PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forsvarsudvalget 2013-14
FOU Alm.del Bilag 99
Offentligt

16/2013

Beretning om

statens planlægning og koordi-

nering af beredskabet for større

ulykker og katastrofer

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

16/2013

Beretning om

statens planlægning og koordi-

nering af beredskabet for større

ulykker og katastrofer

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2014

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Alle ministre afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i november 2014.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i marts måned – i dette tilfælde Endelig be-

tænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i april 2015.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-433-9

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 24. april 2014

BERETNING OM STATENS PLANLÆGNING OG KOORDINERING AF BERED-

SKABET FOR STØRRE ULYKKER OG KATASTROFER

Et godt statsligt beredskab forudsætter, at myndighederne er velforberedte i forhold

til at håndtere større ulykker og katastrofer, fx skybrud, forureningsulykker, sygdoms-

udbrud og terrorhandlinger.

Beredskabsloven fastsætter, at de enkelte ministre inden for deres område skal plan-

lægge, så samfundets funktioner kan opretholdes og videreføres i tilfælde af ulykker

og katastrofer, herunder krigshandlinger. Loven fastsætter endvidere, at forsvarsmi-

nisteren koordinerer planlægningen vedrørende den civile sektors beredskab og råd-

giver myndighederne. Forsvarsministeren gennemfører den del af planlægningen, der

ikke påhviler andre myndigheder.

Statsrevisorerne konstaterer, at hovedparten af de ministerier og styrelser, der har en

central rolle i beredskabet – fx Statsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministe-

riet – har udarbejdet beredskabsplaner for krisestyringen ved større ulykker og kata-

strofer og har øvet deres beredskab.

Statsrevisorerne kritiserer, at hovedparten af de ministerier og styrelser, der

har en mindre central rolle i beredskabet, ikke har overholdt beredskabsloven.

Således har kun få af disse ministerier og styrelser en beredskabsplan og har

øvet deres beredskab, til trods for at de fleste af ministerierne varetager sam-

fundskritiske funktioner.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende:



At Forsvarsministeriet ikke har sikret, at Beredskabsstyrelsens koordinering af be-

redskabsplanlægningen på tværs af ministerierne har været tilstrækkelig. Bered-

skabsstyrelsen har ikke haft et samlet overblik over ministeriernes beredskabs-

planlægning og har dermed ikke haft et tilstrækkeligt grundlag for at vurdere, om

beredskabet er tilstrækkeligt.

At myndighederne ikke systematisk har evalueret håndteringen af større ulykker

og katastrofer samt øvelser. Evalueringerne er vigtige i forhold til at fastholde er-

faringer og læringspunkter.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen



Statsrevisorerne konstaterer, at beredskabsloven forventes ændret i 2014. Ændrin-

gen betyder, at alle ministerier skal indsende deres beredskabsplaner til Bered-

skabsstyrelsen, der således får bedre rammer for koordinering af beredskabsplan-

lægningen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Beretning til Statsrevisorerne om

statens planlægning og koordi-

nering af beredskabet for større

ulykker og katastrofer

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører alle ministerområder

på finanslovens § 5-29.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og hovedkonklusion .................................................................................. 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 2

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 4

Beredskabsplanlægningen i ministerierne .................................................................... 6

2.1.

Ministeriernes planlægning af beredskabet på ministerområdet .......................... 7

2.2.

Styrelsernes planlægning af beredskabet........................................................... 10

Beredskabsstyrelsens koordinering af beredskabsplanlægningen ............................. 14

3.1.

Beredskabsstyrelsens fremme af beredskabsplanlægningen ............................ 15

3.2.

Beredskabsstyrelsens vurdering af sammenhængen i beredskabs-

planlægningen .................................................................................................... 17

3.3.

Beredskabsstyrelsens opdatering af den nationale beredskabsplan .................. 18

Evaluering af større hændelser og øvelser ................................................................. 19

4.1.

De danske myndigheders læring af terrorhandlingerne i Norge ......................... 19

4.2.

Myndighedernes evaluering af større hændelser og øvelser.............................. 21

4.3.

Erfaringer fra evalueringer af krisestyringen ved hændelser og øvelser ............ 24

4.4.

Myndighedernes opfølgning på evalueringer ...................................................... 25

Bilag 1. Undersøgelsens metode ........................................................................................ 27

Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 29

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Beretningen vedrører alle ministerområder på finanslovens § 5-29. På alle mini-

sterområder har der været flere ministre i undersøgelsesperioden 2008-2013.

Rigsrevisionen har derfor valgt ikke at opliste alle ministre.

Beretningen har i udkast været forelagt alle ministerier, hvis bemærkninger i vi-

dest muligt omfang er indarbejdet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og hovedkonklusion

1. Beretningen handler om, hvordan ministerierne planlægger og koordinerer beredskabet

for større ulykker og katastrofer, og hvordan de statslige myndigheder anvender evalueringer

af større ulykker og katastrofer samt øvelser til at forbedre beredskabet. Rigsrevisionen har

selv taget initiativ til undersøgelsen i marts 2013. Undersøgelsen omfatter perioden 2008-

2013.

2. Formålet med beretningen er at undersøge, om de statslige myndigheder er tilstrække-

ligt forberedt på større ulykker og katastrofer. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at be-

svare følgende spørgsmål:



Planlægger ministerierne beredskabet tilfredsstillende inden for deres eget område?

Koordinerer Beredskabsstyrelsen beredskabsplanlægningen mellem ministerierne til-

fredsstillende?

Evaluerer politiet, Beredskabsstyrelsen og ministerierne krisestyringen ved større ulyk-

ker og katastrofer samt ved øvelser i tilstrækkelig grad, og følger de op på evalueringer-

ne?

Definition af større ulykker

og katastrofer

Der findes ingen fast definition

af større ulykker og katastrofer.

Større ulykker og katastrofer er

kendetegnet ved, at konsekven-

serne er betydelige i størrelse,

varighed mv. Konsekvenserne

kan ofte ikke håndteres på lo-

kalt niveau og kræver involve-

ring af statslige aktører.

I beretningen vil ulykker og ka-

tastrofer også blive benævnt

hændelser.

De centrale ministerier i be-

redskabet

HOVEDKONKLUSION

De centrale ministerier og styrelser i beredskabet, fx Statsministeriet, Forsvarsministe-

riet og Justitsministeriet, har som forudsat i beredskabsloven forberedt sig på at hånd-

tere større ulykker og katastrofer, da hovedparten har en beredskabsplan for krisesty-

ring ved større ulykker og katastrofer og har øvet deres beredskab. De øvrige ministe-

rier og styrelser er i mindre grad forberedt på at skulle håndtere større ulykker og ka-

tastrofer. Kun få ministerier og styrelser har således en beredskabsplan, og kun en-

kelte har øvet deres beredskab, på trods af at de fleste ministerier har oplyst, at de

varetager samfundskritiske funktioner.

Et stærkt og sammenhængende beredskab afhænger af, at alle ministerier er forbe-

redt på at kunne håndtere større ulykker og katastrofer. Rigsrevisionen finder det der-

for væsentligt, at de ministerier, der ikke allerede har planlagt beredskabet, som de

er forpligtet til i henhold til beredskabsloven, tager initiativ til dette, så det passer til

de risici, der er på ministeriernes eget område.

En god beredskabsplanlægning øger efter Rigsrevisionens vurdering chancerne for,

at myndighederne kan håndtere en større ulykke og katastrofe bedst muligt, men si-

krer ikke nødvendigvis, at de håndterer den konkrete hændelse tilfredsstillende, idet

der altid vil kunne opstå uforudsete situationer.



Statsministeriet

Udenrigsministeriet

Justitsministeriet

Forsvarsministeriet

Ministeriet for Sundhed og

Forebyggelse

Miljøministeriet

Ministeriet for Fødevarer,

Landbrug og Fiskeri

Transportministeriet

Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet.

Krisestyring

Ved en større ulykke eller kata-

strofe skal den ramte organisa-

tion både kunne håndtere selve

krisens konsekvenser og sikre,

at organisationens vigtigste ak-

tiviteter kan fortsætte under kri-

sen.

Evnen til at styre en krise har

betydning for, hvor store kon-

sekvenser krisen får, og hvor

hurtigt den kan bringes til op-

hør.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Beredskabsstyrelsen skal i henhold til beredskabsloven koordinere beredskabsplan-

lægningen på tværs af ministerområderne, men har ikke løst alle opgaver tilfredsstil-

lende. Beredskabsstyrelsen har løst opgaven med at understøtte ministeriernes be-

redskabsplanlægning ved at udarbejde en fælles vejledning for god beredskabsplan-

lægning og ved at stille rådgivning til rådighed for ministerierne.

Beredskabsstyrelsen har dog ikke løst opgaven med at vurdere sammenhængen i be-

redskabsplanlægningen tilfredsstillende, da styrelsen ikke har et samlet overordnet

overblik over beredskabsplanlægningen i ministerierne og dermed heller ikke et til-

strækkeligt grundlag for at vurdere sammenhængen.

Det er Beredskabsstyrelsens opfattelse, at styrelsen ikke har haft rammerne for at

danne sig et samlet overblik over beredskabsplanlægningen, bl.a. fordi styrelsen ikke

har haft beføjelser til at føre tilsyn med ministeriernes beredskabsplanlægning. Rigs-

revisionen deler ikke Beredskabsstyrelsens opfattelse af, at det kræver en egentlig

tilsynsbeføjelse at få et samlet overblik over ministeriernes beredskabsplanlægning.

Derimod mener Rigsrevisionen, at der i Beredskabsstyrelsens koordineringsansvar

ligger en pligt til at indsamle viden om beredskabsplanlægningen på alle ministerom-

råder.

Beredskabsloven forventes ændret medio 2014, hvilket vil betyde, at alle ministerier

skal indsende deres beredskabsplaner til Beredskabsstyrelsen. Forsvarsministeriet

har oplyst, at dette vil forbedre Beredskabsstyrelsens overblik over ministeriernes

planlægning af beredskabet og medføre, at Forsvarsministeriet vil have større fokus

på styrelsens koordinering af beredskabsplanlægningen.

Myndighedernes arbejde med at evaluere større ulykker og katastrofer samt øvelser

kan forbedres. Politiet og evalueringsinstituttet i Beredskabsstyrelsen har således

ikke udarbejdet skriftlige evalueringer af alle væsentlige større hændelser i Danmark,

og under halvdelen af ministerierne og styrelserne har skriftligt evalueret deres krise-

styring, når de har øvet deres beredskab. Rigspolitiet og Beredskabsstyrelsen har

dog evalueret de nationale krisestyringsøvelser og fulgt op på læringspunkterne her-

fra.

Myndighederne har også fulgt op på læringspunkterne fra terrorhandlingerne i Nor-

ge i 2011 med henblik på at forbedre det danske beredskab. Det finder Rigsrevisio-

nen tilfredsstillende.

Rigsrevisionen finder, at alle myndigheder fremadrettet skriftligt bør evaluere deres

krisestyring ved større hændelser og øvelser for at sikre, at erfaringerne fastholdes

og anvendes til at forbedre beredskabet.

1.2. Baggrund

3. Et velfungerende beredskab er en forudsætning for, at myndighederne kan håndtere stør-

re ulykker og katastrofer bedst muligt, og at konsekvenser for borgerne kan mindskes mest

muligt. Større ulykker og katastrofer kan ud over at få store konsekvenser for menneskers liv

og helbred også have konsekvenser for samfundsøkonomien og medføre materielle og mil-

jømæssige skader. Begivenheder i både ind- og udland har de seneste år understreget, at

det er vigtigt at have et robust beredskab. Myndighederne skal være forberedt på at hånd-

tere meget forskelligartede hændelser, som spænder fra terrorangreb til storme og skybrud.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Beredskabets robusthed bygger i høj grad på, at de involverede myndigheder er velforbe-

redte. Det indebærer, at myndighederne planlægger beredskabet, inden der opstår en stør-

re ulykke eller katastrofe, med udgangspunkt i de risici, den enkelte myndighed står over for.

Ministerierne skal planlægge deres beredskab med udgangspunkt i den nationale bered-

skabsplan, som beskriver, hvilke rammer og procedurer der er for samarbejdet mellem myn-

dighederne under en større ulykke eller katastrofe. Derudover har Beredskabsstyrelsen ud-

arbejdet vejledningen ”Helhedsorienteret beredskabsplanlægning” og publikationen ”Natio-

nalt Risikobillede”, som ministerierne kan tage udgangspunkt i, når de planlægger deres be-

redskab.

4. Ifølge Beredskabsstyrelsen kan manglende planlægning af beredskabet udgøre en sår-

barhed, fordi evnen til at yde en hurtig og effektiv indsats afhænger af, om myndighederne

har forberedt deres beredskab og kender deres eget og andres ansvar.

Organiseringen af beredskabet

5. Beredskabet i Danmark bygger på et sektorprincip, som indebærer, at det ministerium,

der normalt har ansvaret for området, også har ansvaret for at planlægge beredskabet og

håndtere større ulykker og katastrofer, som vedrører ministerområdet. Fx har Miljøministe-

riet et ansvar for indsatsen ved miljøkatastrofer. Da indsatsen ved en større ulykke og ka-

tastrofe ofte involverer flere sektorer, er beredskabet afhængigt af, at mange myndigheder

samarbejder og koordinerer både selve planlægningen af beredskabet og indsatsen, når en

hændelse opstår.

6. Beredskabsloven fastsætter myndighedernes ansvar, både i forhold til at planlægge be-

redskabet og i forhold til at aktivere eget beredskab, hvis en større ulykke eller katastrofe

indtræffer. På det statslige niveau har følgende myndigheder ansvar og opgaver:



De enkelte ministre

skal inden for deres område planlægge for at opretholde og videre-

føre samfundets funktioner i tilfælde af ulykker og katastrofer (jf. beredskabslovens § 24).

Dette indebærer også en forpligtelse til at aktivere beredskabet i tilfælde af en større

ulykke og katastrofe, dels ved at medvirke til at afhjælpe konsekvenserne af ulykker og

katastrofer, hvis det er relevant, dels ved at videreføre funktionerne inden for ministe-

riets eget område. Ministeren kan delegere opgaven med at planlægge beredskabet til

underordnede myndigheder.

Forsvarsministeren (i praksis Beredskabsstyrelsen)

koordinerer planlægningen vedrø-

rende den civile sektors beredskab, rådgiver myndighederne og gennemfører den del af

planlægningen, der ikke påhviler andre myndigheder (jf. beredskabslovens § 24, stk. 2).

