Finansudvalget 2013-14
FIU Alm.del Bilag 77
Offentligt
10/2013
Beretning omfejludbetalinger af sociale ydelser
10/2013
Beretning omfejludbetalinger af sociale ydelser
Statsrevisorerne fremsender denne beretningmed deres bemærkninger til Folketinget ogvedkommende minister, jf. § 3 i lov omstatsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov omrevisionen af statens regnskaber m.m.København 2014
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommendeminister.Ministeren for børn, ligestilling, integration og sociale forhold samt beskæftigelsesministeren afgiver en redegørelse til be-retningen.Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilketforventes at ske i juni 2014.Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endeligbetænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i april 2015.
Henvendelse vedrørendedenne publikation rettes til:StatsrevisorerneFolketingetChristiansborg1240 København KTelefon: 33 37 59 87Fax: 33 37 59 95E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kankøbes ved henvendelse til:Rosendahls-Schultz DistributionHerstedvang 102620 AlbertslundTelefon: 43 22 73 00Fax: 43 63 19 69E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk
ISSN 2245-3008ISBN 978-87-7434-426-1
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne,den 20. februar 2014BERETNING OM FEJLUDBETALINGER AF SOCIALE YDELSERSociale ydelser er den økonomiske hjælp og støtte, som borgere kan modtage fraoffentlige myndigheder, fx kontanthjælp eller folkepension. De samlede offentligeudgifter til sociale ydelser udgjorde 268,6 mia. kr. i 2012.Der foreligger kun få analyser af det mulige omfang af fejludbetalinger. Et usikkertskøn er, at 2-4 % af udbetalingerne – eller 5-10 mia. kr. – kan være fejlbehæftede,dvs. at der er udbetalt for meget eller for lidt. Fejl kan være snyd, fx hvis en borgerbevidst afgiver forkerte oplysninger for at få en social ydelse, eller fejl kan ske ube-vidst hos borgeren eller hos myndigheden.Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet fører tilsyn med, om de udbetalendemyndigheder, herunder kommunerne, overholder lovgivningen og lovgivningens in-tentioner.Statsrevisorerne finder det ikke tilfredsstillende:At Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet ikke har haft en strategieller mål for indsatsen mod fejludbetalinger af sociale ydelser.Indsatsen har fokuseret på kontrol og digitalisering af sagsbehandlingen og i min-dre grad på, hvilken effekt og hvilke resultater man ville opnå.At kommunernes indsats mod fejludbetalinger i mindre grad har været ret-tet mod at forebygge fejl hos borgerne.Fejl hos borgeren kan opstå, hvis borgeren ikke har forstået sin pligt til at oplyseændring af adresse, indkomst, formue mv. Engelske undersøgelser viser, at fejlhos borgerne er den største kilde til fejludbetalinger i England.At myndighedernes kommunikation med borgerne i flere tilfælde er prægetaf så svært sprog og dårlig opsætning af breve og skemaer, at borgerne ik-ke forstår deres ret og pligt, når de er modtagere af sociale ydelser.God skriftlig kommunikation med borgerne bliver stadig vigtigere på grund af denstigende digitalisering af kommunikationen mellem borgere og myndigheder.Peder LarsenHenrik ThorupHelge Adam MøllerKristian JensenKlaus FrandsenLennart Damsbo-Andersen
Statsrevisorerne skal pege på, at der er en samfundsøkonomisk gevinst og en ge-vinst for borgernes retsopfattelse ved forebyggelse af, at der sker fejludbetalinger afsociale ydelser, frem for efterfølgende kontrol.
Beretning til Statsrevisorerne omfejludbetalinger af sociale ydelser
Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning tilStatsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar2012. Beretningen vedrører finanslovens § 15. Mi-nisteriet for Børn, Ligestilling, Integration og Socia-le Forhold og § 17. Beskæftigelsesministeriet.
Indholdsfortegnelse
I.II.
Introduktion og konklusion ........................................................................................... 3Indledning .................................................................................................................... 5A.Baggrund .............................................................................................................. 5B.Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 6Grundlaget for indsatsen mod fejludbetalinger ............................................................ 9A.Ministeriernes indsats for at mindske omfanget af fejludbetalinger .................... 10B.Viden om omfanget af fejludbetalinger ............................................................... 14Kommunernes indsats mod fejludbetalinger .............................................................. 18A.Kommunernes indsats for at mindske omfanget af fejludbetalinger ................... 18B.Kommunernes tilfredshed med ministeriernes kommunerettede initiativer ........ 21Borgerfejl som kilde til fejludbetalinger ...................................................................... 25A.Kommunernes skriftlige kommunikation til borgerne .......................................... 26B.Borgernes forståelse af kommunens skriftlige kommunikation ........................... 29
III.
IV.
V.
Bilag 1. Oversigt over de samlede offentlige udgifter til sociale ydelser i 2012 .................. 37Bilag 2. Uddybende beskrivelse af de anvendte metoder................................................... 38Bilag 3. Ordliste ................................................................................................................... 40
Beretningen vedrører finanslovens § 15 Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integra-tion og Sociale Forhold og § 17 Beskæftigelsesministeriet.I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold:Karen Jespersen: november 2007 - april 2009Karen Ellemann: april 2009 - februar 2010Benedikte Kiær: februar 2010 - oktober 2011Karen Hækkerup: oktober 2011 - august 2013Annette Vilhelmsen: august 2013 - februar 2014Manu Sareen: februar 2014 -Beskæftigelsesministeriet:Claus Hjort Frederiksen: november 2007 - april 2009Inger Støjberg: april 2009 - oktober 2011Mette Frederiksen: oktober 2011 -
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3
I. Introduktion og konklusion
1. Denne beretning handler om Beskæftigelsesministeriets, Ministeriet for Børn, Ligestilling,Integration og Sociale Forholds (herefter Socialministeriet) og kommunernes indsats for atmindske omfanget af fejludbetalinger af sociale ydelser. Rigsrevisionen har selv taget initia-tiv til undersøgelsen i maj 2013.2. Offentlige myndigheder kan tildele borgerne sociale ydelser som hjælp til forsørgelse. Desamlede offentlige udgifter til sociale ydelser beløb sig til 268,6 mia. kr. i 2012, jf. oversigtenover sociale ydelser i bilag 1. Beløbets størrelse er centralt for, at Rigsrevisionen har fundetdet relevant at undersøge, om myndighederne gør en tilfredsstillende indsats for at sikre, atder ikke er fejl i udbetalingerne af sociale ydelser.3. Rigsrevisionen har taget afsæt i, at fejludbetalinger kan ske både som over- og underud-betalinger. Der er tale om en overudbetaling, hvis en borger får for meget udbetalt fra enmyndighed. Der er omvendt tale om en underudbetaling, hvis en borger ikke modtager detbeløb fra en offentlig myndighed, som borgeren har anmodet om og er berettiget til ifølgelovgivningen. Beretningens udgangspunkt er, at der er 3 væsentlige kilder til, at der kan skefejludbetaling af sociale ydelser:Myndighedsfejler fx fejl, som kan ske, hvis en myndighed træffer beslutning om at til-dele en ydelse til en borger på et forkert grundlag.Borgerfejler fx fejl, som kan ske, hvis en borger ikke har forstået sin oplysningspligt ogderfor ikke fortæller de offentlige myndigheder om ændringer i sine personlige forholdaf betydning for en tildelt ydelse.Snyder fx fejl, som sker, når en borger giver urigtige oplysninger eller undlader at giverelevante oplysninger til en myndighed for at opnå en social ydelse.
OplysningspligtSom modtager af sociale ydel-ser er man forpligtet til at oply-se om:ændring af adresseforholdændring af husstandenssammensætningændring af indkomstændring af formue.
