FOU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 98: Statsrevisorernes beretning nr. 5/2013 om Forsvarets procedurer for anskaffelse af større materiel

KONKLUSIONRigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at forsvarsministeren tager Statsrevisorer-nes kritik til efterretning, og at ministeren på den baggrund har iværksat en række ini-tiativer.Rigsrevisionen finder følgende af Forsvarsministeriets og Forsvarets tiltag vedrøren-de Forsvarets projektstyring og materielstatusrapporteringer tilfredsstillende og vur-derer, at disse dele af sagen kan afsluttes:Forsvaret og Forsvarets Materieltjeneste vil i videst muligt omfang anvende inter-ne projektledere og sikre, at egne retningslinjer vedrørende businesscases bliverfulgt.Forsvarsministeriet og Forsvaret vil revidere og opdatere kriterier for medtagelseaf projekter i materielstatusrapporteringen. Ministeriet vil i den forbindelse se påmulige tiltag, der kan nedbringe procestiden for den enkelte materielstatusrappor-tering.

2. Rigsrevisionen afgav i december 2013 en beretning om Forsvarets procedurer for anskaf-felse af større materiel. Beretningen handlede om de initiativer, Forsvaret siden 2010 hartaget for at forbedre anskaffelsesprocessen vedrørende større materiel på baggrund af enrække tidligere materielanskaffelser, der viste sig at blive dyrere end forudsat, forsinket ogkvalitetsmæssigt forringet.Beretningen viste, at Forsvaret siden 2010 har taget flere initiativer til at forbedre anskaffel-sesprocessen vedrørende større materiel. Forsvaret har bl.a. taget et omfattende projektsty-ringsværktøj i brug. Derudover har Forsvarsministeriet udbygget og skærpet tilsynet med destørre materielanskaffelser.Beretningen viste også, at Forsvaret endnu ikke er helt færdig med at færdigudvikle og til-passe projektstyringsværktøjerne, ligesom Forsvaret endnu ikke er kommet i gang med atevaluere på de enkelte materielanskaffelser. Endelig viste beretningen, at Forsvarsministe-riets tiltag for at styrke tilsynet med større materielanskaffelser fortsat kan forbedres. Dettegælder for Forsvarets kvartalsvise materielstatusrapporter til departementet og Forsvarsmini-steriets aktstykker til Finansudvalget, som fortsat bør forbedres og præciseres.3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at de fandt det positivt, atForsvaret fortsat arbejdede med at forbedre anskaffelsesfunktionen. Statsrevisorerne kon-staterede dog, at der fortsat var problemer med at professionalisere anskaffelse af materieltil rette tid, pris og kvalitet og problemer med at rapportere til Forsvarsministeriet og at sikrekvaliteten af oplysninger i aktstykker til Finansudvalget. Statsrevisorerne fandt, at Forsvaretsfremskridt og indsats på området for anskaffelse af større materiel ikke var helt tilfredsstillen-de.4. Dette notat indeholder Rigsrevisionens vurdering af de initiativer, som forsvarsministerenhar iværksat eller vil iværksætte som følge af beretningen.Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og påwww.ft.dk/Statsrevisorerne.