Politiet

koordinerer den samlede indsats ved større skader, dvs. større ulykker og kata-

strofer (jf. beredskabslovens § 17).

Den nationale beredskabs-

plan

beskriver rammerne og

procedurerne for den samlede

statslige krisestyring ved hæn-

delser, der kræver en koordine-

ret indsats af de statslige myn-

digheder.

”Helhedsorienteret bered-

skabsplanlægning”

indehol-

der en række anbefalinger til

god praksis for beredskabs-

planlægning. Beredskabssty-

relsen udgav vejledningen i

2008.

”Nationalt Risikobillede”

beskriver de alvorligste natur-

skabte og menneskeskabte ri-

sici set i et dansk perspektiv.

Risikobilledet er et fælles ud-

gangspunkt for at forberede og

udvikle beredskabet. Bered-

skabsstyrelsen udgav publika-

tionen i 2013.

Sektor = ministerområder

Beredskabsloven nævner ikke

begrebet sektor, men der er i

praksis sat lighedstegn mellem

ministerområder og samfun-

dets sektorer. Dette er også

udgangspunktet for Rigsrevi-

sionens undersøgelse.

Medlemmer af regeringens

krisestyringsorganisation



Regeringens Sikkerheds-

udvalg

består af statsmini-

steren, økonomi- og inden-

rigsministeren, udenrigsmi-

nisteren, justitsministeren og

forsvarsministeren.



Embedsmandsudvalget for

Sikkerhedsspørgsmål

be-

står af departementschefer-

ne fra Statsministeriet, Uden-

rigsministeriet, Forsvarsmini-

steriet og Justitsministeriet

samt cheferne for de 2 efter-

retningstjenester.



Kriseberedskabsgruppen

består af repræsentanter fra

Statsministeriet, Udenrigsmi-

nisteriet, Forsvarsministe-

riet, Justitsministeriet, Mini-

steriet for Sundhed og Fore-

byggelse, de 2 efterretnings-

tjenester, Rigspolitiet, For-

svarskommandoen og Be-

redskabsstyrelsen.

Statsministeriet varetager for-

mandskabet i alle 3 fora.



7. Myndighederne samarbejder om at håndtere større ulykker og katastrofer gennem en

række fora på lokalt og nationalt plan.

På nationalt plan har regeringen en krisestyringsorganisation, som kan aktiveres ved stør-

re hændelser, hvor der er behov for, at regeringen løbende bliver orienteret om situationen

og drøfter eventuelle overordnede politiske og strategiske spørgsmål. Krisestyringsorgani-

sationen består af Regeringens Sikkerhedsudvalg, Embedsmandsudvalget for Sikkerheds-

spørgsmål og Kriseberedskabsgruppen. Kriseberedskabsgruppen har primært opgaver, der

vedrører planlægningen af beredskabet på centralt niveau, og kan rådgive og komme med

anbefalinger om beredskabsmæssige forhold. Kriseberedskabsgruppen har bl.a. koordine-

ret og drøftet, hvordan de danske myndigheder lærer af og følger op på terrorhandlingerne

i Norge i 2011.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Medlemmer af den nationale

operative stab (NOST)

Rigspolitiet (formand)

Forsvarskommandoen

Beredskabsstyrelsen

Politiets Efterretningstjene-

ste



Forsvarets Efterretningstje-

neste



Sundhedsstyrelsen



Udenrigsministeriet.



Derudover er der etableret en national operativ stab (NOST), som koordinerer den samlede

indsats ved hændelser, hvor der er behov for at koordinere på nationalt plan. Rigspolitiet har

formandskabet for staben. Staben skal sikre, at de respektive sektorer løbende er i besiddel-

se af relevante, koordinerede og præcise oplysninger om den konkrete indsats ved en hæn-

delse. De centrale myndigheder i beredskabet er medlemmer af staben, fx Beredskabssty-

relsen og Sundhedsstyrelsen. En række andre aktører vil afhængigt af den konkrete hæn-

delse kunne deltage i staben.

Krisestyringen ved den nationale krisestyringsøvelse i 2013 og politiets indsats ved en mindre hændelse i 2013.

Foto: Beredskabsstyrelsen og Rigsrevisionen

8. Ud over de statslige myndigheder spiller kommunerne også en væsentlig rolle i beredska-

bet. Det kommunale redningsberedskab er ansvarlig for redningsindsatsen i forhold til alle

hændelser og vil altid varetage den indledende indsats. Ved større hændelser eller hændel-

ser, der kræver specialkompetencer, kan det kommunale redningsberedskab rekvirere bi-

stand fra andre kommunale redningsberedskaber og det statslige redningsberedskab (Be-

redskabsstyrelsen).

9. Det er ikke umiddelbart muligt at opgøre, hvor mange resurser der er afsat til det samle-

de statslige beredskab, da resurserne til denne opgave ikke kan udskilles fra myndigheder-

nes samlede bevillinger og budgetter. Der er på finansloven afsat ca. 0,5 mia. kr. årligt til

den del af det statslige beredskab, som Beredskabsstyrelsen varetager. Hertil kommer øv-

rige ministeriers og beredskabsaktørers, herunder politiet og Forsvaret, resurser til bered-

skabet.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

10. Undersøgelsens revisionskriterier er primært baseret på beredskabsloven, der overord-

net fastlægger myndighedernes roller og ansvar. Derudover er revisionskriterierne baseret

på Beredskabsstyrelsens vejledning ”Helhedsorienteret beredskabsplanlægning”, som op-

stiller en række anbefalinger om god praksis for myndighedernes planlægning af beredska-

bet. Det er ikke obligatorisk for myndighederne at anvende vejledningen. Vejledningen blev

dog udarbejdet på baggrund af et politisk ønske om, at myndighederne skulle anvende et

ensartet planlægningsgrundlag. Det fremgår således af en politisk aftale om redningsbered-

skabet fra 2002, at den civile sektor fremover bør anvende et ensartet planlægningsgrund-

lag. Rigsrevisionen har derfor valgt at anvende Beredskabsstyrelsens vejledning som revi-

sionskriterium, da den er et udtryk for god praksis på området og har til formål at understøtte

det politiske ønske om et ensartet planlægningsgrundlag.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks. 1.

BOKS 1. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, som er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

11. Rigsrevisionen har i undersøgelsen kortlagt alle ministeriers beredskabsplanlægning ved

hjælp af en spørgeskemaundersøgelse og har derefter holdt møder med ministerierne for at

få præciseret og uddybet deres besvarelser samt indhente dokumentation. Rigsrevisionen

har derudover undersøgt, om 49 myndigheder på styrelsesniveau har planlagt beredskabet

ved at udarbejde beredskabsplaner og øve deres beredskab. Vi har også undersøgt 3 myn-

digheders planlægning af beredskabet for kritiske funktioner. De 3 myndigheder er Trafiksty-

relsen (jernbaneområdet, herunder transport af farligt gods), Fødevarestyrelsen (fødevare-

bårne sygdomsudbrud, fx salmonella) og Forsvarets Efterretningstjenestes Center for Cyber-

sikkerhed (telesektoren). Undersøgelsen bygger desuden på gennemgang af lovgivning og

dokumenter samt møder med Rigspolitiet, 3 politikredse, Beredskabsstyrelsen og Statsmi-

nisteriet.

12. Rigsrevisionen har i undersøgelsen opdelt ministerierne i 2 kategorier: De ministerier,

der har en central rolle i beredskabet, og de ministerier, der har en mindre central rolle. Rigs-

revisionen har forudsat, at ministerier, som enten indgår i den nationale operative stab eller

i Kriseberedskabsgruppen, har en central rolle i beredskabet. Endvidere har Rigsrevisionen

vurderet, at de ministerier, som spiller en central rolle i forhold til de 10 største risici for stør-

re ulykker og katastrofer i Danmark, eller som har ansvaret for at opretholde og videreføre

kritiske funktioner, fx elforsyningen, er centrale i beredskabet. Det skal understreges, at al-

le ministerier kan spille en rolle ved større ulykker og katastrofer, fx terror, orkaner, kraftig

regn og skybrud samt cyberangreb. Derfor har alle ministerier også et ansvar for at planlæg-

ge, hvordan de eventuelt skal håndtere større ulykker og katastrofer inden for deres eget

område. De anvendte metoder i Rigsrevisionens undersøgelse er uddybet i bilag 1.

13. Undersøgelsen er afgrænset til at handle om planlægningen af beredskabet for større

ulykker og katastrofer. Det betyder, at vi fx ikke har undersøgt indsatsen på skadestedet,

som redningsberedskabet eller politiet gennemfører, eller den koordinerende indsats mel-

lem de forskellige myndigheder ved en hændelse. Undersøgelsen omfatter kun planlægnin-

gen af krisestyring og fx ikke evakueringsplaner ved brand. Vi har afgrænset os fra at se på

beredskabet i forhold til cyberangreb og it-sikkerhed, da Rigsrevisionen allerede har under-

søgt dele af dette i den løbende it-revision og i beretningen om forebyggelse af hackeran-

greb, som blev afgivet til Statsrevisorerne i oktober 2013.

Vi har desuden afgrænset os fra at se på den del af beredskabet, som handler om forebyg-

gelse. Forebyggelse kan i forhold til terror fx være antiradikalisering og fysisk sikring af byg-

ninger. I forhold til naturskabte hændelser er det fx klimasikring.

Undersøgelsen vedrører kun det statslige beredskab med primært fokus på ministeriernes

planlægning af beredskabet. Det betyder, at det kommunale og regionale beredskab samt

beredskabet i forhold til hændelser i udlandet ikke indgår i undersøgelsen.

14. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Beredskabsstyrelsen peger i

publikationen ”Nationalt Risiko-

billede” på

de 10 største risici

i et dansk perspektiv:

Orkaner, stormfloder mv.

Kraftig regn og skybrud

Transportulykker

Ulykker med farlige stoffer

på land

Forureningsulykker til søs

Nukleare ulykker

Pandemier

Husdyrsygdomme og zoo-

noser (fødevarebårne syg-

domsudbrud)

Terrorhandlinger

Cyberangreb.

10.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN I MINISTERIERNE

2. Beredskabsplanlægningen i ministerierne

Hovedparten af de ministerier og styrelser, der har en central rolle i beredskabet, har

udarbejdet beredskabsplaner for krisestyringen ved større ulykker og katastrofer og

har øvet deres beredskab. Det er dog kun få ministerier, der har fulgt Beredskabs-

styrelsens anbefaling om at udarbejde en analyse af risici og sårbarheder for at ska-

be overblik over, hvilke trusler der udgør de største risici på ministerområdet.

Rigsrevisionens gennemgang af beredskabsplanlægningen hos 3 centrale myndig-

heder – Trafikstyrelsen, Fødevarestyrelsen og Center for Cybersikkerhed – viser, at

de alle har planlagt beredskabet. Trafikstyrelsen har ført tilsyn med beredskabsplan-

lægningen hos virksomhederne på jernbaneområdet i henhold til lovgivningen, mens

Center for Cybersikkerhed i perioden ultimo 2011 - medio 2013 ikke har ført tilsyn

med, om televirksomhederne lever op til telelovens bestemmelser om beredskabs-

planlægning.

Hovedparten af de mindre centrale ministerier og styrelser i beredskabet har ikke en

tilfredsstillende beredskabsplanlægning. Kun få af disse ministerier og styrelser har

en beredskabsplan. Det gælder også ministerier og styrelser, der selv har oplyst, at

de har ansvaret for kritiske funktioner, som de skal opretholde og videreføre ved stør-

re ulykker og katastrofer. Ligeledes har kun enkelte af disse ministerier og styrelser

øvet deres beredskab.

Med ændringen af beredskabsloven medio 2014 bliver det præciseret, at alle mini-

sterier skal udarbejde en beredskabsplan. Dette finder Rigsrevisionen velbegrundet.

15. Ministeren er i henhold til beredskabsloven ansvarlig for at planlægge beredskabet for

hele sit område, men kan delegere opgaven til underordnede myndigheder. Transportmini-

steriet og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har som de 2 eneste ministerier delegeret

den samlede opgave vedrørende beredskabsplanlægning til henholdsvis Trafikstyrelsen og

Energistyrelsen. Selv om ministeriet har delegeret ansvaret, har departementet dog fortsat

det overordnede ansvar for at sikre, at planlægningsforpligtelsen er opfyldt på forsvarlig vis

på hele ministerområdet.

Planlægningen af beredskabet øger chancerne for, at myndighederne kan håndtere en stør-

re ulykke og katastrofe bedst muligt, men sikrer ikke nødvendigvis, at de håndterer den kon-

krete hændelse tilfredsstillende, idet der altid vil kunne opstå uforudsete situationer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN I MINISTERIERNE

16. Da der i dag ikke eksisterer et samlet overblik over planlægningen af beredskabet i mi-

nisterierne, har Rigsrevisionen kortlagt ministeriernes beredskabsplanlægning. Styrelserne

på ministerområdet spiller dog også en central rolle i beredskabsplanlægningen. Rigsrevi-

sionen har derfor undersøgt 49 styrelsers beredskabsplanlægning med primært fokus på Tra-

fikstyrelsen, Center for Cybersikkerhed og Fødevarestyrelsen, der har ansvaret for nogle af

de kritiske funktioner.

2.1. Ministeriernes planlægning af beredskabet på ministerområdet

17. Beredskabsplanlægningen skal forberede ministerierne på at håndtere en større ulyk-

ke og katastrofe og reducere den kaosfase, der opstår, når en hændelse indtræffer. Bered-

skabsstyrelsen har i sin vejledning ”Helhedsorienteret beredskabsplanlægning” opdelt be-

redskabsplanlægningen i 7 områder, jf. figur 1.

Figur 1. De 7 områder i beredskabsplanlægningen

Beredskabs-

planer

Evalueringer

Ledelse

Øvelser

Uddannelse

Forebyggelse

Planlægnings-

grundlag

Note: Rigsrevisionen har i sin undersøgelse afgrænset sig fra at se på uddannelse og forebyggelse.

Kilde: Beredskabsstyrelsen.

Rigsrevisionen har gennemgået ministeriernes beredskabsplanlægning inden for 5 af de 7

områder: planlægningsgrundlag, beredskabsplaner, øvelser, ledelse og evalueringer. Eva-

lueringer behandles særskilt i kap. 4.

