland.

8.5.1 Beskyttelse af havmiljøetLovgivning gældende for DanmarkBeskyttelse af havmiljøet reguleres ved havmiljøloven, lovbekendtgørelse nr. 963 af 3. juli2013 med senere ændringer. Havmiljøloven omfatter det danske søterritorium og deeksklusive økonomiske zoner. Loven gælder for alle danske skibe, lige meget om de befindersig på dansk søterritorium eller ej. For udenlandske skibe, som befinder sig i de eksklusiveøkonomiske zoner, skal man være opmærksom på, at loven kun finder anvendelse i detomfang det er foreneligt med internationalt ret.Havmiljøloven regulerer skibe, fly, platforme og rørledninger på havet. Loven er bl.a.en dansk implementering af MARPOL-konventionen (konventionen til forebyggelseaf forurening fra skibe). I lovens bilag 2 er nævnt en række stoffer, der kun må findes iuvæsentlige mængder og koncentrationer ved dumpning af optaget havbundsmateriale,og bilagets pkt. 19 nævner ”Radioaktivt affald eller andre radioaktive stoffer.”Bekendtgørelse nr. 1349 af 15. december 2011 om indberetning af oplysninger om farligteller forurenende gods om bord på skibe er udstedt med hjemmel i havmiljøloven. Ibekendtgørelsen er anført, at stoffer er omfattet af INF-koden26(Den internationale kodefor sikker transport af bestrålet nukleart brændsel, plutonium og højradioaktivt affald ibeholdere om bord i skibe) skal indberettes.Bekendtgørelse nr. 1355 af 20. december 2011 om indberetning af oplysninger om farligtgods via skibsmeldesystemet SOUNDREP indeholder særlige indberetningsregler om farligtgods ved passage af Øresund.Bekendtgørelse nr. 573 af 18. juni 2008 om indberetning i henhold til lov om beskyttelse afhavmiljøet foreskriver indberetning til Søværnets Operative Kommando af udtømning ellerdumpning i strid med loven. Dette inkluderer radioaktive stoffer. Efter havmiljøloven skalkommunalbestyrelsen udarbejde beredskabsplaner for sanering af kyststrækninger.

Lovgivning gældende for GrønlandDen danske havmiljølov er ved kgl. anordning nr. 1035 af 22. april 2004 sat i kraft forGrønland med de afvigelser som de særlige grønlandske forhold tilsiger og dækker områdetuden for Grønlands søterritorium. F.eks. finder havmiljølovens bilag 2 ikke anvendelse forGrønland, men det vurderes generelt, at de forskelle, der er mellem den danske havmiljølovog anordningen for Grønland, ikke begrænser muligheden for relevant regulering af forholdsom direkte eller indirekte har relation til radioaktive stoffer.Ifølge anordningens § 2, stk. 1 gælder, at ”for virksomhed omfattet af tilladelser til for-undersøgelse, efterforskning og udnyttelse af mineralske råstoffer i Grønland, herunderkulbrinter, varetages myndighedsbeføjelserne og opgaverne i henhold til loven, bortsetfra beføjelser til at fastsætte regler i henhold til loven af Grønlands landsstyre som led iden samlede myndighedsbehandling af råstofaktiviteter i Grønland i henhold til lov ommineralske råstoffer i Grønland (råstofloven) og lov om kontinentalsoklen”. I stk. 2 anføres

dog, at Grønlands landsstyre kan fravige bestemmelserne i loven eller regler udstedti medfør heraf, hvor dette ikke strider mod internationale aftaler.I henhold til råstofloven (§ 9, stk. 3) udøver Råstofmyndigheden på vegne afNaalakkersuisut de beføjelser, som er fastlagt i den danske havmiljølov, jf. beskrivelsenovenfor. Råstofmyndigheden har oplyst, at Naalakkersuisut kræver meget store finansiellegarantier og forsikringer fra rettighedshaver vedrørende oprydningsforpligtigelser m.v. forat sikre, at udgifterne betales.Bekendtgørelse nr. 573 af 18. juni 2008 finder ikke anvendelse for Grønland, da den ikke erblevet sat i kraft for Grønland, jf. bekendtgørelsens § 16, stk. 3. Det fremgår samtidig af § 16,stk. 3, at ”bekendtgørelse nr. 29 af 9. januar 1999 om ikrafttræden for Grønland af bekendt-gørelse om indberetning i henhold til lov om beskyttelse af havmiljøet”, som sætterbekendtgørelse nr. 771 af 24. oktober 1998 i kraft for Grønland, forbliver i kraft, indtil miljø-ministeren sætter bekendtgørelse nr. 573 af 18. juni 2008 i kraft for Grønland.Således gælder bekendtgørelse nr. 771 af 24. oktober 1998 om indberetning i henhold tillov om beskyttelse af havmiljøet fortsat for Grønland. Bekendtgørelsen foreskriver forGrønlands fiskeriterritorium - uden for Grønlands søterritorium - indberetning fraskibsføreren eller chefen for havanlægget til Rigsombudsmanden i Grønland. Indberetningskal bl.a. ske ved udtømning eller ved fare for udtømning, dumpning eller spild af skadeligestoffer, herunder stoffer, som er identificerede som havforurenende i den internationalekode for transport af farligt gods udgivet af IMO.Bekendtgørelse nr. 1349 af 15. december 2011 om indberetning af oplysninger om farligteller forurenende gods om bord på skibe gælder ikke for Grønland, men har dog betydningi det omfang, der fx skal transporteres uran fra Grønland til Danmark med skib, idet derså skal ske indberetning via det såkaldte Safe Sea Net. De andre EU-lande har tilsvarenderegler, hvorfor der derfor ligeledes skal ske indberetning ved sejlads med uran fra f.eks.Grønland til Frankrig.For Grønlands søterritorium (inden for 3 sømil) gælder landstingsforordning nr. 4 af 3.november 1994 om beskyttelse af havmiljøet med senere ændringer.Ifølge forordningens § 6 gælder, svarende til bestemmelsen i havmiljøanordningen, at“fastsættelse af regler om miljømæssig beskyttelse af det grønlandske søterritoriumsamt regulering af og tilsyn med forhold af miljømæssig betydning i forbindelse medforundersøgelse, efterforskning og udnyttelse af ikke-levende ressourcer, herunderminerealske råstoffer, omfattes ikke af landstingsforordningen, men foretages fortsatpå grundlag af den lovgivning, der ligger til grund for meddelelse af bemyndigelse ellerbevilling til sådanne aktiviteter, samt som et led i den samlede myndighedsbehandlingaf disse”.Der er ikke udstedt bekendtgørelser i henhold til landstingsforordningen.

bortskaffelse af stoffer og blandinger, jf. lovens § 1. Det må ligeledes lægges til grund,at radioaktive stoffer er stoffer i kemikalielovens forstand, jf. lovens § 3.Kemikalieloven regulerer særligt kemiske stoffer og produkter, og som det fremgår afformålet, så lægges der vægt på at forebygge sundhedsfare og miljøskade i forbindelse medalle faser af det kredsløb, som kemiske stoffer og produkter gennemløber: fra fremstilling afdisse stoffer og produkter, over opbevaring og anvendelse i virksomheder og husholdningertil den endelige bortskaffelse som affald.Lov om brug m.v. af radioaktive stoffer fra 1953 har i vidt omfang samme anvendelses-område som kemikalieloven. Denne lovs § 1 kræver forudgående tilladelse ved fremstilling,indførsel eller besiddelse, og samme lovs § 2 lyder: ”Indenrigs-og boligministerenbemyndiges til at udfærdige bestemmelser vedrørende de nødvendige sikkerheds-foranstaltninger i forbindelse med indførsel, fremstilling, anvendelse, opbevaring, transportog bortskaffelse m.v. af radioaktive stoffer”.Ud fra retsanvendelsesprincippet lex specialis, dvs. at en lov, der angår en speciel situation,går forud for en generel lov vedrørende samme område, så er det Miljøministerietsopfattelse, at lov om brug m.v. af radioaktive stoffer (radioaktivitetsloven) med tilhørendebekendtgørelser vil gå forud for andre love, herunder også kemikalieloven. Det er sværtat finde eksempler, hvor der ikke vil være sammenfald mellem radioaktivitetsloven ogkemikalieloven, hvorfor kemikalieloven normalt skal fraviges.Efter kemikalielovens § 7 gælder det, at bestemmelser, der efter anden lovgivning, gælderfor stoffer og blandinger og for varer, der indeholder eller afgiver stoffer eller blandinger,finder anvendelse frem for kemikalieloven. Dette betyder, at de generelle regler efterkemikalieloven finder anvendelse, hvor anden lovgivning inden for et konkret stof-,produkt- eller vareområde ikke kan siges at have taget stilling til behovet for reguleringmed henblik på almen forebyggelse af sundhedsfare eller miljøskade af kemisk betingetkarakter.

Lovgivning gældende for GrønlandI forbindelse med råstofaktiviteter nær vandområder er det råstofmyndigheden i Grønland,der afgør hvilke særlig restriktive krav, der skal stilles. Ved aktiviteter omfattet af entilladelse meddelt efter råstofloven skal der ved fastsættelse af vilkår i tilladelser og god-kendelser sikres anvendelse af den på det aktuelle tidspunkt bedst tilgængelige teknik ogpraksis til forebyggelse af udledning af stoffer, som kan forurene salt- og ferskvand,herunder radioaktive stoffer.I vid udstrækning følges de grønlandske natur- og miljøbeskyttelsesbestemmelser, blandtandet Inatsisartutlov nr. 9 af 22. november 2011 om beskyttelse af miljøet med tilhørendebekendtgørelser. Loven regulerer udledning af stoffer, som kan forurene salt- og ferskvand.Som udgangspunkt må forurenende stoffer ikke udledes. Naalakkersuisut kan dog giveudledningstilladelser og fastsætte vilkår herfor. Der er i miljølovgivningen ikke fastsatspecielle miljøkvalitetskrav i relation til radioaktive stoffer, idet det nukleare område ikke erovertaget med miljøområdet i 1988.Ifølge § 4 i Inatsisartutloven nr. 9/2011 gælder, “at fastsættelse af regler om miljømæssigbeskyttelse i forbindelse med aktiviteter, der er omfattet af Inatsisartutlov om mineralskeråstoffer og aktiviteter direkte af betydning herfor, omfattes ikke af Inatsisartutloven”.

DelkonklusionGrønland har overtaget miljøområdet på land og i havet ud til 3-sømilegrænsen og dansklovgivning gælder ikke for disse områder. Havmiljøet udenfor 3-sømilegrænsen er danskkompetenceområde. På grundlag af bestemmelse i den danske havmiljølovgivningvaretages myndighedsbeføjelser og –opgaver for virksomhed omfattet af tilladelser tilforundersøgelse, efterforskning og udnyttelse af mineralske råstoffer i Grønland dog afNaalakkersuisut, som et led i den samlede myndighedsbehandling i henhold til råstofloven.Under hensyntagen til de mulige miljø- og sundhedsmæssige effekter af en udvinding afuran bør det overvejes, om der kan være behov for yderligere regulerings- eller lovgivnings-mæssige tiltag i Grønland.Regulering af efterforskning og udnyttelse af radioaktive grundstoffer er ikke omfattet afden almindeligt gældende miljølovgivning i Grønland, idet dette hører under den gældenderåstoflovgivning i Grønland.Særlige regler og reguleringstiltag vedrørende miljøbeskyttelse i forbindelse medudnyttelse af radioaktive grundstoffer vil på områder under selvstyrets kompetence bliveudfærdiget og udstedt på grundlag af råstofloven i Grønland. Råstofloven er en rammelovefter hvilken, der i tilladelser og godkendelser kan fastsættes de nærmere bestemmelser29 Bekendtgørelsen er hjelmet i Landstingsforordning nr. 12 af 22. december 1988 om beskyttelse af miljøetsom senest ændret ved landstingsforordning nr. 8 af 15. november 2007 og § 3 a, § 4 a, § 6, § 9 a, § 11 a, § 15,stk. 2, i landstingforordning nr. 17 af 28. oktober 1993 om kontrol med levnedsmidler og zoonoser, somsenest ændret ved landstingsforordning nr. 9 af 31. maj 2001

8.6 OpsummeringDer er på områderne ikke-spredning og eksportkontrol, safeguards, sikkerhed (opdelt istrålebeskyttelse (sundhed og generelt arbejdsmiljø), nuklear sikkerhed, og nukleartberedskab), samt transport og miljø en ganske omfattende lovgivning og regulering for såvidt angår Danmark enten i kraft af, at EU-lovgivning er direkte gældende i Danmark elleri form af international og national dansk lovgivning. Denne lovgivning er kun i mindreomfang gældende også for Grønland, dels som følge af, at EU-lovgivning ikke er gældendefor Grønland, dels fordi Grønland har overtaget en række af områderne. Den centralelovgivning er for Grønlands vedkommende råstofloven, der ikke i detaljer regulerer deenkelte områder. Der er kun i mindre omfang relevant særskilt grønlandsk lovgivning.I forhold tilikke-spredning og eksportkontroler der i Danmark etableret et megetomfattende administrativt system, der bygger både på EU- og dansk regulering. Grønland erikke omfattet af EU- og dansk regulering på området, men af de internationale forpligtelserpå området, der gælder for Grønland. Der er derfor behov for at overveje, hvordan de inter-nationale forpligtelser implementeres i forhold til Grønland. I forhold tilIAEA’s safeguards-systemgælder det tilsvarende, at der ikke i øjeblikket er et administrativt system forGrønland.Der ses derfor et behov for at overveje, hvordan dette kan etableres.For områdetstrålebeskyttelse(sundhed) er der ikke på nuværende tidspunkt en specifikstrålebeskyttelseslovgivning i Grønland eller et administrativt system til håndtering heraf.Nuklear sikkerhedfsva. minedrift og tilknyttede aktiviteter vil være grønlandsk kompetencei henhold til den foreslåede aftale, jf. afsnit 8.3.2, og området vil derfor kunne reguleresgennem råstofloven. For så vidt angårberedskaber det nukleare beredskab et rigs-anliggende. Andre beredskabsopgaver er underlagt sektormyndigheder i Grønland ogvisse relevante beredskabsaspekter forudses desuden indarbejdet i beredskabsplaner afrettighedsindehaver i samarbejde med relevante grønlandske myndigheder.For så vidt angår transportområdet er kompetencen ikke overtaget af Grønland. Dennødvendige regulering ses at være på plads, herunder i forhold til havnestatskontrol.Formiljøområdethar Grønland overtaget kompetencen på land og på havmiljøområdeti grønlandsk territorialfarvand, dvs. ud til tre sømil fra basislinien. På de nævnte områderforegår miljøregulering af råstofaktiviteter i henhold til den grønlandske råstoflovgivning.Havmiljøområdet uden for Grønlands søterritorium er dansk kompetence. Havmiljø-anordningen for Grønland fastsætter imidlertid, at myndighedsbeføjelserne og –opgavernefor virksomhed omfattet af tilladelser til forundersøgelse, efterforskning og udnyttelse afmineralske råstoffer i Grønland varetages af Naalakkersuisut som led i den samledemyndighedsbehandling af råstofaktiviteter i Grønland i henhold til råstofloven.

Myndighedsopgaverog ressourceindikationerHverken danske eller grønlandske myndigheder har erfaringer med udvinding og eksportaf uran, der kan anvendes som baggrund for en konkret vurdering af, hvilke opgaver ogdermed hvilket ressourcetræk der kan følge med en egentlig udvinding ogeksport af uranfra Grønland. Alle skøn vil derfor være behæftet med betydelig usikkerhed. Udgangspunktetfor vurderingen i forhold til myndighedsopgaver og ressourceforbrug er, hvor det errelevant, lavet ud fra en teoretisk betragtning om, at en uranforekomst ligger et vilkårligtsted inden for rigsfællesskabet, der også kunne være Danmark.Det er gjort for at få derelevante danske myndigheders bedste vurdering i forhold til de samlede myndigheds-opgaver og ressourceforbrug og ud fra en teoretisk betragtning om, at opgaverne ogressourceforbruget som udgangspunkt er det samme uanset, hvordan arbejdsfordelingener mellem danske og grønlandske myndigheder.Det er langt fra sikkert, at opgaver og ressourcetræk som vurderet af de danskemyndigheder, kan overføres direkte i forhold til Grønland. For de områder, hvorkompetencen ligger i Danmark, vil opgaverne og ressourcetræk også være forankret her,med mindre andet kan aftales konkret mellem Danmark og Grønland. På de områder, hvorGrønland har overtaget kompetencen, vil opgaverne og ressourcetrækket på tilsvarendevis være forankret i Grønland, med mindre der laves særskilte aftaler med relevante danskemyndigheder.

9.1 Andre landes erfaringerAndre landes erfaringer for så vidt angår myndighedsopgaver og omkostninger iforbindelse med regulering, administration og kontrol ved udvinding og eksport af uran kanikke direkte overføres. Ser man alene på de ressourcemæssige implikationer af de egentligesafeguard-forpligtelser knyttet til varetagelse af den centrale rolle som State System ofAccounting and Control, og ser man på lande med relativt basale faciliteter, anslås det fraIAEA-side, at det sædvanlige administrationsapparat til varetagelse af safeguard-forpligtelserne vil være på 1-3 personer. Ud over udgifterne til egentlige safeguard-forpligtelser vil der være udgifter forbundet med administrativ kontrol og regulering iforhold til et eksportkontrolsystem, samt sikkerheds- sikrings-, miljø- og strålebeskyttelses-spørgsmål. Udgifterne hertil kan ikke anslås generelt, men der er mulighed for at få ennærmere IAEA-vurdering også heraf på grundlag af en række meget specifikke oplysningerom bl.a. produktionssted, de forventede faciliteter, de konkrete lovgivningsmæssige krav ogangivelse af muligheden for at anvende eksisterende infrastruktur og administrativesystemer.

Lande som Australien og ikke mindst Canada kan kun med betydelige forbehold anvendessom målestok for andre lande i den forbindelse på grund af disse landes store udvinding ogeksport, landenes avancerede faciliteter med høje safeguardskrav, de generelt meget højestandarder, der følges, og de føderale strukturer.Som et helt overordnet estimat for Australien kan det nævnes, at de personalemæssigeressourcer på statsligt niveau angives til: Transport: 1-3 personer, miljø: 1-3 personer og tilforhandlinger af alene de bilaterale aftaler: 2-3 personer. Hertil kommer et antal personeri forhold til eksportkontrol. De bilaterale aftaler forhandles af Australien Safeguards andNon-Proliferation Office under det australske udenrigsministerium, og det anslås, at hveraftale tager 1-2 år at forhandle.I forhold til Canada er det ikke muligt at sondre mellem udgifterne knyttet til udvindingog håndteringen af uran i Canadas uranreaktorer og tallene, der er betydelige, er derforikke overførbare.

9.2 Samarbejdet mellemgrønlandske og danske myndighederEt væsentligt forhold i den grønlandske selvstyreordning er at sikre selvstyrets fortsatteadgang til rådgivning og bistand til myndighedsvaretagelse på råstofområdet fra danskeforskningsinstitutioner. Det blev således fastsat i selvstyrelovens § 9, at regeringen vedGrønlands Selvstyres overtagelse af råstofområdet sikrer, at der mod betaling ydesrådgivning og anden opgavevaretagelse til brug for selvstyrets varetagelse af råstof-området. Det er forudsat i loven, at regeringen og selvstyret indgår aftale herom, og atregeringen, når der er indgået sådan(ne) aftale(r) vederlagsfrit stiller forskning af særligrelevans for råstofefterforskningen i Grønland til rådighed for Naalakkersuisut.I de almindelige bemærkninger til lov om Grønlands Selvstyre (afsnit 5.3.6) anføres følgendevedrørende samarbejdet mellem grønlandske og danske myndigheder på råstofområdet:”Indtil Selvstyret overtager råstofområdet efter bestemmelserne i dette lovforslag, erråstofområdet reguleret i hjemmestyreloven, råstofloven samt i de aftaler som, baseretpå denne lovgivning, er eller måtte blive indgået mellem landsstyret og regeringen,herunder ”aftalen mellem Grønlands landsstyre og regeringen om forvaltningenvedrørende mineralske råstoffer i Grønland fra 1. juli 1998”.I forbindelse med selvstyrets overtagelse af råstofområdet er der indgået en femårig aftalemellem råstofmyndigheden og Danmark Miljøundersøgelser (DMU) – nu DCE – om fortsatydelse af miljørådgivning på råstofområdet. Tilsvarende er der indgået en femårig aftalemellem Råstofmyndigheden og GEUS om ydelse af basale institutions- og forsknings-opgaver, GEUS hidtil har udført af relevans for råstofefterforskningen i Grønland.Herudover har selvstyret indgået samarbejdsaftaler med Arbejdstilsynet og Søfarts-styrelsen, som dog ligger uden for reguleringen i selvstyrelovens § 9.

9.3 Ikke-spredning og eksportkontrolEksportkontrol omfatter de nødvendige beføjelser i forhold til regulering, udstedelse afeksporttilladelser og – afslag, kontrol og håndhævelse samt til at give eventuelle nød-vendige pålæg. Den daglige sagsbehandling indebærer høring af samarbejdspartnere ogsagsbehandlermøder, søgning i de internationale eksportkontrolregimers afslagsdatabaserog konsultationer af andre lande for at forhindre spredning af masseødelæggelsesvåben ogsikre fair konkurrencevilkår, tekniske vurderinger af produkter, meddelelse af tilladelse/afslag samt samarbejde med toldmyndighederne. Dertil kommer kontrol og håndhævelse,herunder kontrolbesøg hos eksportører med henblik på at sikre, at vilkår for tilladelser eroverholdt, kontrol for toldmyndighederne samt overvejelse om politianmeldelse medhenblik på eventuel retsforfølgelse ved domstole ved mistanke om brud på gældende regler.Der er således en række myndighedsforpligtelser forbundet med eksportkontrolområdet. IDanmark er Erhvervsstyrelsen under Erhvervs- og Vækstministeriet kompetent myndighedi forhold til eksportkontrol med dual-use produkter. Styrelsen samarbejder med en rækkemyndigheder på området, herunder Udenrigsministeriet, der er ansvarlig i forhold til rigetsdeltagelse i de internationale eksportkontrolregimer samt rigets udenrigs- og sikkerheds-politik, de to efterretningstjenester, SKAT, Forsvarets Materieltjeneste samt Center forBiosikring og Beredskab.Uanset hvilken form for uran, der bliver tale om at eksportere fra Grønland, er der i henholdtil rigsfællesskabets internationale forpligtelser krav om at etablere og implementere eteksportkontrolsystem til at håndtere eksport af uran og andre radioaktive stoffer samteventuelt også andre dual-use produkter fra Grønland, der vil skulle indgå i udvindingenaf uran – fx visse pumper og kværnemaskiner.Som beskrevet i afsnit 8.1 om national lovgivning vedrørende eksportkontrol, er dennuværende regulering af eksportkontrol i Danmark forankret i EU-regler, der ikke gælderfor Grønland. Der er derfor behov for et etablere et nyt og omfattende eksportkontrol set-up,der omfatter tilvejebringelse af ny lovgivning for Grønland samt opbygning af nødvendigepersonalemæssige kompetencer og administrative systemer samt samarbejdsprocedureri forbindelse med håndtering af den løbende drift af konkrete ansøgninger om tilladelse tileksport af uran m.m.Etablering af selve lovgrundlaget vurderes at være en kompleks og kompliceret opgave,også henset til de særlige internationale forpligtelser og omfattende administrativearrangementer, der gælder i forbindelse med eksport af uran. Der er ikke et erfarings-grundlag i Danmark i forhold til administration af disse forpligtelser, der gælder særligtfor eksport af uran, og der vil derfor være behov for at foretage forundersøgelser medhenblik på afklaring af indholdet i den kommende lovgivning.Endvidere skal der tages stilling til, om der skal fastsættes særregler for kontrol afuforarbejdet eller let forarbejdet uranmalm, i lighed med de regler, der gælder herfor iCanada, Australien og USA, ligesom det bl.a. skal afklares, hvorledes de særlige sanktioner,der gælder i EU på dual-use området overfor Iran og Nordkorea samt Syrien skalimplementeres i lovgivningen.Parallelt med etablering af selve lovgrundlaget er der behov for at opbygge administrativesystemer, som fx it-systemer til den elektroniske sagsbehandling af eksportansøgninger,herunder søgesystemer i forhold til afdækning af de afslag, der notificeres i de

internationale eksportkontrolregimer og i EU, ligesom samarbejdsrelationer med relevantemyndigheder og nye relevante aktører, såsom IAEA, skal afklares nærmere.Et centralt element er at sikre den nødvendige tværministerielle koordination i Danmarksamt koordination og samarbejde mellem Danmark og Grønland med henblik på at sikre,at eksport af uran sker i overensstemmelse med rigets internationale forpligtelser ogudenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske interesser. Der vil således være behov for øgetkoordination i Danmark samt tæt koordination mellem de danske og grønlandske myndig-heder samt varetagelse af samarbejde med de internationale institutioner, som eksempelvisIAEA.Der kan være forskellige modeller for indretningen af et sådant system, men eksport af urankan formodes at ville indebære et udbygget administrativt system, der kan være ressource-krævende. I det omfang opgaver kan decentraliseres til rettighedshaver i de vilkår, derfastlægges, vil det eventuelt kunne nedbringe omfanget af opgaver og ressourcetræk. Deter dog stater, der forpligtes af de internationale forpligtelser, og en uddelegering af visseopgaver kan ikke erstatte behovet for lovgivning og et statsligt system.Som følge af opfyldelsen af NSG-forpligtelserne og IAEA-safeguards er det, såfremt bedsteinternationale praksis følges, en forudsætning for, at der kan gives tilladelse til en uran-eksport, at der er indgået såkaldt ”government to government” aftaler på regeringsniveauom eksporten. Således har uraneksporterende lande som Canada og Australien via depågældende landes udenrigsministerier indgået juridisk bindende bilaterale aftaler medmodtagerlandet om de specifikke krav for uraneksport, herunder bl.a. i forhold til slutbrug,fysisk beskyttelse og reeksport for at undgå misbrug.Aftalerne indeholder ligeledes bestemmelser om den nødvendige notifikation ograpportering til sikring af, at forpligtelserne under den nukleare samarbejdsaftale efterleves.Dertil kommer yderligere afrapporteringsforpligtelser til bl.a. eksportkontrolregimerne(Zangger-komiteen) samt IAEA (jf. afsnit 9.4.1 om myndighedsopgaver i relation til safe-guards), som med udvinding og mulig eksport af uran kan være ganske omfattende ogressourcekrævende.Endelig vil udvinding og eksport af uran tilsige et øget engagement i de uranrelevanteeksportkontrolregimer, særligt Nuclear Suppliers Group, hvilket bl.a. vil indebære øgetmødeaktivitet, herunder også deltagelse i de tekniske arbejdsgrupper. Udenrigsministeriethar det overordnede ansvar for rigsfællesskabets deltagelse i regimerne, og der vil såledesvære behov for ganske tæt koordination og samarbejde med Grønland og de øvrige danskemyndigheder om varetagelse af regimeforpligtelser og deltagelse.

9.4 SafeguardsI forhold til IAEA’s krav indenfor Safeguards, skal der etableres et (statsligt) system til at føreregnskab med og kontrollere nukleart materiale (State System of accounting for and controlof nuclear material, forkortet SSAC).Den ansvarlige myndighed skal have beføjelse til på ethvert tidspunkt at følge nukleartmateriale i alle faser samt opretholde kontakten til IAEA.30Opgaverne for stater, som hartiltrådt de samlede IAEA safeguardsaftaler, indebærer, at:– Informere IAEA om nukleart materiale, anlæg og aktiviteter– Give adgang til IAEA for inspektionsformål og mulighed for at verificere informationom design af anlæg– Samarbejde med IAEA ved implementering af safeguardsaftaler– Etablere og vedligeholde et nationalt system af regnskab over og kontrol med nukleartmateriale– Acceptere adgang for designerede inspektører og give visa hvis nødvendigt– Foretage indberetninger til IAEA om forsknings- og udviklingsaktiviteter i forbindelsemed den nukleare brændselscyklus, hvortil der ikke benyttes nukleare materialer– Foretage kvartalsmæssige indberetninger vedr. eksport af ikke-nukleart materialeog besvare spørgsmål om evt. import af sådanne materialer– Give tilladelser til besiddelse af nukleart materiale- I Danmark sker det i henhold til Bekendtgørelse nr. 315 af 27. juni 1972 om kontrolmed den fredelige udnyttelse af nukleare materialer. Bekendtgørelsen gælder ogsåfor Grønland.De internationale forpligtelser i forhold til Danmark er, som følge af det danske EUmedlemskab, hovedsagligt blevet varetaget gennem EURATOM Supply Agency.Forpligtelser i forhold til Grønland varetages direkte overfor IAEA. Derfor vil der være30 I henhold til råstofloven har råstofmyndigheden allerede til enhver tid beføjelse til at følge efter forskningen,udvindingen, bearbejdningen og eksporten af et råstof i Grønland.

forskelle i forhold til frekvens og detaljeringsniveau for de opgaver, som udføres nu alenefor Danmark og de opgaver, som vil skulle varetages for Grønland.Det tidligere Risø, nu Dansk Dekommissionering (DD), foretager månedligeindrapporteringer til EURATOM for så vidt angår det nukleare materiale, som DanskDekommissionering selv har ansvaret for og for så vidt angår det nukleare materiale, somandre har ansvaret for. For sidst nævnte afregnes arbejdet med et gebyr efter de anvendtetimer.Arbejdet består konkret i at føre regnskab over mængder, placering og anvendelse af detnukleare materiale, samt øvrigt papirarbejde relateret til safeguards systemet. Desudendeltager Dansk Dekommissionerings safeguardsmedarbejdere i eventuelle safeguards-inspektioner hos danske firmaer med nukleart materiale.Udenrigsministeriet har, siden 1996, været ansvarligt for varetagelse af Danmarksinteresser under EURATOM-samarbejdet for så vidt angår EURATOM Supply Agency,hvor arbejdet med safeguards indgår.For så vidt angår Danmark har Energistyrelsen dog indtil foråret 2013 (herefter overtagetaf Udenrigsministeriet) i praksis varetaget de årlige indberetninger vedrørende nukleareaktiviteter. Erhvervsstyrelsen varetager indberetningen vedrørende eksport og besvarereventuelle henvendelser vedrørende import af varer. Alle indberetninger sker viaEURATOM og i de formater, som er fastlagt af EURATOM.Indberetninger for så vidt angår de danske oplysninger går via EURATOM til IAEA, mensinformationerne fra Grønland skal gå til IAEA direkte, idet Grønland ikke er medlem afEURATOM. Som udgangspunkt vil rapportering til IAEA ske ved Udenrigsministerietsmellemkomst. Uanset model forudses der behov for en øget administrativ indsats bådei Danmark og i Grønland.

9.5 Sikkerhed (Safety)– strålebeskyttelse, nuklearsikkerhed og beredskabMyndighedernes opgaver i relation til de strålingsmæssige aspekter ved udvinding afuran vil dække såvel anlægstekniske forhold som strålebeskyttelsesmæssige myndigheds-,tilsyns- og overvågningsopgaver, herunder behandling af ansøgning fra og udstedelse aftilladelser til den ansvarlige anlægsindehaver (mineoperatør) og udførelse af tilsyn ogkontrol i forhold til tilladelse og vilkår for drift med henblik på at sikre:– Strålebeskyttelsen af arbejdstagere, herunder sikre overvågning af arbejdsmiljøet ogdosisovervågning for alle eksponeringsveje (radon, støv, ekstern stråling).– Strålebeskyttelsen af den omkringboende befolkning.– Strålebeskyttelsen af miljøet.Dette arbejde må forventes at kunne blive omfattende og vil udgøre et særligt ”uran-supplement” til de øvrige myndighedsopgaver, der normalt er forbundet med mine-virksomhed.Indgår regeringen og selvstyret en aftale, som nævnt i afsnit 8.3.2, om, at selvstyrethar kompetencen på området nuklear sikkerhed i Grønland for så vidt angår minedriftvedrørende uran eller thoriummalme og forarbejdning af produkter herfra, vil dennemyndighedsopgave skulle varetages af grønlandske myndigheder. Dette ville også omfattemyndighedsopgaver med henblik på opfyldelsen af forpligtigelser i henhold til affalds-konvention, såfremt rigsfælleskabets tiltrædelse til konventionen med henblik på efter-levelse af de højeste internationale standarder skulle blive udvidet til også at omfatteGrønland. Det vil dog i givet fald fortsat være Danmark, som er konventionspart, hvorforrelationer til andre konventionspartere og IAEA, som er vært for konventionen, ligesom påandre områder, herefter skal ske i samarbejde mellem grønlandske og danske myndigheder.Det kan i denne sammenhæng anføres, at de danske myndigheder i dag besidder en generelmyndigheds- og tilsynsekspertise på strålebeskyttelsesområdet dækkende reguleringen afalle danske strålekilder (medicinsk, industrielt og forskningsmæssig brug), dosisgrænser ogdosisovervågning, beskyttelse af arbejdstagere, befolkning og miljø. De danske myndig-heder besidder i dag også generel myndigheds- og tilsynsekspertise på området angåendenuklear sikkerhed, idet de nukleare tilsynsmyndigheder fastsætter betingelser for drift forde nukleare anlæg på Risø-området til den ansvarlige operatør (Dansk Dekommissionering)og fører tilsyn og kontrol hermed. Såfremt de danske myndigheder skulle varetagemyndigheds- og tilsynsopgaver angående et uranbrydningsprojekt ville i givet fald blivemere omfattende end i dag såvel i omfang som i faglig rækkevidde og kræve en tilsvarendespecifik kompetence på de strålingsmæssige aspekter af uranbrydning. Der ville derforafhængig af den valgte myndighedsløsning i givet fald være behov for en opgradering af dedanske myndigheder i denne henseende. Hvis de grønlandske myndigheder skal opbyggeen tilsvarende kompetence, vil det skulle ske ”fra grunden”, idet man ikke i forvejen harerfaring og ekspertise på strålebeskyttelsesområdet og det nukleare område.

