Forsvarsudvalget 2013-14
FOU Alm.del Bilag 98
Offentligt
Statsrevisorerne 2013-14Beretning nr. 5 Beretning om Forsvarets procedurer for anskaffelse af større materielOffentligt
5/2013
Beretning omForsvarets procedurer for anskaf-felse af større materiel
5/2013
Beretning omForsvarets procedurer for anskaf-felse af større materiel
Statsrevisorerne fremsender denne beretningmed deres bemærkninger til Folketinget ogvedkommende minister, jf. § 3 i lov omstatsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov omrevisionen af statens regnskaber m.m.København 2013
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommendeminister.Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilketforventes at ske i april 2014.Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsrevisorer-nes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i marts måned – i dette tilfælde Endelig be-tænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i marts 2015.
Henvendelse vedrørendedenne publikation rettes til:StatsrevisorerneFolketingetChristiansborg1240 København KTelefon: 33 37 59 87Fax: 33 37 59 95E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kankøbes ved henvendelse til:Rosendahls-Schultz DistributionHerstedvang 102620 AlbertslundTelefon: 43 22 73 00Fax: 43 63 19 69E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk
ISSN 2245-3008ISBN 978-87-7434-421-6
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne,den 19. december 2013BERETNING OM FORSVARETS PROCEDURER FOR ANSKAFFELSE AFSTØRRE MATERIELForsvaret indkøber i 2013 materiel for et samlet beløb på ca. 6,5 mia. kr., hvoraf endel er relativt uproblematiske løbende indkøb af standardvarer. En anden del er stør-re materielanskaffelser, som er aftalt ved forsvarsforlig eller bevilget ved aktstykke, ogsom har en bevilling på over 100 mio. kr. Forsvarets anskaffelse af større materiel be-løber sig til ca. 3 mia. kr. om året i forligsperioden 2010-2014.Anskaffelse af større materiel har gennem en årrække voldt Forsvaret problemer. Detfremgår af de 7 beretninger, som Statsrevisorerne har afgivet om Forsvarets mate-rielanskaffelser de seneste 10 år.Statsrevisorerne finder det positivt, at Forsvaret fortsat arbejder med at forbedre an-skaffelsesfunktionen. Initiativerne omfatter bl.a. departementets resultatkontrakt medForsvarskommandoen, kvartalsvis statusrapportering til departementet, anvendelseaf nye projektstyringsværktøjer, herunder anvendelse af projektledelsesmodellenPRINCE2, og forsøg med anvendelse af businesscases.Statsrevisorerne konstaterer dog, at der fortsat er problemer med at professionalise-re anskaffelse af materiel til rette tid, pris og kvalitet og problemer med at rapporteretil Forsvarsministeriet og at sikre kvaliteten af oplysninger i aktstykker til Finansudval-get.Statsrevisorerne finder, at Forsvarets fremskridt og indsats på området for an-skaffelse af større materiel ikke er helt tilfredsstillende.Statsrevisorerne peger på, at der fortsat er problemer med:At sikre kvaliteten af oplysningerne til de bevilgende myndigheder – fx er Thetis-projektet til modernisering af inspektionsskibene forlænget 4 år.At udarbejde materielstatusrapporteringer til departementet.At færdiggøre projektstyringsværktøjer til materielanskaffelser – og med at anven-de disse værktøjer aktivt og konsekvent.At udarbejde projektafslutningsrapporter. Endvidere bør Forsvaret overveje at ud-arbejde gevinstrealiseringsrapporter, der kan dokumentere anskaffelsernes ind-flydelse på Forsvarets evne til at løse sine opgaver.Peder LarsenHenrik ThorupHelge Adam MøllerKristian JensenKlaus FrandsenMagnus Heunicke
Beretning til Statsrevisorerne omForsvarets procedurer for anskaf-felse af større materiel
Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning tilStatsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar2012. Beretningen vedrører finanslovens § 12. For-svarsministeriet.
Indholdsfortegnelse
I.II.
Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1Indledning .................................................................................................................... 3A.Baggrund .............................................................................................................. 3B.Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 4Forsvarets anskaffelse af større materiel..................................................................... 7A.Departementets og Forsvarskommandoens styring af og tilsyn med størrematerielanskaffelser .............................................................................................. 8B.Grundlaget for oplysninger i aktstykker om anskaffelser af større materiel ........ 11C.Forsvarets projektstyring..................................................................................... 13D.Anvendelse af projektstyringsværktøjer .............................................................. 14E.Status for de 4 udvalgte anskaffelsesprojekter ................................................... 17Opfølgning på afsluttede materielanskaffelser........................................................... 21A.Forsvarets opfølgning på materielanskaffelser ................................................... 21
III.
IV.
Bilag 1. Forsvarets initiativer vedrørende projektstyring ..................................................... 25Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 26
Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:Svend Aage Jensby: november 2001 - april 2004Søren Gade: april 2004 - februar 2010Gitte Lillelund Bech: februar 2010 - oktober 2011Nick Hækkerup: oktober 2011 - august 2013Nicolai Wammen: august 2013 -
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
I. Introduktion og konklusion
1. Denne beretning handler om Forsvarets procedurer for anskaffelse af større materiel. Rigs-revisionen afgav i februar 2010 beretning nr. 6/2009 om Forsvarets indkøb af større mate-riel. Beretningen påpegede – i lighed med flere tidligere beretninger – problemer vedrøren-de Forsvarets indkøb af større materiel, der bl.a. blev væsentligt fordyret, forsinket og kvali-tetsmæssigt forringet.Forsvarsministeriet har siden 2010 taget flere initiativer for at forbedre anskaffelsesproces-sen vedrørende større materiel. Initiativerne omfatter et skærpet tilsyn med og overblik overmaterielprojekterne og et skærpet fokus på projektstyring, hvor Forsvaret bl.a. er begyndtat anvende projektstyringsværktøjerne fra PRINCE2. Af notat til Statsrevisorerne af 7. maj2010 om Forsvarets indkøb af større materiel fremgik det, at Rigsrevisionen ville følge ud-viklingen på området. Rigsrevisionen har derfor igangsat undersøgelsen på eget initiativ imarts 2013.2. Undersøgelsens formål er at vurdere, om Forsvarsministeriet siden 2010 har styrket gen-nemførelsenaf større materielanskaffelser. Dette har Rigsrevisionen undersøgt ved at be-svare følgende spørgsmål:Har Forsvarsministeriet forbedret anskaffelsesprocessen?Har Forsvaret etableret procedurer for at følge op på materielanskaffelser efter leverin-gen?PRINCE2 står for ”PRojects INControlled Environments”, ver-sion 2. PRINCE2 er en struktu-reret projektledelsesmetode,der er udviklet i den britiske re-geringsadministrations “Officeof Government Commerce”.
2
INTRODUKTION OG KONKLUSION
UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONForsvarsministeriet har siden 2010 arbejdet på at styrke procedurerne for an-skaffelse af større materiel. Særligt har Forsvaret taget et omfattende projekt-styringsværktøj for materielanskaffelser i brug. Herudover har ministeriet ud-bygget de kvartalsvise materielstatusrapporteringer fra Forsvarskommandoen,der indgår som et centralt led i Forsvarsministeriets departements tilsyn medområdet, ligesom der i departementets resultatkontrakt med Forsvarskomman-doen er opstillet resultatkrav vedrørende større materielanskaffelser. Endelighar ministeriet arbejdet på at reducere usikkerheden i de aktstykker, der fore-lægges for finansudvalget.Rigsrevisionen vurderer imidlertid, at der fortsat er behov for at styrke gennem-førelsen af større materielanskaffelser.Forsvarsministeriet iværksatte udviklingen af projektstyringsværktøjet som enreaktion på tidligere tiders problemer med materielanskaffelser. Rigsrevisio-nens undersøgelse har vist, at enkelte og vigtige dele af værktøjet endnu ikkeer færdigudviklet. Herudover finder Rigsrevisionen, at Forsvaret med fordel kanudarbejde retningslinjer for en samlet evaluering af de enkelte anskaffelsespro-jekter, efter at disse er taget i drift. Forsvarsministeriet vil overveje, om engevinstrealiseringsrapport skal implementeres som en del af et projektforløb.Rigsrevisionens gennemgang af 4 uafsluttede materielanskaffelsesprojekterhar desuden vist, at projektstyringsværktøjet ikke konsekvent er anvendt i pro-jekterne. Rigsrevisionen finder, at Forsvaret bør sikre, at projektstyringsværk-tøjet anvendes aktivt og konsekvent i organisationen.De kvartalsvise materielstatusrapporteringer er et centralt element i Forsvars-ministeriets departements tilsyn med Forsvarets materielanskaffelser. Rigsre-visionen finder, at der fortsat er behov for, at de kvartalsvise materielstatusrap-porteringer forbedres. Retningslinjerne for materielstatusrapporteringerne børsåledes præciseres, ligesom der er behov for en strammere praksis i forholdtil rapporteringerne.Tidvedrører levering og ibrug-tagning inden for den planlagtetidsfrist.Prisvedrører anskaffelsespri-sen i forhold til budgettet.Kvalitetvedrører materielletsevne til at opfylde forudsatte be-hov, fx funktionalitet, driftssik-kerhed og antal enheder.
Forsvarsministeriet har iværksat en række tiltag for at reducere usikkerhedeni oplysningerne om materielanskaffelser i aktstykker. Ministeriet har valgt, attidspunktet for, hvornår aktstykker forelægges for finansudvalget, skal vurde-res i hvert enkelt tilfælde i forhold til det enkelte materielanskaffelsesprojekt.Rigsrevisionen finder, at det bør tydeliggøres, at der er en vis usikkerhed for-bundet med projektets tid, pris og kvalitet i de tilfælde, hvor aktstykket forelæg-ges for finansudvalget, inden der er afholdt udbud. Rigsrevisionen finder end-videre, at ministeriet bør redegøre for projekternes totalomkostninger i aktstyk-kernes sagsfremstilling.Rigsrevisionens gennemgang af de 4 projekter har vist, at alle projekterne pånuværende tidspunkt overholder den fastsatte pris, men for ét projekt er dersket en mindre reduktion i kvalitet (omfang), og et andet projekt forventes atblive 4 år forsinket.
INDLEDNING
3
II. Indledning
A.
BaggrundForsvarets større materielan-skaffelserdækker over anskaf-felser, der har en samlet bevil-ling på 100 mio. kr. eller derover,og som er aftalt ved de politiskeforsvarsforlig eller bevilget vedaktstykke.Derudover vil en materielanskaf-felse også blive kategoriseretsom en større materielanskaffel-se, hvis Forsvaret vurderer, atanskaffelsen har en særlig inte-resse eller er særlig risikofyldt.
3. Denne beretning handler om Forsvarets procedurer for anskaffelse af større materiel.4. Anskaffelse af materiel omfatter bl.a. våben, våbensystemer, ammunition, skibe, fly,kampvogne, kommunikationsudstyr, feltrationer og uniformer. Mange af disse anskaffelserkan være relativt uproblematiske at gennemføre, da der typisk er tale om standardvarer,som Forsvaret løbende indkøber. Anderledes forholder det sig med Forsvarets anskaffelseaf større materielgenstande og -systemer. Disse anskaffelser er ofte komplicerede og inde-bærer betydelige risici for, at budgetter overskrides, og at projekter bliver forsinkede. Der ertale om anskaffelser, som kræver en tæt styring med fokus på bl.a. planlægning, analyse-ring af behov, muligheder og økonomi, udarbejdelse af kravspecifikationer samt leverandør-styring. Hertil kommer, at det er anskaffelser, der foretages med langt lavere frekvens endForsvarets driftsindkøb. Forsvarets indkøb beløber sig samlet til ca. 6,5 mia. kr. om året udaf en samlet bevilling på 23,1 mia. kr. i 2013.5. Rigsrevisionen afgav i februar 2010 beretning nr. 6/2009 om Forsvarets indkøb af størremateriel. Beretningen viste bl.a. en række problemer vedrørende indkøb af fx pansrede kø-retøjer (PIRANHA), fregatter og infanterikampkøretøjer. Der var således eksempler på stør-re materielanskaffelser, som blev væsentligt dyrere, forsinkede og kvalitetsmæssigt forringe-de. Forsvarets større materielanskaffelser er ud over i ovennævnte beretning også behand-let i en række andre af Rigsrevisionens beretninger, som fremgår af boks 1.