Planlægningsgrundlag (kritiske funktioner og risiko- og sårbarhedsanalyser)

18. Beredskabsstyrelsen anbefaler, at myndighederne som en del af planlægningsgrundla-

get identificerer kritiske funktioner, som skal kunne videreføres ved en større ulykke eller ka-

tastrofe. Rigsrevisionen har derfor bedt ministerierne oplyse, om de er ansvarlige for kritiske

funktioner. 15 ud af 20 ministerier har oplyst, at de er ansvarlige for kritiske funktioner. Fx

har Energistyrelsen det overordnede ansvar for at sikre energiforsyning i alle typer af krise-

situationer, og Transportministeriet har det overordnede ansvar for, at det danske transport-

system fungerer. Ministerierne, som har oplyst, at de er ansvarlige for kritiske funktioner,

fremgår af tabel 1.

19. Risiko- og sårbarhedsanalyser kan ifølge Beredskabsstyrelsen skabe overblik over, hvil-

ke trusler der udgør de største risici, og hvilke sårbarheder myndigheden har i forhold til dis-

se trusler. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Udenrigsministeriet og Transportministe-

riet har udarbejdet analyser af risici og sårbarheder for ministerområdet. Derudover er der

på Klima-, Energi- og Bygningsministeriets område udarbejdet risiko- og sårbarhedsanaly-

ser på el- og naturgasområdet. De øvrige ministerier har ikke udarbejdet analyser af risici

og sårbarheder til at skabe sig et systematisk overblik over trusler, risici og sårbarheder for

de kritiske funktioner på deres område. Enkelte ministerier har dog oplyst, at de på andre

måder får kendskab hertil. Omkring halvdelen af ministerierne har endvidere oplyst, at de

har udarbejdet risiko- og sårbarhedsanalyser på it-området, som for flere ministerier udgør

en kritisk funktion.

Kritiske funktioner

er aktivite-

ter, varer og tjenesteydelser,

som udgør grundlaget for sam-

fundets funktionsdygtighed og

derfor skal kunne opretholdes

og videreføres ved større ulyk-

ker og katastrofer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN I MINISTERIERNE

Ministerierne bør efter Rigsrevisionens vurdering udarbejde en analyse af risici og sårbar-

heder som en del af deres beredskabsplanlægning for at målrette planlægningen.

20. Tabel 1 viser ministeriernes beredskabsplanlægning i forhold til Beredskabsstyrelsens

anbefalinger om at udarbejde beredskabsplaner og øve beredskabet. Tabellen er opdelt i

ministerier, der efter Rigsrevisionens vurdering har en central rolle i beredskabet, og mini-

sterier, der har en mindre central rolle. Det bemærkes dog, at alle ministerier afhængigt af

hændelsens karakter vil kunne spille en central rolle i beredskabet. Tabellen markerer med

grøn, hvilke ministerier der har oplyst, at de har kritiske funktioner på ministerområdet.

Tabel 1. Ministeriernes beredskabsplanlægning

Ministerier, der er centrale i beredskabet

Statsministeriet

Udenrigsministeriet

Justitsministeriet

Forsvarsministeriet

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

Miljøministeriet

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

Transportministeriet

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet

I alt

Ministerier, der er mindre centrale i beredskabet

Finansministeriet

Erhvervs- og Vækstministeriet

Skatteministeriet

Økonomi- og Indenrigsministeriet

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold

Beskæftigelsesministeriet

Uddannelses- og Forskningsministeriet

Undervisningsministeriet

Kulturministeriet

Kirkeministeriet

I alt

Samlet

Ministerier, der har oplyst, at de har kritiske funktioner på ministerområdet.

Ministerier, der har oplyst, at de ikke har kritiske funktioner på ministerområdet.

Beredskabsplan

Øvelser

Beredskabsplan

Øvelser

Øvelser inden for de sidste 2 år.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra ministerierne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN I MINISTERIERNE

Beredskabsplaner

21. Beredskabsstyrelsen anbefaler, at myndighederne udarbejder beredskabsplaner. Bered-

skabsplanen bør både beskrive, hvordan departementet opretholder egen drift, og hvordan

de kritiske funktioner på ministerområdet bliver opretholdt og videreført i en krisesituation.

Det fremgår af tabel 1, at 7 ud af de 9 centrale ministerier har en beredskabsplan for større

ulykker og katastrofer. Klima-, Energi- og Bygningsministeriets beredskabsplan omfatter dog

ikke departementets rolle i forbindelse med en krisesituation. Det fremgår desuden, at 2 af

de mindre centrale ministerier i beredskabet har en beredskabsplan. Ministeriet for Fødeva-

rer, Landbrug og Fiskeri, Skatteministeriet og Kulturministeriet har oplyst, at de er i gang med

at udarbejde en beredskabsplan. Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at 11 mini-

sterier ikke har udarbejdet en plan for, hvordan den overordnede krisestyring skal foregå.

22. Forsvarsministeren har i marts 2014 fremsat forslag om at ændre beredskabsloven. Det

betyder, at det vil blive præciseret i beredskabsloven, at ministerierne skal udarbejde bered-

skabsplaner og indsende dem til orientering til Beredskabsstyrelsen på samme måde, som

regioner og kommuner gør i dag. Dette vil ifølge Forsvarsministeriet styrke den statslige be-

redskabsplanlægning.

23. Rigsrevisionens gennemgang af de 9 ministeriers beredskabsplaner viser, at planerne

indeholder oplysninger om kerneopgaverne, fx krisekommunikation og koordinering, i krise-

styringen. De lever også op til hovedparten af Beredskabsstyrelsens anbefalinger om, at en

beredskabsplan skal være handlingsorienteret, overskuelig, ajourført, realistisk og tilgænge-

lig for at kunne anvendes i tilfælde af en større ulykke eller katastrofe. Nogle af planerne in-

deholder dog kun i mindre grad information om, hvem der gør hvad, når krisen opstår, fx

hvem der indgår i ministeriets krisestab. Desuden indeholder ikke alle planer bilag med te-

lefonlister og mangler dermed væsentlige angivelser af, hvilke personer der skal kontaktes

under en krise. Derudover er beredskabsplanen for Ministeriet for Sundhed og Forebyggel-

se ikke ajourført siden 2008, hvilket betyder, at oplysninger om, hvem der skal kontaktes i

en krisesituation, ikke er opdateret. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at

beredskabsplanen er ved at blive opdateret. Rigsrevisionens undersøgelse viser i øvrigt, at

enkelte af beredskabsplanerne indeholder afsnit i udkast eller tekstfelter, som ikke er ud-

fyldt. Rigsrevisionen finder det uhensigtsmæssigt, at planerne ikke er fuldt opdaterede og

dækkende.

Øvelser

24. Beredskabsstyrelsen anbefaler, at myndighederne øver deres beredskab regelmæssigt

og varieret for at forberede sig på at håndtere større ulykker og katastrofer. Erfaringer fra

større ulykker og katastrofer viser, at øvelser kan have en afgørende betydning for, om kri-

sestyringen under en hændelse forløber godt, fordi der er opbygget erfaring og en vis grad

af rutine. Det fremgår af tabel 1, at 8 ud af de 9 ministerier, som er centrale i beredskabet,

har deltaget i øvelser de seneste 2 år, bl.a. i de nationale krisestyringsøvelser (KRISØV).

Det fremgår desuden af tabellen, at kun ét af de øvrige ministerier har deltaget i øvelser de

seneste 2 år. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at 8 ud af de 9 ministerier, der er

centrale i beredskabet, har gennemført øvelser i krisestyring. Rigsrevisionen anbefaler, at

alle ministerier med jævne mellerum øver deres beredskab.

Beredskabsstyrelsens krite-

rier for beredskabsplaner

Beredskabsstyrelsen har opstil-

let en række underkriterier for,

hvad der skal til, for at en be-

redskabsplan er handlingsori-

enteret, overskuelig, ajourført,

realistisk og tilgængelig. Rigs-

revisionen har anvendt disse

kriterier i gennemgangen af

beredskabsplaner.

Krisestaben

leder og koordine-

rer indsatsen ved større ulykker

og katastrofer. Formålet med

staben er at give ledelsen en

fast organisatorisk ramme med

kendte og velfungerende pro-

cedurer, hvor rollefordelingen

er aftalt på forhånd. Ifølge Be-

redskabsstyrelsen er en krise-

stab relevant for alle organisa-

tioner.

KRISØV

er en tværgående na-

tional krisestyringsøvelse, som

Beredskabsstyrelsen og Rigs-

politiet holder hvert 2. år.

Formålet med øvelsen er, at

centrale aktører, herunder stats-

lige myndigheder, øver deres

evne til at opretholde og videre-

føre kritiske funktioner i en si-

tuation, hvor disse trues, svæk-

kes, afbrydes eller ødelægges.

Øvelsen skal danne grundlag

for at styrke myndighedernes

varetagelse af kerneopgaverne

i krisestyringen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN I MINISTERIERNE

Den nationale sårbarheds-

rapport

Beredskabsstyrelsen har i pe-

rioden 2005-2010 hvert år udar-

bejdet en national sårbarheds-

rapport. Formålet med rappor-

ten har bl.a. været at fremme

beredskabskulturen i den offent-

lige og private sektor. Rappor-

ten gennemgår de væsentligste

hændelser og initiativer, der har

præget beredskabet i det forløb-

ne år. Derudover er der hvert år

nogle temaer, som er væsent-

lige for et effektivt og tidssva-

rende beredskab.

Ledelse (mål og politikker samt opfølgning)

25. Ifølge Beredskabsstyrelsens sårbarhedsrapport fra 2006 bør departementerne fastlæg-

ge de overordnede strategiske mål for ministeriernes beredskab. Beredskabsstyrelsen an-

befaler fx, at der udarbejdes en overordnet beredskabspolitik. Derudover er det departemen-

ternes opgave at sikre, at planlægningsforpligtelsen er opfyldt på forsvarlig vis på minister-

områderne.

3 af de ministerier, der spiller en central rolle i beredskabet, har opstillet mål og politikker for

beredskabet. Ministeret for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har som det eneste ministerium

siden 2009 haft en overordnet beredskabspolitik. Derudover har Forsvarsministeriet og Kli-

ma-, Energi- og Bygningsministeriet opstillet mål for beredskabet i resultatkontrakter med

underliggende myndigheder. De øvrige ministerier med underliggende styrelser har ikke ud-

arbejdet tilsvarende overordnede rammer.

Hovedparten af de centrale ministerier i beredskabet har oplyst, at de følger beredskabs-

planlægningen i de underliggende styrelser, mens få af de øvrige ministerier har oplyst, at

de følger planlægningen. Rigsrevisionen finder, at ministerierne som en del af deres sektor-

ansvar bør have overblik over beredskabet inden for deres eget område.

Resultat

26. De centrale ministerier i beredskabet har planlagt beredskabet, da de fleste har øvet de-

res beredskab og har udarbejdet beredskabsplaner, der overordnet set følger Beredskabs-

styrelsens anbefalinger. De centrale ministerier har dog ikke fulgt alle Beredskabsstyrelsens

anbefalinger, da kun enkelte ministerier har udarbejdet en analyse af risici og sårbarheder.

De øvrige ministerier har ikke planlagt beredskabet tilfredsstillende. Dette gælder også for

en række af de ministerier, der selv har oplyst, at de er ansvarlige for kritiske funktioner.

Rigsrevisionens undersøgelse viser samlet set, at 11 ud af 20 ministerier ikke har udarbej-

det en beredskabsplan og ikke har øvet deres beredskab. Dette finder Rigsrevisionen ikke

tilfredsstillende.

Hovedparten af departementerne, som er centrale i beredskabet, følger beredskabsplan-

lægningen i de underliggende styrelser. Der er dog departementer, som ikke følger bered-

skabsplanlægningen og dermed ikke har sikret, at planlægningsforpligtelsen er opfyldt på

forsvarlig vis på ministerområdet.

2.2. Styrelsernes planlægning af beredskabet

27. Rigsrevisionen har kortlagt, om 49 styrelser har udarbejdet beredskabsplaner og har

øvet deres beredskab. Rigsrevisionen har også undersøgt, hvordan Trafikstyrelsen, Føde-

varestyrelsen og Center for Cybersikkerhed, der er en del af Forsvarsministeriets Efterret-

ningstjeneste, har planlagt beredskabet for 3 kritiske funktioner. På enkelte ministerområ-

der er der sektorspecifik lovgivning, der er målrettet myndighedernes planlægning af bered-

skabet for kritiske funktioner. Fx har Energistyrelsen specifikt ansvar for at planlægge be-

redskabet for energiområdet og sikre, at energivirksomhederne har planlagt beredskabet.

Eksempler på 3 styrelsers

kritiske funktioner



SKAT skal opkræve skatter.



Domstolsstyrelsen skal op-

retholde retsområdet.



Moderniseringsstyrelsen skal

sikre lønudbetalinger til ca.

180.000 statsligt ansatte.

28. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at de fleste styrelser i ministerier, som er centrale

i beredskabet, har udarbejdet beredskabsplaner, fx Sundhedsstyrelsen, Miljøstyrelsen og

Energistyrelsen. Derimod er der kun enkelte styrelser i de ministerier, der er mindre centrale

i beredskabet, som har udarbejdet beredskabsplaner. Rigsrevisionens undersøgelse viser

også, at 7 ud af de 24 styrelser, som ministerierne har oplyst varetager kritiske funktioner,

ikke har beredskabsplaner. Det gælder fx SKAT, Domstolsstyrelsen og Moderniseringssty-

relsen, som varetager kritiske funktioner, der kan få konsekvenser for samfundet, hvis de

ikke fungerer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN I MINISTERIERNE

Rigsrevisionens undersøgelse viser derudover, at hovedparten af de centrale ministeriers

styrelser har deltaget i øvelser som fx KRISØV inden for de seneste 2 år. Det gælder bl.a.

Søfartsstyrelsen, Fødevarestyrelsen og Sundhedsstyrelsen. Kun enkelte af de øvrige sty-

relser i ministerier, der er mindre centrale i beredskabet, har øvet deres beredskab inden

for de seneste 2 år. Det gælder også styrelser, som varetager kritiske funktioner. Rigsrevi-

sionens undersøgelse viser således, at 8 ud af de 24 styrelser, der ifølge ministerierne va-

retager kritiske funktioner, ikke har øvet deres beredskab inden for de seneste 2 år. Boks 2

viser eksempler på kritiske funktioner i styrelser.