Arbejdstilsynet er tilsynsmyndighed på grønlandske arbejdspladser på landjorden fsva.overholdelse af reglerne i lov om arbejdsmiljø i Grønland. Arbejdstilsynet arbejder sammenmed Råstofmyndigheden om tilsyn med råstofaktiviteter i Grønland. Arbejdstilsynet harindgået en samarbejdsaftale med Råstofmyndigheden, som har til formål at effektiviseresamarbejdet om tilsyn med råstofudvinding. Aftalen vedrører særligt koordinering ogsamarbejde om tilrettelæggelse af tilsynsbesøg og udveksling af oplysninger.Det nukleare beredskab er som anført et rigsanliggende og herved varetages bl.a. denoverordnede planlægning af Beredskabsstyrelsen. Det er Beredskabsstyrelsens umiddelbarevurdering, at opgaverne som følge af uranudvinding vil være af relativ uændret karakter,såfremt en eventuel styrkelse af den strålingsovervågning i Grønland, som i dag er en delaf det nukleare beredskab, etableres som anlægsspecifik strålingsovervågning (vedanlægsindehaverens foranstaltning).

9.5.1 RessourcetrækSåfremt de danske nukleare tilsynsmyndigheder (Sundhedsstyrelsen (Statens Institutfor Strålebeskyttelse) og Beredskabsstyrelsen) skulle varetage opgaver i henhold til atom-anlægsloven fra 1962 i forbindelse med udvinding af uran i Grønland ville dette indebæreet øget ressourcetræk hos myndighederne. Størrelsen heraf er vanskelig at vurdere pånuværende tidspunkt, hvor omfanget af de pågældende myndighedsopgaver ogsamarbejdsrelationerne med de grønlandske myndigheder ikke er afklaret. Et førstetentativt skøn heraf vil dog være, at ressourcetrækket vil kunne udgøre 2-6 årsværk medtilhørende driftsmidler på indtil 5 mio. kr. pr. år.Hvis Arbejdstilsynet skulle opbygge kompetence vedrørende strålebeskyttelse, ville detskulle ske ”fra grunden”, idet Arbejdstilsynet på grund af den mangeårige samarbejdsaftalemed Sundhedsstyrelsen ikke i forvejen har erfaring og ekspertise på strålebeskyttelses-området. Et særligt ”uran-supplement” til Arbejdstilsynets normale myndighedsopgaveri forbindelse med minevirksomhed, måtte i så fald forventes at blive af et større ressource-mæssigt omfang.De samlede merudgifter vil afhænge af antallet af projekter, der realiseres, afstand tilarbejdsstedet, antal af ulykker og problemernes omfang samt de eventuelle ekstraforanstaltninger, der skal foretages i forbindelse med udvinding af uran.

– således medføre, at de opgaver herved, der følger af konventionen, skal varetages afrelevant myndighed. ”Yellow -cake” er dog ikke et fissilt materiale, hvorfor opgaverneangående fysisk beskyttelse vil være af relativ mindre omfang, idet regulering angåendesådanne materialer er meget begrænset i konventionen.Jævnfør udkast til aftale i bilag 10indgås aftale mellem regeringen og selvstyret i henholdtil selvstyrelovens § 4 om, at selvstyret har kompetencen på området nuklear sikkerhed iGrønland, for så vidt angår minedrift vedrørende uran eller thoriummalme og forarbejdningaf produkter herfra, herunder opbevaring og transport af produkter samt håndtering ogansvar for al radioaktivt affald, der opstår i denne forbindelse. Hermed forudsættes det,at de opgaver, som påhviler de nationale myndigheder efter konventionen herefter skalvaretages af relevante grønlandske myndigheder, idet ”transport af produkter” i relationtil konventionen om fysisk beskyttelse – eksempelvis ”yellow-cake” – da vil være underlagtselvstyrets kompetence. Det vil dog fortsat være Danmark, som er konventionspart, hvorforrelationer til konventionsparter og IAEA, som er vært for konventionen, lige som på andreområder, herefter skal ske i samarbejde mellem grønlandske og danske myndigheder.

9.7 TransportEfter Råstofloven er det aftalt imellem Råstofmyndigheden og Søfartsstyrelsen, at førudnyttelsestilladelsen i mineraludvindingsprojekter kan gives, skal ansøgeren haveforetaget en sejlads- og søsikkerhedsmæssig undersøgelse af forholdene i anlægs- ogdriftsfasen i forbindelse med besejling og anløb af havne, anløbsfaciliteter, ankerpladsermed videre i udnyttelsesområdet samt de anvendte skibes sikkerhedsniveau. Kravet stillesmed hjemmel i råstofloven.Undersøgelsen har til formål at belyse, at sejladsen kan ske på en sikkerhedsmæssigtforsvarlig måde. Denne undersøgelse er et element i den samlede godkendelsesprocedurefra Råstofmyndigheden. Mineraludnyttelsesprojekter omfatter også udnyttelse af radio-aktive grundstoffer.Sundhedsstyrelsen fungerer som dansk kompetent myndighed og er uanset transport-måden involveret i sagsbehandlingen i forbindelse med alle godkendelser og tilladelser ihenhold til de specifikke transportbestemmelser om transport af radioaktive stoffer. Detteindebærer, at Sundhedsstyrelsen vil være involveret i det omfang de specifikke transport-bestemmelser for luft- og søtransport også gælder for det grønlandske område, fx erSundhedsstyrelsen involveret i tilladelser til overflyvning af Grønland med særlige radio-aktive stoffer.Dertil kommer, at en stigning i sejladsaktiviteten i grønlandske farvande forventes atmedføre et behov for ny eller ændret afmærkning samt øget overvågning med henblikpå at sikre sejladsen.

uranholdige produkter. Danske og grønlandske skibe kontrolleres af Søfartsstyrelsen.Derudover indgår det i den danske havnestatskontrol, at skibene fortsat lever op til disseregler og flagstatens godkendelse.Det er Søfartsstyrelsen, der udfører havnestatskontrol i Grønland. De udenlandske skibe,der anløber eller udgår fra grønlandsk havn i forbindelse med anlægsarbejde, vil væreomfattet af havnestatskontrol. Ligeledes vil udenlandske skibe, der transporterer råstoffer,herunder uran til og fra grønlandsk havn være omfattet af havnestatskontrollen. Af SOLAS-konventionen følger endvidere en række særlige regler, der gælder ved skibstransport affarligt gods, herunder uran.Både uforarbejdet uranmalm og let forarbejdet eller yderligere forarbejdet uranmalmklassificeres som radioaktivt materiale. Håndtering og transport af uforarbejdet uranmalmskal ske under hensyn til de personer, som deltager i laste-losseoperationerne, der skalundgå unødig støveksponering. Tilsvarende gælder for andre (støvende) malmprodukter.Håndtering af yderligere forarbejdet uranmalm skal af praktiske grunde transporteres iemballeret form, typisk i form af særligt godkendte ståltønder. Selvom oparbejdning afuranmalmen medfører en reduceret stråleintensitet, så får produktet andre skadelige egen-skaber, herunder en vis toksicitet. I denne situation vil udskibning finde sted i traditionellestykgodsskibe. De internationale krav til sikker transport af specifikke laster someksempelvis uranholdige produkter vil indgå i Søfartsstyrelsens havnestatskontrol iGrønland.Anlægsarbejder og drift af nye miner, herunder uranminer, i Grønland forventes at føretil en væsentlig og permanent stigning i antallet af sejladser i Grønland. Denne aktivitets-stigning vil kræve et tilsvarende større antal havnestatskontroller samt øget tilsyn medprocedurekrav om anvendelse af egnede skibe til de virksomheder mv. og dermedressourceforbrug for Søfartsstyrelsen.

9.8 MiljøMiljøforhold på råstofområdet er reguleret af råstoflovens regler og ikke den almindeligegrønlandske miljølovgivning, hvilket betyder at der sættes specifikke krav i tilladelserneog godkendelserne. Miljøforhold forvaltes af Miljøstyrelsen vedr. Råstoffer og ikke denalmindelige grønlandske miljøforvaltning.I spørgsmål, hvor der kan være en væsentlig miljøpåvirkning ved råstofaktiviteter, bliverDCE’s (under Århus Universitet – tidligere DMU) rådgivning forelagt råstofmyndighedenspolitiske niveau, Naalakkersuisut (landsstyret), der foretager den endelige afvejning ogtræffer afgørelse.Ved planer om opstart af egentlig minedrift og produktion af et urankoncentrat, skal detmineselskab, der står for aktiviteten kunne dokumentere, at selskabet kan udføre sinaktivitet på en miljømæssig forsvarlig måde og minimere effekterne på miljøet. Dereksisterer retningslinjer herfor, blandt andet for udarbejdelse af en VVM-redegørelse forde relevante aktiviteter.Planerne for minedriften skal godkendes af Råstofmyndigheden, og først herefter kanprojektet gå i gang.Forstyrrelsesaspektet omfatter blandt andet anlæg af infrastruktur, kørsel, sejlads ogflyvning, arealbehov til tailingsdepot, regulering af vandløb og søer og lignende. Under-søgelser heraf er en vigtig del af VVM-redegørelsen for projektet. Omfanget af muligeforstyrrelser vil være sted- og projektspecifikt, men vil ikke i sin karakter være anderledesfor et projekt med radioaktive mineraler i forhold til et projekt uden radioaktive mineraler.Effektiv miljøregulering på råstofområdet kræver – ud over miljøfaglig ekspertise – ogsåteknisk, metallurgisk og geologisk ekspertise. Dette er afgørende for at sikre, at der bliverstillet de rigtige og teknisk vanskelige krav til sikring af miljøet.De overordnede miljømæssige og tekniske godkendelser og myndighedsbehandlingvedrørende råstofaktiviteter må derfor foretages af personer, der har erfaring med ogindsigt i projekter og aktiviteter af denne art.Det kræver, at der opbygges den fornødne sagkundskab, og at råstofaktiviteter vurderessom en samlet enhed, hvor alle aktiviteter vurderes i forhold til den samlede påvirkningpå miljø og samfundet. Dette er også baggrunden for at bestemmelser om miljøbeskyttelse,klimabeskyttelse og naturbeskyttelse samt regler om ansvar herfor er skrevet ind i dengrønlandske råstoflovgivning for netop at sikre, at myndighedsbehandling på råstofområdetsker som en integreret myndighedsbehandling.Regulering svarer i høj grad til de tilsvarende danske miljøregler og EU-miljøregler. Desudensikrer selvstyrets nuværende samarbejde med DCE, at der foretages en uafhængig ogvidenskabelig miljø- og naturvurdering af alle råstofprojekter.

9.9 OpsummeringPå grund af urans særlige karakteristika vil der være forbundet en række myndigheds-opgaver og tilsvarende ressourcetræk til udvinding og eksport heraf, som vil udgøre etsærligt ”uran-supplement” til de øvrige myndighedsopgaver, der normalt er forbundetmed andre udvindingsprojekter.Der tegner sig det billede, at de mest omfattende myndighedsopgaver knytter sig til ikke-spredning og eksportkontrol og til efterlevelse af IAEA’s safeguardssystem. Sikkerhed(strålebeskyttelse og nuklear sikkerhed) vil også være forbundet med nye opgaver ogressourcetræk, som henset til kompetencefordelingen mellem Danmark og Grønlandhovedsageligt vil falde på de grønlandske myndigheder. I forhold til transportområdet erdet for så vidt angår søtransport havnestatskontrollen samt tilsynet med procedurekravom anvendelse af egnede skibe til de virksomheder, som planlægger udskibningen, dervurderes at have umiddelbare opgave- og udgiftsmæssige konsekvenser. Dertil kommer,at en stigning i sejladsaktiviteten i grønlandske farvande forventes at medføre et behov forny eller ændret afmærkning samt øget overvågning med henblik på at sikre sejladsen. Deopgavemæssige og finansielle konsekvenser for så vidt angår miljøområdet og transport-området ses ikke at være væsensforskellige fra andre udviklingsprojekter og vil somudgangspunkt for miljøområdet udelukkende falde på de grønlandske myndigheder, hensettil kompetencefordelingen mellem Danmark og Grønland.Alle vurderinger for så vidt angår myndighedsopgaver må nødvendigvis være tentative ogvurderingen af de dertil knyttede ressourcetræk er på nuværende tidspunkt behæftet medusikkerhed. Samlet set vurderes det, at varetagelse af de særlige opgaver, der knytter sig tiludvinding og eksport af uran kan medføre merudgifter. De økonomiske konsekvenser mådog afklares nærmere, hvilket forudsætter klarhed over, hvordan opgavevaretagelsenindrettes, og hvordan den fordeles mellem danske og grønlandske myndigheder.Et centralt forhold i samarbejdet mellem grønlandske og danske myndigheder er, atregeringen sikrer at der mod betaling ydes rådgivning og anden opgavevaretagelse til brugfor selvstyrets varetagelse af råstofområdet, jf. selvstyrelovens § 9. Det vil skulle afklares

Der må endvidere forventes at være variationer i udgiftsniveauet afhængig af antalletaf miner og minernes størrelse, ligesom der må påtænkes udgifter til ekstra materiel.I dag er den danske myndighedsudøvelse på eksportkontrol-området delvist gebyr-finansieret. I forbindelse med en nærmere afklaring af de anslåede merudgifter forbundetmed udvinding og eksport af uran fra Grønland vil det ligeledes skulle afklares nærmere,hvorvidt gebyrfinansiering eller lignende finansieringsform er mulig på andre emne-områder.På råstofområdet i Grønland er der en mangeårig lovfæstet praksis for opkrævning afbetaling af udgifter i forbindelse med råstofmyndighedens myndighedsbehandling frarettighedshavere.Adgang til opkrævning og refusion af udgifter til myndighedsbehandling er hjemlet iRåstoflovens § 86, stk. 5 der er en videreførelse af en tilsvarende bestemmelse i § 25, stk. 5,i den tidligere danske råstoflov gældende for Grønland. Betaling kan opkræves enten somgebyrer eller udgiftsrefusion. Når betalingen opkræves som udgiftsrefusion anvendes en

timesats for det aktuelle timeforbrug ved udførte myndighedsopgaver, herundermeddelelse af tilladelser og godkendelser samt tilsyn.Hjemmelsgrundlaget omfatter alene opkrævning af udgifter, der afholdes af råstof-myndigheden og Naalakkersuisut i forbindelse med sags- og myndighedsbehandling efterråstofloven.Der kan opkræves for udgifter til sagsbehandling, tilsyn, anden myndighedsbehandling,tjenesterejser og eksterne rådgivere og konsulenter med videre. Der kan således skeopkrævning af udgifter hos en rettighedshaver for den rådgivning og bistand tilmyndighedsbehandling, der udføres af DCE og GEUS på vegne af råstofmyndigheden.Det vil være selvstyret, der forestår viderefakturering af disse udgifter.Enhver udgift kan opkræves som gebyr, afgift eller udgiftsrefusion, i det omfang betalingenmodsvarer den ydelse, der leveres af råstofmyndigheden. Der kan således ikke opkrævesgebyrer, beløb til udgiftsrefusion udover, hvad råstofmyndigheden har afholdt.Det er således ikke ukendt for råstofsektoren i Grønland at betale for myndighedsopgaverog det vil derfor ikke være fremmed for sektoren om dette princip blev indført i forbindelsemed danske myndigheder deltagelse i myndighedsbehandling for eksempel påarbejdsmiljøområdet.

KonklusionDet såkaldte nul-tolerancepolitik har været gældende i Grønland i en årrække. Denpraktiske udmøntning heraf har indebåret et generelt forbud mod efterforskning ogudvinding af uran og andre radioaktive stoffer. Det grønlandske Landsting indlederden 8. oktober 2013 førstebehandlingen af et beslutningsforslag om ophævelse af nul-tolerancen. Afstemning om forslaget forventes at finde sted den 24. oktober 2013.Arbejdet i uranarbejdsgruppen har taget sigte på udarbejdelse af en rapport, der kanindgå i behandlingen af beslutningsforslaget.Denne rapport har haft fokus på den del af kommissoriet, der drejer sig om de internationaleforpligtelser og på en afdækning af, hvordan relevante lande, der har udvinding og eksportaf uran, har indrettet deres respektive regulering og kontrolregimer. Samtidig har denkortlagt eksisterende lovgivning for Danmark og Grønland samt set på, hvilke myndigheds-opgaver og dermed hvilket ressourcetræk, der vil være forbundet med udvinding ogeksport af uran i Grønland ud over, hvad der ville gælde for andre ”almindelige” udvindings-projekter.Uranarbejdsgruppen har som udgangspunkt konstateret, at uran adskiller sig fra andregrundstoffer ved at være radioaktivt med potentielle implikationer for strålingssikkerhedog ved at kunne indgå i en nuklear brændselscyklus, der ud over civil anvendelse også kanhave forskellige former for militær anvendelse, herunder til kernevåben. Uranarbejds-gruppenanbefalerpå den baggrund, at udvinding og eksport af uran skal ske i overens-stemmelse med de højeste internationale standarder.Det følger af de internationale forpligtelser, anbefalinger og andre landes erfaringer, at derer behov for en omfattende regulering og opbygning af nationale, administrative systemermed den nødvendige ekspertise i forhold til hver enkelt fase af uranudvinding og -eksport.I forhold til detudenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiskeområde kan det konstateres:– At en række relevante internationale forpligtelser i form af konventioner ikke pånuværende tidspunkt gælder for Grønland. En udvinding og eksport af uran aktualisererspørgsmålet om, at Grønland bliver omfattet af konventioner og ikke-juridisk bindenderegulering.– At der er behov for at etablere de lovgivningsmæssige og administrative rammer for eteksportkontrolsystem samt et system til implementering af IAEA’s safeguards-system.I forhold til den retlige vurdering af Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lysetaf en mulig ophævelse eller ændring af nul-tolerancepolitikken konstateres det, at der påvisse punkter er uenighed. Arbejdsgruppen finder imidlertid ikke, at denne uenighed børvære afgørende, men at det bør være muligt at blive enige om en samarbejdsaftale medhenblik på at sikre, at der handles i overensstemmelse med rigets samlede interesser, ogherunder udveksle oplysninger, på de områder, hvor dispositioner vedrørende uran mv.har betydning for rigets udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik. Uranarbejdsgruppenanbefalerpå den baggrund, at der søges indgået en samarbejdsaftale herom.

Samarbejdsaftalen anbefales bl.a. at omfatte, at danske myndigheder og selvstyret holderhinanden gensidigt underrettet om alle forhold af betydning for at sikre varetagelse af såvelGrønlands interesser som rigsfællesskabets samlede interesser. Det bør bl.a. omfatte selv-styrets videregivelse til danske myndigheder af alle relevante oplysninger med henblikpå at sikre iagttagelse af rigets udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske interesser.I forhold til denudenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske dimension anbefales,at navnligfølgende to elementer belyses:For det første gælder det med udgangspunkt i den gældende kompetencefordeling mellemDanmark og Grønland en nærmere vurdering af i hvilket regi, de påkrævede nye systemerfor så vidt angår eksportkontrol og safeguards skal etableres, samt en yderligere kort-lægning af de konkrete myndighedsmæssige opgaver og de hermed forbundne ressource-mæssige implikationer.For det andet gælder det de (stats)finansielle konsekvenser af de nødvendige tiltag til nyregulering og etablering af administrative systemer på de nævnte områder.Herudover konstateres det, at en udmøntning af ophævelse af nul-tolerancepolitikken kanfå betydning for udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitikken. Arbejdsgruppenanbefalerderfor, at det beskrives nærmere, hvilke mere præcise tiltag en udmøntning af ophævelseaf nul-tolerancepolitikken vil kunne give anledning til for Danmark herunder Grønland iforhold til det internationale samarbejde om nedrustning, ikke-spredning og sikring affredelig civil udnyttelse af kernekraftenergi.I henhold til kommissoriet skulle arbejdsgruppen ud over den udenrigs-, forsvars- ogsikkerhedspolitiske dimension også se på, hvilkenationale regler og nationale administrativesystemer,der er gældende for Grønland og herunder de (stats)finansielle, juridiske ogeventuelle opgavemæssige konsekvenser, der følger af en ophævelse af nul-tolerance-politikken. I praksis drejer det sig om områderne sikkerhed (strålebeskyttelse og nuklearsikkerhed), miljø og transport og det mulige behov for yderligere regulering og kontrol pådisse områder.Arbejdsgruppenkan på disse områder særligt konstatere:– At den centrale grønlandske lovgivning er råstofloven, som indeholder særlige kapitlerom henholdsvis miljø, natur og klimabeskyttelse. Yderligere regler inden for Grønlandsansvarsområder forudsættes udstedt i medfør af råstofloven.– At der ikke mindst i forhold til sikkerhedsområdet kan forudses en stigning imyndighedsopgaver i forbindelse med en uranudvinding og -eksport.Arbejdsgruppen har desuden fundet, at der på visse områder er en uafklaret situation iforhold tilkompetencefordelingenmellem Danmark og Grønland.For at skabe klarhed over kompetenceforholdene i forhold tilnuklear sikkerhedanbefalesdet, at regeringen og selvstyret indgår en aftale om, at selvstyret har kompetencen påområdet nuklear sikkerhed i Grønland, for så vidt angår minedrift vedrørende uran ellerthoriummalme og forarbejdning af produkter herfra, herunder opbevaring og transport afprodukter samt håndtering og ansvar for al radioaktivt affald, der opstår i denne forbindelse.For så vidt angårstrålingsbeskyttelsesområdet anbefalesdet, at de danske og grønlandskesundhedsmyndigheder samarbejder om, hvordan reguleringen og administrationen af

området i Grønland vil kunne tilrettelægges fremover for arbejdstagere, befolkningeni almindelighed og patienter.I forhold til de samlede mulige (stats)finansiellekonsekvenserkonstaterer arbejdsgruppen,at vurderingen af yderligere ressourcetræk er på et meget tidligt stadie og således behæftetmed usikkerhed, herunder særligt i relation til opgavevaretagelsens indretning og fordelingmellem Danmark og Grønland på de forskellige emneområder. På dette meget foreløbigegrundlag estimeres det samlede ressourcetræk på nuværende tidspunkt for så vidt angåret samlet antal ekstra årsværk til at være i størrelsesordenen 6-13 samt et ikke nærmerebestemt omfang af øvrige driftsudgifter. Arbejdsgruppenanbefaleren yderligere analyseheraf, når opgavevaretagelsens indretning og fordeling i højere grad er på plads.I den sammenhænganbefalerarbejdsgruppen desuden, at der foretages en yderligereanalyse af– Betydningen af indsættelse af vilkår i forhold til rettighedshaver samt muligheden forgebyrbetaling og refusionsordninger i forhold til myndighedsopgaver og ressourcetræk.– Muligheden for anvendelse af yderligere samarbejdsaftaler mellem danske oggrønlandske myndigheder.Såvel IAEA som USA har tilbudt at leverekompetenceopbygningi forhold til håndteringaf udvinding og eksport af uran. Detanbefales,at der svares positivt på disse tilbud.Endeliganbefalerarbejdsgruppen i forhold til den videre proces, at arbejdsgruppenfortsætter sit arbejde på grundlag af det eksisterende kommissorium og på baggrundaf denne rapports konklusioner med henblik på, at en supplerende rapport kan afgives.

BaggrundGrønland har siden 1988 haft en nul-tolerancepolitik, der har indebåret et forbud modudvinding af uran og andre radioaktive stoffer1, og der har i Rigsfællesskabet ikke hidtilværet behov for en egentlig politik i forhold til håndtering af uran. Inden for det senesteår er spørgsmålet om evt. udvinding af uran i Grønland imidlertid blevet aktualiseret meddebatten om eventuelt at ophæve nul-tolerance politikken for bl.a. at sikre rentabilitetenaf minedrift på visse lokaliteter. På nuværende tidspunkt er et enkelt mineralefter-forskningsprojekt (Kvanefjeld/Kuannersuit i Sydgrønland) så fremskredet, at det forventes,at der relativt hurtigt kan blive fremsendt en ansøgning om udnyttelsestilladelse tilNaalakkersuisut, hvis nul-tolerancen ophæves. Andre projekter med uran eller thorium sombiprodukter er knapt så fremskredne, men vil kunne udvikles til samme niveau over en kortårrække, og det forventes yderligere at en ophævelse af nul-tolerancen vil kunne tiltrækkenye projekter.Udvinding af radioaktive stoffer berører meget direkte sikkerhedspolitikken. Sidenvedtagelsen af ”Traktaten om ikke-spredning af Atomvåben” (Non-Proliferation Treaty,NPT) i 1968 har der været enighed i det internationale samfund om at arbejde for ikke-spredning af masseødelæggelsesvåben samt parallelt hermed at sikre muligheden forfredelig civil udnyttelse af atomenergi via det Internationale Atomenergiagenturs (IAEA’s)kontrolregime. Som statspart til NPT og medlem af IAEA er Danmark således underlagt enrække internationale forpligtelser. Samtidig har spørgsmålet potentielt vidtgåendekonsekvenser for en række sektorområder i medfør af bl.a. de kontrolforanstaltninger, somudvinding og eksport af uran vil indebære.Udvinding af uran kan markant ændre Rigets rolle inden for det internationale samarbejdeom nedrustning og sikring af fredelig civil udnyttelse af atomenergi. Mulighederne forudvinding har derfor skabt et behov for overvejelser af de mulige udenrigs- og sikkerheds-politiske problemstillinger. Det indebærer et behov for en kortlægning af de gældendenationale regler og internationale forpligtelser, herunder i hvilket omfang Riget er omfattetaf disse og Grønlands formelle status hertil. I det omfang Riget er omfattet af deinternationale regler og konventioner, er der desuden et behov for at vurdere, i hvilketomfang Riget har alle de nødvendige kontrolforanstaltninger og procedurer og hvis ikkevurdere, hvad der vil være behov for i den forbindelse.

Arbejdsgruppens opgaverArbejdsgruppen skal belyse relevante udenrigs- og sikkerhedspolitiske, statsfinansielle,juridiske og eventuelle opgavemæssige konsekvenser af en ophævelse af nul-tolerance-politikken og den deraf følgende mulighed for at udvinde og eksportere uran og skal i denforbindelse navnlig:– Udarbejde en analyse af og oversigt over de henholdsvis internationale forpligtelser ognationale regler, der gælder for Riget i relation til såvel udvinding som eksport oghåndtering af uran inden for Rigets grænser. Det skal i den forbindelse også belyses,hvilke nationale regler, der er gældende for Grønland og hvorvidt der er dele af deinternationale forpligtelser, der alene gælder for Danmark og ikke for Grønland, samthvilke skridt der i givet fald skal tages for at sikre, at de internationale forpligtelserkommer til at gælde for hele Riget.– Afdække hvordan relevante lande, der har udvinding og eksport af uran, har indrettetderes respektive kontrol-regimer, og hvorledes forpligtelserne efterleves i praksis. Somudgangspunkt vil der være tale om Australien, Canada, Finland, Frankrig, Sverige ogUSA.– Afdække i hvilket omfang, Riget allerede kan efterleve de internationale forpligtelser iform af eksportkontrolregimer, andre internationale kontrolregimer og nationale reglersamt i det omfang dette ikke er tilfældet, hvilke skridt der skal tages for at etablere denødvendige systemer, og hvad de statsfinansielle, praktiske og juridiske konsekvenser vilvære heraf.

1 og 2:Uranmalm brydes fra open-pit eller ved underjordisk minedrift. I begge tilfælde skalmalmen knuses og formales til ”fin-sand” (4). Der tilsættes typisk vand (3) under formalingaf malmen; en del uran vil blive opløst i væsken, og oprensning af procesvæske foretages i etsærligt anlæg (18) i henhold til internationale standarder.5:Opkoncentreringen skal adskille uranmineralerne fra de ikke-uranholdige mineraler.I visse miner udelades dette trin. Processen omfatter typisk magnetisk separation ellerflotation; sidstnævnte metode forudsætter tilsætning af vand samt kemikalier.6 og 7:Uranmineralerne skal opløses. Dette kræver enten tilsætning af syre eller af base– afhængigt af malmens kemiske sammensætning.8, 9 og 10:De dele af malmen eller koncentratet, som ikke kan opløses, bliver adskilt fravæsken ved en flotationsproces, under tilsætning af et flokkuleringsmiddel. Faststoffetfra denne proces bliver efter vask sendt til tailingsdeponi (11), hvor materialet kanlangtidsopbevares miljømæssigt forsvarligt, i henhold til internationale standarder.12:Ved situ leach mining (udludning) starter processen med, at væske pumpes direkteigennem en permeabel forekomst, hvorved uran opløses og væsken pumpes op til (13),hvor uran ekstraheres. Den væske, der produceres i trin12tilsvarer, hvad man har fratraditionel brydning efter trinnene1-11.13 og 14:Væske fra trin10eller12bliver behandlet i trin13hvor uran, som er opløsti væsken bliver ekstraheret og udfældet som uranoxider (14).15:De udskilte uranoxider filtreres fra væskefasen.16 og 18:Væsken sendes til vandbehandlingsanlæg (18), så den enten kan genbrugesi processen eller evt. kan opbevares.17 og 19:Urankoncentratet (17) tørres til19Uran-oxid (UO4eller U3O8) - yellow-cake,som pakkes.

Retlige forhold ved en ophævelse eller ændring afnultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andreradioaktive mineralerAdvokat Per Vestergaard Pedersen, Lett Advokatfirma1 Baggrund og oversigt over omtalte emnerDepartementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked (departementet) har bedtos udarbejde et notat om visse retlige forhold ved en ophævelse eller ændring af nul-tolerancepolitikken vedrørende udnyttelse1og eksport af uran og andre radioaktivemineraler.Nultolerancepolitikken er alene en grønlandsk politisk afgørelse og binding. Den indebærer,at Naalakkersuisut (Grønlands Landsstyre) ikke tillader udnyttelse og eksport af uran,thorium og andre radioaktive mineraler.2En ændring af nultolerancepolitikken kan fx være en delvis ophævelse vedrørende vissemineraler eller aktiviteter (fx udnyttelse og opbevaring, men ikke eksport) eller en ændringaf grænseværdier for mineralers radioaktive stråling.Kapitlets omtale af uran omfatter generelt alle radioaktive mineraler, medmindre andetanføres eller fremgår af sammenhængen.I dette kapitel omtales retlige forhold vedrørende en ophævelse af nultolerancepolitikken.Bemærkningerne derom vil generelt være relevante på tilsvarende måde ved en ændring(delvis ophævelse eller anden ændring) af nultolerancepolitikken. I afsnit 6 findes en særligomtale af forskellige retlige forhold ved en ændring af nultolerancepolitikken.Departementet har anmodet om en redegørelse for følgende:

2 Retlige kompetencer og funktioner for henholdsvisGrønland og Danmark med hensyn til udenrigsforhold,herunder forsvars- og sikkerhedsforhold, i forbindelsemed udnyttelse og eksport af uran2.1 Grundlovens regler om udenrigspolitiske kompetencerog rammer for Grønlands udøvelse af kompetencerneDet statsretlige grundlag for udøvelse af udenrigspolitiske funktioner og kompetencerfølger af grundlovens § 19. Reglen har følgende ordlyd:”§ 19. Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden folke-tingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger ellerindskrænker rigets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folke-tingets medvirken er nødvendig, eller som iøvrigt er af større betydning. Ejhellerkan kongen uden folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig overenskomst,som er indgået med folketingets samtykke.Stk. 2. Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kankongen ikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogenfremmed stat. Foranstaltninger, som kongen måtte træffe i medfør af dennebestemmelse, skal straks forelægges folketinget. Er folketinget ikke samlet, skal detuopholdeligt sammenkaldes til møde.Stk. 3. Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilketregeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitiskrækkevidde. Nærmere regler om det udenrigspolitiske nævn fastsættes ved lov.”

