FIU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 89: Beretning 13/2013 om vandplaner

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommendeminister.Miljøministeren afgiver en redegørelse til beretningen.Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilketforventes at ske i august 2014.Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i marts måned – i dette tilfælde Endeligbetænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i marts 2015.

Statsrevisorerne,den 19. marts 2014BERETNING OM VANDPLANERDanmark har tilsluttet sig EU’s mål om at opnå en god tilstand i alle vandområder se-nest i 2015. De overordnede miljømål og rammer fremgår af EU’s vandrammedirek-tiv, der trådte i kraft i 2000. Staten skulle inden 2009 udarbejde vandplaner med tilhø-rende indsatsprogrammer for, hvordan Danmark ville nå EU-målet, mens staten ogkommunerne skulle gennemføre indsatsen. I 2009 og 2010 blev der sideløbende medplanprocessen indgået 2 politiske aftaler – Grøn Vækst 1 og 2 – som har ændret ram-mer og tidsplan for vandplanerne.Miljøministeriet har i hele perioden haft ansvaret for den overordnede styring af ar-bejdet med vandplanerne, mens opgaven med at forberede vandplanerne først lå iamterne indtil 2007, hvor opgaven overgik til Miljøministeriet.Statsrevisorerne kritiserer skarpt Miljøministeriets planlægning og styring af 1.generation af vandplaner. Den mangelfulde styring indebærer, at 1. generationaf vandplaner vil være ca. 5 år forsinket, og at der er stor risiko for, at målet omen god tilstand i alle danske vandområder ikke nås i 2015. Statsrevisorerne be-mærker dog, at Miljøministeriet omkring årsskiftet 2012/13 tog initiativ til at an-vende en forbedret model for projektstyring for 1. og 2. generation af vandpla-ner, men at der fortsat er risiko for, at den samlede tidsplan bliver forsinket.Statsrevisorerne kritiserer især:At Miljøministeriets arbejde med 1. generation af vandplaner tog udgangspunkt i etusikkert fagligt grundlag, herunder et usikkert datagrundlag om vandområdernestilstand, der måtte rettes til flere gange.Peder LarsenHenrik ThorupHelge Adam MøllerKristian JensenKlaus FrandsenLennart Damsbo-Andersen

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1Indledning .................................................................................................................... 3A.Baggrund .............................................................................................................. 3B.Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 7Miljøministeriets planlægning og styring af 1. generation af vandplaner ..................... 9A.Vandplanprocessen ............................................................................................ 10B.Vandplanernes faglige grundlag ......................................................................... 20C.Naturstyrelsens projektstyring af vandplanerne .................................................. 23Miljøministeriets planlægning og styring af 2. generation af vandplaner ................... 27A.Vandplanernes faglige grundlag ......................................................................... 28B.Naturstyrelsens projektstyring af vandplanerne .................................................. 31

1. Denne beretning handler om Miljøministeriets forberedelse af de danske vandplaner.Vandplanerne udgør tilsammen en plan for, hvordan man kan forbedre det danske vand-miljø og dermed opnå renere vand i kystvande, søer, vandløb, fjorde og grundvand. Rigs-revisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i december 2012.2. Baggrunden for vandplanerne er EU’s vandrammedirektiv fra 2000, som pålægger Dan-mark at opnå god tilstand i alle vandområder senest i 2015. Vandrammedirektivet er imple-menteret i dansk lovgivning i 2003 i miljømålsloven (jf. bilag 1, som indeholder en oversigtover love og bekendtgørelser om vandplanerne). Indtil strukturreformens ikrafttræden den1. januar 2007 har amterne haft ansvaret for udarbejdelsen af vandplanerne. Herefter har an-svaret været placeret hos Miljøministeriet. Det indebærer bl.a., at det er ministeriets opgaveat indsamle den nødvendige viden om vandmiljøet og opstille konkrete miljømål for vandmil-jøet på baggrund af EU’s mål om god tilstand. Endvidere har ministeriet skullet udarbejde etsamlet program – indsatsprogrammet – som beskriver den indsats, kommunerne skal gen-nemføre for at opfylde miljømålene. Ministeriet begyndte at udarbejde vandplanerne i 2007,hvor ministeriet overtog opgaven.3. Staten har sammen med kommunerne ansvaret for at gennemføre indsatserne fra vand-planerne. Kommunernes indsats skal gennemføres på baggrund af kommunale handlepla-ner. Heri skal kommunerne beskrive, hvordan og hvornår de vil gennemføre indsatserne ipraksis.4. Baggrunden for Rigsrevisionens undersøgelse er, at 1. generation af vandplaner er ble-vet meget forsinket. Miljøministeriet skulle have vedtaget vandplanerne med udgangen af2009, og planerne vil derfor være ca. 5 år forsinket, hvis de som forventet vedtages i efter-året 2014. Desuden har kommuner og interessenter under forberedelsesprocessen af vand-planerne udtrykt en del utilfredshed både i forhold til processen og i forhold til planernes ind-hold. Ministeriet er begyndt at forberede 2. generation af vandplaner, samtidig med at mini-steriet skal færdiggøre 1. generation. 2. generation af vandplaner skal gælde perioden 2016-2021.5. Vandplanerne er en meget kompleks opgave, der berører mange mennesker og har storeøkonomiske konsekvenser for stat, kommuner og borgere. Samtidig er det en opgave, somhar stor politisk bevågenhed i Folketinget, kommuner, regioner og hos berørte interesseor-ganisationer og borgere.6. Formålet med denne beretning er at vurdere, om Miljøministeriet har forberedt vandplaner-ne tilfredsstillende. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:Har Miljøministeriet planlagt og styret 1. generation af vandplaner med fokus på at sikre,at vandplanerne blev udarbejdet på et gennemsigtigt grundlag og til tiden?Har Miljøministeriet anvendt erfaringerne fra 1. generation af vandplaner i forberedelsenaf 2. generation?

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONRigsrevisionen finder, at Miljøministeriets forberedelse af 1. generation af vandplanerikke har været tilfredsstillende. Miljøministeriets projektstyring har været mangelfuldset i forhold til opgavens kompleksitet og omfang. Dette har medvirket til både at for-sinke forberedelsen og skabe usikkerhed i kommunerne om udmøntningen af 1. ge-neration af vandplaner, der skulle have været vedtaget i december 2009.Opgaven med at planlægge og udarbejde 1. generation af vandplaner har stillet sto-re krav til koordinering og planlægning mellem Miljøministeriet og kommunerne. Op-gaven var i nogle tilfælde tilrettelagt uhensigtsmæssigt, hvilket indebar, at grundlagetfor forberedelsen af 1. generation af vandplaner var ugennemsigtigt. Kommunerneblev inddraget i forberedelsen og kvalitetssikringen, men fandt ikke, at Miljøministeri-et inddrog deres synspunkter og orienterede tilstrækkeligt i planprocessen.Rigsrevisionen finder, at Miljøministeriet ikke planlagde og styrede 1. generation afvandplaner med tilstrækkeligt fokus på at sikre, at vandplanerne blev udarbejdet pået gennemsigtigt grundlag og til tiden. Miljøministeriet anvendte i forberedelsesfasenet datagrundlag, som fra begyndelsen var uensartet, ikke var opdateret og på nogleområder direkte var fejlbehæftet. Datagrundlaget var bl.a. baseret på data, som giktilbage til perioden 2001-2004 og i nogle tilfælde før. Arbejdet med efterfølgende atsikre, at vandplanerne er baseret på et korrekt datagrundlag har været omfattende, li-gesom det har været nødvendigt at nedjustere ambitionsniveauet og de oprindeligemålsætninger for 1. generation af vandplaner.1. generation af vandplaner vil være ca. 5 år forsinket ved den forventede vedtagel-se i efteråret 2014.Rigsrevisionen finder, at Miljøministeriet på flere områder har anvendt erfaringernefra 1. generation af vandplaner i forberedelsen af 2. generation. Miljøministeriet harnu indført projekt- og risikostyring af opgaven. Herudover forventer Miljøministeriet,at det faglige grundlag, herunder datagrundlaget for vandplanerne, styrkes med enrække nye og forbedrede modeller til vurdering af vandmiljøets tilstand.Rigsrevisionen finder, at Miljøministeriets fortsatte arbejde med vandplanerne er ri-sikofyldt. Miljøministeriet skal således færdiggøre 1. generation af vandplaner sam-tidig med forberedelsen af 2. generation. Rigsrevisionen finder tillige, at der er en be-tydelig risiko for, at målet om god tilstand i alle danske vandområder senest i 2015 –som det er fastlagt i EU’s vandrammedirektiv – ikke kan nås.

7. Denne beretning handler om Miljøministeriets forberedelse af de danske vandplaner.Vandplanerne udgør tilsammen en plan for, hvordan man kan forbedre det danske vand-miljø og dermed opnå renere vand i kystvande, søer, vandløb, fjorde og grundvand.EU’s vandrammedirektiv om rammerne for fællesskabets vandpolitiske foranstalt-ninger8. Baggrunden for de danske vandplaner er EU’s vandrammedirektiv, som trådte i kraft den22. december 2000. Direktivet fastlægger rammerne for beskyttelsen af kystvande, søer,vandløb, overgangsvande (flodmundinger, laguner o.l.) og grundvand i alle EU-lande. Direk-tivet fastsætter en række miljømål og opstiller overordnede rammer for, hvordan landeneskal indrette den administrative struktur, når de planlægger og gennemfører tiltag, og når deovervåger vandmiljøet. Det generelle mål er, at alle EU-lande skal opnå god tilstand i allevandområder senest i 2015.9. Direktivet indeholder desuden mulighed for at anvende undtagelser for at opfylde det ge-nerelle miljømål i vandplanerne. Dette kan bl.a. ske, hvis et vandområde er påvirket af men-neskelige aktiviteter i en grad, så det vil være uoverkommeligt eller uforholdsmæssigt dyrtat opfylde miljømålet. I disse tilfælde skal landene konkret overveje, om de kan fastsættemindre strenge mål for de pågældende områder, eller om områderne skal leve op til måletsenere end 2015. EU og medlemslandene har i 2008 i samarbejde udarbejdet en ikke-bin-dende vejledning for, hvordan landene kan undtage områder fra det generelle miljømål.10. Direktivet inddeler planprocessen i en forberedelsesperiode og 3 planperioder på hver6 år. Til hver planperiode hører en generation af vandplaner. Efter direktivet skal 1. gene-ration af vandplaner være trådt i kraft i december 2009 og gælde for perioden 2010-2015,mens 2. og 3. generation af vandplaner henholdsvis skal gælde perioderne 2016-2021 og2022-2027.Miljømålsloven11. Vandrammedirektivet er implementeret i dansk lovgivning i 2003 i miljømålsloven. Lovenblev revideret i forbindelse med, at Miljøministeriet overtog vandplanopgaven i 2007. Lovenforeskriver, at staten inden udgangen af 2009 skal udarbejde vandplaner med tilhørende ind-satsprogrammer, som fastlægger, hvordan Danmark vil nå EU-målet om god tilstand for dan-ske vandområder.12. Miljømålsloven indeholder overordnede bestemmelser om vanddistrikter, myndighedersansvar, miljømål, planlægning, overvågning mv. Loven inddeler Danmark i 4 vanddistrikterog 23 hovedvandoplande (jf. bilag 2). Til hvert hovedvandopland hører en vandplan, og derer derfor i 1. planperiode udarbejdet 23 vandplaner i Danmark. Figur 1 viser et eksempel pået forslag til en vandplan.

Figur 1 viser ”Forslag til vandplan Hovedvandopland 1.1 Nordlige Kattegat og Skagerrak” ogde 2 tilhørende bilag ”Miljørapport for vandplan” og ”Habitatvurdering for vandplan”.Vandplanen indeholder bl.a. miljømål, indsatsprogrammer og retningslinjer, og planen gørrede for vandområdets tilstand, virkemidler og økonomi. Endvidere indeholder vandplanenen miljørapport, som bl.a. vurderer den nuværende status for miljøet i det berørte område, oghvordan vandplanen sandsynligvis vil indvirke på miljøet. Derudover indeholder planen enhabitatvurdering af, hvordan planen påvirker beskyttede dyrearter og naturtyper.13. Miljømålsloven fastlægger bl.a., at Miljøministeriet har det overordnede ansvar for at ud-arbejde vandplaner. Det er derfor ministeriets opgave at indsamle den nødvendige viden omvandmiljøet, fastlægge det samlede behov for indsats og opstille konkrete miljømål for de en-kelte vandoplande. Det skal ske på baggrund af EU’s mål om god tilstand. Endvidere skalministeriet udarbejde et samlet program – indsatsprogrammet – som beskriver den indsats,der skal gennemføres i hvert vandopland for at opfylde miljømålene.Miljømålsloven indeholder desuden en bestemmelse om, at forslag til vandplaner skal sen-des i offentlig høring.14. Figur 2 viser aktører og processer, fra EU vedtog vandrammedirektivet i 2000 til 2014,hvor ministeriet forventer at vedtage vandplanerne.Figur 2. Aktører og processer i forberedelsen af 1. generation af vandplanerUdvalgFaglige opgaverForberedelseImplementeringsansvarOverordnet styring2000200120022003200420052006AmterneMiljøstyrelsen og Skov- og NaturstyrelsenMiljøcentreVirkemiddeludvalget I og II Grøn vækst 1Grøn vækst 2Faglige arbejdsgrupperBy- og LandskabsstyrelsenNaturstyrelsen Naturstyrelsen og kommunerneog miljøcentreBy- og LandskabsstyrelsenMiljøministeriet200720082009201020112012201320142015Naturstyrelsen

I figur 2 er vist en række begivenheder, som har haft indflydelse på processen, bl.a. vedta-gelsen af miljømålsloven i oktober 2003, strukturreformen, som trådte i kraft i januar 2007,nedsættelse af regeringsudvalg og de forskellige høringsfaser.Figuren viser desuden, at Miljøministeriet i hele perioden har haft ansvaret for den overord-nede styring, mens ansvaret for forberedelsen af vandplanerne først lå hos amterne og frajanuar 2007 hos Miljøministeriet, herunder miljøcentrene. Fra oktober 2007 overtog By- ogLandsskabsstyrelsen ansvaret, mens Naturstyrelsen fik ansvaret for forberedelsen fra 2011.Fra 2012 har Naturstyrelsen og kommunerne haft et fælles ansvar for gennemførelsen af deindsatser, der indgik i de vandplaner, som blev vedtaget med udgangen af 2011, men sene-re blev ophævet af Natur- og Miljøklagenævnet på grund af en procedurefejl.Endelig viser figuren, at der blev nedsat forskellige arbejdsgrupper, der i 2010 og 2011 arbej-dede parallelt med høringen af vandplanerne for at kvalificere det faglige indhold af vandpla-nerne, og at der i perioden foregik forskellige udvalgsarbejder, som arbejdede med vandpla-nerne – bl.a. med at fastlægge effektive virkemidler for indsatserne. Arbejdsgrupper, begi-venheder mv. bliver behandlet i beretningen.15. Staten har altså haft ansvaret for at forberede vandplanerne, mens staten og kommuner-ne har ansvaret for at gennemføre de forskellige dele af indsatserne fra vandplanerne. Mil-jømålsloven foreskriver, at kommunernes indsats skal ske på baggrund af kommunale hand-leplaner, der skal beskrive, hvordan og hvornår kommunerne i praksis vil gennemføre ind-satserne.16. Figur 3 viser en tidslinje for forberedelsen af 1. generation af vandplaner.Figur 3. Vandplanprocessen7miljøcentrearbejdede i prak-sis med vandplanerne. Miljø-centrene hørte under Skov- ogNaturstyrelsen (4 centre) ogMiljøstyrelsen (3 centre) fremtil 1. oktober 2007. Herefter hør-te miljøcentrene under By- ogLandskabsstyrelsen frem til op-rettelsen af Naturstyrelsen i ja-nuar 2011. Arbejdet med vand-planerne udføres herefter afNaturstyrelsen og fra 2012sammen med kommunerne.