BOKS 2. EKSEMPLER PÅ STYRELSER MED KRITISKE FUNKTIONER, DER HAR PLANLAGT

BEREDSKABET

Sundhedsstyrelsen, Geodatastyrelsen og Miljøstyrelsen har beredskabsplaner og har øvet deres be-

redskab inden for de seneste 2 år. De 3 styrelsers kritiske funktioner er bl.a. at opretholde og videre-

føre sundhedsområdet, at levere et fælles geografisk situationsbillede til beredskabsmyndigheder un-

der en større hændelse og at håndtere udslip af kemikalier. Det er alle funktioner, som kan få vidt-

rækkende konsekvenser i samfundet, hvis de ikke fungerer.

Beredskabsplanlægning for 3 kritiske funktioner

29. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Trafikstyrelsen har udarbejdet en analyse af risi-

ci og sårbarheder på transportområdet i form af 5 scenarier, der bl.a. kan opstå på jernbane-

området. Fødevarestyrelsen og Center for Cybersikkerhed har ikke udarbejdet en risiko- og

sårbarhedsanalyse som grundlag for beredskabsplanlægningen af de kritiske funktioner.

Center for Cybersikkerhed har dog bl.a. oplyst, at centret får viden om trusler og sårbarhe-

der, fx gennem samarbejde med underliggende myndigheder og virksomheder. Derudover

har Fødevarestyrelsen oplyst, at fødevare- og foderlovgivningen er baseret på risikovurde-

ringer, hvilket også er afspejlet i styrelsens beredskabsarbejde.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at alle 3 myndigheder har en beredskabsplan, der over-

ordnet følger Beredskabsstyrelsens anbefalinger. Trafikstyrelsen har oplyst, at styrelsen se-

nest har anvendt sin beredskabsplan under de 2 efterårsstorme ”Allan” og ”Bodil” i 2013.

Rigsrevisionens undersøgelse viser endvidere, at alle 3 myndigheder har deltaget i øvelser,

bl.a. KRISØV. Fødevarestyrelsen har dog ikke gennemført interne øvelser siden 2008, men

har oplyst, at styrelsen i stedet for at gennemføre interne øvelser har fokus på at lære af

mindre hændelser ved at evaluere indsatsen ved disse hændelser. Center for Cybersikker-

hed har ligeledes ikke gennemført øvelser på teleområdet i samarbejde med teleudbyder-

ne, men har oplyst, at de fremover vil gøre dette. Boks 3 giver et eksempel på, hvorfor det

er vigtigt at planlægge beredskabet for kritiske funktioner.

3 styrelser med kritiske funk-

tioner

Jernbaneområdet og farligt

gods

Trafikstyrelsen er sammen med

jernbanevirksomheder og jern-

baneinfrastrukturforvaltere an-

svarlig for beredskabet i forhold

til jernbaneulykker og ulykker

med farligt gods.

Teleområdet

Center for Cybersikkerhed er

sammen med teleudbyderne

ansvarlig for beredskabet for

nedbrud på teleområdet.

Fødevarebårne sygdoms-

udbrud, bl.a. zoonoser

Fødevarestyrelsen er sammen

med Sundhedsstyrelsen, Sta-

tens Serum Institut og DTU Fø-

devareinstituttet ansvarlig for

at koordinere opklaringen af fø-

devarebårne udbrud og hindre

deres udbredelse. Samarbej-

det er fast forankret i Den Cen-

trale Udbrudsgruppe.

BOKS 3. BEREDSKABET VED FØDEVAREBÅRNE SYGDOMSUDBRUD, BL.A. ZOONOSER

Fødevarebårne sygdomsudbrud kan – ud over sundhedsmæssige konsekvenser for mennesker og

dyr – få omfattende økonomiske konsekvenser for landbrug og andre erhverv inden for produktion og

eksport af husdyr og fødevarer. Det seneste eksempel på et større fødevarebårent sygdomsudbrud

var udbruddet af salmonella i 2009. Beredskabet for krisestyringen af fødevarebårne sygdomsudbrud

kan være med til at begrænse udbredelsen af udbruddet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN I MINISTERIERNE

Virksomheder på jernbane-

området



Jernbanevirksomheder, fx

DSB.



Jernbaneinfrastrukturforval-

tere, fx Banedanmark.

Trafikstyrelsens og Center for Cybersikkerheds tilsyn med beredskabsplanlægning

30. I Trafikstyrelsen og Center for Cybersikkerhed er det henholdsvis jernbanevirksomhe-

der/jernbaneinfrastrukturforvaltere og teleselskaberne, som har ansvaret for at planlægge

beredskabet for kritiske funktioner. Begge myndigheder er via sektorspecifik lovgivning for-

pligtet til at føre tilsyn med beredskabsplanlægningen hos disse virksomheder. Fødevare-

styrelsen har ikke en tilsvarende tilsynsforpligtelse i forhold til fødevarebårne sygdomsud-

brud.

Trafikstyrelsens tilsyn

31. Trafikstyrelsen har oplyst, at styrelsen fører tilsyn med jernbanevirksomhederne og jern-

baneinfrastrukturforvalterne 1-2 gange om året, og at virksomhedernes beredskabsarbejde

indgår som en del af tilsynet. Rigsrevisionens gennemgang af tilsynsrapporter for 11 ud af

de 16 virksomheder på jernbaneområdet, som Trafikstyrelsen har ført tilsyn med i 2011 og

2012, viser, at Trafikstyrelsen har ført tilsyn med virksomhedernes beredskabsplanlægning.

Tilsynet viser, at enkelte virksomheder på jernbaneområdet ikke havde beredskabsplaner el-

ler ikke havde øvet deres beredskab. Trafikstyrelsen har oplyst, at styrelsen følger op på det-

te i senere tilsyn. Boks 4 beskriver, hvorfor det er vigtigt at have et beredskab på jernbane-

området.

Lovgivning for beredskab på

jernbaneområdet



Bekendtgørelse nr. 1249 af

lov om jernbane af 11. no-

vember i 2010.



Bekendtgørelse nr. 1312 af

16. december 2008 om jern-

banevirksomheders og jern-

baneinfrastrukturforvalteres

beredskabsarbejde.

Derudover er der også lovgiv-

ning for transport af farligt gods.

BOKS 4. BEREDSKABET PÅ JERNBANEOMRÅDET

Jernbaneområdet er en kritisk funktion, som det er væsentligt at videreføre i tilfælde af en større ulyk-

ke eller katastrofe. Transportulykker, herunder ulykker på jernbane, udgør ifølge ”Nationalt Risikobil-

lede” desuden ét af de 10 væsentligste risikoområder, som bl.a. kan have store konsekvenser for liv,

helbred, økonomi og miljø.

Vigtigheden af at følge beredskabsplaner oplevede jernbanevirksomhederne senest under efterårs-

stormene ”Allan” og ”Bodil”. Trafikstyrelsen har oplyst, at jernbanevirksomheder og passagerer un-

der stormen ”Bodil” var vidne til et langt mindre kaotisk forløb end under stormen ”Allan”, da bered-

skabet ved ”Bodil” blev sat i værk væsentligt tidligere end ved ”Allan”. Som følge af dette var der langt

færre strandede passagerer og færre materielskader ved ”Bodil”.

Risikoen ved farlige stoffer,

bl.a. farligt gods

Ulykker med farlige stoffer på

land udgør ifølge ”Nationalt Ri-

sikobillede” ét af de 10 væsent-

ligste risikoområder, som bl.a.

kan have store konsekvenser

for liv, helbred, ejendom og mil-

jø. Farlige stoffer er dertil et po-

tentielt terrormål. I 1992 var

der en større ulykke med farligt

gods, hvor et godstog efter at

have påkørt et holdende pas-

sagertog lækkede et meget gif-

tigt og brændbart kemikalie, der

sendte 52 personer på skade-

stuen.

32. Trafikstyrelsen fører også tilsyn med transport og opbevaring af farligt gods på jernba-

nen. Tilsynet viser, at der er eksempler på, at virksomhederne ikke lever op til specifikke reg-

ler for farligt gods. Fx har flere virksomheder ikke kendskab til, hvor det farlige gods befin-

der sig under transporten. Trafikstyrelsen følger op i de tilfælde, hvor styrelsen konstaterer,

at virksomhederne ikke til fulde følger lovgivningen – fx ved påbud og efterfølgende politian-

meldelse, hvis påbuddet ikke følges. Det finder Rigsrevisionen vigtigt, da konsekvenserne

ved ulykker med farligt gods kan være ganske store, og sikkerheden derfor bør være højt

prioriteret.

Center for Cybersikkerheds tilsyn

33. Center for Cybersikkerhed (IT- og Telestyrelsen frem til oktober 2011) skal i henhold til

teleloven føre tilsyn med den beredskabsplanlægning, som teleudbyderne og ejerne af elek-

troniske kommunikationsnet skal gennemføre i henhold til lovgivningen. Center for Cybersik-

kerhed har i 3. kvartal 2013 gennemført sine første tilsyn på området, siden centret overtog

ansvaret for beredskabet på teleområdet i oktober 2011 ved en ressortændring. Der er ik-

ke dokumentation for, at der siden 2009 har været ført tilsyn med beredskabsplanlægningen

hos teleudbyderne. Det betyder, at der igennem flere år ikke har været ført tilsyn med sel-

skabernes beredskabsplanlægning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN I MINISTERIERNE

Boks 5 beskriver, hvorfor det er væsentligt at have et beredskab på teleområdet.

Lovgivning for beredskab på

teleområdet



Lov nr. 169 af 3. marts 2011

om elektroniske kommunika-

tionsnet og -tjenester.



Bekendtgørelse nr. 445 af

11. maj 2011 om informati-

onssikkerhed og beredskab

for elektroniske kommunika-

tionsnet og -tjenester.



Bekendtgørelse nr. 396 af

21. april 2011 om rammerne

for informationssikkerhed og

beredskab.



Bekendtgørelse nr. 598 af

18. juni 2009 om sikring af

offentlige telenet og teletje-

nester.



Bekendtgørelse nr. 597 af

18. juni 2009 om faste kreds-

løb til beredskabsmæssige

formål.

BOKS 5. BEREDSKABET PÅ TELEOMRÅDET

Teleområdet udgør en kritisk funktion i samfundet. Telekommunikation er væsentligt for borgere og

virksomheder, men også for at beredskabets aktører kan kommunikere sammen ved større ulykker

og katastrofer. Planlægning af beredskabet for telekommunikation kan være med til at sikre, at tele-

kommunikationen kan opretholdes under en større ulykke eller katastrofe.

I Danmark er der som en del af beredskabet oprettet prioriteret mobiltelefoni, som betyder, at bered-

skabsaktørernes opkald kan blive prioriteret, hvis mobilnettet bliver overbelastet.

34. Center for Cybersikkerheds tilsyn i 2013 viste, at 4 ud af de 5 virksomheder, som cen-

tret har ført tilsyn med, havde planlagt beredskabet, men at der var behov for at øve mere.

Resultat

35. De fleste styrelser i de centrale ministerier i beredskabet har gennemført beredskabs-

planlægning, da de har beredskabsplaner og har øvet deres beredskab. De øvrige styrel-

ser i ministerier, der er mindre centrale i beredskabet, har ikke alle planlagt beredskabet til-

fredsstillende. Dette omfatter også i enkelte tilfælde styrelser, som varetager kritiske funk-

tioner. Således har 7 ud af 24 styrelser, som varetager kritiske funktioner, ingen beredskabs-

plan. Rigsrevisionen finder, at alle styrelser, der har ansvar for at videreføre samfundets funk-

tioner, bør planlægge beredskabet.

36. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at 3 centrale myndigheder – Trafikstyrelsen, Føde-

varestyrelsen og Center for Cybersikkerhed – har beredskabsplaner, der overordnet set føl-

ger Beredskabsstyrelsens anbefalinger. Trafikstyrelsen har som den eneste af de 3 myndig-

heder udarbejdet en analyse af risici og sårbarheder som grundlag for beredskabsplanlæg-

ningen. Alle 3 myndigheder har øvet deres beredskab de seneste 2 år. Center for Cybersik-

kerhed har dog ikke øvet sit beredskab med teleudbyderne, men har oplyst, at de fremover

vil gøre dette.

37. Trafikstyrelsen har ført tilsyn med beredskabsplanlægningen hos jernbanevirksomheder-

ne og jernbaneinfrastrukturforvalterne. Center for Cybersikkerhed har ikke ført tilsyn med be-

redskabsplanlægningen hos televirksomhederne i perioden ultimo 2011 - medio 2013 i hen-

hold til loven. Center for Cybersikkerhed har dog medio 2013 iværksat de første tilsyn med

teleudbydernes planlægning af beredskabet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSSTYRELSENS KOORDINERING AF BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN

3. Beredskabsstyrelsens koordinering af

beredskabsplanlægningen

Forsvarsministeren har i henhold til beredskabsloven ansvaret for at koordinere plan-

lægningen af beredskabet. Det indebærer, at ministeren skal fremme beredskabsplan-

lægningen på centralt niveau, vurdere sammenhængen i planlægningen blandt myn-

digheder og gennemføre den planlægning, der ikke påhviler andre. Disse opgaver er

delegeret til Beredskabsstyrelsen. Styrelsen har ikke løst alle opgaverne tilfredsstil-

lende.

Beredskabsstyrelsen har for at fremme beredskabsplanlægningen udarbejdet en fæl-

les ramme for myndighedernes beredskabsplanlægning, bl.a. i form af en fælles vej-

ledning om god praksis for planlægning af beredskabet og i form af rådgivning til myn-

dighederne om beredskabsplanlægning. Beredskabsstyrelsen har dog kun i begræn-

set omfang selv opsøgt ministerier, selv om styrelsen var klar over, at planlægningen

ikke var tilstrækkelig på alle ministerområder.

Derudover har Beredskabsstyrelsen ikke har haft et samlet overordnet overblik over

ministeriernes beredskabsplanlægning og dermed ikke et tilstrækkeligt grundlag for

at vurdere sammenhængen mellem myndighedernes beredskabsplanlægning. Bered-

skabsstyrelsen har oplyst, at styrelsen vurderer sammenhængen i beredskabsplan-

lægningen ved de nationale krisestyringsøvelser og gennem rådgivning. Rigsrevisio-

nens undersøgelse viser dog, at kun omkring halvdelen af ministerierne deltager i dis-

se øvelser eller modtager rådgivning.

Det er Beredskabsstyrelsens opfattelse, at styrelsen ikke har haft rammerne for at

danne sig et samlet overblik over beredskabsplanlægningen, bl.a. fordi styrelsen ikke

har haft beføjelser til at føre tilsyn med ministeriernes beredskabsplanlægning. Rigs-

revisionen deler ikke Beredskabsstyrelsens opfattelse af, at det kræver en egentlig

tilsynsbeføjelse at have et samlet overblik over beredskabsplanlægningen. Derimod

mener Rigsrevisionen, at der i koordineringsansvaret ligger en pligt til at indsamle vi-

den om beredskabsplanlægningen på alle ministerområder.

