FIV, Alm.del - 2013-14 - Bilag 150: Henvendelse af 31/3-14 fra Danske Universiteter vedr. taxametersystemet

Notat om taxametersystemetBaggrunden for taxametersystemetFinansiering via taxametre blev indført flere steder i staten i løbet af 90’erne som delaf en generel statslig bevægelse i retning af at skabe et mere decentaliseret budget-og bevillingssystem med fokus på mål og rammestyring. For universiteterne blevmodellen indført i 1994 og fulgte efter den tidligere budgetmodel. Budgetmodellenvar baseret på en mere centralistisk styringstanke, hvor universiteternes bevillingerblev fastsat i stor detaljegrad ud fra en prognose for studieaktivitet og en politiskfastsat studenter-/lærerratio. Ud fra disse to komponenter blev det fastslået, hvormange underviserårsværk, der skulle være på de forskellige institutioners forskelligeuddannelser, og universiteterne kunne ikke selv vælge at omfordele ressourcer mel-lem aktivitetsområder.Taxametersystemet skulle give universiteterne incitament til at optage og uddanneflere kvalificerede ansøgere til uddannelserne. Man knyttede ifølge ”Rapport omtaxametersystemet” fra 1998 bevillingerne til ”... det mest synlige resultatmål, ud-dannelsesinstitutionerne kan levere, nemlig antallet af gennemførende elever ellerstuderende per tidsenhed.” (S.39) Taxametersystemet blev således både indført somet bevillingssystem og som et incitamentssystem.For universiteternes vedkommende blev bevillinger udløst efter antallet af færdig-gjorte eksamener opgjort i ECTS. Andre uddannelsesinstitutioner arbejdede medandre modeller, f.eks. årselever. Der er også andre forskelle mellem institutionerne,bl.a. at universiteterne skal levere forskningsbaseret undervisning.Forskellene mellem de videregående uddannelsessektorer kan ikke uden videre udvi-skes, selvom det kan være fristende fra centralt hold at have ét ensartet bevillingssy-stem. Derfor vil Danske Universiteter gerne advare mod, at forenklingen af taxame-tersystemet kører af sporet og bliver til en standardisering på tværs af sektorer.Taxametersystemet i dagTaxametersystemet har løbende været under udvikling, idet man har forsøgt at for-enkle systemet. Den udvikling har været mest tydelig på universitetsområdet, hvorflere reformer gradvist har reduceret antallet af takster. Den helt store reform kom i2007, hvorefter der er tre takster.Taksterne er blevet suppleret af en bonusordning. I første omgang blev bonusordnin-gen indført således, at midlerne blev udbetalt, når en studerende fik sin kandidat-grad. Siden er modellen skærpet, således at en pulje af midler (689 mio. kr. i 2014)fordeles mellem universiteterne efter deres andel af bachelorer, der har bestået in-

Det skal pointeres, at taxametre udbetales efter ECTS-optjening, mens bonus kunudbetales én gang per bachelor- og per kandidatuddannelse under forudsætning af,at den studerende lever op til de fastsatte tidskrav. Dette understreges af, at dengennemsnitlige årlige bevilling per 60 ECTS opgøres til 69.300 kr. i finanslov 2014.Det er Uddannelsesministeriet, der indplacerer uddannelserne i de tre takstkategori-er, men i hovedsagen kan humaniora og samfundsvidenskab findes i den laveste ka-tegori, mens sundhedsvidenskab, naturvidenskab og teknisk videnskab findes i denhøjeste kategori. Takst 2 anvendes til ret få uddannelser – f.eks. idræt, statistik ogjournalistisk.Fremtiden: Fremdriftspakken og budgetlovenFra og med 2015 indfases fremdriftspakken. Denne lægger beslag på op mod 1 mia.kr. fra og med 2020.Danske Universiteter er ikke bekendte med, at der er kommet en formel udmeldingom modellens konsekvenser for bonusordningerne, men meget kan tyde på, at bo-nuspuljen reduceres frem mod 2020. Til gengæld medfører fremdriftspakken, at uni-versiteterne forpligtes på samlet set at reducere studietiden med 4,3 måneder fremtil 2020.De foreløbige udmeldinger tyder på, at den afsatte milliard finansieres ved at samlede årlige procentbesparelser og føre dem tilbage til universiteterne. Udfordringen er,at uddannelsesfinansieringen bliver stadig mere kompleks og dermed vanskelig atforudsige for institutionerne.Indførelsen af budgetloven og dennes potentielle konsekvens i form af uddannelses-beskæringer med tilbagevirkende kraft skaber heller ikke bedre vilkår for langsigtetuddannelsesplanlægning. Det skyldes, at budgetloven medfører usikkerhed om,hvorvidt taxametrene vil blive beskåret sidst på året, hvis universiteternes produktivi-tet er højere end forventet. En sådan beskæring kan ramme alle universiteter, ogsåuniversiteter der ikke har produceret flere STÅ end prognosticeret.Styring af aktivitet, kvalitet og relevansDanske Universiteter har forståelse for, at samfundet ønsker, at de offentlige midleranvendes til at sikre høj aktivitet, god kvalitet og stor arbejdsmarkedsrelevans.Til gengæld finder Danske Universiteter det også afgørende, at styringen af universi-teterne efter disse mål bliver meningsfuld. Det vil sige, at man skal finde de retteinstrumenter at styre de enkelte formål med. Det er ikke hensigtsmæssigt at villepresse alle ønsker ind under samme incitamentsredskab, typisk finansieringen, forder er andre stærke og vigtige redskaber til styring af universiteterne.