Figur 3 viser, at idéfasen blev gennemført som planlagt fra juni til december 2007. Figuren vi-ser desuden, at den tekniske høring var planlagt gennemført fra oktober til december 2008,mens den offentlige høring skulle ske fra januar til juni 2009. De 2 høringer blev dog førstgennemført henholdsvis fra januar til marts 2010 og fra oktober 2010 til april 2011.Figuren viser også, at Miljøministeriet gennemførte en supplerende høring på 8 dage i de-cember 2011, og at vandplanerne blev vedtaget umiddelbart herefter. Natur- og Miljøklage-nævnet erklærede dog vandplanerne for ugyldige i december 2012 på grund af en procedu-refejl, og ministeriet gennemførte derfor i løbet af 2013 en ny teknisk og ny offentlig høring.1. generation af vandplaner forventes vedtaget i efteråret 2014.Vi gennemgår i kap. III den oprindelige tidsplan for vandplanprocessen, det faktiske forløbog forsinkelserne i processen. Bilag 3 indeholder desuden en oversigt, der viser det planlag-te og faktiske forløb for udarbejdelsen af 1. generation af vandplaner.

I marts 2005 blev det første Virkemiddeludvalg (VMU I) nedsat. Udvalget skulle fastlæggebrugen af effektive virkemidler i vandplanerne. Baggrunden var, at Danmarks Miljøundersø-gelser i 2004 skønnede, at gennemførelsen af vandrammedirektivet ville medføre betydeligeomkostninger til reduktion af landbrugets udledning af næringsstoffer i størrelsesordenen 7-18 mia. kr. VMU I kom i 2007 med en overordnet analyse af, hvordan Danmark kunne gen-nemføre vandrammedirektivet på en omkostningseffektiv måde. Analysen blev fulgt op afendnu en analyse i april 2008 fra det andet Virkemiddeludvalg (VMU II), som anbefalede ef-fektive landbrugsrelaterede virkemidler. Analysen fra VMU II konkretiserede også, hvordanMiljøministeriet kan anvende vandrammedirektivets undtagelsesbestemmelser, og hvordangennemførelsen af vandrammedirektivet kan finansieres.Virkemiddeludvalgenes arbejde var derfor med til at fastsætte retningslinjer for de virkemid-ler, som skulle ligge til grund for indsatserne i vandplanerne.Grøn Vækst 1 og 218. Der er sideløbende med planprocessen indgået 2 politiske aftaler, som også har ændretrammerne for vandplanerne. I september 2008 blev det første Grøn Vækst-ministerudvalgnedsat. En politisk aftale fra juni 2009 opstillede en række mål for indsatsen i vandplanernepå nationalt plan. Aftalen (Grøn Vækst 1) beskrev også de virkemidler, der skulle anvendesi vandplanernes indsatsprogrammer, og omfanget af anvendelsen af virkemidlerne.Aftalen blev fulgt op af endnu en aftale i april 2010 (Grøn Vækst 2). Med Grøn Vækst 2 øn-skede den daværende regering bl.a., at reduktionen af kvælstof i vandplanerne blev under-kastet en nærmere analyse. På baggrund af analysen blev kvælstofreduktionen fastsat til ca.9.000 tons i Grøn Vækst 2 – i modsætning til ca.19.000 tons kvælstof i Grøn Vækst 1. Afta-len (Grøn Vækst 2) betød, at der skulle igangsættes et udredningsarbejde – under ledelse afFinansministeriet og med deltagelse af bl.a. Miljøministeriet – som skulle undersøge, hvor-dan 10.000 af de 19.000 tons kvælstof i den første aftale (Grøn Vækst 1) kunne reduceres.Vandplanernes økonomi19. Miljøministeriet anslår, at omkostningerne til vandplanernes indsatser i 1. planperiodesamlet udgør ca. 2,2 mia. kr. Staten finansierer nogle af disse omkostninger, kommunerneen mindre del, mens EU-midler finansierer den overvejende del under Landdistriktsprogram-met.Hertil kommer anslåede anlægsomkostninger til indsatser omkring spildevand på op til 3,5mia. kr. – bl.a. til modernisering af renseanlæg – i perioden 2012-2015. En stor del af om-kostningerne fordeles på alle forbrugere via afgifter på vandafledning, mens der i fritliggen-de huse på landet vil være behov for private investeringer i renseanlæg, som typisk kosterop til 60.000 kr. pr. husstand. Ministeriet forventer, at de totale omkostninger til vandplaner-ne vil udgøre ca. 5,7 mia. kr. i perioden 2012-2015.

Formål20. 1. generation af vandplaner, som skulle have været vedtaget med udgangen af 2009, vilvære ca. 5 år forsinket, hvis de som forventet vedtages i efteråret 2014. Kommuner og inter-essenter har under forløbet udtrykt en del utilfredshed både i forhold til processen og i for-hold til vandplanernes indhold. Miljøministeriet er nu begyndt at forberede 2. generation afvandplaner, samtidig med at ministeriet skal gøre 1. generation af vandplaner færdige.21. Vandplanerne er en meget kompleks opgave, der berører mange mennesker og har sto-re økonomiske konsekvenser for stat, kommuner og borgere. Samtidig er det en opgave, somhar stor politisk bevågenhed i Folketinget, kommuner, regioner og hos berørte interesseor-ganisationer og borgere.22. Formålet med denne beretning er at vurdere, om Miljøministeriet har forberedt vandpla-nerne tilfredsstillende. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:Har Miljøministeriet planlagt og styret 1. generation af vandplaner med fokus på at sikre,at vandplanerne blev udarbejdet på et gennemsigtigt grundlag og til tiden?Har Miljøministeriet anvendt erfaringerne fra 1. generation af vandplaner i forberedelsenaf 2. generation?

Afgrænsning26. Undersøgelsen omhandler perioden 2007-2013. Miljøministeriet overtog opgaven medat forberede vandplanerne den 1. januar 2007, da strukturreformen trådte i kraft.For at vurdere ministeriets forberedelse af vandplanerne har undersøgelsen dog også ind-draget visse dele af det arbejde, der lå forud for 2007, herunder betydningen af amternes ba-sisanalyser. Endvidere har undersøgelsen omfattet den såkaldte PAM-rapport fra 2006 (Pro-jektgruppen for administrationsgrundlaget for miljømålsloven). Rapporten udgjorde førsteskridt til at etablere en ensartet administrationspraksis for miljøcentrene i perioden 2006-2007,og rapporten indeholdt en række anbefalinger til arbejdet med at forberede vandplanerne.27. Rigsrevisionens undersøgelse har ikke haft fokus på at vurdere, om Miljøministeriet vedforberedelsen af vandplanerne har overholdt de formelle krav i vandrammedirektivet og i mil-jømålsloven. Rigsrevisionen har heller ikke haft fokus på de retssager mod ministeriet, sombl.a. Landbrug & Fødevarer har anlagt på vegne af en række landmænd.Undersøgelsen omfatter derudover ikke arbejdet i Grøn Vækst-udvalgene og i Virkemiddel-udvalgene, men det indgår, hvilken betydning udvalgenes arbejde havde for forløbet og tids-planen for ministeriets forberedelse af vandplanerne. Undersøgelsen vil desuden ikke be-handle de økonomiske aspekter af vandplanerne, men alene den statslige forberedelse afvandplanerne.28. Bilag 1 indeholder en oversigt over de love og bekendtgørelser, der omtales i beretnin-gen. Bilag 2 indeholder en oversigt over vanddistrikter og 1. generation af vandplaner. Bilag3 indeholder en oversigt over det planlagte og faktiske forløb for udarbejdelse af 1. genera-tion af vandplaner. Bilag 4 indeholder en oversigt over de styregrupper, som var nedsat fra2007 til 2013. Bilag 5 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Rigsrevisionen finder, at Miljøministeriet ikke planlagde og styrede 1. generation afvandplaner med tilstrækkeligt fokus på, at vandplanerne blev udarbejdet på et gen-nemsigtigt grundlag og til tiden. Efter EU’s vandrammedirektiv skulle 1. generation afvandplaner være trådt i kraft i december 2009 og gælde for perioden 2010-2015. Fo-reløbig har Miljøministeriet brugt godt 7 år på at forberede vandplanerne, og 1. gene-ration af vandplaner vil være ca. 5 år forsinket, hvis de som forventet vedtages af Mil-jøministeriet i efteråret 2014. Kommunerne vil have ganske få måneder til at imple-mentere indsatserne fra vandplanerne, inden planperioden udløber i 2015. Konse-kvensen er, at vandplanerne ikke vil opnå fuld effekt i 1. planperiode, fordi flere kom-muner og vandselskaber ifølge kommunernes egne vurderinger ikke vil have den nød-vendige tid til at gennemføre indsatserne.Rigsrevisionen finder, at Miljøministeriet ikke har haft et tilstrækkeligt overblik overopgavens omfang og karakter samt ændringer i rammebetingelserne for at løse op-gaven. Miljøministeriets planproces tog afsæt i data for vandområderne, som ikke varopdateret, og i de vandområder, der var sat mål for i de tidligere amters regionplaner.Dette har medført, at Miljøministeriet i hele planprocessen havde et meget stort ar-bejde med at tilrette forslagene til vandplanerne, efter de havde været i høring. Sam-tidig pegede kommuner og interessenter i høringerne på en række faglige usikkerhe-der i vandplanerne, som betød, at Miljøministeriet efterfølgende valgte at nedsætteflere arbejdsgrupper for at imødekomme interessenterne, skabe større forståelse forvandplanernes indhold og på visse områder kvalificere det faglige grundlag, før 1. ge-neration af vandplaner kunne vedtages. Usikkerheden i det faglige grundlag, herun-der datagrundlaget, medførte samtidig, at flere indsatser udgik af vandplanerne, ogat andre er udsat til 2. og 3. planperiode.Rigsrevisionen finder, at Miljøministeriet undervurderede styringsbehovet i forhold tilopgavens organisatoriske og faglige kompleksitet. Undersøgelsen har vist, at Miljø-ministeriet ikke har haft en samlet plan for, hvordan ministeriet skulle håndtere opga-ven. Miljøministeriets decentrale enheder har i flere faser af planprocessen endvide-re været under et stort tidspres, og ansvarlige styregrupper har flere gange efterlystet overblik over sammenhængen mellem opgaver og resurser. Styregrupperne har ik-ke haft et tilstrækkeligt grundlag, der gav mulighed for bevidst at kunne styre opgavenpå resurser, tid og kvalitet og dermed også forholde sig aktivt, når forudsætninger forat løse opgaven blev ændret.

29. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:Miljøministeriet nedsatte arbejdsgruppen PAM (Projektgruppen for administrationsgrund-laget for miljømålsloven), der i 2006 udarbejdede et oplæg til at etablere en ensartet ad-ministrationspraksis for de kommende miljøcentre efter strukturreformen. Arbejdsgruppenvurderede, at det ville medføre en øget risiko for fejlagtige miljøinvesteringer eller mang-lende indsats at basere indsatsen i 1. planperiode på amternes basisanalyser. Det skyld-tes, at karakteriseringen af vandområderne i basisanalyserne var uensartet, og i nogle til-fælde ville dokumentationsgrundlaget for indsatserne ifølge arbejdsgruppen derfor væ-re usikkert eller spinkelt.Miljøministeriet vurderede alligevel, at basisanalyserne og de data, der var indsamlet gen-nem en årrække ved overvågningen af vandområderne, var tilstrækkelige til at indgå somgrundlag for indsatserne i vandplanerne i 1. planperiode. Ministeriet accepterede dermed,at karakteriseringen af og målsætningen for vandområderne var uensartet. Ministeriet an-vendte dermed basisanalyserne og regionplanerne som grundlag for vandplanerne.By- og Landskabsstyrelsen modtog i vandplanprocessen mange høringssvar med kor-rektioner til datagrundlaget for planerne. Det medførte et stort arbejde med efterfølgen-de at behandle høringssvar og tilrette vandplanerne. Korrektionerne skyldtes bl.a., at pla-nerne var baseret på uensartede data fra basisanalyserne, at data ikke var opdateret, ogat data på nogle områder var fejlbehæftet. Endvidere besluttede Miljøministeriet i 2011at ensrette særligt vandløbsindsatsen i de tidligere regionplaner. By- og Landskabssty-relsen og senere Naturstyrelsen måtte derfor også gennemgå vandområderne flere gan-ge for at ensarte, opdatere og kvalitetssikre datagrundlaget for vandplanerne.Vandrammedirektivet angiver, at vandplanerne i 1. planperiode skal være vedtaget se-nest den 22. december 2009. Vandplanerne vil, hvis de vedtages i efteråret 2014, væreca. 5 år forsinket. Europa-Kommissionen (herefter Kommissionen) tog i 2010 skridt til atindbringe Danmark for EU-Domstolen for at slå fast, at Danmark havde overtrådt Trakta-ten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) ved ikke at gennemføre direkti-vet inden den fastsatte frist. Miljøministeriet tog Kommissionens tilkendegivelse til efter-retning. Kommissionen trak dog sagen tilbage i 2012, efter at Danmark havde orienteretKommissionen om, at vandplanerne var blevet vedtaget og offentliggjort i december 2011.Herefter meddelte Danmark i december 2012, at vandplanerne var blevet annulleret afNatur- og Miljøklagenævnet, og at nye vandplaner forventedes vedtaget i maj 2014. Kom-missionen har efterfølgende besluttet at anlægge en ny sag mod Danmark ved EU-Dom-stolen på basis af artikel 258 i TEUF om traktatbud som følge af, at vandplanerne er ble-vet forsinket.