Endelig har Beredskabsstyrelsen ikke ajourført den nationale beredskabsplan, der er

rammen for det samlede beredskab i Danmark, efter ressortomlægningen i 2011.

38. Det fremgår af beredskabsloven, at forsvarsministeren har ansvaret for at koordinere plan-

lægningen af beredskabet. Denne opgave har forsvarsministeren delegeret til Beredskabs-

styrelsen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSSTYRELSENS KOORDINERING AF BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN

39. Det fremgår af bemærkningerne til ændringen af beredskabsloven i 2003, at målet med

Beredskabsstyrelsens koordinering og rådgivning er at sikre en større sammenhæng mellem

de enkelte myndigheders beredskabsplanlægning. Beredskabsstyrelsen har dog ikke befø-

jelser til at føre tilsyn med beredskabsplanlægningen i de enkelte ministerier eller pålægge

ministerierne specifikke beredskabsforanstaltninger. Det fremgår af bemærkningerne til be-

redskabsloven, at forsvarsministeren har følgende koordineringsopgaver:



at fremme beredskabsplanlægning mv. på det centrale niveau

at koordinere planlægningen mv., der berører flere centrale myndigheder (statslige myn-

digheder), og vurdere sammenhængen mellem de centrale myndigheders beredskabs-

planlægning

at gennemføre den del af planlægningen, der ikke påhviler andre.



Rigsrevisionen har undersøgt, hvordan Beredskabsstyrelsen på vegne af forsvarsministeren

løser disse opgaver.

3.1. Beredskabsstyrelsens fremme af beredskabsplanlægningen

40. Beredskabsstyrelsen skal fremme beredskabsplanlægningen på det centrale niveau,

bl.a. ved at udarbejde et fælles planlægningsgrundlag og rådgive myndighederne om bered-

skabsmæssige spørgsmål.

Beredskabsstyrelsens fælles planlægningsgrundlag

41. Det fremgår af den politiske aftale om redningsberedskabet fra 2002, at den civile sek-

tor fremover bør anvende et ensartet planlægningsgrundlag.

Beredskabsstyrelsen udgav på den baggrund i 2008 vejledningen ”Helhedsorienteret bered-

skabsplanlægning”, som er et fælles koncept for staten, regionerne og kommunerne. Der er

ikke fastsat krav om, at det er obligatorisk for ministerierne at anvende vejledningen, men

vejledningen er et udtryk for god praksis og skal understøtte en ensartet planlægning af be-

redskabet.

Beredskabsstyrelsen tilbyder også kurser og konferencer og holder nationale krisestyrings-

øvelser hvert 2. år. Boks 6 viser en række af Beredskabsstyrelsens materialer og tilbud for

at fremme et ensartet planlægningsgrundlag.

BOKS 6. BEREDSKABSSTYRELSENS MATERIALE OG TILBUD



Risikomodeller (ROS-modeller)

Scenariebank (oversigt over mulige ulykker og konsekvenserne heraf)

Publikationen ”Nationalt Risikobillede”

Vejledningen ”Helhedsorienteret beredskabsplanlægning”

Skabeloner til beredskabsplaner

Beredskabstest (selvevalueringsværktøj til kommuner, ministerier mv.)

Kurser i samfundets beredskab

Samarbejds- og koordinationsfora

Konferencer/seminarer

Nationale krisestyringsøvelser.

42. Beredskabsstyrelsen har ud over at stille materiale til rådighed på sin hjemmeside ud-

sendt centrale dokumenter for beredskabsplanlægningen til ministerierne. Beredskabssty-

relsen har udsendt den nationale beredskabsplan til alle departementer og udvalgte styrel-

ser efter den seneste opdatering i juni 2011 og publikationen ”Nationalt Risikobillede” til alle

ministerier og en lang række styrelser i foråret 2013. Herudover har forsvarsministeren ud-

sendt vejledningen ”Helhedsorienteret beredskabsplanlægning” til alle ministre i 2009 med

et følgebrev, som præciserer ministeriernes sektoransvar.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSSTYRELSENS KOORDINERING AF BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN

43. Beredskabsstyrelsen har oplyst, at styrelsen har kendskab til, at en lang række myndig-

heder anvender vejledninger og materiale. Beredskabsstyrelsen har dog ikke systematisk

undersøgt, i hvilket omfang styrelsens vejledninger og det udsendte materiale bliver anvendt.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at kun halvdelen af departementerne har kendskab til

den nationale beredskabsplan og ”Nationalt Risikobillede”. Rigsrevisionen finder, at Bered-

skabsstyrelsen kunne have været mere aktiv i forhold til at undersøge og sikre, at ministeri-

erne har kendskab til 2 centrale dokumenter i planlægningen af beredskabet.

44. Omkring halvdelen af ministerierne har oplyst, at de har benyttet Beredskabsstyrelsens

vejledninger eller skabeloner til beredskabsplanlægning. Rigsrevisionens undersøgelse vi-

ser derudover, at alle de ministerier, der har udarbejdet beredskabsplaner, har anvendt Be-

redskabsstyrelsens koncept for planlægning, ligesom de 3 myndigheder, som Rigsrevisio-

nen har undersøgt (Trafikstyrelsen, Fødevarestyrelsen og Center for Cybersikkerhed), har

anvendt konceptet.

Beredskabsstyrelsens rådgivning af ministerier og styrelser

45. Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse viser, at omkring halvdelen af ministerierne

har fået rådgivning fra Beredskabsstyrelsen. Der er en høj grad af sammenfald mellem de

ministerier, der har anvendt skabeloner til beredskabsplanlægning, og dem, der har modta-

get rådgivning. Det er især ministerier, som har en særlig rolle i beredskabet og i forvejen ind-

går i et formaliseret samarbejde med Beredskabsstyrelsen, der har anvendt Beredskabssty-

relsens vejledninger og rådgivning.

46. Beredskabsstyrelsen har oplyst, at styrelsen har regelmæssig kontakt med en række af

de ministerier og styrelser, som indgår i den nationale operative stab og i Kriseberedskabs-

gruppen, og de ministerier og styrelser, der deltager i øvelser og i forskellige koordinations-

fora, fx på energiområdet og transportområdet.

Beredskabsstyrelsen har oplyst, at styrelsen kun i begrænset omfang på eget initiativ tager

kontakt til ministerier og styrelser for at yde rådgivning. Efter Rigsrevisionens vurdering kan

ministerier og styrelser, der ikke selv tager kontakt til Beredskabsstyrelsen, også have behov

for rådgivning. For det første viser Rigsrevisionens kortlægning, at ikke alle ministerier har

planlagt beredskabet. For det andet konstaterede Beredskabsstyrelsen i den nationale sår-

barhedsrapport fra 2006, at der i nogle ministerier manglede en fælles forståelse af, hvilke

overordnede opgaver sektoransvaret indebar, og konstaterede også i 2013 i et baggrunds-

notat til forslag om ændring af beredskabsloven, at ikke alle ministerier var lige bevidste om,

at de skulle planlægge beredskabet for større ulykker og katastrofer.

47. Beredskabsstyrelsen har oplyst, at styrelsen i forbindelse med den forventede præcise-

ring af ministeriernes planlægningsforpligtelse i beredskabsloven vil iværksætte flere initia-

tiver, der skal tydeliggøre sektoransvaret og planlægningsforpligtelsen for alle ministerier. Et

væsentligt initiativ er vejledningsmateriale rettet mod ministerierne. Rigsrevisionen finder, at

dette er velbegrundet.

Resultat

48. Beredskabsstyrelsen har udarbejdet et fælles planlægningsgrundlag og iværksat aktivi-

teter, som myndighederne kan anvende i deres beredskabsplanlægning. Hertil kommer, at

Beredskabsstyrelsen tilbyder rådgivning til ministerierne. Beredskabsstyrelsen fremmer på

den måde beredskabsplanlægningen. Beredskabsstyrelsen har dog kun i begrænset omfang

været opsøgende over for ministerier og styrelser, selv om Beredskabsstyrelsen ved flere lej-

ligheder har konstateret, at beredskabsplanlægningen ikke er tilstrækkelig på alle minister-

områder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSSTYRELSENS KOORDINERING AF BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN

Hovedparten af de centrale ministerier i beredskabet anvender Beredskabsstyrelsens vejled-

ninger og har kendskab til den nationale beredskabsplan, som er det mest centrale doku-

ment for den nationale beredskabsplanlægning. Størstedelen af de øvrige ministerier har dog

ikke kendskab hertil.

3.2. Beredskabsstyrelsens vurdering af sammenhængen i beredskabsplanlæg-

ningen

49. Beredskabsstyrelsen skal som en del af sin koordineringsopgave vurdere sammenhæn-

gen i de statslige myndigheders beredskabsplanlægning. Rigsrevisionen finder, at en cen-

tral opgave i forhold til dette er at have et overordnet overblik over sektorernes beredskabs-

planlægning for bl.a. at sikre, at der ikke er opgaver, som ”falder mellem 2 stole”.

50. Beredskabsstyrelsen har udarbejdet en oversigt over samfundets kritiske funktioner, hvil-

ket Rigsrevisionen finder er et godt udgangspunkt for at vurdere sammenhængen i sekto-

rernes beredskabsplanlægning. Beredskabsstyrelsen har dog ikke overordnet kortlagt mini-

steriernes beredskabsplanlægning og har ikke udarbejdet specifikke analyser af, om der er

opgaver i planlægningen, som ikke løses.

Beredskabsstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke har beføjelser til at føre tilsyn eller pålæg-

ge ministerierne at planlægge beredskabet. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at tilsyn

ikke er en forudsætning for, at Beredskabsstyrelsen kan kortlægge ministeriernes planlæg-

ning af beredskabet og udarbejde analyser af, om der er opgaver, som ”falder mellem 2 sto-

le”.

Beredskabsstyrelsen har oplyst, at styrelsen gør relevante myndigheder opmærksomme på

eventuelle gråzoner og om nødvendigt bidrager til, at forholdet afklares. Som et eksempel

på dette, er der er blevet udarbejdet en vejledning i pandemiplanlægning for aktører uden

for sundhedsområdet, idet Sundhedsstyrelsens pandemiplan kun omfattede sundhedssek-

toren. Derudover har Beredskabsstyrelsen oplyst, at ansvaret for hovedparten af de bered-

skabsmæssige opgaver er entydigt placeret, bl.a. som følge af sektoransvaret.

51. Beredskabsstyrelsen har oplyst, at styrelsen bl.a. ved at rådgive, planlægge og gennem-

føre de nationale krisestyringsøvelser (KRISØV) vurderer sammenhængen mellem sekto-

rernes beredskab. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at kun omkring halvdelen af ministe-

rierne deltager i KRISØV. Det er primært de ministerier, som har en central rolle i beredska-

bet. Beredskabsstyrelsen har således ikke kendskab til alle ministeriers beredskabsplanlæg-

ning og har dermed ikke et samlet overordnet overblik over beredskabsplanlægningen, som

ifølge Rigsrevisionen er en forudsætning for at vurdere sammenhængen i beredskabet.

Forsvarsministeriet har oplyst, at Beredskabsstyrelsen med den forventede ændring af be-

redskabsloven vil få et bedre overblik over beredskabsplanlægningen, da ministerierne skal

udarbejde beredskabsplaner og sende dem til Beredskabsstyrelsen. Forsvarsministeriet op-

lyser, at dette vil gøre det muligt for Beredskabsstyrelsen at vurdere sammenhængen i be-

redskabsplanlægningen i ministerier og styrelser.

52. Forsvarsministeriet har ført tilsyn med Beredskabsstyrelsens opgavevaretagelse, bl.a.

med fokus på, om Beredskabsstyrelsen gennemfører og evaluerer KRISØV og opdaterer

retningslinjerne for at koordinere beredskabsindsatsen (”Retningslinjer for indsatsledelse”).

Formålet med Forsvarsministeriets tilsyn er bl.a. at sikre, at den nationale krisestyring og be-

redskabsplanlægning foregår tilfredsstillende inden for myndighedsområdet. Rigsrevisionens

undersøgelse viser, at Forsvarsministeriet i sit tilsyn ikke har haft fokus på, om Beredskabs-

styrelsen har haft det nødvendige grundlag til at vurdere sammenhængen i beredskabet. For-

svarsministeriet har oplyst, at ændringen af beredskabsloven vil medføre, at ministeriet frem-

adrettet vil have større fokus på tilsynet med den tværgående koordinering.

”Retningslinjer for indsatsle-

delse”

er fælles retningslinjer

for beredskabets primære myn-

digheder, der beskriver de over-

ordnede principper for samar-

bejdet mellem myndigheder

ved større ulykker og katastro-

fer. Formålet med retningslin-

jerne er, at samarbejdet og de

ledelsesmæssige opgaver kan

forløbe så effektivt som muligt.

Erfaringer fra Norge

Norge har en opbygning af be-

redskabsområdet, der på flere

områder minder om forholdene

i Danmark.

Sektoransvaret er også centralt

i Norge, ligesom der er en koor-

dinerende myndighed.

Opgaven med at koordinere

planlægningen af beredskabet

bliver i Norge varetaget af Ju-

stits- og Beredskabsdeparte-

mentet.

I Norge skal Justits- og Bered-

skabsdepartementet ifølge en

instruks for området aktivt til-

skynde departementerne til at

arbejde med deres beredskab.

Justits- og Beredskabsdepar-

tementet har også til opgave at

opsøge og sikre afklaring af

gråzoner mellem sektorerne.

Justits- og Beredskabsdepar-

tementet fører bl.a. tilsyn med,

om alle departementer har ud-

arbejdet en krisestyringsplan

og en risiko- og sårbarheds-

analyse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BEREDSKABSSTYRELSENS KOORDINERING AF BEREDSKABSPLANLÆGNINGEN

Resultat

53. Beredskabsstyrelsen har ikke et samlet overordnet overblik over ministeriernes planlæg-

ning af beredskabet, hvilket ifølge Rigsrevisionen er en forudsætning for at vurdere sammen-

hængen i beredskabet. Beredskabsstyrelsen har dog kendskab til ca. halvdelen af ministe-

riernes beredskabsplanlægning, bl.a. via de nationale krisestyringsøvelser. Det drejer sig

primært om de ministerier, som har en central rolle i beredskabet. Forsvarsministeriet har i

sit tilsyn med Beredskabsstyrelsen ikke haft fokus på, hvordan Beredskabsstyrelsen over-

ordnet set har løst opgaven med at vurdere sammenhængen i beredskabet.