Udgangspunktet i beretningen er, at det er en forudsætning for at kunne mindske omfangetaf fejludbetalinger mest muligt, at de ansvarlige myndigheders indsats omfatter alle 3 fejl-kilder.4. Formålet med beretningen er at vurdere, om Beskæftigelsesministeriets, Socialministeri-ets og kommunernes indsats for at mindske omfanget af fejludbetalinger af sociale ydelserer tilfredsstillende. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:Har Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet etableret et tilfredsstillende grundlagfor at mindske omfanget af fejludbetalinger af sociale ydelser?Har kommunerne fokus på at mindske omfanget af både myndighedsfejl, borgerfejl ogsnyd?Forebygger kommunerne på tilfredsstillende vis borgerfejl ved at sikre, at deres skriftligekommunikation er forståelig for modtagere af sociale ydelser?
Snydbliver i beretningen brugtom en bevidst forkert eller vild-ledende handling. Enkelte ste-der i beretningen optræder be-tegnelsen socialt bedrageri omsamme type handling.
4
INTRODUKTION OG KONKLUSION
UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONSociale ydelser er et væsentligt offentligt udgiftsområde. De samlede udgiftertil området var 268,6 mia. kr. i 2012. Det er derfor af stor økonomisk betydning,at indsatsen mod fejludbetalinger er sammenhængende og målrettet.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Beskæftigelsesministeriet og Social-ministeriet i nogen grad har indhentet viden om kilder til fejludbetalinger i kom-munerne. Samtidig har undersøgelsen vist, at ministerierne ikke har præciseestimater af omfanget af fejludbetalinger. Rigsrevisionen finder, at viden omomfang og kilder til fejludbetalinger er et vigtigt udgangspunkt for at priorite-re en målrettet indsats mod de væsentligste fejlkilder.Beskæftigelsesministeriets og Socialministeriets indsats mod fejludbetalingerer primært fokuseret på initiativer til at forbedre den digitale sagsbehandlingog kontrol. Ministerierne har ikke formuleret en samlet strategi for indsatsenmod fejludbetalinger, og de har ikke en tidsplan eller konkrete mål for, hvilkeresultater de vil opnå. Rigsrevisionen finder, at ministerierne mangler et grund-lag for at kunne vurdere, hvornår og med hvilken effekt ministeriernes initiati-ver er gennemført i forhold til at reducere omfanget af fejludbetalinger.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kommunerne i deres tilrettelæggelseaf indsatsen mod fejludbetalinger har lagt mest vægt på at forhindre henholds-vis snyd og fejl i sagsbehandlingen og mindst vægt på at forebygge borgerfejl.Til sammenligning estimerer engelske myndigheder hvert år omfanget af fejlud-betalinger. Estimaterne viser, at borgerfejl er den største kilde til fejludbetalin-ger af sociale ydelser i England. Borgerfejl kan skyldes, at borgere ikke forstårkommunikationen fra offentlige myndigheder om deres ret og pligt, når de mod-tager sociale ydelser. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at svært sprogog dårlig opsætning af skemaer og breve kan føre til, at borgere ikke forstår,hvad myndighederne beder dem om. I nogle tilfælde kan det føre til, at borge-re undlader at indberette oplysninger eller afgiver forkerte oplysninger til detoffentlige. Rigsrevisionens undersøgelse indikerer, at der er et uudnyttet po-tentiale for at mindske de fejludbetalinger, der skyldes borgerfejl.I dag kan borgerne få mundtlig vejledning fra kommunerne, når de søger omeller modtager sociale ydelser. Den stigende digitalisering betyder, at borger-ne fremover primært skal kommunikere skriftligt med offentlige myndigheder.Det er på den baggrund vigtigt, at offentlige myndigheder er bevidste om at til-passe deres kommunikation til de relevante målgrupper.Rigsrevisionen anbefaler, at Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet op-stiller mål og succeskriterier for deres indsats mod fejludbetalinger. Derudoveranbefales det, at ministerierne i samarbejde med kommunerne tilrettelæggerderes indsats for at mindske fejludbetalinger, så den tager udgangspunkt i bå-de myndighedsfejl, borgerfejl og snyd. Endelig anbefaler Rigsrevisionen, at mi-nisterier og kommuner i særlig grad iværksætter konkrete initiativer for at fore-bygge borgerfejl.
INDLEDNING
5
II. Indledning
A.
Baggrund
5. Sociale ydelser er en samlet betegnelse for den økonomiske hjælp og støtte, som offent-lige myndigheder yder til forskellige grupper af borgere. Sociale ydelser dækker både overydelser til børn og unge, voksne og ældre. Folkepensionen er et eksempel på en social ydel-se, der retter sig mod ældre, mens kontanthjælp retter sig mod voksne, der ikke er i standtil at forsørge sig selv eller deres familie.Det er af væsentlig betydning for borgernes retsopfattelse og for samfundsøkonomien, at derikke bliver udbetalt sociale ydelser til borgere, der ikke er berettiget til ydelserne. Det er og-så vigtigt for borgernes retssikkerhed, at der ikke sker fejl fra myndighedernes side, og atborgerne kan regne med at få de ydelser, som de har anmodet om og har krav på i henholdtil lovgivningen.6. Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet har ansvaret for lovgivningen om de socia-le ydelser og for at sikre, at lovgivningens intentioner bliver opfyldt. Ministerierne skal bl.a.føre tilsyn med, at de myndigheder, der udbetaler ydelserne, overholder lovgivningen. Desociale ydelser bliver udbetalt af Udbetaling Danmark, a-kasserne og kommunerne. I 2012udbetalte de henholdsvis 190,1 mia. kr., 41,3 mia. kr., og 37,2 mia. kr.De udbetalende myndigheder og a-kasserne har ansvaret for at sikre:at lovgivningen bliver administreret korrektat borgerne bliver vejledt korrektat ydelserne bliver udbetalt korrekt på baggrund af den nødvendige dokumentation mv.Udbetaling Danmarkhar si-den marts 2013 haft ansvaretfor administrationen af familie-ydelser, barselsdagpenge, fol-kepension, førtidspension (ud-betaling og beregning) og bo-ligstøtte.
De udbetalende myndigheder og a-kasserne har derudover ansvaret for at gennemføre enhensigtsmæssig kontrol. Statsforvaltningen har ansvaret for at føre tilsyn med, at kommu-nerne overholder den lovgivning, der gælder for offentlige myndigheder. Socialministerietfører tilsyn med Udbetaling Danmark, og Beskæftigelsesministeriet fører tilsyn med a-kas-serne.I undersøgelsen har Rigsrevisionen haft fokus på Beskæftigelsesministeriets og Socialmini-steriets overordnede indsats mod fejludbetalinger og på kommunernes indsats på sammeområde. Kommunerne har traditionelt varetaget udbetalingen af størstedelen af de socialeydelser. I marts 2013 overtog Udbetaling Danmark ansvaret for administrationen af de socia-le ydelser, som tildeles efter objektive kriterier.Objektive kriterierbruges vedsagsbehandling af sociale ydel-ser, hvor der ikke indgår skøn.Det er kriterier som fx alder,indkomst eller bopæl.
