DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)24. oktober 2013*»Unionsborgerskab – artikel 20 TEUF og 21 TEUF − ret til fri bevægelighed ogophold – statsborger i en medlemsstat – studier, der følges i en anden medlemsstat– uddannelsesstøtte – betingelser – uddannelsesvarighed på to år eller længere –opnåelse af et erhvervskvalificerende eksamensbevis«I sag C-275/12,angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF,indgivet af Verwaltungsgericht Hannover (Tyskland) ved afgørelse af 22. maj2012, indgået til Domstolen den 4. juni 2012, i sagen:

Samantha Elrick

mod

Bezirksregierung Köln,

harDOMSTOLEN (Tredje Afdeling)sammensat af afdelingsformanden, M. Ilešič, og dommerne C.G. Fernlund, A. ÓCaoimh (refererende dommer), C. Toader og E. Jarašiūnas,generaladvokat: E. Sharpstonjustitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 21. marts 2013,efter at der er afgivet indlæg af:–*

og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skalpådømmes uden forslag til afgørelse,afsagt følgende

Dom

12Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 20 TEUFog 21 TEUF.Anmodningen er blevet indgivet inden for rammerne af en tvist mellem SamanthaElrick, som er tysk statsborger, og Bezirksregierung Köln (den lokaleadministrative myndighed i Köln) vedrørende sidstnævntes afslag på at yde hendeuddannelsesstøtte til en skoleuddannelse i Det Forenede Kongerige.

Retsforskrifter

3Under overskriften »Princip« fastsætter § 1 i Bundesgesetz über individuelleFörderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz) (forbundslov omindividuel uddannelsesstøtte), som ændret den 23. december 2007 ved 22.ændring af Bundesausbildungsförderungsgesetz (BGB1. I, s. 3254, herefter»BAföG«), følgende:»I henhold til denne lov består der en ret til individuel støtte til en uddannelse, dersvarer til interesser, evner og resultater, såfremt den uddannelsessøgende ikke påanden vis råder over de midler, der er nødvendige til livets ophold oguddannelsen.«4BAföG’s § 2, som har overskriften »Uddannelsesinstitutioner« bestemmer:»1.1)Der ydes uddannelsesstøtte tilvideregående almene skoleuddannelser [»weiterführende allgemeinbildendeSchulen«] såvel som erhvervsfaglige uddannelser [»Berufsfachschulen«],herunder enhver form for erhvervsfaglig grunduddannelse efter 10. klasse,samt fagskoler og faggymnasier [»Fach- und Fachoberschulklassen«], som

[…]Uddannelsens art og indhold er afgørende for, hvorledes den kvalificeres.Uddannelsesstøtte ydes, når uddannelsen tages i en offentlig institution – medundtagelse af ikke-statslige højskoler – eller i en godkendt erstatningsskole[»Ersatzschule«].[…]1a. Der ydes kun uddannelsesstøtte til uddannelser ved de i stk. 1, nr. 1, nævnteuddannelsesinstitutioner, såfremt den uddannelsessøgende ikke bor hos sineforældre, og1)[...]5.Der ydes kun uddannelsesstøtte, såfremt uddannelsestrinnet varer mindst étskole- eller studieår, og såfremt uddannelsen kræver den uddannelsessøgendesfulde arbejdsindsats. [...]«56I henhold til BAföG’s § 4 ydes der med forbehold af denne lovs § 5 og 6uddannelsesstøtte til uddannelse i Tyskland.BAföG’s § 5, som har overskriften »Uddannelse i udlandet«, har følgende ordlyd:»1. Ved »fast bopæl« i denne lovs forstand forstås det sted, hvor denpågældende, ikke kun midlertidigt, har centrum for sine livsinteresser, uden at detkommer an på viljen til fast at bosætte sig; den, som kun opholder sig på et stedmed henblik på en uddannelse, har ikke fast bopæl det pågældende sted.2.Personer under uddannelse, der har fast bopæl i Tyskland, er berettiget tiluddannelsesstøtte til studier ved en uddannelsesinstitution, der er beliggende iudlandet, såfremt:[...]3) en uddannelse påbegyndes eller fortsættes ved en uddannelsesinstitution i enaf Den Europæiske Unions medlemsstater eller i Schweiz […]I-3der ikke er rimelig adgang til en tilsvarende uddannelsesinstitution fraforældrenes bopæl