BOKS 1. RIGSREVISIONENS BERETNINGER OM STØRRE MATERIELANSKAFFELSER I FOR-SVARET I PERIODEN 2000-20132012: Forsvarets EH-101 helikoptere (II)2011: Modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører2010: Forsvarets indkøb af større materiel2009: Beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly2008: Forsvarets EH-101 helikoptere2006: Forsvarets anskaffelse og afvikling af Tårnfalken.
6. Valget af Forsvarets større materielanskaffelser besluttes ofte på baggrund af en politiskproces – hovedsageligt de politiske aftaler om forsvarsområdet. Hvert forsvarsforlig angiverde overordnede retningslinjer for Forsvarets materielanskaffelser i forligsperioden, som i nog-le tilfælde kan være konkret specificerede, fx fregatprojektet. I andre tilfælde kan det væretilkendegivelser om, at fx Forsvarets radio- og kommunikationsmateriel skal opdateres ogmoderniseres.
4
INDLEDNING
I Danmark er der tradition for, atForsvarets udvikling styres afflerårige politiske aftaler –for-svarsforlig.Disse anviser målog rammer for udviklingen afForsvaret, ligesom forligene fast-sætter den økonomiske rammefor Forsvaret. I forsvarsforligenefastsættes også rammerne forperiodens større materielanskaf-felser.Seneste forsvarsforlig gælderfor perioden 2013-2017. Aftalentræder i stedet for aftalen for pe-rioden 2010-2014.
7. Det er Forsvarskommandoen, der er ansvarlig for at anskaffe og vedligeholde materiel.Konkret er dette arbejde samlet i Forsvarets Materieltjeneste, der som underliggende myn-dighed står for at anskaffe, drifte og vedligeholde Forsvarets materiel. Samlet administrererForsvarets Materieltjeneste ca. 150 projekter medio 2013, hvoraf knap⅓vedrører anskaf-felse af større materiel. De resterende projekter vedrører drift af allerede eksisterende ogfungerende materiel, som er taget i brug af Forsvarets operative enheder. For forligsperio-den 2010-2014 udgør disponerings- og betalingsrammen for materielanskaffelser ca. 3 mia.kr. pr. år.8. Forsvarsministeriet har siden 2010 taget flere initiativer for at forbedre anskaffelsespro-cessen vedrørende større materiel. Initiativerne omfatter et skærpet tilsyn med og overblikover materielprojekterne og et skærpet fokus på projektstyring, hvor Forsvaret bl.a. har be-sluttet at anvende projektstyringsværktøjerne fra PRINCE2. Rigsrevisionen har taget ud-gangspunkt i denne model og undersøgt brugen af den i udvalgte projekter. Et andet initia-tiv er, at Forsvaret har iværksat en ny model for løbende økonomiopfølgninger på alle ma-terielanskaffelsesprojekter.
B.
Formål, afgrænsning og metode
Formål9. Undersøgelsens formål er at vurdere, om Forsvarsministeriet siden 2010 har styrket gen-nemførelsen afstørre materielanskaffelser.Dette har Rigsrevisionen undersøgt ved at be-svare følgende spørgsmål:Har Forsvarsministeriet forbedret anskaffelsesprocessen?Har Forsvaret etableret procedurer for at følge op på materielanskaffelser efter leverin-gen?
Afgrænsning og metode10. Forsvarskommandoen og Forsvarets Materieltjeneste har iværksat 17 større materiel-anskaffelser, siden de ændrede anskaffelsesprocedurer blev iværksat i 2010, og brugen afde nye projektstyringsværktøjer blev påbegyndt.11. Rigsrevisionen har ud af disse 17 materielanskaffelser udvalgt 4 ud fra kriterierne om, atde dels skulle repræsentere alle 3 værn, dels skulle være projekter, der var kommet længstmuligt i anskaffelsesprocessen. For nogle af de 17 anskaffelsesprojekter var der fx endnu ik-ke underskrevet kontrakt, da Rigsrevisionen igangsatte undersøgelsen. Disse projekter ind-går derfor ikke. Rigsrevisionen har ligeledes fravalgt haste- og fællesanskaffelser med an-dre lande, da disse ikke følger Forsvarets nye anskaffelsesprocedurer. På den baggrund harRigsrevisionen udvalgt og gennemgået de 4 projekter, som fremgår af boks 2.
BOKS 2. ANSKAFFELSESPROJEKTER, SOM RIGSREVISIONEN HAR GENNEMGÅETMini-UAS:Et system til at anvende små ubemandede fly. Der er leveret 16 mini-UAS’er, og disse ertaget i brug i august 2013 (samlet budget: ca. 55 mio. kr.).Advanced Targeting Pod’s (ATP):Udstyr til målerkendelse, målidentifikation, måludpegning og vå-benaflevering til F16-flyene. Kontrakten er indgået, og ATP’erne forventes at være leveret i novem-ber 2013 (samlet budget: 225 mio. kr.).Personal Role Radio (PRR):En mindre radio til soldater til at kommunikere over kortere afstande. Deførste 3.500 ud af 5.000 radioer er leveret og taget i brug (samlet budget: 97 mio. kr.).THETIS-klassens kapacitetsvidereførelse:En gruppe på 4 inspektionsskibe, der skal moderniseres.Hovedparten af kontrakterne er indgået, men arbejdet er ikke påbegyndt (samlet budget: fortroligt).
INDLEDNING
5
12. Undersøgelsens første spørgsmål om, hvorvidt Forsvarsministeriet har forbedret anskaf-felsesprocessen vedrørende større materiel, er besvaret ved en gennemgang af de 4 an-skaffelsesprojekter for at vurdere projekterne i forhold til tid, pris og kvalitet – dvs. om ma-teriellet på nuværende tidspunkt skønnes at kunne fås til tiden, til prisen og i rette kvalitet.Derudover har gennemgangen af projekterne også haft til formål at belyse Forsvarets arbej-de med at færdigudvikle og benytte de ændrede projektstyringsværktøjer. Rigsrevisionenhar endvidere gennemgået Forsvarsministeriets departements (herefter departementet) ogForsvarskommandoens tilsyn med fokus på resultatkontrakten og materielstatusrapporteringsamt processen omkring forelæggelse af aktstykker for finansudvalget.Det har ikke været et formål at belyse, hvordan Forsvaret prioriterer og styrer den samledeøkonomi på materielområdet. Undersøgelsen omfatter heller ikke, hvordan Forsvaret efter-lever gældende lovgivning, udbudsregler mv.13. Undersøgelsens andet spørgsmål omfatter en undersøgelse af Forsvarets procedurerfor at følge op på større materielanskaffelser, efter at disse er taget i drift. Rigsrevisionen hari denne del af undersøgelsen inddraget 5 ældre materielanskaffelser, som har været i drift ien årrække, men som ikke er anskaffet efter PRINCE2-principperne.14. De risici, der er forbundet med større materielanskaffelser, er generelt knyttet til:Tid (Bliver materiellet leveret og taget i brug inden for den planlagte tidsfrist?).Pris (Svarer prisen for materiellet, herunder levetidsomkostningerne, til det planlagte i bud-gettet?).Kvalitet (Vil det anskaffede materiel leve op til de oprindeligt opstillede kvalitetskrav mv.?).
I denne beretning forstås kvalitet som egenskaber ved materiellet, der betinger dets evne tilat opfylde de forudsatte krav, fx driftssikkerhed, funktionalitet og mængde. Definitionen om-fatter desuden, om materiellet vil fungere efter ibrugtagning.15. Undersøgelsen indeholder desuden en opfølgning på de områder, der blev konstatereti beretningen om Forsvarets indkøb af større materiel, og som fremgår af pkt. 10 i Rigsrevi-sionens notat til Statsrevisorerne af 7. maj 2010. Opfølgningspunkterne, og hvor i beretnin-gen de behandles, fremgår af følgende oversigt:
Opfølgningspunkt fra notatForsvarets Materieltjenestes arbejde med at færdigudvikleog bruge de nye projektværktøjer, der skal medvirke til atforbedre og professionalisere materielindkøbet.Forsvarets arbejde med at sikre, at større materiel anskaf-fes til den rette tid, pris og kvalitet.Forsvarsministeriets arbejde med at reducere usikkerhedeni oplysningerne til de bevilgende myndigheder om indkøbenespris, leveringstid og kvalitet samt ministeriets arbejde med atsikre, at de bevilgende myndigheder oplyses rettidigt om væ-sentlige ændringer i materielprojekter.Forsvarets statusrapporter til Forsvarsministeriet til brug forministeriets tilsyn.Kap. III.C. Forsvarets projektstyringKap. III.D. Anvendelse af projektstyringsværktøjerBilag 1. Forsvarets initiativer vedrørende projektstyringKap. III.C. Forsvarets projektstyringKap. III.D. Anvendelse af projektstyringsværktøjerBilag 1. Forsvarets initiativer vedrørende projektstyringKap. III.B. Grundlaget for oplysninger i aktstykker om anskaf-felser af større materiel
Kap. III.A. Departementets og Forsvarskommandoens sty-ring af og tilsyn med større materielanskaffelser
6
INDLEDNING
Undersøgelsen omfatter primært perioden efter 2010. Nogle af de omtalte materielanskaf-felsesprojekter er dog ældre.16. Rigsrevisionen har baseret gennemgangen af materielprojekterne på projektmateriale oginterviews med departementet, Forsvarskommandoen og Forsvarets Materieltjeneste.17. Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis bemærkninger i videstmuligt omfang er indarbejdet.18. Bilag 1 indeholder en oversigt over Forsvarets initiativer vedrørende projektstyring. Bilag2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
7
III. Forsvarets anskaffelse af større materiel
Forsvaret har igennem de senere år styrket området for større materielanskaffelser.Rigsrevisionen vurderer dog, at der fortsat er behov for at udvikle styringsgrundlagetog mere konsekvent gøre brug af det.Forsvarsministeriet og Forsvarskommandoen har det overordnede ansvar for mate-rielanskaffelser. Rigsrevisionen finder det positivt, at der indgår aktivitets- og output-krav vedrørende materielanskaffelser i departementets resultatkontrakt med Forsvars-kommandoen. Departementet bør overveje at supplere disse resultatkrav med egent-lige gevinstrealiseringsmål.Forsvarskommandoen tager del i den overordnede planlægning og gennemførelseaf materielprojekterne. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Forsvarskomman-doen i overensstemmelse med de fastsatte retningslinjer har godkendt de undersøgteprojekter i forbindelse med bl.a. start, udbud og kontraktindgåelse. De kvartalsvisematerielstatusrapporteringer, der udgør en del af styringsgrundlaget, er udbygget si-den 2010. Rigsrevisionen finder dog, at Forsvarsministeriet bør præcisere retnings-linjerne og sikre en strammere praksis vedrørende materielstatusrapporterne.Forsvarsministeriet har oplyst, at en reduktion af usikkerheden i oplysningerne i akt-stykker opnås ved projektforbedrende tiltag og ved at gennemføre udbud af projek-terne før aktstykkeindstillingen. Rigsrevisionens undersøgelse har dog vist, at knaphalvdelen af aktstykkerne fra 2011 og 2012 er forelagt, inden udbudsrunden er gen-nemført. Rigsrevisionen finder, at ministeriet ved aktstykkeforelæggelsen bør tydelig-gøre den øgede usikkerhed, som tidlig forelæggelse betyder for prisen. Rigsrevisio-nen finder endvidere, at ministeriet bør redegøre for projekternes totalomkostningeri aktstykkernes sagsfremstilling.Forsvaret har efter 2010 løbende arbejdet med at udvikle nye retningslinjer for størrematerielanskaffelser. På nuværende tidspunkt dækker retningslinjerne imidlertid ikkefuldt ud alle faser i materielanskaffelserne. Rigsrevisionens gennemgang af 4 udvalg-te projekter har endvidere vist, at projekterne i flere tilfælde ikke har fulgt de alleredefastlagte retningslinjer. Rigsrevisionen vurderer, at Forsvaret bør sikre, at projektsty-ringsværktøjerne anvendes konsekvent i organisationen. Forsvaret har oplyst, at deri de nuværende og kommende projekter vil være øget fokus på at bruge værktøjerne.En gennemgang af de 4 udvalgte projekter, der er gennemført i henhold til Forsvaretsnye projektstyringsgrundlag, har vist, at ét projekt foreløbigt afviger i mindre grad i for-hold til kvalitet (mængde), og at et andet projekt afviger væsentligt i tid. Projekternehar i vid udstrækning holdt sig inden for de fastlagte budgetter.