Amterne lavede basisanalyserne som første led i Danmarks gennemførelse af EU’s vand-rammedirektiv fra 2000. Målet med basisanalyserne var at tilvejebringe en vurdering af vand-miljøets tilstand og risiko for manglende målopfyldelse i 2015 på et ensartet grundlag i Eu-ropa.32. I Danmark var basisanalysen opdelt i 2 dele. 1. del kortlagde vandforekomsterne og be-skrev menneskeskabte påvirkninger, herunder de forureningskilder, som påvirker vandom-råderne. 1. del blev rapporteret til Kommissionen i 2005. 2. del vurderede risikoen for, atvandforekomsterne ikke ville kunne opnå de gældende regionplaners målsætninger inden2015. 2. del af basisanalysen blev rapporteret til Kommissionen i 2006.Basisanalyserne blev udarbejdet af de daværende amter, som var vanddistriktsmyndighedfør strukturreformen i 2007. Efter strukturreformen overtog Miljøministeriet vanddistriktsmyn-digheden og forberedelsen af vandplanerne.PAM-rapporten33. Miljøministeriet nedsatte i november 2005 PAM (Projektgruppen for administrationsgrund-laget for miljømålsloven). PAM blev nedsat som led i forberedelsen af strukturreformen ogmiljøcentrenes kommende forvaltning, herunder administrationen af miljømålsloven. PAMskulle udarbejde et administrationsgrundlag, der bl.a. skulle bidrage til at sikre en ensartetadministrationspraksis i miljøcentrene, og at de planlægningsopgaver, der skulle løses i for-bindelse med de kommende vand- og naturplaner, blev løst på et højt fagligt niveau.34. PAM fremlagde i efteråret 2006 en rapport, som bl.a. pegede på, at principperne for ba-sisanalyserne varierede fra amt til amt. Således brugte amterne forskellige kriterier, når deudpegede vandområder, hvor der skulle ske en indsats. De brugte også forskellige kriteriertil at vurdere, om vandområderne kunne opfylde målene. Dette kom bl.a. til udtryk på vand-løbsområdet, hvor der var stor forskel på omfanget af vandløb, som amterne havde fastsatmål for i regionplanerne. Rapporten nævnte også, at forskelle i detaljeringsgraden i amter-nes analyser ville blive afspejlet i miljøcentrenes fremadrettede analyser i forbindelse medforberedelsen af vandplanerne. Rapporten anbefalede derfor, at miljøcentrene med den vi-den, som forelå med basisanalyserne, foretog nogle gennemgribende justeringer, der kunnesikre en mere ensartet viden om vandområderne på tværs af amterne. Hvis det ikke skete,ville dokumentationsgrundlaget for indsatserne i 1. planperiode ifølge arbejdsgruppen væreforskelligt og i nogle tilfælde usikkert. Det kunne i sidste ende øge risikoen for fejlinvesterin-ger eller manglende indsats med den konsekvens, at Danmark ikke ville nå målsætningerne.35. Miljøministeriet forholdt sig til PAM-rapporten og vurderede, at viden fra basisanalyserneog den viden, amterne havde indsamlet ved at overvåge vandområderne, var tilstrækkelig tilat indgå som grundlag for vandplanerne i 1. planperiode. PAM-rapporten ændrede ikke påden beslutning, der var truffet i 2005, om at basere indsatserne i vandplanerne i 1. planpe-riode på det datagrundlag, der lå i basisanalyserne. Ministeriet skulle primært basere indsat-serne på amternes udpegning af vandområder, til trods for at principperne for udpegningenog de kriterier, som amterne havde anvendt for at vurdere risikoen for ikke at leve op til mil-jømålene, varierede. Samtidig skulle miljøcentrene inddrage de involverede parter tidligt iplanprocessen, særligt kommunerne, for at kvalificere grundlaget for vandplanerne. Miljøcen-trene ville herved tidligt i processen få overblik over udfordringernes karakter og sværheds-grad, og centrene kunne målrette arbejdet med vandplanerne mod de enkelte kommuner.Påvirkninger af vandmiljøetFor kystvande og søer er devæsentligste påvirkninger næ-ringsstoffer (kvælstof og fos-for). For vandløb er de mestbetydende påvirkninger fysiskeforhold – fx intensiv beskæringaf planter, reduceret vandføringog erosion – samt udledningeraf organisk stof og ammoniak.

Miljøministeriets plan for vandplanprocessen36. Den foreløbige proces for vandplanerne har været meget langstrakt. Rigsrevisionen harderfor gennemgået vandplanprocessen fra 2007 til 2013 for at afdække forsinkelserne, oghvordan kommunerne har oplevet, at Miljøministeriet inddrog dem i processen.37. Ifølge vandrammedirektivet skulle vandplanerne for 1. planperiode være vedtaget indenudgangen af 2009. Miljømålsloven fastsætter i overensstemmelse med direktivet, at vand-planerne skulle være vedtaget i december 2009. Fristen i vandrammedirektivet og miljømåls-loven var udgangspunktet for den overordnede tidsplan, som Miljøministeriet opstillede forvandplanprocessen. Bilag 3 indeholder en oversigt, som skitserer den oprindelige tidsplanog det faktiske forløb for planprocessen.Idéfasen38. Vandplanprocessen blev indledt i januar 2007 med miljøcentrenes planlægning af idé-fasen, hvilket var samtidig med, at strukturreformen trådte i kraft. Idéfasen var en offentlighøring og var en særlig dansk ordning, som lå ud over kravene til høringer i vandrammedi-rektivet. Høringen opfordrede kommuner, regioner, borgere og interesseorganisationer til atkomme med idéer og forslag til, hvordan de kommende vandplaner kunne sikre det danskevandmiljø.Miljøministeriets planlægning af idéfasen bestod i al væsentlighed i at forberede det mate-riale – herunder arbejdsprogrammet for planprocessen – ministeriet skulle udsende til kom-muner, regioner m.fl. Desuden skulle ministeriet forberede den høringsportal, hvor bidrage-ne kunne indrapporteres. Ministeriet gennemførte idéfasen som planlagt fra juni til decem-ber 2007.39. Miljøministeriet modtog ca. 2.500 bidrag fra en bred vifte af interessenter, fx kommuner,regioner, landbrugsorganisationer, miljøorganisationer og borgere. De påpegede bl.a., attidsplanen for udarbejdelse af vandplanerne var presset. Fx var fremdriften afhængig af, hvor-dan Kommissionen fortolkede regler om brug af undtagelsesbestemmelser. Nogle interes-senter opfordrede derfor til, at ministeriet udsatte processen. Ministeriet fastholdt imidlertid,at planforslagene skulle sendes i høring med udgangen af 2008, så vandplanerne kunne ved-tages med udgangen af 2009, som vandrammedirektivet foreskrev.40. Det indgik i Miljøministeriets planlægning, at der skulle udarbejdes en hvidbog som tilba-gemelding på idéfasen, hvor alle bidrag skulle kommenteres, og hvor det skulle begrundes,om et bidrag var indarbejdet eller ej. Ministeriet valgte på grund af tidspres og en prioriteringaf resurserne, at kommunerne alene skulle have en generel tilbagemelding på idéfasen. Her-udover var det op til de enkelte miljøcentre selv at beslutte, om de skulle melde tilbage tilkommunerne om konkrete forhold.41. Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse viser, at 63 % af kommunerne var ”ikke til-freds” eller ”mindre tilfreds” med tilbagemeldingen på deres bidrag i idéfasen, og at næstenhalvdelen af kommunerne ikke fik en tilbagemelding på bemærkningerne. Den manglendetilbagemelding betød ifølge kommunerne, at det var umuligt at vide, om eller hvordan bidra-gene indgik, når miljøcentrene udarbejdede udkastene til vandplaner.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at idéfasen var planlagt mindre hensigtsmæssigt, da man-ge kommuner savnede en tilbagemelding på deres bidrag og derfor ikke vidste, hvordan de-res bidrag indgik i den videre proces.Miljøcentrene udarbejder 1. planforslag til vandplaner42. Miljøcentrene gennemgik som en af de første opgaver de metoder, som amterne havdeanvendt i basisanalyserne til at identificere og udpege stærkt modificerede vandområder,hvor der gælder en lempet miljømålsætning for fysiske forhold. De stærkt modificerede vand-områder er områder, som i væsentlig grad har ændret karakter i forhold til dyre- og plante-liv som følge af menneskelig påvirkning, og hvor der vurderes at være uforholdsmæssigt sto-re omkostninger ved at opnå de generelle miljømål. Der er fx tale om havne eller vandløb,der bruges til afvanding, elproduktion eller kunstvanding. Der kan også været tale om rør-lagte vandløb i byer, hvor det af tekniske, kulturelle eller økonomiske årsager ikke er muligtat opnå naturlige fysiske forhold.

Vandområder fra regionpla-nerne til vandplanerneMiljøcentrene overførte devandområder, som amternehavde opstillet mål for i region-planerne, til vandplanerne. Deområder, som regionplanernemålsatte med A- eller B-mål-sætninger, blev som udgangs-punkt overført til vandplanernemed målsætningen ”høj tilstand”eller ”god tilstand” i vandram-medirektivet. Samtidig blev deområder, som i regionplanernehavde været målsat med lem-pede målsætninger (C-F-mål-sætninger), målsat med miljø-målet ”godt økologisk potentia-le” og ”god kemisk tilstand” ivandrammedirektivet. Miljøcen-trene udvalgte således primærtvandområder i vandplanerneud fra amternes vurderinger.Et kunstigt og stærkt modi-ficeret vandområdeer i vand-rammedirektivet beskrevet somet område, der som følge afmenneskelig påvirkning i væ-sentlig grad har ændret karak-ter i forhold til et naturligt dyre-og planteliv. For stærkt modifi-cerede vandområder gældermiljømålet ”godt økologisk po-tentiale”. Det betyder, at kravettil biologiske forhold (tilstede-værelse af planter og dyr) erlempet i forhold til, hvad dergælder for naturlige vandom-råder, mens kravene til selvevandkvaliteten er de sammesom for naturlige vandområder.

43. Formålet med miljøcentrenes gennemgang var at ensrette grundlaget for den senere ud-pegning af stærkt modificerede vandområder i vandplanerne. Gennemgangen skete, fordiamternes udpegning af stærkt modificerede vandområder i basisanalyserne havde væretmeget forskellig, så nogle amter havde udpeget væsentligt flere vandområder med lempetmålsætning end andre amter.Endvidere tilrettede Kort- og Matrikelstyrelsen teknisk de geografiske kort, så vandløbenefremstod ubrudte henover de tidligere amtsgrænser.44. By- og Landskabsstyrelsen, herunder miljøcentrene, udarbejdede derudover interne ret-ningslinjer for, hvordan de skulle udarbejde vandplanerne. Det gjaldt bl.a., hvilke virkemid-ler kommunerne skulle lægge til grund for indsatserne, hvordan indsatserne skulle fastsæt-tes, og hvordan undtagelsesbestemmelserne for miljømålene skulle anvendes. Det arbejdeblev bl.a. vanskeliggjort af, at Kommissionen var forsinket med at udmelde kriterier for, hvor-dan landene skulle fastlægge, om vandområder opfyldte miljømål, og hvordan de skulle an-vende undtagelsesbestemmelserne. Desuden var Virkemiddeludvalg I forsinket med et sam-let bud på brugen af omkostningseffektive virkemidler. Det forsinkede Miljøministeriet, derskulle fastlægge de overordnede rammer for vandplanerne, herunder bekendtgørelser ommiljømål og indsatsprogrammer, som de konkrete retningslinjer skulle tage afsæt i.45. Miljøcentrene havde ikke erfaring med opgaven fra tidligere, og de måtte afklare mangeprincipielle problemstillinger på et overordnet niveau, før de kunne gøre retningslinjerne fær-dige. Miljøcentrene udarbejdede derfor retningslinjerne sideløbende med, at selve arbejdetmed vandplanerne foregik. Det øgede ifølge Miljøministeriet risikoen for uensartet brug af me-toder, beregninger mv. Det gav dog ikke anledning til forsinkelser.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det var uhensigtsmæssigt, at processen med at udar-bejde retningslinjer skete, samtidig med at selve arbejdet med vandplanerne foregik, da detøgede risikoen for, at det faglige grundlag for vandplanerne blev uensartet.46. De første forslag til vandplaner forelå til tiden i september 2008 klar til teknisk høring ikommuner, regioner mv. Frem til september 2008 havde der været et betydeligt pres på mil-jøcentrene for at gøre udkastene færdige. En konsekvens af den sammenpressede procesvar, at centrene ikke indsamlede ny viden og dokumentation i form af dataindsamling ellerdialog med kommunerne. Centrene baserede alene forslagene på eksisterende viden, her-under data, som gik tilbage til perioden 2001-2004 og i nogle tilfælde endnu ældre data.47. I oktober 2008 nedsatte regeringen det første Grøn Vækst-udvalg (Grøn Vækst 1) og be-sluttede samtidig at udskyde den tekniske høring af vandplanerne til efter, at udvalget hav-de afsluttet sit arbejde.Grøn Vækst 1-aftalenafløstevandmiljøplan III og videreførteindsatsen om at reducere kvæl-stof og fosfor. Aftalen betød, atudledningen af kvælstof og fos-for skulle reduceres med hen-holdsvis 19.000 tons og 210tons. Endvidere betød aftalen,at Danmark skulle gennemførefysiske forbedringer i 7.300 kmvandløb.

En politisk aftale fra juni 2009 i forlængelse af Grøn Vækst 1 ændrede afgørende på målsæt-ningerne i vandplanerne og fik betydning for tidsplanen for vandplanerne. I den periode, hvorGrøn Vækst-udvalget arbejdede, og mens forhandlingerne foregik, var arbejdet i miljøcen-trene sat i stå. Den tekniske høring blev efter afslutningen af udvalgets arbejde fastsat til ok-tober 2009, og det betød, at vandplanerne var forsinket med ca. 1 år (jf. bilag 3).Miljøministeriet har oplyst, at den tekniske høring blev udskudt yderligere 2 måneder somfølge af drøftelser med KL om etablering af vådområder og som følge af kommunalvalget inovember 2009. Styrelsen gennemførte den tekniske høring fra januar 2010.Rigsrevisionens gennemgang har vist, at vandplanerne på det tidspunkt var ca. 14 måne-der forsinket. Forsinkelsen skyldtes især aftalen om Grøn Vækst, herunder de efterfølgen-de tilpasninger af vandplanforslagene, som aftalen medførte. Samtidig måtte høringen ud-sættes som følge af kommunalvalget og Miljøministeriets forhandlinger med KL.

49. Særligt på vandløbsområdet pegede kommunerne i høringssvarene på, at forslagene tilvandplaner indeholdt fejl og mangler. Kommunerne pegede på, at datagrundlaget ikke varopdateret. Datagrundlaget var i de første udkast i flere tilfælde baseret på data fra 2004 el-ler før, hvilket betød, at den angivne miljøtilstand i forslagene i flere tilfælde ikke længere vi-ste den rigtige miljøtilstand. Forsinkelserne af vandplanerne førte til, at Naturstyrelsen se-nere i 2011 fik mulighed for at opdatere datagrundlaget med nyere data fra perioden 2008-2010. Derudover pegede kommunerne på indsatser i planforslagene, som kommunerne for-ventede ikke ville medføre nogen nævneværdig effekt.50. Høringssvarene pegede endvidere på, at planforslagene indeholdt faktuelle fejl og mang-ler på grund af manglende kendskab til stedspecifikke forhold. Fx indeholdt planforslagenefjernelse af spærringer i vandløb, hvor der ingen spærring var. Rørlagte vandløb – som ka-rakteriseres som kunstige eller stærkt modificerede vandløb med lempede miljømål – var påkortbilaget angivet som naturlige vandløb. Derudover indeholdt planforslagene vandløb, somikke længere eksisterede, eller vandløb, som ikke var omfattet af regionplanerne, men nu varindeholdt i planforslagene. Boks 3 omtaler kortgrundlaget for udlægning af randzoner. Bok-sen viser et eksempel på nogle af de fejl, som var indeholdt i grundlaget for vandplanerne.