6
INDLEDNING
7. Rigsrevisionen har i undersøgelsen ladet sig inspirere af engelske erfaringer, der tagerudgangspunkt i, at der er 3 væsentlige kilder til, at der sker fejl i udbetalingerne af socialeydelser:Myndighedsfejlforekommer, hvis myndighederne selv laver fejl, som fører til fejludbeta-linger. Det kan fx ske, hvis en myndighed ikke har overblik over kriterierne for tildeling afen ydelse eller de oplysninger, som borgeren skal indberette. Dette kan føre til en beslut-ning om at tildele en ydelse til en borger på et forkert grundlag.Borgerfejlforekommer, hvis en borger uforsætligt kommer til at lave fejl, fx hvis en bor-ger ikke har forstået sin oplysningspligt. Denne pligt handler bl.a. om, hvilke oplysningerman skal give til kommunen, når man modtager en social ydelse. Hvis en borger ikkekender sin oplysningspligt, kan det føre til, at borgeren ikke informerer kommunen omfx nyt job, en arv eller et indgået ægteskab. Disse ændringer kan gøre, at borgeren ikkelængere er berettiget til en ydelse.Snydforekommer, hvis en borger bevidst giver urigtige oplysninger eller undlader at gi-ve oplysninger til en offentlig myndighed for at opnå en social ydelse eller en højere ud-betaling af ydelsen. Det kan fx ske, hvis et forældrepar proforma flytter fra hinanden forat opnå en ydelse, som man kun kan modtage, hvis man er enlig forsørger.
Department for Work andPensionser en statslig myn-dighed i England med ansvarfor områderne beskæftigelse,pension og velfærd.
8. Det engelske Department for Work and Pensions afgav i 2008 rapporten ”Reportingchanges in circumstances: Tackling error in the benefit system”, som bl.a. viste, at uviden-hed blandt borgerne er årsag til flere manglende indberetninger om ændringer i grundlagetfor at modtage ydelser end bevidste forsøg på at snyde systemet. Rapporten konkluderer,at en af måderne, hvorpå man kan mindske omfanget af ubevidste borgerfejl, er ved at sik-re sig, at borgerne er bekendte med og forstår reglerne for at modtage en social ydelse. Endel af Rigsrevisionens undersøgelse er inspireret af de engelske erfaringer med fejludbeta-linger, der skyldes borgerfejl.Rigsrevisionen har på den baggrund undersøgt, om kommunerne arbejder med deres skrift-lige kommunikation til borgerne. Det fremgår af den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi2011-2015, at det frem mod 2015 forventes, at op mod 80 % af alle breve til borgerne, derkan afsendes digitalt fra de offentlige myndigheder, også bliver det. Tilsvarende forventesdet, at de offentlige myndigheder i 2015 modtager op mod 80 % af alle ansøgninger og an-meldelser fra borgerne digitalt. På den baggrund har Rigsrevisionen fundet det væsentligtat undersøge, om borgerne forstår kommunernes skriftlige kommunikation.9. Rigsrevisionen har taget afsæt i, at det er en fordel at gøre en indsats for at forebygge,at der sker fejludbetalinger, fremfor at rette indsatsen mod efterfølgende at kontrollere, omen social ydelse er blevet udbetalt uberettiget. Det kan være vanskeligt for en offentlig myn-dighed at bevise, at en borger har snydt for at opnå en social ydelse, og dermed vanskeligtat få et fejludbetalt beløb tilbage fra borgeren.
Den fællesoffentlige digitali-seringsstrategier et samar-bejde mellem regering, kommu-ner og regioner om at moder-nisere danskernes velfærd ogeffektivisere den offentlige sek-tor gennem digitalisering.
B.
Formål, afgrænsning og metode
Formål10. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Beskæftigelsesministeriets, Socialmini-steriets og kommunernes indsats for at mindske omfanget af fejludbetalinger af sociale ydel-ser er tilfredsstillende. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:Har Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet etableret et tilfredsstillende grundlagfor at mindske omfanget af fejludbetalinger af sociale ydelser?Har kommunerne fokus på at mindske omfanget af både myndighedsfejl, borgerfejl ogsnyd?Forebygger kommunerne på tilfredsstillende vis borgerfejl ved at sikre, at deres skriftligekommunikation er forståelig for modtagere af sociale ydelser?
INDLEDNING
7
Afgrænsning11. Rigsrevisionens undersøgelse fokuserer på det overordnede grundlag for at mindskeomfanget af fejludbetalinger, herunder hvordan de ansvarlige myndigheder har prioriteretderes indsats, og hvilke initiativer de har gennemført for at mindske omfanget af fejludbeta-linger. Det er myndighedernes indsats på det strategiske niveau, der har været genstand forundersøgelsen. Undersøgelsen omfatter dermed ikke de metoder, som kommunerne bru-ger, når de fx kontrollerer, om borgerne snyder. Det har ikke været formålet med undersø-gelsen at estimere omfanget af fejludbetalinger i Danmark.12. Undersøgelsen tager udgangspunkt i 3 væsentlige kilder til fejludbetalinger, jf. pkt. 3. Derkan også være tilfælde, hvor der sker fejl i andre led, herunder fx fra arbejdsgivers side vedindberetninger af sygedagpenge, hvor arbejdsgiver ved en fejl kan indberette forkert timetal.Undersøgelsen beskæftiger sig med de ansvarlige myndigheders indsats, og derfor er an-dre aktørers fejl ikke inddraget her.13. Undersøgelsen omfatter perioden 2009-2013. I størstedelen af perioden har kommuner-ne haft ansvaret for administrationen af de fleste sociale ydelser. Fra 1. marts 2013 over-tog Udbetaling Danmark ansvaret for administrationen af en række sociale ydelser fra kom-munerne. Rigsrevisionen har valgt at undersøge, hvilke fejlkilder kommunerne har fokus påi deres indsats mod fejludbetalinger. Udbetaling Danmarks og a-kassernes indsats på om-rådet er derfor ikke omfattet af undersøgelsen. Vi omtaler primært Udbetaling Danmark idet omfang, hvor Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet har peget på de forventnin-ger, de har til effekten af Udbetaling Danmarks indsats mod fejludbetalinger. Rigsrevisio-nen har tidligere undersøgt etableringen af Udbetaling Danmark, jf. beretning nr. 5/2012om etablering af Udbetaling Danmark. Beretningssagen er endnu ikke afsluttet.14. Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet har i forbindelse med undersøgelsen op-lyst, at deres primære indsats mod fejludbetalinger er forankret i en tværoffentlig arbejds-gruppe under Finansministeriet, der arbejder med at realisere den fællesoffentlige digitali-seringsstrategi. Rigsrevisionen har ikke undersøgt den fællesoffentlige digitaliseringsstra-tegi eller Finansministeriets organisering af arbejdet med at gennemføre denne. De forelø-bige resultater af arbejdsgruppens indsats mod fejludbetalinger har indgået i Rigsrevisio-nens undersøgelse og bliver omtalt i kap. III.Metode15. Undersøgelsen bygger på møder med og skriftligt materiale fra Beskæftigelsesministe-riet og Socialministeriet.Derudover bygger undersøgelsen på interviews og drøftelser af undersøgelsens problem-stillinger med Den Sociale Retshjælp, Folketingets Ombudsmand, Digitaliseringsstyrelsen,udvalgte kommuner, KL, Ankestyrelsen og den britiske rigsrevision (The National AuditOffice).16. Undersøgelsen bygger også på en spørgeskemaundersøgelse, som Rigsrevisionen gen-nemførte i alle 98 kommuner i perioden august-november 2013.17. Endelig bygger undersøgelsen på en vurdering af kommunernes skriftlige materiale tilborgere, der søger om kontanthjælp. Det drejede sig konkret om ansøgningsskemaer ogpartshøringsbreve. Vurderingen indebar 3 delundersøgelser:16 borgere blev interviewet af analysefirmaet Epinion om deres forståelse af materialet.Dansk Sprognævn vurderede materialets sproglige kvalitet på baggrund af en kombine-ret kvantitativ og kvalitativ tekstgennemgang.Ankestyrelsen vurderede, om der var generelle problemer med indholdet af partshørings-brevene set i forhold til forvaltningslovens regler om partshøring.