8
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
A. Departementets og Forsvarskommandoens styring af og tilsyn med størrematerielanskaffelser19. Rigsrevisionens undersøgelse af departementets og Forsvarskommandoens styring afog tilsyn med større materielanskaffelser har vist følgende:Departementet varetager den overordnede styring af større materielanskaffelser gennembl.a. resultatkontrakten og de kvartalsvise materielstatusrapporteringer. I 2013 blev derfastsat 4 resultatkrav for større materielanskaffelser i resultatkontrakten med Forsvars-kommandoen. Rigsrevisionen finder det positivt, at materielanskaffelser indgår i resultat-kontrakten. Departementet bør overveje at supplere med egentlige gevinstrealiserings-mål på dette område.Materielstatusrapporteringerne er udbygget i perioden efter 2010. Rigsrevisionen vurde-rer dog, at Forsvarsministeriet bør sikre en strammere struktur og praksis i statusrappor-terne. Rigsrevisionen finder, at departementet med fordel kan fastsætte et konkret tids-punkt i projektforløb, hvor større anskaffelsesprojekter skal være oprettet i statusrappor-teringerne. Forsvarskommandoen har tilkendegivet, at dette vil blive præciseret for For-svarets Materieltjeneste.Forsvarskommandoen har det overordnede ansvar for at gennemføre større materielan-skaffelser, og Forsvarets Materieltjeneste varetager opgaven efter direktiv fra Forsvars-kommandoen. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Forsvarskommandoen har god-kendt de gennemgåede projekter i overensstemmelse med retningslinjerne herom.
20. Formålet med denne del af undersøgelsen er at beskrive Forsvarsministeriets styring afog tilsyn med større materielanskaffelser, herunder at vurdere, hvordan resultatkontrakterog materielstatusrapporter bliver anvendt.Forsvarsministeriets tilsyn21. Departementet har som overordnet myndighed styrings- og tilsynsansvaret for hele mi-nisterområdet. Formålet med departementets tilsyn er at sikre, at Forsvaret overholder love,bevillinger, regler, vejledninger, politiske aftaler mv. Formålet er desuden at sikre, at det erkorrekte og valide oplysninger og tal, departementet lægger til grund for beslutninger og/el-ler giver videre til ministeren og Folketinget.22. En del af departementets styringsgrundlag er den årlige resultatkontrakt med Forsvars-kommandoen. Herudover omfatter departementets tilsyn med materielområdet, at Forsva-ret kvartalsvist afleverer skriftlige rapporteringer over materielanskaffelses- og driftsprojek-ter. Departementet følger op på materielstatusrapporterne på møder, der afholdes mellemdepartementet, Forsvarskommandoen og Forsvarets Materieltjeneste. Departementet føreret skærpet tilsyn med materielområdet, hvilket skyldes, at en række tidligere anskaffelser erblevet væsentligt dyrere end forudsat.23. Forsvarskommandoen er den ansvarlige myndighed for anskaffelse og drift af Forsvaretsmateriel. Forsvarets Materieltjeneste varetager opgaven efter direktiv fra Forsvarskomman-doen.Forsvarskommandoen er ansvarlig for den overordnede planlægning og prioritering af ma-terielanskaffelsesprojekter. Den første fase i et anskaffelsesprojekt vil ofte strække sig overen årrække, hvor projektet, der typisk er opstået som et ønske i de operative kommandoer,gennemløber en ”modningsproces”. Forsvarskommandoen er i vid udstrækning involveret idenne del af forløbet.
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
9
Udgangspunktet for at igangsætte en materielanskaffelse er, at den er optaget på et årspro-gram, der er fastlagt af Forsvarskommandoen. I tillæg hertil har Forsvaret, jf. Finansministe-riets budgetvejledning, en forelæggelsesgrænse for anskaffelser over 60 mio. kr., hvilket vilsige, at anskaffelser, der overstiger dette beløb, særskilt skal autoriseres ved en iværksæt-telsesskrivelse fra Forsvarskommandoen. Herudover skal Forsvarskommandoen ligeledesgodkende udbud af projekter af strategisk interesse, uanset pris. Først når Forsvarskomman-doen med en bemyndigelsesskrivelse har godkendt projektet, kan Forsvarets Materieltjene-ste gennemføre udbuddet. Endelig er det fastsat, at Forsvarskommandoen efter udbud skalgodkende alle kontraktindgåelser, der overstiger 20 mio. kr.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Forsvarskommandoen har godkendt de gennem-gåede projekter i overensstemmelse med retningslinjerne herom.Resultatkontrakt24. Departementet udarbejder årligt en resultatkontrakt med Forsvarskommandoen. Mate-rielanskaffelser udgør et centralt element i resultatkontrakten for 2013. De fastsatte resul-tatkrav vedrører dels Forsvarskommandoens orientering af departementet, dels iværksæt-telse af og fremdrift i væsentlige materielanskaffelsesprojekter.25. Rigsrevisionen finder det positivt, at departementet har fastsat resultatkrav for materiel-anskaffelsesområdet. Rigsrevisionen vurderer, at departementet bør overveje at supplere defastsatte aktivitets- og outputmål med egentlige gevinstrealiseringsmål i forhold til, om sær-ligt væsentlige anskaffelser opfylder de operative krav og forudsætninger, der lå til grund forbeslutningen om indkøbet. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriets vurdering af mate-rielområdet hænger nøje sammen med Forsvarets operative opgaveløsning – dvs. Forsva-rets levering af ydelser som fx flyvetimer – herunder beredskabsniveauerne for Forsvaretsoperative kapaciteter. Ministeriet finder det derfor hensigtsmæssigt, at resultatkrav for For-svarets operative kapaciteter indgår i resultatkontrakten. Rigsrevisionen finder ikke, at detene hensyn udelukker det andet, idet resultatkrav for materielområdet både kan knyttes oppå Forsvarets operative kapaciteter og på en evaluering af, om det konkrete materiel opfyl-der de oprindeligt stillede krav.Ministeriet er enig i, at gevinstrealiseringsmål kan være relevante, men at de forudsætter, atbeslutningsgrundlaget for materielanskaffelsen kan danne grundlag for en styringsrelevantopfølgning, fx på nøgletal for operativ rådighedsgrad e.l. Forsvaret vil derfor vurdere styrings-relevant opfølgning på materielanskaffelser i sammenhæng med en resultatkontrakt konkret ihvert enkelt tilfælde. Rigsrevisionen er enig i, at det i hvert enkelt tilfælde bør overvejes, omgevinstrealiseringsmål for konkrete materielanskaffelser bør optages som målsætning i re-sultatkontrakten. Under alle omstændigheder bør kun de væsentligste materielanskaffelseroptages med selvstændige mål.Statusrapportering26. Forsvarskommandoen og Forsvarets Materieltjeneste gennemfører hvert kvartal status-rapporteringer for alle større materielanskaffelser. Rapporteringen sker som led i departe-mentets tilsyn med materielområdet for at følge, om alle større materielanskaffelser forløberplanmæssigt. Formålet er endvidere at kunne orientere om, hvilke korrigerende tiltag der eriværksat, hvis en materielanskaffelse ikke er forløbet som planlagt.Materielstatusrapporteringer skal udarbejdes i en fast skemaform, hvor status for projekter-ne markeres med rød, gul eller grøn, hvor rød betyder en væsentlig afvigelse, gul betyder enmindre væsentlig afvigelse og grøn betyder, at projektet følger planen. Både projekter medrød og gul status kræver korrigerende handlinger, der beskrives i rapporteringen.
10
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
27. Departementet modtager Forsvarets statusrapport med en samlet vurdering af, om For-svarets materielanskaffelser forløber tilfredsstillende, om eventuelle korrigerende tiltag vur-deres tilstrækkelige, eller om der er behov for yderligere tiltag. Departementet orienteres somudgangspunkt udelukkende om de anskaffelser, som Forsvarskommandoen vurderer har rødeller gul status.Departementet følger status for materielanskaffelserne og orienterer kvartalsvist forligskred-sen og formanden for forsvarsudvalget herom. Forsvarsministeriet oplyste i forbindelse medberetningen om Forsvarets indkøb af større materiel, at Forsvarsministeriet vil inddrage fi-nansudvalget, hvis der sker væsentlige ændringer i anskaffelsernes tid, pris og kvalitet.28. Rigsrevisionen har gennemgået Forsvarskommandoens materielstatusrapporter til de-partementet i perioden 2010 - 2. kvartal 2013 for de 4 udvalgte projekter, jf. tabel 1.
Tabel 1. Materielstatusrapporteringer for de 4 udvalgte projekterForsvarskommandoensbemyndigelse til projektstartMini-UASATPPRRTHETISFebruar 2012Juni 2012Juni 2012Juni 2011Aktstykke¶Juni 2012Maj 2012Maj 2011Oprettet i status-rapporteringen¶3. kvartal 20123. kvartal 20124. kvartal 2012Status2. kvartal 2013¶GrønGrønGul
Tabel 1 viser, at THETIS-projektet først blev oprettet i statusrapporterne over et år efter, atbemyndigelsen til projektstart blev givet. Mini-UAS-projektet blev ved en fejl ikke oprettet påForsvarets Materieltjenestes statusrapportliste. Rigsrevisionen finder, at Forsvarsministeri-et med fordel kan fastsætte et konkret tidspunkt i projektforløbet, hvor større anskaffelses-projekter skal være oprettet i statusrapporterne. Rigsrevisionen vurderer samtidig, at tids-punktet bør lægges så tidligt som muligt i projektforløbet. Forsvarskommandoen har oplyst,at der ikke er udarbejdet en bestemmelse for, hvornår anskaffelser tidsmæssigt skal væreoptaget i materielstatusrapporterne, men at dette vil blive præciseret for materieltjenesten.Materielrelationsmøderafhol-des kvartalsvist, hvor departe-mentet, Forsvarskommandoenog Forsvarets Materieltjenestedeltager. Møderne anvendes tilat udveksle information og drøf-te sager af materielmæssig ka-rakter, herunder bl.a. status ved-rørende igangværende anskaf-felsesprojekter og eventuelleproblemområder relateret til ma-terielanskaffelse eller materiel-drift.