BOKS 3. KORTGRUNDLAG FOR UDLÆGNING AF RANDZONERDet fremgik af aftale om Grøn Vækst, at randzoner er et vigtigt instrument i vandplanerne, da 50.000ha randzoner er det virkemiddel, der bidrager med den største enkeltstående reduktion af kvælstofog fosfor til vandmiljøet.Fødevareministeriet udarbejdede som ressortansvarlig for randzoneloven et kompensationskort somgrundlag for udbetaling af kompensation til de landmænd, der skulle udlægge randzoner. Kompensa-tionskortet indeholder alle vandløb og søer, mens vandplanerne kun indeholder en mindre del heraf.I forbindelse med offentliggørelsen af kompensationskortet modtog Fødevareministeriet ca. 23.000ændringsanmodninger til kortet fra ca. 5.000 landmænd. Det svarer til ca. 6 % af de samlede vand-løb. Heraf blev ca. 20.000 anmodninger taget til efterretning.

51. Den tekniske høring viste videre, at vandplanernes datagrundlag også var fejlbehæftetpå spildevandsområdet. Kommunerne skulle bl.a. forbedre rensningen af spildevand for denspredte bebyggelse i det åbne land (gårde, private boliger mv.). By- og Landskabsstyrelsenmåtte imidlertid konstatere, at der var en betydelig usikkerhed knyttet til kommunernes opgø-relser af ejendomme, som indsatsen omkring spildevand var baseret på. Usikkerheden skyld-tes, at kommunerne manglede at opdatere Bygnings- og Boligregistret (BBR). Det var der-for vanskeligt for styrelsen præcist at opgøre den nødvendige indsats for at rense spildevandi det åbne land.52. Høringssvarene pegede også mere generelt på, at amterne havde opstillet uensartedemål for vandområderne i regionplanerne. I nogle egne af landet havde amterne opstillet målfor langt flere vandområder end i andre egne af landet. Samtidig var der i nogle egne af lan-det opstillet mål for flere vandområder med lempet målsætning, som skulle opfylde mindrestrenge miljømål. Forskellene kunne især føres tilbage til amternes målsætning af vandløbi regionplanerne. De afspejlede igen forskelle i amternes arbejde med at kortlægge og fast-lægge målsætninger for vandløbene.Rigsrevisionens gennemgang har vist, at den tekniske høring viste, at vandplanernes data-grundlag ikke var opdateret og var fejlbehæftet. Arbejdet med at indarbejde høringssvar for-sinkede yderligere vandplanerne med ca. 3 måneder.Grøn Vækst 2-aftalenændre-de bl.a. på den aftale, der varindgået i juni 2009 i forhold tilreduktionen af kvælstof. Afta-len betød, at Miljøministerietskulle igangsætte et udred-ningsarbejde, der skulle under-søge, hvordan 10.000 af de19.000 tons kvælstof i den tid-ligere aftale kunne reducerespå anden vis. Reduktionenskonsekvenser for beskæftigel-se og udvikling i visse egne aflandet skulle i den forbindelseundersøges.

53. I april 2010 blev der indgået endnu en politisk aftale om grøn vækst (Grøn Vækst 2). Af-talen fastlagde bl.a. de virkemidler, der skulle anvendes for at opnå god miljøtilstand. End-videre fastlagde aftalen den økonomi, der skulle finansiere indsatserne.54. Fra juni til september 2010 havde aftalepartierne en omfattende dialog om vandplanerne.Vandplanerne blev på den baggrund sendt i offentlig høring i perioden oktober 2010 - april2011, ca. 21 måneder senere end den oprindelige plan.Den offentlige høring55. Naturstyrelsen modtog ca. 5.000 høringssvar fra myndigheder, organisationer, lodseje-re og borgere, hvoraf ca. halvdelen vedrørte vandløbsindsatsen.I høringen fremførte især landbrugets organisationer kritik af, at indsatsniveauet var for højt,herunder at ikke flere vandløb var udpeget som stærkt modificeret. De stillede endviderespørgsmål ved konsekvenserne, når man ændrede vedligeholdelsen af vandløbene, bl.a. omdet kunne ændre afvandingsforhold på markerne. Arbejdet med at indarbejde høringssvarførte til yderligere forsinkelse af vandplanerne med 3 måneder.56. Arbejdet med høringssvarene førte til, at Naturstyrelsen i december 2011 udsendte etomfattende høringsnotat til kommuner mv. på baggrund af de ca. 5.000 høringssvar. Dettevar ca. 7 måneder efter afslutningen af den offentlige høring.Rigsrevisionens gennemgang har vist, at vandplanerne efter den offentlige høring og indar-bejdelse af høringssvar var ca. 24 måneder forsinket. Forsinkelsen skyldtes dels aftalen omGrøn Vækst 1, dels et omfattende arbejde med at indarbejde høringssvar fra kommuner mv.efter den tekniske og offentlige høring.57. Miljøministeriet evaluerede i 2012 inddragelsen af interessenter ved forberedelsen af deførste vandplaner. Det fremgik af evalueringen, at inddragelsen blev anset som velafvikletpå væsentlige områder, særligt set i lyset af forskellene i kommunernes, organisationernesog borgernes interesse i vandplanerne og interessenternes resurser til at vurdere planudkas-tene og set i forhold til vandplanernes betydelige kompleksitet, som gjorde det vanskeligt atvurdere indholdet af planforslagene.

58. Miljøministeriet har oplyst, at interessenterne på trods heraf formodentlig ikke ser inddra-gelsen som tilstrækkelig, fordi interessenterne ikke mener, at de har haft indflydelse på dehelt centrale spørgsmål i vandplanlægningen, dvs. fastsættelsen af miljømålene, indsatsni-veauet og virkemidlerne. Arbejdet i VMU II og Grøn Vækst foregik uden at inddrage interes-senterne. Dermed var de overordnede rammer for vandplanlægningen ikke til afgørende di-skussion med interessenterne. Interessenterne kan ifølge ministeriet derfor have oplevet,at deres mere overordnede input til planlægningen ikke blev hørt i tilstrækkelig grad, da deafgørende beslutninger blev truffet. Dette har ifølge ministeriet medført, at der også har væ-ret begrænset gennemsigtighed for offentligheden med hensyn til den endelige fastlæggel-se af vandplanernes indsatser.59. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at kommunerne fandt vandplanprocessen utilfredsstil-lende, både før og efter den centrale fastsættelse af miljømål, indsatsniveau og virkemidler.Kommunerne fandt det fx utilfredsstillende, at Miljøministeriet ikke gav kommunerne en til-bagemelding på deres bidrag i idéfasen, jf. pkt. 41. Endvidere var det ikke gennemskueligtfor kommunerne, hvorfor de ikke kunne genfinde deres bemærkninger fra den tekniske hø-ring i de planer, som blev udsendt i den offentlige høring. Disse forhold peger på, at proces-sen ikke var gennemsigtig for kommunerne.Supplerende høring, vedtagelse og annullering af vandplaner60. På grund af de omfattende ændringer til planforslagene vurderede Miljøministeriet, at ensupplerende høring hos berørte borgere var nødvendig. Ministeriet gennemførte på den bag-grund en høring på 8 dage fra den 3. til den 10. december 2011.61. Der kom med den supplerende høring godt 1.600 høringssvar fra berørte borgere, land-mænd mv. Heraf førte 82 høringssvar til ændringer i planforslagene i forhold til udpegningaf vandløb til indsats, målsætning og selve vandløbsindsatsen. Indarbejdelsen af hørings-svar førte til, at vandplanerne blev vedtaget i december 2011 – 24 måneder efter den oprin-delige tidsplan.62. Efter vedtagelsen besluttede Naturstyrelsen i oktober 2012 at iværksatte et arbejde omudpegningen af naturlige vandløb i vandplanerne. Forklaringen på, at styrelsen gennemgikvandløbene endnu en gang, var, at der som opfølgning på randzoneloven var blevet udar-bejdet en detaljeret instruks til gennemgang af de vandløb, som ikke var omfattet af vand-planerne. For at sikre ens tilgang i udpegningen af kunstige og naturlige vandløb uden for oginden for vandplanerne valgte styrelsen i 2012 at foretage en fornyet gennemgang af vand-planernes vandløb ud fra den nye instruks.63. Naturstyrelsens gennemgang viste, at ca. 1.400 km ud af de 22.000 km vandløb, der hid-til havde været klassificeret som naturlige, efter de nye retningslinjer skulle karakteriseressom kunstige, mens ca. 310 km, som hidtil havde været klassificeret som kunstige, skulle ka-rakteriseres som naturlige. Det betød, at indsatsen skulle bortfalde på ca. 400 km ud af de7.300 km vandløb, som styrelsen havde sendt i offentlig høring.Miljøministeriet har oplyst, at det er ministeriets opfattelse, at vandplanerne er en proces medløbende forbedringer af vidensgrundlaget, og at der også fremadrettet vil være brug for ju-steringer af grundlaget. Naturstyrelsen mener, at retningslinjerne har været af en tilstrække-lig kvalitet i forhold til det vidensgrundlag, der forelå, da planerne blev udarbejdet.64. Rigsrevisionen kan konstatere, at kommuner mv. havde mange væsentlige bemærknin-ger til planforslagene, der blev sendt i høring på baggrund af, at forslagene indeholdt fejl, atdatagrundlaget ikke var opdateret, og at nogle interessenter mente, at plangrundlaget på fle-re områder skulle kvalificeres.

65. Efter at vandplanerne havde været gældende i ca. 1 år, erklærede Natur- og Miljøklage-nævnet den 6. december 2012 vandplanerne for ugyldige. Det skete, efter at flere landmændhavde indgivet klager til nævnet. Nævnet erklærede vandplanerne for ugyldige som følge afen for kort høringsfrist på 8 dage i den supplerende høring af vandplanerne i december 2011.Fristen havde efter nævnets vurdering ikke givet de høringsberettigede en rimelig mulighedfor at afgive høringssvar.66. Herefter fortsatte Naturstyrelsen arbejdet med at rette fejl og justere i forslagene til vand-planer. Planforslagene blev sendt i en ny teknisk høring og en ny offentlig høring, som blevafsluttet i december 2013. Det skete bl.a., fordi Kammeradvokaten vurderede, at ændringer-ne var så omfattende, at der reelt forelå nye planforslag.Administrationsgrundlaget for tilladelser til vandindvinding67. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der har været usikkerhed i kommuner, vand-forsyningsselskaber, hos landmænd mv., bl.a. på grund af forsinkelserne i planprocessenvedrørende tilladelser til vandindvinding.Vandplanerne indeholder retningslinjer for bl.a. indvinding af vand. Men forsinkelserne forvandplanerne har generelt forlænget usikkerheden om administrationsgrundlaget og dermedom retstilstanden for vandselskabernes fremtidige vandindvinding og landmændenes indvin-ding til markvanding. I henhold til det gældende landsplandirektiv kan tilladelser til vandsel-skabernes vandindvinding gives af kommunen og gælde i op til 30 år, mens indvindingstilla-delser til markvanding kan gælde i op til 15 år.68. Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse har vist, at mange kommuner som følge afusikkerheden på området er gået over til at give administrative forlængelser af tilladelser –for nogens vedkommende ned til 1 år. Fornyelsen af tilladelser til markvanding har ikke kun-net forlænges ud over 2015, hvilket har medført, at berørte landmænd ikke har kunnet få af-klaret, om de kunne fortsætte med markvanding efter dette tidspunkt. De har derfor ikke kun-net foretage nye langsigtede investeringer, men har valgt at fortsætte med deres eksisteren-de anlæg. Vandselskaberne har som landmændene kunnet fortsætte driften frem til udgan-gen af 2015, men for vandselskaberne har det ligeledes medført usikkerhed i forhold til lang-sigtede investeringer.69. Spørgeskemaundersøgelsen har også vist, at der er tilfælde, hvor kommunerne har ud-stedt påbud om rensning af spildevand og gennemført indsatser, som efterfølgende er ble-vet ændret som følge af nye og ændrede forslag til indsatser i senere udkast til vandplaner.Kommunerne oplevede disse ændringer som problematiske, da kommunerne havde brugtresurser på at planlægge rensning af spildevand, ombygning og kloakering i de udvalgte om-råder.

EU’s initiativer over for Danmark71. Vandplanerne vil – hvis de som forventet vedtages ultimo 2014 – være ca. 5 år forsinket.Flere kommuner peger på, at de ikke vil få den nødvendige tid til at gennemføre indsatser-ne, før 1. planperiode udløber i 2015. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der derfor er enrisiko for, at målet om god tilstand i de vandområder, som er indeholdt i 1. generation af vand-planerne, ikke vil kunne nås inden udgangen af 2015.72. Kommissionen sendte i juni 2010 en åbningsskrivelse til Danmark for overtrædelse afvandrammedirektivets frister for vedtagelse af vandplanerne og for ikke at have sendt kopi-er af vandplanerne til Kommissionen senest 3 måneder efter vedtagelsen. Danmark erkend-te i sit svar fra oktober 2010, at direktivets frister ikke var blevet overholdt. Kommissionensendte herefter senere i oktober 2010 en begrundet udtalelse, hvori Kommissionen konklu-derede, at Danmark ikke havde overholdt direktivets frister. En begrundet udtalelse er detførste administrative skridt, som Kommissionen skal foretage, for at kunne anlægge et søgs-mål for traktatbrud mod Danmark i henhold til artikel 258 i Traktaten om Den EuropæiskeUnions Funktionsmåde (TEUF). Danmark orienterede i december 2010 Kommissionen om,at vandplanerne ville blive vedtaget i september 2011. Kommissionen fandt ikke tempoet iDanmarks opfyldelse af direktivet tilfredsstillende og lagde derfor sag an mod Danmark vedEU-Domstolen (C-323/11) i juni 2011. Sagen blev dog hævet ved Domstolens præsidentskendelse af 29. marts 2012, idet Kommissionen trak sagen tilbage, efter at Danmark havdeorienteret Kommissionen om, at vandplanerne var blevet vedtaget og offentliggjort i decem-ber 2011. Det blev samtidig bestemt, at Danmark skulle betale sagens omkostninger.73. Danmark meddelte Kommissionen i december 2012, at vandplanerne var blevet annul-leret af Natur- og Miljøklagenævnet, og at nye vandplaner forventedes vedtaget i maj 2014.På den baggrund sendte Kommissionen i oktober 2013 en supplerende begrundet udtalel-se til Danmark, hvori Kommissionen fastholdt Danmarks manglende implementering af di-rektivets bestemmelser om frister for vedtagelse af vandplaner og manglende orientering afKommissionen om vandplanernes vedtagelse.

