FOU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 60: Brev til forligskredsen vedrørende udbudssager ved Forsvarets Materieltjeneste, fra forsvarsministeren

Det er - når der ikke foreligger tilståelse eller dom - en betingelse for anvendelse af lovensalvorligste sanktioner, at der er afholdt tjenstligt forhør i overensstemmelse med lovens §§20 - 22. Derimod er myndigheden ikke forpligtet til at indlede et tjenstligt forhør, hvis vur-deringen er, at forseelsen alene skal medføre advarsel, irettesættelse eller bøde på 1/25 ellermindre af månedslønnen.Myndigheden kan dog vælge at iværksætte tjenstligt forhør, uanset hvilken sanktion derpåtænkes anvendt, jf. herved Lene Damkjær Christensen og Niels Banke: Tjenstlige forhør itjenestemandssager status 2010, Juristen nr. 5, 2010 (herefter Damkjær Christensen ogBanke), side 138.Om formålet med det tjenstlige forhør, fremgår det af 1. betænkning afgivet af Lønnings-kommissionen af 1954 (betænkning nr. 197/1958), side 26, at"forhørslederens egentlige opgave er på objektivt grundlag at søge sagen oplyst bedstmuligt og at forelægge dette materiale for styrelsen, der træffer afgørelse i sagen."

Det tjenstlige forhør tjener således to uadskillelige formål, nemlig dels at bistå myndighe-den med en uafhængig oplysning af (og i visse tilfælde indstilling i) sagen, dels at sikretjenestemanden mod pålæggelse af en vilkårlig sanktion, jf. herved også Damkjær Christen-sen og Banke, side 136.At det tjenstlige forhør tjener til beskyttelse af tjenestemanden afspejles ligeledes i § 22, stk.4, hvorefter en tjenestemand, der er tildelt en disciplinær straf uden forudgående tjenstligforhør, selv kan begære en tjenstlig undersøgelse iværksat.Når myndigheden skal træffe beslutning om at indlede en disciplinær undersøgelse af enindberettet tjenesteforseelse, må det holdes for øje, at en disciplinær undersøgelse er enikke-ubetydelig belastning for tjenestemanden, der ofte - uanset om undersøgelsen medførersanktioner - har store personlige konsekvenser for den pågældende tjenestemand.Almindelige proportionalitetsbetragtninger tilsiger derfor, at indledning af disciplinærfor-følgning efter tjenestemandsloven, herunder eventuel iværksættelse af tjenstligt forhør, for-udsætter, at der foreligger konkrete omstændigheder, der giver myndigheden grund til atantage, at pågældende tjenestemand har begået en tjenesteforseelse.Endvidere antages det i "Forvaltningsret" af Gammeltoft-Hansen m.fl., 2. udgave, 2002,side 232, at der næppe er noget til hinder for, at en myndighed anvender en undersøgelses-form svarende til tjenstligt forhør uden for det område, hvor der efter tjenestemandslovens §24, 3. pkt., er en pligt til denne fremgangsmåde, herunder i forhold til en påtænkt afskedi-gelse af en overenskomstansat. I så fald vil grundlaget for forhøret være de almindeligeforvaltningsretlige principper for sagsoplysning, ligesom det tilføjes, at en sådan frem-gangsmåde kan tænkes anvendt i tilfælde, hvor (en større) sag giver anledning til discipli-nære undersøgelser mod både tjenestemænd og overenskomstansatte.Som midlertidig foranstaltning indtil tjenstligt forhør er afholdt og endelig afgørelse omsanktion truffet, kan en tjenestemand i henhold til tjenestemandslovens § 19, stk. 1, i vissetilfælde suspenderes eller midlertidig overføres til andet arbejde. Ligeledes kan arbejdsgive-ren bestemme, at en overenskomstansat får tjenestefrihed uden løn.1.1TjenesteforseelsesbegrebetEn tjenesteforseelse foreligger i henhold til tjenestemandslovens § 10, hvis tjenestemandenikke samvittighedsfuldt overholder de regler, som gælder for tjenesten, eller hvis han ikkesåvel i som uden for tjenesten viser sig værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræ-ver.Bestemmelsens andet led udtrykker det såkaldte dekorumkrav. Hvad der herved krævesberor på en vurdering af den enkelte sags konkrete omstændigheder under inddragelse af de