5. I det følgende gennemgår Rigsrevisionen forsvarsministerens initiativer. Overordnet tagerministeren Statsrevisorernes kritik til efterretning.Kvaliteten af oplysningerne til de bevilgende myndigheder6. Beretningen viste, at Forsvarsministeriet havde iværksat en række tiltag for at reducereusikkerheden i oplysninger om materielanskaffelser i aktstykker. Beretningen viste tillige, atForsvarsministeriet i ét af de 4 udvalgte projekter var længe om at oplyse Finansudvalgetom den væsentlige tidsmæssige forsinkelse. Endvidere viste beretningen, at Forsvarsmini-steriet i aktstykker kun angav de direkte udgifter til materielanskaffelser og ikke totalomkost-ningerne til anskaffelsen. Hvis totalomkostninger oplyses, vil det bl.a. indebære, at Forsva-rets interne omkostninger til anskaffelsen også skal indgå.Statsrevisorerne pegede på, at Forsvaret fortsat havde problemer med at sikre kvaliteten afoplysninger i aktstykker til de bevilgende myndigheder.7. Forsvarsministeren oplyser, at Forsvaret fra 2. halvår 2013 generelt har ændret Forsva-rets interne aktstykkeproces. Det er således hensigten, at bevillingsindstillinger fremoverførst sendes til Finansudvalget, efter der er foretaget tilbudsevaluering (på baggrund af ud-bud), og før Forsvaret underskriver en given kontrakt. Ministeren forventer på den baggrund,at aktstykkernes angivelse af behov, funktionel løsning, tidsplan og økonomi i højere gradvil blive kvalificeret. Ministeren anfører endvidere, at i tilfælde, hvor der alligevel måtte væ-re behov for at sende en bevillingsindstilling til Finansudvalget, inden der er gennemført til-budsevaluering, vil Forsvarsministeriet være opmærksom på at tydeliggøre de usikkerheder,der kan være forbundet med projektets tid, pris og kvalitet.8. Forsvarsministeren redegør endvidere for, at projekters totalomkostninger i dag er en na-turlig del af Forsvarets businesscase, hvori investeringsgrundlaget beskrives, herunder be-hov og lønsomhed. Ministeren oplyser, at totalomkostnings- og levetidsbetragtninger er af-hængige af den reelle anvendelse af materiellet, hvor bl.a. operativ indsættelse igennemlængere perioder og under forskellige geografiske og klimatiske forhold har betydning forslid og behov for opgradering af materiellet. Dette medvirker til, at investeringsgrundlag ogdriftsprofil eventuelt skal ændres i forhold til den oprindelige levetidsbetragtning. Ministerenoplyser, at levetidsbetragtninger derfor under alle omstændigheder vil være baseret på enrække forudsætninger. Ministeren oplyser endelig, at Forsvaret fremadrettet vil angive total-omkostnings- og levetidsbetragtninger i aktstykkernes sagsfremstilling vedrørende materiel-anskaffelser.9. Rigsrevisionen vil fortsat følge Forsvarsministeriets arbejde med at tilrette den interne akt-stykkeproces, så usikkerheder i oplysninger om den angivne tid, pris og kvalitet reduceres,og ministeriets arbejde med at sikre, at ministeriet fremover i aktstykkerne vil tydeliggørede konkrete usikkerhedspunkter, der på indstillingstidspunktet måtte være vedrørende an-skaffelserne. Rigsrevisionen vil også følge ministeriets arbejde med at medtage totalomkost-ninger i aktstykkernes sagsfremstilling.Materielstatusrapporteringer og resultatkontrakt10. Beretningen viste, at Forsvarets materielstatusrapporteringer var blevet udbygget siden2010. Rigsrevisionen fandt dog, at der fortsat var behov for, at de kvartalsvise materielsta-tusrapporteringer blev forbedret. Endelig fandt Rigsrevisionen, at ministeriet kunne overvejeat supplere de fastsatte aktivitets- og outputmål med egentlige gevinstrealiseringsmål i for-hold til, om særligt væsentlige anskaffelser opfylder de operative krav og forudsætninger,der ligger til grund for investeringen.Statsrevisorerne fandt, at Forsvaret stadig havde problemer med at udarbejde materielsta-tusrapporteringer til Forsvarsministeriets departement.