[...]4.[…] Stk. 2, nr. 3, gælder kun uddannelser ved uddannelsesinstitutioner, derkan sidestilles med i Tyskland beliggende erhvervsfaglige skoler[»Berufsfachschulklassen«] som omhandlet i § 2, stk. 1, nr. 2, faggymnasier[»höhereFachschulen«],akademier[»Akademien«]ellerhøjskoler[»Hochschulen«]. Efterprøvelse af ligeværdighed foretages ex officio som led ibevillingsproceduren.«

Baggrunden for tvisten og det præjudicielle spørgsmål

7Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Samantha Elrick – der er tyskstatsborger født i Tyskland den 1. juni 1989, og som har sin faste bopæl somomhandlet i BAföG’s § 5, stk. 1, hos sine forældre i denne medlemsstat – heltovervejende har haft bopæl i Det Forenede Kongerige siden 1998.Efter at have gennemført sin videregående skoleuddannelse i en skole i Devon(Det Forenede Kongerige) var hun fra den 8. september 2008 indskrevet somfuldtidsstuderende ved South Devon College i Paignton, Devon, på kurset »FirstDiploma in Travel, Level 2«. Dette étårige uddannelsesforløb krævede ikke nogenanden forudgående erhvervsuddannelse. Samantha Elrick havde under sinvideregående skoleuddannelse, og da hun var indskrevet ved South DevonCollege, fast bopæl hos sine forældre i Tyskland.Den 5. juli 2008 indgav Samantha Elrick en ansøgning om at blive tilkendtuddannelsesstøtte for at gå på South Devon College fra og med september 2008.Ved afgørelse af 13. august 2008 afslog Bezirksregierung Köln ansøgningen medden begrundelse, at den af Samantha Elrick valgte uddannelse – der ikke førte tilopnåelse af et erhvervskvalificerende eksamensbevis i henhold til kriterierne iBAföG’s § 2, stk. 1, første punktum, nr. 2 – kunne sammenlignes med en étårigerhvervsforberedende uddannelse ved en tysk erhvervsfaglig skole(»Berufsfachschule«), og at en sådan uddannelse ikke var støtteberettiget iudlandet.Den 11. september 2008 anlagde Samantha Elrick sag til prøvelse af denneafgørelse og gjorde til støtte for sagen gældende, at hendes udelukkelse fra den iBAföG fastsatte uddannelsesstøtte udgjorde en tilsidesættelse af artikel 20 TEUFog 21 TEUF. Såfremt hun havde taget en tilsvarende uddannelse i Tyskland, varhun blevet ydet støtte, selv om uddannelsen kun var étårig. Den nationalelovgivning stiller hende således over for valget mellem enten at give afkald på sinret til at færdes frit inden for Den Europæiske Union i forbindelse med valg afuddannelsesinstitution eller at give afkald på uddannelsesstøtte i henhold tillovgivningen i hendes hjemstat. Herigennem begrænses hendes ret til at færdes frituforholdsmæssigt, uden at dette er objektivt begrundet.I-4