til enhver tid gældende adfærdsmønstre, karakteren og niveauet af vedkommendes stilling,sammenholdt med grovheden af det passerede.Overordnet kan der opstilles tre betingelser, der skal være opfyldt, før der foreligger entjenstlig forseelse, der kan danne grundlag for disciplinærforfølgning efter tjenestemandslo-ven:1. der skal foreligge en objektivt tilsidesættelse af de normer (pligter), der følger afstillingens beskaffenhed, jf. nærmere afsnit 1.2,2. tilsidesættelsen skal subjektivt kunne tilregnes vedkommende embedsmand somforsætlig eller uagtsomt, jf. nærmere afsnit 1.3, og3. tilsidesættelsen må være af en vis grovhed, jf. nærmere afsnit 1.4.Det er almindelig antaget i teori og praksis, at tjenestemandslovens § 10 finder analog an-vendelse i forhold til overenskomstansatte embedsmænd.1.2Objektiv tilsidesættelse af normer (pligter)En embedsmand skal overholde lovgivningen og de administrativt fastsatte retningslinjer,som gælder for stillingen. En objektiv tilsidesættelse af normer foreligger derfor, når enembedsmand har undladt at følge gældende retsregler, uanset om disse måtte angå forvalt-ningsretlige regler om sagsbehandling, hjemmelskrav, processuelle eller indholdsmæssigegrundsætninger eller andet.Handlinger eller undladelser, der primært hviler på skønsmæssige vurderinger, herunderafvejninger og hensigtsmæssighedsbetragtninger, anses ikke i almindelighed at kunne be-tragtes som tjenesteforseelser, uanset om det efterfølgende måtte konstateres, at der harværet udøvet et fejlskøn. Hvis fejlskønnet imidlertid skyldes, at sagen ikke har været oplysttilstrækkeligt, vil der dog kunne foreligge et brud på den almindelige forvaltningsretligegrundsætning om, at en myndighed er forpligtet til selv at oplyse sagen (officialmaksimen).Det fremgår således af ”Beretning om undersøgelse af visse forhold vedrørende Post- ogtelegrafvæsenet, 1985 side 958, at kommissionsdomstolen i ”Postskandalesagen” lagde tilgrund, at:"Fejlskøn, fejlprioriteringer og lignende kan således i almindelighed ikke udgøre detfornødne grundlag for disciplinærforfølgning."I tråd hermed fremgår det af "Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Fol-ketingets Rolle" af Oliver Talevski, Jens Peter Christensen og Claus Dethlefsen, 2002 (her-efter JPC m.fl.), side 261, at:

"I almindelighed kan man formentlig sige, at det forhold, at en embedsmand på grundaf manglende dygtighed har begået fejlskøn og udført dårligt arbejde, ikke er til-strækkeligt til, at der foreligger en tjenstlig forseelse. For at noget sådant skal væretilfældet, skal der, som det rammende er blevet udtrykt, være tale om "kvalificeretudygtighed"."1.3Forsæt eller uagtsomhed (tilregnelse)For at udgøre en tjenesteforseelse skal den manglende eller mangelfulde udførelse af opga-ven endvidere kunne tilregnes embedsmanden som forsætlig eller uagtsom. En hændeligtilsidesættelse af retsregler i forbindelse med tjenesten er således ikke tilstrækkelig til atudgøre en tjenesteforseelse, jf. herved bl.a. JPC m.fl., side 262.Det forhold, at en embedsmand på grund af manglende kompetencer udfører sit arbejdeutilstrækkeligt, medfører således ikke i sig selv, at der ifaldes et disciplinært ansvar, jf. ogsåJPC m.fl., side 261, citeret ovenfor. Det vil derimod eventuelt kunne danne grundlag for ensaglig afskedigelse af embedsmanden, hvis vedkommende ikke er i stand til kvalitetsmæs-sigt at leve op til de forventninger, som myndigheden som arbejdsgiver med rette må kunnestille til sin medarbejder. Man taler her om en "diskretionær afskedigelse" i modsætning tilafskedigelse, der foretages som tjenstlig sanktion.Hvorvidt der foreligger uagtsomhed afgøres i praksis efter en individuel bedømmelse af, omembedsmanden med den viden og de kvalifikationer, han besad, burde have handlet ander-ledes.1.4Handlingens eller undladelsens grovhedDer stilles i praksis krav om, at pligtforsømmelsen ligeledes må være at en vis grovhed, førder kan antages at foreligge en tjenstlig forseelse, som kan danne grundlag for en discipli-nær forfølgning efter tjenestemandsloven.Kriteriet om grovhed lader sig ikke i praksis indfange i en eller få sætninger, men beror påen sammensmeltning af hensyn til proportionalitet mellem den foretagne eller undladtehandling og den mulige sanktion.Det kan udledes af praksis, at vurderingen af, om en pligtforsømmelse har en tilstrækkeliggrovhed, beror på et helhedsorienteret skøn, der omfatter både den subjektive og den objek-tive side af pligtforsømmelsen, ligesom der ved vurderingen inddrages momenter som f.eks.de organisatoriske betingelser, tjenestemanden virkede under, samt karakteren af de under-liggende hensyn, der fik tjenestemanden til at foretage en ansvarspådragende handling ellerundladelse.Til illustration af helhedsvurderingen kan eksempelvis henvises til den tjenstlige undersø-gelse i anledning af Spar Nord-sagen, hvor undersøgelseslederen (landsommer Preben Ki-

strup) skulle tage stilling til, om en kontorchef i Told- og Skattestyrelsen havde begået tje-nesteforseelser ved i to tilfælde at have meddelt et pengeinstitut tilsagn om den skattemæs-sige behandling af hensættelser. Undersøgelseslederen fandt, at de to tilsagn savnede lov-hjemmel, men at der ikke var grundlag for at antage, at kontorchefen havde vidst, at dettevar tilfældet, idet kontorchefen havde befundet sig i en retsvildfarelse.Om det helhedsorienterede skøn i den pågældende undersøgelse skriver Jens Peter Christen-sen med henvisning til beretning og indstilling i den tjenstlige undersøgelse i anledning afSpar Nord-sagen, Kbh., 1997, side 49 i "Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansva-ret & Folketingets Rolle", side 268-269 følgende:"Hvorvidt kontorchefen kunne drages disciplinært til ansvar for sin embedsførelse,fandt undersøgelseslederen måtte bero på et samlet skøn, hvori blandt andet måtteindgå hensyntagen til en række omstændigheder, som i abstrakt form blev opregnetsåledes:"- Foreligger der en bevidst tilsidesættelse af lovgivningen?-Er afgørelsen truffet på et område med betydelig retlig usikkerhed?-Under hvilke betingelser er afgørelsen truffet?-Hvilke (saglige eller usaglige) hensyn motiverede afgørelsen? - Var der taleom manglende dygtighed hos den pågældende?(…)""I relation til den konkrete sag lagde undersøgelseslederen herefter vægt på, at kon-torchefen ikke var jurist (men cand.merc.), at kontorchefen ved tidligere sager - somhan havde behandlet sammen med en skatteretskyndig, nu fratrådt kollega - blot hav-de varetaget en mere teknisk-økonomisk betonet opgave, at kontorchefen var bekendtmed, at der var et almindeligt politisk ønske om, at der skulle findes en løsning på deopståede bankkriser, samt at kontorchefen fik forelagt sagerne under tidsmæssigtpressede omstændigheder. På grund af sin retsvildfarelse var kontorchefen efter for-hørslederens opfattelse næppe selv klar over, at hans orientering af ledelsen om detrufne afgørelser var mangelfuld, og han var af samme grund ikke opmærksom på, athan burde have indhentet yderligere skatteretlig ekspertise.Undersøgelseslederen fandt på denne baggrund, at kontorchefens sagsbehandling ide to sager havde været kritisabel, men at der - under de anførte omstændigheder -ikke var tale om tjenesteforseelser, der burde give anledning til tjenstlige sanktionermod ham."1.5SammenfatningSammenfattende må der således foreligge et objektivt brud på kendte normer eller retsreg-ler, og det må kunne konstateres, at embedsmanden burde have handlet anderledes underinddragelse af en helhedsorienteret bedømmelse af embedsmandens evner, de organisatori-ske betingelser, han/hun virkede under, samt karakteren af de hensyn, som fik embedsman-den til at handle eller undlade at handle på en bestemt måde.