Efter grundlovens § 19, stk. 1, handler regeringen (”kongen”) således på KongerigetDanmarks vegne i mellemfolkelige anliggender, herunder med hensyn til udenrigsforholdog forsvars- og sikkerhedsforhold.De almindelige bemærkninger til forslag til lov om Grønlands Selvstyre5(”de almindeligebemærkninger”) omtaler muligheden for at overdrage udenrigspolitisk kompetence tilGrønland efter grundloven.6Det anføres i bemærkningerne, at grundloven blev anset forat være til hinder for, at enkelte dele af riget kunne tillægges selvstændig kompetence iudenrigspolitiske anliggender. Efter bemærkningerne ville det således forudsætte engrundlovsændring, hvis Grønlands Selvstyre statsretligt skulle have kompetence til athandle på egne vegne i mellemfolkelige anliggender.Det anføres videre i bemærkningerne, at det som en konsekvens af regeringens uden-rigskompetence efter grundlovens § 19 ikke ved regler i selvstyreloven7ville være muligt atoverlade regeludstedende kompetence på det udenrigspolitiske område til GrønlandsSelvstyre. I de almindelige bemærkninger anføres det dog:”Det vil imidlertid være muligt inden for grundlovens rammer at bemyndigeNaalakkersuisut til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender.Grundloven kan således ikke antages at være til hinder for, at Naalakkersuisutbemyndiges til at handle i mellemfolkelige anliggender, der alene angår Grønlandog ikke tillige berører andre dele af riget.”8Efter bemærkningerne vil der således ikke være tale om en egentlig overladelse afkompetencer til at handle i mellemfolkelige anliggender. Det følger dermed af dealmindelige bemærkninger, at regeringen fortsat ville have udenrigspolitisk kompetenceogså i de anliggender, der blev omfattet af en bemyndigelse til Naalakkersuisut.Det følger videre af de almindelige bemærkninger, at hensynet til Kongeriget Danmarksinteresser og grundlovens § 19 indebærer, at Grønlands Selvstyre ved udøvelsen afudenrigspolitiske handlinger vil være afskåret fra at handle i strid med KongerigetDanmarks interesser, herunder den generelle udenrigspolitik.Efter de almindelige bemærkninger vil Naalakkersuisut således ikke kunne foretageudenrigspolitiske dispositioner, der er i konflikt med de øvrige rigsdeles interesser,herunder ved at indgå folkeretlige aftaler, der strider mod generelle principper for rigetsudenrigspolitik på det pågældende sagsområde.Det fremgår dog af selvstyrelovens forord (præambel), at det grønlandske folk er et folkefter folkeretten med ret til selvbestemmelse, at loven i erkendelse deraf bygger på etønske om at fremme ligeværdighed og gensidig respekt i partnerskabet mellem Danmarkog Grønland, og at loven i overensstemmelse dermed bygger på en overenskomst mellem

2.2 Selvstyrelovens regler om Naalakkersuisuts adgangtil at handle i udenrigsforhold (udenrigsanliggender)Selvstyreloven blev vedtaget af Folketinget i 2009 og trådte i kraft den 21. juni 2009.9Efter selvstyreloven kan Naalakkersuisut handle i mellemfolkelige anliggender. Selv-styreloven indeholder i kapitel 4 (§§ 11-16) en række regler om Naalakkersuisuts ogregeringens kompetencer og funktioner i forbindelse med indgåelse af folkeretlige aftalerog andre udenrigsforhold (udenrigsanliggender).Reglerne i selvstyrelovens kapitel 4 må fortolkes og anvendes i sammenhæng med selv-styrelovens forord (præambel). I forordet fremhæves det som nævnt, at det grønlandske folker et folk i henhold til folkeretten med ret til selvbestemmelse, og at loven i erkendelse derafbygger på et ønske om at fremme ligeværdighed og gensidig respekt i partnerskabetmellem Grønland og Danmark.Det indebærer blandt andet, at Naalakkersuisut og regeringen skal samarbejde loyalt indenfor en række områder, herunder i udenrigsanliggender, for at sikre, at såvel Grønlandsinteresser som Kongeriget Danmarks samlede interesser varetages.10Regeringen måsåledes ikke hindre eller begrænse Naalakkersuisuts udøvelse af sine kompetencer i sager,der alene vedrører Grønland og overtagne sagsområder,11herunder sager inden forråstofområdet.Regeringen må dermed ikke hindre eller begrænse Naalakkersuisuts udøvelse af sinekompetencer i sager om udnyttelse og eksport af uran og andre radioaktive mineraler,i det omfang sagerne alene vedrører forhold omfattet af Naalakkersuisuts kompetencersom udøvende myndighed (landsstyre) inden for råstofområdet.Hvis sådanne sager om grønlandske råstofforhold også vedrører udenrigsforhold, vilNaalakkersuisut også kunne handle på Kongeriget Danmarks vegne, i det omfangudenrigsforholdene alene vedrører grønlandske råstofforhold, jf. § 12, stk. 1.Vedrører udenrigsforholdene tillige Kongeriget Danmarks forsvars- eller sikkerhedsforhold,vil Naalakkersuisut kun kunne handle på Kongeriget Danmarks vegne i samarbejde medregeringen efter reglerne i selvstyrelovens § 13, jf. § 12, stk. 4. Det omtales nedenfor i detteafsnit og afsnit 3.

Grønlands Selvstyre er undergivet de forpligtelser, der følger af folkeretlige aftaler og andreinternationale regler, som til enhver tid er bindende for Kongeriget Danmark og omfatterGrønland.12Hvis folkeretlige aftaler eller andre internationale regler er bindende for KongerigetDanmark, men ikke omfatter Grønland, er Grønlands Selvstyre ikke undergivet deforpligtelser, der følger af de folkeretlige aftaler eller andre internationale regler.13Selvstyrelovens kapitel 4 (§§ 11-16) fastlægger to hovedkategorier af regler og procedurerfor Grønlands deltagelse i aktiviteter og dispositioner vedrørende udenrigsforhold(udenrigsanliggender).Efter de almindelige bemærkninger angår begge hovedkategorier:”… alene forhandling og indgåelse af folkeretlige aftaler og andre bindende inter-nationale forpligtelser. Hermed sigtes til aftaler og forpligtelser, der er retligtbindende efter de folkeretlige regler om indgåelse af traktater eller andre folkeretligeregler. De bærende principper i disse bestemmelser er dog helt generelle principper,som også må komme til udtryk i forbindelse med andre nationale kontakter ogforhandlinger end dem, der sigter på indgåelse af folkeretligt bindendeforpligtelser.”14Efter de almindelige bemærkninger finder principperne i selvstyrelovens kapitel 4 såledessom udgangspunkt også anvendelse i tilfælde, hvor Grønland handler i udenrigs-anliggender, men hvor dette ikke sker med henblik på at indgå folkeretlige aftaler ellerandre internationale forpligtelser.De folkeretlige aftaler, som Naalakkersuisut efter selvstyreloven selv kan forhandle og indgåpå Kongeriget Danmarks vegne, fremgår af selvstyrelovens § 12, stk. 1. Efter denne regelkan Naalakkersuisut med fremmede stater og internationale organisationer forhandle ogindgå folkeretlige aftaler på rigets vegne, herunder forvaltningsaftaler, som alene vedrørerGrønland og fuldt ud angår overtagne sagsområder.Reglen i § 12, stk. 1, giver Naalakkersuisut ret til at forhandle og indgå folkeretlige aftalerinden for overtagne sagsområder, herunder råstofområdet.Reglen i § 12 omfatter alle folkeretlige handlinger i forbindelse med forhandling ogindgåelse af aftaler, herunder også uformelle forhandlinger, der måtte være led i størreforhandlingsforløb.Naalakkersuisut kan således som udgangspunkt forhandle og indgå folkeretlige aftaler, deralene vedrører Grønland og råstofområdet, herunder efterforskning, udnyttelse og eksportaf uran eller andre radioaktive mineraler.

Efter selvstyrelovens § 12, stk. 4, er visse typer af aftaler ikke omfattet af selvstyretskompetence efter § 12, stk. 1. Reglen i stk. 4 fastslår, at sådanne aftaler skal indgås efterreglen i § 13. De aftaler, der er omfattet af stk. 4, er folkeretlige aftaler, der berører forsvars-og sikkerhedspolitikken, samt folkeretlige aftaler, der skal gælde for Danmark, eller somforhandles inden for en international organisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem.Efter § 13, stk. 1, skal regeringen underrette Naalakkersuisut forud for indledning afforhandlinger om folkeretlige aftaler, der har særlig betydning for Grønland.Det konstateres i forarbejderne til loven, at dette princip blev lovfæstet for at understregebetydningen af en tidlig inddragelse af Grønlands Selvstyre. Hvis Naalakkersuisut vedunderretningen fra regeringen (rigsmyndighederne) tilkendegiver synspunkter, der ønskesinddraget i forhandlingerne, vil disse synspunkter på ligeværdigt grundlag skulle indgå iforberedelserne til forhandlingerne.15I sager, der alene vedrører Grønland, kan regeringen bemyndige Naalakkersuisut til at føreforhandlingerne under medvirken af udenrigstjenesten.16Aftaler, hvor Danmark og Grønland i fællesskab har været inddraget i forhandlingerne,undertegnes af regeringen, i videst muligt omfang sammen med Naalakkersuisut.17En folkeretlig aftale, der har særlig betydning for Grønland, skal inden indgåelsen elleropsigelsen forelægges Naalakkersuisut til udtalelse. Finder regeringen det nødvendigt atindgå aftalen uden tilslutning fra Naalakkersuisut, skal det i videst muligt omfang ske udenvirkning for Grønland.18Efter vores vurdering gælder denne pligt ikke kun, når regeringen forhandler og indgår nyefolkeretlige aftaler med særlig betydning for Grønland. Pligten gælder tilsvarende, hvisregeringen indleder forhandlinger om fortolkning eller ændring af eksisterende folkeretligeaftaler, der har særlig betydning for Grønland.Naalakkersuisut kan således som udgangspunkt ikke selv forhandle og indgå folkeretligeaftaler, der både vedrører grønlandske råstofforhold – herunder efterforskning, udnyttelseog eksport af uran eller andre radioaktive mineraler – og Kongeriget Danmarks forsvars-eller sikkerhedsforhold. Sådanne folkeretlige aftaler kan Naalakkersuisut som udgangs-punkt kun forhandle og indgå i samarbejde med regeringen. Regeringen har somudgangspunkt kompetence til at forhandle og indgå sådanne aftaler.19Det skal dog skei samarbejde med Naalakkersuisut og i videst muligt omfang med Naalakkersuisutssamtykke.20Desuden kan regeringen bemyndige Naalakkersuisut til at forhandle sådanneaftaler under medvirken af udenrigstjenesten og lade Naalakkersuisut underskriveaftalerne sammen med regeringen.21Det kan fx være relevant i tilfælde, hvor forsvars- ogsikkerhedspolitiske forhold er mindre væsentlige og råstofforhold og andre udenrigsforholder mere væsentlige, eller i tilfælde, hvor regeringen og Naalakkersuisut har afklaret og erenige om Kongeriget Danmarks forsvars- og sikkerhedspolitiske interesser og rigets

3 Danmarks mulighed for at forhindre,at Grønland tillader udnyttelse og eksport afuran, eller for i øvrigt at begrænse dette retligtGrønlands Selvstyre har overtaget råstofområdet efter selvstyrelovens regler om over-tagelse af sagsområder i §§ 2-4.Grønlands Selvstyre har dermed den lovgivende og udøvende (administrative) magt indenfor råstofområdet efter selvstyrelovens regler derom i § 1. Den lovgivende magt er hosInatsisartut (Grønlands Landsting), og den udøvende magt er hos Naalakkersuisut(Grønlands Landsstyre).I de almindelige bemærkninger til forslaget til selvstyreloven beskrives råstofområdet kortsåledes:24”Råstofområdet vedrører efterforskning og udnyttelse af mineralske råstoffer iGrønland. Ved mineralske råstoffer forstås ikke-levende ressourcer i form af hårdemineraler og kulbrinter.”De almindelige bemærkninger indeholder ligeledes en kort beskrivelse af GrønlandsSelvstyres ret til råstofferne i Grønland og lovgivende og udøvende magt på råstofområdetefter selvstyrets overtagelse af området:25”6.Grønlands rettigheder til råstoffer i undergrundenEfter lovforslaget kan råstofområdet overtages af Grønlands Selvstyre, jf. bilagets listeII, nr. 26). Ved Grønlands Selvstyres overtagelse af råstofområdet vil selvstyret haveden lovgivende og udøvende magt på råstofområdet.Ved en grønlandsk overtagelse af råstofområdet vil det således være overladt tilGrønlands Selvstyre at fastsætte de generelle rammer for virksomhed på råstofom-rådet og til at disponere bl.a. i form af tilladelser og bevillinger til forundersøgelser,efterforskning og udnyttelse af råstoffer i undergrunden.

Når råstofområdet overtages, vil Grønland herefter have ejendomsretten til at rådeover og udnytte råstofferne i den grønlandske undergrund.”Det følger således af selvstyreloven, at Grønlands Selvstyre efter overtagelsen af råstof-området har den lovgivende og udøvende (administrative) magt på råstofområdet, atInatsisartut dermed kan fastsætte love på råstofområdet,26og at Naalakkersuisut blandtandet kan fastsætte bekendtgørelser på råstofområdet og meddele tilladelser tilforundersøgelser, efterforskning og udnyttelse af råstoffer.27Desuden følger det af selvstyreloven, at Grønlands Selvstyres kompetencer på råstof-området omfatter alle kulbrinter og hårde mineraler, herunder også uran og andreradioaktive mineraler, og at Naalakkersuisut kan meddele tilladelser til efterforskningog udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler.28Det følger endvidere af selvstyreloven, at Naalakkersuisuts kompetence til at meddeletilladelse til udnyttelse af råstoffer også omfatter kompetence til at meddelelse tilladelsetil eksport af udnyttede råstoffer, herunder uran og andre radioaktive mineraler.29Som nævnt ovenfor følger det af selvstyrelovens § 12, stk. 4, sammenholdt med § 13,at Naalakkersuisut som udgangspunkt ikke er bemyndiget til selv at forhandle og indgåfolkeretlige aftaler, der vedrører Kongeriget Danmarks forsvars- eller sikkerhedspolitik.Reglen i § 12, stk. 4, vedrører kun folkeretlige aftaler med stater og internationaleorganisationer, jf. § 12, stk. 1. Reglen finder således som udgangspunkt ikke anvendelsepå aftaler, som Grønland indgår med private virksomheder, herunder privatretlige(kommercielle) aftaler. Reglen finder som udgangspunkt heller ikke anvendelse i tilfælde,hvor Grønland meddeler private eller offentligt ejede virksomheder begunstigende ogbetingede forvaltningsakter vedrørende deres (kommercielle) erhvervsaktiviteter,herunder råstoftilladelser eller tilladelser vedrørende andre privatretligeerhvervsaktiviteter.Principperne i selvstyrelovens kapitel 4 finder dog som udgangspunkt tilsvarendeanvendelse på andre folkeretlige handlinger end dem, der sigter på indgåelse af folkeretligtbindende forpligtelser.30Efter vores vurdering må det følge deraf, at andre folkeretligehandlinger, der i væsentligt omfang vedrører rigets forsvarspolitik eller sikkerhedspolitik,alene kan (eller i hvert fald alene bør) foretages af Naalakkersuisut under inddragelse af ogi samarbejde med regeringen.Reglen i § 12, stk. 4, om forsvars- og sikkerhedspolitikken er en undtagelse til hovedregleni stk. 1 og angiver bestemte undtagne forhold. Reglen i § 12, stk. 4, må derfor som26 Inatsisartut har blandt andet anvendt kompetencen ved vedtagelse af inatsisartutlov nr. 7 af 7. december2009 om mineralske råstoffer og aktiviteter af betydning herfor (råstofloven) og inatsisartutlov nr. 26 af 18.december 2012 om ændring af inatsisartutlov nr. 7 af 7. december 2009 om mineralske råstoffer ogaktiviteter af betydning herfor (råstofloven).27 Naalakkersuisut har i medfør af råstofloven meddelt en række råstoftilladelser, herunder en tilladelse tilefterforskning efter blandt andet uran og andre radioaktive mineraler som et biprodukt ved produktion(udnyttelse) af andre mineraler.28 De almindelige bemærkningers afsnit 4.4.31 og 6. Dele deraf gengives ovenfor i teksten.29 De almindelige bemærkningers afsnit 4.4.31 og 6. Dele deraf gengives ovenfor i teksten. Naalakkersuisutskompetence til at meddele tilladelse til eksport af udnyttede råstoffer følger blandt andet af, at GrønlandsSelvstyre efter overtagelsen af råstofområdet har ”ejendomsretten til at råde over og udnytte råstofferne iden grønlandske undergrund” (afsnit 6), og at Naalakkersuisut har kompetence til at meddeleudnyttelsestilladelser (afsnit 4.4.31 og 6).30 De almindelige bemærkningers afsnit 7.3.

udgangspunkt fortolkes således, at den ikke omfatter andre forhold end de to nævnte i stk.4, det vil sige forsvarspolitiske og sikkerhedspolitiske forhold. Desuden må reglen i § 12, stk.4, fortolkes under hensyntagen til den retlige og faktisk sammenhæng, hvori reglen indgår,herunder reglens og selvstyrelovens formål.Begrebet ”forsvars- og sikkerhedspolitikken” i § 12, stk. 4, må derfor som udgangspunktfortolkes på grundlag af begrebets almindelige (sædvanlige) sproglige betydning ogrækkevidde. Undtagelsen for så vidt angår forsvarspolitiske udenrigsanliggender måsåledes omfatte militære foranstaltninger og forhold, mens undtagelsen for så vidt angårsikkerhedspolitiske udenrigsanliggender må omfatte territoriale forhold og andre forholdvedrørende rigets sikkerhed.Efter vores vurdering omfatter undtagelsesreglen generelt ikke andre udenrigspolitiskeområder eller forhold end dem, der er nævnt i reglen. Efter vores vurdering indebærer det,at reglen blandt andet ikke omfatter udenrigspolitik vedrørende økonomiske forhold,handelsmæssige forhold, naturressourcemæssige forhold eller andre samfundsmæssigeforhold, herunder miljøforhold eller skatteforhold.I de specielle bemærkninger til § 12, stk. 4, anføres:”Ved afgørelsen af, hvorvidt en given forhandling må anses at berøre forsvars- ellersikkerhedspolitikken, vil det være af væsentlig betydning, om aftalen forhandlesmed det pågældende lands udenrigs- og forsvarsmyndigheder, eller om der alenesigtes mod forhandlinger mellem Naalakkersuisut og andre ressortmyndighederi en fremmed stat – f. eks. miljømyndigheder eller skattemyndigheder.”31Efter vores vurdering vil tilsvarende ressortmyndigheder blandt andet væreråstofmyndigheder.Råstofområdet er således som udgangspunkt ikke omfattet af undtagelsen i § 12, stk. 4.Grønland kan derfor indgå folkeretligt forpligtende aftaler på råstofområdet, herunderforhandle og indgå sådanne aftaler med råstofmyndighederne i andre stater. Adgangentil at forhandle sådanne aftaler begrænses ikke af, at der i visse tilfælde vil være ensandsynlighed for, at andre ressortmyndigheder end råstofmyndighederne på et tidspunktvil repræsentere den pågældende stat over for Grønland i forhold til den indgåede aftale.Selvstyrelovens forord fremhæver, at loven er baseret på en overenskomst mellemNaalakkersuisut og den danske regering som ligeværdige parter. Forordet må værestyrende for lovens fortolkning, da forordet er en integreret del af loven.Undtagelsesreglen i § 12, stk. 4, kan således kun finde anvendelse, hvis det i det konkretetilfælde er nødvendigt for at varetage væsentlige forsvars- eller sikkerhedspolitiskeinteresser for Kongeriget Danmark, og hvis Grønlands interesse i at kunne anvendehovedreglen i § 12, stk. 1, i det konkrete tilfælde er mindre betydningsfuld (væsentlig) endKongeriget Danmarks interesse i at kunne anvende undtagelsesreglen i stk. 4. Dennefortolkning understøttes af det statsretlige krav om i videst muligt omfang at fortolkenational ret i overensstemmelse med folkeretlige regler og grundsætninger, herunderretten til selvbestemmelse for folk efter folkeretten, princippet om ligebehandling af folkefter folkeretten samt princippet om proportionalitet.

I lovforslagets specielle bemærkninger til § 12 anføres:”§ 12 finder … ikke anvendelse i forhold til aftaler, hvori der også indgår emner, derfalder uden for overtagne sagsområder. Spørgsmålet om, hvor detaljeret bedøm-melsen af denne betingelse skal være, må fastlægges i praksis, hvor der må udøveset rimeligt skøn i forhold til de konkrete aftaleudkast, der skal forhandles.”Ved forhandling og indgåelse af folkeretlige aftaler, der berører forsvars- eller sikkerheds-politikken, vil der således kunne være tilfælde, hvor undtagelsesreglen i § 12, stk. 4, efteret rimeligt skøn ikke finder anvendelse. Det vil blandt andet kunne være tilfældet ved vissefolkeretlige handlinger vedrørende råstofområdet i Grønland, da handlingerne angår etfuldt ud overtaget sagsområde og alene vedrører Grønland. I et sådan tilfælde vil Grønlandsinteresse i at anvende hovedreglen i stk. 1 kunne være større (mere væsentlig) endKongeriget Danmarks interesse i at anvende undtagelsesreglen i stk. 4.Folkeretlige aftaler om udnyttelse, eksport og salg af uran kan berøre forsvars- ogsikkerhedspolitiske forhold. Når sådanne aftaler omhandler fredelig udnyttelse af uran, vilKongeriget Danmarks forsvars- eller sikkerhedspolitik som udgangspunkt ikke blive berørt.Kongeriget Danmark vil endvidere ikke have en saglig (lovlig) interesse i at forhindreudnyttelse, eksport og salg af uran til brug for fredelige formål, herunder til energiformål.Efter vores vurdering kan Naalakkersuisut derfor indgå sådanne aftaler uden inddragelse afregeringen. Naalakkersuisut må dog orientere regeringen om forhandlingen og indgåelsenaf sådanne aftaler og i øvrigt generelt samarbejde med regeringen i forbindelse dermed.32Hvis uran ikke udnyttes og eksporteres med henblik på fredelig udnyttelse, men derimodfor eksempel til brug for fremstilling af kernevåben (atomvåben), vil folkeretlige aftalerderom være omfattet af undtagelsesreglen i selvstyrelovens § 12, stk. 4. Det samme gælderfor folkeretlige aftaler og handlinger vedrørende begrænsningen af risikoen for, at uranuretmæssigt anvendes til ikke-fredelige formål. Regeringen vil derfor sammen medNaalakkersuisut kunne fastsætte saglige og proportionale vilkår vedrørende udnyttelse,eksport og salg af uran med henblik på at varetage hensynet til at begrænse risikoen for,at uran uretmæssigt anvendes til ikke-fredelige formål.Kongeriget Danmark er bundet af nogle internationale aftaler, der skal forhindre spredningaf kernevåben til andre lande og parter end de nuværende (officielle) kernevåbenlande ogskal afværge eller begrænse risikoen for, at uran og andre radioaktive materialeruretmæssigt anvendes til ikke-fredelige formål. I det omfang aftalerne også finderanvendelse i Grønland, skal staten og Grønlands Selvstyre sikre, at aftalerne efterlevesog opfyldes i Grønland med hensyn til uran og andre radioaktive mineraler, der udnyttes,opbevares og transporteres i Grønland og eksporteres fra Grønland. Folketinget ogInatsisartut må således sikre, at de internationale aftaler er gennemført ved vedtagelse afnationale love, i det omfang det er nødvendigt. Desuden må regeringen og Naalakkersuisutsikre, at de internationale aftaler overholdes og opfyldes, herunder ved udstedelse afbekendtgørelser, fastsættelse af tilladelsesvilkår, konkrete godkendelser, påbud, andreforvaltningsafgørelser, tilsyn og andre kontrolforanstaltninger.Efter selvstyrelovens § 12, stk. 4, er Naalakkersuisut endvidere ikke bemyndiget til selvat forhandle folkeretlige aftaler inden for en organisation, hvoraf Kongeriget Danmarker medlem.

I lovforslagets specielle bemærkninger til § 12 anføres:”Den særlige begrænsning af fuldmagten i relation til aftaler, der forhandles inden foren international organisation, som Danmark er medlem af, får særlig betydning, hvorEU inden for en international organisation, som Kongeriget Danmark og de øvrigeEU-lande er medlemmer af, repræsenterer alle medlemslandene ved udarbejdelseaf en international aftale og udøver medlemsstaternes stemmeret. Det bemærkesfor fuldstændighedens skyld, at EU-medlemsstater, som har oversøiske territorier,hvis udenrigsrelationer de varetager, og som ikke er omfattet af EU-traktaterne, ien sådan situation i overensstemmelse med erklæring nr. 25 til Maastricht-traktatenselv kan handle til varetagelse af et oversøisk territoriums interesser, uden at detteskader Fællesskabets interesser, i tilfælde af interessekonflikt, som ikke kan løses.”Grønland har i nogle internationale organisationer, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem,i en årrække forhandlet og indgået aftaler på vegne af Kongeriget Danmark. Iselvstyrekommissionens betænkning om selvstyre i Grønland anføres det om den tidligeregrønlandske fuldmagtslov,33som havde en regel svarende til selvstyrelovens § 12, stk. 4:”I relation til internationale organisationer, hvor EU-medlemsstaterne ikke erselvstændige medlemmer, og hvor EU derfor i disse organisationer kun har énstemme (fx fiskeriorganisationerne NAFO, NEAFC og NASCO), kanfuldmagtsordningen dog anvendes.”34 35Efter vores vurdering er der således en retssædvane eller retlig praksis, som i nogle tilfældegiver Naalakkersuisut adgang til at forhandle og indgå folkeretlige aftaler på vegne afKongeriget Danmark inden for internationale organisationer, selvom Danmark er medlemaf disse organisationer. Det må afgøres konkret i det enkelte tilfælde, om Naalakkersuisuthar adgang til at gøre dette.

4 Internationale konventioner og aftaler,som Grønland eller Danmark bør tiltræde ved enophævelse eller ændring af nultolerancepolitikkenEn række stater og internationale organisationer har indgået folkeretlige aftaler vedrørendeudnyttelse og eksport af radioaktive materialer. Visse af disse folkeretlige aftaler ergældende for Grønland, mens andre ikke gælder for Grønland.Da EU-traktaten ikke er gældende for Grønland, er EU’s retsakter ikke gældende forGrønland.Nedenfor nævnes de regelsæt, der efter vores vurdering er mest relevante ved udnyttelseog eksport af uran og dermed forbundne aktiviteter.33 Lov nr. 577 af 24. juni 2005 om Grønlands landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler.34 Grønlandsk-dansk selvstyrekommissions betænkning om selvstyre i Grønland, april 2008, side 67, 334 og596 ff.35 Den Internationale Hvalfangstkommission (IWC) er et andet eksempel på, at Naalakkersuisut selv handler,hvad angår visse konventioner, som Kongeriget Danmark har tiltrådt. I slutningen af 2012 tilsidesatteNaalakkersuisut således IWC’s beslutning om ikke at tillade Grønlands Selvstyre at øge sine kvoter forhvalfangst for kvoteblokken 2012-2018. IWC havde nedstemt et forslag til nye fangstkvoter fremsat afNaalakkersuisut på vegne af Kongeriget Danmark og havde ikke fastsat nye kvoter. Som følge deraf ansåNaalakkersuisut sig for nødsaget til selv at fastsætte kvoter for den kommende kvoteblok. Naalakkersuisutfastsatte derefter selv sine hvalfangstkvoter, der svarende til det forslag, som IWC nedstemte.

I afsnit 4.1 nævnes nogle konventioner, som efter vores vurdering allerede gælder forGrønland.I afsnit 4.2 nævnes nogle konventioner, som Grønlands Selvstyre efter vores vurdering børoverveje at tiltræde, hvis Grønlands Selvstyre ønsker at udnytte og eksportere uran.I afsnit 4.3 nævnes nogle regler om kontrol med udførsel (eksport) af produkter med dobbeltanvendelse (dual use), det vil sige civile produkter, der også kan anvendes militært. Nogle afdem er EU-regler, der således ikke finder anvendelse i Grønland og som udgangspunkt ikkeumiddelbart kan gøres anvendelige i Grønland. Grønlands Selvstyre kan dog selv indføretilsvarende nationale regler og indgå en aftale med EU om anvendelsen af reglerne iGrønland, hvis EU vil indgå en sådan aftale. Andre eksportkontrolregler følger af inter-nationale aftaler, som også finder anvendelse for Grønland eller ved en erklæring deromogså kan gøres anvendelige for Grønland. Efter vores vurdering bør Grønlands Selvstyreoverveje at tiltræde relevante regler eller indgå aftale om deres anvendelse for Grønland,hvis Grønlands Selvstyre ønsker at udnytte og eksportere uran.

4.1.1 Det Internationale Atomenergiagentur (IAEA)IAEA er en international organisation under FN, der fungerer som et mellemstatsligt forumfor videnskabeligt og teknisk samarbejde på det nukleare område. IAEA’s væsentligstearbejdsområder er at sikre en fredelig udnyttelse af kerneenergi, begrænse spredningenaf kernevåben og anvendelsen af kerneenergi til militære formål.4.1.1.1 IAEA’s sikkerhedsstandarderIAEA udarbejder løbende nye sikkerhedsstandarder og opdaterer eksisterende sikkerheds-standarder. Sikkerhedsstandarderne er opdelt i 3 kategorier: (1) fundamentale sikkerheds-principper, (2) sikkerhedskrav og (3) sikkerhedsguider.De fundamentale sikkerhedsprincipper udgør grundlaget for sikkerhedskravene ogvedrører sikkerhed og beskyttelse ved udnyttelse af radioaktive materialer. Sikkerheds-kravene er såkaldte ”skal-krav”, der har til formål at sikre en tilstrækkelig beskyttelse afmennesker og miljø. Sikkerhedsguiderne er udtryk for ”best practices” inden for udnyttelseaf radioaktive materialer.Standarderne finder anvendelse på anlæg og aktiviteter, hvor der er risiko for stråling,herunder nukleare anlæg, brug af radioaktive kilder (eksempelvis uran og thorium),transport af radioaktivt materiale samt håndtering af radioaktivt affald fra nukleareog andre anlæg, der anvender eller bryder radioaktive mineraler.FN’s medlemsstater er i vidt omfang bundet af principperne i sikkerhedsstandarderne,da de ofte gengiver forpligtelser fastsat i de konventioner, som IAEA’s medlemsstatersom regel har tiltrådt.Sikkerhedsstandardernes formål er at yde medlemsstaterne hjælp til at opfylde inter-nationale forpligtelser (eksempelvis konventioner) og principper for sikkerhed og sundhed

4.1.1.2 IAEA-sikkerhedsstandarder af særlig betydning for GrønlandEn række af de af IAEA vedtagne sikkerhedsstandarder kan få særlig betydning forGrønland, da de vedrører aktiviteter i forbindelse med udnyttelse (herunder brydning),behandling og transport af radioaktive mineraler.Safety Requirement No. GS-R-3 (Management System for Facilities and Activities) vedrørertransport af radioaktivt materiale samt alle aktiviteter, hvor personer risikerer at blive udsatfor stråling. Safety Requirement No. GS-R-3 fastlægger nogle krav i forbindelse medoprettelse, gennemførelse, vurdering og løbende forbedring af styringssystemet. Formåletmed kravene er, at sikkerheden omkring aktiviteterne kontinuerligt opretholdes.Safety Requirement No. TS-R-1 (Regulations for the Safe Transport of Radioactive Material)regulerer sikkerhedsforhold i forbindelse med enhver form for transport af radioaktivtmateriale (herunder opbevaring under transporten, håndtering af det radioaktivemateriale, mærkning af forsendelser, mv.) som defineret i sikkerhedsstandarden. Hverstat skal fastlægge et program til beskyttelse mod stråling ved transport af radioaktivtmateriale. Programmets omfang afhænger blandt andet af sandsynligheden foreksponering mod stråling.Safety Guide No. WS-G-1.2 (Management of Radioactive Waste from the Mining and Millingof Ores) indeholder anbefalinger og retningslinjer for en sikkerhedsmæssig korrektbehandling af radioaktivt affald fra brydning af radioaktive mineraler, herunder især uranog thorium. Retningslinjerne er primært relevante i forbindelse med anlæg af nye faciliteter.Safety Guide No. RS-G-1.6 (Occupational Radiation Protection in the Mining and Processingof Raw Materials) har til formål at give praktiske anbefalinger og retningslinjer foropfyldelse af betingelserne for beskyttelse af arbejdere i mineindustrien.

4.1.1.3 IAEA’s ikke-bindende vejledningerIAEA har udstedt en vejledning om sikkerhedsforanstaltninger vedrørende radioaktivekilder, hvorefter stater, der importerer eller eksporterer radioaktive kilder, bør sikre, attransporten sker i overensstemmelse med vejledningen. IAEA har endvidere udstedt envejledning om import og eksport af radioaktive kilder, som er udarbejdet i tilknytning tilvejledningen om sikkerhedsforanstaltninger vedrørende radioaktive kilder. Vejledningernevil alene have betydning for Grønland, hvis der påtænkes eksport af radioaktive kilder somdefineret i vejledningen om sikkerhedsforanstaltninger vedrørende radioaktive kilder.4.1.2 Konvention om fysisk beskyttelse af nukleare materialer og anlægKonventionens formål er at sikre, at der ved transport af nukleare materialer træffesforanstaltninger til fysisk beskyttelse af nukleare materialer mod ulovlig tilegnelse ogmisbrug, eksempelvis anvendelse til våben. Konventionen har endvidere til formål at sikreden fysiske beskyttelse af nukleare materialer til fredelig benyttelse.Ved en ændring af konventionen i 2005 skærpedes konventionens bestemmelser for atimødegå nuklear terrorisme (herunder tyveri og anden bortkomst af nukleare materialer)samt sabotage på nukleare materialer og nukleare anlæg på medlemsstaternes områder.Medlemsstaterne er forpligtet til at indføre beskyttelsesforanstaltninger, som effektivtsikrer mod tyveri og sabotage.