Verwaltungsgericht Hannover er i tvivl om, hvorvidt den nationale lovgivning erforenelig med artikel 20 TEUF og 21 TEUF. Den har indledningsvis anført, at forså vidt angår uddannelse, som helt tages i udlandet, kan der i overensstemmelsemed BAföG’s § 5, stk. 2, nr. 3, kun ydes støtte til uddannelse ved enuddannelsesinstitution, der kan sidestilles med en erhvervsfaglig skole[»Berufsfachschulklasse«] i Tyskland, såfremt betingelserne i BAföG’s § 2, stk. 1,nr. 2, er opfyldt. I henhold til sidstnævnte bestemmelse skal den pågældendeuddannelse afsluttes med et erhvervskvalificerende eksamensbevis efter etundervisningsforløb af mindst to års varighed. For så vidt angår Samantha Elricksuddannelse i Det Forenede Kongerige er denne betingelse imidlertid ikke opfyldt.Den forelæggende ret er af den opfattelse, at såfremt Samantha Elrick i Tysklandhavde afsluttet et uddannelsesforløb, der kunne sammenlignes med det, som huntog i Det Forenede Kongerige, havde hun i princippet været berettiget tiluddannelsesstøtte i henhold til BAföG’s § 1, § 2, stk. 1, nr. 1, og § 4,sammenholdt med BAföG’s § 2, stk. 1a, nr. 1.Ifølge den forelæggende ret ville uddannelse ved den institution, der lå tættest påhendes forældres bopæl i Tyskland, og som tilbød et sådant uddannelsesforløb,nemlig have krævet over en times transport i hver retning, hvilket i henhold tilVerwaltungsvorschriften zum BAföG (cirkulære om BAföG) ikke udgjorde enrimelig transporttid. Havde Samantha Elrick skiftet sin bopæl til et sted iTyskland, hvor en tilsvarende uddannelsesinstitution var beliggende, havde hun iprincippet været berettiget til støtte til dette uddannelsesforløb.Den forelæggende ret har udtrykt tvivl om, hvorvidt den i hovedsagenomhandlede nationale lovgivning er forenelig med EU-retten. Idet den i DetForenede Kongerige fulgte uddannelse ikke giver ret til uddannelsesstøtte ihenhold til BAföG – i modsætning til det, der havde været tilfældet ved ensammenlignelig uddannelse i Tyskland – har Samantha Elrick således ingen andrevalg end at give afkald på enten udøvelsen af sin ret til at færdes frit eller sin ret tiluddannelsesstøtte.Under disse omstændigheder har Verwaltungsgericht Hannover besluttet atudsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:»Er artikel 20 [TEUF] og 21 TEUF til hinder for en ordning i national ret,hvorefter en tysk statsborger, som har fast bopæl i Tyskland, og som studerer veden uddannelsesinstitution i en af Den Europæiske Unions medlemsstater, nægtesuddannelsesstøtte i henhold til [BAföG] under studier ved denne [udenlandske]uddannelsesinstitution, fordi den udenlandske uddannelse kun varer ét år, menshun i henhold til BAföG kunne have modtaget uddannelsesstøtte under entilsvarende uddannelse, der ligeledes varer ét år, i Tyskland?«