Betydningen af chefers ledelsesansvar kan opdeles i to situationer:For det første den situation, hvor en ansat embedsmand handler på ordre fra en overordnetchef, eller hvor chefen i hvert fald selv har været involveret i eller godkendt den pågælden-de fejlagtige handling eller undladelse.For det andet den situation, hvor chefen ikke har deltaget i den pågældende handling ellerundladelse, men hvor den ledelsesmæssige tilsynsforpligtelse kan indebære ansvar.2.1Chefen har deltaget personligtI praksis og litteraturen antages hovedreglen at være, at en embedsmand er ansvarsfri, så-fremt vedkommende klart og tydeligt har informeret sin overordnede om en given problem-stilling, og den overordnede har godkendt den pågældende handling eller undladelse.I et sådant tilfælde vil som udgangspunkt alene den overordnede ifalde et tjenstligt ansvar.Denne hovedregel modificeres dog af to undtagelser. Embedsmanden er således ikke an-svarsfri, såfremt der er tale om en åbenbar ulovlig disposition, ligesom han heller ikke kanundsige sig ansvar i den situation, hvor dispositionen kræver en særlig fagkundskab, somkun embedsmanden besidder.Vurderingen af ansvarsgrundlaget for den overordnede beror på, om vedkommende harsørget for at få tilvejebragt et tilstrækkeligt grundlag for at kunne træffe den konkrete be-slutning. Er dette ikke tilfældet, vil den overordnede ifalde et ansvar, uanset om han/hunselv besidder fagkundskaben til at træffe dispositionen, eller om vedkommende burde haveiværksat undersøgelse ved medinddragelse af andre fagkyndige.I det tilfælde, hvor fejldispositionen beror på en fejl fra embedsmandens side i forbindelsemed en disposition, som embedsmanden burde besidde fagkundskaben til at belyse, måchefen kunne stole på vedkommendes vurdering, og han/hun vil som følge deraf undernormale omstændigheder ikke ifalde ansvar.Jens Peter Christensen udtrykker det således i "Undersøgelseskommissioner, Embeds-mandsansvaret & Folketingets Rolle", side 279:”Den tjenstlige undersøgelse i Spar Nord-sagen og den tjenstlige undersøgelse i sa-gen om den ”kreative bogføring” i Skatteministeriet peger i retning af, at en topchefalmindeligvis er berettiget til at gå ud fra, at sager, der varetages af underordnede,varetages lovligt og korrekt, således at topchefens ansvar indskrænker sig til et an-svar for, at opgaven varetages af præsumptivt kyndige og – i tilfælde hvor topchefenselv tager del i sagsbehandlingen – et ansvar for, at sagen søges oplyst tilstrækkeligt.