29. Forsvarets Materieltjeneste har medio 2013 ajourført statusrapporten vedrørende THE-TIS-projektet, så projektstatus nu er gul, fordi projektet er forsinket. Rigsrevisionen skal her-til bemærke, at materieltjenesten – allerede da THETIS-projektet blev oprettet i statusrap-porteringen i 4. kvartal 2012 – var klar over, at projektet ville blive væsentligt forsinket. For-svarskommandoen har efterfølgende oplyst, at THETIS-projektet også blev drøftet på ma-terielrelationsmødet i april 2013, hvor departementet blev orienteret om forløbet og anmo-det om at afklare behov for at orientere finansudvalget. Forsvarsministeriet har endvidere op-lyst, at ministeriet i april 2013 kontaktede Finansministeriet for at afklare, om der var behovfor en orientering af finansudvalget og i givet fald, om det skulle være ved brev eller aktstyk-ke. Denne afklaring pågik frem til september 2013, hvor Forsvarsministeriet ved brev orien-terede finansudvalget om sagen.Forsvaret har ikke medtaget projekterne ATP og PRR i materielstatusrapporterne til depar-tementet, da disse har haft grøn status.30. Hvis statusrapporterne skal give departementet mulighed for at påvirke et problematiskprojektforløb, er det vigtigt, at de oplysninger, Forsvarskommandoen fremsender, er aktuel-le. Rigsrevisionen har gennemgået statusrapporterne for at konstatere, hvor lang tid der går,fra Forsvarets Materieltjeneste indsamler oplysningerne, til de sendes til departementet.
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
11
Gennemgangen viser, at der i gennemsnit går ca. 7 uger, fra data er indsamlet, til statusrap-porterne sendes til departementet, og at der i enkelte tilfælde er gået 2-3 måneder. Rigsre-visionens gennemgang viser dog samtidig, at det særligt var i forbindelse med statusrappor-terne i 2010 og 2011, at der gik forholdsvis lang tid fra indrapporteringerne, til rapporternegik videre til departementet. Fra 4. kvartal 2011 til 1. kvartal 2013 er forløbet nedbragt til enperiode på 4-7 uger, fra data er indsamlet, til rapporterne sendes til departementet.
B.
Grundlaget for oplysninger i aktstykker om anskaffelser af større materiel
31. Rigsrevisionens undersøgelse af grundlaget for oplysninger i aktstykker om anskaffelseraf større materiel har vist følgende:Forsvarsministeriet har iværksat en række tiltag, der har til formål at reducere usikkerhe-den i oplysningerne om materielanskaffelser i aktstykker. Dette er gjort ved projektforbe-redende tiltag, og ved at udbudsrunder afvikles før aktstykkeindstillinger. Tidspunktet forforelæggelse af aktstykker varierer dog, da ministeriet vurderer proceduren herfor i hvertenkelt tilfælde.Knap halvdelen af aktstykkerne i 2011 og 2012 er forelagt finansudvalget som kommer-cielt fortrolige aktstykker, hvor der endnu ikke er gennemført udbud, og hvor købspriserderfor baserer sig på Forsvarets Materieltjenestes markedsundersøgelser.Forsvarsministeriet angiver alene de direkte udgifter til materielanskaffelser i aktstykker.Ministeriet vil i videst muligt omfang fremover i aktstykker oplyse om størrelsen af total-omkostningerne ved anskaffelser.Forsvarsministeriet kan i aktstykker med fordel tydeliggøre den betydelige usikkerhed,der kan være om projekternes tid, pris og kvalitet, når der ikke er afholdt en udbudsrunde.De første forsinkelser i THETIS-projektet blev konstateret i 2011. Forsvarsministeriet fo-relagde sagen for Finansministeriet i april 2013, og i september 2013 blev finansudval-get orienteret.
Forsvarsministeriets aktstykkeforelæggelser32. Rigsrevisionen har gennemgået Forsvarsministeriets procedure for forelæggelse af akt-stykker for finansudvalget.33. Forsvarsministeriet oplyste i beretningen om Forsvarets indkøb af større materiel, at For-svarets Materieltjeneste fremover skulle have en juridisk bindende kontrakt parat, inden mi-nisteriet forelagde et aktstykke.34. Forsvarsministeriet har oplyst, at der, siden beretningen blev afgivet i 2010, er sket enomfattende udvikling inden for Forsvarets projekt- og økonomistyring, herunder også medhensyn til den måde, Forsvaret håndterer aktstykkeprocessen. Forsvarsministeriet har væ-ret i dialog med Finansministeriet herom. Forsvarsministeriets erfaringer på området har vist,at ministeriet kan reducere usikkerheden i oplysninger i aktstykker ved at gennemføre pro-jektforberedende tiltag og en udbudsrunde før aktstykkeindstilling. Forsvarsministeriet harimidlertid valgt, at tidspunktet for, hvornår ministeriet forelægger et aktstykke, vil kunne va-riere, da Forsvarskommandoen vurderer aktstykkerne i hvert enkelt tilfælde i forhold til detenkelte projekt. Ministeriet vurderer samlet, at den valgte fremgangsmåde reducerer usik-kerheden omkring oplysningerne i aktstykkerne.
12
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
Begrundelsen for at benyttekommercielt fortrolige akt-stykkerer hensynet til Forsva-rets Materieltjenestes forhand-lingsposition ved udbud. Eksi-stensen af aktstykket er derforoffentlig, mens indholdet af akt-stykket er fortroligt. Fortrolighe-den ophæves, når der er indgå-et en kontrakt.
Prisangivelser i aktstykker35. Rigsrevisionen har gennemgået de aktstykker, som Forsvarsministeriet har forelagt forfinansudvalget i kalenderårene 2010, 2011 og 2012 vedrørende anskaffelser (herunder lån)af materiel. I den undersøgte periode har der været 14 aktstykker, hvoraf de 6 er blevet fo-relagt for finansudvalget som kommercielt fortrolige, og hvor Forsvaret endnu ikke havdegennemført et udbud. Forsvarets Materieltjeneste har anvendt markedsundersøgelser til atkvalitetssikre oplysninger om især købspriser i de kommercielt fortrolige aktstykker.36. Et eksempel på et aktstykke, der er forelagt før udbudsrunde, er Akt 119 4/9 2012 omluftforsvarsmissiler. Det fremgår heraf, at Forsvarets Materieltjeneste måtte reducere antal-let af missiler for at holde sig inden for beløbsrammen i det oprindelige aktstykke (Akt 41 9/122010). Forsvarsministeriet fik oprindeligt finansudvalgets tilslutning til at anskaffe 50 missi-ler. Ministeriet måtte ved Akt 119 4/9 2012 dog reducere antallet, så der kun blev anskaffet42 missiler. Forsvarskommandoen har oplyst, at stykprisen ikke altid kan fastlægges på for-hånd, da prisen afhænger af det endelige produktionsantal. Rigsrevisionen finder, at ministe-riet med fordel kunne have tydeliggjort den betydelige usikkerhed om prisen på missilerne iaktstykket.37. Undersøgelsen har videre vist, at Forsvarsministeriet i aktstykker kun angiver de direk-te udgifter til materielanskaffelsen, men ikke oplyser Forsvarets egne omkostninger til pro-jektet, fx til projektorganisationen og til Forsvarets egne værksteders arbejde i forbindelsemed materielanskaffelsen. Ministeriet har hertil oplyst, at anskaffelsesprojekters totalomkost-ninger i videst muligt omfang fremover vil fremgå af aktstykkernes sagsfremstilling, herun-der fx materiellets forventede levetidsomkostninger. Dette finder Rigsrevisionen tilfredsstil-lende.Rigsrevisionen vurderer, at sådanne supplerende oplysninger er væsentlige for finansud-valget, som derved får et mere dækkende billede af Forsvarets samlede omkostninger vedanskaffelsen.Tidsangivelser i aktstykker38. Undersøgelsen har vist, at ikke alle aktstykker oplyser, hvornår det anskaffede materielforventes at kunne blive taget i brug. Forsvarsministeriet har oplyst, at Forsvarets Materiel-tjeneste oplyser om forventet leveringstidspunkt i det omfang, det er muligt. Leveringstiderkan dog alene oplyses som forventet leveringstidspunkt, hvis kontraktforhandlinger endnu ik-ke er enten påbegyndt eller afsluttet.39. Finansudvalget tiltrådte aktstykket for THETIS-projektet den 1. juni 2011. Forsvarets Ma-terieltjeneste har karakteriseret aktstykket som et tidligt aktstykke. På daværende tidspunktvar projektet planlagt til at blive gennemført i perioden 2011-2014. På nuværende tidspunktskønnes projektet imidlertid først afsluttet i 2018. Det fremgår af dokumentationen for THE-TIS-projektet, at den første forsinkelse (på ca. et år) blev konstateret i 2011, og at det i løbetaf 2012 stod klart, at levering og ibrugtagning af skibene ville blive udskudt flere år. Rigsre-visionen kan konstatere, at Forsvarsministeriet først i april 2013 har indledt en dialog medFinansministeriet om, hvilken form der skal anvendes ved orienteringen af finansudvalget omden tidsmæssige forskydning af projektperioden for THETIS-klassens kapacitetsvidereførel-se. Forsvarsministeriet har i september 2013 orienteret finansudvalget om sagen. Rigsrevi-sionen finder, at denne orientering sker på et sent tidspunkt i forhold til, at forsinkelsen harværet kendt i en længere periode.
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
13
C.
Forsvarets projektstyring
40. Rigsrevisionens undersøgelse af Forsvarets projektstyring har vist følgende:Forsvaret har etableret procedurer til at understøtte projektstyringen med afsæt i PRIN-CE2. Rigsrevisionen vurderer, at Forsvarets anvendelse af disse projektværktøjer kanstyrke anskaffelsen af større materiel.Forsvaret har prioriteret at fokusere på at udarbejde retningslinjer for de første faser afmaterielanskaffelserne. Der udestår et arbejde med at få færdigudviklet enkelte og vigti-ge retningslinjer for afslutningen af materielanskaffelser, ligesom der for gennemførelses-fasen mangler retningslinjer, fx leverandørstyring. Rigsrevisionen finder, at fokus herpåkan bidrage til styring af anskaffelsen, men også til, at Forsvaret får opsamlet erfaringer,som kan anvendes i forbindelse med fremtidige projekter.
41. Formålet med dette afsnit er at gennemgå Forsvarets Materieltjenestes arbejde med atudvikle projektstyringsværktøjer.42. Forsvarets Materieltjeneste har siden 2010 arbejdet med at fastlægge retningslinjer forprojektstyringen af materielanskaffelser. Overordnet set er formålet at sætte rammerne forfremgangsmåden ved anskaffelse af materiel.Materielprojekter i Forsvaret inddeles i en række faser, som tilsammen udgør anskaffelses-forløbet, og som hver især har specifikke formål. Figur 1 viser faser og retningslinjer for stør-re materielanskaffelser.Figur 1. Faser og retningslinjer for større materielanskaffelser
Life Cycle Cost-analysenud-arbejdes for hvert af de indkom-ne tilbud og har overordnet settil formål at tilvejebringe et hel-hedsorienteret økonomisk be-slutningsgrundlag. Life CycleCost-analysen omfatter såledesde samlede omkostninger, så-vel indkøbspris som driftsom-kostninger i materiellets forven-tede levetid.