Dansk Sprognævner en stats-lig forskningsinstitution underKulturministeriet. Nævnet skalbl.a. følge det danske sprogsudvikling, fx ved at registrerenye ord, og fastlægge den dan-ske retskrivning.
Partshøringer, når en myndig-hed hører en borger i en sagmed det formål at sikre, at bor-geren får lejlighed til at gøresig bekendt med og kommen-tere grundlaget for en afgørel-se, fx fratagelse af en ydelse,inden myndigheden afgør sa-gen. Partshøring af en borgerkan foregå mundtligt eller skrift-ligt.
8
INDLEDNING
18. Beretningen har i udkast været forelagt Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet,hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet.19. Bilag 1 indeholder en oversigt over de samlede offentlige udgifter til sociale ydelser i2012. Bilag 2 indeholder en uddybende beskrivelse af de anvendte metoder. Bilag 3 inde-holder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
GRUNDLAGET FOR INDSATSEN MOD FEJLUDBETALINGER
9
III. Grundlaget for indsatsen mod fejl-udbetalinger
Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Beskæftigelsesministeriets og Socialmini-steriets indsats mod fejludbetalinger primært tager udgangspunkt i 2 overordnede til-tag. Det ene er etableringen af Udbetaling Danmark, som har overtaget administratio-nen af de sociale ydelser, der udbetales på et objektivt grundlag. Det har bl.a. øgetmuligheden for en mere ensartet administration af ydelsesområderne og en syste-matisk anvendelse af registerdata. Det andet tiltag er en række digitaliseringsinitiati-ver, som skal bidrage til at mindske omfanget af fejludbetalinger. Initiativerne er bl.a.igangsat i forbindelse med den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi.Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet har ikke en samlet strategi eller kon-krete mål for, hvilken effekt indsatsen mod fejludbetalinger skal have. Ministeriernehar oplyst, at de danske undersøgelser på området efter deres opfattelse giver et til-strækkeligt grundlag for at konkludere, at der er basis for en bedre kontrolindsats. Mi-nisterierne har ingen præcise estimater af omfanget af fejludbetalinger. Ministerier-ne finder, at den eksisterende viden udgør et tilstrækkeligt grundlag for de initiativer,de har iværksat.SFI har skønnet, at der bliver fejludbetalt 5-10 mia. kr. hvert år. Det er et usikkertskøn, da der ikke findes præcise estimater af omfanget af fejludbetalinger af socialeydelser i Danmark. I England gennemgår Department for Work and Pensions hvertår et antal sager med det formål at estimere omfanget af fejludbetalinger og finde år-sagerne til, at fejludbetalingerne er sket. På den baggrund har de sat et konkret øko-nomisk måltal for reduktioner i omfanget af fejludbetalinger.Rigsrevisionen anerkender, at Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet har saten række initiativer i gang, og at de bl.a. har indhentet viden om forskellige fejlkilderi kommunernes sagsbehandling. Rigsrevisionen konstaterer dog, at ministerierne ik-ke har et grundlag for at vurdere, om initiativerne reelt bidrager til at mindske fejlud-betalinger. Ministerierne har ikke sat mål for reduktion af omfanget af fejludbetalinger,og de har ikke præcise estimater af omfanget af fejludbetalinger, som gør det muligtat vurdere effekten af deres indsats. Rigsrevisionen vurderer derfor, at ministerierneikke har etableret et tilfredsstillende grundlag for at prioritere og målrette indsatsenmod fejludbetalinger af sociale ydelser.SFI– Det Nationale Forsk-ningscenter for Velfærd – er etuafhængigt forskningscenterunder Socialministeriet, somgennemfører udredninger ogevalueringer på velfærdsom-rådet.
10
GRUNDLAGET FOR INDSATSEN MOD FEJLUDBETALINGER
A.
Ministeriernes indsats for at mindske omfanget af fejludbetalinger
20. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:TemarevisionStaten kan bestemme, at kom-munernes revisorer skal fore-tage en særlig revision på om-råder med statsrefusion ellerstatsligt tilskud. Der kan gen-nemføres temarevision hvert2. år. Beskæftigelsesministe-riet og Socialministeriet fast-lægger på skift revisionenstema.
Siden temarevisionen i 2009 har Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet haft fokuspå fejludbetalinger ved bl.a. at deltage i forskellige tværministerielle arbejdsgrupper ogudvalg, som skulle udarbejde en strategi for området.Der foreligger et udkast til en strategi for ministeriernes indsats mod fejludbetalinger fra2011, som aldrig er blevet vedtaget.
Ministeriernes indsats mod fejludbetalinger er bl.a. udmøntet i etableringen af UdbetalingDanmark. Med Udbetaling Danmark er det blevet muligt at automatisere sagsbehandlin-gen, samkøre registre med borgernes data og centralisere indsatsen med kontrol af ud-betalingerne.Begge ministerier deltager i et tværministerielt samarbejde under Finansministeriet, somblev etableret i forlængelse af den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi 2011-2015. Ar-bejdet er fokuseret på at minimere fejludbetalinger af kommunale ydelser og er udmøn-tet i en række forslag til løsningsinitiativer.Begge ministerier har oplyst, at det efter deres opfattelse fortsat kan være relevant at ud-arbejde en strategi for indsatsen mod fejludbetalinger, men at det skal ske i forlængelseaf konklusioner og beslutninger truffet i den tværministerielle arbejdsgruppe om effektivsagsbehandling og kontrol under Finansministeriet.
Ministeriernes arbejdsgrupper og udvalg21. Det daværende Velfærdsministerium iværksatte i 2009 en temarevision af kommuner-nes indsats mod socialt bedrageri. Formålet var:at tilskynde kommunerne til at forebygge fejludbetalingerat få kommunerne til at foretage en grundig efterfølgende kontrol af de ydelser, hvor dererfaringsmæssigt var uberettigede udbetalinger.
Det fremgik af temarevisionen, at landets kommuner i 2009 samlet set rejste krav om tilba-gebetaling af sociale ydelser fra borgerne for ca. 50 mio. kr. Generelt viste temarevisionen,at der i mange kommuner var tilrettelagt betryggende forretningsgange, og at sagsbehand-lingen, inden udbetalingen skete, havde en høj kvalitet. Til gengæld viste temarevisionen, atkontrollen ikke i alle tilfælde fulgte de gældende retningslinjer, og at mulighederne for kon-trol ikke i alle tilfælde blev udnyttet.22. Temarevisionen i 2009 gav anledning til, at der i 2010 blev nedsat et tværministerieltudvalg, som skulle se på, hvordan indsatsen mod snyd kunne styrkes. Udvalget anbefale-de bl.a., at Beskæftigelsesministeriet skulle nedsætte et permanent udvalg.Det permanente udvalg, 201123. Det permanente udvalg blev nedsat under Beskæftigelsesministeriet og fik bl.a. til op-gave at igangsætte en udredning af omfanget af snyd i Danmark. I foråret 2011 udarbejde-de udvalget et udkast til en strategi for et fælles grundlag for en mere effektiv og tværgåen-de offentlig kontrolindsats mod snyd, der skulle forelægges beskæftigelsesministeren. Detpermanente udvalg havde sit sidste møde i august 2011 kort før regeringsskiftet. Udkastetblev aldrig vedtaget.