Den beskrevne begrænsning af topchefens ansvar harmonerer imidlertid ikke alt forvel med den tjenstlige undersøgelse af sagen om Københavns Amts placering af ca.280 mio. kr. i Hafnia Holding A/S. Forhørslederen (landsdommer Erik Kjærgaard)drog i denne sag som nævnt den konklusion, at amtskommunens direktør kunne be-brejdes som en tjenstlig forseelse, at han godkendte den pågældende pengeanbringel-se, idet han burde have været klar over, at anbringelsen var i strid med de gældenderegler.Der var i det foreliggende tilfælde tale om en situation, hvor der i indstillingen tilamtsdirektøren om pengeanbringelsen ikke var gjort opmærksom på det foreliggendelegalitetsproblem, og hvor den, der over for amtsdirektøren var umiddelbart ansvar-lig for det pågældende sagsområde (økonomichefen) ikke sagde fra, skønt vedkom-mende var til stede og havde praktisk anledning hertil, og hvor amtsdirektøren, efterde oplysninger han fik, måtte forstå, at den sagkyndige revision - hvis opgave det ef-ter den kommunale styrelseslovs § 42 bl.a. er at påse, at de økonomiske dispositionerer i overensstemmelse med lovgivningen - havde tiltrådt den pågældende disposition.Resultatet af tjenestemandssagen kan måske siges at harmonere med resultatet af deøvrige sager, såfremt sagen ses som et specielt tilfælde, hvor der forelå en meget en-kel lovregel (kommunestyrelseslovens § 44) om den økonomisk meget væsentlige di-sposition, som topchefen tiltrådte. Ihvertfald i en sådan situation kan topchefen for-dres at kende de allermest centrale retsregler på sit forvaltningsområde.”Det må dog herved også antages at være af betydning, om det forventes, at topchefen besid-der stor fagkundskab, eller om topchefen er generalist, herunder har topchefens uddannel-sesmæssige baggrund som nævnt ovenfor i afsnit 1.4 betydning. I den første situation måchefen forventes at bidrage også med en faglig vurdering, men vil kunne basere sin vurde-ring på, at medarbejderne forelægger de relevante dele af faktum. Det netop citerede viserdog også, at en topchef, der er og skal være generalist, kan ifalde tjenstligt ansvar, selvomvedkommende ikke er blevet informeret tilstrækkeligt, hvis den retsregel, som er overtrådt,er meget central, og derfor kan forventes at være kendt.2.2Chefens tilsynsforpligtelseDet følger af almindelige ansættelsesretlige principper og ledelsesretten, at en chef har entilsynsforpligtelse over for sine underordnede. Der foreligger imidlertid stort set ikke prak-sis, hvor en chef er ifaldet ansvar alene som følge af manglende tilsyn med sine underord-nede embedsmænd.Bent Unmack Larsen anfører dog i ”Styrelseschefers ansvar for fejl, forsømmelser og evt.tjenesteforseelser begået af underordnede chefer, herunder afdelingschefer", 1995, side 26ff., at:

”(…) det påhviler styrelseschefen at drage omsorg for, at styrelsens organisation tilenhver tid er tilrettelagt på den mest hensigtsmæssige og økonomisk rationelle måde,at der etableres hensigtsmæssige forretningsgange for den virksomhed, som udøves afstyrelsen, som sikrer, at meddelte bevillinger ikke overskrides, og at de afgørelser,der træffes af styrelsen er af så høj kvalitet som muligt, både set i forhold til lovgiv-ningens regler og til formålet med den af styrelsen udøvede virksomhed, at det af sty-relsen anvendte personale set i forhold til opgavens karakter har de bedst mulige kva-lifikationer (…).””Hvis underordnede chefers fejl, forsømmelser eller eventuelle tjenesteforseelser harført til, at der af styrelsen er truffet ulovlige afgørelser i forhold til borgerne, vil dersåledes kunne pålægges styrelseschefen ansvar i anledning heraf, hvis det må antagesat kunne tilskrives styrelseschefens tilsidesættelse af de hermed angivne forpligtelser,eller det må antages, at disse fejl og forsømmelser ville være undgået, hvis styrelses-chefen havde overholdt de nævnte pligter […].”"I de formentlig uhyre sjældne tilfælde, hvor det måtte blive anset for at være tilfæl-det, vil en diskretionær omplacering eller afskedigelse på grund af manglende målop-fyldelse formentlig i de fleste tilfælde blive anset som en mere naturlig udgang på sa-gen end en disciplinær forfølgning."3.INFORMATION OPAD I SYSTEMET