3.3. Beredskabsstyrelsens opdatering af den nationale beredskabsplan

Den nationale beredskabs-

plan

bliver fordelt til alle mini-

sterier, en lang række styrel-

ser, de 5 regionsråd og alle

kommuner. Planen er ikke of-

fentligt tilgængelig, men er til

internt brug.

54. I henhold til beredskabsloven skal Beredskabsstyrelsen gennemføre den del af planlæg-

ningen, der ikke påhviler andre. Rigsrevisionen vurderer, at en af de opgaver er at opdate-

re den nationale beredskabsplan. Rigsrevisionen har derfor undersøgt, om Beredskabssty-

relsen har sikret, at den nationale beredskabsplan er blevet opdateret efter en større ressort-

omlægning i 2011.

55. Den nationale beredskabsplan er et væsentligt dokument for den nationale krisestyring,

idet det er den overordnende plan for beredskabet, som giver et samlet overblik over an-

svars- og kompetencefordelingen mellem ministerier og andre myndigheder. Beredskabs-

styrelsen har ansvaret for at opdatere planen med bidrag fra alle interessenter, mens Krise-

beredskabsgruppen drøfter de tværgående elementer i planen forud for, at planen udgives.

Ved regeringsskiftet i oktober 2011 blev der gennemført en større ressortomlægning. Res-

sortomlægningen betød bl.a., at it-/teleområdet, der hidtil havde været samlet i IT- og Tele-

styrelsen, blev fordelt på 4 ministerområder. Ressortomlægningen betød også, at der blev

oprettet et nyt ministerium (Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter), ligesom der blev gen-

nemført flere ændringer og sammenlægninger i centrale styrelser.

56. Beredskabsstyrelsen har ikke opdateret den nationale beredskabsplan efter ressortom-

lægningen i oktober 2011. Der er også bilag, som ikke er blevet ajourført siden 2005, selv

om organiseringen har ændret sig. Den seneste udgave af den nationale beredskabsplan er

fra juni 2011 og beskriver dermed ikke den helt aktuelle organisering. Rigsrevisionen finder

det vigtigt, at Beredskabsstyrelsen løbende opdaterer den nationale beredskabsplan, da det

er et fælles og central dokument for det samlede beredskab. Beredskabsstyrelsen har oplyst,

at planen er ved at blive revideret og forventes endeligt godkendt ultimo april 2014.

Resultat

57. Beredskabsstyrelsen har ikke opdateret den nationale beredskabsplan i forlængelse af

ressortomlægningen i staten i oktober 2011. Dette finder Rigsrevisionen uhensigtsmæssigt,

da det er en central plan for den nationale krisestyring. Beredskabsstyrelsen har oplyst, at

dette efter styrelsens vurdering ikke har haft indflydelse på krisestyringen, og at planen er

ved at blive opdateret.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF STØRRE HÆNDELSER OG ØVELSER

4. Evaluering af større hændelser og øvelser

Myndighederne har ikke i tilstrækkelig grad evalueret deres krisestyring ved hændel-

ser og øvelser.

Politiet og evalueringsinstituttet i Beredskabsstyrelsen har ikke skriftligt evalueret al-

le væsentlige større hændelser i Danmark. Derudover har under halvdelen af ministe-

rierne og styrelserne skriftligt evalueret deres krisestyring, når de har øvet deres be-

redskab, og politiet har ikke evalueret alle øvelser skriftligt. Rigspolitiet og Beredskabs-

styrelsen har dog evalueret de nationale krisestyringsøvelser.

Rigsrevisionen finder, at alle myndigheder fremover skriftligt bør evaluere deres krise-

styring ved større ulykker og katastrofer samt ved øvelser for at sikre, at erfaringerne

fastholdes og anvendes til at udbrede læring og forbedre beredskabet.

Myndighederne har fulgt op på anbefalingerne fra de evalueringer, som Rigsrevisio-

nen har gennemgået. Rigspolitiet og Beredskabsstyrelsen har desuden fulgt op på

læringspunkterne fra terrorhandlingerne i Norge i 2011 med henblik på at forbedre

det danske beredskab.

Erfaringer fra evalueringerne af hændelser og øvelser indikerer, at der er en række

udfordringer i forhold til at aktivere og opretholde krisestabe og i forhold til at få eta-

bleret et fælles og tilstrækkeligt situationsbillede af hændelsen. Rigsrevisionen finder,

at myndighederne fortsat bør arbejde på at forbedre disse forhold.

58. Beredskabsstyrelsen anbefaler, at myndighederne skriftligt evaluerer alle større indsat-

ser ved ekstraordinære hændelser inden for deres eget ansvarsområde og skriftligt evalue-

rer øvelser. Evalueringer af hændelser og øvelser er en forudsætning for, at myndighederne

kan rette op på fejl og mangler. Rigsrevisionen har undersøgt, om politiet, evalueringsinsti-

tuttet i Beredskabsstyrelsen og andre myndigheder har evalueret de større ulykker og kata-

strofer samt øvelser, der har været i Danmark i perioden 2008-2013, med udgangspunkt i Be-

redskabsstyrelsens anbefalinger til evaluering. Derudover har Rigsrevisionen undersøgt, om

myndighederne har fulgt op på anbefalingerne fra evalueringen.

Definition af evaluering

En systematisk undersøgelse

af indsatsen under en hændel-

se eller øvelse.

En kort afrapportering eller

mundtlig debriefing, hvor del-

tagerne taler om deres erfarin-

ger, kan indgå i en evaluerings-

proces, men udgør ikke i sig

selv en evaluering.

Kilde: Beredskabsstyrelsen.

4.1. De danske myndigheders læring af terrorhandlingerne i Norge

59. Rigsrevisionen finder det væsentligt, at de danske myndigheder lærer af de ekstraordi-

nære hændelser, der sker i andre lande. Vi har derfor undersøgt, om de danske myndighe-

der har fulgt op på evalueringen af terrorhandlingerne i Norge i 2011, da opbygningen af det

norske beredskab har ligheder med det danske, og Danmark derfor kan lære af evaluerin-

gen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF STØRRE HÆNDELSER OG ØVELSER

Rapport fra 22. juli-kommis-

sionen

Den norske regering nedsatte

22. juli-kommissionen til at eva-

luere politiets og de øvrige ak-

tørers indsats under terrorhand-

lingerne i Oslo og på Utøya.

En forhenværende dansk poli-

tidirektør var bl.a. med i kom-

missionen. Rapporten fra 22.

juli-kommissionen blev offent-

liggjort den 12. august 2012.

60. Kriseberedskabsgruppen, der koordinerer beredskabsplanlægningen på centralt niveau,

besluttede i april 2012 at sammenfatte de læringspunkter, som de danske myndigheder hav-

de gjort sig på baggrund af de norske myndigheders erfaringer fra hændelserne i Oslo og på

Utøya den 22. juli 2011. På baggrund heraf blev der udpeget 6 temaer, der alle var afgøren-

de læringspunkter fra hændelserne i Norge. Der er udpeget én myndighed som ansvarlig tov-

holder for hvert af læringspunkterne. Kriseberedskabsgruppen følger løbende op på myndig-

hedernes arbejde med at implementere læringspunkterne. De 6 temaer med eksempler på

konkrete initiativer fremgår af boks 7.

BOKS 7. LÆRINGSPUNKTER OG EKSEMPLER PÅ INITIATIVER, DER SKAL IMPLEMENTERES

PÅ BAGGRUND AF TERRORHANDLINGERNE I NORGE I 2011

Styrke beredskabskulturen generelt

i de enkelte sektorer, herunder også i departementer og

overordnede styrelser. Fx opfordre departementer og styrelser til at indarbejde resultatkrav om be-

redskabsplanlægning og krisestyring i centrale styringsdokumenter.

Fokus på beredskabsplaner.

Fx holde en temadag i den nationale operative stab og udarbejde

en skrivelse om beredskabskultur og beredskabsplanlægning til medlemmerne af staben.

Fokus på krisekommunikation og koordinering heraf.

Fx udarbejde en national krisekommu-

nikationsplan for myndigheders kommunikation med befolkningen.

Fokus på at etablere en platform, der kan understøtte kommunikation og koordinering

mel-

lem beredskabsmyndigheder ved større hændelser. Fx udarbejde et beslutningsoplæg for en tvær-

gående overbliksløsning for alle beredskaber.

Vigtigheden af, at Forsvarets resurser dimensioneres efter også at skulle kunne understøt-

te politiet og det øvrige beredskab

ved større ulykker og katastrofer. Fx iværksætte tiltag for at

udvide det eksisterende SAR-beredskab til at kunne støtte politiets arbejde.

Styrke den psykosociale indsats

samt fastlægge rammer og ansvar i forhold til denne. Fx ved

at nedsætte en arbejdsgruppe, som udarbejder forslag til retningslinjer for regioners og kommu-

ners akutte og opfølgende psykosociale indsats.

61. Rigspolitiet har også iværksat en række tiltag på baggrund af hændelserne i Norge. Rigs-

politiet har på baggrund af en række møder med det norske politi i september 2011 udarbej-

det en evaluering med anbefalinger til, hvad det danske politi kan lære og ændre i sit bered-

skab. Rigspolitiet har endvidere i november 2012 udarbejdet en større analyse af det danske

politis beredskab med mere end 50 anbefalinger til at forbedre og styrke beredskabet. Rigs-

politiet er i gang med at følge op på anbefalingerne og forventer at implementere de væsent-

ligste anbefalinger i løbet af 2014 og 2015.

Resultat

62. Rigspolitiet og Beredskabsstyrelsen har fulgt op på evalueringen af terrorhandlingerne i

Norge ved at iværksætte tværgående initiativer for at styrke det danske beredskab. Rigspo-

litiet har desuden udarbejdet en større analyse af politiets beredskab, som skal være med

til at forbedre og styrke politiets beredskab.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF STØRRE HÆNDELSER OG ØVELSER

4.2. Myndighedernes evaluering af større hændelser og øvelser

63. Både politiet og evalueringsinstituttet i Beredskabsstyrelsen har i undersøgelsesperioden

haft et ansvar for at evaluere den tværgående koordinering mellem myndighederne ved stør-

re hændelser. Derudover har sektormyndighederne et ansvar for at evaluere den indsats, der

vedrører deres sektor.

Der blev i 2009 etableret et evalueringsinstitut i Beredskabsstyrelsen som en del af den po-

litiske aftale om redningsberedskabet efter 2006, hvor partierne var enige om, at evaluering

af større tværgående indsatser og indsatser med et usædvanligt forløb burde prioriteres yder-

ligere. Det fremgår af beredskabsloven, at instituttet skal gennemføre disse evalueringer. I

praksis har Beredskabsstyrelsen dog tilrettelagt og gennemført de evalueringer, der er fore-

taget i regi af instituttet.

Politiets ansvar for at evaluere er defineret i retningslinjerne for det tværgående samarbejde

og koordinering (”Retningslinjer for indsatsledelse”), hvor det fremgår, at politiet skal fore-

tage evaluering og erfaringsopsamling, når den lokale beredskabsstab har været aktiveret.

Politiet kan aktivere den lokale beredskabsstab ved en større hændelse, hvor flere myndig-

heder er involveret. Rigspolitiet har dog ikke fastsat nærmere retningslinjer for, hvordan poli-

tikredsene skal evaluere deres egen indsats eller den tværgående koordinering mellem for-

skellige myndigheder ved større hændelser.

64. Rigsrevisionen har undersøgt, hvilke større hændelser der har været i Danmark i perio-

den 2008-2013, og om hændelserne er blevet skriftligt evalueret af politiet, evalueringsinsti-

tuttet i Beredskabsstyresen eller andre myndigheder, jf. tabel 2.

Evalueringsinstituttet i Be-

redskabsstyrelsen

vil blive af-

viklet, når beredskabsloven

forventelig bliver ændret medio

2014. Det fremgår af udkast til

forslag til ændring af bered-

skabsloven, at instituttets orga-

nisering og procedurer har

medvirket til at gøre evaluerin-

gerne unødigt bureaukratiske

og langvarige. Forsvarsmini-

steren vurderer, at de opgaver,

som instituttets evaluerings-

gruppe har været ansvarlig for,

fremover mere hensigtsmæs-

sigt vil kunne varetages af Be-

redskabsstyrelsen. Evalue-

ringsarbejdet vil således fort-

sætte med det oprindelige sig-

te i regi af Beredskabsstyrelsen.

Den lokale beredskabsstab

Ved en større hændelse, der

vedrører flere myndigheder,

kan politiet aktivere den lokale

beredskabsstab, som består af

lokale og regionale myndighe-

der. Staben skal varetage de

koordinerende opgaver i forbin-

delse med større hændelser.

Tabel 2. Større hændelser i Danmark i perioden 2008-2013

Skriftlig evaluering

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Udbrud af salmonella U292

Influenzapandemi

Brand på Toelt Losseplads

Askesky (Island)

Ekstremt snevejr på Bornholm

Mandø-ulykken

Bombesprængning på Hotel Jørgensen

Præstø Fjord-ulykken

Skybrud i Storkøbenhavn

Brand på Avedøreværket

Efterårsstormene ”Allan” og ”Bodil”

Evalueringerne af Mandø-ulykken og Præstø Fjord-ulykken er udarbejdet af henholdsvis

Region Syddanmark og Region Sjælland.

Evalueringerne er endnu ikke afsluttet.

Note: Da der ikke eksisterer en fast definition af større hændelser (ulykker og katastrofer),

har Rigsrevisionen udarbejdet denne liste i samarbejde med Rigspolitiet.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Rigspolitiet og Beredskabsstyrelsen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF STØRRE HÆNDELSER OG ØVELSER

Det fremgår af tabel 2, at 7 af de i alt 11 større hændelser, der har været i perioden 2008-

2013, er blevet skriftligt evalueret. Evalueringsinstituttet i Beredskabsstyrelsen har evalue-

ret 3 af de 11 hændelser og bidraget med fx metodestøtte til en række af de øvrige evalue-

ringer, som er udarbejdet af andre myndigheder.