74. Kommissionen besluttede på et møde den 20. februar 2014 at indbringe Danmark forEU-Domstolen som følge af, at vandplanerne er blevet forsinket. Det fremgår af EU-trakta-ten, at Kommissionen kan nedlægge påstand om en bøde, når Kommissionen finder, at enmedlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at gennemføre et EU-direktiv. I disse tilfæl-de kan Kommissionen angive størrelsen af det faste beløb og/eller den tvangsbøde, somKommissionen finder passende, at den pågældende stat betaler.Miljøministeriet har oplyst, at Kommissionen i de begrundede udtalelser ikke har tilkendegi-vet en intention om at ville nedlægge påstand om bøder og derfor nu er afskåret fra at inklu-dere bøder i en eventuel stævning, medmindre Kommissionen inden indgivelse af stævnin-gen sender en supplerende begrundet udtalelse, hvori en påstand om bøder gøres gælden-de.Rigsrevisionen har konstateret, at de foreliggende begrundede udtalelser ikke indeholder på-stande om bøder. Kommissionen har endnu ikke indgivet en stævning i sagen, og der ver-serer derfor endnu ikke en formel sag ved EU-Domstolen, hvor påstande mv. er kendt.75. Kommissionen anførte i sin seneste opgørelse fra 20. september 2013 over den samle-de fremdrift for EU-landenes implementering af vandrammedirektivet, at 4 lande endnu ikkehavde indsendt alle vandplaner. Det drejer sig om Portugal (mangler 1 vandplan), Spanien(mangler 14 ud af 25 vandplaner), Grækenland (mangler 8 ud af 14 vandplaner) og Danmark(mangler 23 ud af 23 vandplaner).Kommissionen har fremsendt 3 rapporter til Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd omEU-landenes gennemførelse af vandrammedirektivet. I den seneste rapport fra november2011 vurderede Kommissionen i den landespecifikke rapport om Danmarks gennemførelseaf direktivet bl.a., at ”hvisvandrammedirektivets trin for planlægning af vanddistrikter følges,vil vandforvaltning blive baseret på en bedre forståelse af de væsentligste risici og belast-ninger i et vandområde. Dette vil resultere i omkostningseffektive tiltag, som kan sikre en bæ-redygtig forsyning af vand til mennesker, virksomheder og natur”.

I forbindelse med høringerne af vandplanerne blev der stillet spørgsmål ved det fagligegrundlag for vandplanerne. Sammen med et generelt ønske fra interessenterne om at op-nå indflydelse på indsatserne i vandplanerne og deres gennemførelsestakt, resulterededette i, at Miljøministeriet besluttede at nedsætte en række arbejdsgrupper. De skulle bl.a.tilvejebringe en bedre fælles forståelse af grundlaget for vandplanerne og kvalificere detfaglige grundlag, før de endelige vandplaner kunne vedtages.Arbejdet i arbejdsgrupperne, behandlingen af høringssvar og opdateringen af data førtetil, at Miljøministeriet besluttede, at en del indsatser i vandplanerne blev udsat til 2. og 3.planperiode eller udgik af vandplanerne. Det skete bl.a. på spildevandsområdet, hvor fle-re indsatser kunne udsættes til 2. og 3. planperiode.På vandindvindingsområdet blev indsatsen for reduktion af vandindvinding til markvan-ding taget ud af vandplanerne inden den offentlige høring, fordi der manglede viden omeffekt og konsekvenser af ændret markvanding. På vandløbsområdet udgik 5.600 kmvandløb af vandplanerne, og de vandløb, hvor der skulle gennemføres en indsats, blevnedjusteret fra 7.300 km til 5.300 km.

BOKS 6. DE 9 FAGLIGE ARBEJDSGRUPPERSørestaurering:Gruppen skulle kvalificere det faglige grundlag, herunder vurdere, om der er behovfor at revidere indsatsen på baggrund af ny viden om restaureringsmetoderne.Spildevand:Gruppen skulle kvalificere det faglige grundlag og vurdere gennemførelsestakten af ind-satsen.Vandindvinding til markvanding:Gruppen skulle skabe et bedre grundlag for en stillingtagen til ensupplerende indsats i vandplanerne i 2. planperiode.Vandindvinding i hovedstadsregionen:Gruppen skulle skabe et klart, entydigt og holdbart admi-nistrationsgrundlag for kommunerne.Ålegræsværktøjet:Gruppen skulle vurdere anvendelse af ålegræs som indikator for den økologisketilstand og fastlægge indsatsbehovet for kvælstof i det marine miljø.Havne:Gruppen skulle forbedre forståelsen af vandplanernes retningslinjer og redegøre for havneog sejladsrelaterede aktiviteter mv.Miljøfarlige forurenende stoffer:Gruppen skulle forbedre vidensgrundlaget for vandplanernes ind-sats relateret til miljøfarlige forurenende stoffer.Baseline:Gruppen skulle skabe grundlaget for at vurdere effekten af den baselinestørrelse, der skulleindgå i vandplanerne. Baseline udtrykker en fremskrivning af tilstanden i kystvande, søer, vandløb,fjorde og grundvand til 2015, idet der indregnes effekten af allerede besluttede eller vedtagne tiltag.Vandløb:Gruppen skulle sikre, at karakteriseringen af vandløb i vandplanerne ville ligge inden forrammerne af EU’s retningslinjer.

79. Miljøministeriet har oplyst, at arbejdsgrupperne skulle skabe åbenhed om og forståelsefor grundlaget for indsatserne i vandplanerne. De skulle også kvalificere plangrundlaget yder-ligere – i videst muligt omfang i enighed med interessenterne.I arbejdsgrupperne deltog fagfolk fra By- og Landskabsstyrelsen – senere Naturstyrelsen –og eksterne repræsentanter, bl.a. fra KL og kommunerne. Arbejdsgrupperne afgav deresrapporter i løbet af 2011.80. Miljøministeriet nedsatte bl.a. en arbejdsgruppe, der skulle beskrive en teknisk gennem-førlig metode, som miljøcentrene kunne bruge til at beregne, hvordan det påvirker vandløb,når landmænd indvinder vand til at vande marker med. Arbejdsgruppen skulle beskrive denviden, der var nødvendig for at kunne beregne et kvalificeret behov for indsats i 2. planpe-riode 2016-2021. Arbejdsgruppen konkluderede, at de ikke kunne levere en teknisk gennem-førlig beregningsmodel, da der ikke var tilgængelige metoder, der var egnet til vandplanerne.

En anden arbejdsgruppe skulle arbejde med spildevandsindsatsen. De planforslag, som Mil-jøministeriet havde sendt i høring, lagde op til en indsats i forhold til den spredte bebyggel-se i det åbne land, dvs. for ejendomme beliggende uden for byerne. Da nogle kommuner ihøringen havde angivet, at de ville have vanskeligt ved at gennemføre den indsats, der låforud for vandplanerne, og den indsats, der lå i vandplanerne, i 1. planperiode, opstillede ar-bejdsgruppen forskellige tidsmæssige scenarier for gennemførelsen af indsatserne. Ministe-riet besluttede herefter på baggrund af høringen og de opstillede scenarier fra arbejdsgrup-pen, at indsatsen skulle gennemføres over en længere periode end det, der var lagt op til idet oprindelige planforslag.81. Arbejdet i arbejdsgrupperne foregik sideløbende med den offentlige høring af vandpla-nerne. Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse har vist, at kommunerne bl.a. fandt detproblematisk, at arbejdsgruppernes arbejde ikke var gjort færdigt og indarbejdet i de udsend-te forslag til vandplaner. Det skyldtes, at arbejdsgruppernes resultater ændrede vandplaner-ne, og at kommunerne i løbet af høringen ikke kunne vide, hvilken betydning resultaterneville få for vandplanerne. Kommunerne havde dermed ikke mulighed for at inddrage resulta-terne i den offentlige høring. Kommunerne fandt derfor timingen af arbejdet i arbejdsgrup-perne stærkt utilfredsstillende i forhold til tidspunktet for den offentlige høring.

82. Miljøministeriet udsendte i december 2010 – 2 måneder inde i den offentlige høring – etforståelsesnotat, som forklarede processen for arbejdet med vandplanerne, herunder be-handlingen af kommunernes bemærkninger til planerne og formålet med nedsættelsen af ar-bejdsgrupperne. Desuden holdt ministeriet i januar 2011 en konference i samarbejde medKL og KTC (Kommunalteknisk Chefforening). Formålet var at orientere om forløbet omkringvandplanerne.83. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det har været vanskeligt for kommunerne at forhol-de sig fagligt til de vandplaner, som blev udsendt i offentlig høring i 2010. Dette på baggrundaf, at forståelsesnotatet blev udsendt 2 måneder inde i den offentlige høring, og at konferen-cen blev afholdt midt i den offentlige høring.Ændringer i vandplanerne84. Miljøministeriet havde taget grundvandsindsatsen ud af vandplanerne tidligt i processen.Det skyldtes primært, at amterne havde kortlagt grundvandsresurserne uensartet. Ministe-riet ændrede derudover på andre elementer af vandplanerne efter høringerne og arbejds-gruppernes arbejde.85. Som følge af Miljøministeriets beslutning om at ensarte udpegningen af vandløb i vand-planerne i 2011 udgik bl.a. ca. 5.600 km vandløb af vandplanerne, hvilket medførte, at allevandløb, som havde indgået i regionplanerne med en lempet målsætning, og som samtidigikke havde målopfyldelse, skulle udgå af vandplanerne. Som følge af høringssvar, ensretnin-gen og nye data blev vandløb, hvor kommunerne skulle gennemføre en indsats i 1. planpe-riode, reduceret fra 7.300 km til 5.200 km. Det svarede til en ændring på ca. 25 %.

86. Miljøministeriet reducerede derudover spildevandsindsatsen med næsten 50 % for ejen-domme i det åbne land, med 75 % for regnvandsbassiner til overløb og med 90 % for min-dre renseanlæg i 1. planperiode. Det skete som følge af høringssvar, opdatering af data ogarbejdsgruppens opstilling af scenarier for gennemførelsestakten af indsatsen i 1. planperio-de. Ministeriet gav kommunerne mulighed for at udskyde resten af indsatsen til 2. og 3. plan-periode ved at bruge bestemmelser om undtagelser. Der var tale om en udskydelse af ind-satserne efter kommunalt ønske for at give kommunerne bedre tid til at gennemføre indsat-serne. Ministeriet har oplyst, at det netop var formålet med høringen at få indspil fra kommu-nerne om indfasningen af spildevandsindsatsen.87. Miljøministeriet reducerede endvidere indsatsen omkring indvinding af vand fra 424 kmtil 22 km vandløb. For 114 km vandløb udsatte ministeriet indsatsen, fordi høringerne viste,at fysiske og kemiske forhold ikke var opfyldt. Ministeriet udsatte derfor indsatsen for tilstræk-kelig vandføring, indtil forholdene var opfyldt. For 288 km vandløb udgik indsatsen af 1. ge-neration af vandplaner på grund af den usikkerhed, der var forbundet med at beregne, hvor-dan vandindvinding påvirkede vandløb.88. Rigsrevisionens gennemgang har vist, at Miljøministeriet nedsatte en række arbejdsgrup-per, fordi det faglige grundlag for vandplanerne skulle kvalificeres og for at imødekomme in-teressenternes ønsker om at få indsigt i plangrundlaget. Dette førte – sammen med resulta-tet af behandlingen af høringssvarene – til nedjusteringer og udskydelser af indsatser i vand-planerne. Kvalificeringen af det faglige grundlag skete sideløbende med den offentlige hø-ring, og det medførte usikkerhed i kommunerne om planforslagene. Det er Rigsrevisionensopfattelse, at det havde været hensigtsmæssigt, hvis væsentlige faglige spørgsmål, somkunne få betydning for kommunernes høringssvar, i højere grad havde været afklaret, indenministeriet sendte vandplanerne i høring.

89. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:Styringen af processen af vandplaner har siden 2007 været centreret omkring skiftendestyregrupper, som har haft det samlede ansvar for at styre, koordinere og sikre fremdriftog faglig kvalitet i vandplanerne. Der har foruden styregrupperne været oprettet under-grupper, men fordelingen af ansvar og kompetence mellem styre- og undergrupper harikke været tilstrækkelig klar.Miljøcentrene, som i praksis udarbejdede vandplanerne, var i flere faser af planproces-sen under et meget stort tidspres. Enkeltpersoner i de ansvarlige styregrupper pegedeflere gange på resursesituationen som en mulig risiko, men styregrupperne havde ikkeet samlet styringsgrundlag, der gav mulighed for bevidst at kunne styre opgaven på re-surser, tid og kvalitet. Dermed kunne grupperne heller ikke forholde sig aktivt til ramme-betingelserne for opgaven, når disse ændrede sig.Naturstyrelsen manglede it-værktøjer, hvilket medførte mange manuelle opdateringer afdata, og det gav et omfattende arbejde med at koordinere og sikre kvaliteten af data. Det-te var resursekrævende.

Organisering af styringen af planprocessen90. Rigsrevisionen har gennemgået, hvordan Naturstyrelsen organiserede planprocessen,for at vurdere, om organiseringen har sikret et klart ansvar for at styre de forskellige dele afplanprocessen.91. Det overordnede ansvar og den overordnede styring for vandplanerne har i hele plan-processen påhvilet Miljøministeriets koncernledelse (KCL), jf. bilag 4, som viser organise-ringen af vandplanprocessen. Underliggende styregrupper og ansvarlige styrelser har løben-de rapporteret til departementets koncernledelse om fremdriften i vandplanerne, og KCL harigen haft ansvaret for løbende at rapportere til ministeren. KCL er en tværgående enhed,som omfatter repræsentanter fra Miljøministeriet og styrelsescheferne fra Miljøstyrelsen,Skov- og Naturstyrelsen og By- og Landskabsstyrelsen – den senere Naturstyrelse. KCL harløbende afholdt møder, hvor ledelsen har drøftet vandplanerne og fremdriften i planproces-sen.92. Miljøministeriet nedsatte forskellige styregrupper til at varetage den overordnede koordi-neringsopgave i de styrelser, som har haft ansvaret for vandplanerne, jf. bilag 4, som viserstyregrupperne i perioden 2007-2014. Styregrupperne har haft ansvaret for at sikre fremdrift,koordinering og den nødvendige faglige kvalitet i vandplanerne. Styregrupperne bestod tilat begynde med af styrelseschefer og centerdirektørerne fra de enkelte miljøcentre. Sene-re, da Naturstyrelsen blev oprettet, bestod styregruppen af vicedirektøren i Naturstyrelsenog chefer fra Naturstyrelsens centrale og decentrale enheder. Styregrupperne har typisk af-holdt månedlige møder, dog har styregrupperne i nogle perioder afholdt 2 månedlige møder.93. I 2007 nedsatte Miljøministeriet 2 understyregrupper, som havde ansvaret for at styreog organisere arbejdet med de bekendtgørelser, som ministeriet skulle udarbejde i medføraf miljømålsloven om bl.a. fastsættelse af miljømål og indsatsprogrammer i vandplanerne, jf.bilag 4, som viser understyregrupperne. Endvidere var nedsat en understyregruppe, somskulle organisere idéfasen, gennemføre den første harmonisering af amternes basisanaly-ser og udarbejde en oversigt over kommunale vandforvaltningsmæssige opgaver som led ivandplanerne. I 2009 nedsatte ministeriet den såkaldte ROMA-styregruppe til at sikre, at Na-turstyrelsen tilpassede vandplanerne inden for rammerne af den første politiske aftale omgrøn vækst frem mod den tekniske høring. Gruppen havde til ansvar at styre og organisereindarbejdelsen af høringssvar efter den tekniske høring.94. Herudover har der været nedsat en række faglige netværk på tværs af miljøcentrene ogde decentrale enheder i Naturstyrelsen. De skulle koordinere arbejdet med vandplanerne ogsikre, at miljøcentrene udarbejdede vandplanerne ud fra samme metoder og beregningsmo-deller, og at de baserede planerne på samme datagrundlag.I slutningen af oktober 2012 oprettede Miljøministeriet en politisk-strategisk styregruppe. Sty-regruppen blev primært oprettet med det formål at styrke koordineringen til ministeren og detpolitiske niveau, herunder at sikre, at processen og vandplanerne afspejlede ministerens ogpolitiske ønsker med vandplanerne.95. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det styringsmæssige ansvar ikke har været klart af-grænset mellem de overordnede og underordnede styregrupper i perioden 2007-2010. Så-ledes fik de underliggende styregrupper ansvaret for styringen af en række delprocesser ivandplanprocessen, men uden at undergruppernes kompetence og ansvar blev nærmere af-grænset fra de overordnede styregruppers ansvar.