Om det præjudicielle spørgsmål

17Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, omartikel 20 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for enmedlemsstats lovgivning – som den i hovedsagen omhandlede – der gør ydelse afuddannelsesstøtte til en statsborger med bopæl i denne medlemsstat med henblikpå at studere i en anden medlemsstat betinget af, at denne uddannelse efter etuddannelsesforløb på mindst to år fører til et erhvervskvalificerendeeksamensbevis, som svarer til dem, der opnås ved en erhvervsfaglig skole iydelsesstaten, hvorimod den pågældende på grund af sin særlige situation varblevet ydet støtte, såfremt hun i sidstnævnte stat havde valgt at gennemføre enuddannelse på under to år, der svarede til den, som hun ville følge i en andenmedlemsstat.Indledningsvis bemærkes, at Samantha Elrick i sin egenskab af tysk statsborger imedfør af artikel 20, stk. 1, TEUF er unionsborger og som følge heraf kanpåberåbe sig de rettigheder, der er knyttet til en sådan status, herunder i givet faldover for sin oprindelsesmedlemsstat (jf. dom af 26.10.2006, sag C-192/05, Tas-Hagen og Tas, Sml. I, s. 10451, præmis 19, af 23.10.2007, forenede sager C-11/06og C-12/06, Morgan og Bucher, Sml. I, s. 9161, præmis 22, og af 18.7.2013,forenede sager C-523/11 og C-585/11, Prinz og Seeberger, endnu ikke trykt iSamling af Afgørelser, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).Som Domstolen gentagne gange har fastslået, er unionsborgerskabets formål atskabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, idet det gørdet muligt for de af medlemsstaternes statsborgere, som befinder sig i sammesituation, inden for EUF-traktatens materielle anvendelsesområde at bliveundergivet samme retlige behandling uanset deres nationalitet og med forbeholdaf udtrykkeligt fastsatte undtagelser i denne henseende (dom af 11.7.2002, sag C-224/98, D’Hoop, Sml. I, s. 6191, præmis 28, og af 21.2.2013, sag C-46/12, N.,endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 27, samt dommen i sagen Prinzog Seeberger, præmis 24).Blandt de situationer, der henhører under EU-rettens anvendelsesområde, findesde, der er knyttet til udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder,bl.a. de, der er knyttet til udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit påmedlemsstaternes område i henhold til artikel 21 TEUF (dommen i sagen Morganog Bucher, præmis 23, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 25 og den derinævnte retspraksis).I denne henseende skal medlemsstaterne – selv om det er dem, der ioverensstemmelse med artikel 165, stk. 1, TEUF er kompetente for så vidt angårundervisningsindholdet og opbygningen af deres respektive uddannelsessystemer– udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten og herunder specielttraktatens bestemmelser om retten til at færdes og opholde sig frit påmedlemsstaternes område i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF (jf. dommen iI-6

sagen Morgan og Bucher, præmis 24, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 26og den deri nævnte retspraksis).22Det bemærkes dernæst, at en national lovgivning, som stiller visse nationalestatsborgere ringere, blot fordi de har gjort brug af deres ret til at færdes ogopholde sig frit i en anden medlemsstat, udgør en restriktion for de friheder, somifølge artikel 21, stk. 1, TEUF tilkommer enhver unionsborger (dom af 18.7.2006,sag C-406/04, De Cuyper, Sml. I, s. 6947, præmis 39, samt dommen i sagenMorgan og Bucher, præmis 25, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 27). Idenne henseende gør en statsborger i en medlemsstat, som rejser til en andenmedlemsstat og dér tager en gymnasieuddannelse, brug af sin ret efter artikel 20TEUF til at færdes frit (jf. i denne retning D’Hoop-dommen, præmis 29-34, ogdom af 15.3.2005, sag C-209/03, Bidar, Sml. I, s. 2119, præmis 35).De i traktaten fastsatte rettigheder med hensyn til fri bevægelighed forunionsborgerne ville nemlig ikke få fuld gennemslagskraft, såfremt en statsborgerfra en medlemsstat – på grund af hindringer, der skyldes hans ophold i en andenmedlemsstat – kunne blive afskrækket fra at udøve dem som følge af enlovgivning i hans oprindelsesstat, der stiller ham ringere, alene fordi han harudnyttet disse rettigheder (jf. D’Hoop-dommen, præmis 31, samt dommen i sagenMorgan og Bucher, præmis 26, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 28).Denne betragtning er særlig vigtig inden for uddannelsesområdet, når henses til demål, som forfølges med artikel 6, litra e), TEUF og artikel 165, stk. 2, andet led,TEUF, nemlig bl.a. at begunstige studerendes og læreres mobilitet (jf. D’Hoop-dommen, præmis 32, dom af 7.7.2005, sag C-147/03, Kommissionen mod Østrig,Sml. I, s. 5969, præmis 44, samt dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 27,og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 29).I øvrigt bemærkes, at EU-retten ikke pålægger medlemsstaterne nogen forpligtelsetil at fastsætte en ordning med uddannelsesstøtte til at studere i en andenmedlemsstat. Når en medlemsstat fastsætter en ordning for uddannelsesstøtte, dergør det muligt for de studerende at modtage sådan støtte, når de studerer i enanden medlemsstat, skal medlemsstaten imidlertid drage omsorg for, at denærmere bestemmelser om tildeling af støtten ikke skaber en ubegrundetrestriktion for nævnte ret til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område(jf. i denne retning dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 28, og dommen isagen Prinz og Seeberger, præmis 30).I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at sagsøgeren havde haft ret tiluddannelsesstøtte, såfremt hun i Tyskland havde afsluttet en uddannelse, dersvarede til den, som hun fulgte i Det Forenede Kongerige, idet der inden forrimelig afstand fra hendes forældres bopæl i Tyskland ikke lå nogen institution,der tilbød en tilsvarende uddannelse.