11. Forsvarsministeren oplyser, at Forsvarsministeriet og Forsvaret er i dialog om at revide-re og opdatere kriterier for medtagelse af projekter i materielstatusrapporteringen. Ministe-riet og Forsvaret ser endvidere på mulige tiltag, der kan nedbringe procestiden for den enkel-te rapportering, så Forsvarsministeriet kontinuerligt har en relevant og opdateret status påigangværende anskaffelser. Endelig oplyser ministeren, at ministeriet i dialog med Forsva-ret vil fastsætte et tidspunkt for, hvornår materielanskaffelsesprojekter senest skal være op-rettet i rapporteringen.12. Forsvarsministeren oplyser endvidere, at opstilling af konkrete gevinstrealiseringsmål kanvære relevant, men at dette forudsætter, at beslutningsgrundlaget for materielanskaffelsenkan danne grundlag for en styringsrelevant opfølgning. Dette kunne fx være i relation til nøg-letal for operativ rådighedsgrad e.l. Ministeren finder, at overvejelser om styringsrelevant op-følgning på materielanskaffelser i sammenhæng med en resultatkontrakt derfor må vurdereskonkret i hvert enkelt tilfælde.13. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at ministeriet og Forsvaret er i dialog om at vi-dereudvikle materielstatusrapporteringen for større materielanskaffelser. Rigsrevisionen fin-der det tilfredsstillende, at Forsvarsministeriet har iværksat tiltag, der kan nedbringe proces-tiden for statusrapportering. Rigsrevisionen vil fortsat følge ministeriets arbejde med at fast-sætte et tidspunkt for, hvornår materielanskaffelsesprojekter senest skal være oprettet i sta-tusrapporteringen.Projektstyring og projektstyringsværktøjer til materielanskaffelser14. Beretningen viste, at Forsvaret havde etableret procedurer til at understøtte projektsty-ringen med afsæt i PRINCE2. Beretningen viste også, at der stadig manglede enkelte ret-ningslinjer. Rigsrevisionen fandt, at der i Forsvaret udestår et arbejde med at sikre, at pro-jektstyringsværktøjerne forankres i organisationen, samt at disse anvendes konsekvent ogaktivt. Beretningen viste yderligere, at Forsvarets Materieltjeneste i 2 af de 4 udvalgte pro-jekter gjorde brug af eksterne projektledere, hvorfor Rigsrevisionen anbefalede, at Forsva-rets Materieltjeneste i videst muligt omfang anvender interne projektledere. Endelig visteberetningen, at Forsvaret ikke konsekvent anvendte egne regler vedrørende Forsvarets 2businesscases.Statsrevisorerne bemærkede, at de fandt det positivt, at Forsvaret fortsat arbejdede medat forbedre anskaffelsesfunktionen, men at der bl.a. var problemer med at professionalisereanskaffelsen af materiel til rette tid, pris og kvalitet og problemer med at færdiggøre projekt-styringsværkstøjer og med at anvende disse aktivt og konsekvent.15. Forsvarsministeren er enig med Statsrevisorerne i, at der fortsat er behov for at styrkegennemførelsen af større materielanskaffelser. Ministeren oplyser, at Forsvaret på flere om-råder arbejder på at implementere Rigsrevisionens anbefalinger. Ministeren oplyser, at For-svarets Materieltjeneste har oprettet program ”Systematisering af portefølje-, program-, pro-jekt- og risikostyring”. Programmet forventes at styrke forankring og en aktiv og konsekventanvendelse af projektstyringen i organisationen. Ministeren forventer ligeledes, at omtalteprogram vil understøtte Rigsrevisionens anbefalinger om, at der er behov for yderligere spe-cifikke retningslinjer og vejledninger til gennemførelsesfasen.16. Forsvarsministeren oplyser endvidere, at Forsvaret er enig med Rigsrevisionen i, at For-svarets Materieltjeneste i videst muligt omfang bør anvende interne projektledere. Ministe-ren anfører videre, at Forsvarets Materieltjenestes bemanding og variationen i omfanget afmaterielanskaffelsesprojekter dog betyder, at Forsvarets Materieltjeneste også fremadret-tet kan have behov for at anvende eksterne projektledere.