Idé-fase
Plan-lægning
Markeds-under-søgelse
Beslut-nings-briefing 1
Udbud
Tilbuds-evaluering
Beslut-nings-briefing 2
Kontrakt-indgåelse
Implemen-tering ogaflevering
Afslut-ning
Planlægning af anskaffelseOverordnede retningslinjer• Bestemmelse for materielanskaffelser i Forsvaret• Bestemmelse for ledelse og styring af materielprojekter• Bestemmelse for anvendelse af FMT:STYR• Bestemmelse for og vejledning i risikostyring i materielprojekter• Vejledning til businesscase
Analyse af muligheder
Gennemførelse
Afslutning
• Bestemmelse for iværksættelses-direktiver• Bestemmelse for udarbejdelse afbrugerspecifikation• Bestemmelse og vejledning forudarbejdelse af kravspecifikation• Bestemmelse og vejledning for udar-bejdelse og anvendelse af ForsvaretsMaterieltjenestes evalueringsmodel• Vejledning i udførelse af markeds-undersøgelse• Logistiske standardkrav• Bestemmelse for anskaffelse, publice-ring og udfasning af teknisk dokumen-tation
• Bestem-melse fortilrettelæg-gelse afbeslutnings-briefinger• Skabelon tilsagsoplægtil beslut-nings-briefing 1
• Udkast til bestemmelse ogvejledning for Life Cycle Cost-analyser• Vejledninger og skabelonervedrørende aftale- og kontrakt-grundlag• Vejledninger og skabelonervedrørende de generelle og despecifikke udbudsbetingelser
• Bestem-melse fortilrettelæg-gelse afbeslutnings-briefinger• Skabelon tilsagsoplægtil beslut-nings-briefing 2
• Bestemmelse for ForsvaretsMaterieltjenestes anvendelseaf standardkontrakter• Bestemmelse for udarbejdelseaf vedligeholdelsesdirektiv• Bestemmelse for udarbejdelseaf forsyningsdirektiv• Bestemmelse for Forsvaretsaktstykke og projektlagre
• Udkast til vej-ledning til pro-jektafslutnings-rapport
14
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
Rigsrevisionen konstaterer, at der er udarbejdet overordnede retningslinjer for den samledeproces, og at der foreligger bestemmelser for rolle- og ansvarsfordeling i projekterne og be-stemmelser for udarbejdelse af businesscase og risikostyring af projekter. Businesscase ogrisikostyring er gennemgående produkter, der skal opdateres gennem hele projektforløbet.Rigsrevisionen konstaterer desuden, at Forsvaret har særskilte og udbyggede procedurerog retningslinjer i relation til udbudsreglerne, som Forsvarsministeriets Interne Revision i ok-tober 2012 har vurderet som tilfredsstillende.Derudover har Forsvaret udarbejdet specifikke bestemmelser og vejledninger for de under-liggende faser frem til gennemførelsesfasen. For gennemførelsesfasen foreligger såledesoverordnede retningslinjer i form af bestemmelser, men fx ikke vejledninger, der præciserer,hvilke krav Forsvarets Materieltjeneste har til den løbende leverandørstyring, hvordan ma-terieltjenesten sikrer, at anskaffelsen gennemføres ud fra de kontraktlige forpligtelser, og sik-rer, at alle forudsætninger indfries, inden materiellet overdrages til de operative komman-doer. Rigsrevisionen finder, at gennemførelsesfasen adskiller sig fra de øvrige faser ved atmangle specifikke retningslinjer og vejledninger. Rigsrevisionen konstaterer derudover, atder særligt for den afsluttende fase udestår et arbejde med at få udviklet retningslinjer til brugfor projektafslutningen.Forsvaret bemærker hertil, at det er planlagt at opdatere interne bestemmelser vedrørendematerielanskaffelser med henblik på bl.a. projektafslutningen.43. Rigsrevisionens gennemgang har vist, at Forsvarets Materieltjeneste har integreret pro-jektledelsesmodellen PRINCE2 i projektstyringsværktøjet og har igangsat de initiativer, derblev fremhævet som de vigtigste i beretningen fra 2010. Endnu udestår enkelte af de initia-tiver, der blev nævnt i den tidligere beretning. En status for disse initiativer er vist i bilag 1.
D.
Anvendelse af projektstyringsværktøjer
44. Rigsrevisionens undersøgelse af Forsvarets anvendelse af projektstyringsværktøjer harvist følgende:Gennemgangen af de 4 udvalgte anskaffelsesprojekter har vist, at projekterne kun i no-gen grad er organiseret og styret efter de fastsatte retningslinjer for projektstyring. I pro-jekterne er der i flere tilfælde ikke udarbejdet, opdateret og anvendt projektstyringsværk-tøjer og dokumenter, der er centrale i projektstyringsprocessen. Det er Rigsrevisionensvurdering, at Forsvarets Materieltjeneste bør styrke forankringen af projektstyringsværk-tøjer i organisationen og bruge værktøjerne mere aktivt og konsekvent.Rigsrevisionen finder, at Forsvarets Materieltjeneste i videst muligt omfang bør anven-de interne projektledere. Undersøgelsen har vist, at materieltjenesten har anvendt eks-terne projektledere i 2 ud af de 4 projekter. Eksterne konsulenter kan om nødvendigt til-knyttes som støttefunktioner til projektlederen.
45. Tabel 2 viser resultatet af Rigsrevisionens sagsgennemgang af projektorganisation, pro-jektstyring, udarbejdelse af businesscase, risikostyring og beslutningsbriefinger. Rigsrevisio-nen har gennemgået disse projektstyringsværktøjer for at vurdere, om projekterne gennem-føres efter retningslinjerne med udgangspunkt i centrale projektstyringselementer og produk-ter, som bør være til stede. Projektgennemgangen omfatter Mini-UAS, ATP, PRR og THETIS.
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
15
Tabel 2. Resultatet af Rigsrevisionens sagsgennemgangMini-UASProjektorganisationEr der etableret en projektorganisation?Er der udarbejdet rollebeskrivelser?ProjektstyringEr projektet faseopdelt?Antal styregruppemøderBusinesscaseEr Forsvarets businesscase udarbejdet?Er Forsvarets businesscase opdateret?Er projektets businesscase udarbejdet?Er projektets businesscase opdateret?RisikostyringEr der udarbejdet en risikostyringsstrategi?Er risici indrapporteret?BeslutningsbriefingerEr beslutningsbriefing 1 gennemført?Er beslutningsbriefing 2 gennemført?Note:√= ja, (√) = delvist, ¶ = nej.√√√√√√√√√√¶√√√√√√¶¶¶√¶¶¶√¶√¶√¶¶¶√6¶1¶0(√)2√¶√¶√¶√(√)ATPPRRTHETIS
Projektorganisation46. Gennemgangen af projekterne har vist, at alle projekter har etableret en formel projekt-organisation med styregruppe og projektgruppe. Gennemgangen har endvidere vist, at dencentrale rolle som projektleder har været besat med en ekstern konsulent i projekterne Mini-UAS og PRR. Rigsrevisionen finder, at Forsvarets Materieltjeneste i videst muligt omfangbør anvende interne projektledere og i stedet om nødvendigt tilknytte eksterne konsulentermed særlige spidskompetencer som støttefunktioner til projektlederen. Materieltjenesten vildermed sikre, at medarbejdernes kompetencer udvikles, og at der ikke forsvinder væsentligviden, når projektet afsluttes. Endelig har gennemgangen vist, at der i 3 af de 4 projekter ik-ke er udarbejdet rollebeskrivelser for aktørerne i projektorganisationen. I THETIS-projektetforeligger der rollebeskrivelser for de fleste medlemmer i styregruppen. I projektgruppen forTHETIS foreligger der udelukkende en gældende rollebeskrivelse for projektlederen.Projektstyring47. Forsvarets Materieltjenestes projektstyring er bl.a. bygget op ved, at projektforløbet op-deles i en række delfaser. THETIS-projektet er på nuværende tidspunkt i gang med anskaf-felsens implementeringsfase, dvs. gennemførelse af anskaffelsen i henhold til kontrakten.Rigsrevisionens gennemgang har vist, at projektet kun i mindre omfang er styret efter en fa-seopdeling, hvor styregruppen vurderer projektets enkelte faser. Siden projektets opstarthar der været afholdt 2 egentlige styregruppemøder, hvor det første blev gennemført i no-vember 2011 – ca. ½ år efter projektets start – og det andet blev afholdt i april 2013. Herud-over har styregruppen været samlet ved beslutningsbriefinger. PRR-projektet blev igang-sat medio 2011, men der har endnu ikke været nogen formaliseret styregruppebehandling.Styregruppen har i relation til PRR-projektet kun været samlet ved beslutningsbriefinger.
Projekter ledes af enstyre-gruppe,der består af forman-den, seniorbrugere (der repræ-senterer brugerne) og seniorle-verandører (der repræsentererinterne og eksterne leverandø-rer). Styregruppen har beslut-ningskompetence til at træffebeslutning om projektets gen-nemførelse.Projektgruppenomfatter enprojektleder, teamledere og pro-jektmedarbejdere.Roller, opgaver og ansvar skalfastlægges eksplicit for såvelstyregruppe som projektgruppe.
16
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
De enkeltefaser i projektetskal godkendes af styregrup-pen, ligesom faseplaner skalgodkendes af styregruppen vedhvert faseskift. Ved godkendel-sen delegeres beslutningskom-petence mv. til projektlederen.