Naturstyrelsens styring af resurser og opgaver96. Rigsrevisionen har gennemgået Naturstyrelsens resurse- og opgavestyring for at vurde-re, om styrelsen har haft de nødvendige styringsredskaber i form af resurseoversigter, pla-ner og værktøjer til at vurdere risici i planprocessen.97. Rigsrevisionens gennemgang har vist, at miljøcentrene var under et stort tidspres i pe-rioden op til færdiggørelsen af 1. planforslag i begyndelsen af 2010 og i perioderne efter hø-ringerne. Her skulle centrene indarbejde kommunernes, organisationernes og de private bor-geres bemærkninger i planforslagene.98. Rigsrevisionens gennemgang af referater fra møderne i styregrupperne har vist, at sty-regrupperne var opmærksomme på, at miljøcentrene var under et stort tidspres. På flere mø-der udtrykte medlemmer bekymring for, hvordan planarbejdet skred frem, og én styregrup-pen efterspurgte et overblik over, hvordan miljøcentrene havde allokeret resurser til arbej-det med vandplanerne. Styregruppen mente, at resurseallokering kunne være en årsag til,at arbejdet var forsinket.99. Rigsrevisionens gennemgang har vist, at By- og Landskabsstyrelsen og senere Natursty-relsen ikke fremlagde resursetal for styregrupperne. Dermed fik de ikke mulighed for at ska-be overblik over og tage stilling til, om der var afsat nok resurser til planarbejdet.Rigsrevisionen er opmærksom på, at det kunne være svært at vurdere resursesituationen tilplanarbejdet, når Miljøministeriet ikke tidligere havde gennemført en identisk opgave. PAM-rapporten skønnede et forventet resurseforbrug til vandplanarbejdet, men det var behæftetmed usikkerhed. PAM kendte ikke i 2006 det præcise indhold i arbejdet, ligesom PAM-rap-porten var et tidligt oplæg til at sikre en ensartet administrationspraksis i miljøcentrene. Mi-nisteriet har oplyst, at ministeriet samtidig anså resursespørgsmålet som et ansvar for de en-kelte centerchefer i miljøcentrene i overensstemmelse med den daværende delegationsbe-kendtgørelse.100. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de skiftende styregrupper ikke havde et tilstræk-keligt grundlag for at vurdere, om der var afsat tilstrækkelige resurser til planarbejdet. Deskiftende styregrupper var den fælles koordinerende enhed med ansvar for fremdrift og kva-litet i vandplanerne. I den sammenhæng pegede styregruppen på resurser som en muligrisikofaktor.101. Miljøministeriet reviderede tidsplanerne flere gange i forbindelse med, at miljøcentrenearbejdede på at gøre deres planforslag klar til udsendelse i teknisk høring i oktober 2008. Se-nere rykkede ministeriet også den endelige tidsfrist for vandplanernes vedtagelse, bl.a. somfølge af aftalen om Grøn Vækst 1 og det omfattende arbejde, ministeriet havde med at ind-arbejde høringssvar.Rigsrevisionens gennemgang af tidsplanerne har vist, at flere af de planer, som miljøcentre-ne fremlagde for styregruppen, var meget overordnede. By- og Landskabsstyrelsen burde ef-ter Rigsrevisionens opfattelse tidligere have haft et bedre og mere præcist overblik over plan-processen.102. Rigsrevisionens gennemgang af styregruppernes mødereferater i perioden 2007-2013har videre vist, at styregrupperne gennem hele planprocessen var klar over, at vandplaner-ne var et komplekst projekt, som kunne omfatte mange potentielle risici. På trods heraf harstyrelserne ikke haft en model til at vurdere risici, så de kunne konkretisere og mere syste-matisk synliggøre og prioritere opfølgningen på risici i processen. En sådan model havde ef-ter Rigsrevisionens opfattelse givet styregrupperne et bedre grundlag for at tilrettelægge pro-cessen og bedre mulighed for at reagere på risici.

103. Rigsrevisionens gennemgang har desuden vist, at Naturstyrelsen har manglet it-værk-tøjer til at understøtte den løbende opdatering af datagrundlaget.Naturstyrelsen har selv evalueret udarbejdelsen af 1. generation af vandplaner. Af evalue-ringen fremgår det, at styrelsen har manglet et egentligt fælles it-værktøj, særligt til behand-lingen af vandløbsdata. Det har medført, at de nødvendige data primært har været opbeva-ret i henholdsvis den fællesoffentlige vandløbsdatabase (WinBIO) og forskellige tabeller. Der-med har styrelsen måttet lave mange genberegninger og tilpasninger af datagrundlaget, ogdet har medført mange manuelle operationer i de decentrale enheder med et omfattende ar-bejde med at koordinere og kvalitetssikre data til følge.Det er derfor Rigsrevisionens opfattelse, at manglen på fælles it-værktøjer har medført, atopdateringen har krævet mange resurser, og at der fremadrettet er behov for bedre syste-mer til at understøtte beregninger, når styrelsen ændrer datagrundlaget.

Rigsrevisionen finder, at Miljøministeriet på flere områder anvender erfaringerne fra 1.generation af vandplaner i ministeriets forberedelse af 2. generation af vandplaner.Miljøministeriet forventer, at det faglige grundlag, herunder datagrundlaget, bliveryderligere styrket, bl.a. med udarbejdelsen af en ny basisanalyse og en række nye ogforbedrede modeller til at vurdere sammenhængen mellem belastninger og miljøtil-standen i søer og kystvande. Miljøministeriet har oprettet Vandløbsforum som led i for-beredelsen af 2. generation af vandplaner. Vandløbsforum består af 5 arbejdsgrupper,hvor en bred kreds af interessenter deltager, og hvor forskningsinstitutioner mv. bidra-ger. Miljøministeriet forventer, at Vandløbsforum vil sikre en større inddragelse af in-teressenter og faglige eksperter i vandplanprocessen og derigennem medvirke tilyderligere at styrke det faglige grundlag for 2. generation af vandplaner.En ny lov ændrede i december 2013 på, hvordan myndighederne skal inddrage inter-essenter i vandplanlægningen. Loven indebærer, at kommunerne inden for nærme-re angivne rammer kan fremsende forslag til indsatsprogram – i første omgang påvandløbsområdet. Kommunerne skal inddrage lokale vandråd, når de fastsætter ind-satserne, hvis der blandt lokale organisationer er et ønske om at oprette et vandråd.Miljøministeriet har nu indført projekt- og risikostyring af opgaven med at udarbejdevandplaner. Rigsrevisionen finder, at den nye styringstilgang kan bidrage til at tyde-liggøre ansvaret for styringen på de forskellige niveauer i organisationen. Styringenskal sikre konkrete tidsplaner for opgaver og leverancer samt synliggøre risici i plan-processen. Rigsrevisionen finder, at Miljøministeriet bør skabe et samlet overblik oversammenhængen mellem opgaver og resurser.

104. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:Naturstyrelsen har som led i 2. generation af vandplaner udarbejdet en ny basisanalyse.Basisanalysen skal forbedre og opdatere det datagrundlag, som vandplanerne i 1. plan-periode var baseret på.Naturstyrelsen vil desuden til brug for 2. generation af vandplaner udvikle en række nyemodeller til vurdering af vandkvalitet og tilstand, menneskelig påvirkning af vandområderog indsatsbehov i kystvande, søer og vandløb. Udviklingen af modellerne skal ske underinddragelse af den nyeste forskningsviden på området. Modellerne er en forudsætningfor at kunne forbedre det faglige grundlag for vandplanerne i 2. planperiode, herunder an-vende omkostningseffektive virkemidler i de enkelte vandområder. Miljøministeriet forven-ter, at disse modeller foreligger i foråret og efteråret 2014.

106. En væsentlig kritik af 1. generation af vandplaner var det faglige grundlag, herunder detdaværende datagrundlag, som planerne blev baseret på. Kritikken var bl.a., at Miljøministe-riet havde brugt for simple modeller til at vurdere sammenhængene mellem påvirkning afmiljøet og miljøtilstanden. Denne kritik gik både på kystvande, søer og vandløb. Endvideregik kritikken på, at ministeriet ikke havde anvendt de mest omkostningseffektive virkemidleri forhold til de konkrete vandområder. Som svar på kritikken forpligtede Naturstyrelsen sigtil at videreudvikle og forbedre det faglige grundlag – herunder særligt at reducere usikker-hederne i modellerne – frem mod 2. generation af vandplaner. Endvidere skulle styrelsenudarbejde en ny basisanalyse.107. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Naturstyrelsen er begyndt at udvikle model-værktøjer for kystvande, søer og vandløb. Ved hjælp af modelværktøjerne skal styrelsen pået mere sikkert grundlag kunne beskrive sammenhængen mellem påvirkning af nærings-stoffer i kystvande og søer og disse vandområders tilstand. Modellerne skal endvidere gene-relt bidrage til at forstå økosystemerne bedre. Styrelsen skal også videreudvikle de nuvæ-rende modeller, så styrelsen på et mere sikkert grundlag kan bruge dem til at identificere om-kostningseffektive virkemidler. Nogle modeller skal ifølge planen foreligge i foråret 2014,mens andre skal foreligge i efteråret 2014, hvis ministeriet skal overholde den samlede planfor vedtagelse af 2. generation af vandplaner.108. Det overordnede mål med vandplanerne er at opnå god tilstand i alle vandområder in-den 2015. Fristen kan forlænges til 2021 og 2027 i de tilfælde, hvor det er uforholdsmæssigtdyrt, eller indsatserne ikke kan nå at få den forventede effekt. De vandområder, som ikke eromfattet af 1. generation af vandplaner, skal opnå god tilstand i 2. eller 3. generation.

Miljøministeriet udarbejder forud for hver generation af vandplaner en basisanalyse. Basis-analysen for 1. generation udkom i 2005, og basisanalysen for 2. generation udkom i febru-ar 2014 og skaber grundlaget for overvågningsprogram, miljømål, indsatsprogram og vand-planer. Miljømålene i basisanalysen er foreløbige, og den egentlige fastlæggelse af de kon-krete miljømål sker i forbindelse med, at 2. generation af vandplaner udarbejdes. Basisana-lysen beskriver de enkelte vandforekomsters karakteristika ved at opdele dem i forskelligeafgrænsede typer. Basisanalysen beskriver, hvordan menneskelig aktivitet påvirker vand-forekomsterne. Påvirkningerne kan fx være forurenende stoffer ved udledning af spildevandfra husholdninger og virksomheder, ved udvaskning af næringsstoffer fra landbrugsarealereller ved nedfald af stoffer fra luften. Desuden giver basisanalysen en vurdering af vandom-rådernes nuværende tilstand, og endelig vurderes risiko for manglende målopfyldelse i vand-områderne i 2021.Basisanalysen kortlægger desuden vandresursernes beliggenhed, størrelse og kvalitet. Na-turstyrelsen undersøger og beregner endvidere de vandmængder, som vil være til rådighedfor indvinding af vand. Herunder skal styrelsen identificere de vandresurser, der er særligtfølsomme over for forurening. Endelig skal styrelsen som en del af basisanalysen gennem-føre en økonomisk analyse af anvendelsen af vand.109. Miljømålet for vandplanerne er som udgangspunkt god tilstand. Denne tilstand er opnå-et, når både den økologiske og den kemiske tilstand er god.I tabel 1 er vist den 2. basisanalyses resultater af tilstandsvurderingerne for kystvande, sø-er, vandløb og grundvand. Tabellen viser andelen af vandområder, som er vurderet i basis-analysen, i forhold til alle vandområder i Danmark og den andel, som ikke opfylder miljømå-let. Et vandområde tæller kun med én gang, uafhængigt af størrelsen.

Tabellen viser, at Miljøministeriet i basisanalysen har vurderet mellem 1 % og 68 % af vand-områderne for de miljøfarlige forurenende stoffer og mellem 71 % og 88 % af vandområder-ne for de biologiske kvalitetselementer. Resultatet af risikovurderingen er, at op til 93 % afde vurderede vandområder er i risiko for ikke at opfylde miljømålene i 2021 vedrørende demiljøfarlige forurenende stoffer, mens der er risiko for, at mellem 62 % og 95 % af de vurde-rede vandområder ikke opfylder de biologiske kvalitetselementer.112. Rigsrevisionen kan konstatere, at basisanalysen, som danner det foreløbige grundlagfor at udarbejde 2. generation af vandplaner, viser, at 95 % af de kystvande, som Miljømini-steriet har undersøgt tilstanden i, ikke opfylder de foreløbige miljømål, jf. tabel 1. For søer,vandløb og grundvand er det henholdsvis 71 %, 69 % og 60 %, jf. tabel 1. Desuden viser ba-sisanalysen, at der er risiko for ikke at opfylde miljømålene inden 2021 for et meget stort an-tal vandområder.Miljøministeriet har oplyst, at vurderingen af tilstanden for kystvande, søer og vandløb er ba-seret på et repræsentativt udvalg af vandområder. For kystvande er opgørelsen baseret påantal vandområder, hvor hovedparten af vandområderne, hvor tilstanden ikke kan bedøm-mes, er små vandområder. Samtidig kan tilstanden ikke bedømmes på grund af manglendeoversættelse af EU-krav til disse vandområder. For søer overvåges de større søer, da detikke er realistisk at overvåge samtlige danske søer. For miljøfarlige forurenende stoffer an-erkender ministeriet, at vurderingen af vandområdernes (kystvande, søer og vandløb) til-stand er baseret på et spinkelt datagrundlag.Rigsrevisionen kan konstatere, at ministeriet i forbindelse med udarbejdelsen af 2. genera-tion af vandplaner fortsat har en stor opgave med at indsamle tilstrækkelig viden om tilstan-den for vandområderne og implementere indsatserne, så 2. og 3. generation af vandplaner-ne kan opnå den forventede virkning.113. Rigsrevisionens gennemgang har vist, at Naturstyrelsen er i gang med at opdatere mo-dellerne til vurdering af vandkvalitet, tilstand mv. og har gennemført en ny basisanalyse. For-målet er at styrke det faglige grundlag for vandplanlægningen.

114. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:Naturstyrelsen har etableret en ny model for projektstyring for 2. generation af vandpla-ner. Modellen definerer et klarere styringsansvar på de forskellige niveauer i organisa-tionen, og den indeholder en række nye styringsredskaber.Naturstyrelsen har oprettet et projektsekretariat, der bl.a. vurderer og forelægger risicifor styregruppen, som har det overordnede ansvar for vandplanernes fremdrift og fagli-ge indhold.Naturstyrelsen har indført en model for risikovurdering, der løbende vurderer risikoen påområderne økonomi, vandplanernes faglige indhold, juridiske problemstillinger, it-redska-ber og interessenternes holdninger. Projektlederne for delprojekterne har ansvaret for atrapportere risici til projektsekretariatet og styregruppen.2. generation af vandplaner tager herudover afsæt i detaljerede tidsplaner for opgaverog leverancer i planprocessen. Planerne tydeliggør ansvaret for de enkelte opgaver ogleverancer. Det fremgår dog fortsat ikke af planerne, hvilke resurser der er allokeret til deenkelte opgaver og leverancer.Den nye lov om vandplanlægning ændrer på en række væsentlige punkter, hvordan myn-dighederne skal inddrage interessenterne, når de forbereder 2. generation af vandplaner.Miljøministeriet har med det vedtagne lovforslag søgt at imødegå væsentlige dele af denkritik, som kommuner og interessenter har haft af inddragelsesprocessen i 1. generationaf vandplaner.Delprojekter i 2. generationvandplaner2. generation af vandplaneromfatter en række delprojek-ter. Det gælder bl.a. delprojek-ter om de administrative og ju-ridiske rammer, det fagligegrundlag, virkemidler, dialogog inddragelse mv. Hvert del-projekt har tilknyttet en projekt-ansvarlig, som dagligt styrerprojektet og holder kontaktentil styregruppen.

Projektorganiseringen115. Rigsrevisionen har gennemgået Naturstyrelsens projektorganisering for 2. generationaf vandplaner. Gennemgangen er foretaget for at vurdere, om styrelsen har defineret et klartstyringsansvar på baggrund af erfaringerne fra planlægningen af 1. generation af vandpla-ner.116. Efter at vandplanerne var vedtaget i december 2011, evaluerede Miljøministeriet i 2012forberedelsen af 1. generation af vandplaner med hensyn til det faglige grundlag og styrin-gen af vandplanprocessen. Evalueringen førte bl.a. til, at ministeriet etablerede en ny pro-jektstyringsmodel. Det overordnede ønske var at sikre en mere central styring og koordine-ring af rammerne for vandplanarbejdet, samtidig med at faglige arbejds- og referencegrup-per decentralt skulle kunne forberede og træffe mange faglige beslutninger i vandplanerne.Samtidig var der et ønske om at sikre en tættere kontakt til det politiske niveau i vandplan-arbejdet.

Figur 4 viser, at det overordnede ansvar for vandplanerne fortsat ligger hos Miljøministerietskoncernledelse (KCL). Styregrupperne skal fortsat rapportere til KCL om fremdriften i vand-planerne, og KCL har ansvaret for løbende at rapportere til minister og departementschef.KCL er en tværgående enhed, som omfatter repræsentanter fra Miljøministeriet og styrelses-cheferne fra Miljøstyrelsen, Skov- og Naturstyrelsen og Naturstyrelsen.118. Miljøministeriet oprettede en politisk-strategisk styregruppe i oktober 2012 til at sikreoverensstemmelse mellem de faglige aspekter af vandplanerne og de mere overordnedepolitisk-strategiske aspekter. Den politisk-strategiske styregruppe er en tværgående enhedbestående af Naturstyrelsens direktør, repræsentanter fra departementet og fra Miljøstyrel-sen og Geodatastyrelsen. Opgaverne for styregruppen er at udstikke den strategiske retningud fra politiske ønsker til vandplanerne, fx om en tættere inddragelse af interessenter og fag-lige institutioner, når myndighederne forbereder vandplanerne. Styregruppen skal samtidigsikre en koordinering i forhold til de virkemidler, som politikerne ønsker, at vandplanerne bru-ger. Styregruppen skal endvidere godkende oplæg i forhold til, hvordan Naturstyrelsen gør1. generation af vandplaner færdig og fastlægger rammerne for forberedelsen af 2. genera-tion.119. Implementeringsstyregruppen har fortsat det overordnede driftsmæssige ansvar forvandplanerne. Styregruppen skal løbende overvåge delprojekternes fremdrift, forbrug og le-verancer samt sikre det faglige indhold. Styregruppen har desuden ansvaret for, at der er derigtige kompetencer på alle niveauer i projektorganisationen, fx at de enkelte projektlederehar den nødvendige kompetence og erfaring. Implementeringsstyregruppen skal samtidig ef-ter behov støtte ledelserne for de enkelte delprojekter med idéer af faglig og organisatoriskart. Dette omfatter forslag til afhjælpende foranstaltninger, hvis projektledelserne konstate-rer faglige eller andre barrierer i forhold til fremdriften. Derudover er det implementeringssty-regruppens opgave at udarbejde et forslag til et forenklet plankoncept for forberedelsen af2. generation af vandplaner – baseret på mål- og rammestyring – og at forelægge forslag tilvirkemidler for 2. generation af vandplaner.120. Arbejdet med de forskellige dele af vandplanerne og processen er organiseret i forskel-lige delprojekter. På delprojektniveau har projektlederen ansvaret for dagligt at styre projek-tets aktiviteter og for at levere aftalte produkter. Det er også projektlederens ansvar at vare-tage kontakten til de væsentligste interessenter.

121. Miljøministeriet oprettede i 2012 et projektsekretariat til at understøtte projekterne ogplanprocessen. Sekretariatets opgave er bl.a. at bistå projektlederne med løbende at følgeop på og rapportere om status for de enkelte delprojekter over for Implementeringsstyregrup-pen. Status omfatter projekternes fremdrift og faglige indhold, herunder eventuelle barriererfor projektets fremdrift. En væsentlig opgave i den forbindelse er at vurdere risikoen ved deenkelte projekter sammen med projektlederne og løbende holde styregruppen ajour.Derudover er det projektsekretariatets opgave løbende at bistå Implementeringsstyregrup-pen med at skabe overblik over planprocessen og sparre med projektledere og medarbejde-re, som er involveret i at udarbejde vandplanerne.122. Rigsrevisionens gennemgang har vist, at den nye projektorganisering definerer et kla-rere ansvar for styringen på de forskellige niveauer i organisationen. Samtidig har Natursty-relsen med den nye organisering opprioriteret resurserne til at understøtte planprocessen.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Miljøministeriet med de nye tiltag har skabt basis for enbedre styring.Model for risikovurdering og opgaveplaner123. Rigsrevisionen har gennemgået Naturstyrelsens projektstyring i forhold til, om styrelsenhar forbedret de styringsredskaber – i form af resurseoversigter, planer og værktøjer til atvurdere risici i planprocessen – som 1. generation af vandplaner viste, at der var behov for.Der er også med 2. generation af vandplaner tale om en kompleks og risikofyldt proces, ogdet er derfor efter Rigsrevisionens vurdering væsentligt, at Naturstyrelsen har de nødvendi-ge redskaber.124. Som led i projektstyringen har Naturstyrelsen udarbejdet en model for risikovurdering.Projektlederne bruger modellen til løbende at styre og risikovurdere projekterne og Imple-menteringsstyregruppen til overordnet at styre vandplanerne. Modellen tager afsæt i 5 ho-vedområder: økonomi, vandplanernes faglige indhold, juridiske problemstillinger, it-redska-ber og interessenternes holdninger. Hvert hovedområde er opdelt i en række underpunkter.Inden for fx området ”vandplanernes faglige indhold” opererer modellen med risiko i forholdtil planernes brug af virkemidler, eventuel usikkerhed vedrørende sammenhæng mellem på-virkning og miljøtilstand mv. Selve risikoen er udtrykt på en skala fra 1 til 5, hvor 1 er lavesteog 5 er højeste risiko.Delprojektlederne har ansvaret for mindst hver 14. dag at rapportere risici til projektsekreta-riatet, som koordinerer og vidererapporterer risikovurderingerne til styregruppen. Delprojekt-lederne har desuden ansvar for at rapportere såkaldte ”Early Warnings” for akut opståedeforhold, som kan udgøre en risiko for delprojekterne.Herudover har Naturstyrelsen indført en aktionsliste, som skal give overblik over, hvad sty-regruppen og projektlederne skal følge op på efter hvert møde i styregruppen.125. 2. generation af vandplaner tager desuden afsæt i detaljerede tidsplaner for opgaverog leverancer i planprocessen. I planerne er ansvaret for de enkelte opgaver og leverancertydeliggjort med navne på de delprojektledere, som har ansvaret for projekterne. Undersø-gelsen har vist, at det fortsat ikke fremgår af planerne, hvilke resurser i form af årsværk derer allokeret til de enkelte opgaver og leverancer. Det betyder, at styregruppen fortsat ikkehar overblik over, om der er afsat tilstrækkelige resurser til at opnå den forudsatte kvalitet ivandplanerne.Miljøministeriet har oplyst, at forberedelsen af de næste vandplaner sker i den nye projekt-organisering med projektstyringsværktøjer, der skal sikre, at eventuelle risici konstateres itide og kan imødegås, og skabe overblik over og sikre den fornødne resurseallokering. Det-te er for at sikre, at den samlede tidsplan overholdes.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at spørgsmålet om resursebehov er meget væsentligt, dadet er de samme resurser, som Naturstyrelsen bruger til at gøre 1. generation af vandplanerfærdige og forberede 2. generation af vandplaner. Det er derfor vigtigt, at styrelsen sammen-holder opgaver, resursebehov til de enkelte opgaver og resurseallokering for at sikre kvalite-ten i arbejdet og for at forebygge flaskehalse for fremdriften i vandplanarbejdet.Inddragelse af interessenter126. Rigsrevisionen har gennemgået Miljøministeriets planer for, hvordan Naturstyrelsenskal inddrage interessenter, når styrelsen forbereder 2. generation af vandplaner.Ministeriet og styrelsen har på baggrund af erfaringerne fra inddragelsen af interessenter iperioden 2007-2013 taget en række initiativer til at ændre inddragelsen i forberedelsen af 2.generation af vandplaner, som skal gælde perioden 2016-2021.127. Miljøministeriet har udarbejdet en række overordnede pejlemærker – de 5 ”vandveje”– for arbejdet med forberedelsen af de næste vandplaner, jf. boks 8.

BOKS 8. DE 5 ”VANDVEJE”1. vandvej: VidensgrundlagetFå skabt fællesskab om fakta. Ny viden skal afprøves og dokumenteres i samarbejde med forskere,landbrug, erhvervsliv, organisationer og andre myndigheder.2. vandvej: VirkemidlerMålretning af indsatsen til de steder, hvor der kan opnås den største gevinst for vandmiljøet.3. vandvej: FinansieringVandplanerne må ikke koste skatteborgerne flere penge, så mulighederne for anden finansiering ogmere fleksibilitet i EU-midler skal afsøges.4. vandvej: Folkeligt engagementStørre lokal inddragelse i, hvordan vandplanerne skal gennemføres i det enkelte område.5. vandvej: Samarbejdsproces og rollefordelingMiljøministeren og Miljøministeriet har ansvaret for at fastlægge overordnede mål og rammer, så Dan-mark kan overholde EU’s vandrammedirektiv.

Høringen af lovforslaget foregik, samtidig med at arbejdsprogram og tidsplan for de næstevandplaner var i høring fra 17. maj til 18. november 2013. Kommunerne gjorde Miljøministe-riet opmærksom på, at det var vanskeligt at afgive høringssvar på arbejdsprogram og tids-plan, når processen for udarbejdelsen af vandplaner ville blive ændret kort tid efter med ved-tagelsen af loven.129. For yderligere at kvalificere den faglige og interessentbaserede del af vandplanerne harMiljøministeriet i forlængelse af de 5 vandveje igangsat en række yderligere initiativer, fx:Blåt Fremdriftsforum, bestående af væsentlige interessenter på vandplanområdet, derskal følge gennemførelsen af de første vandplaner og drøfte grundlaget for de næste pla-ner.Vandløbsforum, der består af 5 arbejdsgrupper, som skal give input til at videreudvikledet faglige grundlag for vandplanerne på vandløbsområdet. I dette forum skal de væsent-lige interessenter kunne gøre deres synspunkter gældende.Faglig Referencegruppe bestående af udvalgte forskningsinstitutioner, rådgivende kon-sulentvirksomheder og interesseorganisationer, der skal styrke inddragelsen af relevantviden, når Naturstyrelsen forbereder de næste vandplaner.En arbejdsgruppe om ålegræs og marine kvalitetselementer, der har til formål at under-søge, om der frem mod næste generation af vandplaner kan udvikles et værktøj, som in-deholder såvel ålegræs som et eller flere nye kvalitetselementer.Naturstyrelsens projekt ”Implementering af modelværktøjer til brug for vandplanlægnin-gen” omfatter udvikling af en række sammenhængende modeller. Projektet inddrager dennyeste forskningsviden på området.Miljøministeriet nedsatte desuden ”Arbejdsgruppen om balance mellem vandforekomsterog vandindvinding til markvanding” i sommeren 2012, som nu har afrapporteret sit arbej-de.

130. I den første vandplanproces var det Naturstyrelsen, som udarbejdede vandplanerne ogvandløbsindsatserne på baggrund af basisanalyser, oversigten over væsentlige vandforvalt-ningsmæssige opgaver, høringssvarene fra idéfasen, den tekniske høring og den offentligehøring.Med nedsættelsen af de forskellige fora og grupper er det ministeriets mål at øge inddragel-sen af interessenter. Det betyder bl.a., at kommunerne fremover skal udarbejde forslag tilindsatsprogammet. For den kommende planperiode vil dette vedrøre konkrete vandløbsfor-anstaltninger. Endvidere skal kommunerne udarbejde bidrag til miljørapporter for vandløbs-indsatsen.131. Det er Rigsrevisionens vurdering, at den nye struktur, der inddrager interessenter ogkommuner i udarbejdelse af vandplaner for perioden 2016-2021, betyder en væsentligt øgetindsats fra særligt kommunernes side.Kommunerne bliver således forpligtet til at lave et vandråd for hvert hovedopland, hvis ba-re én interesseorganisation ønsker det. Kommunerne skal udarbejde forslag til indsatspro-gram for vandløb – i form af mål, virkemiddelkatalog, en indikativ økonomisk ramme og entidsplan – i samarbejde med det lokale vandråd.132. Miljøministeriet kan i den nye model fastsætte rammer for, hvordan kommunerne skaludarbejde forslag til indsatsprogram om vandløb. Ministeriet skal tage udgangspunkt i kom-munernes forslag til indsatsprogram for vandløbsområdet i det samlede indsatsprogram,men er ikke bundet af det. Ministeriet kan således udarbejde indsatsprogrammer uden atkonsultere kommunerne og vandrådene, hvis kommunerne enten ikke har indsendt et bi-drag, eller det indsendte fx ikke tager hensyn til omkostningseffektivitet.