17. Endelig oplyser forsvarsministeren, at Forsvaret er enig i Rigsrevisionens anbefalingervedrørende anvendelse af Forsvarets 2 businesscases. Ministeren oplyser videre, at For-svaret fremadrettet i forbindelse med større materielanskaffelser vil anvende en strategiskbusinesscase – ”Forsvarets businesscase” – som udgør beslutningsgrundlaget for investe-ringen på et strategisk niveau. Derudover vil Forsvarets Materieltjeneste internt anvende enprojektspecifik businesscase på alle større materielanskaffelsesprojekter.18. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvaret fortsat arbejder på at skabe yderli-gere struktur og sammenhæng i styringen af portefølje, programmer, projekter og risici. Rigs-revisionen går ud fra, at forankring af projektstyringsværktøjer fortsat vil være et væsentligtfokuspunkt for Forsvarets og Forsvarets Materieltjenestes ledelse. Rigsrevisionen kan kon-statere, at Forsvarets Materieltjeneste er enig i, at materieltjenesten i videst muligt omfangvil anvende interne projektledere. Rigsrevisionen forventer, at Forsvarets Materieltjenestefor hver anskaffelse nøje overvejer mulighederne for at anvende interne projektledere, såman på sigt kan nedbringe antallet af eksterne projektledere. Endelig finder Rigsrevisionendet tilfredsstillende, at Forsvaret vil sikre, at egne retningslinjer vedrørende businesscasesbliver fulgt. Rigsrevisionen vil fortsat følge Forsvarets arbejde med at færdigudvikle de sid-ste retningslinjer vedrørende projektstyringen, som beretningen påpegede.Projektopfølgning på afsluttede materielanskaffelser og gevinstrealiseringsrapporter19. Beretningen viste, at Forsvaret havde etableret procedurer for opfølgning på materiel-anskaffelser efter levering og ibrugtagning. Beretningen viste dog også, at der ikke i alle deundersøgte tilfælde var blevet gennemført en projektopfølgning. Derudover anbefalede Rigs-revisionen, at Forsvaret burde gennemføre en evaluering af, om Forsvaret havde opnået deforudsatte gevinster ved det pågældende materiel. Evalueringen kunne bl.a. indeholde envurdering af, om materiellet havde opfyldt de operative enheders behov, og om den pågæl-dende investering samlet set havde været tilfredsstillende for Forsvaret. Endelig viste beret-ningen, at der kunne være et behov for at genvurdere konkrete behovsopgørelser ud fra, omdisse blev fastsat tilstrækkeligt præcist.Statsrevisorerne fandt, at Forsvaret havde problemer med at udarbejde projektafslutnings-rapporter. Endvidere fandt Statsrevisorerne, at Forsvaret burde overveje at udarbejde ge-vinstrealiseringsrapporter, der kunne dokumentere anskaffelsernes indflydelse på Forsva-rets evne til at løse sine opgaver.20. Forsvarsministeren oplyser, at Forsvaret er enig i anbefalingen om at gennemføre eva-luering af det leverede materiel, når det er i drift. Ministeren påpeger, at en sådan evalueringallerede finder sted i forbindelse med materielstatusrapporteringerne, da disse både inde-holder et formål om en aktuel status for materiellet og af den operative kommandos vurde-ring i forhold til opgaveløsningen.Forsvarsministeren oplyser videre, at Forsvarets Materieltjeneste er i færd med at opdate-re forvaltningsgrundlaget, så det også omfatter en beslutningsbriefing 3, der omhandler af-slutning af det pågældende projekt. Materieltjenesten vil i den forbindelse også fastlægge enstandard for en projektafslutningsrapport, som skal danne grundlag for beslutningsbriefingen.21. Forsvarsministeren oplyser, at der i forbindelse med projektafslutning nu foreligger etforvaltningsgrundlag, der indebærer, at der ved afslutning af de enkelte aktstykker vil findeen opfølgning sted i forhold til:anskaffelsesforløbmålopfyldelse, herunder om anskaffelsen har haft den ønskede effekt/gevinst for For-svaretbevillingsafløb.

22. Forsvarsministeren oplyser endvidere, at Forsvaret vil indhente erfaringer med projekt-evalueringer fra andre relevante offentlige eller private myndigheder og virksomheder. Påden baggrund vil Forsvaret vurdere, hvordan der kan skabes værditilvækst ved at anvendegevinstrealiseringsrapporter.23. Til sidst oplyser ministeren, at Forsvaret er enig i Rigsrevisionens anbefaling vedrøren-de kvaliteten af behovsopgørelser. Ministeren påpeger dog, at vurderinger af behovsopgø-relser skal anses for at være en del af en til stadighed igangværende proces. Ministeren fin-der – på samme vis som for angivelse af totalomkostninger i aktstykker – at der er stor va-riation i anvendelsen af Forsvarets materiel. Ministeren oplyser således, at det ofte kan ske,at materiellet anvendes i en anden sammenhæng, end det var forudset i opgørelsen af be-hovet ved anskaffelsen. Forsvaret vil derfor se behovsopgørelsen og kvaliteten af denne ilyset af det grundlag, der var på anskaffelsestidspunktet.24. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvaret i forbindelse med projektafslut-ninger bl.a. vil følge op på, om anskaffelser har haft den ønskede effekt/gevinst. Rigsrevi-sionen vil fortsat følge Forsvarets procedurer for opfølgning på anskaffelsesprojekter, her-under Forsvarets inddragelse af gevinstrealisering.III.Næste skridt i sagen

25. Rigsrevisionen vil følge udviklingen på følgende områder:Forsvarsministeriets tilretning af aktstykkeprocessen, så man sikrer størst mulig sikker-hed i oplysninger om den angivne tid, pris og kvalitet af materielanskaffelsen. Forelæg-ges aktstykket inden et udbud, vil Forsvarsministeriet angive usikkerhedspunkter vedrø-rende materielanskaffelsen.Forsvarsministeriets angivelse af totalomkostninger i aktstykkers sagsfremstilling.Forsvarsministeriets og Forsvarets arbejde med at fastsætte et tidspunkt for, hvornårmaterielanskaffelsesprojekter senest skal være oprettet i statusrapporteringen.Forsvarets arbejde med at færdiggøre de sidste retningslinjer i forvaltningsgrundlagetfor projektstyring af materielanskaffelser.Forsvarets procedurer for opfølgning på anskaffelsesprojekter, herunder Forsvarets ind-dragelse af gevinstrealisering.