Forsvarskommandoen har oplyst, at styregruppeformanden og seniorbrugere herudover hardeltaget i koordinationsmøder vedrørende kommunikationsprojekter, hvor PRR indgår blandt15 materielanskaffelses- og driftsprojekter. Formelt blev ATP-projektet startet primo 2012,men projektet er en videreførelse af et tidligere projekt, der ikke blev gennemført. Siden star-ten er der gennemført et enkelt styregruppemøde. Projektet er ikke gennemført ved faseop-deling godkendt af styregruppen. Mini-UAS-projektet, der blev startet primo 2011, er afslut-tet, dog er projektafslutningsrapporten endnu ikke udarbejdet. Projektet er gennemført vedat være opdelt i en række faser. I projektperioden er der indtil videre gennemført 6 styregrup-pemøder, der som oftest har været placeret ved faseovergange.48. I forbindelse med Rigsrevisionens gennemgang af de 4 anskaffelsesprojekter har For-svarets Materieltjeneste ved flere lejligheder anført, at samarbejdet mellem styregruppe ogprojektgruppe er funderet på et løbende uformelt samarbejde mellem styregruppeformandog projektleder. Rigsrevisionen finder, at det er positivt, at der er etableret en løbende kon-takt mellem styregruppe og projektgruppe. Rigsrevisionen vurderer dog samtidig, at disseuformelle kontakter ikke kan erstatte hele eller dele af den formelle projektstyring, som ma-terieltjenestens projektstyringsværktøjer anviser.Businesscases49. Til hvert projekt bør der være tilknyttet 2 businesscases: Forsvarets businesscase, derudarbejdes i projekternes idéfase og ejes af den operative kommando, og projektets busi-nesscase, der udarbejdes i planlægningsfasen, efter projektorganisationen er etableret, ogejes af styregruppen. Begge dokumenttyper skal løbende opdateres og tilpasses udviklin-gen i projektet. Rigsrevisionens gennemgang af businesscasene for de 4 projekter har vist,at Forsvarets businesscase er udarbejdet for alle projekter. Rigsrevisionen kan dog konsta-tere, at Forsvarets businesscase for ATP-projektet ikke er udarbejdet i idé- og planlægnings-fasen, men efter at udbuddet er gennemført.Gennemgangen har vist, at for 2 projekter – Mini-UAS og THETIS – er businesscasene ik-ke blevet opdateret i de seneste 2 år, og for ATP-projektet er den seneste opdatering sketfor ca. 1½ år siden. Alle projekter har udviklet sig betydeligt i perioden. Med hensyn til THE-TIS-projektet har Forsvarets Materieltjeneste oplyst, at det kun er de operative kommando-er – i dette tilfælde Søværnets Operative Kommando – der kan foretage opdateringer, og atder ikke er sket ændringer af betydning for Søværnets Operative Kommando. Endvidere vardet på daværende tidspunkt ikke kutyme at indskrive projektmilepæle i dokumentet. Rigsre-visionen skal hertil bemærke, at i de 2 år, hvor Forsvarets businesscase ikke er blevet op-dateret, er der gennemført udbud, truffet valg af leverandør og sket betydelige ændringer iprojektets tidsplan og dermed i tidspunktet for skibenes indsættelse i operativ brug. Rigsre-visionen finder, at den manglende brug af businesscasen er i modstrid med grundlaget forprojektstyringsværktøjet.50. Gennemgangen af de udvalgte projekter har vist, at der ikke er udarbejdet projekt-busi-nesscase for Mini-UAS og ATP. I begge tilfælde har Forsvarets Materieltjeneste oplyst, atprojekterne udelukkende har baseret sig på Forsvarets businesscase. For THETIS blev deroprettet en projekt-businesscase i april 2010. Materieltjenesten har oplyst, at det i oktober2011 blev besluttet, at Forsvarets businesscase dækkede projektets behov for en business-case. Rigsrevisionen skal bemærke, at Forsvarets businesscase ejes af den myndighed, somhar behovet for eller har bestilt projektet. I praksis vil denne myndighed ofte være de opera-tive kommandoer, og det er således kun disse, der kan foretage justeringer i Forsvaretsbusinesscase. Når projekter fravælger projektets businesscase, fravælges samtidig mulig-heden for at have et konkret styringsdokument for projektet, hvor styregruppe og projektle-der løbende kan opdatere og revurdere projektets berettigelse, i takt med at der opnås de-taljeret viden om omkostninger, risici, varighed og muligheder for at opfylde projektets formål.
Forsvarets businesscasein-deholder de forretningsmæssi-ge begrundelser for projektet.Businesscasen omfatter enstrategisk vurdering af en ka-pacitet i forhold til behovet formaterielanskaffelsen. Business-casen anvendes af de operati-ve kommandoer og Forsvars-kommandoen i forbindelse medplanlægning og prioritering afanskaffelsesprojekter. Efterprojektets start fastlægger busi-nesscasen de overordnedemål og rammer for projektet.
Projektets businesscaseud-gør den dokumenterede beret-tigelse for at gennemføre pro-jektet. Businesscasen opdate-res og revurderes systematisk iprojektets levetid, efterhåndensom der opnås mere detaljeretviden om projektets reelle om-kostninger, risici, varighed ogmuligheden for at opfylde pro-jektets formål. Projektets for-retningsmæssige begrundelseog risici beskrives og behand-les i businesscasen. Business-casen udgør et centralt styrings-grundlag i projektprocessen oger udgangspunktet for opfølg-ningen på projektet efter afslut-ning.
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
17
51. PRR-projektet oprettede en businesscase i april 2011. Efterfølgende er dokumentet ble-vet opdateret enkelte gange, senest i februar 2012 efter beslutningsbriefing 1. På et mødei Forsvarets Materieltjeneste blev det oplyst, at businesscasen ikke dannede grundlag for sty-ringen af projektet. I stedet anvendte materieltjenesten projektets iværksættelsesdirektiv ogbeslutningsbriefingerne. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at disse dokumenter ikke hardet samme formål og indhold som businesscasen og derfor ikke kan erstatte denne.Risikostyring52. Gennemgangen af projektmaterialet vedrørende risikostyring har vist, at der er udarbej-det en risikostyringsstrategi for projekterne Mini-UAS, PRR og THETIS. Der foreligger ikkeen sådan strategi for ATP-projektet. Alle projekter havde indberettet og opdateret et antal ri-sici i sagsbehandlingssystemet.Beslutningsbriefinger53. Der skal gennemføres 2 beslutningsbriefinger i et projektforløb, hvor centrale beslutnin-ger skal forelægges for ledelsen i Forsvarets Materieltjeneste. I projekterne PRR og THETISer beslutningsbriefing 1 og 2 gennemført, og for begge projekter er beslutningsgrundlagetudarbejdet efter materieltjenestens retningslinjer. For projekterne Mini-UAS og ATP blev be-slutningsbriefing 1 gennemført, inden der blev udarbejdet en standard for sagsfremstillingen,mens beslutningsbriefing 2 er gennemført efter de gældende retningslinjer.54. Forsvarskommandoen har oplyst, at projektstyringen i de udvalgte projekter ikke i alle til-fælde er på et fuldt ud tilfredsstillende niveau. Omvendt har Forsvaret, herunder ikke mindstForsvarets Materieltjeneste, arbejdet målrettet på at få de fornødne direktiver og bestemmel-ser på plads for alle materielanskaffelsesprocessens faser og produkter, så projektstyringenfremadrettet vil være på et tilfredsstillende niveau. Rigsrevisionen er enig i, at Forsvaret hartaget en række gode initiativer for at styrke projektstyringen. Rigsrevisionen finder dog, at ma-terieltjenesten bør sikre, at projektstyringsværktøjerne fremover anvendes aktivt og konse-kvent i organisationen.
I Forsvarets Materieltjenestesbestemmelser defineres en risi-ko som en usikker hændelse el-ler gruppe af hændelser, der kanindtræffe, og som vil påvirke op-nåelsen af målet. Projektetsri-sikostyringomfatter identifika-tion, vurdering og registrering afrisici samt planlægning og im-plementering af reaktioner. Ri-sikostyringsstrategien fastlæg-ger aktiviteter, metoder og tek-nikker, som projektet skal an-vende i sin risikostyring.
Beslutningsbriefing 1gennem-føres efter markedsundersøgel-sen. Formålet er at forelæggedet planlagte forløb af materiel-anskaffelsen for chefniveauet iForsvarets Materieltjeneste.Beslutningsbriefing 2gennem-føres for at træffe afgørelse omat gennemføre anskaffelsen ogindgå kontrakt.
E.
Status for de 4 udvalgte anskaffelsesprojekter
55. Rigsrevisionens undersøgelse af status for tid, pris og kvalitet for de 4 udvalgte anskaf-felsesprojekter har vist følgende:THETIS-projektet er forlænget med 4 år. Denne forlængelse betyder, at Forsvaret i enlængere periode end forudsat vil blive nødsaget til at anvende nedslidt materiel.Projekterne forventes at overholde de fastsatte budgetter.Gennemgangen af projekternes kvalitet har vist, at antallet af indkøbte Mini-UAS’er er re-duceret fra 17 til 16 systemer.
56. Rigsrevisionen har, jf. tabel 3, gennemgået projekterne Mini-UAS, ATP, PRR og THE-TIS for at vurdere, om de opfylder forudsætningerne om tid, pris og kvalitet. Det skal bemær-kes, at ingen af de 4 anskaffelsesprojekter endnu er endeligt afsluttet.
18
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
Tabel 3. Foreløbig opfyldelse af krav til tid, pris og kvalitetForeløbig tidMini-UASATPPRR – del 1PRR – del 2THETISOverholder planOverholder planOverholder planIndstilling udestårForsinket 4 årForeløbig prisOverholder budgetOverholder budgetOverholder budgetIndstilling udestårOverholder budgetForeløbig kvalitetAntal reduceretIngen ændringIngen ændringIndstilling udestårIngen ændring
Tabel 3 viser projekternes status i forhold til tid, pris og kvalitet og uddybes nedenfor.Tid57. Allerede tidligt i THETIS-projektet var det ventet, at ombygningen og moderniseringenaf skibene ville blive forsinket. I løbet af 2011 forventede Forsvarets Materieltjeneste, at pro-jektet ville blive ca. 1 år forsinket. I 2012 blev det forventede tidspunkt for afslutning udskudtflere gange, og på nuværende tidspunkt forventer materieltjenesten, at det sidste skib kanleveres i 2018 med ca. 4 års forsinkelse. Materieltjenesten har ved den kvartalsvise status-rapportering for 2. kvartal 2013 oplyst, at baggrunden for forsinkelsen er, at leveringstidenfor radarsystemet er længere end forventet, og at installationsfasen derfor tidligst kan indle-des den 1. april 2014. Endelig er det nævnt, at typevalget af skibsbaseret helikopter har med-ført en større ombygning af THETIS-klassen, der ikke er en del af projektet, men som bør fo-regå koordineret med kapacitetsvidereførelsen.
Inspektionsskibet Vædderen, som er en del af THETIS-klassen.Foto: Forsvaret
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
19
58. På nuværende tidspunkt er det planen, at de 4 skibe skal leveres til Søværnets Opera-tive Kommando med ét skib i hvert af årene 2015, 2016, 2017 og 2018. Forsvarets Materi-eltjeneste har oplyst, at de ændrede tidspunkter ikke vurderes at medføre operative konse-kvenser af betydning. Når de 2 første enheder af THETIS-klassen er ombygget, og kapaci-tetsvidereførelsen er gennemført, har Søværnets Operative Kommando de 2 enheder til rå-dighed, som aktiviteterne i Nordatlanten kræver. Den tredje enhed udgør det strategiske be-redskab for en række forskellige opgaver, og den fjerde enhed er i forvejen ikke til rådighedfor Søværnets Operative Kommando på grund af planlagt vedligeholdelse. Dvs. at der erplanlagt løbende vedligeholdelse på de 4 skibe svarende til, at et skib fast er taget ud af drift.59. Forsvarschefen briefede forligskredsen den 16. december 2011, hvor der bl.a. blev ori-enteret om anskaffelsen af Mini-UAS. Af briefingen fremgik det, at den forventede leveringog operative indsættelse kunne finde sted i 2012. Ved den nærmere planlægning af projek-tet blev det fastlagt, at projektet skulle afsluttes i juni 2013. Projektet blev afsluttet i juni 2013,og Mini-UAS blev taget i brug i Afghanistan i august 2013. Der er endnu ikke udarbejdet enprojektafslutningsrapport, hvorfor Rigsrevisionen i denne sammenhæng ikke betragter pro-jektet som formelt afsluttet.60. Rigsrevisionen konstaterer, at THETIS-projektet som det eneste projekt ud af de gen-nemgåede ikke overholder den planlagte tid. De øvrige projekter overholder indtil videre tids-planerne.Pris61. Forsvaret skønner på nuværende tidspunkt, at alle projekter vil holde budgettet. Budget-tet for Mini-UAS blev dog overskredet med ca. 0,2 mio. kr., svarende til ca. 0,5 %. I detteskøn for projekterne indgår dog kun de direkte udgifter. Der er således ikke taget højde forForsvarets interne omkostninger til fx projektorganisationen og Forsvarets eget arbejde i for-bindelse med levering og klargøring af materiellet.Kvalitet62. I projekterne ATP og THETIS forventes der ingen ændring i kvaliteten af materiellet.63. Med hensyn til PRR-projektet var oplægget, at der skulle anskaffes ca. 5.000 radioer.Hærens Operative Kommando redegjorde i Forsvarets businesscase endvidere for, at der itilknytning til projektet var behov for en audioløsning for at sikre et hørebevarende og høre-beskyttende tiltag. Formålet var at tillade soldaten både at kommunikere via radioen og sam-tidig beskytte soldatens hørelse. Et hørebevarende tiltag blev endvidere anbefalet af Forsva-rets Sundhedstjeneste. Iværksættelsesdirektivet anbefalede derfor, at anskaffelsen af PRRskulle indeholde en løsning, der yder hørebeskyttelse. Ved beslutningsbriefing 1 blev det ind-stillet, at der skulle indkøbes ca. 5.000 radioer med headset. Forsvaret satte dog aldrig etspecifikt antal på omfanget af headset, og Akt P 7/6 2012 indeholder heller ikke antal på om-fanget af headset.64. Efter udbuddet og tilbuddene var blevet evalueret, viste det sig, at radioerne med tilhø-rende headset var dyrere end forventet. I Akt P 7/6 2012 blev det indstillet, at leverancerneblev delt i 2. Resultatet blev, at den første delleverance indeholdt 3.500 radioer og 3.500headset. Den anden delleverance skal afgøres på baggrund af en fornyet behovsopgørelseog indstilling. Forsvarets Materieltjeneste forventer på baggrund af en revideret behovsop-gørelse fra Hærens Operative Kommando at indstille, at Forsvaret anskaffer yderligere ca.1.000 radioer og 500 headset, idet ældre headset kan genanvendes til de resterende radioer.