Der er 4 større hændelser, som ikke er blevet skriftligt evalueret i perioden 2008-2013. Eva-

lueringsinstituttet i Beredskabsstyrelsen har til formål at evaluere større tværgående bered-

skabsindsatser, men har ikke skriftligt evalueret skybruddet i Storkøbenhavn i 2011, det eks-

treme snevejr på Bornholm i 2010 og askeskyen i 2010. Politiet skal som leder af den koor-

dinerende indsats evaluere indsatser, der involverer flere myndigheder, men har ikke skrift-

ligt evalueret skybruddet i Storkøbenhavn og det ekstreme snevejr på Bornholm. Derudover

har politiet ikke skriftligt evalueret bombesprængningen på Hotel Jørgensen, der kun vedrør-

te en politimæssig indsats.

Myndighederne har dermed ikke sikret, at erfaringerne fra 4 væsentlige større ulykker og ka-

tastrofer skriftligt er blevet fastholdt og systematisk fulgt op med henblik på at forbedre be-

redskabet. Evalueringsinstituttet i Beredskabsstyrelsen har dog udarbejdet en redegørelse

om hændelsesforløbet ved skybruddet i Storkøbenhavn og en forundersøgelse til en evalu-

ering af det ekstreme snevejr på Bornholm. Evalueringen blev dog aldrig gennemført. Poli-

tiet har ved skybruddet i Storkøbenhavn, det ekstreme snevejr på Bornholm og askeskyen

mundtligt evalueret den tværgående koordinerende indsats. Politiet henviser til, at en skrift-

lig evalueringsrapport ikke i sig selv er afgørende for, om politiet uddrager og fremadrettet

lærer af en hændelse. Rigsrevisionen finder dog, at en skriftlig evaluering er central for at

fastholde læringspunkter og udbrede læring. Rigsrevisionen finder det derfor tilfredsstillen-

de, at politiet er i gang med at udvikle et koncept for at evaluere sine indsatser.

Skybrud i Storkøbenhavn og ekstremt snevejr på Bornholm.

Foto: Scanpix

65. Beredskabsstyrelsen har i vejledningen ”Helhedsorienteret beredskabsplanlægning” op-

stillet følgende anbefalinger til evaluering af større hændelser og øvelser i Danmark:



Evalueringer igangsættes og gennemføres kort tid efter den konkrete hændelse eller

øvelse.

Evalueringer har fokus på at lære frem for blot at beskrive. En god evaluering dokumen-

terer indsatsens forløb: hvem gjorde hvad, hvornår, hvordan og med hvilken effekt.

Evalueringer omhandler én eller flere af de 5 kerneopgaver i krisestyringen: aktivering og

drift af krisestab, håndteringen af informationer om krisen, koordinering af handlinger og

resurser, krisekommunikation og operativ indsats.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF STØRRE HÆNDELSER OG ØVELSER

66. Rigsrevisionens gennemgang af de 3 skriftlige evalueringer, som evalueringsinstituttet i

Beredskabsstyrelsen har udarbejdet i perioden 2008-2013, viser, at evalueringerne lever op

til Beredskabsstyrelsens anbefalinger, da de alle har fokus på læring og berører krisestyrin-

gens kerneopgaver. 2 af de 3 evalueringer er dog ikke gennemført kort tid efter hændelsen,

da de udkom henholdsvis 2 år og 2�½ år efter, at hændelserne var afsluttet. I boks 8 er det

uddybet, hvordan politiet samler op på erfaringerne fra hændelser.

BOKS 8. POLITIETS EVALUERING AF HÆNDELSER

Rigspolitiet har oplyst, at politiet som regel efter en hændelse, hvor den lokale beredskabsstab har væ-

ret aktiveret, mundtligt evaluerer hændelsen med de involverede myndigheder. Politiet har oplyst, at

der som regel ikke er et referat fra denne opsamling eller en skriftlig opfølgning.

Rigspolitiet har oplyst, at de har fokus på at videreudvikle politiets arbejde med at evaluere indsatsen

ved hændelser. Rigspolitiet vil som en del af udviklingsstrategien for det nationale politimæssige be-

redskab for 2013-2015 udarbejde et overordnet koncept for evaluering af hændelser. Formålet er gen-

nem evaluering at indsamle erfaringer og nyttiggøre disse i den løbende udvikling af beredskabet lo-

kalt og nationalt.

Myndighedernes evaluering af øvelser

67. Ifølge Beredskabsstyrelsens anbefalinger bør alle myndigheder evaluere deres øvelser,

da det er vigtigt, at de involverede myndigheder sikrer, at de lærer noget af øvelserne og bru-

ger dem til at forbedre beredskabet.

68. Beredskabsstyrelsen og Rigspolitiet har skriftligt evalueret den tværgående koordinering

ved de nationale kriseberedskabsøvelser (KRISØV), som foregår hvert 2. år. Rigsrevisionens

undersøgelse viser, at evalueringerne af KRISØV 2009 og 2011 lever op til Beredskabssty-

relsens anbefalinger om at have fokus på læring og kerneopgaverne i krisestyringen. Den se-

neste KRISØV var i november 2013, og Beredskabsstyrelsen og Rigspolitiet er i gang med

at udarbejde en skriftlig evaluering heraf.

69. Ud over at øve den koordinerende indsats øver ministerierne også deres egen interne kri-

sestyring ved KRISØV. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at det primært er ved KRISØV,

at ministerierne og styrelserne hvert 2. år får øvet deres beredskab. Ministerierne har ved

KRISØV selv ansvaret for at evaluere den del af øvelsen, som vedrører deres egen krisesty-

ring. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at ca. halvdelen af de deltagende ministerier og

styrelser i KRISØV 2013 skriftligt har evalueret deres egen krisestyring. Ved KRISØV 2009

og 2011 var det kun ca. hver 4. af de deltagende ministerier og styrelser, der skriftligt evalu-

erede deres egen krisestyring. Boks 9 beskriver politiets evaluering af øvelser.

Varslede og uvarslede hæn-

delser

Varslede hændelser er fx

COP15 eller andre store arran-

gementer, der kræver et bered-

skab. Uvarslede hændelser kan

fx være terrorangreb og natur-

katastrofer.

BOKS 9. POLITIETS EVALUERING AF ØVELSER

Rigspolitiet holder øvelser for politikredsene om havmiljø og CBRNE (kemiske, biologiske, radioakti-

ve og nukleare hændelser) og udarbejder skriftlige evalueringer af disse. Rigspolitiet har derudover

været med til at udarbejde 5 skriftlige evalueringer af øvelser i forskellige politikredse i perioden 2008-

2013. Rigspolitiet har ikke udarbejdet retningslinjer om, at politikredsene skal indrapportere alle loka-

le øvelser til Rigspolitiet, og har således ikke et samlet overblik over, hvor mange øvelser politikred-

sene holder, og om disse øvelser bliver skriftligt evalueret. Rigspolitiet har oplyst, at de har planer om

at indføre en fast øvelsescyklus for politikredsene, så det sikres, at alle politikredse deltager jævnligt i

øvelser.

Rigsrevisionens undersøgelse af øvelser i 3 politikredse viser, at ikke alle øvelser skriftligt evalueres.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF STØRRE HÆNDELSER OG ØVELSER

70. Rigspolitiet har i juni 2013 udarbejdet en vejledning til evaluering af politiets indsats, som

har fokus på de varslede hændelser og øvelser. Derudover er politiet i gang med at udarbej-

de et overordnet koncept for evaluering af hændelser og øvelser, som også omfatter øvel-

ser om politiets koordinerende ledelse. Politiet har således fokus på at udvikle sin evalue-

ring af hændelser og øvelser.

Resultat

71. Rigspolitiet har ikke fastsat retningslinjer for, hvordan politikredsene skal evaluere deres

egen indsats eller den tværgående koordinering mellem forskellige myndigheder ved stør-

re hændelser. Rigspolitiet har dog oplyst, at de er ved at udarbejde et overordnet koncept

for evaluering af indsatser og øvelser. Rigsrevisionen anbefaler, at politiet i den forbindelse

opstiller retningslinjer for, hvordan politikredsene skal evaluere større hændelser for at sikre,

at den fornødne læring uddrages.

72. Evalueringsinstituttet i Beredskabsstyrelsen og politiet har ikke skriftligt evalueret den

tværgående koordinering ved alle væsentlige større hændelser i Danmark. Politiet har i pe-

rioden 2008-2013 ikke skriftligt evalueret de større hændelser, som de har været involveret

i. Politiet har dog holdt evalueringsmøder med de involverede myndigheder, fx ved det eks-

treme snevejr på Bornholm i 2010 og skybruddet i Storkøbenhavn i 2011.

73. Beredskabsstyrelsen og Rigspolitiet har skriftlig evalueret den tværgående krisestyring

ved de nationale krisestyringsøvelser. Dog har kun omkring halvdelen af de ministerier og

styrelser, som har deltaget i de nationale krisestyringsøvelser, evalueret deres krisestyring

ved øvelsen. Dette finder Rigsrevisionen uhensigtsmæssigt, da ministeriernes og styrelser-

nes erfaringer dermed ikke fastholdes og anvendes til at forbedre ministeriernes eget bered-

skab.

Rigsrevisionen anbefaler, at politiet fremover evaluerer alle sine øvelser skriftligt.

4.3. Erfaringer fra evalueringer af krisestyringen ved hændelser og øvelser

Rigsrevisionen har gennem-

gået følgende:

Skriftlige evalueringer af

hændelser:



brand på Toelt Losseplads



influenzapandemi



udbrud af salmonella U292.

Anden dokumentation:



skybrud i Storkøbenhavn



bombesprængning på Hotel

Jørgensen.

Skriftlige evalueringer af

øvelser:



Dark Hill



Klods Hans



KRISØV 2009



KRISØV 2011.

74. Rigsrevisionen har undersøgt, om der kan udledes nogle gennemgående læringspunk-

ter af de skriftlige evalueringer, som er udarbejdet af de statslige myndigheder i perioden

2008-2013. Rigsrevisionen har taget udgangspunkt i de 3 evalueringer af hændelser, som

evalueringsinstituttet i Beredskabsstyrelsen har udarbejdet i perioden. Rigsrevisionen har

derudover inddraget skriftlige redegørelser og anden dokumentation fra 2 øvrige hændelser

og fra evalueringer af 4 øvelser.

75. Det er centralt, at krisestaben ved en større hændelse aktiveres så hurtigt som muligt for

at mindske den kaosfase, der uundgåeligt vil være, når uventede situationer opstår. Evalu-

eringerne viser, at krisestabene ikke altid bliver aktiveret på et passende niveau eller ikke

bliver etableret tidligt nok i forløbet. Derudover konkluderer evalueringen af udbruddet af sal-

monella og evalueringen af influenzapandemien, at myndighederne ikke i tilstrækkelig grad

var forberedt på så langvarig en krise, som hændelserne medførte. Det fremgår dog af eva-

lueringerne, at driften af krisestabene i halvdelen af tilfældene generelt fungerede.

76. Evalueringerne viser, at der i alle tilfælde manglede et tilstrækkeligt fælles situationsbil-

lede. Rigspolitiet har oplyst, at det generelt er en udfordring at håndtere informationsstrøm-

me ved større længerevarende hændelser. Flere af evalueringerne viser desuden, at det er

vanskeligt at fastholde et fælles og tilstrækkeligt situationsbillede, hvis hændelsesforløbet ik-

ke løbende bliver nedskrevet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF STØRRE HÆNDELSER OG ØVELSER

I forbindelse med de nationale krisestyringsøvelser har der ifølge Beredskabsstyrelsen væ-

ret meget fokus på, hvordan myndighederne skal håndtere information og herunder udarbej-

de et fælles situationsbillede, der anvendes til at orientere regeringens krisestyringsorgani-

sation. Den nationale operative stab har løbende arbejdet med at udvikle og revidere dette

situationsbillede. Beredskabsstyrelsen vurderer, at myndighedernes evne til at håndtere in-

formation under en krise er blevet skærpet, bl.a. ved de nationale krisestyringsøvelser.

77. Evalueringerne viser derudover, at der i flere tilfælde ikke var en helt tilstrækkelig krise-

kommunikation til borgerne. Fx var krisekommunikationen ved branden på Toelt Losseplads

mindre tilfredsstillende, idet informationerne ikke var gennemskuelige, og det dermed var van-

skeligt for medier og borgere at orientere sig.

Resultat

78. Evalueringer af hændelser og øvelser indikerer, at krisestabene ikke altid bliver etable-

ret tilstrækkeligt tidligt, og at der er udfordringer i forhold til at opretholde krisestabe under

en langvarig hændelse. Det er desuden vanskeligt at etablere et fælles og tilstrækkeligt si-

tuationsbillede af hændelsen. Rigsrevisionen finder det derfor vigtigt, at myndighederne fort-

sat har fokus på at forbedre disse forhold.

4.4. Myndighedernes opfølgning på evalueringer

79. Det er væsentligt, at myndighederne anvender evalueringerne af indsatsen ved større

ulykker og katastrofer til at forbedre beredskabet ved fremtidige hændelser. Rigsrevisionen

har derfor undersøgt, hvordan politiet, evalueringsinstituttet i Beredskabsstyrelsen og øvrige

myndigheder følger op på læringspunkter fra hændelser og øvelser.

Politiets opfølgning på evalueringer af hændelser og øvelser

80. Politiet har som tidligere nævnt ikke udarbejdet skriftlige evalueringer af de større ulyk-

ker og katastrofer, der har været i perioden 2008-2013. Rigsrevisionen har derfor undersøgt,

om politiet har fulgt op på de skriftlige evalueringer af 2 større øvelser, og om politiet har fulgt

op på læringspunkter fra den mundtlige evaluering af skybruddet i Storkøbenhavn i 2011.

Boks 10 viser, hvordan politiet har fulgt op på evalueringerne.

BOKS 10. POLITIETS OPFØLGNING PÅ HÆNDELSER OG ØVELSER

Københavns Politi har efter skybruddet i Storkøbenhavn i 2011 udarbejdet en liste med de områder in-

ternt i politiet, som skal udvikles på baggrund af erfaringer fra skybruddet. Derudover har Københavns

Politi på baggrund af den mundtlige evaluering af skybruddet og erfaringer fra arbejdet i den lokale

beredskabsstab udarbejdet en rapport med forslag til nye tiltag i staben. En anbefaling er, at den lo-

kale beredskabsstab øver mere og indkaldes 4 gange om året til uddannelse og små dilemmaøvel-

ser. Københavns Politi har oplyst, at staben har holdt 4 øvelser i 2012 og 5 øvelser i 2013.