Den pointe stod allerede klart i 1998, da Finansministeriet, Undervisningsministerietog Arbejdsministeriet sammen udgav ”Rapport om taxametersystemet.” Konklusio-nen i rapporten var, at man ikke kunne se negativ indvirkning af taxametersystemetpå kvaliteten af uddannelserne. Det skyldes, at taxametersystemet ikke står alene. I1998 nævnte man Evalueringsinstitutionen og censorkorpset som vigtige kvalitetssik-ringsparametre. I 2014 kan man bl.a. supplere med kvalitetssikring gennem Akkredi-tering, indførelsen af professionelle bestyrelser, udviklingskontrakter og aftagerpane-ler.Pointen står dermed uændret i 2014: Taxametersystemet er et bevillingssystem, derskal fremme institutionernes interesse i at have et højt aktivitets- og effektivitetsni-veau. Andre hensigter (kvalitet, beskæftigelse etc.) må sikres gennem mere passendestyringsinstrumenter. Man skal skabe meningsfulde og gennemskuelige incitamenterfor institutionerne. Og man skal sørge for, at incitamenterne vedrører noget, somuniversiteterne har reel indflydelse på. Det er ikke en let sag – og der er ingen ”snup-tagsløsninger”.Et eksempel på et problematisk forslag er tanken om et beskæftigelsestaxameter.Selve ideen er intuitivt forståelig, men den har hidtil været umulig at konkretisere.Selv ikke Produktivitetskommissionen har vovet sig ud i et egentligt forslag. Det blivermeget hurtigt komplekst – og dermed uigennemskueligt – at skulle opgøre og beløn-ne efter beskæftigelse. Konsekvensen vil være økonomisk uforudsigelighed for uni-versiteterne, hvilket i sig selv er en ulempe for kvalitetsudviklingen af uddannelserne.Dertil kommer, at det ikke vil forbedre uddannelsernes kvalitet og relevans, at finan-sieringen svinger op og ned efter arbejdsmarkedet (Uddannelsesministeriets arbejdemed dimittendledighed viser udsving på op til 20 procentpoint fra et år til det næste).En langt bedre løsning vil være at se på den samlede styring af universiteterne gen-nem lovgivning, udviklingskontrakter, akkreditering, prækvalificering, finansiering,tilsyn og evaluering. Det er den samlede styring, der skal pege i retning af de politiskeønsker. Man skal ikke stirre sig blind på et af redskaberne og bruge det til alle formål.Skal man skrue en skrue i, så brug en skruetrækker. Ikke en hammer, selvom denvirker meget effektiv ved første øjekast.Når det er sagt, så er Danske Universiteter ikke modstandere af at reformere taxame-tersystemet. Men det står helt centralt for universiteternes kvalitetsarbejde, at et nytsystem bør leve op til følgende:Forslagene skal være konkrete, så fordele og ulemper kan vurderes reelt – el-lers kommer debatten ikke ud over hypoteser og spekulation.Systemet skal skabe bevillingsmæssig forudsigelighed, så universiteterne kanplanlægge langsigtet – uforudsigelighed vil kun føre til økonomisk tilbagehol-denhed og dermed færre undervisere og færre timer.Taxametersystemet skal være let at administrere, så ressourcer ikke spildespå administration.Bevillinger og studentertal/-aktivitet skal følges ad – ellers bliver det alt forlet at bruge systemet til beskæringer og dermed kvalitetspres.Bevillingen per studerende skal som minimum fastholdes på det nuværendeniveau – et nyt system må af hensyn til uddannelseskvaliteten ikke anvendessom besparelsesinstrument.

Udviklingen i taksterneTaxametersystemet er ikke et omkostningsbaseret system. Universiteterne får såle-des ikke bevillinger efter de reelle omkostninger ved at uddanne de studerende. Tak-sterne fastsættes politisk efter, hvad staten er villig til at betale. Det afspejlede sig iMcKinseys undersøgelse af taxametersystemet i 2009, hvor det blev illustreret, atlangt hovedparten af de undersøgte uddannelser skaber underskud for universiteter-ne.Denne pointe er helt central, fordi den modbeviser udsagn om, at universiteternespekulerer i taxametersystemet. Det generelle billede er snarere, at universiteterneudtynder deres forskningsbevillinger ved at optage flere studerende – men at de harvalgt at følge det politiske ønske om at optage flest mulige af de kvalificerede ansø-gere.I praksis er taxametersystemet – uanset muligheder for at flytte midler fra forsknin-gen – dermed en rammemæssig begrænsning om uddannelsesarbejdet. Derfor erkvalitetsudfordringen i taxametersystemet primært baseret på udviklingen i takster-ne. Her kan man konstatere, at Videnskabsministeriet i et svar til Folketinget i 2007redegjorde for, at den gennemsnitlige uddannelsesbevilling per årsværk studerende(enhedsbevillingen) var faldet med 13 procent fra 1994 til 2006.I 2007 kom en større bevillingsreform, der gør det vanskeligt at sammenligne 2006med 2007. Det skal dog bemærkes, at reformen blev finansieret ved at skære i andreaf universiteternes midler. Fra 2007 til 2013 er enhedsbevillingerne faldet yderligeregodt 6 procent – på trods af løftet i taksten til humaniora og samfundsvidenskab fra2010. Desværre er det vanskeligt at sammenligne med 2014, da der her fandt enstørre flytning af uddannelser sted (en række diplomingeniøruddannelser blev over-flyttet til §19.2).Sat på spidsen er kvalitetsudfordringen med taxametersystemet ikke selve systemet.Det er effektivt og forudsigeligt. Problemet er taksternes størrelse og de løbendebesparelser.