Den tyske regering har gjort gældende, at den i hovedsagen omhandledelovgivning ikke begrænser retten til at færdes og opholde sig frit, idet den tyskelovgiver på lovlig vis har valgt ikke at indføre uddannelsesstøtte for den type afuddannelsesforløb, som Samantha Elrick fulgte, og idet ingen EU-retsaktforpligter lovgiveren hertil. Den tyske regering er af den opfattelse, at formåletmed BAföG er at foretage en kvalitativ udvælgelse af de typer uddannelse, somForbundsrepublikken Tyskland støtter økonomisk. En sådan lovgivning udgørikke en restriktion for den grundlæggende ret til at færdes og opholde sig frit.En lovgivning som den i hovedsagen omhandlede – der knytter ydelsen af støttetil en uddannelse i udlandet til en betingelse om, at uddannelsen svarer tiluddannelse ved en erhvervsfaglig skole (»Berufsfachschulklasse«), som eftermindst to års uddannelsesforløb fører til et erhvervskvalificerende eksamensbevis– udgør imidlertid en restriktion som omhandlet i artikel 21 TEUF, for så vidt somen ansøger, der befinder sig i samme personlige situation som Samantha Elrick,vil blive ydet støtte med henblik på i Tyskland at følge en uddannelse, der svarertil det uddannelsesforløb, som hun fulgte i en anden medlemsstat.En sådan betingelse kan afskrække unionsborgere som Samantha Elrick fra atudøve deres ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat, henset tilden indvirkning, som udøvelsen af denne frihed kan have på retten tiluddannelsesstøtte (jf. dommen i sagen Prinz og Seeberger, præmis 32). Desudenkan det ikke lægges til grund, at de restriktive virkninger af denne betingelse erfor svært beregnelige eller for ubetydelige til at udgøre en begrænsning af rettentil at færdes og opholde sig frit (jf. i denne retning dommen i sagen Morgan ogBucher, præmis 32).Det fremgår af fast retspraksis, at en lovgivning, som kan begrænse en vedtraktaten sikret grundlæggende frihed, kun er begrundet efter EU-retten, såfremtden er baseret på objektive almene hensyn, der er uafhængige af de berørtepersoners nationalitet og står i rimeligt forhold til det mål, der lovligt forfølgesmed national ret (jf. De Cuyper-dommen, præmis 40, samt dommen i sagen Tas-Hagen og Tas, præmis 33, og i sagen Morgan og Bucher, præmis 33). Det fremgåraf Domstolens praksis, at en foranstaltning er forholdsmæssig, når den er egnet tilat sikre opfyldelsen af det forfulgte mål og ikke går videre, end hvad der ernødvendigt for at nå det (De Cuyper-dommen, præmis 42, samt dommen i sagenMorgan og Bucher, præmis 33, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 33).Den tyske regering har gjort gældende, at den i hovedsagen omhandledelovgivning er begrundet i den tyske lovgivers valg om at yde støtte til uddannelse iudlandet i forhold til den normalt forudsigelige nytte ved uddannelsen og i forholdtil forholdet mellem udlandsopholdet og nævnte uddannelses samlede varighed.Den tyske regering er af den opfattelse, at det generelle formål med den ihovedsagen omhandlede lovgivning derfor er kun at yde støtte til uddannelse iudlandet under de uddannelser, der giver den studerende de bedst mulige chancerpå arbejdsmarkedet. I denne henseende er en uddannelse som den i hovedsagenI-8