Det påhviler enhver embedsmand og chef at informere opad i organisationen i det omfang,der måtte være behov derfor.Denne forpligtelse udspringer af den sandhedspligt, som påhviler offentligt ansatte. Fortiel-se antages at udgøre en lige så stor pligtforsømmelse som afgivelse af urigtige oplysninger.Manglende overholdelse af pligten til at informere relevante overordnede beslutningstagereog i sidste ende ressortministeren om problemstillinger af betydning for myndighedens di-spositioner er af Højesteret i en sag om manglende gennemførelse af kommunalt tilsyn ble-vet bedømt som grov misligholdelse, der med rette medførte afskedigelse.Højesteret udtalte således i præmisserne i dommen trykt i UfR 2009.999 H:”Højesteret finder, at D som øverste forvaltningschef i flere tilfælde har tilsidesat si-ne tjenestepligter. Han sørgede således ikke for, at der i Sundhedsforvaltningens ind-stilling til Sundheds- og Omsorgsudvalget i august 2002 udtrykkeligt blev gjort op-mærksom på, at forvaltningen ikke forventede i 2002 at gennemføre det lovpligtigeantal tilsyn på plejehjemmene eller at gennemføre det udvidede tilsyn, som Borgerre-præsentationen havde besluttet. Han sørgede heller ikke for, at Borgerrepræsentatio-nen i august 2002 som et ‘at-punkt’ fik forelagt et forslag til beslutning om, hvorledeskommunen skulle forholde sig til en manglende gennemførelse af tilsynene. D sikredeendvidere ikke i efteråret 2002, at de pligtige tilsyn blev prioriteret som en opgave,

der nødvendigvis skulle gennemføres, men godkendte tværtimod en ‘neddrosling’.Endelig gav han med sin redegørelse af 5. maj 2003 en urigtig fremstilling af den vi-den, han havde haft om den manglende gennemførelse af tilsynene og af rolleforde-lingen i direktionen. Det, der kan bebrejdes D, er således en åbenbar lovovertrædelsepå et område, som måtte anses for politisk følsomt, en klar tilsidesættelse af pligten tilloyalt at betjene de politiske beslutningstagere samt en tilsidesættelse af den sand-hedspligt, der påhvilede ham som forvaltningschef, og i den forbindelse et alvorligt il-loyalt svigt i forhold til den øvrige direktion.”4.HANDLEPLIGT FRA ARBEJDSGIVERS SIDE

Inden for anklagemyndighedens område gælder der i juridisk teori en rådighed over påtalen,som er udtryk for et opportunitetsprincip. Anklagemyndighedens afgørelse vedrørende tilta-len er således skønsmæssig, idet der gives rum for politiske, sociale og/eller individuellehensigtsmæssighedshensyn. Hertil er i nyere tid føjet procesøkonomiske hensyn.Det antages i "Offentlig arbejdsret" af Oluf Emborg og Peer Schaumburg-Müller, 2010, side355-356, at den offentlige arbejdsgiver på tilsvarende vis tillægges en vis skønsmargin iforhold til, om der skal iværksættes en undersøgelse og eventuel sanktionering af en muligtjenstlig forseelse.Såfremt hensyn af individuel karakter i overvejende grad taler herfor, kan arbejdsgiverensåledes vælge, ikke at forfølge en disciplinær sag. Der må dog i hvert enkelt tilfælde over-vejes, om et modhensyn til eksempelvis retsfølelsen eller borgerne bør veje tungere.Det er endvidere almindelig antaget i teori og retspraksis, at det ligger inden for ansættel-sesmyndighedens kompetence at beslutte, om der i stedet for etablering af et tjenstligt an-svar skal ske diskretionær omplacering eller afskedigelse efter tjenestemandslovens §§ 12og 28, som alene kræver partshøring, medmindre dette vælges for at undgå den mere omfat-tende proces med tjenstligt forhør. Begrænsningen følger således af princippet om proces-fordrejning.