GRUNDLAGET FOR INDSATSEN MOD FEJLUDBETALINGER
11
Tværministeriel arbejdsgruppe i Beskæftigelsesministeriet, 2011-201224. I oktober 2011 nedsatte Beskæftigelsesministeriet en ny tværministeriel arbejdsgruppe,der bl.a. havde til formål at udarbejde en national strategi for indsatsen mod snyd. Beskæf-tigelsesministeriet har oplyst, at en tværministeriel arbejdsgruppe under Finansministerietblev etableret parallelt hermed, og at det tværministerielle samarbejde om at bekæmpe fejl-udbetalinger i stedet blev forankret heri.Tværministeriel arbejdsgruppe under Socialministeriet, 2012 -25. I 2012 blev den tværministerielle arbejdsgruppe overdraget fra Beskæftigelsesministe-riet til Socialministeriet. Baggrunden var, at de fleste ydelser efter etableringen af Udbeta-ling Danmark nu lå under Socialministeriets ressort. Socialministeriet har oplyst, at arbejds-gruppen tager emner op, der kræver en tværministeriel indsats, som supplement til det tvær-ministerielle arbejde, der i mellemtiden er blevet igangsat under Finansministeriet. Beskæf-tigelsesministeriet og Socialministeriet har oplyst, at det efter deres opfattelse fortsat kan væ-re relevant at udarbejde en strategi for indsatsen mod fejludbetalinger, men at det skal skei forlængelse af konklusioner og beslutninger truffet i den tværministerielle arbejdsgruppeunder Finansministeriet.Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi26. Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi fra 2011 indeholdt en beslutning om, at myn-dighederne gennem digitalisering skulle arbejde videre med indsatsen for at forebygge fejl-udbetalinger og gennemføre kontrol af udbetalinger af sociale ydelser. Finansministerietnedsatte i december 2011 en arbejdsgruppe med deltagelse af bl.a. Beskæftigelsesministe-riet og Socialministeriet. Arbejdsgruppen offentliggjorde i 2012 rapporten: ”Analyse af socialtsnyd og fejludbetalinger”. I rapporten kortlægges kommunernes sagsbehandlings- og kon-trolindsats i forhold til udbetaling af sociale ydelser. På baggrund af analysen identificeredearbejdsgruppen fremadrettede løsninger til at forbedre sagsbehandlingen og kontrolindsat-sen i forhold til sociale ydelser.27. Med afsæt i ”Analyse af socialt snyd og fejludbetalinger” besluttede regeringen i 2012at igangsætte et arbejde med at konkretisere indsatsen mod fejludbetalinger og snyd. Derblev nedsat en ny arbejdsgruppe om effektiv sagsbehandling og kontrol under Finansmini-steriet, bl.a. med det formål:at afdække de nuværende organisatoriske, systemmæssige og lovgivningsmæssigerammer og udfordringer i at gennemføre kontrol af fejludbetalinger på tværs af kommu-nerne og Udbetaling Danmarkat komme med anbefalinger til fremadrettede indsatser, som på kort og længere sigt vilmedføre et betydeligt løft af sagsbehandlingen og kontrolindsatsen.
Ministeriernes fokus på at mindske omfanget af fejludbetalinger28. Socialministeriet har oplyst, at ministeriet vil mindske omfanget af fejludbetalinger gen-nem initiativer, der har til formål at centralisere og systematisere administrationen af ydel-ser og kontrollen af fejludbetalinger. Etableringen af Udbetaling Danmark er en væsentligdel af denne centralisering. Det skyldes, at Udbetaling Danmark som én myndighed har bed-re mulighed for at indrette administrationen ud fra en systematiseret anvendelse af register-data. Udbetaling Danmark har også et større samlet datagrundlag at arbejde med end kom-munerne og mulighed for at se på tværs af kommunerne. Ministeriet har peget på, at dermed Udbetaling Danmarks kontrolstrategi og mulighed for samkøring af registre er fokuspå at forhindre både myndighedsfejl, borgerfejl og snyd.
12
GRUNDLAGET FOR INDSATSEN MOD FEJLUDBETALINGER
29. Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet har oplyst, at den fællesoffentlige digita-liseringsstrategi er central i ministeriernes indsats for at mindske fejludbetalinger.30. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at det er en vigtig del af indsatsen mod fejludbeta-linger at automatisere og digitalisere sagsbehandlingen i kommunerne og i Udbetaling Dan-mark. Ministeriets fokus på at forebygge via lovgivning og ved at effektivisere sagsbehand-ling og kontrol i kommunerne har sammenhæng med arbejdet i regi af den fællesoffentligedigitaliseringsstrategi.Undersøgelser om fejludbetalinger31. Det tværministerielle udvalg offentliggjorde i 2010 en rapport om bedre kontrol. Rappor-ten indeholder 26 anbefalinger. Anbefalingerne er rettet mod bedre kontrol med sociale ydel-ser ved ophold i udlandet (herunder lufthavnskontrol), bedre kontrol med dobbeltforsørgel-se og sort arbejde samt bedre kontrol og opfølgning i kommunerne. Beskæftigelsesministe-riet og Socialministeriet har oplyst, at de 26 anbefalinger blev udmøntet i forbindelse medfinanslovsaftalen for 2011 eller indgik som en del af arbejdet i det permanente udvalg ogministeriernes fortsatte arbejde. Rigsrevisionens undersøgelse har ikke haft til formål at ef-terprøve implementeringen af anbefalingerne.Analyse af socialt snyd og fejludbetalinger32. Som led i den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi fik arbejdsgruppen om effektiv sags-behandling og kontrol i 2012 gennemført ”Analyse af socialt snyd og fejludbetalinger”. Ana-lysen fokuserer på mulighederne for systematisk digital screening for fejludbetalinger. Ana-lysen sætter også tal på, hvor meget staten og kommunerne kunne spare, hvis kommuner-ne fik en mere korrekt sagsbehandling og blev bedre til at finde snyd og forhindre fejludbe-talinger. Analysen viser, at der var et økonomisk potentiale på ca. 510 mio. kr. for tilbagebe-talingskrav og op til ca. 2 mia. kr. for stoppede ydelser årligt, hvis alle kommuner blev ligeså gode som gennemsnittet af de 10 bedste danske kommuner i undersøgelsen.Analysen viser også, at kilder til fejl i udbetalinger på tværs af ydelsesområder især var ind-komstforhold og oplysninger om bopæl og samliv. Analysen indeholder desuden forslag tildigitale løsninger, som kan styrke sagsbehandling og kontrol.Effektiv sagsbehandling og kontrol33. På baggrund af ”Analyse af socialt snyd og fejludbetalinger” igangsatte regeringens øko-nomiudvalg i oktober 2012 et supplerende analysearbejde. Dette arbejde resulterede i de-cember 2013 i analysen ”Effektiv sagsbehandling og kontrol”. Analysen viser, at mere kor-rekte udbetalinger af offentlige ydelser ikke nødvendigvis forudsætter øget kontrol af hoved-parten af de borgere, der modtager sociale ydelser. I stedet kan et stort antal fejludbetalin-ger af sociale ydelser forhindres ved, at myndighederne i højere grad end i dag sikrer, atborgerne får lige præcis de ydelser, som de er berettiget til. Det gælder på selve ansøg-ningstidspunktet, men også senere, hvis fx en borgers indkomst, boligforhold og/eller æg-teskabsstatus ændrer sig.Analysen ”Effektiv sagsbehandling og kontrol” indeholder desuden en kvalificering af detøkonomiske potentiale, der var opgjort i ”Analyse af socialt snyd og fejludbetalinger”. Mini-sterierne har oplyst, at kvalificeringen af de oprindelige beregninger førte til en nedjusteringaf potentialet for stoppede ydelser fra ca. 2 mia. kr. årligt til ca. 1 mia. kr. årligt. Rigsrevisio-nen har ikke undersøgt det økonomiske potentiale, men konstaterer, at en så markant ned-justering er et udtryk for usikkerhed om det reelle potentiale.