4.1.4 Konvention om ansvar over for tredjeparter påden nukleare energis område (”Paris-konventionen”)Konventionens formål er at sikre, at skadelidte ved nukleare ulykker modtager enfyldestgørende og rimelig erstatning, uden at konventionen derved hindrer nødvendigeskridt til at sikre udviklingen af produktionen og anvendelsen af nuklear energi til fredeligeformål. Desuden sikrer konventionen en ensartethed i de forskellige landes regler omansvar for nukleare ulykker.Konventionen gælder for nukleare ulykker, der sker på en kontraherende stats territorium,medmindre andet fremgår af loven i den medlemsstat, hvor det ansvarlige radioaktiveanlæg er beliggende.Et erstatningskrav for skader forvoldt ved nukleare ulykker kan efter konventionen alenerettes mod indehaveren af et nukleart anlæg.Den oprindelige konvention blev vedtaget i 1960, men i 1963 blev der vedtaget entillægskonvention,38der forhøjede erstatningsbeløbene for eventuelle skader.Danmark tiltrådte begge konventioner i 1974, og konventionerne trådte i kraft samme år.Danmark afgav i denne forbindelse en erklæring om, at konventionerne også skulle væregældende for Grønland.Konventionerne finder ikke anvendelse på mineanlæg, mineaktiviteter og naturligt uran(uranmalm), men derimod kun på nukleare anlæg, sådanne anlægs aktiviteter og nuklearesubstanser. Udnyttelse af uran og thorium i Grønland er derfor ikke omfattet afkonventionerne.

4.1.5 Traktat om ikke-spredning af kernevåbenTraktatens formål er at undgå spredning af kernevåben, fremme nedrustning af kerne-våben og sikre retten til civil udnyttelse af atomenergi. Traktaten forpligter stater, der ikkehar kernevåben, til ikke at anskaffe kernevåben. Atommagterne forpligter sig til ikke atlevere kernevåben til andre stater. Alle stater forpligter sig til at indgå i forhandlinger medhenblik på nedrustning.Hver medlemsstat, der ikke besidder kernevåben, er forpligtet til at indgå overenskomstermed IAEA, der fastsætter en række kontrolforanstaltninger, som medlemsstaterne skalefterleve og underlægge sig. Kontrolforanstaltningerne omfatter blandt andet kontrol-inspektioner af nukleart materiale, som staterne er i besiddelse af til brug for fredeligeaktiviteter.Overenskomsterne med IAEA finder ikke anvendelse på nukleart materiale udvundet vedminedrift. Medlemsstaterne er dog forpligtet til at oplyse IAEA om transport af nukleartmateriale ud af staten, og meddelelsen derom skal gives, når kontrakten medmodtagerstaten er indgået (normalt mindst 2 uger før eksporten).Som udgangspunkt er alt radioaktivt materiale omfattet af overenskomsterne med IAEA.Medlemsstaterne kan dog anmode IAEA om, at radioaktive materialer skal undtages fraoverenskomsten, forudsat at mængden af radioaktivt materiale ikke overstiger vissetærskelværdier.Traktaten om ikke-spredning af kernevåben blev vedtaget i 1968. I 1970 trådte traktateni kraft for Danmark og Grønland. I 1972 indgik Kongeriget Danmark en overenskomst medIAEA, hvorved riget underlagde sig traktatens bestemmelser om kontrolforanstaltninger.Da Danmark i 1973 blev medlem af EURATOM (se afsnit 4.2.1) blev overenskomsten medIAEA suspenderet, da Danmark blev omfattet af en overordnet identisk overenskomstmellem EURATOM og IAEA.Grønlands udtræden af EURATOM-samarbejdet i 1985 medførte, at Grønland igen blevomfattet af den oprindelige overenskomst med IAEA fra 1972.39Ved en frivillig tillægsprotokol til overenskomsten med IAEA kan medlemsstater ladeIAEA’s kontrolforanstaltninger udvide til også at omfatte nukleart materiale udvundetved minedrift.Danmark ratificerede en sådan tillægsprotokol i 2004. Tillægsprotokollen er dog formentligikke trådt i kraft for Grønland.40 41

4.3 Regler om kontrol med udførsel afprodukter med dobbelt anvendelse (dual use)Danmark har påtaget sig eller er i øvrigt bundet af en række eksportkontrolforpligtelser,herunder om kontrol med udførsel af produkter med dobbelt anvendelse (dual use-produkter), det vil sige civile produkter, der også kan anvendes militært.Nogle af eksportkontrolforpligtelserne vedrørende produkter med dobbelt anvendelsefølger af EU-regler. De finder dermed ikke anvendelse i Grønland og kan som udgangspunktikke umiddelbart gøres anvendelige i Grønland. Grønlands Selvstyre kan dog selv indføretilsvarende nationale regler. Det kan fx ske ved en inatsisartutlov, der henviser tilEU-reglerne og bestemmer, at de skal finde tilsvarende anvendelse i Grønland. En andenmulighed er at vedtage en inatsisartutlov, der indeholder tilsvarende regler. I begge tilfældemå Naalakkersuisut indgå en aftale med EU om anvendelsen af reglerne i Grønland ogforholdet mellem Grønland og EU-landene med hensyn til reglerne og deres anvendelse.Andre af eksportkontrolforpligtelserne vedrørende produkter med dobbelt anvendelsefølger af internationale aftaler, som også finder anvendelse for Grønland eller ved enerklæring derom også kan gøres anvendelige for Grønland.Efter vores vurdering bør Grønlands Selvstyre overveje at tiltræde relevante regler ellerindgå aftale om deres anvendelse for Grønland, hvis Grønlands Selvstyre ønsker at udnytteog eksportere uran.

4.3.2 Andre eksportkontrolforpligtelser vedrørendeprodukter med dobbelt anvendelse (dual use)Danmark her derudover påtaget sig andre eksportkontrolforpligtelser.Eksportkontrolforpligtelserne er nærmere beskrevet i Udenrigsministeriets rapport om”Udførsel af våben og produkter med dobbelt anvendelse fra Danmark” fra 2011.I rapporten anføres på side 9-12:”Internationaltsamarbejde om eksportkontrolDanmark har påtaget sig en række eksportkontrolforpligtelser gennem ratifikationaf internationale konventioner og traktater samt gennem deltagelse i eksportkontrol-regimerne og det internationale samarbejde i øvrigt. I kapitel 8 gennemgås de senesteudviklinger og aktuelle spørgsmål i det internationale samarbejde på området.FN’s Sikkerhedsråds resolution 1540fra april 2004 forpligter medlemsstaterne til at udøveeksportkontrol med masseødelæggelsesvåben, fremføringsmidler og relaterede materialer.[…]Traktaten om ikke-spredning af atomvåben (NPT)bestemmer, at spalteligt materiale ogudrustning samt materiel til fremstilling af spalteligt materiale kun må overføres til andrelande under kontrol af Det Internationale Atomenergi Agentur i Wien (IAEA).Zangger-komiteener et forum for afklaring af fortolkningsspørgsmål om, hvilke produkterder er omfattet af ovennævnte bestemmelse i NPT. Komiteen vedligeholder en fælles listeover sådanne produkter.Nuclear Suppliers Group (NSG)har til formål at sikre, at eksport af nukleare materialer,udstyr og teknologi ikke medvirker til spredning af kernevåben. Der er udarbejdet fællesretningslinjer for eksport og en liste over produkter, som skal undergives eksportkontrol.Der udveksles information om eksport og andre spørgsmål af fælles interesse.[…]43 Rådets forordning nr. 428/2009/EF af 5. maj 2009 om en fællesskabsordning for kontrol med udførsel,overførsel, mæglervirksomhed og transit i forbindelse med produkter med dobbelt anvendelse.44 http://um.dk/da/politik-og-diplomati/retsorden/nedrustning/eksportkontrol-med-dual-use-produkter/45 Dual use-forordningens kontrolliste revideres jævnligt og indeholder en samlet kontrolliste for listerne iKonventionen om forbud mod kemiske våben samt listerne vedtaget i Australien Gruppen, NuclearSuppliers Group, Missilteknologiregimentet og Wassenaar Arrangementet.46 Dual use- forordningens artikel 4 er en opsamlingsbestemmelse om eksportkontrol af ethvert produkt meddobbelt anvendelse, som ikke er nævnt i kontrollisten, men som kan anvendes til udvikling eller produktionaf masseødelæggelsesvåben eller missiler, eller som er beregnet til militær anvendelse i lande, som erunderlagt en våbenembargo.

Australien Gruppenhar til formål at hindre spredning af kemiske og biologiske våbengennem eksportkontrol med komponenter og produktionsudstyr hertil. Der er udarbejdeten fælles liste over produkter, som skal undergives eksportkontrol, og der udvekslesinformation om eksport og andre spørgsmål af fælles interesse.Missilteknologiregimet (MTCR)har til formål at hindre udbredelse af teknologi og missilertil fremføring af masseødelæggelsesvåben. Der er udarbejdet fælles retningslinjer foreksport og en liste over produkter, som skal undergives eksportkontrol. Der udvekslesinformation om eksport og andre spørgsmål af fælles interesse.[…]Wassenaar Arrangementethar til formål at bidrage til regional og international sikkerhedgennem større åbenhed og ansvarlighed i forbindelse med eksport af konventionelle våbensamt produkter og teknologi med dobbelt anvendelse. Medlemmerne har udarbejdet fælleslister over produkter, som skal undergives eksportkontrol. De udveksler information omeksport og andre spørgsmål af fælles interesse.EU’s dual-use forordningnr. 428/2009 af 5. maj 2009 (som ændret ved Europa-Parlamentetsog Rådets forordning nr. 1232/2011) er retsgrundlaget for eksportkontrollen med dual-useprodukter i Danmark og de øvrige EU-lande og sætter medlemsstaterne i stand til at opfyldede ovennævnte forpligtelser til at kontrollere dual-use udførsler. Forordningen indeholderregler og procedurer for udførsel, overførsel, mæglervirksomhed og transit i forbindelse medprodukter med dobbelt anvendelse.EU’s forordningnr. 329/2007 af 27. marts 2007 om restriktive foranstaltninger over forden Demokratiske Folkerepublik Korea indebærer bl.a. forbud mod eksport af varer ellerteknologier, der kan bidrage til Nordkoreas programmer for masseødelæggelsesvåbeneller ballistiske missiler. Forordningen er ændret ved EU’s forordning nr. 1283/2009 af 22.december 2009, og bilag IA til forordningen er opdateret ved EU’s forordning nr. 567/2010af 29. juni 2010.EU’s forordningnr. 961/2010 af 25. oktober 2010 med senere ændringer om restriktiveforanstaltninger overfor Iran indebærer bl.a. forbud mod eksport af varer og teknologier,som vil kunne anvendes i Irans atomprogram eller til udvikling af fremføringsmidler foratomvåben.Forordningen indeholder bl.a. et forbud mod udførsel til Iran af hele bilag I til EU’s forordningnr. 428/2009 af 5. maj 2009 med senere ændringer bortset fra kategori 5, del 1 og 2.Derudover indeholder forordningen forbud mod ydelse af teknisk bistand og mægler-virksomhed til varer og teknologi, som er omfattet af udførselsforbuddet, mens der erindført krav om tilladelse ved ydelse af teknisk bistand og mæglervirksomhed til varerog teknologi, som er omfattet af krav om udførselstilladelse.”

5.1.2 Atomanlægsloven48og atomanlægssikkerhedsloven49Atomanlægsloven gennemfører konvention af 29. juli 1960 om civilretligt ansvar på dennukleare energis område. Efter loven skal Beredskabsstyrelsen godkende etablering og driftaf atomanlæg. Lovens regulering af nukleare anlæg omfatter ikke anlæg til udnyttelse afuran.Efter lovens ordlyd og forarbejder er Grønland omfattet af loven.Atomanlægssikkerhedsloven skulle have erstattet atomanlægsloven, men da Folketingeti 1985 besluttede, at der ikke må anvendes atomkraft i Danmark, er loven – med undtagelseaf et par bestemmelser – aldrig trådt i kraft i Danmark.Atomanlægssikkerhedsloven var tænkt som en rammelov vedrørende nukleare reaktor-anlæg, anlæg til brydning, fremstilling og opbevaring af nukleart brændsel samt transportaf nukleart brændsel og radioaktive produkter. Efter loven skulle forsvarsministeren have47 Lovbekendtgørelse nr. 660 af 10. juni 2009 af beredskabsloven.48 Lov nr. 170 af 16. maj 1962 om nukleare anlæg (atomanlæg).49 Lov nr. 244 af 12. maj 1976 om sikkerhedsmæssige og miljømæssige forhold ved atomanlæg mv.

5.1.3.1 Bekendtgørelse om undtagelsesregler fra radioaktivitetsloven52Bekendtgørelsen fastsætter regler for tilladelse til brug mv. af radioaktive stoffer. Derkræves ikke tilladelse for naturligt forekommende radioaktive stoffer, hvis den radioaktivestråling er under de tærskelværdier, som er fastsat i bekendtgørelsens bilag.535.1.3.2 Bekendtgørelse om sikkerhedsforanstaltningerved brug mv. af radioaktive stoffer54Bekendtgørelsen indeholder bestemmelser om, hvilke sikkerhedsforanstaltninger derskal iagttages i forbindelse med indførsel, fremstilling, anvendelse, opbevaring, transportog bortskaffelse af radioaktive stoffer.Sikkerhedsforanstaltningerne skal gennemføres i henhold til de almindelige retningslinjer,som den Internationale Kommission for Radiologisk Beskyttelse (ICRP) anbefaler. Endviderekræves, at strålingsdoserne ikke overskrider ICRP’s anbefalinger, samt at det tilstræbes, atstrålingsdoserne ligger væsentligt under anbefalingerne.Sundhedsstyrelsen er forpligtet til at gøre brugere af radioaktive stoffer bekendt medde retningslinjer, der anbefales af ICRP. Bekendtgørelsen bemyndiger desuden Sundheds-styrelsen til at fastsætte regler om indførsel af radioaktive stoffer. I samarbejde med de

5.1.3.3 Bekendtgørelse om beskyttelsesforanstaltningermod uheld i nukleare anlæg (atomanlæg) m.m.55Efter bekendtgørelsen skal Sundhedsstyrelsen fastsætte de strålingsdoser, der af hensyn tilbefolkningens sikkerhed ikke må overskrides i forbindelse med driften af et nukleart anlæg.Derudover regulerer bekendtgørelsen udarbejdelsen af sikkerhedsrapporter i forbindelsemed atomanlæg. Bekendtgørelsen fastsætter endvidere, at der skal udarbejdes enberedskabsplan for hvert nukleart anlæg i riget samt for hver dansk havn, der skal modtageatomskibe.5.1.3.4 Bekendtgørelse om transport af radioaktive stoffer56Bekendtgørelsen er udarbejdet på grundlag af IAEA’s regler for sikker transport afradioaktivt materiale og suppleres i øvrigt af de almindelige regler for vej-, jernbane-,luft- og søstransport af radioaktive stoffer.Efter bekendtgørelsen er der et generelt forbud mod at sende eller modtage radioaktivestoffer til eller fra udlandet med posten. Der er endvidere begrænsninger på indenlandskforsendelse af radioaktive stoffer med posten.Bekendtgørelsen indeholder bestemmelser om særlige godkendelser og meddelelser.Transportører (fragtførere), speditionsfirmaer med flere, som transporterer ellertransitopbevarer radioaktive stoffer, skal meddele dette til Sundhedsstyrelsen, og der erkrav om et særligt transitopbevaringsrum, hvor afskærmningen sikrer, at ingen uden forrummet udsættes for stråling, der overstiger dosisgrænserne. Endvidere skal en transportør,der forestår transporter, der kræver forhåndsmeddelelse, godkendes af Sundhedsstyrelsen.Ved uheld forpligter bekendtgørelsen alle involverede til at medvirke til at afværge ogbegrænse faren.

Atomskadeerstatningsloven, der gennemfører to OECD-konventioner med tilhørendeprotokoller i dansk ret, er gældende for Grønland.Loven fastslår, hvem der er erstatningsansvarlig i tilfælde af, at der ved en ulykke i etnukleart anlæg eller under transport af nukleare materialer forvoldes nuklear skade. Dergælder både en erstatningspligt for anlægsindehaveren og en sekundær erstatningspligtfor staten.Efter lovens definitioner af ”nukleart brændsel”, ”nuklear substans”, ”nukleart anlæg”og ”nuklear skade” omfatter ansvaret for nuklear skade blandt andet ikke skade, somer forårsaget af radioaktive egenskaber ved naturligt uran (eller udarmet uran) uden foret nukleart anlæg, herunder i en mine, på et opbevarings- eller forarbejdningssted ved enmine eller et andet sted, eller under transport fra en mine eller til eller fra et opbevarings-eller forarbejdningssted.Nukleare skader som følge af udnyttelse af uran i Grønland er således som udgangspunktikke omfattet af loven.I 2008 blev vedtaget en lovændring, der implementerer ændringsprotokollerne fra 2004i Danmark, og som blandt andet medfører et ubegrænset erstatningsansvar foranlægsindehaveren.Lovændringen er ikke trådt i kraft endnu. Som udgangspunkt vil lovændringen ikke gældefor Grønland, men loven vil ved kongelig anordning kunne sættes i kraft for Grønland.

Efter vores vurdering vil råstofloven som udgangspunkt kunne anvendes uden væsentligeændringer ved en ophævelse af nultolerancepolitikken og meddelelse af tilladelser tiludnyttelse og eksport af uran og andre radioaktive mineraler. Det vil dog formentlig værehensigtsmæssigt at foretage enkelte ændringer af loven, særligt for at sikre en klargennemførelse i grønlandske ret af internationale regler vedrørende udnyttelse og eksportaf uran og andre radioaktive mineraler mv.Desuden må Naalakkersuisut fastsætte nærmere og særlige bestemmelser om udnyttelseog eksport af uran og andre radioaktive mineraler. Bestemmelserne kan fastsættes vedudstedelse af bekendtgørelser og meddelelse af udnyttelsestilladelser med relevantetilladelsesvilkår.Endvidere vil det formentlig være hensigtsmæssigt at foretage visse andre ændringeraf grønlandsk lovgivning, således at den også er tilpasset de særlige forhold vedrørendeudnyttelse og eksport af uran og andre radioaktive mineraler.

6 Forskellige retlige følger ved henholdsvis enophævelse eller en ændring af nultolerancepolitikkenPå Inatsisartuts efterårssamling 2012 (EM 2012) stillede Siumut beslutningsforslag om,at Naalakkersuisut blev pålagt at arbejde for indførelse af en øvre grænse for indholdet(koncentrationen) af uran på 0,1 % for alle mineraler, der må udnyttes i Grønland.61Ændres nultolerancepolitikken i overensstemmelse med Siumuts forslag, vil det fx væremuligt at udnytte uran fra Kvanefjeld, hvor koncentrationen af uran er på ca. 0,0365 %.62Ved en sådan ændring af nultolerancepolitikken vil konventionerne mv. nævnt ovenfori afsnit 4.1 ligeledes finde anvendelse.63Det skyldes særligt, at anvendelsen af konventionerne mv. oftest afhænger af typen afde radioaktive mineraler, der udnyttes, eller af de radioaktive mineralers radioaktivitet.64Derimod er et områdes nærmere koncentration af radioaktive mineraler ikke i sig selvafgørende for, om en konvention mv. finder anvendelse.Der er således ikke væsentlige retlige forskelle mellem at ophæve nultolerancepolitikkeneller at ændre nultolerancepolitikken ved at forhøje den tilladte grad af koncentrationenaf de radioaktive mineraler, der må udnyttes.Der er endvidere områder i Grønland, hvor det ikke er muligt at ændre nultolerance-politikken på en måde, som retligt adskiller sig fra at ophæve nultolerancepolitikken.

I området ved Kvanefjeld er radioaktiviteten af uran fx så høj, at relevante konventionermv. vil finde anvendelse ved enhver form for udnyttelse af uran.Ud fra et retligt og retsteknisk synspunkt vil en generel ophævelse af nultolerancepolitikkenderfor være at foretrække frem for en ændring deraf ved at tillade, at rettighedshavere kanudnytte mineraler med en koncentration af uran på op til 0,1 %.Nultolerancepolitikken kan dog ændres på den måde, at udnyttelse og opbevaring iGrønland tillades, og at eksport ikke tillades, indtil eksportforbuddet eventuelt måtte bliveændret ved en senere (yderligere) ændring af nultolerancepolitikken. En sådan ændring vilgroft sagt medføre, at nationale og internationale regler om udnyttelse og opbevaring afuran i Grønland vil finde anvendelse og skal efterleves, og at nationale og internationaleregler om eksport og salg af uran generelt ikke vil finde anvendelse og ikke skal efterleves.Ved en sådan ændring af nultolerancepolitikken vil der dog også gælde særlige krav tiludnyttelse og opbevaring af radioaktive mineraler, både efter nationale og internationaleregler. Grønland Selvstyre må derfor sikre, at disse regler overholdes og efterleves, hvisNaalakkersuisut meddeler tilladelser til udnyttelse og opbevaring af uran eller andreradioaktive mineraler. Reglernes krav er særligt fastsat under hensyn til sikkerhed, sundhedog miljø.65Desuden vil Grønlands Selvstyre være forpligtet til at fastsætte og håndhæveregler, der sikrer uran og andre radioaktive mineraler mod tyveri, uretmæssig eksport oglignende.66

Notat om Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lysetaf en mulig ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikkenfor udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler1 De statsretlige rammer for Naalakkersuisuts adgang til atforetage udenrigspolitiske dispo-sitioner1.1.Efter grundlovens § 19, stk. 1, 1. pkt., handler kongen (regeringen) på rigets vegne imellem-folkelige anliggender. Med udtrykket ”handler på rigets vegne i mellemfolkeligeanliggender” tænkes på kompetencen til at handle faktisk og retligt på den danske statsvegne umiddelbart i forhold til andre stater og internationale organisationer mv., jf. heromf.eks. Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret (2012), side 192.De enkelte dele af riget har efter grundloven ikke en selvstændig kompetence til at handlei mellem-folkelige anliggender. Det vil derfor forudsætte en grundlovsændring, hvisGrønland statsretligt skulle have adgang til på egne vegne at handle i mellemfolkeligeanliggender (dvs. anliggender, der er omfattet af grundlovens § 19), herunder indgåtraktater, som alene er bindende for Grønland og ikke den danske stat som sådan.Regeringens kompetence efter grundlovens § 19 er en grundlovsumiddelbar kompetence– et såkaldt regeringsprærogativ. Dette antages bl.a. at indebære, at Folketinget ikke kanvedtage love, der begrænser regeringens adgang til at handle på rigets vegne i mellem-folkelige anliggender. Vedtager Folketinget en sådan lov, må det således antages,at regeringen konkret og generelt kan gennembryde loven ved en regeringsbeslutningefter grundlovens § 19, jf. bl.a. Jens Peter Christensen m.fl., ibid., side 191 f., Peter Germer,Statsforfatningsret (5. udgave, 2012), side 245, og Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret I(3. udgave ved Ole Espersen, 1980), side 377. Se også Max Sørensen, Statsfor-fatningsret(2. udgave ved Peter Germer, 1973), side 200 f., og Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret(1954), side 482.Grundloven er imidlertid ikke til hinder for, at Naalakkersuisut – med respekt forregeringens grundlovsumiddelbare kompetence – kan bemyndiges til at handle på rigetsvegne i en række mellemfolkelige anliggender, som det er sket ved lov om GrønlandsSelvstyre (lov nr. 473 af 12. juni 2009) (selvstyreloven) og den tidligere gældende lov omGrønlands Landstyres indgåelse af folkeretlige aftaler (lov nr. 577 af 24. juni 2005).

1.2.De grundlovsmæssige rammer for at bemyndige Naalakkersuisut til at handle på rigetsvegne i mellemfolkelige anliggender er nærmere beskrevet under pkt. 4.5.4 og pkt. 7(navnlig pkt. 7.2) i de almindelige bemærkninger til forslag til lov om Grønlands Selvstyre(L 128 – 2008-09 (1. samling)) samt i Justitsministeriets notat af 3. november 2004 omadgangen til at overføre yderligere beføjelser til de grønlandske myndigheder, som eroptrykt som bilag 2 til det pågældende lovforslag.Det fremgår således af pkt. 7.2 i de almindelige bemærkninger til forslaget til selvstyrelov,at grundloven ikke kan antages at være til hinder for, at Naalakkersuisut bemyndiges (givesfuldmagt) til at handle i mellemfolkelige anliggender, deraleneangår Grønland og ikketillige berører andre dele af riget.Det anføres endvidere under pkt. 7.2, at det forhold, at bemyndigelsen alene vil kunneomfatte anliggender, der vedrører Grønland,for det førstemå indebære, at bemyndigelsentil at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender skal være afgrænset til de sags-områder, hvor Grønland har fået overført den lovgivende og administrative kompetence– det vil sige sagsområder, hvor Naalakkersuisut selv kan foretage de nødvendigelovændringer og administrative handlinger mv. i forbindelse med indgåelse af inter-nationale aftaler.For det andetanføres det, at de internationale aftaler, som Naalakkersuisutindgår på rigets vegne, i kraft af den nævnte bemyndigelse alene kan udstrækkes tilterritorialt at gælde for Grønland.Det fremhæves under pkt. 7.2, at der med en sådan bemyndigelsesordning ikke vil væretale om en egentlig overladelse af beføjelser til at handle i mellemfolkelige anliggender,og at regeringen derfor fortsat vil have udenrigspolitisk kompetence også i de anliggender,der omfattes af en bemyndigelse til Naalakkersuisut.Selvom den lovgivende og administrative kompetence på et givent sagsområde er overførttil de grønlandske myndigheder, kan regeringen således fortsat udøve sin grundlovs-umiddelbare kompetence til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, derberører det pågældende sagsområde. Samtidig vil hele riget være folkeretligt bundet afaftaler indgået af Grønland.Det anføres desuden under pkt. 7.2, at hensynet til rigsenheden og grundlovens § 19endvidere indebærer, at Naalakkersuisut ved udøvelsen af udenrigspolitiske handlinger– der bliver folkeretligt bindende for hele riget – vil være afskåret fra at handle i strid medrigets interesser, herunder rigets generelle udenrigspolitik. Naalakkersuisut vil således ikkekunne foretage udenrigspolitiske dispositioner, der er i konflikt med de øvrige rigsdelesinteresser, herunder indgå aftaler, der strider mod generelle principper for rigets udenrigs-politik på det pågældende sagsområde.Det anføres endelig under pkt. 7.2, at det med henblik på at sikre overensstemmelse medrigets generelle udenrigspolitik er en forudsætning for en ordning, hvor Naalakkersuisutfår bemyndigelse til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, at deretableres en ordning, som sikrer, at regeringen i fornødent omfang underrettes ogkonsulteres forud for dispositioner på det udenrigspolitiske område.1.3.Særlig for så vidt angår det forsvars- og sikkerhedspolitiske område bemærkes det,at det i den statsretlige litteratur er gjort gældende, at forsvars- og sikkerhedspolitiskeanliggender ikke kan overlades til hjemmestyret, jf. Frederik Harhoff, Rigsfællesskabet(1993), side 491 f. Se hertil også betænkning nr. 837/1978 om hjemmestyre i Grønland,side 18 og 23.

2 Selvstyrelovens rammer for Naalakkersuisuts adgangtil at foretage udenrigspolitiske dispositioner2.1.Inden for de ovenfor under pkt. 2 anførte statsretlige rammer er der i selvstyrelovenmeddelt Naalakkersuisut bemyndigelse (fuldmagt) til at handle på rigets vegne i en rækkemellemfolkelige anliggender.Selvstyreloven bygger på betænkning nr. 1497/2008 afgivet af Grønlandsk-dansk selvstyre-kommission (Selvstyrekommissionen). Som det fremgår både af Selvstyrekommissionensbetænkning og af bemærkningerne til forslaget til selvstyrelov, er regeringens opfattelseaf de statsretlige rammer, der svarer til det ovenfor under pkt. 2 anførte, lagt til grund forfuldmagtsordningen på det udenrigspolitiske område i selvstyreloven, selvom allemedlemmer af Selvstyrekommissionen ikke nødvendigvis tilslutter sig regeringensopfattelse. Selvstyreloven må på den baggrund forstås og fortolkes i lyset af de underpkt. 2 anførte statsretlige rammer.2.2.Selvstyrelovens kapitel 4 om udenrigsanliggender indeholder de specifikkebestemmelser om selvstyrets deltagelse i det internationale samkvem. Kapitlet indledesmed følgende bestemmelse:”§ 11.Naalakkersuisut kan handle i mellemfolkelige anliggender som fastsat i dettekapitel og i aftaler med regeringen.Stk. 2.Regeringen og Naalakkersuisut samarbejder i mellemfolkelige anliggendersom fastsat i dette kapitel med henblik på at sikre såvel Grønlands interesser somKongeriget Danmarks samlede interesser.Stk. 3.De beføjelser, som gives Naalakkersuisut i dette kapitel, begrænser ikke dedanske myndigheders forfatningsmæssige ansvar og beføjelser i mellemfolkeligeanliggender, idet udenrigs- og sikkerhedspolitik er rigsanliggender.”Med udgangspunkt i den statsretlige opfattelse, som er anført ovenfor under pkt. 2, fastslåsdet således i § 11, stk. 3, at udenrigs- og sikkerhedspolitik er rigsanliggender, og atrigsmyndighedernes ansvar og beføjelser efter grundloven bevares. Dette gælder ogsåi relation til spørgsmål, hvor Naalakkersuisut kan forhandle og indgå aftaler udenudenrigstjenestens medvirken (jf. bestemmelserne i § 12 som beskrevet nedenfor).Herefter fastlægges de nærmere procedurer for Grønlands deltagelse i det internationalesamkvem i flg. to hovedkategorier:

I § 12 behandles de tilfælde, hvor Naalakkersuisut selv kan forhandle og indgå folkeretligeaftaler uden udenrigstjenestens medvirken.I § 13 behandles tilfælde, hvor regeringen handler på rigets vegne og dermed også medvirkning for Grønland. Bestemmelsen fastlægger bl.a. de nærmere rammer for inddragelseaf Naalakkersuisut i disse tilfælde.Begge de to hovedkategorier i §§ 12 og 13 angår alene forhandling og indgåelse af folke-retlige aftaler og andre bindende internationale forpligtelser. Hermed sigtes til aftaler ogforpligtelser, der er retligt bindende efter de folkeretlige regler om indgåelse af traktatereller andre folkeretlige regler. Ifølge pkt. 7.3 i de almindelige bemærkninger til forslaget tilselvstyrelov er de bærende principper i disse bestemmelser dog helt generelle principper,som også må komme til udtryk i forbindelse med ”andre internationale kontakter ogforhandlinger end dem, der sigter på indgåelse af folkeretligt bindende forpligtelser”.2.2.1.I selvstyrelovens § 12 bemyndiges Naalakkersuisut til selv at indgå visse folkeretligeaftaler uden udenrigstjenestens medvirken, herunder til selv at føre forhandlingerne.Rammerne for bemyndigelsen til Naalakkersuisut til at indgå sådanne aftaler fremgårnavnlig af § 12, stk. 1 og 4, der har følgende ordlyd:”§ 12.Naalakkersuisut kan med fremmede stater og internationale organisationerforhandle og indgå folkeretlige aftaler på rigets vegne, herunder forvaltningsaftaler,som alene vedrører Grønland og fuldt ud angår overtagne sagsområder.[…]Stk. 4. Folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, samt folke-retlige aftaler, som skal gælde for Danmark, eller som forhandles inden for en inter-national organisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem, forhandles og indgåsefter reglerne i § 13.”Det anføres i bemærkningerne til § 12 i forslaget til selvstyrelov, at bestemmelsen kunangår folkeretlige aftaler, der fuldt ud ligger inden for områder, som er overtaget afGrønlands Selvstyre. Det anføres endvidere, at § 12 således ikke finder anvendelse i forholdtil aftaler, hvori der også indgår emner, der falder uden for overtagne sagsområder. Spørgs-målet om, hvor detaljeret bedømmelsen af denne betingelse skal være, må ifølge bemærk-ningerne fastlægges i praksis, hvor der må udøves rimelige skøn i forhold til de konkreteaftaleudkast, der skal forhandles.Herudover er det en forudsætning for anvendelse af § 12, at den folkeretlige aftale alenevedrører Grønland.2.2.2.Det følger af selvstyrelovens § 12, stk. 4, at visse typer af folkeretlige aftaler ikke eromfattet af bemyndigelsen i § 12. Det drejer sig bl.a. om folkeretlige aftaler, som berørerforsvars- og sikkerhedspolitikken.Selvom betingelserne i § 12, stk. 1, herunder at der er tale om et fuldt ud overtaget sags-område, er opfyldt, vil folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerhedspolitikken,således skulle indgås af regeringen efter proceduren fastlagt i selvstyrelovens § 13, jf.nærmere herom pkt. 3.2.4 nedenfor.Bemærkningerne til § 12 i selvstyreloven indeholder ikke en udtømmende beskrivelseaf begrebet ”folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerhedspolitikken”. En sådanudtømmende beskrivelse vil i øvrigt næppe være mulig at foretage, da forsvars- og

sikkerhedspolitikken er en ganske bred betegnelse med et dynamisk indhold, og folke-retlige aftaler indholdsmæssigt kan spænde vidt. Der er i forlængelse heraf næppe grundlagfor at antage, at begrebet skal forstås snævert, f.eks. til alene at omfatte folkeretlige aftalerom rene militære eller territoriale forhold.Det må således antages, at der med selvstyrelovens § 12 og bemærkningerne hertil er lagtop til, at der skal foretages en konkret vurdering i det enkelte tilfælde.Der peges i bemærkningerne på et forhold, som vil kunne indgå i vurderingen af spørgs-målet om fortolkningen af § 12, stk. 4. Det anføres således i bemærkningerne til § 12, atdet vil være af ”væsentlig betydning”, om aftalen forhandles med det pågældende landsudenrigs- og forsvarsmyndigheder, eller om der alene sigtes mod forhandlinger mellemNaalakkersuisut og andre ressortmyndigheder i en fremmed stat – f. eks. miljømyndighedereller skattemyndigheder.Bl.a. i lyset af ovenstående kan det anførte forhold dog ikke stå alene ved vurderingen af,om en folkeretlig aftale berører forsvars- og sikkerhedspolitikken.Sådan som bestemmelsen i § 12, stk. 4, er formuleret – og under hensyn til den forfatnings-retlige ramme, som bestemmelsen ligger indenfor, jf. særligt pkt. 2.3 ovenfor – må detafgørende antages at være, om indholdet af den folkeretlige aftale, der påtænkes indgået,berører rigets forsvars- og sikkerhedspolitik, sådan som disse begreber almindeligvis forståsi dansk og international kontekst på det pågældende tidspunkt.Det bemærkes i den forbindelse, at der ved fastlæggelsen af ordlyden af § 12, stk. 4, er valgtordet ”berører”, der sprogligt indikerer en svagere form for tilknytning til det forsvars- ogsikkerhedspolitiske område end fx ordet ”vedrører”. Det må i lyset heraf antages, at der ikkeved vurderingen skal foretages en afvejning mellem forsvars- og sikkerhedspolitiskehensyn og andre hensyn, idet det vil være tilstrækkeligt for, at § 12, stk. 4, finderanvendelse, at der er forhold, som taler for tilknytning til det forsvars- og sikkerheds-politiske område.Dette indebærer selvsagt ikke, at der ved handlen i den pågældende sag ikke vil kunnetages hensyn til andre politikker end forsvars- og sikkerhedspolitikken. Det vil i givet faldblot skulle ske inden for rammerne af § 13.2.2.3.I tilfælde af, at selvstyrelovens § 12 finder anvendelse – og Naalakkersuisut således erbemyndiget (har fuldmagt) til selv at kunne indgå folkeretlige aftaler mv. – gælder der vissebegrænsninger i bemyndigelsens omfang.Naalakkersuisut vil ved udøvelsen af udenrigspolitiske beføjelser være bundet af rigetsfolkeretlige forpligtelser og i øvrigt være afskåret fra at handle i strid med rigets interesser,herunder rigets generelle udenrigspolitik.Naalakkersuisut vil således bl.a. ikke kunne foretage udenrigspolitiske dispositioner, derer i konflikt med de forpligtelser, der følger af folkeretlige aftaler og andre internationaleaftaler, som til enhver tid er bindende for riget, jf. selvstyrelovens § 16, stk. 1.Naalakkersuisut vil endvidere ikke kunne foretage udenrigspolitiske dispositioner, derer i konflikt med de øvrige rigsdeles interesser, herunder rigets til enhver tid gældendeudenrigspolitik, sådan som den er fastlagt af rigsmyndighederne, eventuelt efterinddragelse af Naalakkersuisut og Færøernes Landsstyre.