Københavns Politi har på baggrund af evalueringen af øvelsen Dark Hill taget forskellige initiativer til

at følge op på læringspunkterne. Københavns Politi har bl.a. udarbejdet en operationsplan for kata-

stroferegistrering og har ændret strukturen og organiseringen i politiets koordinerende stab, så der

fremover udpeges en stabschef.

Nordsjællands Politi har oplyst, at de som opfølgning på læringspunkterne fra evalueringen af øvel-

sen Klods Hans bl.a. har forenklet mødestrukturen og kommunikationsvejene.

Dark Hill

var en øvelse i Kø-

benhavns Politikreds, hvor for-

målet bl.a. var at afklare politi-

kredsens evne til at modtage

anmeldelser med mulig relati-

on til terror.

Klods Hans

var en øvelse i

Nordsjællands Politikreds, der

handlede om at træne samar-

bejdet mellem Nordsjællands

Politi og Aktionsstyrken.

81. Rigspolitiet har oplyst, at erfaringer fra de skriftlige evalueringer af øvelser i de enkelte

politikredse udbredes på en uformel måde, bl.a. på møder, idet politiet ikke har tradition for

at dele evalueringsrapporter med de øvrige politikredse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF STØRRE HÆNDELSER OG ØVELSER

Myndighedernes opfølgning på Beredskabsstyrelsens evalueringer

82. Boks 11 beskriver, hvordan de involverede myndigheder har fulgt op på de 3 evaluerin-

ger, som evalueringsinstituttet i Beredskabsstyrelsen har udarbejdet i perioden 2008-2013.

Evalueringerne indeholder en række anbefalinger og læringspunkter, men det fremgår ikke

af evalueringen af influenzapandemien og evalueringen af branden på Toelt Losseplads,

hvem der har ansvaret for at følge op på evalueringens anbefalinger.

BOKS 11. OPFØLGNING PÅ BEREDSKABSSTYRELSENS EVALUERINGER

Nordsjællands Politi har oplyst, at de som opfølgning på evalueringen af branden på Toelt Losse-

plads har drøftet læringspunkterne i den lokale beredskabsstab og undervist i at nedsætte staben,

herunder bl.a. hvordan der skal kommunikeres under en større hændelse.

Sundhedsstyrelsen har i forhold til opfølgningen på evalueringen af influenzapandemien fra 2013 bl.a.

ændret sin beredskabsplan og udviklet en delplan om at håndtere pandemisk influenza til beredskabs-

planen.

Fødevarestyrelsen, DTU Fødevareinstituttet og Statens Serum Institut har på baggrund af evaluerin-

gen af udbruddet af salmonella bl.a. udarbejdet en beredskabsplan for at håndtere større sygdoms-

bårne udbrud som fx salmonella. De har derudover ændret på organiseringen af den gruppe, der va-

retager koordineringen af større sygdomsbårne udbrud. Beredskabsstyrelsen har i forbindelse med

opfølgningen på evalueringen hjulpet de 3 partnere med at afprøve et nyt koncept for krisestyringen

ved større sygdomsbårne udbrud.

Beredskabsstyrelsens og politiets opfølgning på evalueringerne af KRISØV

83. Beredskabsstyrelsen og politiet har fulgt op på evalueringerne af de nationale krisesty-

ringsøvelser ved at udarbejde planer for, hvordan de enkelte anbefalinger i evalueringerne

skal følges op. Planerne omfatter, hvilke aktiviteter der skal gennemføres, hvem der er an-

svarlig og en status for opfølgningen.

84. Beredskabsstyrelsen har desuden i 2012 udarbejdet en samlet status for, om anbefalin-

gerne fra evalueringerne af KRISØV i perioden 2003-2009 er blevet implementeret. 9 af de

10 anbefalinger er implementeret, mens anbefalingen om at udarbejde en tværsektoriel, hel-

hedsorienteret plan for en situation med flere samtidige terrorangreb stadig er ved at blive

implementeret.

Resultat

85. Politiet har fulgt op på læringspunkter fra de gennemgåede evalueringer af større hæn-

delser og øvelser ved at tage initiativ til at ændre beredskabet. Rigsrevisionen anbefaler dog,

at politiet udbreder de skriftlige evalueringer, så det sikres, at alle politikredse får gavn af de

opnåede erfaringer herfra. Rigspolitiet har oplyst, at de er enige i dette, og henviser til, at de

er ved at udarbejde et koncept for evaluering af hændelser og øvelser, som har til formål at

indsamle og nyttiggøre erfaringer i den løbende udvikling af beredskabet.

Myndighederne har generelt fulgt op på Beredskabsstyrelsens evalueringer af større hæn-

delser. Beredskabsstyrelsen og Rigspolitiet har også fulgt op på læringspunkter og anbefa-

linger fra evalueringerne af de nationale krisestyringsøvelser.

Rigsrevisionen, den 11. april 2014

Lone Strøm

/Lene Schmidt

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

UNDERSØGELSENS METODE

Bilag 1. Undersøgelsens metode

Rigsrevisionens undersøgelse af ministeriernes beredskabsplanlægning bygger på en spør-

geskemaundersøgelse, hvor vi har kortlagt alle ministeriers beredskabsplanlægning ud fra

Beredskabsstyrelsens anbefalinger om planlægning af beredskabet. Vi har derefter holdt

møder med ministerierne for at få præciseret og uddybet deres besvarelser og indhente do-

kumentation. Vi har gennemgået alle ministeriernes beredskabsplaner for at undersøge, om

de følger god praksis for beredskabsplaner. Rigsrevisionen har derudover undersøgt, om 49

styrelser har planlagt beredskabet ved at udarbejde beredskabsplaner og øve deres bered-

skab. Det drejer sig om styrelser, som er placeret under departementet og oprettet som en

del af ministeriets hierarki med delegation af opgaver fra ministeren. Det betyder, at råd,

nævn, forskningsinstitutioner, undervisningsinstitutioner mv. ikke indgår i undersøgelsen.

Rigsrevisionen har derudover undersøgt myndighedernes planlægning af beredskabet for

3 kritiske funktioner:



jernbaneområdet, herunder transport af farligt gods (Trafikstyrelsen)

fødevarebårne sygdomsudbrud, fx salmonella (Fødevarestyrelsen)

telesektoren (Forsvarets Efterretningstjenestes Center for Cybersikkerhed).

De 2 første områder er udvalgt, da de ifølge Beredskabsstyrelsens publikation ”Nationalt Ri-

sikobillede” er blandt de 10 væsentligste risikoområder i Danmark. Telesektoren er udvalgt,

da det ved enhver ulykke og katastrofe er væsentligt, at det er muligt for myndighederne at

kommunikere via telefon og radio. Rigsrevisionen har gennemgået relevante dokumenter,

herunder beredskabsplaner, og holdt møder med myndighederne. Vi har bl.a. gennemgået

Trafikstyrelsens og Center for Cybersikkerheds dokumentation for deres lovpligtige tilsyn med

beredskabet hos virksomheder på henholdsvis jernbaneområdet og teleområdet. Rigsrevisio-

nen har fx gennemgået 15 tilsynsrapporter for 11 af de 16 virksomheder på jernbaneområdet,

som Trafikstyrelsen har ført tilsyn med i 2011 og 2012.

Den del af undersøgelsen, der vedrører Beredskabsstyrelsens koordinering af beredskabs-

planlægningen, bygger primært på en gennemgang af lovgivningen og bemærkningerne her-

til samt dokumentation for Beredskabsstyrelsens opgavevaretagelse.

Rigsrevisionens undersøgelse af myndighedernes evaluering af hændelser og øvelser byg-

ger på en gennemgang af vejledninger, evalueringer og anden dokumentation, der viser,

hvordan myndighederne evaluerer hændelser og øvelser og følger op på disse. Rigsrevisio-

nen har holdt møder med Rigspolitiet, 3 udvalgte politikredse og Beredskabsstyrelsen. De

3 udvalgte politikredse er Københavns Politi, Fyns Politi og Bornholms Politi. De er udvalgt,

fordi der har været konkrete større hændelser i disse kredse, og fordi de samtidig repræsen-

terer politikredse af forskellig størrelse.

Rigsrevisionen har desuden holdt møde med den norske rigsrevision, det norske Justits- og

Beredskabsdepartement og et medlem af 22. juli-kommissionen, som var med til at udarbej-

de den norske evaluering af terrorhandlingerne i Norge i 2011. Endelig har Rigsrevisionen

deltaget i dele af den nationale krisestyringsøvelse i november 2013.

Rigsrevisionen har i undersøgelsen opdelt ministerierne i 2 kategorier: De ministerier, der har

en central rolle i beredskabet, og de ministerier, der har en mindre central rolle. Alle ministe-

rier har ifølge beredskabsloven et ansvar for at planlægge beredskabet på deres område,

og både Rigspolitiet og Beredskabsstyrelsen har oplyst, at alle ministerier kan spille en vig-

tig rolle i beredskabet. Men der er nogle ministerier, der er mere centrale end andre. Det er

de ministerier, som er medlem af den nationale operative stab (NOST) og Kriseberedskabs-

gruppen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

UNDERSØGELSENS METODE

Rigsrevisionen vurderer derudover – på baggrund af ”Nationalt Risikobillede” – at Transport-

ministeriet (transportulykker og ulykker med farlige stoffer på land), Ministeriet for Fødeva-

rer, Landbrug og Fiskeri (husdyrsygdomme og fødevarebårne sygdomsudbrud), Miljømini-

steriet (forureningsulykker til søs) og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet (orkaner og sky-

brud) også er nogle af de mere centrale ministerier i beredskabet. Derudover er disse mini-

sterier også ansvarlige for væsentlige kritiske funktioner, som ministerierne skal opretholde

og videreføre i tilfælde af større ulykker og katastrofer. Fx er Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet overordnet ansvarlig for elforsyningen, og Transportministeriet er ansvarlig for at

opretholde den offentlige trafik. Det skal understreges, at alle ministerier kan spille en rolle

ved større ulykker og katastrofer som fx terrorhandlinger, orkaner, kraftig regn og skybrud

samt cyberangreb. Derfor har alle ministerier et ansvar for at planlægge og håndtere større

ulykker og katastrofer inden for deres eget område.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ORDLISTE

Bilag 2. Ordliste

22. juli-kommissionen

En uafhængig kommission, som blev nedsat af den norske regering med henblik på at

udarbejde en evalueringsrapport om angrebene på regeringskvarteret i Oslo og på Utøya

den 22. juli 2011.

Består af de offentlige myndigheder, som skal planlægge for at opretholde og viderefø-

re samfundets funktioner i tilfælde af større ulykker og katastrofer.

En tværfaglig beredskabsstab, som er oprettet i de enkelte politikredse, og som ledes af

politiet. Staben fungerer som et forum for samarbejde og koordineret anvendelse af sam-

fundets resurser.

En stab, der koordinerer den samlede indsats ved større nationale hændelser. Staben

skal sikre, at de respektive sektorer løbende er i besiddelse af relevante, koordinerede

og præcise oplysninger om den konkrete indsats.

En systematisk undersøgelse af indsatsen under en hændelse eller øvelse.

Beredskabsstyrelsens vejledning om beredskabsplanlægning.

Sørger for driften af jernbaneinfrastruktur. Banedanmark er fx jernbaneinfrastrukturfor-

valter.

En offentlig eller privat virksomhed, hvis hovedaktivitet består i godstransport eller pas-

sagerbefordring via jernbane. DSB er fx en jernbanevirksomhed.

Tværministeriel gruppe med repræsentanter fra Statsministeriet, Justitsministeriet, Uden-

rigsministeriet, Forsvarsministeriet, Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, Bered-

skabsstyrelsen, Forsvarskommandoen, Forsvarets Efterretningstjeneste, Rigspolitiet og

Politiets Efterretningstjeneste.

En stab, der leder og koordinerer indsatsen ved en større ulykke eller katastrofe. Formå-

let med staben er at give ledelsen en fast organisatorisk ramme med kendte og velfun-

gerende procedurer, hvor rollefordelingen er aftalt på forhånd.

Ved en større ulykke eller katastrofe skal den ramte organisation både kunne håndtere

selve krisens konsekvenser og sikre, at organisationens vigtigste aktiviteter kan fortsæt-

te under krisen.

Tværgående nationale krisestyringsøvelser, som Beredskabsstyrelsen og Rigspolitiet

holder hvert 2. år.

Aktivitet, vare og tjenesteydelse, som udgør grundlaget for samfundets funktionsdygtig-

hed og derfor skal kunne opretholdes og videreføres ved større ulykker og katastrofer.

En plan, som beskriver de overordnede rammer og procedurer for samarbejdet mellem

myndighederne under en større ulykke eller katastrofe.

Beredskabsstyrelsens analyse af de 10 største risikoområder for større ulykker og kata-

strofer i Danmark.

Beredskabsstyrelsens årlige rapport (2005-2010), som bl.a. beskriver de væsentligste

hændelser og initiativer på beredskabsområdet.

Fælles retningslinjer, der beskriver de overordnede principper for samarbejdet mellem

myndigheder ved større ulykker og katastrofer, så samarbejdet og varetagelsen af de

ledelsesmæssige opgaver kan forløbe så effektivt som muligt.

En analyse, som skaber overblik over, hvilke trusler der udgør de største risici for en or-

ganisation, og hvilke sårbarheder organisationen har i forhold til disse trusler.

Den civile sektors beredskab

Den lokale beredskabsstab

Den nationale operative stab

(NOST)

Evaluering

Helhedsorienteret beredskabs-

planlægning

Jernbaneinfrastrukturforvalter

Jernbanevirksomhed

Kriseberedskabsgruppen

Krisestab

Krisestyring

KRISØV

Kritisk funktion

National beredskabsplan

Nationalt Risikobillede

National sårbarhedsrapport

Retningslinjer for indsatsledelse

Risiko- og sårbarhedsanalyse

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ORDLISTE

SAR (Search and Rescue)

Større ulykker og katastrofer

Opgaver med eftersøgning og redning af personer samt transport af patienter til hospi-

taler.

Der findes ingen fast definition af større ulykker og katastrofer. Større ulykker og kata-

strofer er dog kendetegnet ved, at konsekvenserne er betydelige i størrelse, varighed

mv. Konsekvenserne kan ofte ikke håndteres på lokalt niveau og kræver involvering af

statslige aktører.

Ikke planlagt hændelse, fx terrorangreb og naturkatastrofer.

Planlagt hændelse, fx COP15 og andre store arrangementer, der kræver et beredskab.

Sygdomme, der gennem fødevarer overføres direkte fra dyr til mennesker.

Uvarslet hændelse

Varslet hændelse

Zoonoser