GRUNDLAGET FOR INDSATSEN MOD FEJLUDBETALINGER
13
34. På baggrund af analysen ”Effektiv sagsbehandling og kontrol ” fra 2013 er der igangsaten række konkrete indsatser, herunder følgende:Udvikling af automatiserede modeller til sagsbehandling af boligstøtte og social pensionved brug af oplysninger fra SKATs registre for indkomst- og skatteoplysninger. Formåleter, at borgernes indtægter automatisk hentes fra disse registre. Det mindsker borgerensbehov for selv at oplyse om sine indkomstforhold. Socialministeriet har oplyst, at dette erindeholdt i et lovforslag, som ministeriet har sendt i ekstern høring i januar 2014.Optimering af praksis med digitale ”alarmklokker” i kommunerne i forhold til ydelserne sy-gedagpenge, kontanthjælp og økonomisk friplads.Forbedring af den opfølgende kontrol på baggrund af en analyse af snydmønstre viaspørgeskemaundersøgelse i 20 kommuner og gennemgang af ca. 300 sager fra de so-ciale ydelsesområder i kommuner og Udbetaling Danmark.Analyse af mulighederne for bedre adgang til oplysninger om formue.
Den løbende koordinering af de igangsatte tiltag er forankret i arbejdsgruppen om effektivsagsbehandling og kontrol under Finansministeriet.Ministeriernes tilsyn35. Det er en del af Beskæftigelsesministeriets og Socialministeriets rolle at føre tilsyn med,at lovningen overholdes for de ordninger, der hører under ministerierne, og at ordningernefungerer effektivt og efter hensigten. Det indebærer bl.a., at ministerierne skal sikre, at mid-lerne anvendes i overensstemmelse med lovens intentioner.36. For ordninger på Beskæftigelsesministeriets og Socialministeriets områder, som helteller delvist bliver finansieret af staten, fokuserer tilsynet på at sikre, at ydelser mv. bliverudbetalt korrekt og administreret effektivt. I den forbindelse gennemgår begge ministerierhvert år revisionsberetningerne fra kommunernes revisorer.Formålet med gennemgangen er at vurdere, om kommunerne har en betryggende sagsbe-handling på områder med statsrefusion, og om kommunerne har hjemtaget den korrektestatsrefusion for det pågældende år. På baggrund af gennemgangen træffer ministerierneafgørelse om spørgsmål af betydning for statsrefusion, tilskud og andre væsentlige forhold,som behandlingen af revisionsberetningerne har givet anledning til.37. Fra 2012 har kommunernes revisorer haft pligt til at redegøre for, om kommunerne haretableret procedurer mod socialt bedrageri, og om disse fungerer på betryggende vis. Det-te fremgår af § 76, stk. 4, og § 71, stk. 3, i gældende regnskabsbekendtgørelse nr. 1405 af28. december 2011, som trådte i kraft den 1. januar 2012.Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet har oplyst, at de under deres gennemgangaf de kommunale revisionsberetninger for regnskabsåret 2012 har konstateret:at revisorerne generelt ikke i tilstrækkeligt omfang har redegjort for, i hvilket omfang kom-munerne har etableret procedurer til at forebygge og afdække tilfælde af snydat revisorerne ikke i tilstrækkeligt omfang har gjort rede for, om procedurerne i kommu-nerne til at finde snyd fungerer på betryggende vis.
Ministerierne har i november 2013 gjort kommunerne og deres revisorer opmærksomme på,at revisorerne fremover skal udføre dette arbejde, og at ministerierne vil påtale den manglen-de udførelse af revisionsarbejdet, når de er færdige med at vurdere revisionsberetningerne.38. Rigsrevisionen konstaterer, at ministeriernes indsats mod fejludbetalinger af socialeydelser tager afsæt i en række initiativer, hvoraf kun enkelte er implementeret, og at der ik-ke foreligger en vedtaget overordnet strategi for indsatsen.
14
GRUNDLAGET FOR INDSATSEN MOD FEJLUDBETALINGER
B.
Viden om omfanget af fejludbetalinger
39. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:Department for Work and Pensions i England estimerer hvert år omfanget af fejludbetalin-ger af sociale ydelser fordelt på over- og underudbetalinger. De har sat et mål om, at devil nedbringe omfanget af fejludbetalinger frem mod 2015 svarende til en samlet bespa-relse på ca. 6,7 mia. kr. årligt.SFI har bl.a. på baggrund af de engelske estimater skønnet, at omfanget af fejludbeta-linger i Danmark ligger på 2-4 % af udgifterne til sociale ydelser, svarende til 5-10 mia. kr.årligt. SFI påpeger, at det er usikkert, om beløbene kan overføres til danske forhold.Der er ikke præcise estimater af omfanget af fejludbetalinger af sociale ydelser i Dan-mark. Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet har oplyst, at undersøgelserne påområdet efter deres opfattelse giver et tilstrækkeligt grundlag for at konkludere, at der erbasis for en forbedret forebyggende indsats og en bedre kontrolindsats.
Principafgørelserer kommu-nale afgørelser, som efter An-kestyrelsens vurdering har enprincipiel karakter og derforskal være bindende vejledningfor senere afgørelser i lignen-de sager i kommunerne. Afgø-relsen bliver derved en såkaldtprincipafgørelse, der er en bin-dende retskilde.Praksisundersøgelserblivergennemført af Ankestyrelsenfor at belyse den konkrete prak-sis i landets kommuner indenfor et bestemt emne og lov-grundlag. Undersøgelsernegennemføres ved hjælp af stik-prøveundersøgelser af kom-munale afgørelser og konkretsagsbehandling.
Ministeriernes viden fra Ankestyrelsen og Folketingets Ombudsmand40. Ankestyrelsen er en styrelse under Socialministeriet, der træffer afgørelser i klagesagerfra borgere på social- og beskæftigelsesområderne. Ankestyrelsen har ansvaret for at ko-ordinere kommunernes praksis på social- og beskæftigelsesområdet. Den opgave udførerstyrelsen bl.a. ved at sende principafgørelser til kommuner og ved at gennemføre praksis-undersøgelser på udvalgte lovområder.I 2011 gennemførte Ankestyrelsen 2 undersøgelser, der belyste dele af den kommunalepraksis i forhold til kontanthjælp. Ministerierne kan anmode Ankestyrelsen om at undersø-ge kommunernes afgørelser på et ydelsesområde og fx bede Ankestyrelsen om at fokuse-re på fejludbetalinger.41. Ankestyrelsen har oplyst, at styrelsen ser ubevidste borgerfejl som en særlig stor kildetil fejludbetalinger. Ankestyrelsen nævnte også, at manglende deling af informationer påtværs af forvaltningerne i kommunerne er et problem. Det drejer sig fx om sager, hvor enborger har indberettet en ændring til CPR-registeret om, at borgeren er flyttet sammen meden anden. Denne ændring er ikke blevet delt på tværs af kommunens forvaltninger, somborgeren havde forventet. Det kan føre til en situation, hvor borgeren uberettiget modtageren social ydelse som fx boligstøtte.42. Begge ministerier har oplyst, at de orienterer sig i relevante udtalelser, afgørelser ogundersøgelser fra Ankestyrelsen og tager stilling til, om de kan anvendes i fx vejledningertil kommunerne. Socialministeriet har også oplyst, at de bruger Ankestyrelsens ankestati-stik, der fordelt på lovområder viser, i hvilket omfang Ankestyrelsen bekræfter kommunaleafgørelser eller ændrer dem på baggrund af klager fra borgere.Folketingets Ombudsmand43. Folketingets Ombudsmand (herefter Ombudsmanden) har til opgave at kontrollerestatslige, kommunale og andre offentlige myndigheder. En borger kan klage til Ombuds-manden over myndigheders afgørelser og sagsbehandling. Borgeren kan dog først klagetil Ombudsmanden, når borgeren har brugt alle andre klagemuligheder.