2.2.4.Som anført ovenfor under pkt. 3.2.2 er visse typer af folkeretlige aftaler ikke omfattetaf bemyndigelsen i § 12. Det drejer sig bl.a. om folkeretlige aftaler, som berører forsvars- ogsikkerhedspolitikken. I disse tilfælde anvendes selvstyreloven § 13, hvorefter regeringensom udgangspunkt fører forhandlingerne og indgår de folkeretlige aftaler.Det følger af pkt. 7.5 i de almindelige bemærkninger til forslaget til selvstyrelov, atregeringen efter selvstyrelovens § 13, stk. 1, er forpligtet til at underrette Naalakkersuisutforud for forhandling om indgåelse af folkeretlige aftaler, der har særlig betydning forGrønland. Såfremt Naalakkersuisut i kraft af underretningen fra rigsmyndighedernetilkendegiver synspunkter, som ønskes inddraget i forhandlingerne, vil disse synspunkterskulle indgå i forberedelserne til forhandlingerne.I sager, der alene vedrører Grønland, kan regeringen bemyndige Naalakkersuisut til at føreforhandlinger under medvirken af udenrigstjenesten.Bestemmelsen i § 13, stk. 3, angår Naalakkersuisuts medundertegnelse af visse aftaler.Bestemmelsen indebærer, at aftaler, hvor Danmark og Grønland i fællesskab har væretinddraget i forhandlinger, undertegnes af regeringen ”i videst muligt omfang sammen medNaalakkersuisut”.

3 Naalakkersuisuts adgang til at indgå folkeretlige aftaler ogforetage øvrige udenrigspolitiske dispositioner med henblikpå eksport af uran og andre radioaktive mineraler3.1.Som anført ovenfor under pkt. 3 regulerer selvstyrelovens § 12 Naalakkersuisutsadgang til på egen hånd at indgå folkeretlige aftaler.Principperne i § 12 antages også at finde anvendelse for andre internationale kontakter ogforhandlinger end dem, der sigter på indgåelse af folkeretligt bindende forpligtelser, jf. pkt.3.2 ovenfor.Det anførte gælder også for de folkeretlige aftaler og øvrige udenrigspolitiske dispositioner,som en eventuel udvinding og eksport af uran fra Grønland aktualiserer.Følgende skal derfor navnlig være opfyldt for, at Naalakkersuisut konkret kan agere på egenhånd på området efter selvstyrelovens § 12:a) De folkeretlige aftaler mv. skal alene vedrøre Grønland og fuldt ud angå overtagnesagsområder.b) De folkeretlige aftaler mv. må ikke berøre forsvars- og sikkerhedspolitikken.c) Naalakkersuisut må ikke agere i strid med rigets internationale forpligtelser og rigetsgenerelle udenrigspolitik.Det følger af selvstyrelovens § 1, at selvstyret har den lovgivende og udøvende magt indenfor over-tagne sagsområder. Ved Inatsisartutlov nr. 7 af 7. december 2009 om mineralskeråstoffer og aktiviteter af betydning herfor (råstofloven) overtog Grønlands Selvstyreråstofområdet i henhold til selv-styreloven.Selvstyret har således den lovgivende og udøvende kompetence på råstofområdet,herunder for så vidt angår efterforskning og udnyttelse af råstoffer i Grønland, hvilket også– selvom det ikke er specifikt nævnt i selvstyreloven eller bemærkningerne hertil – måomfatte uran og andre radioaktive mineraler.

Der kan imidlertid, f.eks. i forbindelse med den konkrete efterforskning og udnyttelse afde nævnte mineraler eller i forbindelse med indgåelse af en folkeretlig aftale derom, opståspørgsmål i forhold til sagsområder, der ikke er overtaget af Grønlands Selvstyre. F.eks.vil der kunne opstå spørgsmål i forhold til arbejdsmiljø, hvilket er et sagsområde, som - imodsætning til råstofområdet - ikke er overtaget af Grønlands Selvstyre. Om en folkeretligaftale mv. også angår sådanne øvrige sagsområder vil først og fremmest afhænge afindholdet af den pågældende aftale mv.Endvidere kan udenrigspolitiske dispositioner med henblik på eksport af uran og andreradioaktive mineraler berøre rigets forsvars- og sikkerhedspolitik, sådan som dette begrebalmindeligvis må forstås, jf. nærmere herom pkt. 3.2.2 ovenfor.Det må således bl.a. antages, at folkeretlige aftaler og andre udenrigspolitiske dispositioner,der helt eller delvist går ud på at opnå sikkerhed for, at eksporteret uran og andre radio-aktive mineraler ikke anvendes til ikke-fredelige formål, berører forsvars- og sikkerheds-politikken, jf. selvstyrelovens § 12, stk. 4. Sådanne folkeretlige aftaler mv. vil på dennebaggrund skulle indgås i overensstemmelse med proceduren fastsat i selvstyrelovens § 13.Det bemærkes i øvrigt i den forbindelse, at en eventuel grønlandsk udvinding og eksport afuran og andre radioaktive mineraler i givet fald ville skulle ske under fuld iagttagelse af deinternationale regler og kontrolforanstaltninger, der gælder på området, herunder i regi afDet Internationale Atomenergiagentur (IAEA).Det bemærkes endvidere, at EURATOM-landene, USA, Canada og Australien, somtilsammen står for størstedelen af uraneksporten på verdens plan, indgår folkeretlige aftalermed de lande, der eksporteres uran til, med henblik på at sikre, at det eksporterede uranikke anvendes til ikke-fredelige formål, og at uranen ikke beriges, oparbejdes eller videre-sælges uden tilladelse fra det eksporterende land.Bl.a. med henvisning til rigets mangeårige udenrigs-, forsvars - og sikkerhedspolitiskeindsats i forhold til global nedrustning og ikke-spredningsarbejde samt det forsvars- ogsikkerhedspolitiske samarbejde, som Danmark i øvrigt har med de nævnte lande, må detforventes, at en eventuel eksport af uran og andre radioaktive mineraler vil aktualisereindgåelse af tilsvarende bilaterale aftaler.

1 SammenfatningEfter selvstyreloven kan Naalakkersuisut handle i udenrigsforhold. Selvstyrelovenindeholder i kapitel 4 (§§ 11-16) en række regler om Naalakkersuisut og regeringenskompetencer og funktioner i forbindelse med indgåelse af folkeretlige aftaler og andreudenrigsforhold.Reglerne i kapitel 4 må fortolkes og anvendes i sammenhæng med selvstyrelovens forord.Det fastslår, at det grønlandske folk er et folk i henhold til folkeretten med ret til selv-bestemmelse, og at loven i erkendelse deraf bygger på et ønske om at fremme lige-værdighed og gensidig respekt i partnerskabet mellem Grønland og Danmark.Det indebærer blandt andet, at regeringen og Naalakkersuisut skal samarbejde loyalt indenfor en række områder, herunder i udenrigsforhold, for at sikre, at såvel Grønlands interessersom Kongeriget Danmarks samlede interesser varetages. Regeringen må således ikkehindre eller begrænse Naalakkersuisuts udøvelse af sine kompetencer i sager, der alenevedrører Grønland og overtagne sagsområder, herunder råstofområdet.Regeringen må dermed ikke hindre eller begrænse Naalakkersuisuts udøvelse af sinekompetencer i sager om udnyttelse og eksport af uran og andre radioaktive mineraler,i det omfang sagerne alene vedrører forhold omfattet af Naalakkersuisuts kompetencersom udøvende myndighed (landsstyre) inden for råstofområdet.Hvis sådanne sager om grønlandske råstofforhold også vedrører udenrigsforhold, vilNaalakkersuisut også kunne handle på Kongeriget Danmarks vegne, i det omfangudenrigsforholdene alene vedrører grønlandske råstofforhold, jf. § 12, stk. 1.Vedrører udenrigsforholdene tillige Kongeriget Danmarks forsvars- eller sikkerhedsforhold,vil Naalakkersuisut kun kunne handle på Kongeriget Danmarks vegne i samarbejde medregeringen efter reglerne i selvstyrelovens § 13, jf. § 12, stk. 4.Grønlands Selvstyre er undergivet de forpligtelser, der følger af folkeretlige aftaler og andreinternationale regler, som til enhver tid er bindende for Kongeriget Danmark og omfatterGrønland. Hvis folkeretlige aftaler eller andre internationale regler er bindende forKongeriget Danmark, men ikke omfatter Grønland, er Grønlands Selvstyre ikke undergivetde forpligtelser, der følger af de folkeretlige aftaler eller andre internationale regler.Reglen i § 12, stk. 1, giver Naalakkersuisut ret til at forhandle og indgå folkeretlige aftalerinden for overtagne sagsområder, herunder råstofområdet, og dermed blandt andet folke-retlige aftaler vedrørende udnyttelse og eksport af uran og andre radioaktive mineraler.Efter selvstyrelovens § 12, stk. 4, er visse typer af aftaler ikke omfattet af selvstyretskompetence efter § 12, stk. 1. Sådanne aftaler skal indgås efter reglen i § 13. Reglen i § 12,stk. 4, omfatter folkeretlige aftaler, der berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, samt

folkeretlige aftaler, der skal gælde for Danmark, eller som forhandles inden for en inter-national organisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem.Efter § 13, stk. 1, skal regeringen underrette Naalakkersuisut forud for indledning afforhandlinger om folkeretlige aftaler, der har særlig betydning for Grønland. Reglens principblev lovfæstet for at understrege betydningen af en tidlig inddragelse af Grønlands Selv-styre. Hvis Naalakkersuisut ved underretningen fra regeringen tilkendegiver synspunkter,der ønskes inddraget i forhandlingerne, skal disse synspunkter på ligeværdigt grundlagindgå i forberedelserne til forhandlingerne.I sager, der alene vedrører Grønland, kan regeringen bemyndige Naalakkersuisut til at føreforhandlingerne under medvirken af udenrigstjenesten.Aftaler, hvor Danmark og Grønland i fællesskab har været inddraget i forhandlingerne,undertegnes af regeringen, i videst muligt omfang sammen med Naalakkersuisut.En folkeretlig aftale, der har særlig betydning for Grønland, skal inden indgåelsen elleropsigelsen forelægges Naalakkersuisut til udtalelse. Finder regeringen det nødvendigt atindgå aftalen uden tilslutning fra Naalakkersuisut, skal det i videst muligt omfang ske udenvirkning for Grønland. Denne pligt gælder ikke kun, når regeringen forhandler og indgårnye folkeretlige aftaler med særlig betydning for Grønland. Pligten gælder tilsvarende, hvisregeringen indleder forhandlinger om fortolkning eller ændring af eksisterende folkeretligeaftaler, der har særlig betydning for Grønland.Som nævnt følger det af selvstyrelovens § 12, stk. 4, sammenholdt med § 13, atNaalakkersuisut som udgangspunkt ikke er bemyndiget til selv at forhandle og indgåfolkeretlige aftaler, der vedrører Kongeriget Danmarks forsvars- eller sikkerhedspolitik.Reglen i § 12, stk. 4, vedrører kun folkeretlige aftaler med stater og internationaleorganisationer, jf. § 12, stk. 1. Reglen finder således som udgangspunkt ikke anvendelsepå aftaler, som Grønland indgår med private virksomheder, herunder privatretlige(kommercielle) aftaler. Reglen finder som udgangspunkt heller ikke anvendelse i tilfælde,hvor Grønland meddeler private eller offentligt ejede virksomheder begunstigende ogbetingede forvaltningsakter vedrørende deres (kommercielle) erhvervsaktiviteter,herunder råstoftilladelser eller tilladelser vedrørende andre privatretlige erhvervs-aktiviteter.Reglen i § 12, stk. 4, om forsvars- og sikkerhedspolitikken er en undtagelse til hovedregleni stk. 1 og angiver bestemte undtagne forhold. Reglen i § 12, stk. 4, må derfor som udgangs-punkt fortolkes således, at den ikke omfatter andre forhold end de to nævnte i stk. 4, detvil sige forsvarspolitiske og sikkerhedspolitiske forhold. Desuden må reglen i § 12, stk. 4,fortolkes under hensyntagen til den retlige og faktisk sammenhæng, hvori reglen indgår,herunder reglens og selvstyrelovens formål.Begrebet ”forsvars- og sikkerhedspolitikken” i § 12, stk. 4, må derfor som udgangspunktfortolkes på grundlag af begrebets almindelige (sædvanlige) sproglige betydning ogrækkevidde. Undtagelsen for så vidt angår forsvarspolitiske udenrigsanliggender måsåledes omfatte militære foranstaltninger og forhold, mens undtagelsen for så vidt angårsikkerhedspolitiske udenrigsanliggender må omfatte territoriale forhold og andre forholdvedrørende rigets sikkerhed. Undtagelsesreglen omfatter generelt ikke andreudenrigspolitiske områder eller forhold end dem, der er nævnt i reglen. Det indebærer,at reglen blandt andet ikke omfatter udenrigspolitik vedrørende økonomiske forhold,

handelsmæssige forhold, naturressourcemæssige forhold eller andre samfundsmæssigeforhold, herunder miljøforhold eller skatteforhold.I de specielle bemærkninger til § 12, stk. 4, anføres:”Ved afgørelsen af, hvorvidt en given forhandling må anses at berøre forsvars- ellersikkerhedspolitikken, vil det være af væsentlig betydning, om aftalen forhandles meddet pågældende lands udenrigs- og forsvarsmyndigheder, eller om der alene sigtes modforhandlinger mellem Naalakkersuisut og andre ressortmyndigheder i en fremmed stat– f.eks. miljømyndigheder eller skattemyndigheder.”Tilsvarende ressortmyndigheder vil blandt andet være råstofmyndigheder. Råstofområdeter således som udgangspunkt ikke omfattet af undtagelsen i § 12, stk. 4. Grønland kanderfor indgå folkeretligt forpligtende aftaler på råstofområdet, herunder forhandle og indgåsådanne aftaler med råstofmyndighederne i andre stater.Selvstyrelovens forord fastslår som nævnt, at loven er baseret på en overenskomst mellemNaalakkersuisut og den danske regering som ligeværdige parter. Forordet må værestyrende for lovens fortolkning, da forordet er en integreret del af loven.Undtagelsesreglen i § 12, stk. 4, kan således kun finde anvendelse, hvis det i det konkretetilfælde er nødvendigt for at varetage væsentlige forsvars- eller sikkerhedspolitiskeinteresser for Kongeriget Danmark, og hvis Grønlands interesse i at kunne anvendehovedreglen i § 12, stk. 1, i det konkrete tilfælde er mindre betydningsfuld (væsentlig)end Kongeriget Danmarks interesse i at kunne anvende undtagelsesreglen i stk. 4. Dennefortolkning understøttes af det statsretlige krav om i videst muligt omfang at fortolkenational ret i overensstemmelse med folkeretlige regler og grundsætninger, herunderretten til selvbestemmelse for folk efter folkeretten, princippet om ligebehandling af folkefter folkeretten samt princippet om proportionalitet.Efter selvstyrelovens § 12, stk. 4, er Naalakkersuisut ikke bemyndiget til selv at forhandlefolkeretlige aftaler inden for en organisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem.Grønland har i nogle internationale organisationer, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem,i en årrække forhandlet og indgået aftaler på vegne af Kongeriget Danmark. I selvstyre-kommissionens betænkning om selvstyre i Grønland anføres det om den tidligeregrønlandske fuldmagtslov, som havde en regel svarende til selvstyrelovens § 12, stk. 4:”I relation til internationale organisationer, hvor EU-medlemsstaterne ikke er selvstændigemedlemmer, og hvor EU derfor i disse organisationer kun har én stemme (fx fiskeri-organisationerne NAFO, NEAFC og NASCO), kan fuldmagtsordningen dog anvendes.”Der er således en retssædvane eller retlig praksis, som i nogle tilfælde giver Naalakkersuisutadgang til at forhandle og indgå folkeretlige aftaler på vegne af Kongeriget Danmark indenfor internationale organisationer, selvom Danmark er medlem af disse organisationer. Detmå afgøres konkret i det enkelte tilfælde, om Naalakkersuisut har adgang til at gøre dette.

Det grønlandske folk har ret til selvstændighed, herunder ret til selv at træffe beslutningom selvstændighed, hvis det grønlandske folk ønsker det. Det følger af selvstyrelovens § 21.I stk. 1 fastslås det, at det grønlandske folk selv træffer beslutning om selvstændighed.I selvstyrekommissionens kommissorium konstateres det også, at det grønlandskelandsstyre og den danske regering er enige om, at det tilkommer det grønlandske folk atafgøre, om Grønland ønsker selvstændighed. Det konstateres videre, at selvstændighedenda skal gennemføres ved indgåelse af en aftale derom efter reglerne i grundlovens § 19 omregeringens kompetence til at indgå folkeretlige aftaler og om kravet om Folketingessamtykke ved regeringens indgåelse af folkeretlige aftaler om blandt andet indskrænkningaf rigets område.Det samme konstateres i de almindelige bemærkninger til forslaget til selvstyreloven.Det bestemmes i selvstyrelovens § 21, stk. 2, at når det grønlandske folk har truffetbeslutning om selvstændighed, skal der indledes forhandlinger mellem regeringen ogNaalakkersuisut med henblik på gennemførelse af selvstændighed for Grønland. Detbestemmes videre i stk. 3, at en folkeretlig aftale mellem regeringen og Naalakkersuisutom gennemførelse af selvstændighed for Grønland skal indgås med samtykke fraInatsisartut og skal godkendes ved en folkeafstemning i Grønland. Aftalen skal endvidereindgås af regeringen med samtykke fra Folketinget efter reglerne derom i grundlovens § 19.

2.3 Grønlands rettigheder efter den folkeretligeaftale (overenskomsten) mellem regeringen ogNaalakkersuisut om selvstyreordningenI selvstyrlovens forord konstateres det som nævnt, at det grønlandske folk er et folk efterfolkeretten, og at det grønlandske folk har ret til selvbestemmelse.Det konstateres videre, at selvstyreloven i erkendelse deraf bygger på et ønske om atfremme ligeværdighed og gensidig respekt i partnerskabet mellem Danmark og Grønland.Derefter fastslås det, at selvstyreloven i overensstemmelse dermed bygger på en overens-komst (aftale) mellem Naalakkersuisut og den danske regering som ligeværdige parter.Selvstyrelovens forord har følgende ordlyd:”I erkendelse af, at det grønlandske folk er et folk i henhold til folkeretten med ret tilselvbestemmelse, bygger loven på et ønske om at fremme ligeværdighed og gensidigrespekt i partnerskabet mellem Danmark og Grønland. Loven bygger i overensstemmelsehermed på en overenskomst mellem Naalakkersuisut og den danske regering somligeværdige parter.”Den nævnte overenskomst (aftale) er således indgået mellem Naalakkersuisut og dendanske regering som ligeværdige parter, og den udgør grundlaget for selvstyreloven ogdens selvstyreordning.Overenskomsten udgør dermed en del af det retlige grundlag for fastsættelsen afselvstyrelovens nationale regler om gennemførelse af det grønlandske folks ret tilselvbestemmelse efter folkeretlige regler. Overenskomsten er således en folkeretlig aftalemellem Naalakkersuisut, som repræsentant for det grønlandske folk, og regeringen.En anden del af det retlige grundlag for fastsættelsen af selvstyrelovens nationale reglerom selvbestemmelse (selvstyre) er det grønlandske folks ret til selvbestemmelse efterfolkeretlige regler.Det grønlandske folks ret til selvbestemmelse efter folkeretlige regler begrænses ikke afselvstyrelovens regler.Det grønlandske folk er således et folkeretssubjekt (det har folkeretssubjektivitet) i forholdtil blandt andet de folkeretlige regler om folks ret til selvbestemmelse og den folkeretligeaftale (overenskomsten) mellem regeringen og Naalakkersuisut om fastsættelsen af selv-styrelovens nationale regler om gennemførelse af det grønlandske folks ret tilselvbestemmelse.Grønlands Selvstyre er som det grønlandske folks demokratisk valgte parlament/landsting(Inatsisartut) og regering/landsstyre (Naalakkersuisut) berettiget til at udøve det

grønlandske folks folkeretlige rettigheder som folk. Det gælder også for det grønlandskefolks rettigheder efter de folkeretlige regler om folks ret til selvbestemmelse og den folke-retlige aftale (overenskomsten) mellem regeringen og Naalakkersuisut om den grønlandskeselvstyreordning og fastsættelsen af selvstyrelovens regler derom.Efter folkeretten kan staten således ikke ensidigt ophæve eller begrænse Grønlands Selv-styres rettigheder efter folkeretten. Rettighederne omfatter blandt andet de folkeretligeregler om folks ret til selvbestemmelse og den folkeretlige aftale (”overenskomsten”)mellem regeringen og Naalakkersuisut om den grønlandske selvstyreordning og selvstyre-lovens regler derom.Det gælder, uanset om en sådan ophævelse eller begrænsning gennemføres af Folketingetved en ændring af selvstyreloven eller vedtagelse af en anden lov eller af regeringen ved enensidig opsigelse eller ændring af den folkeretlige aftale (”overenskomsten”) mellemregeringen og Naalakkersuisut om den grønlandske selvstyreordning eller ved indgåelse affolkeretlige aftaler med andre stater.Det gælder også, hvis en sådan ophævelse eller begrænsning gennemføres af regeringenved fortolkning og anvendelse af national ret, herunder grundlovens § 19 og/eller selvstyre-lovens kapitel 4 (§§ 11-16) om Naalakkersuisuts kompetencer i udenrigsforhold, og dennefortolkning og anvendelse ikke er i overensstemmelse med gældende ret, herunderfolkeretten og national ret.

2.4 Grundlovens § 19 om regeringens kompetencei udenrigsforhold må fortolkes og anvendes i overensstemmelsemed Grønlands rettigheder efter den folkeretlige aftale(overenskomsten) mellem regeringen og Naalakkersuisutom selvstyreordningenDet følger af folkeretten, at folkeretlige aftaler (”traktater”) er bindende for partnerneog skal opfyldes af parterne i god tro, og at en part ikke kan påberåbe sig national ret sombegrundelse for ikke at opfylde en folkeretlig aftale (traktat).Det er for eksempel fastslået i Wienerkonvention om traktatretten fra 1969. Konventionensartikel 26 og 27 om opfyldelse af traktater (folkeretlige aftaler) har følgende ordlyd i denengelske version:“Article26“Pacta sunt servanda”Every treaty in force is binding upon the parties to it and must be performed by them ingood faith.Article 27Internal law and observance of treatiesA party may not invoke the provisions of its internal law as justification for its failure toperform a treaty. This rule is without prejudice to article 46.”I den danske oversættelse har artikel 26 og 27 følgende ordlyd:”Artikel 26Pacta sunt servanda

Enhver ikraftværende traktat er bindende for dens deltagere og skal opfyldes af dem i godtro.Artikel 27Intern ret og overholdelse af traktaterEn deltager må ikke påberåbe sig bestemmelser i sit interne retssystem til retfærdiggørelseaf sin undladelse af at opfylde en traktat. Denne regel begrænser ikke rækkevidden afartikel 46.”Efter folkeretten kan regeringen således ikke fortolke og anvende den nationale regel igrundlovens § 19 om regeringens kompetencer i udenrigsforhold på en sådan måde, atregeringen dermed ensidigt ophæver eller begrænser Grønlands Selvstyres rettighederefter folkeretten, herunder efter den folkeretlige aftale (”overenskomsten”) mellemregeringen og Naalakkersuisut om selvstyreordningen.Hvis regeringen fortolker og anvender grundlovens § 19 på en sådan måde, atNaalakkersuisuts kompetencer i udenrigsforhold efter selvstyrelovens kapitel 4 (§§ 11-16)ophæves eller begrænses, vil det derfor være i strid med Naalakkersuisuts rettigheder efterfolkeretten. Det vil desuden være i strid med den folkeretlige aftale (”overenskomsten”)mellem regeringen og Naalakkersuisut om den grønlandske selvstyreordning.Hvis det måtte blive nødvendigt, vil Naalakkersuisut kunne få fastslået dette ved ind-bringelse af en sag derom for selvstyrelovens tvisteløsningsnævn for afgørelse af tvister(tvivlsspørgsmål) om selvstyrets kompetencer i forhold til staten.Reglerne om tvisteløsningsnævnet for afgørelse af kompetencetvister mellem selvstyretog staten findes i selvstyrelovens kapitel 6, § 19. Efter § 19 kan Naalakkersuisut ellerregeringen beslutte, at en uenighed (strid) om afgræsningen af kompetencerne forhenholdsvis selvstyret og staten skal indbringes for og afgøres af tvisteløsningsnævnet.Nævnet består af 2 medlemmer, der udpeges af regeringen, 2 medlemmer, der udpeges afNaalakkersuisut, samt 3 højesteretsdommere, der udpeges af Højesterets præsident og afhvilke den ene udpeges som formand. Hvis de 4 medlemmer, der er udpeget af regeringenog Naalakkersuisut, er enige, er sagen endelig afgjort. I modsat fald afgøres sagen af de 3højesteretsdommere.Tvisteløsningsnævnets afgørelser er bindende for både staten og selvstyret.Hvis tvisteløsningsnævnet for eksempel fastslår, at selvstyret har kompetencen i udenrigs-forhold vedrørende udnyttelse og eksport af uran og andre radioaktive mineraler, vil statenvære bundet af tvisteløsningsnævnets afgørelse.Statens bundethed vil følge af både de nationale regler i selvstyreloven og den folkeretligeaftale (overenskomsten) mellem regeringen og Naalakkersuisut om den grønlandskeselvstyreordning og selvstyrelovens regler derom.Statens bundethed og forpligtelse efter den folkeretlige aftale (overenskomsten) mellemregeringen og Naalakkersuisut medfører, at staten ikke ensidigt kan ophæve eller begrænseGrønlands Selvstyres rettigheder efter selvstyreloven som fastslået ved tvisteløsnings-nævnets afgørelse. Statens bundethed og forpligtelse følger endvidere af de forhold, atselvstyrelovens § 19 indeholder reglerne om tvisteløsningsnævnets afgørelse afkompetencetvister, og at disse regler er aftalt ved den folkeretlige aftale (overenskomsten)mellem regeringen og Naalakkersuisut.

3 Rigsfællesskabsretlige regler og rigsfællesskabsretlig aftaleom de lovgivende og udøvende myndigheders kompetencerSelvstyrelovens regler må fortolkes og avendes på grundlag af og inden for rammerne afrigsfællesskabsretlige regler og aftaler om Grønlands rettigheder og kompetencer medhensyn til selvbestemmelse og selvstyre. Nedenfor i dette afsnit omtales enkelte relevanterigsfællesskabsretlige regler og en enkelt rigsfællesskabsretlig aftale. Aftalen er overens-komsten mellem regeringen og Naalakkersuisut om den grønlandske selvstyreordning somfastsat i selvstyreloven.De rigsfællesskabsretlige regler er ligeledes statsretlige regler. De er dog statsretlige reglermed særlig betydning for rigsfællesskabet og de enkelte rigsdeles - Danmark, Færøerne ogGrønlands - kompetencer vedrørende lovgivende og udøvende magt og udenrigsforhold.Desuden regulerer reglerne kompetencefordelingen og delingen mellem de tre rigsdele somligestillede og ligeværdige parter i rigsfællesskabet. Endvidere følger det af folkeretligeaftaler (overenskomster) mellem regeringen og det færøske landsstyre om Færøerneshjemmestyre og regeringen og Naalakkersuisut om Grønlands Selvstyre, at den enkelteaftale er indgået og skal opfyldes af de to parter - regeringen og henholdsvis det færøskelandsstyre eller Naalakkersuisut - som ligeværdige parter.De rigsfællesskabsretlige regler må fortolkes og anvendes på grundlag af og i overens-stemmelse med de nævnte særlige forhold vedrørende reglerne.

I forbindelse med udarbejdelsen af forslaget til 1953-grundloven bad statsminister ErikEriksen i 1952 de to professorer Poul Andersen og Alf Ross udarbejde et responsum omGrønland og Færøernes statsretlige stilling. I responsummet bemærkede de blandt andet:”Med skrivelse af 11. ds. har hr. statsministeren anmodet os om i fællesskab at villeudarbejde et responsum vedrørende problemer, som rejser sig ved en eventuel ændring afGrønlands statsretlige stilling, hvorefter landet gøres til en integrerende del af riget medrepræsentation i rigsdagen, og samtidig et responsum vedrørende de ændringer i grund-loven, som måtte være ønskelige efter vedtagelsen af den såkaldte selvstyrelov forFærøerne. I denne anledning skal vi udtale følgende:Grønland er som dansk koloni undergivet det almindelige statsstyre i henhold til grund-loven, herunder lovgivningsmagten, uagtet Grønland ikke er eller efter grundloven kanblive repræsenteret på rigsdagen. Iøvrigt gælder grundlovens bestemmelser, f. eks. § 78om anholdelse og fængsling og § 80 om ejendomsretten, ikke på Grønland.Den påtænkte ændring i Grønlands statsretlige stilling vil kunne gennemføres ved engrundlovsbestemmelse om, at grundloven gælder for alle rigets dele, og at Grønland følgeligskal være repræsenteret på rigsdagen. Desuden må der antagelig gøres forbehold om, atvisse grundlovsparagraffer for Grønlands vedkommende kan fraviges, forsåvidt det efterde stedlige forhold må anses for påkrævet. Således med hensyn til §§ 71, 72 og 78, jfr. lovom rettens pleje i Grønland nr. 271 af 14. juni 1951, hvis indhold på forskellige punkter eruforeneligt med de nævnte paragraffer. Vi savner det fornødne grundlag for at udtale osom, hvorvidt der kan være anledning til at gøre tilsvarende forbehold med hensyn til denkommende grundlovs bestemmelser vedrørende valgret og valgbarhed til rigsdagen.Endelig vil det være naturligt i §§ 18 og 30 at ændre ordet ”landet” til ”riget”, idet efterden påtænkte ordning enhver anledning til at sondre mellem disse begreber er bortfaldet.De herefter fornødne grundlovsbestemmelser vil kunne affattes således:§ X.Bestemmelserne i denne grundlov gælder for alle dele af Danmarks rige. Som følge herafskal Grønland for fremtiden være repræsenteret på rigsdagen.Bestemmelserne i §§ … 71, 72 og 78 kan for Grønlands vedkommende fraviges ved lov, forså vidt dette efter de stedlige forhold må anses for påkrævet.§ 18 og § 30.”Landet” ændres til ”riget”.En grundlovsændring vedrørende Færøerne kan ikke anses for påkrævet som følge af lovenom Færøernes hjemmestyre. Denne lov er givet ud fra den forudsætning, at den trufneordning er forenelig med den gældende grundlov, og der ses ikke at være nogen anledningtil at opgive denne forudsætning.Medundertegnede Poul Andersen skal udover det ovenfor anførte udtale:En grundlovsbestemmelse, der giver anvisning på et særligt grønlandsk selvstyre, må ansesfor upåkrævet og uhensigtsmæssig. Spørgsmålet om et sådant selvstyre er formentlig ikkeaktuelt, og en selvstyrebestemmelse kan tænkes at få uheldige følger. Både de økonomiskeog andre forhold på Grønland vanskeliggør i øvrigt i høj grad indførelsen af et grønlandskselvstyre udover det kommunale selvstyre, som omhandles i den bestemmelse, der findes igrundlovens § 89.