20
FORSVARETS ANSKAFFELSE AF STØRRE MATERIEL
65. Antallet af Mini-UAS er nedjusteret fra 17 til 16 systemer. Justeringen i antal er begrun-det i en såkaldt design to cost-tilgang, hvor et reservesystem indledningsvist udelades. Pri-sen har vist sig højere end oprindeligt vurderet. For at overholde budgettet har man reduce-ret i antallet. Forsvarskommandoen blev orienteret om og godkendte denne ændring i pro-jektindholdet forud for kontraktindgåelsen. Forsvarsministeriet skønner, at dette ikke har no-gen direkte operativ betydning.
Test af én af Forsvarets droner, som er en del af Mini-UAS.Foto: Forsvaret
66. Rigsrevisionen har bemærket, at uanset at Forsvaret siden 2010 har anvendt de nye pro-jektstyringsværktøjer, kan der fortsat konstateres nogle afvigelser i forhold til forudsætnin-gerne. Den væsentligste afvigelse – THETIS-projektets forsinkelse – skyldes primært, at For-svaret ved den tidlige aktstykkeforelæggelse havde fejlvurderet leveringstiden på skibenesradarer. Var forelæggelsen gennemført efter udbuddet, ville Forsvaret have kendt leverings-tiden.
OPFØLGNING PÅ AFSLUTTEDE MATERIELANSKAFFELSER
21
IV. Opfølgning på afsluttede materielanskaf-felser
Forsvaret har etableret procedurer for opfølgning på materielanskaffelser efter leve-ring og ibrugtagning. Det er imidlertid Rigsrevisionens vurdering, at Forsvaret medfordel kan styrke projektopfølgningen. Forsvarsministeriet vil overveje, om en gevinst-realiseringsrapport skal implementeres som en del af et projektforløb.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Forsvaret har procedurer for at udarbejdeen rapport efter afslutningen af et materielanskaffelsesprojekt. Der er imidlertid ikketale om en standardrapport.En gennemgang af 5 afsluttede materielanskaffelsesprojekter har vist, at rapporterneendnu ikke var udarbejdet i 2 projekter, der blev afsluttet i 2008. Undersøgelsen harendvidere vist, at Forsvaret følger materiellet i forbindelse med den løbende drift, menat der ikke gennemføres en samlet evaluering af, om materielanskaffelsen efter ibrug-tagningen har givet Forsvaret den forudsatte gevinst. En evaluering af gevinstrealise-ringen vil efter Rigsrevisionens vurdering kunne give Forsvaret nyttige erfaringer tilbrug for beslutningsprocessen og gennemførelsen ved fremtidige anskaffelser.
A.
Forsvarets opfølgning på materielanskaffelser
67. Formålet med dette afsnit er at kortlægge, hvordan Forsvaret følger op på materielan-skaffelsesprojekter efter leveringen af materiellet til de operative kommandoer.68. Det er vigtigt, at Forsvaret efter leveringen og ibrugtagningen følger op på anskaffelses-processen og på, om det leverede materiel har opfyldt de forudsatte krav og forudsætninger,efter at det er taget i brug, og om det har givet den forventede gevinst for Forsvaret. Rigs-revisionen har derfor undersøgt, om Forsvaret har etableret procedurer for at følge op påmaterielanskaffelser efter leveringen.
22
OPFØLGNING PÅ AFSLUTTEDE MATERIELANSKAFFELSER
69. Rigsrevisionens undersøgelse af Forsvarets opfølgning på afsluttede materielanskaf-felser har vist følgende:Umiddelbart efter afslutningen af et anskaffelsesprojekt skal der udarbejdes en projekt-afslutningsrapport. Rigsrevisionens gennemgang har vist, at der er udarbejdet projekt-afslutningsrapporter for 3 af de 5 udvalgte afsluttede projekter. Rigsrevisionen vurderer,at det vil styrke erfaringsopsamlingen, hvis Forsvaret sikrer, at procedurerne bliver fulgt,og udarbejder en standardmodel for afslutningsrapporter. Forsvarskommandoen vil over-veje, hvordan og i hvilket omfang dette eventuelt skal indarbejdes i Forsvarskommando-ens tilsyn.Forsvarets opfølgning på leveret materiel gennemføres som en integreret del af den lø-bende driftsopfølgning på materielområdet. Rigsrevisionen finder, at Forsvaret herudoverbør gennemføre en evaluering af, om Forsvaret har opnået de forudsatte gevinster vedmateriellet.
Projektafslutning70. Ved afslutningen af et projekt skal der udarbejdes en projektafslutningsrapport. Projekt-afslutningsrapporten kan bl.a. anvendes som erfaringsgrundlag ved start af nye projekter.Forsvarets Materieltjeneste udarbejder på grundlag af projektafslutningsrapporten en status-rapport (som Forsvaret nu benævner aktstykkeafslutningsrapport), der sendes til Forsvars-kommandoen. Rapporten indeholder en materielfaglig vurdering af projektet og en gennem-gang af projektets økonomi.71. Tabel 4 viser Forsvarets opfølgning på de 5 afsluttede materielanskaffelser.
Tabel 4. Opfølgning på 5 afsluttede materielanskaffelsesprojekterProjekt2 inspektionsfartøjer (i drift august 2008 og februar 2009)Infanterikampkøretøjer (løbende ibrugtaget 2007-2009)Hercules transportfly (i drift 2008)Mobile radarer (i drift august 2007)PIRANHA (leveret 2006-2008)Opfølgning på projektets målopfyldelse efter leveringProjektafslutningsrapport (februar 2012)Projektafslutningsrapport (2010)Projektafslutningsrapport foreligger endnu ikkeProjektafslutningsrapport (2009)Projektafslutningsrapport foreligger i udkast
Det fremgår af tabel 4, at der er udarbejdet projektafslutningsrapporter for 3 af projekterne.De 2 projekter, der endnu ikke er udarbejdet projektafslutningsrapporter for, har begge væ-ret i drift siden 2008. De 3 projektafslutningsrapporter er udarbejdet 1-3 år efter, at materiel-let er taget i brug i de operative enheder.Rapporterne er ikke opbygget efter en ensartet skabelon, men de rummer alle en opsam-ling af projektets forløb, hvor der gives en gennemgang af projektets formål og forløb samten kortfattet redegørelse for bl.a., om projektet overholder tidsplan og økonomi, og om ma-teriellet opfylder de konkrete kvalitetskrav. Herudover indeholder rapporterne en række læ-ringspunkter, som om muligt kan indgå i kommende projekter. Forsvarskommandoen har op-lyst, at Forsvarskommandoen har noteret sig, at der i flere tilfælde mangler afslutningsrap-porter, ligesom der ikke ses nogen særlig proces, der sikrer, at de udarbejdes. Forsvarskom-mandoen vil overveje, hvordan og i hvilket omfang dette eventuelt skal indarbejdes i For-svarskommandoens tilsyn.
OPFØLGNING PÅ AFSLUTTEDE MATERIELANSKAFFELSER
23
Opfølgning på materielanskaffelser efter ibrugtagning72. Forsvarets Materieltjeneste følger op, efter at anskaffelsen er afsluttet. Opfølgningen ind-går som en del af chefen for det pågældende områdes opgave med at planlægge, tilrettelæg-ge, gennemføre og monitorere driften. Ved driften af materiellet oparbejdes der, jf. boks 3, er-faringer med materiellet. Disse erfaringer indgår, når der skal anskaffes nyt materiel, somskal erstatte det gamle.
BOKS 3. FORSVARETS MATERIELTJENESTES ERFARINGSOPSAMLINGForsvarets Materieltjeneste anvender en række kilder ved indsamling af informationer om drift og sta-tus af materiellet. DeMars (Dansk Forsvars Management- og Ressourcestyringssystem) udgør en cen-tral kilde til materieltjenestens oplysninger om materiellet. Materiellet registreres på enkeltkomponent-niveau, ligesom systemet indeholder oplysninger om kontrakter og rammeaftaler samt afregning afindkøb af materialer til lager. Omkostninger med direkte relation til en materielkapacitet (anlæg) regi-streres ligeledes i systemet.Materieltjenesten indhenter endvidere oplysninger om driften af materiellet fra en række andre kilder,der bl.a. omfatter dialog med leverandører, indsamling af erfaringer fra anvendelse af materiellet påinternationale operationer, møder med brugere af materiellet og møder i de oprettede driftsgrupper.Centralt for opsamlingen af erfaringer er de driftsgrupper, som er nedsat for materielkapaciteten. I drifts-grupperne moniteres driften, og det er ligeledes i disse grupper, at erfaringerne identificeres og efter-følgende omdannes til handlinger. Erfaringerne formidles fra driftsgrupperne til relevante interessen-ter, der fx kan være indkøberen, de operative kommandoer/brugeren, leverandøren eller den system-ansvarlige. Disse interessenter er typisk deltagere i driftsgruppemøder.
73. Forsvarskommandoen fremsender kvartalsvise driftsrapporteringer til departementet omudvalgt materiel, der omfatter Forsvarets væsentligste hovedmaterielgenstande. Formåletmed at rapportere er løbende at kunne følge driften af Forsvarets væsentligste materiel, her-under at kunne iværksætte korrigerende tiltag, hvis driften ikke forløber som planlagt.74. Rigsrevisionen finder, at Forsvaret med fordel kunne evaluere, om det leverede materielhar opfyldt de operative enheders behov, efter at det er taget i brug, og om det leverede ma-teriel var en tilfredsstillende investering for Forsvaret. Dette bør opgøres, efter at materielletsamlet set har været i drift i en periode. Evalueringen skal dokumentere projektets gevinst-realisering for Forsvaret og vurdere, hvordan projektforløbet har understøttet gevinstrealise-ringen. Det kan fx indgå i en sådan undersøgelse, om det var de rigtige krav, Forsvaret stil-lede i forbindelse med udbud og indkøb, om det var de rigtige til- og fravalg, Forsvaret fore-tog i anskaffelsesprocessen, om de analyser af de operative behov, der lå til grund for an-skaffelsen, var dækkende, og om businesscasen bliver opfyldt. I boks 4 er vist et lignendeeksempel fra Statens IT-projektråds projektstyringsværktøj ”den fællesstatslige it-projektmo-del”, hvor det anbefales, at der ca. et år efter projektafslutningen udarbejdes en gevinstrea-liseringsrapport. Uanset at der er forskel på materielanskaffelser og gennemførelse af it-pro-jekter, har projektprocessen en lang række ligheder, der gør det relevant at sammenligne.