omhandlede, der giver en lav kvalifikation, nyttig i forhold til en generelerhvervsorientering, men den øger kun marginalt en sådan studerendes chancer påarbejdsmarkedet. Af disse grunde fortjener en sådan uddannelse ikke, at der ydesstøtte til uddannelse i udlandet.32Det fremgår imidlertid ikke klart af den tyske regerings argumenter, hvordanmålet om kun at yde økonomisk støtte til de uddannelser i udlandet, der fører til,at de studerendes chancer på arbejdsmarkedet øges, er sikret ved den i hovedsagenomhandlede lovgivning, og navnlig ved den i BAföG’s § 2, stk. 2, fastsattebetingelse, der kræver en varighed på mindst to år for så vidt angår den påtænkteuddannelse uden hensyntagen til arten og indholdet af denne uddannelse,hvorimod der under bestemte omstændigheder – bl.a. som dem, der kendetegnersagsøgerens situation – ydes økonomisk støtte til en uddannelse, der ikke opfylderdenne betingelse, men som gennemføres i Tyskland. Kravet om en varighed på toår synes derfor ikke at have nogen tilknytning til niveauet på den valgteuddannelse.Den omstændighed, at der pålægges en varighedsbetingelse som den i hovedsagenomhandlede, forekommer således inkonsekvent og kan ikke anses forforholdsmæssig i forhold til dette mål (jf. analogt dommen i sagen Morgan ogBucher, præmis 36).Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, atartikel 20 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for enmedlemsstats lovgivning – som den i hovedsagen omhandlede – der gør ydelse afuddannelsesstøtte til en statsborger med bopæl i denne medlemsstat med henblikpå at studere i en anden medlemsstat betinget af, at denne uddannelse efter etuddannelsesforløb på mindst to år fører til et erhvervskvalificerendeeksamensbevis, som svarer til dem, der opnås ved en erhvervsfaglig skole iydelsesstaten, hvorimod den pågældende på grund af sin særlige situation varblevet ydet støtte, såfremt hun i denne sidstnævnte stat havde valgt at gennemføreen uddannelse på under to år, der svarede til den, som hun ville følge i en andenmedlemsstat.

Sagens omkostninger

35Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, derverserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse omsagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som erafholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 20 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en

medlemsstats lovgivning – som den i hovedsagen omhandlede – der gør

I-9

Samantha Elrick

Bezirksregierung Köln,

Dom

Retsforskrifter

Baggrunden for tvisten og det præjudicielle spørgsmål

Om det præjudicielle spørgsmål

Sagens omkostninger

Artikel 20 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en

medlemsstats lovgivning – som den i hovedsagen omhandlede – der gør

ydelse af uddannelsesstøtte til en statsborger med bopæl i denne medlemsstat

med henblik på at studere i en anden medlemsstat betinget af, at denne

uddannelse efter et uddannelsesforløb på mindst to år fører til et

erhvervskvalificerende eksamensbevis, som svarer til dem, der opnås ved en

erhvervsfaglig skole i ydelsesstaten, hvorimod den pågældende på grund af

sin særlige situation var blevet ydet støtte, såfremt hun i denne sidstnævnte

stat havde valgt at gennemføre en uddannelse på under to år, der svarede til

den, som hun ville følge i en anden medlemsstat.