En grundlovsbestemmelse, som åbner adgang til et færøsk selvstyre, som går ud over lovenom Færøernes hjemmestyre eller i øvrigt måtte kunne indføres uden nogen ny grundlovs-bestemmelse, må anses for uhensigtsmæssig.Medundertegnede Alf Ross ønsker som særlig folkeretskyndig at udtale:For Grønlands vedkommende opstår det spørgsmål, hvorledes en integration måbedømmes i forhold til Danmarks forpligtelse efter de Forenede Nationers Pagt. Sombekendt har Danmark anerkendt, at Grønland udgør et ikke-selvstyrende område, og at viderfor med hensyn til Grønland er underkastet forpligtelserne i pagtens kapitel XI, specieltforpligtelsen efter art. 73 (b) til ”at fremme selvstyre, at tage behørigt hensyn til folkenespolitiske ønsker og støtte dem i den fremadskridende udvikling af deres frie politiskeinstitutioner overensstemmende med hvert områdes og dets befolkningers særlige forholdsamt disses forskellige udviklingsgrad.”” (Understreget her.)Bemærkningerne til forslaget til 1953-grundloven findes i betænkning 1953 nr. 66 afgivetaf forfatningskommissionen af 1946 (Forfatningskommissionens betænkning). Ibemærkningerne til grundlovens § 1 anføres:”Denne paragraf, som ikke findes i den gældende grundlov, er foranlediget af den ændringi Grønlands statsretlige stilling, som forfatningsforslaget medfører. Grønland er efter dengældende grundlov såvel som efter tidligere grundlove undergivet det almindelige danskestatsstyre, herunder lovgivningsmagten; men iøvrigt gælder grundlovens bestemmelserikke for Grønland. Grønland er således ikke repræsenteret på rigsdagen, og f. eks.grundlovens § 78 om anholdelse og fængsling og § 80 om ejendomsretten gælder ikkepå Grønland.På baggrund af den omfattende ændring, der i disse år sker i Grønlands økonomiske ogsociale struktur, har de grønlandske tilforordnede i rigsdagens Grønlandsudvalg anmodetom, at der i grundloven optages en bestemmelse, hvorefter Grønland anerkendes som enintegrerende del af det danske rige og på lige fod med den øvrige befolkning repræsenterespå rigsdagen. Udvalget har i skrivelse af 17. marts 1952 til statsministeren tilsluttet sig dettesynspunkt, jfr. bilag 1.For kommissionen har foreligget et af de tilforordnede professorer Poul Andersen ogAlf Ross afgivet responsum (bilag 2) om Grønlands og Færøernes statsretlige stilling.Efter at der i kommissionen var konstateret enighed om det af rigsdagens Grønlandsudvalgforeslåede, bemyndigede statsministeren i skrivelse af 13. august 1952 (bilag 3) lands-høvdingen til at forhandle med landsrådet om Grønlands statsretlige stilling og dengrønlandske repræsentation i rigsdagen.I skrivelse af 29. oktober 1952 (bilag 4) har landshøvdingen meddelt, at landsrådetenstemmigt kunne tilslutte sig den af regeringen og kommissionen foreslåedebestemmelse.Den foreslåede paragraf vil medføre, at grundloven i sin helhed får gyldighed for Grønland.Som følge heraf vil Grønland blive repræsenteret i rigsdagen.På grund af Grønlands geografiske og klimatiske forhold har kommissionen dog anset detfor nødvendigt at foreslå, at visse af grundlovens bestemmelser for Grønlandsvedkommende kan fraviges ved lov.” (Understreget her.)

3.2 Hjemmestyre- og selvstyrelovenes bemærkningerog regler om færøske og grønlandske myndighedersligeværdighed i forhold til danske myndighederDet netop anførte følger også af forordene til og de første regler i lovene om Færøerneshjemmestyre og Grønlands Selvstyre.I lov nr. 137 af 23. marts 1948 om Færøernes hjemmestyre (det færøske hjemmestyrelov)konstateres det følgende i forordet og § 1:”I erkendelse af den særstilling, som Færøerne i national, historisk og geografisk henseendeindtager inden for riget, har rigsdagen i overensstemmelse med vedtagelse i Færøerneslagting vedtaget og vi ved vort samtykke stadfæstet følgende lov om Færøernesforfatningsmæssige stilling i riget:§ 1. Færøerne udgør inden for denne lovs rammer et selvstyrende folkesamfund i detdanske rige. I henhold hertil overtager det færøske folk ved sin folkevalgte repræsentation,lagtinget, og en af dette oprettet forvaltning, landsstyret, inden for rigsenheden ordningenog styrelsen af færøske særanliggender som angivet i denne lov.”I lov nr. 578 af 24. juni 2005 om de færøske myndigheders overtagelse af sager og sags-områder (den færøske overtagelseslov) konstateres det i forordet, at loven bygger påen folkeretlig aftale (overenskomst) om lovens hjemmestyreordning mellem Færøerneslandsstyre og regeringen som ligeværdige parter:”Denne lov bygger på en overenskomst mellem Færøernes landsstyre og den danskeregering som ligeværdige parter.”I lov nr. 579 af 24. juni 2005 om Færøernes landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler(den færøske udenrigskompetencelov) konstateres det på samme måde i forordet, at lovenbygger på en folkeretlig aftale (overenskomst) om lovens udenrigskompetenceordningmellem Færøernes landsstyre og regeringen som ligeværdige parter:”Denne lov bygger på en overenskomst mellem Færøernes landsstyre og den danskeregering som ligeværdige parter.”I lov nr. 473 af 12. juni 2009 om Grønlands Selvstyre (selvstyreloven) konstateres det påtilsvarende måde i forordet, at loven bygger på en folkeretlig aftale (overenskomst) omlovens selvstyreordning og udenrigskompetenceordning mellem Naalakkersuisut ogregeringen som ligeværdige parter:”I erkendelse af, at det grønlandske folk er et folk i henhold til folkeretten med ret tilselvbestemmelse, bygger loven på et ønske om at fremme ligeværdighed og gensidigrespekt i partnerskabet mellem Danmark og Grønland. Loven bygger i overensstemmelsehermed på en overenskomst mellem Naalakkersuisut og den danske regering somligeværdige parter.”

3.3 Hjemmestyre- og selvstyrelovenes regler omfærøske og grønlandske myndigheders kompetencervedrørende lovgivende og udøvende magtI den færøske hjemmestyrelov fra 1948 konstateres det i §§ 1-4, at de færøske myndighederkan overtage nogle bestemte sagsområder, der vedrører færøske særanliggender og ernævnt på en liste i bilaget til loven, og at lagtinget har den lovgivende magt og landsstyrethar den udøvende magt inden for overtagne sagsområder:”§ 1. Færøerne udgør inden for denne lovs rammer et selvstyrende folkesamfund i detdanske rige. I henhold hertil overtager det færøske folk ved sin folkevalgte repræsentation,lagtinget, og en af dette oprettet forvaltning, landsstyret, inden for rigsenheden ordningenog styrelsen af færøske særanliggender som angivet i denne lov.§ 2. De på den som bilag til denne lov vedføjede liste under A opførte sager og sagområderbetragtes principielt som færøske særanliggender. Det færøske hjemmestyre (de i § 1, pkt. 2,nævnte organer) kan bestemme, at alle disse sager og sagområder eller nogle af dem straksskal overgå til hjemmestyret med den følge, at dette overtager de dermed forbundneudgifter. Med den samme følge kan hjemmestyret på et senere tidspunkt bestemme, atsager og sagområder på listen, der ikke straks overtages, skal overgå til hjemmestyret. Påtilsvarende måde er hjemmestyret forpligtet til at overtage sager og sagområder, der eropført på listen, når det ønskes af rigsmyndighederne.§ 3. For de på listen under B opførte sagområders vedkommende afgøres det ved nærmereforhandling, om og i hvilket omfang disse spørgsmål kan henføres til færøskesæranliggender.§ 4. For de områder, der henhører under hjemmestyret, har dette den lovgivende ogadministrative myndighed. De af lagtinget vedtagne og af landsstyrets formandstadfæstede love benævnes lagtingslove.”Det følger af §§ 1 og 2 i loven fra 2005 om de færøske myndigheders overtagelse af sagerog sagsområder (den færøske overtagelseslov), at loven omfatter samtlige sagsområder,bortset fra nogle enkelte nævnte sagsområder, og at de færøske myndigheder kan overtagealle sagsområder, der er omfattet af loven og ikke allerede er overtaget:”§ 1. Denne lov omfatter samtlige sager og sagsområder, jf. dog stk. 2.Stk. 2. Loven omfatter ikke følgende sager og sagsområder:1) Statsforfatningen.2) Statsborgerskab.3) Højesteret.4) Udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik.5) Valuta- og pengepolitik.§ 2. Sager og sagsområder, som er omfattet af loven, overgår til de færøske myndighederpå tidspunkter, der fastsættes af de færøske myndigheder, jf. dog stk. 2 og 3.Stk. 2. Sager og sagsområder, der fremgår af den som bilag til loven tilføjede liste I, overgårtil de færøske myndigheder på tidspunkter, der fastsættes af de færøske myndigheder efterforhandling med de danske myndigheder.

Stk. 3. I det omfang flere sager og sagsområder er anført under samme nummer på den i stk.2 nævnte liste I, skal de pågældende sager og sagsområder overgå til de færøskemyndigheder på samme tidspunkt.”I overtagelseslovens §§ 3 og 4 konstateres det, at de færøske myndigheder har denlovgivende og udøvende magt inden for de sager og sagsområder, som overtages efter § 2:”§ 3. De færøske myndigheder har den lovgivende og udøvende magt inden for de sagerog sagsområder, der overgår efter § 2.Stk. 2. De færøske myndigheder overtager de udgifter og reale aktiver, der er direkteforbundet med en sag eller et sagsområde, som overgår.§ 4. Domstole, der bliver oprettet af de færøske myndigheder, har den dømmende magtpå Færøerne inden for samtlige sager og sagsområder.”Det følger af §§ 1-4 i lov om Grønlands Selvstyre fra 2009, at Grønlands Selvstyre kanovertage en lang række sagområder, der er angivet på to lister i bilaget til loven, og atInatsisartut har den lovgivende magt og Naalakkersuisut har den udøvende magt indenfor overtagne sagsområder:”Kapitel 1. Selvstyrets myndigheder samt domstolene§ 1. Grønlands Selvstyre har den lovgivende og udøvende magt inden for overtagnesagsområder. Domstole, der bliver oprettet af selvstyret, har den dømmende magt iGrønland inden for samtlige sagsområder. I overensstemmelse hermed er den lovgivendemagt hos Inatsisartut, den udøvende magt hos Naalakkersuisut og den dømmende magthos domstolene.Kapitel 2. Selvstyrets overtagelse af sagsområder§ 2. Grønlands Selvstyre kan bestemme, at de sagsområder, der fremgår af lovens bilag,skal overgå til selvstyret.Stk. 2. I det omfang flere sagsområder er anført under samme litra eller nummer i lovensbilag, skal de pågældende sagsområder overgå til Grønlands Selvstyre på samme tidspunkt,jf. dog stk. 3.Stk. 3. Grønlands Selvstyre kan bestemme, at en del af de sagsområder, der er anførtpå liste I, litra b og liste II, nr. 15, 25 og 27 i lovens bilag, skal overgå til selvstyret.§ 3. Sagsområder, der fremgår af bilagets liste I, overgår til Grønlands Selvstyre påtidspunkter, der fastsættes af selvstyret.Stk. 2. Sagsområder, der fremgår af bilagets liste II, overgår til Grønlands Selvstyrepå tidspunkter, der fastsættes af selvstyret efter forhandling med rigsmyndighederne.§ 4. Naalakkersuisut og regeringen kan aftale, at sagsområder, der alene vedrørergrønlandske anliggender, og som ikke er nævnt i bilaget, kan overtages af GrønlandsSelvstyre.”Hjemmestyre- og selvstyrelovenes regler om overførsel af lovgivende og udøvende magter som nævnt baseret på en folkeretlig ret til selvbestemmelse og folkeretlige aftaler(overenskomster) om hjemmestyre- og selvstyreordningerne mellem regeringen oghenholdsvis Færøernes landsstyre og Naalakkersuisut. Som det også er nævnt ovenforer hjemmestyre- og selvstyrelovenes regler om kompetenceoverførsel også baseret på

de rigsfællesskabsretlige regler og principper om, at alle tre rigsdele - Danmark, Færøerneog Grønland - er ligestillede i forhold til hinanden og til grundlovens regler, og at alle trerigsdele og deres interesser skal behandles lige og være ligeværdige.Det følger deraf, at staten ikke ensidigt kan ophæve eller begrænse hjemmestyre-og selvstyremyndighedernes kompetencer og rettigheder efter hjemmestyre- ogselvstyrelovenes regler om overførsel af lovgivende, udøvende og dømmende magt.En sådan ophævelse eller begrænsning kan alene ske på grundlag af en ny folkeretlig aftale(overenskomst) derom mellem regeringen og henholdsvis Færøernes landsstyre ellerNaalakkersuisut.En sådan ophævelse eller begrænsning kan således ikke gennemføres af Folketinget veden ændring af hjemmestyrelovene eller selvstyreloven eller vedtagelse af en anden lov.En sådan ophævelse eller begrænsning kan heller ikke gennemføres af regeringen veden ensidig opsigelse eller ændring af den folkeretlige aftale (”overenskomsten”) mellemregeringen og henholdsvis Færøernes landsstyre eller Naalakkersuisut om henholdsvis den færøske hjemmestyreordning eller den grønlandske selvstyreordning.En sådan ophævelse eller begrænsning kan endvidere ikke gennemføres af regeringen vedfortolkning og anvendelse af national ret, herunder grundloven og/eller selvstyreloven, i detomfang fortolkningen eller anvendelse ikke er i overensstemmelse med gældende ret,herunder folkeretten og national ret.Regeringen kan således ikke ophæve eller begrænse Naalakkersuisuts udenrigs-kompetencer efter selvstyrelovens kapitel 4 (§§ 11-16) ved regeringens fortolkning oganvendelse af national ret, herunder grundlovens § 19 og/eller selvstyrelovens kapitel 4,i det omfang fortolkningen eller anvendelsen ikke er i overensstemmelse med gældenderet. Det gælder, uanset om regeringens fortolkning og anvendelse er i strid med folkeretligeeller rigsfælleskabsretlige regler eller aftaler (overenskomster) eller rigetsstatsforfatningsret eller nationale ret i øvrigt.Som nævnt ovenfor i afsnit 2.4 er den lovgivende og udøvende magt og andre kompetencerpå overtagne sagsområder således overført fra staten til Grønlands Selvstyre. Og medhensyn til denne overførsel er staten bundet og forpligtet efter både de nationale regler iselvstyreloven og den folkeretlige aftale (overenskomsten) mellem regeringen ogNaalakkersuisut om den grønlandske selvstyreordning og selvstyrelovens regler derom.Det anførte ovenfor i afsnit 2 og dette afsnit 3 og andre forhold indebærer, at kompetence-overførslen netop er en egentlig kompetenceoverførsel, og at kompetenceoverførslen ikkei stedet for eksempel er en kompetencedelegation eller en kompetencebemyndigelse ellerfuldmagt fra de danske myndigheder til de grønlandske myndigheder.

4 Andre statsretlige regler om de lovgivende og udøvendemyndigheders kompetencer og rammer for Grønlandsudøvelse af kompetencerne4.1 Grundlovens § 3 om de lovgivende og udøvende(administrative) myndigheder og deres lovgivende og udøvendemagtDet følger af grundlovens § 3, at den lovgivende magt er hos regeringen (kongen) ogFolketinget i forening, og at den udøvende magt er hos regeringen (kongen):”§ 3. Den lovgivende magt er hos kongen og folketinget i forening. Den udøvende magter hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.”Reglerne i § 3 må fortolkes og anvendes i sammenhæng med reglen i § 1 om, at grundlovengælder for alle dele af Kongeriget Danmark:”§ 1. Denne grundlov gælder for alle dele af Danmarks Rige.”Efter § 1 gælder grundloven således for alle tre rigsdele: Danmark, Færøerne og Grønland.Når § 3 fortolkes i sammenhæng med § 1 følger det således af § 3, at den lovgivende magti alle dele af riget er hos regeringen og Folketinget i forening, og at den udøvende magt i alledele af riget er hos regeringen.Hvis indholdet og virkningerne af § 3 skulle fastlægges ved en sådan ren ordlydsfortolkningaf § 3 i sammenhæng med § 1, ville den lovgivende og udøvende magt for en rigsdel ikkekunne overføres til rigsdelens myndigheder. Dermed ville de færøske myndigheder ikkekunne have den lovgivende og udøvende magt inden for overtagene sagsområder efterreglerne derom i den færøske hjemmestyrelov fra 1948 og den færøske overtagelseslovfra 2005. Desuden ville de grønlandske myndigheder ikke kunne have den lovgivendeog udøvende magt efter reglerne derom i lov om Grønlands Selvstyre fra 2009.Det følger dog klart af hjemmestyre og selvstyrelovene og de danske, færøske oggrønlandske myndigheders praksis og sædvaner vedrørende lovene og aftaler(overenskomster) om lovene, at lovene med fuld retsvirkning har overført den lovgivendeog udøvende magt på overtagne sagsområder fra de danske myndigheder til henholdsvisde færøske eller grønlandske myndigheder.Desuden følger det af forarbejderne til § 1 i grundloven fra 1953, at den daværende alleredegældende færøske hjemmestyrelov fra 1948 og den dermed etablerede hjemmestyre-ordning var i overensstemmelse (”forenelig”) med den gældende grundlov fra 1915 og ogsåville være i overensstemmelse med den kommende nye grundlov fra 1953. Det følgerendvidere af forarbejderne til § 1 i grundloven fra 1953, at en fremtidig lov om grønlandskselvstyre og den dermed etablerede selvstyreordning også ville være i overensstemmelse(”forenelig”) med den kommende nye grundlov fra 1953, og at en grundlovsregel deromeller en ændring af grundloven i øvrigt som følge deraf derfor var unødvendig oguhensigtsmæssig.Det følger således af gældende ret (rigsfælleskabsret og statsret), at indholdet ogvirkningerne af § 3 ikke skal fastlægges ved en sådan ren ordlydsfortolkning af § 3 isammenhæng med reglen om riget (”Danmarks Rige”) i § 1.

Det følger i stedet af gældende ret (rigsfælleskabsret og statsret), at indholdet ogvirkningerne af § 3 skal fastlægges ved en fortolkning af § 3 i sammenhæng med § 1 samthjemmestyre og selvstyrelovene og de danske, færøske og grønlandske myndighederspraksis og sædvaner vedrørende lovene og folkeretlige aftaler (overenskomster) om loveneog deres hjemmestyre og selvstyreordninger.Det følger af det ovenfor anførte og andre forhold, at reglerne i § 3 er regler om magt-adskillelse (og blandt andet forfølger retssikkerhedsmæssige formål) og ikke i stedetfor eksempel regler om magtfordeling.Det følger også af det ovenfor anførte og andre forhold, at reglerne i § 3 i forhold til defærøske og grønlandske hjemme- og selvstyremyndigheder (og deres kompetencer efterhjemme- og selvstyrelovene) ligeledes er regler om magtadskillelse (og blandt andetforfølger retssikkerhedsmæssige formål) og ikke i stedet for eksempel regler ommagtfordeling.Hvis reglerne i § 3 i stedet var regler om magtfordeling, ville den lovgivende og udøvendemagt således være fordelt til og hos de danske lovgivende og udøvende myndigheder veden grundlovsregel og dermed ikke kunne overføres til hjemmestyre- og selvstyre-myndighederne ved de almindelige hjemmestyre- og selvstyrelove.

4.2 Eksempler på andre regler i grundloven om lovgivende ogudøvende myndigheders kompetencer vedrørende bestemteforhold (pålæggelse af skat (§§ 43 og 46), afholdelse af udgifter(§§45 og 46) og ekspropriation af ejendom (§ 73))Grundloven indeholder også en række andre regler om de danske lovgivende og udøvendemyndigheders kompetencer vedrørende bestemte forhold.Kompetencerne fremgår enten direkte af regler om en bestemt myndigheds kompetenceeller indirekte af regler om bestemte forholds regulering, afgørelse eller foretagelse ved”lov” eller ved en bestemt myndigheds beslutning, handling eller disposition.Nedenfor i dette og det næste afsnit omtales nogle enkelte eksempler på sådanne reglerog deres betydning for færøske og grønlandske myndigheders kompetencer vedrørendede omfattede forhold.Med hensyn til regulering og opkrævning af skat fremgår det af § 43, at en skat alene kanpålægges, forandres eller ophæves ved en lov, og af § 46, stk. 1, at skatter ikke må opkræves,før finansloven eller en midlertidig finanslov er vedtaget.Med hensyn til afholdelse af udgifter fremgår det af § 45, at forslag til en finanslov eller ivisse tilfælde en midlertidig finanslov skal fremsættes for Folketinget og derefter vedtagesaf Folketinget, og af § 46, stk. 2, at ingen udgift må afholdes uden hjemmel i en afFolkeringet vedtaget finanslov eller midlertidig finanslov.Med hensyn til ekspropriation fremgår det af § 73, stk. 1, at ejendomsretten er ukrænkelig,at ejendom kun kan kræves afstået (eksproprieres), hvis almenvellet kræver det, og atekspropriation kun kan ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning. Det anføres viderei stk. 2, at når et lovforslag vedrørende ekspropriation af ejendom er vedtaget, kan entredjedel af Folketingets medlemmer indenfor en frist af tre søgnedage fra forslagetsendelige vedtagelse kræve, at det først indstilles til kongelig stadfæstelse, når nyvalg til

Folketinget har fundet sted, og forslaget påny er vedtaget af det derefter sammentrædendefolketing. Desuden fremgår det af stk. 3, at ethvert spørgsmål om ekspropriationsaktenslovlighed og erstatningens størrelse kan indbringes for domstolene, og at prøvelsen aferstatningens størrelse ved lov kan henlægges til domstole oprettet i dette øjemed.De nævnte regler i §§ 43, 45, 46 og 73 må fortolkes og anvendes i sammenhæng med § 1.Reglen i § 1 bestemmer som nævnt, at grundloven gælder for alle dele af KongerigetDanmark og dermed for alle tre rigsdele: Danmark, Færøerne og Grønland.Når de nævnte love fortolkes i sammenhæng med § 1 følger det således af reglerne, atkompetencerne efter reglerne med krav om ”lov” i alle dele af riget er hos regeringen ogFolketinget i forening som lovgivere, og at kompetencer efter de fleste af reglerne i øvrigti alle dele af riget er hos Folketinget.Hvis indholdet og virkningerne af §§ 43, 45, 46 og 73 skulle fastlægges ved en sådan renordlydsfortolkning af reglerne i sammenhæng med § 1, ville kompetencerne efter §§ 43, 45,46 og 73 for en rigsdel ikke kunne overføres til rigsdelens lovgivende myndigheder. Dermedville de færøske myndigheder ikke kunne have kompetencerne efter §§ 43, 45, 46 og 73 forFærøerne, og kompetencerne efter reglerne ville således ikke kunne udøves af det færøskelagting i overensstemmelse med lagtingets lovgivende magt efter den færøske hjemme-styrelov fra 1948 og den færøske overtagelseslov fra 2005. Desuden ville de grønlandskemyndigheder ikke kunne have kompetencerne efter §§ 43, 45, 46 og 73 for Grønland, ogkompetencerne efter reglerne ville således ikke kunne udøves af Inatsisartut i overens-stemmelse med Inatsisartuts lovgivende magt efter lov om Grønlands Selvstyre fra 2009.Som nævnt ovenfor følger det dog klart af hjemmestyre og selvstyrelovene og de danske,færøske og grønlandske myndigheders praksis og sædvaner vedrørende lovene og aftaler(overenskomster) om lovene, at lovene med fuld retsvirkning har overført den lovgivendeog udøvende magt på overtagne sagsområder fra de danske myndigheder til henholdsvisde færøske eller grønlandske myndigheder. Som også nævnt ovenfor følger det afforarbejderne til § 1 i grundloven fra 1953, at hjemmestyre og selvstyrelovene og de dermedskabte hjemmestyre og selvstyreordninger er i overensstemmelse (”forenelige”) medgrundloven og således har fulde retsvirkninger i overensstemmelse med deres indhold.Det følger således af gældende ret (rigsfælleskabsret og statsret), at indholdet ogvirkningerne af §§ 43, 45, 46 og 73 ikke skal fastlægges ved en sådan ren ordlydsfortolkningaf reglerne i sammenhæng med reglen om riget (”Danmarks Rige”) i § 1.Det følger i stedet af gældende ret (rigsfælleskabsret og statsret), at indholdet ogvirkningerne af §§ 43, 45, 46 og 73 skal fastlægges ved en fortolkning af reglerne isammenhæng med § 1 samt hjemmestyre og selvstyrelovene og de danske, færøske oggrønlandske myndigheders praksis og sædvaner vedrørende lovene og folkeretlige aftaler(overenskomster) om lovene og deres hjemmestyre og selvstyreordninger.Det følger endvidere af gældende ret (rigsfælleskabsret og statsret), at kompetencerneefter §§ 43, 45, 46 og 73 - med hensyn til overtagne sagsområder - for Færøerne er hosden færøske lovgivende myndighed (lagtinget) og for Grønland er hos den grønlandskelovgivende myndighed (Inatsisartut).

4.3 Særligt om grundlovens regler omlovgivende og udøvende myndighederskompetencer vedrørende udenrigsforhold (§ 19)Grundlovens § 19 indeholder nogle andre regler om de danske lovgivende og udøvendemyndigheders kompetencer vedrørende bestemte forhold. Reglerne i § 19 regulerer blandtandet myndighedernes kompetencer vedrørende udenrigsforhold (udenrigsanliggender),der i § 19 omtales som ”mellemfolkelige anliggender”.Grundlovens § 19 har følgende ordlyd:”§ 19. Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden folketingetssamtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger eller indskrænker rigetsområde, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets medvirken ernødvendig, eller som iøvrigt er af større betydning. Ej heller kan kongen uden folketingetssamtykke opsige nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået med folketingetssamtykke.Stk. 2. Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kongenikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat.Foranstaltninger, som kongen måtte træffe i medfør af denne bestemmelse, skal straksforelægges folketinget. Er folketinget ikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldestil møde.Stk. 3. Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringenrådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmereregler om det udenrigspolitiske nævn fastsættes ved lov.” (Understreget her.)Det fremgår således af § 19, stk. 1, at regeringen (kongen) ”handler på rigets vegne imellemfolkelige anliggender” (understreget her). Det anføres videre, at regeringen dogalene med Folketinges samtykke kan foretage en handling, der forøger eller indskrænkerrigets område, eller indgå en forpligtelse, til hvis opfyldelse Folketingets medvirken ernødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning.De nævnte regler i § 19 må fortolkes og anvendes i sammenhæng med § 1. Reglen i § 1bestemmer som nævnt, at grundloven gælder for alle dele af Kongeriget Danmark ogdermed for alle tre rigsdele: Danmark, Færøerne og Grønland.Når § 19 fortolkes i sammenhæng med § 1 følger det således for eksempel af § 19, stk. 1,at udenrigskompetencen efter denne regel er hos regeringen (kongen) som den udøvendemagt.Hvis indholdet og virkningerne af § 19, stk. 1, skulle fastlægges ved en sådan ren ordlyds-fortolkning af § 19, stk. 1, i sammenhæng med § 1, ville udenrigskompetencen efter § 19,stk. 1, for en rigsdel ikke kunne overføres til rigsdelens udøvende myndighed. Dermed villede færøske myndigheder ikke kunne have udenrigskompetence efter § 19, stk. 1, forFærøerne. Udenrigskompetencen efter § 19, stk. 1, ville således ikke kunne udøves af detfærøske landsstyre i overensstemmelse med landsstyrets udøvende magt og udenrigs-kompetence efter den færøske hjemmestyrelov fra 1948 og den færøske udenrigs-kompetencelov fra 2005. Desuden ville de grønlandske myndigheder ikke kunne haveudenrigskompetence efter § 19, stk. 1, for Grønland. Udenrigskompetencen efter § 19, stk. 1,ville således ikke kunne udøves af Naalakkersuisut i overensstemmelse med

Naalakkersuisuts udøvende magt og udenrigskompetence efter lov om Grønlands Selvstyrefra 2009.Som nævnt ovenfor følger det dog klart af hjemmestyre og selvstyrelovene og de danske,færøske og grønlandske myndigheders praksis og sædvaner vedrørende lovene og aftaler(overenskomster) om lovene, at lovene med fuld retsvirkning har overført den lovgivendeog udøvende magt på overtagne sagsområder fra de danske myndigheder til henholdsvisde færøske eller grønlandske myndigheder. Som også nævnt ovenfor følger det afforarbejderne til § 1 i grundloven fra 1953, at hjemmestyre og selvstyrelovene og de dermedskabte hjemmestyre og selvstyreordninger er i overensstemmelse (”forenelige”) medgrundloven og således har fulde retsvirkninger i overensstemmelse med deres indhold.Det følger således af gældende ret (rigsfælleskabsret og statsret), at indholdet ogvirkningerne af § 19 ikke skal fastlægges ved en sådan ren ordlydsfortolkning af § 19 isammenhæng med reglen om riget (”Danmarks Rige”) i § 1.Det følger i stedet af gældende ret (rigsfælleskabsret og statsret), at indholdet ogvirkningerne af § 19 skal fastlægges ved en fortolkning af § 19 i sammenhæng med § 1 samthjemmestyre og selvstyrelovene og de danske, færøske og grønlandske myndighederspraksis og sædvaner vedrørende lovene og folkeretlige aftaler (overenskomster) om loveneog deres hjemmestyre og selvstyreordninger.Det følger endvidere af gældende ret (rigsfælleskabsret og statsret), at udenrigs-kompetencerne efter § 19 - med hensyn til overtagne sagsområder - for Færøerne erhos de færøske lovgivende og udøvende myndigheder (lagtinget og landsstyret) og forGrønland er hos de grønlandske lovgivende og udøvende myndigheder (Inatsisartut ogNaalakkersuisut).Som nævnt ovenfor i afsnit 2.4 og 3.3 er den lovgivende og udøvende magt og andrekompetencer på overtagne sagsområder således overført fra staten til Grønlands Selvstyre.Og med hensyn til denne overførsel er staten bundet og forpligtet efter både de nationaleregler i selvstyreloven og den folkeretlige aftale (overenskomsten) mellem regeringen ogNaalakkersuisut om den grønlandske selvstyreordning og selvstyrelovens regler derom.Det anførte ovenfor i afsnit 2, 3 og dette afsnit 4 og andre forhold indebærer, at udenrigs-kompetenceoverførslen netop er en egentlig kompetenceoverførsel, og at kompetence-overførslen ikke i stedet for eksempel er en kompetencedelegation eller enkompetencebemyndigelse eller fuldmagt fra de danske myndigheder til de grønlandskemyndigheder.

danske regering og landsting eller andre repræsentanter for folkene i Island, Færøerne ogGrønland. Efter lovene og ordningerne har Island, Færøerne og Grønland i forskelligt omfangovertaget og kunnet overtage den lovgivende og/eller den udøvende magt på bestemtesagsområder.Det fremgår af de forskellige hjemmestyre- og selvstyrelove samt aftaler og andredokumenter vedrørende hjemmestyre- og selvstyreordningerne, at den danske regeringgennem årene har givet udtryk for forskellige, ændrede og i et vist omfang modstridendeopfattelser vedrørende overførlige sagsområder.Med overførlige sagsområder menes her de sagsområder, der i overensstemmelse medgrundloven kan overtages af hjemmestyre- og selvstyremyndighederne, således at dehar den lovgivende og udøvende magt og de øvrige kompetencer på sagsområderne.Nedenfor i dette afsnit omtales nogle få eksempler på regeringens forskellige, ændredeog modstridende opfattelser vedrørende overførlige sagsområder.Som baggrund for disse eksempler kan det nævnes, at reglen i den nugældende grundlovs§ 3 om den lovgivende, udøvende og dømmende magt stort set har haft samme indhold ide forskellige grundlove siden den første grundliv af 5. juni 1849 til og med den gældendegrundlov af 5. juni 1953.I de forskellige grundlove har reglen følgende ordlyd:

Grundloven fra 1849:”§ 2. Den lovgivende Magt er hos Kongen og Rigsdagen i Forening. Den udøvende Magter hos Kongen. Den dømmende Magt er hos Domstolene.”Grundloven fra 1866:”§ 2. Den lovgivende Magt er hos Kongen og Rigsdagen i Forening. Den udøvende Magter hos Kongen. Den dømmende Magt er hos Domstolene.”Grundloven fra 1915:”§ 2. Den lovgivende Magt er hos Kongen og Rigsdagen i Forening. Den udøvende Magter hos Kongen. Den dømmende Magt er hos Domstolene.”Grundloven fra 1953:”§ 3. Den lovgivende magt er hos kongen og folketinget i forening. Den udøvende magter hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.”Som eksempler på regeringens forskellige, ændrede og i et vist omfang modstridendeopfattelser vedrørende overførlige sagsområder kan nævnes sagsområderne omfattendeformueret, familieret, arveret samt retsplejen. Formue-, familie- og arveret var tidligereomfattet af et bredere retsområde med betegnelsen borgerlig ret.I forbindelse med omtalen af eksemplerne vil enkelte love for Island også blive nævnt.Indledningsvist skal disse love kort omtales.Lov nr. 1 af 2. januar 1871 om Islands forfatningsmæssige stilling i riget medførte, at Islandfik et vist omfang af selvbestemmelse. Det skete på den måde, at Island overtog en rækkeretsområder som særlige anliggender. Efter Forfatningslov om Islands særlige anliggenderaf 5. januar 1874 var den lovgivende magt for disse særlige anliggender hos kongen og detIslandske Alting i forening.