Ankestatistikoffentliggøresårligt af Ankestyrelsen. Stati-stikken belyser afgørelsernepå indbragte klager på social-og beskæftigelsesområdet, fxantal afslag på klager og sags-behandlingstider.
GRUNDLAGET FOR INDSATSEN MOD FEJLUDBETALINGER
15
44. Ombudsmanden har i 2012 og 2013 undersøgt flere sager om socialt bedrageri. Sager-ne har drejet sig om, hvorvidt borgeren fortsat er berettiget til forskellige ydelser, og om bor-geren skal betale ydelser tilbage. I april 2012 valgte Ombudsmanden at offentliggøre en ud-talelse om en sag, hvor en kvinde var blevet frakendt forskellige sociale ydelser og skulle til-bagebetale et betragteligt beløb. I 2013 offentliggjorde Ombudsmanden en anden udtalelseom en borger, der havde modtaget sociale ydelser ”mod bedre vidende”. Ombudsmandenkonkluderede i de 2 sager, at kommunerne ikke havde grundlag for at konkludere, at borger-ne havde snydt, og at kommunerne havde truffet afgørelserne på et for spinkelt og usikkertgrundlag.45. Socialministeriet har oplyst, at ministeriet i juli 2013 sendte en skrivelse til kommunerneog Udbetaling Danmark om bl.a. Ombudsmandens retningslinjer for god sagsbehandling isager om socialt bedrageri.Estimater af omfanget af fejludbetalinger46. Der er kun enkelte undersøgelser, der har berørt det mulige omfang af fejludbetalingeri Danmark. Tilbage i 2011 estimerede KMD Analyse det samlede omfang af socialt bedra-geri til at ligge på 7-12 mia. kr. årligt. Der har siden været en del debat om metoden bag esti-matet.47. Det permanente udvalg, jf. pkt. 23, som Beskæftigelsesministeriet var formand for, fik i2011 gennemført en undersøgelse, der bl.a. skulle besvare spørgsmålet: ”Hvad koster so-cialt bedrageri og fejludbetalinger af sociale ydelser?”.SFI gennemførte undersøgelsen, som de offentliggjorde i 2012 i rapporten ”Socialt bedra-geri – et litteraturstudie”. Undersøgelsen viste, at det især var England og Sverige, der hav-de erfaringer med at estimere omfanget af fejludbetalinger. Landene benyttede sig af for-skellige metoder. Den engelske metode bygger på sagsgennemgang, mens den svenskebygger på kvalificerede vurderinger fra eksperter. En uddybende beskrivelse af de 2 meto-der er vist i boks 1.
BOKS 1. METODER TIL AT ESTIMERE OMFANGET AF FEJLUDBETALINGERDen svenske metode
2-dages seminarmed deltagelse af 5-7 eksperter inden for de givne ydelsesområder. I løbet af semi-naret:fremlægger og diskuterer eksperter deres estimater af omfanget af fejludbetalingerreviderer og fremlægger eksperterne deres estimater igen.Efterfølgende protokol og revisionindtil alle involverede eksperter kan acceptere tekst og estimater.Den engelske metode
En gennemgangaf statistisk udtrukne sager om sociale ydelser.Interview af borgereni eget hjem i alle udtrukne sager. Formålet med interviewet er at undersøge, omborgeren er berettiget til sin sociale ydelse.Yderligere opfølgende undersøgelseaf mistænkelige sager af en uddannet ”undersøger i socialtbedrageri” med henblik på at af- eller bekræfte mistanken.Statistisk ekstrapoleringtil samlet omfang af fejludbetalinger fordelt på over- og underudbetalingerog 3 fejltyper i form af myndighedsfejl, borgerfejl og snyd.
48. I undersøgelsen fandt SFI, at en delegation nedsat af den svenske regering i 2007 esti-merede, at det samlede omfang af overudbetalinger af sociale ydelser udgjorde 4 % af ud-betalingerne. I England estimerer Department for Work and Pensions årligt omfanget af fejl-udbetalinger. Det seneste estimat ved undersøgelsens afslutning var fra perioden 2009-2010.Det viste, at omfanget af overudbetalinger udgjorde 2,2 % af udbetalingerne.
16
GRUNDLAGET FOR INDSATSEN MOD FEJLUDBETALINGER
49. SFI fremhævede i rapporten, at England var det land, hvor de fandt de mest omfatten-de og systematiske estimater af, hvad fejludbetalinger koster samfundet. De tidligste esti-mater af det samlede omfang af fejl og bedrageri er fra perioden 2001-2002. Tabel 1 viserestimatet af fejludbetalinger fordelt på under- og overudbetalinger i perioden 2012-2013 iprocent af de samlede udgifter. Estimatet er fordelt efter de 3 kilder til fejludbetalinger.
Tabel 1. Omfanget af fejludbetalinger i England i perioden 2012-2013(Andel af udbetalte sociale ydelser)MyndighedsfejlOverudbetalingUnderudbetaling1)
Borgerfejl1,0 %0,6 %
Snyd0,7 %0%
0,5 %0,3 %
Summerer ikke de 3 fejlkilder grundet afrundinger.
Kilde: Department for Work and Pensions, England.
Det fremgår af tabel 1, at det samlede omfang af overudbetalinger udgør 2,1 % af de socia-le ydelser, og at borgerfejl er den største fejlkilde. Derudover undersøger de engelske myn-digheder også omfanget af underudbetalinger, der opstår i situationer, hvor borgerne ikkefår de ydelser, som de har krav på. Department for Work and Pensions undersøger bådeomfanget af fejludbetalinger og kilderne til fejl, så de bliver i stand til at målrette de initiati-ver, som skal nedbringe omfanget af både overudbetalinger og underudbetalinger.50. Department for Work and Pensions har oplyst, at omkostningerne til at gennemgå, ana-lysere og følge op på 34.400 sager i 2012 svarede til ca. 90 mio. kr. eller ca. 2.600 kr. pr.sag. Department for Work and Pensions offentliggjorde i 2011 sit mål for 2015. Målet er atnedbringe det samlede omfang af overudbetalinger fra 2,1 % til 1,7 % af det samlede bud-get. Det betyder en samlet besparelse på ca. 6,7 mia. kr. om året.UK Statistics AuthorityerEnglands pendant til DanmarksStatistik.
51. UK Statistics Authority har udarbejdet et kodeks for praksis for officielle statistikker. Detbruger de som grundlag for at vurdere officielle statistikker med national relevans. Når enstatistik opfylder kriterierne, kan den blive til en del af ”National Statistics”. UK Statistics Au-thority har vurderet Department for Work and Pensions årlige målinger af fejludbetalingerog har konkluderet, at metoden er så grundig og veldokumenteret, at målingerne er blevetgjort til en del af ”National Statistics”.52. På baggrund af de engelske og svenske estimater har SFI skønnet det danske omfangaf fejludbetalinger til at være 2-4 % af udgifterne til sociale ydelser. Dette udgør et beløb på5-10 mia. kr. årligt. SFI har påpeget, at det er usikkert, om det er realistisk at overføre belø-bet til danske forhold.53. Socialministeriet har oplyst, at tilvejebringelsen af data om omfanget af fejludbetalingeri Danmark er vanskelig, bl.a. som følge af kommunernes mangelfulde registrering af resul-taterne af kommunernes arbejde. De kommunale revisionsberetninger og Udbetaling Dan-marks strategi for kontrol skal være med til at afhjælpe manglen på data.Ministerierne har også oplyst, at undersøgelserne på området efter deres opfattelse giveret tilstrækkeligt grundlag for at konkludere, at der er basis for en forbedret forebyggendeindsats og en bedre kontrolindsats.