24
OPFØLGNING PÅ AFSLUTTEDE MATERIELANSKAFFELSER
BOKS 4. UDDRAG FRA DEN FÆLLESSTATSLIGE IT-PROJEKTMODELStatens IT-projektråd har udarbejdet den fællesstatslige it-projektmodel, der har til formål at bidragetil bedre og mere ensartet planlægning, styring og gennemførelse af it-projekter i staten. I den fælles-statslige it-projektmodel arbejdes der med 2 former for afrapportering efter projektafslutning: projekt-afslutningsrapport og gevinstrealiseringsrapport.Formålet medprojektafslutningsrapportener at vise, hvordan projektet er gennemført målt på øko-nomi og resultat. Rapporten skal give styregruppen et beslutningsgrundlag for afslutning af projektetog dermed en afvikling af projektorganisationen. Herudover skal rapporten give input til læring i forbin-delse med fremtidige projekter.Gevinstrealiseringsrapportenudarbejdes ca. et år efter idriftsættelsen og har til formål at skabeoverblik over den faktiske gevinstrealisering. I rapporten dokumenterer brugerne, hvordan det er gå-et med realiseringen af alle businesscasens gevinster, såvel økonomiske som ikke-økonomiske.Kilde: Finansministeriet.
75. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at materielanskaffelser gennemføres som et pro-jekt, der er afgrænset i tid. Rigsrevisionen finder, at Forsvaret med fordel kan evaluere detleverede materiel, efter at det har været i drift i en periode. Formålet skulle være at skabe etsamlet overblik over, om materiellet har opfyldt de operative enheders behov, og om materi-ellet har opfyldt de økonomiske, driftsmæssige og operative krav og forudsætninger, der låtil grund for anskaffelsen. Forsvarsministeriet oplyser hertil, at ministeriet finder det relevantat se på, om der kan udarbejdes en egentlig gevinstrealiseringsrapport. Ministeriet vil over-veje, om dette fremadrettet skal implementeres som en del af et projektforløb.76. Rigsrevisionen har bemærket, at uanset at Forsvarets anskaffelser bliver forsinkede (somfx THETIS-projektet) eller reduceret i antal og kvalitet (som fx Mini-UAS og PRR), har det til-syneladende ingen indflydelse på Forsvarets evne til at løse sine opgaver. Begrundelsen foranskaffelserne baserer sig på Forsvarets behovsopgørelser, og Rigsrevisionen ville derforformode, at sådanne ændringer ville have en negativ indflydelse på Forsvarets mulighederfor at løse sine opgaver. Efter Rigsrevisionens opfattelse rejser det et spørgsmål om, hvor-vidt behovsopgørelserne er fastsat tilstrækkeligt præcist.Forsvarsministeriet har oplyst, at indholdet af et anskaffelsesprojekt vurderes helt frem til kon-traktindgåelsen, så der opnås størst mulig sikkerhed for, at anskaffelsens omfang ikke over-stiger det aktuelle behov.Rigsrevisionen finder, at Forsvaret ved udarbejdelse af en gevinstrealiseringsrapport bør ind-drage en vurdering af kvaliteten af de behovsopgørelser, der lå til grund for prioriteringen oggennemførelsen af materielanskaffelsen.
Rigsrevisionen, den 11. december 2013
Lone Strøm
/Peder Juhl Madsen
FORSVARETS INITIATIVER VEDRØRENDE PROJEKTSTYRING
25
Bilag 1. Forsvarets initiativer vedrørende projektstyring
InitiativNy bestemmelse formaterielanskaffelserPrincipper for Forsvaretsmaterielanskaffelser
IndholdForsvarets principper formaterielindkøb og projektred-skaber.Overordnede principper for heleindkøbsfasen fra planlægningtil kontraktindgåelse.
Status 2010Forelå i udkast.
Status 2013Udgivet i december 2011.
Forelå i udkast.
Principper for materielanskaffel-ser er ikke udgivet som et selv-stændigt dokument, men er ind-arbejdet i bestemmelse for ma-terielanskaffelser.PRINCE2 er brugt som ramme-model for operationalisering afprojektledelse i Forsvarets Ma-terieltjeneste. Dvs. at der i no-gen grad er mulighed for tilpas-ning til det enkelte projekt. Stør-re anskaffelsesprojekter er sty-ret efter PRINCE2-princippernesiden 2010.Forsvaret anvender 2 typer afbusinesscases: Forsvarets busi-nesscase, der ofte ejes af deoperative kommandoer, og pro-jektets businesscase, der ejesaf projektet. Har været anvendtsiden 2011.Er i brug. Bestemmelse og vej-ledning hertil udgivet i 2012.Model til beregning af levetids-omkostninger er i brug. Bestem-melse for anvendelse af LifeCycle Cost-analyser foreligger iudkast og forventes udgivet i2013.
Projektstyring(PRINCE2)
Værktøjer til projektstyring og-ledelse.
Iværksat, men flere underliggen-de processer/redskaber varendnu ikke gennemført.
Businesscase
Bl.a. at belyse projektets leve-tidsomkostninger, omsætte bru-gernes operative krav, tidsplanmv.
Forelå i udkast.
Risikohåndtering
Værktøj til at afdække og følgeop på konstaterede risici i an-skaffelsesprojektet.Værktøj til at beregne levetids-omkostninger af anskaffelse,drift og udfasning.
Indført som en del af projektsty-ringen. Særskilt vejledning udar-bejdet.Blev anvendt første gang vedforberedelsen af indkøb af nyekampfly. Forsvaret havde uddy-bet vejledningen og videreud-viklet projektværktøjet, bl.a. tilat prisfastsætte risici. Forsvarethar anført, at disse skal opdate-res efter evaluering af kampfly-projektet.Forelå i udkast.Koncept var under udarbejdelse.
Beregning aflevetidsomkostninger
EvalueringsmodelEksternkvalitetssikring
Model til at evaluere og priorite-re leverandørtilbud.Konsulentvirksomheder skalkvalitetssikre Forsvarets indkøbi udvalgte projekter.
Bestemmelse og vejledning ud-givet i september 2012.Behovet herfor vurderes vedbeslutningsbriefing 1, hvor For-svaret kan vælge at bruge kon-sulentfirmaer, herunder fx Kam-meradvokaten.Indgår som en del af bestem-melse for materielanskaffelserog bestemmelse for ledelse ogstyring af materielprojekter. For-svarets Materieltjeneste er vedat udarbejde en beslutningsbrie-fing 3, som skal have til formålat informere ledelsen om, at pro-jektet er ved at overgå til afslut-ning. Hensigten er at øge fokuspå afslutningsforløbet. Dertilkommer, at Forsvarets Materiel-tjeneste har oplyst, at der erigangsat et arbejde med at ud-vikle retningslinjer for projektaf-slutningsrapporten.
Projektafslutnings-og erfaringsrapport
Som en del af PRINCE2-styre-de projekter skal der ved pro-jektafslutning udarbejdes enprojektafslutningsrapport og enerfaringsrapport.
Skabeloner var udarbejdet.
26
ORDLISTE
Bilag 2. Ordliste
BehovsopgørelseBeslutningsbriefing 1+2Businesscase
Beskriver det operative behov (frem for et strukturelt behov) og den operative effekt afanskaffelsen.Her forelægges beslutninger for ledelsen i Forsvarets Materieltjeneste med henblik påafgørelse af, om der stadig skal gennemføres en anskaffelse.Forsvaret benytter 2 typer af businesscases ved materielprojekter. Den ene er Forsva-ret businesscase, der behandler det overordnede kapacitetsniveau, som ud over ma-teriel omfatter etablissement, it og personel. Den anden businesscase er den konkreteprojekt-businesscase. Projektets businesscase udgør den dokumenterede berettigelsefor at gennemføre projektet. Businesscasen opdateres og revurderes systematisk i pro-jektets levetid, efterhånden som der opnås mere detaljeret viden om projektets reelleomkostninger, risici, varighed og muligheden for at opfylde projektets mål.Forsvarets overordnede kommandomyndighed. Består af forsvarschefen, der er under-lagt forsvarsministeren og har kommandoen over de underordnede myndigheder, ogForsvarsstaben.Forsvarets materielfaglige myndighed, der indkøber, vedligeholder og udfaser materielfor alle Forsvarets myndigheder. Er også ansvarlig for Forsvarets Hovedværksteder ogForsvarets Forsyning, Depot og Distribution.Forsvarets Materieltjenesteer underlagt For-svarskommandoen.Udarbejdes hvert kvartal til Forsvarskommandoen som en orientering om status for stør-re materielanskaffelser. Forsvarskommandoen videresender informationerne til depar-tementet.Beregning af en materielanskaffelses totalomkostninger også kaldet levetidsomkost-ninger. Omfatter alle omkostninger forbundet med en materielanskaffelse, fra den kø-bes, til den ikke længere indgår i Forsvarets materiel, dvs. de samlede anskaffelses-og driftsomkostninger.Myndighed under Forsvarskommandoen med ansvar for den operative opgaveløsning.Forsvaret har 3 operative kommandoer: Hærens Operative Kommando, SøværnetsOperative Kommando og Flyvertaktisk Kommando. Sammen med Hjemmeværnskom-mandoen udgør de operative kommandoer Forsvarets Materieltjenestes kunder i forbin-delse med anskaffelsen af materiel.Struktureret projektledelsesmetode, der er udviklet i den britiske regeringsadministra-tion. PRINCE2 er en forkortelse for PRojects IN Controlled Environments, version 2.En del af PRINCE2. Der skal foreligge en godkendt afslutningsrapport for hvert anskaf-felsesprojekt.Forestår den daglige projektledelse af et projekt. Projektlederens rolle omfatter bl.a. ud-arbejdelse af centrale beslutningsdokumenter. Herudover kan projektlederen have an-svaret for at opdatere risikostyringsværktøj mv.Repræsenterer modtager af materiellet i anskaffelsesforløbet. Der kan fx være tale omen repræsentant fra den operative kommando, som skal benytte materiellet efter mod-tagelse.Repræsenterer leverandøren af materiellet. Seniorleverandøren kan i Forsvaret bådevære ekstern og intern. Den interne seniorleverandør kan fx repræsentere Forsvaretsværksteder. Forsvaret har valgt, at den eksterne leverandør ikke repræsenteres i styre-gruppen af hensyn til eventuelle kommercielle interesser.Ansvarlig for den overordnede ledelse og styring af anskaffelsesprojektet. Styregrup-pen skal godkende alle væsentlige planer og resurser, træffe beslutning i forbindelsemed eventuelle afvigelser, godkende gennemførelsen af de enkelte faser og godken-de igangsættelsen af den næste fase i et projekt.Har det overordnede ansvar for den konkrete anskaffelse af materiel, som styregrup-pen er nedsat til at tilvejebringe. Styregruppeformanden har en række ansvarsområ-der, herunder godkendelse af produkter mv. Anskaffelsesprojektets styregruppefor-mand er bl.a. ansvarlig for, at businesscasen bliver udarbejdet og systematisk bliveropdateret.
Forsvarskommandoen
Forsvarets Materieltjeneste
Forsvarets MaterieltjenestesstatusrapporteringLife Cycle Cost
Operativ kommando
PRINCE2ProjektafslutningsrapportProjektleder
Seniorbruger
Seniorleverandør
Styregruppe
Styregruppeformand