Ved forfatningslov af 3. oktober 1903 om forandring i forfatningslov for Islands særligeanliggender af 5. januar 1874 fik Island i et vist omfang også selvbestemmelse i forholdtil den udøvende magt vedrørende Islands særlige anliggender. Det følger således af loven,at kongens myndighed skulle udøves gennem en minister for Island. Ministeren for Islandmåtte ikke varetage andre ministerposter og ministeren skulle skrive og tale islandsk,ligesom ministeren skulle være bosat i Reykjavik. Det følger ligeledes af lovens § 2, atministeren for Island var ansvarlig for regeringens førelse under ansvar for Altinget.I lov nr. 1 af 2. januar 1871 om Islands forfatningsmæssige stilling i riget angives følgendeområder som Islands særlige anliggender:”1. Den borgerlige Ret, Strafferetten og den hertil hørende Retspleie, dog at en Omordningaf Høiesterets Stilling som øverste Instans i islandske Retssager ikke kan ske udenmedvirkning af Rigets almindelige Lovgivningsmagt;2. Politivæsen;3. Kirke- og Undervisningsvæsen;4. Læge- og Sundhedsvæsen;5. Kommunal- og Fattigvæsen;6. Veivæsen samt det stedlige Postvæsen;7. Landvæsen, Fiskeri, Handel, Søfart og andet Næringsbrug;8. det direkte og indirekte Skattevæsen;9. de offentlige Eiendomme, Stiftelser og Fonds.” (Understeget her)I bilaget til lov nr. 137 af 23. marts 1948 om Færøernes hjemmestyre angives følgendeområder som særanliggender for Færøerne:”Færøske særanliggenderListe AFølgende områder betegnes som særanliggender, således at de straks overgår til detfærøske selvstyre eller senere overføres til dette efter begæring fra lagtinget ellerregeringen.1) Færøernes egen styrelsesordning inden for de ved nyordningen angivne rammer.(Herunder falder - inden for de nævnte rammer - bestemmelser om lagtinget, lovom valg til dette, det administrative styre, lagtingslovenes tilblivelse, vedtagelse ogstadfæstelse og deres bekendtgørelse, egne tjenestemænds ansættelse, afskedigelse,tjenestevilkår, lønning og pensionering).2) Kommunale forhold. (Herunder falder kommunernes styre, tilsynet med dem,kommunale skatter).3) Bygnings- og brandvæsen, byplaner, boligspørgsmål, lejespørgsmål, folkeregister.4) Sundhedsvæsen, lægevæsen, jordemodervæsen, hospitalsvæsen, apotekervæsen.(Herunder falder embedslægerne, kvaksalverlovgivning, bekæmpelse af tuberkuloseog andre smitsomme sygdomme, sindssygevæsenet, vaccination).

5) Den offentlige forsorg. - Særforsorg. - Folkeforsikring. - Lovpligtig ulykkesforsikring.- Arbejdere, arbejdsforhold, lærlinge, medhjælpere, ferie.6) Direkte og indirekte skatter. (Herunder falder også stempelafgift, afgift aftotalisatorspil, afgift af særligt færøsk lotteri, medens afgifter for ekspedition, somskifteafgifter, retssportler, tinglysningsafgifter tilfalder den, der bekostervedkommende institution).7) Bevillingsret og i det hele dispositionsret over alle egne indtægter. - Ordningen afregnskabsføring, revision og decision med hensyn til egne indtægter og udgifter.8) Godkendelse af havneafgifter.9) Skolevæsenet. (Herunder falder både folkeskolen, eksamensskoler og kursus, lærer-uddannelse, folkehøjskoler, efterskoler, ungdoms- og aftenskoler, husholdningsskolerog fagskoler som handelsskoler, tekniske skoler, navigationsskoler osv.)10) Arkiver, biblioteker, museer. (Herfra undtages statens arkivsager, forbehold tages ompligtaflevering til Det kgl. Bibliotek).11) Bygningsfredning, naturfredning.12) Havne, kystsikring, kanaler, vandkraftanlæg, trafikvæsen, herunder veje, jernbaner,sporveje, færgevæsen, omnibus- og fragtkørsel. Motor- og færdselsforhold. - Stedligtpost- og telegraf- og telefonvæsen. - Elektriske anlæg.13) Landbo- og landvæsensforhold. (Herunder almindelig landbolovgivning, fæste,forpagtning, udstykning, udskiftning, husmandsbrug, planteavlen, husdyravlen,havebrug, landbrugets bierhverv, grundforbedring, skovvæsen). - Veterinærvæsenet.– Bekæmpelse af skadedyr. Husdyr, voldgift, dyreværn, hundelov. - Jagt og fredningaf dyr på territoriet. - Fiskeri og fredning af fisk på territoriet. - Matrikelsvæsen.14) Teater- og biografbevillinger, forlystelser. - Indsamlinger og bortlodninger. -Strandinger. - Hittegods. - Giftstoffer, eksplosive stoffer, våben.15) Forsynings- og produktions- og fordelingsspørgsmål. - Priskontrol, maksimalpriser.- Rationeringer, rabat- og tilskudsordninger. - Tantiéme- og udbyttebegrænsning.- Omløben med varer. - Regler om stærke drikke. - Regler om lukketid. - Beværtningog gæstgiveri. - Næringsvæsenet. - Handels- og foreningsregistre. - Skibsregistrering.- Mæglere, translatører, dispachører, vejere, målere. - Revisorer. - Oplagshuse. -Kommission, agentur, handelsrejsende. - Agentur for udenlandske firmaer. -Bogføringsvæsenet. - Kreditforeninger o lign, stedlig forsikringsvirksomhed.16) Stedligt overformynderi. - Tinglysning. - Turistvæsen. - Ekspropriation til særformål.- Bestemmelser om fremstillingen af tryksager. - Specielle bestemmelser om særligtidsregning.Liste BFølgende områder gøres til genstand for yderligere forhandling, før der tages endelig stillingtil, om og i hvilket omfang de kan anerkendes som særanliggender:1) Folkekirken. (Herunder falder hele den kirkelige ordning, ritualerne, kirkens tjeneste-mænd, deres løn og pension, kirker, kirkegårde, udtrædelse og indtrædelse ifolkekirken, menighedsråd, valgmenigheder, sognebåndsløsning). - De frafolkekirken afvigende trossamfund, helligdagslovgivningen.

2) Politiet.3) Råstoffer i undergrunden. - Radio. - Luftfart.4) Jordfonden.5) Import- og eksportkontrol.”Sagsområderne omfattende formueret, familieret, arveret samt retsplejen er ikke nævnt pålisten over, hvilke sagsområder der kan overtages. Det betyder, at der ikke ved lov nr. 137 af23. marts 1948 om Færøernes Hjemmestyre var adgang til at overtage disse sagsområder.I Statsministeriets skrivelse af 23. december 1975 er det anført, at følgende sagsområderikke kan overføres som led i en hjemmestyreordning:”1. Statsforfatningen, herunder de øverste statsmyndigheder, valgret og valgbarhed tilfolketinget, rigsdelens repræsentation i folketinget, retsplejen ogfrihedsrettighederne.2. Statsborgerbegrebet, pas, visa, statssymboler (hvilket ikke udelukker etablering aflokale ordninger, jfr. hjemmestyrelovens §§ 10-12).3. Udenrigspolitiske anliggender. En adgang for hjemmestyret til selv at indgå aftalervedrørende forhold, der udelukkende angår den pågældende rigsdel, bygger påkonkrete fuldmagter fra rigets myndigheder, og kun disse kan forpligtes folkeretligt(hjemmestyrelovens § 8, stk. 4).4. Forsvar.5. Rigets finanser, Nationalbanken, seddeludstedelse, mønt, mål og vægt, valuta.6. De almindelige lovsystemer for personret, familieret, arveret samt formueret.7. Strafferetspleje, fængselsvæsen.” (Understreget her)I lov nr. 577 af 29. november 1978 om Grønlands Hjemmestyre er følgende sagsområderoplistet som de områder, der kan overføres til Grønlands hjemmestyre:”1. Grønlands styrelsesordning.2. Styrelsesordning for kommunerne.3. Skatter og afgifter.4. Folkekirken og de fra folkekirken afvigende trossamfund.5. Fiskeri på territoriet, jagt, landbrug og renavl.6. Fredning.7. Landsplanlægning.8. Nærings- og konkurrencelovgivning, herunder også lovgivning om restaurations-og hotelvirksomhed, regler om alkoholholdige drikke samt regler om lukketid.9. Sociale forhold.10. Arbejdsmarkedsforhold.11. Undervisning og kultur, herunder erhvervsuddannelse.

12. Erhvervsforhold i øvrigt, herunder statens fiskeri- og produktionsvirksomhed,erhvervsstøtte og erhvervsudvikling.13. Sundhedsvæsen.14. Lejelovgivning, boligstøtte og boligforvaltning.15. Vareforsyning.16. Intern passager- og godsbefordring.17. Miljøbeskyttelse.”Sagsområderne omfattende formueret, familieret, arveret samt retsplejen er ikke nævntpå listen over, hvilke sagsområder der kan overtages. Det betyder, at der ikke ved lov nr. 577af 29. november 1978 om Grønlands hjemmestyre var adgang til at overtage dissesagsområder.I lov nr. 578 af 24. juni 2005 om de færøske myndigheders overtagelse af sager og sags-områder anføres:”§ 1.Denne lov omfatter samtlige sager og sagsområder, jf. dog stk. 2.Stk. 2. Loven omfatter ikke følgende sager og sagsområder:1) Statsforfatningen.2) Statsborgerskab.3) Højesteret.4) Udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik.5) Valuta- og pengepolitik.” (Understreget her)Loven gav således mulighed for, at sagsområderne omfattende formueret, familieret,arveret samt retsplejen kunne overtages af de færøske myndigheder.I bilaget til lov nr. 473 af 12. juni 2009 om Grønlands Selvstyre anføres, at følgende sags-områder kan overføres til Grønlands Selvstyre:”Liste Ia) Arbejdsskadesikringb) Resterende områder under sundhedsområdetc) Færdselsområdetd) Formuerettene) Dykkerområdet

4) Retsplejen, herunder oprettelse af domstole5) Kriminalretten6) Udlændingeområdet og grænsekontrollen7) Personretten8) Familieretten9) Arveretten10) Advokatvirksomhed11) Våbenområdet12) Radiobaserede maritime nød- og sikkerhedstjenester13) Radiokommunikationsområdet14) Selskabs-, regnskabs- og revisorområdet15) Fødevare- og veterinærområdet16) Luftfart17) Immaterialret18) Ophavsret19) Skibsvrag, vraggods og dybdeforringelser20) Sikkerhed til søs21) Skibsregistrering og søretlige forhold22) Kortlægning23) Farvandsafmærkning, fyrbelysning og lodsområdet24) Havmiljø25) Finansiel regulering og tilsyn26) Råstofområdet27) Arbejdsmiljø28) Meteorologi” (Understregning her)Loven gav således mulighed for, at sagsområderne omfattende formueret, familieret,arveret samt retsplejen kunne overtages af de grønlandske myndigheder.Som det fremgår af uddragene ovenfor kunne sagsområderne omfattende formueret,familieret, arveret (samlet under betegnelsen borgerlig ret) samt retsplejen (underbetegnelsen strafferetten og den hertil hørende retspleie) overdrages til Islandshjemmestyre under det Danske Rige i 1871.Da Færøerne fik hjemmestyre i 1948 var disse sagsområder ikke at finde på listen over desagsområder, som Færøerne kunne overtage. Det samme gjorde sig gældende i 1978 vedetableringen af det grønlandske hjemmestyre. Dette hænger sammen med, at den danskeregering på det tidspunkt var af den opfattelse, at disse sagsområder ikke kunne overføres

til et hjemmestyre under det Danske Rige, jf. Statsministeriets skrivelse af 23. december1975.Siden 1975 har Færøerne dog ved lov fra 2005 og Grønland ved lov fra 2009 alligevel fåetadgang til at overtage de nævnte sagsområder.Eksemplerne illustrerer, at den danske regering har haft forskellige, ændrede og i et vistomfang modstridende opfattelser af, hvilke sagsområder, der kan overdrages, på trodsaf at reglen i den nugældende grundlovs § 3 om den lovgivende, udøvende og dømmendemagt stort set har haft samme indhold siden den første grundlov af 5. juni 1849.Dette forhold taler for, at regeringens bemærkninger om grænserne for, hvilke sager ogsagsområder, der i overensstemmelse med grundloven kan overføres som led i en hjemme-eller selvstyreordning, reelt ikke har været udtryk for retlige bemærkninger, men i stedethar været udtryk for politiske synspunkter og beslutninger.Efter grundloven er der således kun enkelte sagsområder og kompetencer, som efter enretlig vurdering næppe kan overføres fra de danske myndigheder til henholdsvis de færøskemyndigheder og de grønlandske myndigheder.Den danske regerings ændrede opfattelser vedrørende overførlige sagsområder antydesi nogle tilfælde i regeringens egne bemærkninger og dokumenter. Som eksempel kannævnes Justitsministeriets notat af 11. november 1997 om muligheden for at overføreretterne, politiet og kriminalforsorgen i Grønland til det grønlandske hjemmestyre.På side 5 anføres:”VurderingHverken ordlyden af grundlovens § 1 eller forarbejderne til bestemmelsen giver grundlagfor at antage, at bestemmelsen er til hinder for, at retsplejen, herunder reglerne omdomstolenes organisation, overføres til Grønlands hjemmestyre. Heller ikke beskrivelsenaf bestemmelsens rækkevidde i den statsretlige litteratur giver grundlag for en sådanantagelse.Uanset det, som er anført i forarbejderne til den gældende hjemmestyrelov, må det pådenne baggrund efter Justitsministeriets opfattelse antages, at grundlovens § 1 næppevil være til hinder for, at Grønlands hjemmestyre får kompetence til at regulere retsplejeni Grønland, herunder til at fastsætte regler om domstolenes organisation i Grønland.”(Understreget her.)Regeringens ændrede opfattelse vedrørende mulighed for overførsel af retspleje-kompetencen er som antydet i notatet i strid med forarbejderne til den grønlandskehjemmestyrelov fra 1978.Den modsatte opfattelse fremgik af betænkning 1978 nr. 837 om Hjemmestyre i Grønland,Bind 1, Hjemmestyreordningen, Betænkning afgivet af Kommissionen om Hjemmestyrei Grønland, April 1978. I kapitel IV anføres:”Kapitel IV: Hjemmestyrets anliggenderA. Afgrænsning af henholdsvis rigsmyndighedernes og hjemmestyretskompetenceområderDer må ved udformningen af hjemmestyreordningen ske en afgrænsning mellem rigs-myndighedernes kompetenceområder og hjemmestyrets kompetenceområder og

1. Områder, hvor kompetencen ligger hos rigsmyndighederneog ikke kan henlægges til hjemmestyretDet drejer sig som berørt i kapitel III, afsnit A 1 navnlig om områder som statsforfatningen(herunder bl.a. de øverste statsmyndigheder, valgret og valgbarhed til folketinget, rets-plejen, frihedsrettighederne), forholdet til udlandet (herunder bl.a. indgåelse af traktater),rigets finanser (herunder bl.a. Nationalbanken og dens funktioner, finans-, penge- ogvalutapolitik), forsvar, strafferetspleje og fængselsvæsen(1), samt om de almindeligeprincipper for person-, familie- og arveret samt formueret.” (Understreget her.)På den anden side er opfattelsen vedrørende retsplejen i betænkningen fra 1978 foreksempel i strid med opfattelsen vedrørende retsplejen i lov nr. 1 af 2. januar 1871 omIslands forfatningsmæssige stilling i riget.I loven fra 1871 nævnes blandt andet de følgende sagsområder som Islands særligeanliggender, der kan overtages af de lovgivende myndigheder i Island (senere de lovgidendeog udøvende hjemmestyremyndigheder i Island):”1. Den borgerlige Ret, Strafferetten og den hertil hørende Retspleie, dog at en Omordningaf Høiesterets Stilling som øverste Instans i islandske Retssager ikke kan ske udenmedvirkning af Rigets almindelige Lovgivningsmagt; …” (Understreget her.)Regeringens forskellige opfattelser vedrørende sagsområdet ”råstoffer i undergrunden” iFærøerne er et andet klart eksempel på regeringens ændrede og modstridende opfattelservedrørende overførlige sagsområder.Det følger af den færøske hjemmestyrelov fra 1948, at sagsområdet ”råstoffer i under-grunden” efter forhandling mellem regeringen og landsstyret kan anerkendes som etfærøsk særanliggende og dermed et overførligt sagsområde, og at en overførsel afsagområdet således vil være i overensstemmelse med grundloven. Liste B i bilagettil loven har følgende ordlyd:”Liste BFølgende områder gøres til genstand for yderligere forhandling, før der tages endelig stillingtil, om og i hvilket omfang de kan anerkendes som særanliggender:1) Folkekirken. (Herunder falder hele den kirkelige ordning, ritualerne, kirkenstjenestemænd, deres løn og pension, kirker, kirkegårde, udtrædelse og indtrædelsei folkekirken, menighedsråd, valgmenigheder, sognebåndsløsning). - De frafolkekirken afvigende trossamfund, helligdagslovgivningen.2) Politiet.3) Råstoffer i undergrunden. - Radio. - Luftfart.4) Jordfonden.5) Import- og eksportkontrol.” (Understreget her)På trods af det anførte Statsminister Anker Jørgensen det følgende i brev af 18. februar 1982til landsstyret på Færøerne:

”En fuldstændig og uigenkaldelig overdragelse af statens højhedsret over undergrunden tilen enkelt del af riget eller til dennes befolkning eller til en hjemmestyremyndighed er efterdanske retsprincipper ikke mulig, og det vil ikke være foreneligt med rigsfællesskabet atoverdrage den fastboende befolkning på Færøerne eneretten til råstofferne i undergrunden.Regeringen anser det herefter for udelukket, at sagsområdet ”råstoffer i undergrunden” helteller delvist kan overføres til Færøernes hjemmestyre som særanliggende.” (Understregether.)Regeringen ændrede således opfattelse i 1982. Regeringen mente da ikke længerere, aten overførsel af sagområdet råstoffer i undergrunden ville være i overensstemmelse medgrundloven.Regeringen ændrede igen opfattelse i 1992. Regeringen mente da ikke længerere, at enoverførsel af sagområdet råstoffer i undergrunden ville være i strid med grundloven.Tværtimod mente regeringen da igen, ligesom i 1978, at en overførsel af råstofområdetville være i overensstemmelse med grundloven.Ved en aftale af 22. december 1992 mellem statsministeren og landsstyret overførtestatsministeren råstofområdet til det færøske hjemmestyre. I aftalen anføres:”1. Med hjemmel i lov nr. 137 af 23. marts 1948 om Færøernes hjemmestyre § 3, jfr. liste Bpkt. 3, overføres sagsområdet ”råstoffer i undergrunden” til færøsk særanliggende.2. I medfør af hjemmestyrelovens § 4 overtager hjemmestyret den lovgivende ogadministrative myndighed på området.3. I overensstemmelse med hjemmestyrelovens § 2 overtager hjemmestyret de medsagsområdet forbundne udgifter.4. I overensstemmelse med hjemmestyrelovens § 5 er hjemmestyrets kompetenceundergivet de begrænsninger, der følger af rigets internationale forpligtelser.5. Nærmere aftaler inden for rammerne af nærværende aftale, i forbindelse medat sagsområdet overføres til færøsk særanliggende, træffes mellem Færøerneslandsstyre og de pågældende ressortministerier.6. Eventuelle indtægter fra fremtidig råstofindvinding vil udløse forhandlinger omnedsættelse af statens tilskud til Færøerne.” (Understreget her.)I et notat af 28. februar 2001 konstaterede Justitsministeriet derefter, at der efterJustitsministeriets opfattelse ikke er grundlag for at antage, at den daværende regeringmed aftalen fra 1992 havde overladt beføjelser til hjemmestyret på Færøerne i videreomfang, end grundloven giver mulighed for. I notatet anføres:”Aftalen indebærer alene, at rigsmyndighedernes lovgivende og administrativekompetence efter grundloven på dette område er overladt til hjemmestyremyndighedernepå Færøerne. Hjemmestyret har hermed opnået adgang til at fastsætte de generellerammer for virksomheden på området og til at disponere bl.a. i form af tilladelser ogbevillinger til forundersøgelse, efterforskning og udnyttelse af råstoffer i den færøskeundergrund. Herunder kan hjemmestyret disponere over eventuelle indtægter fraindvinding af råstofferne.Hjemmestyret har ikke med aftalen af 22. december 1992 opnået andre beføjelser endde nævnte. Aftalen indebærer således ikke en overdragelse af statens højhedsret elleraf ejendomsret over undergrunden på Færøerne. Hjemmestyret har f.eks. ikke i medfør

5 Selvstyrelovens forarbejders bemærkninger om statsretligeregler om udenrigspolitiske kompetencer og rammer forGrønlands udøvelse af udenrigspolitiske kompetencerSom nævnt ovenfor er grundlovens § 19 en væsentlig del af det statsretlige grundlag forudøvelse af udenrigspolitiske funktioner og kompetencer. Efter grundlovens § 19, stk. 1,handler regeringen (”kongen”) på Kongeriget Danmarks vegne i mellemfolkeligeanliggender, herunder med hensyn til udenrigsforhold og forsvars- og sikkerhedsforhold.De almindelige bemærkninger til forslag til lov om Grønlands Selvstyre (”de almindeligebemærkninger”) omtaler muligheden for at overdrage udenrigspolitisk kompetence tilGrønland efter grundloven. Det sker særligt i de almindelige bemærkningers afsnit 7.2.Det anførte i afsnit 7.2 er alene udtryk for regeringens opfattelse og ikke tillige for detdaværende grønlandske landsstyres opfattelse.Det fremgår blandt andet af den første sætning i afsnit 7.2:”Regeringen har følgende bemærkninger vedrørende de statsretlige rammer for fuldmagts-ordningen i § 12: …”. (Understreget her.)Tilsvarende bemærkninger findes som de to første sætninger i de almindeligebemærkningers afsnit 4.5.4 (om udenrigs, forsvars- og sikkerhedspolitik):”De udenrigs, sikkerheds- og forsvarspolitiske beføjelser er efter grundlovens § 19 tillagtregeringen. Efter regeringens opfattelse kan disse beføjelser ikke overlades til GrønlandsSelvstyre.” (Understreget her.)I de almindelige bemærkningers afsnit 4.5 omtales regeringen og landsstyres forskelligeopfattelser ligeledes:”4.5. Sagsområder, der efter regeringens opfattelse må forblive hos rigsmyndighederneSom nævnt indeholder forslagets § 4 en bestemmelse om, at regeringen og Naalakkersuisutkan aftale, at sagsområder, som ikke fremgår af bilaget, men som alene vedrørergrønlandske anliggender, kan overtages af Grønlands Selvstyre.Hensynet til rigsfællesskabet samt særlige bestemmelser i grundloven indebærer dogefter regeringens opfattelse, at visse sagsområder må forblive hos rigsmyndighederne.Der henvises til Justitsministeriets notat af 3. november 2004 om adgangen til at overføreyderligere beføjelser til de grønlandske myndigheder, som er medtaget som bilag 2 tillovforslaget.Det drejer sig efter regeringens opfattelse om statsforfatningen, statsborgerskab, Højesteret,udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik samt valuta- og pengepolitik. Områderne ernærmere beskrevet nedenfor. Selvstyrekommissionen har lagt regeringens opfattelseaf de statsretlige rammer til grund, dog med den forståelse, at ikke alle medlemmer afkommissionen nødvendigvis tilslutter sig regeringens opfattelse.” (Understreget her.)De almindelige og særlige lovbemærkningers opfattelser og bemærkninger vedrørendekompetencer i udenrigsforhold er således regeringens opfattelser og bemærkninger og ikke

landsstyrets opfattelser og bemærkninger. Desuden fremgår det som nævnt af lovforslagetsbemærkninger, at landsstyret ikke er enigt i de anførte opfattelser og bemærkninger.Som omtalt ovenfor konstateres det i selvstyrelovens forord, at loven bygger på en folke-retlig aftale (overenskomst) om lovens selvstyreordning, herunder udenrigskompetence-ordning, mellem Naalakkersuisut og regeringen som ligeværdige parter. Det indebærerblandt andet, at regeringen og Naalakkersuisuts forskellige opfattelser og bemærkningervedrørende loven og dens selvstyreordning er ligeværdige og skal tillægges sammebetydning og vægt ved fortolkningen og anvendelsen af selvstyreloven, herunder densregler om kompetence i udenrigsforhold.Det følger af de ovennævnte forhold, at lovbemærkningernes opfattelser og bemærkningervedrørende kompetencer i udenrigsforhold som udgangspunkt ikke kan tillægges selv-stændig betydning og vægt ved fortolkningen og anvendelse af lovens regler om kompe-tencer i udenrigsforhold, da opfattelserne og bemærkningerne alene er regeringens og ikketillige Naalakkersuisuts.Når lovforslagets bemærkninger konstaterer eller omtaler forhold, der efterNaalakkersuisuts opfattelse er til fordel for selvstyret eller i øvrigt bør lægges til grund vedlovens fortolkning og anvendelse, må de nævnte forhold dog lægges til grund ved lovensfortolkning og anvendelse, da Naalakkersuisut og regeringen dermed er enige om denævnte forhold.Dette notats bemærkninger er udarbejdet og må læses og forstås på baggrund af de ovenforomtalte forhold. Det gælder også for bemærkningerne nedenfor i dette og de følgendeafsnit.Det anføres i de almindelige bemærkninger, at regeringen anser grundloven for at være tilhinder for, at enkelte dele af riget kan tillægges selvstændig kompetence i udenrigspolitiskeanliggender. Efter regeringens opfattelse og bemærkningerne vil det således forudsætte engrundlovsændring, hvis Grønlands Selvstyre statsretligt skal have kompetence til at handlepå egne vegne i udenrigsforhold (mellemfolkelige anliggender).Regeringen anfører videre i bemærkningerne, at det som en konsekvens af regeringensudenrigskompetence efter grundlovens § 19 ikke ved regler i selvstyreloven vil være muligtat overføre regeludstedende kompetence på det udenrigspolitiske område til GrønlandsSelvstyre. I de almindelige bemærkninger anfører regeringen dog:”Det vil imidlertid være muligt inden for grundlovens rammer at bemyndigeNaalakkersuisut til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender.Grundloven kan således ikke antages at være til hinder for, at Naalakkersuisut bemyndigestil at handle i mellemfolkelige anliggender, der alene angår Grønland og ikke tillige berørerandre dele af riget.”Efter regeringens bemærkninger vil der således ikke være tale om en egentlig overførsel afkompetencer til at handle i mellemfolkelige anliggender. Det følger dermed af regeringensopfattelse i de almindelige bemærkninger, at regeringen fortsat ville have udenrigspolitiskkompetence også i de anliggender, der bliver omfattet af en bemyndigelse tilNaalakkersuisut.Det følger videre af regeringens opfattelse i de almindelige bemærkninger, at hensynettil Kongeriget Danmarks interesser og grundlovens § 19 indebærer, at Grønlands Selvstyre

ved udøvelsen af udenrigspolitiske handlinger vil være afskåret fra at handle i strid medKongeriget Danmarks interesser, herunder den generelle udenrigspolitik.Efter regeringens opfattelse i de almindelige bemærkninger vil Naalakkersuisut såledesikke kunne foretage udenrigspolitiske dispositioner, der er i konflikt med de øvrige rigsdelesinteresser, herunder ved at indgå folkeretlige aftaler, der strider mod generelle principperfor rigets udenrigspolitik på det pågældende sagsområde.På den anden side fremgår det af selvstyrelovens forord, at det grønlandske folk er et folkefter folkeretten med ret til selvbestemmelse, at loven i erkendelse deraf bygger på et ønskeom at fremme ligeværdighed og gensidig respekt i partnerskabet mellem Danmark ogGrønland, og at loven i overensstemmelse dermed bygger på en overenskomst mellemregeringen og Naalakkersuisut som ligeværdige parter. Desuden følger det af selvstyre-lovens § 11, stk. 2, at regeringen og Naalakkersuisut samarbejder i udenrigspolitiske(mellemfolkelige) anliggender med henblik på at sikre såvel Grønlands interesser somKongeriget Danmarks samlede interesser.Det følger således af selvstyrelovens forord og regler om udenrigsanliggender, at regeringenog Naalakkersuisut skal sikre, varetage og fremme både Grønlands interesser og KongerigetDanmarks samlede interesser.

6 Selvstyrelovens regler om Naalakkersuisutsadgang til at handle i udenrigsforholdEfter selvstyreloven kan Naalakkersuisut handle i udenrigsforhold (mellemfolkeligeanliggender). Selvstyreloven indeholder i kapitel 4 (§§ 11-16) en række regler omNaalakkersuisuts og regeringens kompetencer og funktioner i forbindelse med indgåelseaf folkeretlige aftaler og andre udenrigsforhold.Reglerne i selvstyrelovens kapitel 4 må fortolkes og anvendes i sammenhæng medselvstyrelovens forord. I forordet fremhæves det som nævnt, at det grønlandske folk eret folk i henhold til folkeretten med ret til selvbestemmelse, og at loven i erkendelse derafbygger på et ønske om at fremme ligeværdighed og gensidig respekt i partnerskabetmellem Grønland og Danmark.Det indebærer blandt andet, at regeringen og Naalakkersuisut skal samarbejde loyalt indenfor en række områder, herunder i udenrigsforhold, for at sikre, at såvel Grønlands interessersom Kongeriget Danmarks samlede interesser varetages. Regeringen må således ikkehindre eller begrænse Naalakkersuisuts udøvelse af sine kompetencer i sager, der alenevedrører Grønland og overtagne sagsområder, herunder sager inden for råstofområdet.Regeringen må dermed ikke hindre eller begrænse Naalakkersuisuts udøvelse af sinekompetencer i sager om udnyttelse og eksport af uran og andre radioaktive mineraler,i det omfang sagerne alene vedrører forhold omfattet af Naalakkersuisuts kompetencersom udøvende myndighed (landsstyre) inden for råstofområdet.Hvis sådanne sager om grønlandske råstofforhold også vedrører udenrigsforhold, vilNaalakkersuisut også kunne handle på Kongeriget Danmarks vegne, i det omfangudenrigsforholdene alene vedrører grønlandske råstofforhold, jf. § 12, stk. 1.Vedrører udenrigsforholdene tillige Kongeriget Danmarks forsvars- eller sikkerhedsforhold,vil Naalakkersuisut kun kunne handle på Kongeriget Danmarks vegne i samarbejde med

regeringen efter reglerne i selvstyrelovens § 13, jf. § 12, stk. 4. Det omtales nedenfor i detteog det følgende afsnit.Grønlands Selvstyre er undergivet de forpligtelser, der følger af folkeretlige aftaler og andreinternationale regler, som til enhver tid er bindende for Kongeriget Danmark og omfatterGrønland.Hvis folkeretlige aftaler eller andre internationale regler er bindende for KongerigetDanmark, men ikke omfatter Grønland, er Grønlands Selvstyre ikke undergivet deforpligtelser, der følger af de folkeretlige aftaler eller andre internationale regler.Selvstyrelovens kapitel 4 (§§ 11-16) fastlægger to hovedkategorier af regler og procedurerfor Grønlands deltagelse i aktiviteter og dispositioner vedrørende udenrigsforhold (uden-rigsanliggender).Efter de almindelige bemærkninger angår begge hovedkategorier:”… alene forhandling og indgåelse af folkeretlige aftaler og andre bindende internationaleforpligtelser. Hermed sigtes til aftaler og forpligtelser, der er retligt bindende efter defolkeretlige regler om indgåelse af traktater eller andre folkeretlige regler. De bærendeprincipper i disse bestemmelser er dog helt generelle principper, som også må komme tiludtryk i forbindelse med andre nationale kontakter og forhandlinger end dem, der sigterpå indgåelse af folkeretligt bindende forpligtelser.”Efter de almindelige bemærkninger finder principperne i selvstyrelovens kapitel 4 såledessom udgangspunkt også anvendelse i tilfælde, hvor Grønland handler i udenrigs-anliggender, men hvor dette ikke sker med henblik på at indgå folkeretlige aftaler ellerandre internationale forpligtelser.De folkeretlige aftaler, som Naalakkersuisut efter selvstyreloven selv kan forhandle og indgåpå Kongeriget Danmarks vegne, fremgår af selvstyrelovens § 12, stk. 1. Efter denne regelkan Naalakkersuisut med fremmede stater og internationale organisationer forhandle ogindgå folkeretlige aftaler på rigets vegne, herunder forvaltningsaftaler, som alene vedrørerGrønland og fuldt ud angår overtagne sagsområder.Reglen i § 12, stk. 1, giver Naalakkersuisut ret til at forhandle og indgå folkeretlige aftalerinden for overtagne sagsområder, herunder råstofområdet.Reglen i § 12 omfatter alle folkeretlige handlinger i forbindelse med forhandling ogindgåelse af aftaler, herunder også uformelle forhandlinger, der måtte være led i størreforhandlingsforløb.Naalakkersuisut kan således som udgangspunkt forhandle og indgå folkeretlige aftaler, deralene vedrører Grønland og råstofområdet, herunder efterforskning, udnyttelse og eksportaf uran eller andre radioaktive mineraler.Efter selvstyrelovens § 12, stk. 4, er visse typer af aftaler ikke omfattet af selvstyretskompetence efter § 12, stk. 1. Reglen i stk. 4 fastslår, at sådanne aftaler skal indgås efterreglen i § 13. De aftaler, der er omfattet af stk. 4, er folkeretlige aftaler, der berører forsvars-og sikkerhedspolitikken, samt folkeretlige aftaler, der skal gælde for Danmark, eller somforhandles inden for en international organisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem.Efter § 13, stk. 1, skal regeringen underrette Naalakkersuisut forud for indledning afforhandlinger om folkeretlige aftaler, der har særlig betydning for Grønland.