Loven om vandplanlægning ændrer desuden processen, så ændringer af vandplanen frem-over som udgangspunkt skal sendes i 8 ugers høring i stedet for en gentagelse af hørings-processen.133. Rigsrevisionens gennemgang har vist, at inddragelsen af interessenterne i 2. genera-tion af vandplanerne bl.a. skal ske ved, at kommunerne i samarbejde med relevante inter-essenter udarbejder forslag til indsatsprogrammerne. Miljøministeriet har med lov om vand-planlægning søgt at imødegå væsentlige dele af den kritik, som kommuner og interessen-ter har haft af processen med inddragelse i 1. generation af vandplaner.Med loven inddrager Miljøministeriet interessenterne tidligere i formuleringen af miljøindsat-serne, og det er efter Rigsrevisionens opfattelse hensigtsmæssigt. Det er Rigsrevisionensvurdering, at ministeriet bør vurdere, om der er behov for en vejledning, som skitserer for-ventninger og rammer for kommunernes inddragelse og opgaver.

LoveLov nr. 1150 af 17. december 2003 om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder(miljømålsloven)Lov nr. 570 af 24. juni 2005 om ændring af lov om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelses-områder (miljømålsloven) og lov om vandforsyning mv.Lov nr. 932 af 24. september 2009 om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder(miljømålsloven)Lov nr. 1606 af 26. december 2013 om vandplanlægningBekendtgørelserBekendtgørelse nr. 464 af 30. april 2013 om indhold og form af basisanalysen for første vandplanperiodeBekendtgørelse nr. 1219 af 15. december 2011 om kommunalbestyrelsens vandhandleplanerBekendtgørelse nr. 900 af 17. august 2011 om kvalitetskrav til miljømålingerBekendtgørelse nr. 39 af 19. januar 2011 om udarbejdelse af økonomisk analyse til brug for vandplanerBekendtgørelse nr. 38 af 19. januar 2011 om kvalitetskrav for skaldyrvandeBekendtgørelse nr. 1411 af 8. december 2010 om henlæggelse af opgaver og beføjelser til NaturstyrelsenBekendtgørelse nr. 863 af 28. juni 2010 om ændring af bilag 2 til miljømålsloven om indholdet af vandplanen og om indhol-det af indsatsprogrammet m.v.Bekendtgørelse nr. 297 af 25. marts 2010 om samarbejde mellem Danmark og Tyskland om beskyttelse af overfladevandog grundvand i det internationale vanddistriktBekendtgørelse nr. 1434 af 6. december 2009 om overvågning af overfladevand, grundvand, beskyttede områder og omnaturovervågning i internationale naturbeskyttelsesområder mv.Bekendtgørelse nr. 1433 af 6. december 2009 om fastsættelse af miljømål for vandløb, søer, kystvande, overgangsvandeog grundvandBekendtgørelse nr. 1355 af 11. december 2006 om karakterisering af vandforekomster, opgørelse af påvirkninger og kort-lægning af vandressourcer

Vandplaner i 1. planperiode, der skulle gælde for perioden 2010-2015.Vandplaner i 2. planperiode, der skal gælde for perioden 2016-2021.Vandplaner i 3. planperiode, der skal gælde for perioden 2022-2027.Skulle beskrive de konkrete vandområder (kystvande, søer, vandløb, fjorde og grund-vandsforekomster) ifølge vandrammedirektivet. Endvidere skulle basisanalysen beskri-ve de menneskeskabte påvirkninger af de konkrete vandområder. Endelig skulle basis-analysen indeholde en første vurdering af, hvilken indsats der skulle til for at opfyldevandrammedirektivet og de økonomiske konsekvenser af vandanvendelsen.Data og oplysninger om vandområder, bl.a. om tilstand og menneskeskabte påvirkninger.2. generation af vandplaner omfatter en række delprojekter, bl.a. delprojekter vedrørendede administrative og juridiske rammer, det faglige grundlag, virkemidler, dialog, inddra-gelse mv. Hvert delprojekt har tilknyttet en projektansvarlig, som har ansvaret for dendaglige styring af projektet og kontakten til styregruppen.Arbejdsgrupper, som By- og Landskabsstyrelsen nedsatte for at kvalificere det fagligegrundlag for vandplanerne.Det faglige grundlag i vandplanlægningen består af 2 hovedelementer:1) Teknisk og videnskabeligt fagligt grundlag, fx beregningsmodeller og modeller forsammenhænge mellem menneskeskabte påvirkninger og miljøtilstand samt metodertil vurdering af målopfyldelse.2) Datagrundlag om konkrete vandforekomster og oplysninger om forhold, der har be-tydning for tilstanden i vandforekomsterne, herunder data og oplysninger om men-neskeskabte påvirkninger.

Vandrammedirektivet indeholder definitioner af god tilstand. Det fremgår, at overflade-vand har en god tilstand, når både dets økologiske og kemiske tilstand er god. Grund-vand har en god tilstand ved god kvantitativ og kemisk tilstand. Efter vedtagelsen afvandrammedirektivet fastsatte EU kriterier for, hvornår vandområderne har opnået godøkologisk, kemisk og kvantitativ tilstand.Aftalen afløste vandmiljøplan III og videreførte indsatsen vedrørende reduktion af kvæl-stof og fosfor. Aftalen betød, at udledningen af kvælstof og fosfor skulle reduceres medhenholdsvis 19.000 tons og 210 tons. Endvidere betød aftalen, at der skulle gennemfø-res fysiske forbedringer på 7.300 km vandløb.Aftalen ændrede bl.a. på den aftale, som forligspartierne havde indgået i juni 2009 i for-hold til gennemførelsen af kvælstofreduktionen. Aftalen betød, at der skulle igangsætteset udredningsarbejde, som skulle undersøge, hvordan 10.000 af de 19.000 tons kvæl-stof i den tidligere aftale kunne reduceres på anden vis. De beskæftigelses- og udvik-lingsmæssige konsekvenser af kvælstofreduktionen i visse egne af landet skulle i denforbindelse undersøges.Til hver vandplan er der en habitatvurdering, som vurderer planens påvirkning af beskyt-tede dyrearter og naturtyper.Geografisk opdeling af vandområder. Danmark er delt op i 23 hovedvandoplande (jf.bilag 2). Til hvert hovedvandopland hører en vandplan.En rapport, som skulle melde tilbage på idéfasen. Den skulle kommentere alle bidrag ogbegrunde, om et bidrag var indarbejdet eller ej.

Den første offentlige høring, hvor kommuner, regioner, borgere og interesseorganisatio-ner blev opfordret til at komme med idéer og forslag til, hvordan de kommende vandpla-ner kunne sikre det danske vandmiljø.Beskriver den indsats, kommunerne skal gennemføre for at opfylde miljømålene.Person eller organisation med interesse i en bestemt opgave eller et bestemt projekt.Beskrivelse af, hvordan og hvornår kommunerne vil gennemføre indsatserne fra vand-planerne.Et EU-støtteprogram, som har til formål at styrke sociale, økonomiske og miljømæssigebetingelser for en bæredygtig udvikling i landdistrikterne.I områder med lempet målsætning accepteres aktiviteter, der kan påvirke miljøet, så dengenerelle målsætning ikke kan opfyldes. Påvirkningerne kan være i form af spildevand,kraftværker, havne, havbrug og råstofindvinding.Var i høring i perioden 13. september - 11. oktober 2013 og blev vedtaget den 26. de-cember 2013.Med loven blev de procesregler, som ikke har direkte afsæt i vandrammedirektivet, dvs.reglerne om idéfase, teknisk høring, supplerende høring og kommunale handleplanerafskaffet. Desuden betød loven, at kommunerne fremover via lokale vandråd skal ind-drage interessenter tidligere i vandplanlægningen, når kommunerne som noget nyt ud-arbejder forslag til hele eller dele af indsatsprogrammerne.7 miljøcentre arbejdede i praksis med vandplanerne. Miljøcentrene hørte under Skov- ogNaturstyrelsen (4 centre) og Miljøstyrelsen (3 centre) frem til 1. oktober 2007. Herefterhørte miljøcentrene under By- og Landskabsstyrelsen frem til oprettelsen af Naturstyrel-sen i januar 2011. Arbejdet med vandplanerne udføres herefter af Naturstyrelsen og fra2012 sammen med kommunerne.Mål, som opnås ved at gennemføre særlige aktiviteter til gavn for sundhed eller miljø.Indsatsen i vandplanerne sker både med specifikke og generelle virkemidler. De gene-relle virkemidler implementeres generelt i landet uafhængigt af geografiske forhold, mensspecifikke virkemidler er rettet mod udvalgte vandområder.De generelle virkemidler er fx ændringer af gødningsnormen, forbud mod pløjning, for-bud mod jordbearbejdning i efteråret og forbud mod pløjning af fodergræsmarker i visseperioder.De specifikke virkemidler er fx etablering af vådområder, forbedret spildevandsrensning,fysiske forbedringer i vandløb og reduktion af kvælstof i kystvande og søer.Bestod af repræsentanter fra de tidligere amters natur- og miljøforvaltninger, én repræ-sentant fra Miljøministeriets departement samt repræsentanter fra Skov- og Naturstyrel-sen, Miljøstyrelsen og Danmarks Miljøundersøgelser.Rapporten udgjorde et oplæg til administrationsgrundlag for miljøcentrene og bidrog meden række anbefalinger til arbejdet med at forberede vandplanerne.For kystvande og søer er de væsentligste påvirkninger næringsstoffer (kvælstof og fos-for). For vandløb er de mest betydningsfulde påvirkninger fysiske forhold – fx intensivbeskæring af planter, reduceret vandføring og erosion – samt udledning af organisk stofog ammoniak.Areal på op til 10 meter langs vandløb og rundt om søer, hvor der ikke må dyrkes afgrø-der, spredes gødning og bruges sprøjtemidler. Randzonerne blev indført med lov omrandzoner (lov nr. 591 af 14. juni 2011).Planerne, som blev vedtaget af amtsrådene, var amternes overordnede rammer – dvs.målsætninger og retningslinjer – for den udvikling, der skulle finde sted i amterne i enperiode.

Beskriver det grundlag, der har været anvendt ved udarbejdelse af vandplanerne. Des-uden er de en vejledning for kommunernes udarbejdelse af indsatsprogrammer.Miljøministeriet nedsatte ROMA-styregruppen i 2009 efter, at aftalen om Grøn Vækst(Grøn Vækst 1) blev indgået. Gruppen fik ansvaret for at organisere arbejdet og tilpas-se vandplanerne inden for rammerne af aftalen frem mod den tekniske høring. Gruppenfik også til opgave at organisere indarbejdelsen af høringssvar efter den tekniske høringog klargøre vandplanerne inden udsendelse i offentlig høring. Gruppen bestod af 1 kon-torchef fra By- og Landskabsstyrelsen og 2 kontorchefer fra miljøcentrene. Styregruppenmødtes efter behov.Koordinerende grupper nedsat i de ansvarlige styrelser, der har til opgave at sikre frem-drift og den nødvendige faglige kvalitet i forberedelsen af vandplanerne.Vandområder, som i væsentlig grad har ændret karakter i forhold til dyre- og plantelivsom følge af menneskelig påvirkning. Der er fx tale om havne eller vandløb, der bruges tilafvanding, elproduktion eller kunstvanding.Ekstra høring, som blev gennemført, fordi der havde været mange ændringer i forslagenetil vandplanerne efter den offentlige høring.Høring, som gav berørte statslige, regionale og kommunale myndigheder mulighed forat fremsætte indsigelse mod forslag til prioriteringen af foranstaltninger i det samledeindsatsprogram.Udgør sammen med traktaten om Den Europæiske Union (EU-traktaten) det primæreretsgrundlag for det politiske system i EU.Vandplanerne blev i december 2012 erklæret for ugyldige som følge af en for kort hø-ringsfrist i den supplerende høring i december 2011.Vandrammedirektivet indeholder mulighed for at undtage landene for direktivets bestem-melser om at opnå god tilstand. Landene kan bl.a. forlænge tidsfristen for at opfylde mil-jømål med op til 2 gange 6 år. Landene kan under visse forudsætninger opstille mindrestrenge miljømål og midlertidigt acceptere en forringet miljøtilstand, som skyldes natur-lige forhold. Brug af undtagelser vil typisk være relevant af tekniske grunde, eller når detbliver uforholdsmæssigt dyrt at gennemføre ændringer.Danmark er inddelt i 4 vanddistrikter (jf. bilag 2).Miljøministeriet har som vanddistriktsmyndighed det overordnede ansvar for, at vandpla-nerne bliver udarbejdet og at miljømålene bliver opfyldt.Den indsats, der skal gennemføres bl.a. med henblik på at forbedre de fysiske forhold ivandløb. De fysiske forhold relaterer sig til forholdene i selve vandløbet – fx mangelfuldvariation i strøm og dybde – og forhold i overgange mellem vandløbet og dets omgivel-ser, fx nedgravede vandløb.De vandområder, som amterne havde opstillet mål for i regionplanerne, blev overført tilvandplanerne. De områder, som i regionplanerne var målsat med A- eller B-målsætnin-ger, blev som udgangspunkt overført til vandplanerne med målsætningen ”høj tilstand”eller ”god tilstand” i vandrammedirektivet. Samtidig blev de områder, som i regionplaner-ne havde været målsat med lempede målsætninger (C-F-målsætninger), målsat medmiljømålet ”godt økologisk potentiale” og ”god kemisk tilstand” ud fra vandrammedirek-tivet. Udvælgelsen af vandområder i vandplanerne var således primært baseret på am-ternes vurderinger.En vandplan opstiller mål og virkemidler for, hvordan miljøtilstanden skal være i et om-rådes kystvande, søer, vandløb, fjorde og grundvand. Vandplanen beskriver også, hvil-ken indsats og hvilke virkemidler der skal til for at sikre et godt vandmiljø i området.

EU’s vandrammedirektiv fastlægger rammerne for beskyttelsen af kystvande, søer, vand-løb, overgangsvande og grundvand i alle EU-lande. Direktivet fastsætter en række mil-jømål og opstiller overordnede rammer for den administrative struktur for planlægning oggennemførelse af tiltag og for overvågning af vandmiljøet.For hvert af de 23 hovedvandoplande, kan der oprettes et lokalt vandråd. Kommunerneskal i samarbejde med vandrådene udarbejde forslag til indsatser for vandløb.Udvalgene var embedsmandsudvalg med repræsentanter fra Finansministeriet (formand),Økonomi- og Erhvervsministeriet, Skatteministeriet, Miljøministeriet og Fødevareministe-riet.Bruges i forbindelse med et muligt sagsanlæg fra Kommissionen mod et medlemsland iforbindelse med en sag om traktatbrud. Åbningsskrivelsen kan følges op af én eller flerebegrundede udtalelser. Det berørte lands regering skal svare på skrivelserne.