Det konstateres i forarbejderne til loven, at dette princip blev lovfæstet for at understregebetydningen af en tidlig inddragelse af Grønlands Selvstyre. Hvis Naalakkersuisut vedunderretningen fra regeringen (rigsmyndighederne) tilkendegiver synspunkter, der ønskesinddraget i forhandlingerne, vil disse synspunkter på ligeværdigt grundlag skulle indgå iforberedelserne til forhandlingerne.I sager, der alene vedrører Grønland, kan regeringen bemyndige Naalakkersuisut til at føreforhandlingerne under medvirken af udenrigstjenesten.Aftaler, hvor Danmark og Grønland i fællesskab har været inddraget i forhandlingerne,undertegnes af regeringen, i videst muligt omfang sammen med Naalakkersuisut.En folkeretlig aftale, der har særlig betydning for Grønland, skal inden indgåelsen elleropsigelsen forelægges Naalakkersuisut til udtalelse. Finder regeringen det nødvendigt atindgå aftalen uden tilslutning fra Naalakkersuisut, skal det i videst muligt omfang ske udenvirkning for Grønland.Denne pligt gælder ikke kun, når regeringen forhandler og indgår nye folkeretlige aftalermed særlig betydning for Grønland. Pligten gælder tilsvarende, hvis regeringen indlederforhandlinger om fortolkning eller ændring af eksisterende folkeretlige aftaler, der harsærlig betydning for Grønland.Naalakkersuisut kan således som udgangspunkt ikke selv forhandle og indgå folkeretligeaftaler, der både vedrører grønlandske råstofforhold – herunder efterforskning, udnyttelseog eksport af uran eller andre radioaktive mineraler – og Kongeriget Danmarks forsvars-eller sikkerhedsforhold. Sådanne folkeretlige aftaler kan Naalakkersuisut som udgangs-punkt kun forhandle og indgå i samarbejde med regeringen. Regeringen har somudgangspunkt kompetence til at forhandle og indgå sådanne aftaler. Det skal dog ske isamarbejde med Naalakkersuisut og i videst muligt omfang med Naalakkersuisutssamtykke. Desuden kan regeringen bemyndige Naalakkersuisut til at forhandle sådanneaftaler under medvirken af udenrigstjenesten og lade Naalakkersuisut underskriveaftalerne sammen med regeringen. Det kan for eksempel være relevant i tilfælde, hvorforsvars- og sikkerhedspolitiske forhold er mindre væsentlige og råstofforhold og andreudenrigsforhold er mere væsentlige, eller i tilfælde, hvor regeringen og Naalakkersuisuthar afklaret og er enige om Kongeriget Danmarks forsvars- og sikkerhedspolitiskeinteresser og rigets holdninger og dispositioner i forbindelse dermed. Regeringen kan daaftale med Naalakkersuisut, hvordan Naalakkersuisut skal sikre og varetage rigets fællesforsvars- og sikkerhedspolitiske interesser i forbindelse med forhandlingen af de folkeretligeaftaler.Selvstyrelovens § 14 omhandler de tilfælde, hvor internationale organisationer åbneradgang for, at Grønland kan opnå medlemskab i eget navn. Regeringen kan da efteranmodning fra Naalakkersuisut beslutte at indgive eller støtte en ansøgning deromfra Grønland, hvor dette er foreneligt med Grønlands forfatningsmæssige status.Efter lovforslagets almindelige bemærkninger omfatter § 14 som det væsentligsteassocierede medlemsskaber, som typisk gælder for oversøiske områder, hvisudenrigsanliggender som udgangspunkt varetages af en medlemsstat.

7 Danmarks mulighed for at forhindre, at Grønland tilladerudnyttelse og eksport af uran, eller for i øvrigt at begrænsedette retligtGrønlands Selvstyre har overtaget råstofområdet efter selvstyrelovens regler om over-tagelse af sagsområder i §§ 2-4.Grønlands Selvstyre har dermed den lovgivende og udøvende (administrative) magt indenfor råstofområdet efter selvstyrelovens regler derom i § 1. Den lovgivende magt er hosInatsisartut, og den udøvende magt er hos Naalakkersuisut.I de almindelige bemærkninger til forslaget til selvstyreloven beskrives råstofområdet kortsåledes:”Råstofområdet vedrører efterforskning og udnyttelse af mineralske råstoffer i Grønland.Ved mineralske råstoffer forstås ikke-levende ressourcer i form af hårde mineraler ogkulbrinter.”De almindelige bemærkninger indeholder ligeledes en kort beskrivelse af GrønlandsSelvstyres ret til råstofferne i Grønland og lovgivende og udøvende magt på råstofområdetefter selvstyrets overtagelse af området:”6. Grønlands rettigheder til råstoffer i undergrundenEfter lovforslaget kan råstofområdet overtages af Grønlands Selvstyre, jf. bilagets liste II,nr. 26). Ved Grønlands Selvstyres overtagelse af råstofområdet vil selvstyret have denlovgivende og udøvende magt på råstofområdet.Ved en grønlandsk overtagelse af råstofområdet vil det således være overladt til GrønlandsSelvstyre at fastsætte de generelle rammer for virksomhed på råstofområdet og til atdisponere bl.a. i form af tilladelser og bevillinger til forundersøgelser, efterforskning ogudnyttelse af råstoffer i undergrunden.Når råstofområdet overtages, vil Grønland herefter have ejendomsretten til at råde overog udnytte råstofferne i den grønlandske undergrund.”Det følger således af selvstyreloven, at Grønlands Selvstyre efter overtagelsen afråstofområdet har den lovgivende og udøvende (administrative) magt på råstofområdet,at Inatsisartut dermed kan fastsætte love på råstofområdet, og at Naalakkersuisut blandtandet kan fastsætte bekendtgørelser på råstofområdet og meddele tilladelser tilforundersøgelser, efterforskning og udnyttelse af råstoffer.Desuden følger det af selvstyreloven, at Grønlands Selvstyres kompetencer på råstof-området omfatter alle kulbrinter og hårde mineraler, herunder også uran og andreradioaktive mineraler, og at Naalakkersuisut kan meddele tilladelser til efterforskningog udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler.Det følger endvidere af selvstyreloven, at Naalakkersuisuts kompetence til at meddeletilladelse til udnyttelse af råstoffer også omfatter kompetence til at meddelelse tilladelsetil eksport af udnyttede råstoffer, herunder uran og andre radioaktive mineraler.Som nævnt ovenfor følger det af selvstyrelovens § 12, stk. 4, sammenholdt med § 13,at Naalakkersuisut som udgangspunkt ikke er bemyndiget til selv at forhandle og indgåfolkeretlige aftaler, der vedrører Kongeriget Danmarks forsvars- eller sikkerhedspolitik.

Reglen i § 12, stk. 4, vedrører kun folkeretlige aftaler med stater og internationaleorganisationer, jf. § 12, stk. 1. Reglen finder således som udgangspunkt ikke anvendelsepå aftaler, som Grønland indgår med private virksomheder, herunder privatretlige(kommercielle) aftaler. Reglen finder som udgangspunkt heller ikke anvendelse i tilfælde,hvor Grønland meddeler private eller offentligt ejede virksomheder begunstigende ogbetingede forvaltningsakter vedrørende deres (kommercielle) erhvervsaktiviteter,herunder råstoftilladelser eller tilladelser vedrørende andre privatretligeerhvervsaktiviteter.Principperne i selvstyrelovens kapitel 4 finder dog som udgangspunkt tilsvarendeanvendelse på andre folkeretlige handlinger end dem, der sigter på indgåelse af folkeretligtbindende forpligtelser. Det følger formentlig deraf, at andre folkeretlige handlinger, der ivæsentligt omfang vedrører rigets forsvarspolitik eller sikkerhedspolitik, alene kan (elleri hvert fald alene bør) foretages af Naalakkersuisut under inddragelse af og i samarbejdemed regeringen.Reglen i § 12, stk. 4, om forsvars- og sikkerhedspolitikken er en undtagelse til hovedregleni stk. 1 og angiver bestemte undtagne forhold. Reglen i § 12, stk. 4, må derfor somudgangspunkt fortolkes således, at den ikke omfatter andre forhold end de to nævnte i stk.4, det vil sige forsvarspolitiske og sikkerhedspolitiske forhold. Desuden må reglen i § 12, stk.4, fortolkes under hensyntagen til den retlige og faktisk sammenhæng, hvori reglen indgår,herunder reglens og selvstyrelovens formål.Begrebet ”forsvars- og sikkerhedspolitikken” i § 12, stk. 4, må derfor som udgangspunktfortolkes på grundlag af begrebets almindelige (sædvanlige) sproglige betydning ogrækkevidde. Undtagelsen for så vidt angår forsvarspolitiske udenrigsanliggender måsåledes omfatte militære foranstaltninger og forhold, mens undtagelsen for så vidt angårsikkerhedspolitiske udenrigsanliggender må omfatte territoriale forhold og andre forholdvedrørende rigets sikkerhed.Undtagelsesreglen omfatter generelt ikke andre udenrigspolitiske områder eller forholdend dem, der er nævnt i reglen. Det indebærer, at reglen blandt andet ikke omfatterudenrigspolitik vedrørende økonomiske forhold, handelsmæssige forhold, naturressource-mæssige forhold eller andre samfundsmæssige forhold, herunder miljøforhold ellerskatteforhold.I de specielle bemærkninger til § 12, stk. 4, anføres:”Ved afgørelsen af, hvorvidt en given forhandling må anses at berøre forsvars- ellersikkerhedspolitikken, vil det være af væsentlig betydning, om aftalen forhandles meddet pågældende lands udenrigs- og forsvarsmyndigheder, eller om der alene sigtes modforhandlinger mellem Naalakkersuisut og andre ressortmyndigheder i en fremmed stat– f.eks. miljømyndigheder eller skattemyndigheder.”Tilsvarende ressortmyndigheder vil blandt andet være råstofmyndigheder.Råstofområdet er således som udgangspunkt ikke omfattet af undtagelsen i § 12, stk. 4.Grønland kan derfor indgå folkeretligt forpligtende aftaler på råstofområdet, herunderforhandle og indgå sådanne aftaler med råstofmyndighederne i andre stater. Adgangentil at forhandle sådanne aftaler begrænses ikke af, at der i visse tilfælde vil være ensandsynlighed for, at andre ressortmyndigheder end råstofmyndighederne på et tidspunktvil repræsentere den pågældende stat over for Grønland i forhold til den indgåede aftale.

Selvstyrelovens forord fremhæver, at loven er baseret på en overenskomst mellemNaalakkersuisut og den danske regering som ligeværdige parter. Forordet må værestyrende for lovens fortolkning, da forordet er en integreret del af loven.Undtagelsesreglen i § 12, stk. 4, kan således kun finde anvendelse, hvis det i det konkretetilfælde er nødvendigt for at varetage væsentlige forsvars- eller sikkerhedspolitiskeinteresser for Kongeriget Danmark, og hvis Grønlands interesse i at kunne anvendehovedreglen i § 12, stk. 1, i det konkrete tilfælde er mindre betydningsfuld (væsentlig)end Kongeriget Danmarks interesse i at kunne anvende undtagelsesreglen i stk. 4. Dennefortolkning understøttes af det statsretlige krav om i videst muligt omfang at fortolkenational ret i overensstemmelse med folkeretlige regler og grundsætninger, herunderretten til selvbestemmelse for folk efter folkeretten, princippet om ligebehandling af folkefter folkeretten samt princippet om proportionalitet.I lovforslagets specielle bemærkninger til § 12 anføres:”§ 12 finder … ikke anvendelse i forhold til aftaler, hvori der også indgår emner, der falderuden for overtagne sagsområder. Spørgsmålet om, hvor detaljeret bedømmelsen af dennebetingelse skal være, må fastlægges i praksis, hvor der må udøves et rimeligt skøn i forholdtil de konkrete aftaleudkast, der skal forhandles.”Ved forhandling og indgåelse af folkeretlige aftaler, der berører forsvars- eller sikkerheds-politikken, vil der således kunne være tilfælde, hvor undtagelsesreglen i § 12, stk. 4, efteret rimeligt skøn ikke finder anvendelse. Det vil blandt andet kunne være tilfældet ved vissefolkeretlige handlinger vedrørende råstofområdet i Grønland, da handlingerne angår etfuldt ud overtaget sagsområde og alene vedrører Grønland. I et sådan tilfælde vil Grønlandsinteresse i at anvende hovedreglen i stk. 1 kunne være større (mere væsentlig) endKongeriget Danmarks interesse i at anvende undtagelsesreglen i stk. 4.Folkeretlige aftaler om udnyttelse, eksport og salg af uran kan berøre forsvars- ogsikkerhedspolitiske forhold. Når sådanne aftaler omhandler fredelig udnyttelse af uran, vilKongeriget Danmarks forsvars- eller sikkerhedspolitik som udgangspunkt ikke blive berørt.Kongeriget Danmark vil endvidere ikke have en saglig (lovlig) interesse i at forhindreudnyttelse, eksport og salg af uran til brug for fredelige formål, herunder til energiformål.Efter vores vurdering kan Naalakkersuisut derfor indgå sådanne aftaler uden inddragelse afregeringen. Naalakkersuisut må dog orientere regeringen om forhandlingen og indgåelsenaf sådanne aftaler og i øvrigt generelt samarbejde med regeringen i forbindelse dermed.Hvis uran ikke udnyttes og eksporteres med henblik på fredelig udnyttelse, men derimodfor eksempel til brug for fremstilling af kernevåben (atomvåben), vil folkeretlige aftalerderom være omfattet af undtagelsesreglen i selvstyrelovens § 12, stk. 4. Det samme gælderfor folkeretlige aftaler og handlinger vedrørende begrænsningen af risikoen for, at uranuretmæssigt anvendes til ikke-fredelige formål. Regeringen vil derfor sammen medNaalakkersuisut kunne fastsætte saglige og proportionale vilkår vedrørende eksport og salgaf uran med henblik på at varetage hensynet til at begrænse risikoen for, at uranuretmæssigt anvendes til ikke-fredelige formål.Kongeriget Danmark er bundet af nogle internationale aftaler, der skal forhindre spredningaf kernevåben til andre lande og parter end de nuværende (officielle) kernevåbenlande ogskal afværge eller begrænse risikoen for, at uran og andre radioaktive materialeruretmæssigt anvendes til ikke-fredelige formål. I det omfang aftalerne også finderanvendelse i Grønland, skal staten og Grønlands Selvstyre sikre, at aftalerne efterleves

og opfyldes i Grønland med hensyn til uran og andre radioaktive mineraler, der udnyttes,opbevares og transporteres i Grønland og eksporteres fra Grønland. Folketinget ogInatsisartut må således sikre, at de internationale aftaler er gennemført ved vedtagelse afnationale love, i det omfang det er nødvendigt. Desuden må regeringen og Naalakkersuisutsikre, at de internationale aftaler overholdes og opfyldes, herunder ved udstedelse afbekendtgørelser, fastsættelse af tilladelsesvilkår, konkrete godkendelser, påbud, andreforvaltningsafgørelser, tilsyn og andre kontrolforanstaltninger.Efter selvstyrelovens § 12, stk. 4, er Naalakkersuisut endvidere ikke bemyndiget til selvat forhandle folkeretlige aftaler inden for en organisation, hvoraf Kongeriget Danmarker medlem.I lovforslagets specielle bemærkninger til § 12 anføres:”Den særlige begrænsning af fuldmagten i relation til aftaler, der forhandles inden for eninternational organisation, som Danmark er medlem af, får særlig betydning, hvor EU indenfor en international organisation, som Kongeriget Danmark og de øvrige EU-lande ermedlemmer af, repræsenterer alle medlemslandene ved udarbejdelse af en internationalaftale og udøver medlemsstaternes stemmeret. Det bemærkes for fuldstændighedens skyld,at EU-medlemsstater, som har oversøiske territorier, hvis udenrigsrelationer de varetager,og som ikke er omfattet af EU-traktaterne, i en sådan situation i overensstemmelse mederklæring nr. 25 til Maastricht-traktaten selv kan handle til varetagelse af et oversøiskterritoriums interesser, uden at dette skader Fællesskabets interesser, i tilfælde afinteressekonflikt, som ikke kan løses.”Grønland har i nogle internationale organisationer, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem,i en årrække forhandlet og indgået aftaler på vegne af Kongeriget Danmark. I selvstyre-kommissionens betænkning om selvstyre i Grønland anføres det om den tidligeregrønlandske fuldmagtslov, som havde en regel svarende til selvstyrelovens § 12, stk. 4:”I relation til internationale organisationer, hvor EU-medlemsstaterne ikke er selvstændigemedlemmer, og hvor EU derfor i disse organisationer kun har én stemme (fx fiskeri-organisationerne NAFO, NEAFC og NASCO), kan fuldmagtsordningen dog anvendes.”Der er således en retssædvane eller retlig praksis, som i nogle tilfælde giver Naalakkersuisutadgang til at forhandle og indgå folkeretlige aftaler på vegne af Kongeriget Danmark indenfor internationale organisationer, selvom Danmark er medlem af disse organisationer. Detmå afgøres konkret i det enkelte tilfælde, om Naalakkersuisut har adgang til at gøre dette.

2 Grønlands folkeretlige stilling2.1.Det anføres i Naalakkersuisuts notat af 13. september 2013 (side 7), at der er indgåeten folkeretlig aftale mellem regeringen og Naalakkersuisut om den grønlandske selvstyre-ordning og selvstyrelovens regler derom, der indebærer, at ”staten” ikke ensidigt kanbegrænse Grønlands Selvstyres rettigheder efter folkeretten. Det anføres i notatet, atrettighederne bl.a. omfatter de folkeretlige regler om folks ret til selvbestemmelse og denfolkeretlige aftale (”overenskomsten”) mellem regeringen og Naalakkersuisut om dengrønlandske selvstyreordning og selvstyrelovens regler herom.2.2.Det fremgår af selvstyrelovens indledning (præampel), at det grønlandske folk er et folki henhold til folkeretten med ret til selvbestemmelse, at loven bygger på et ønske om atfremme ligeværdighed og gensidig respekt i partnerskabet mellem Danmark og Grønland,og at loven bygger på en overenskomst mellem Naalakkersuisut og regeringen somligeværdige parter.

Det grønlandske folks selvbestemmelsesret blev bl.a. behandlet af Arbejdsgruppen for stats-og folkeretlige spørgsmål under den Dansk-Grønlandske selvstyrekommission. Arbejds-gruppen fandt bl.a., at det grønlandske folk besad tilstrækkeligt mange særegnekarakteristika for at kunne betegnes som et folk i folkeretlig forstand. Der henvisestil side 25 i betænkning om selvstyre i Grønland (2008) afgivet af Grønlandsk-danskselvstyrekommission.Medlemmerne af Arbejdsgruppen for stats- og folkeretlige spørgsmål gav udtryk forforskellige vurderinger af rækkevidden af det grønlandske folks selvbestemmelsesret.Selvstyrekommissionen tog disse betragtninger til efterretning og konstaterede iforlængelse heraf, at der – uagtet den nærmere rækkevidde af det grønlandske folksselvbestemmelsesret – mellem landsstyret og regeringen var enighed om, at det tilkommerdet grønlandske folk at afgøre, hvorvidt Grønland ønsker selvstændighed. Der henvises tilside 24-27 i betænkning om selvstyre i Grønland (2008) afgivet af Grønlandsk-danskselvstyrekommission.Det fremgår i overensstemmelse hermed af selvstyrelovens § 21, stk. 1, at beslutning omGrønlands selvstændighed træffes af det grønlandske folk. Det fremgår endvidere afselvstyrelovens § 21, stk. 3, 2. pkt., at en aftale mellem Naalakkersuisut og regeringen omgennemførelse af selvstændighed for Grønland skal indgås med samtykke fra Folketinget.Det fremgår ligeledes af pkt. 10.1 i de almindelige bemærkninger i lovforslaget omselvstyreloven (L 128 – 2008/09), at der mellem regeringen og Grønlands landsstyre erenighed om, at det tilkommer det grønlandske folk at afgøre, hvorvidt Grønland ønskerselvstændighed.Det fremgår endvidere samme sted i de almindelige lovbemærkninger, at det stårGrønlands Selvstyre frit for at indlede en forfatningsforberedende proces. Grønland vilsåledes inden for selvstyrelovens ordning kunne foretage ensidige forberedelser hen imodselvstændighed. Det er op til det grønlandske folk selv at beslutte Grønlands fremtid ogtilknytningsforhold til Danmark.2.3.Anerkendelsen af det grønlandske folks selvbestemmelsesret i henhold til folkerettenændrer ikke ved, at Kongeriget Danmark – indtil Grønland eventuelt måtte ønske at opnåselvstændighed – er ét folkeretssubjekt, og at mellemfolkelige aftaler med fremmede staterog internationale organisationer forhandles og indgås på rigets vegne.At Grønland således er en del af folkeretssubjektet Kongeriget Danmark indebærer, atGrønland ikke kan handle i mellemfolkelige anliggender på egne vegne. Dette gælder,uanset om der er tale om sagsområder, som Grønland har overtaget, eller andresagsområder.Den overenskomst af 13. juni 2008, som selvstyreloven bl.a. bygger på, er ikke en folkeretligaftale mellem to stater, men en overenskomst mellem regeringerne i de to dele afKongeriget Danmark, Danmark og Grønland.Det fremgår i den forbindelse af pkt. 7.2. i de almindelige bemærkninger til forslagettil selvstyreloven, at kongen (regeringen) handler på rigets vegne i mellemfolkeligeanliggender, at de enkelte dele af riget efter grundloven ikke vil kunne tillæggesselvstændig kompetence i disse anliggender, og at så længe Grønland ikke er blevetselvstændigt, vil det forudsætte en grundlovsændring, hvis Grønland statsretligt skullehave adgang til på egne vegne at handle i mellemfolkelige anliggender.

Det fremgår endvidere af pkt. 7.2. i de almindelige bemærkninger til forslaget til selvstyre-loven, at adgangen til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender adskillersig afgørende fra tilfælde, hvor grønlandske myndigheder har lovgivende og udøvendebeføjelser, idet disse beføjelser kun giver adgang til at fastsætte regler mv. med virkningfor vedkommende rigsdel. På det udenrigspolitiske område vil en rigsdel derimod ved athandle på rigets vegne binde hele riget, således at dispositioner på det udenrigspolitiskeområde som udgangspunkt vil berøre rigets generelle udenrigspolitiske forhold.Det fremgår også af selvstyrelovens § 16, stk. 2, at foranstaltninger, som selvstyret påtænkerat træffe, og hvis iværksættelse er af væsentlig betydning for rigets forhold til udlandet,herunder rigets deltagelse i internationalt samarbejde, forhandles med regeringen indenvedtagelsen.Der henvises i øvrigt til Justitsministeriets og Udenrigsministeriets notat af 21. august 2013om Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lyset af en mulig ophævelse ellerændring af nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler.

3 Karakteren af Naalakkersuisuts kompetence iudenrigsforhold og grundlovens § 193.1.Det anføres i Naalakkersuisuts notat af 13. september 2013 (side 22), at ”indholdetog virkningerne af [grundlovens] § 19 skal fastlægges ved en fortolkning af § 19 isammenhæng med [grundlovens] § 1 samt hjemmestyre- og selvstyrelovene og dedanske, færøske og grønlandske myndigheders praksis og sædvaner vedrørende loveneog folkeretlige aftaler (overenskomster) om lovene og deres hjemmestyre- ogselvstyreordninger.”Det anføres videre (side 22), at ”det følger endvidere af gældende ret (rigsfællesskabsretog statsret), at udenrigskompetencerne efter § 19 – med hensyn til overtagne sagsområder– [...] for Grønland er hos de grønlandske lovgivende og udøvende myndigheder.”Det fremgår herudover (side 22), at der med selvstyreloven er gennemført en ”egentligudenrigskompetenceoverførsel – og ikke blot en kompetencedelegation, -bemyndigelseeller – fuldmagt”.3.2.Efter grundlovens § 19, stk. 1, 1. pkt., handler kongen (regeringen) på rigets vegnei mellemfolkelige anliggender.Som det fremgår af Justitsministeriets og Udenrigsministeriets notat af 21. august 2013,er regeringens kompetence efter grundlovens § 19 en grundlovsumiddelbar kompetence– et såkaldt regeringsprærogativ. Dette antages bl.a. at indebære, at Folketinget ikke kanvedtage love, der begrænser regeringens adgang til at handle på rigets vegne i mellem-folkelige anliggender. Vedtager Folketinget en sådan lov, må det således antages, atregeringen konkret og generelt kan gennembryde loven ved en regeringsbeslutning eftergrundlovens § 19, jf. bl.a. Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret (2012), side 191 f.,Peter Germer, Statsforfatningsret (5. udgave, 2012), side 245, og Alf Ross, Dansk Stats-forfatningsret I (3. udgave ved Ole Espersen, 1980), side 377. Se også Max Sørensen,Statsforfatningsret (2. udgave ved Peter Germer, 1973), side 200 f., og Poul Andersen,Dansk Statsforfatningsret (1954), side 482.De enkelte dele af riget har ikke – og kan ikke have – selvstændig kompetence til at handlei mellemfolkelige anliggender. Det vil derfor forudsætte en grundlovsændring, hvis

Grønland statsretligt skulle have adgang til på egne vegne at handle i mellemfolkeligeanliggender, herunder indgå traktater mv., der alene er bindene for Grønland og ikke dendanske stat som sådan.Grundloven er imidlertid ikke til hinder for, at Naalakkersuisut – med respekt forregeringens grundlovsumiddelbare kompetence – kan bemyndiges til at handle på rigetsvegne i en række mellemfolkelige anliggender, som det er sket ved lov om GrønlandsSelvstyre (lov nr. 473 af 12. juni 2009) (selvstyreloven) og den tidligere gældende lovom Grønlands Landstyres indgåelse af folkeretlige aftaler (lov nr. 577 af 24. juni 2005).Det fremgår således af pkt. 7.2 i de almindelige bemærkninger i lovforslaget om selv-styreloven, at grundloven ikke kan antages at være til hinder for, at Naalakkersuisutbemyndiges (gives fuldmagt) til at handle i mellemfolkelige anliggender, der alene angårGrønland og ikke tillige berører andre dele af riget.Det fremhæves under pkt. 7.2 i de almindelige bemærkninger i lovforslaget om selv-styreloven, at der med en sådan bemyndigelsesordning ikke vil være tale om en egentligoverladelse af beføjelser til at handle i mellemfolkelige anliggender, og at regeringen derforfortsat vil have udenrigspolitisk kompetence også i de anliggender, der omfattes af enbemyndigelse til Naalakkersuisut. Selvom den lovgivende og administrative kompetencepå et givent sagsområde er overført til de grønlandske myndigheder, kan regeringensåledes fortsat udøve sin grundlovsumiddelbare kompetence til at handle på rigets vegnei mellemfolkelige anliggender, der berører det pågældende sagsområde. Samtidig vil heleriget være folkeretligt bundet af aftaler indgået af Grønland efter fuldmagtsordningen.Det anføres desuden under pkt. 7.2 i de almindelige bemærkninger i lovforslaget omselvstyreloven, at hensynet til rigsenheden og grundlovens § 19 indebærer, atNaalakkersuisut ved udøvelsen af udenrigspolitiske handlinger – der bliver folkeretligtbindende for hele riget – vil være afskåret fra at handle i strid med rigets interesser,herunder rigets generelle udenrigspolitik. Naalakkersuisut vil således ikke kunne foretageudenrigspolitiske dispositioner, der er i konflikt med de øvrige rigsdeles interesser, herunderindgå aftaler, der strider mod generelle principper for rigets udenrigspolitik på detpågældende sagsområde.Det anføres herudover under pkt. 7.2 i de almindelige bemærkninger i lovforslaget omselvstyreloven, at det med henblik på at sikre overensstemmelse med rigets generelleudenrigspolitik er en forudsætning for en ordning, hvor Naalakkersuisut får bemyndigelsetil at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, at der etableres en ordning, somsikrer, at regeringen i fornødent omfang underrettes og konsulteres forud for dispositionerpå det udenrigspolitiske område.Der er således i selvstyrelovens bemærkninger udførligt redegjort for, at Naalakkersuisutsudenrigspolitiske kompetence er baseret på en bemyndigelse.Der kan i den forbindelse også henvises til selvstyrelovens § 11, stk. 3, der klargør, atudenrigs- og sikkerhedspolitik er rigsanliggender, og at de danske myndighedersudenrigspolitiske kompetence efter grundloven ikke begrænses af bestemmelsernei selvstyrelovens kapitel 4 (§§ 11-16).Derimod er der hverken i selve selvstyreloven eller bemærkningerne til loven støtte for,at selvstyreloven skulle indebære en ”egentlig udenrigskompetenceoverførsel – og ikkeblot en kompetencedelegation, -bemyndigelse eller -fuldmagt”, hvilket som nævnt ikkeville harmonere med Grønlands forfatningsretlige stilling i riget, jf. det ovenfor anførte.

4 Særligt om betydningen af lovbemærkningerne tilselvstyreloven4.1.Det anføres i Naalakkersuisuts notat af 13. september 2013 (side 34), atbemærkningerne til selvstyreloven ”vedrørende kompetencer i udenrigsforhold somudgangspunkt ikke kan tillægges selvstændig betydning og vægt ved fortolkningenog anvendelse af lovens regler om kompetencer i udenrigsforhold, da opfattelserneog bemærkningerne alene er regeringens og ikke tillige Naalakkersuisuts”.Det er videre anført i Naalakkersuisuts notat (side 34), at ”når lovforslagets bemærkningerkonstaterer eller omtaler forhold, der efter Naalakkersuisuts opfattelse er til fordel forselvstyret eller i øvrigt bør lægges til grund ved lovens fortolkning og anvendelse, måde nævnte forhold dog lægges til grund ved lovens fortolkning og anvendelse, daNaalakkersuisut og regeringen dermed er enige.”4.2.Det fremgår af pkt. 7.2 i de almindelige bemærkninger i lovforslaget om selvstyreloven,at det er regeringens opfattelse af de statsretlige rammer, der er lagt til grund forfuldmagtsordningen på det udenrigspolitiske område i selvstyreloven, selvom allemedlemmer af Selvstyrekommissionen ikke nødvendigvis tilslutter sig regeringensopfattelse.Dette indebærer efter Justitsministeriets og Udenrigsministeriets opfattelse, atselvstyreloven må forstås og fortolkes i overensstemmelse med de under pkt. 3.1 anførtestatslige rammer.Det bemærkes i øvrigt, at bemyndigelsesordningen på det udenrigspolitiske område ogsåfremgår af selvstyreloven, jf. f.eks. bestemmelsen i selvstyrelovens § 11, stk. 3, der klargør,at udenrigs- og sikkerhedspolitik er rigsanliggender, og at de danske myndighedersudenrigspolitiske kompetence efter grundloven ikke begrænses af bestemmelsernei selvstyrelovens kapitel 4 (§§ 11-16).