GRUNDLAGET FOR INDSATSEN MOD FEJLUDBETALINGER
17
Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet vurderer, at det er vanskeligt og resurse-krævende at udarbejde mere præcise estimater af det samlede omfang af fejludbetalinger.Ministeriet mener, at indsatsen også kan prioriteres og tilrettelægges ud fra andre typer vi-den om fejludbetalinger. Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet er derudover tøven-de over for, om det er hensigtsmæssigt at anvende konceptet fra den engelske metode i detdanske arbejde mod fejludbetalinger, bl.a. fordi indretningen af ydelsessystemet og register-understøttelsen er vidt forskellig.54. Rigsrevisionen konstaterer, at der ikke er præcise estimater af omfanget af fejludbeta-linger i Danmark.
18
KOMMUNERNES INDSATS MOD FEJLUDBETALINGER
IV. Kommunernes indsats mod fejludbetalinger
Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kommunernes indsats mod fejludbetalingermest er rettet mod at mindske omfanget af fejludbetalinger, hvor kommunen selv erfejlkilden.Kommunerne finder initiativer fra ministerier og andre offentlige myndigheder nyttigei fortolkning af lovgivningen om sociale ydelser. Mest anvendelige er principafgørel-ser fra Ankestyrelsen, som stort set alle kommuner i høj grad finder nyttige.Mange kommuner efterspørger dog en styrket indsats for at understøtte deres arbej-de med at fortolke lovgivningen.Rigsrevisionen konstaterer, at langt de fleste kommuner har fokus på at mindske om-fanget af myndighedsfejl, borgerfejl og snyd. Rigsrevisionen bemærker, at kommuner-ne lægger mindst vægt på indsatsen over for borgerfejl, og at det er et område, hvorindsatsen kan styrkes.
A.
Kommunernes indsats for at mindske omfanget af fejludbetalinger
55. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:Samlet set har 75 kommuner i høj grad fokus på at mindske omfanget af myndigheds-fejl, mens kun 47 kommuner i høj grad har fokus på at mindske omfanget af borgerfejl.I alt 61 kommuner har ansat personale og/eller benyttet eksterne konsulenter til at for-tolke lovgivningen om sociale ydelser.
Kommunernes fokus på fejlkilder56. Det er kommunerne, a-kasserne og siden marts 2013 også Udbetaling Danmark, der haransvaret for at udbetale sociale ydelser. De har ansvaret for, at udbetalingerne sker på detgrundlag, som Folketinget har fastlagt i lovgivningen. Det er altså kommunerne, a-kasserneog Udbetaling Danmark, der skal sikre, at borgerne opfylder betingelserne for at modtage ensocial ydelse.57. Rigsrevisionen har gennemført en spørgeskemaundersøgelse i kommunerne om deresadministration af sociale ydelser.
KOMMUNERNES INDSATS MOD FEJLUDBETALINGER
19
58. Rigsrevisionen spurgte til kommunernes fokus på henholdsvis myndighedsfejl, borger-fejl og snyd. Figur 1 viser kommunernes svar.Figur 1. Kommuner, der arbejder langsigtet og med fokuserede indsatser for at mindskeomfanget af fejludbetalinger af sociale ydelser(Antal)
Myndighedsfejl
75
20
3
Snyd
57
39
2
Borgerfejl
47
42
5
4
0I høj grad
10I nogen grad
20
30I lav grad
40
50Slet ikke
60
70
80
90
98
Ved ikke
Kilde: Rigsrevisionen.
Det fremgår af figur 1, at 75 kommuner har oplyst, at de i høj grad arbejder langsigtet og medfokuserede indsatser for at forhindre myndighedsfejl, mens 20 kommuner har oplyst, at dei nogen grad gør det. Det fremgår også, at henholdsvis 57 og 39 kommuner har oplyst, at dei høj grad eller i nogen grad arbejder for at mindske omfanget af snyd med sociale ydelser.Derudover fremgår det, at 47 kommuner har oplyst, at de i høj grad arbejder for at mindskeomfanget af borgerfejl, og 42 kommuner arbejder i nogen grad med at mindske omfanget afborgerfejl.59. Svarene i figur 1 viser, at kommunerne har mest fokus på at mindske egne fejl og der-næst på at undgå, at borgerne snyder. Kommunerne har mindst fokus på at mindske de fejl,som relaterer sig til borgernes forståelse af reglerne.Kommunernes initiativer60. Kommunalbestyrelsen skal sikre, at kommunen har etableret betryggende og hensigts-mæssige forretningsgange for sagsbehandling, udbetaling og regnskabsaflæggelse for ydel-ser eller tilskud, der er omfattet af statsrefusion. Det fremgår af § 26 i bekendtgørelse nr.1509 af 13. december 2013 om statsrefusion og tilskud samt regnskabsaflæggelse og revi-sion på Social-, Børne- og Integrationsministeriets, Beskæftigelsesministeriets, Ministerietfor By, Bolig og Landdistrikters og Undervisningsministeriets ressortområder.61. I spørgeskemaet spurgte Rigsrevisionen, hvilke initiativer kommunerne har iværksatmed det formål at mindske omfanget af fejludbetalinger af sociale ydelser.
20
KOMMUNERNES INDSATS MOD FEJLUDBETALINGER
62. For at forebygge fejludbetalinger kan kommunerne tage forskellige organisatoriske initia-tiver. Figur 2 viser, hvor mange kommuner der oplyser at have iværksat sådanne initiativer.Figur 2. Kommuner, der har gennemført følgende organisatoriske initiativer med det formålat mindske antallet af fejludbetalinger af sociale ydelser(Antal)989080706050403020100Har udarbejdet arbejdsgangsbeskrivelser, interne vejledninger mv.Har gennemført systematisk ledelsestilsynHar efteruddannet sagsbehandlerHar ansat faglig konsulentHar benyttet ekstern konsulentHar ansat juridisk fagpersonale504334919075
Kilde: Rigsrevisionen.
Det fremgår af figur 2, at iværksættelsen af initiativerne fordeler sig på følgende måde:91 kommuner har udarbejdet arbejdsgangsbeskrivelser og interne vejledninger, der doku-menterer, hvordan sagsbehandlerne skal administrere konkrete typer af sager.90 kommuner har gennemført systematisk ledelsestilsyn af konkrete sager, som kan bi-drage til at identificere problemområder i kommunens administration af sociale ydelser.Ledelsestilsyn er med til at løfte kvaliteten i både den enkelte sagsbehandlers administra-tion og i administrationen på tværs af sagsbehandlere.75 kommuner har efteruddannet sagsbehandlere i administrationen af sociale ydelserved brug af eksterne undervisere.50 kommuner har ansat én eller flere faglige konsulenter, fx socialrådgiver eller social-formidler, til at understøtte administrationen af sociale ydelser. Disse konsulenter kan ha-ve flere forskellige funktioner, bl.a. at følge lovgivningen på området.43 kommuner har benyttet én eller flere eksterne konsulenter til fortolkning af lovgivnin-gen på området.34 kommuner har ansat juridisk fagpersonale. Dette personale vil typisk have til opgaveat følge udviklingen i lovgivningen, principafgørelser fra Ankestyrelsen, afgørelser fra øvri-ge nævn og udtalelser fra Ombudsmanden med henblik på at videreformidle denne vi-den.
KOMMUNERNES INDSATS MOD FEJLUDBETALINGER
21
Det fremgår desuden af undersøgelsen, at 16 kommuner både har ansat juridisk fagpersona-le og benyttet ekstern konsulent, mens yderligere 45 kommuner har benyttet sig af en af de2 løsninger til at fortolke lovgivningen på området. Samlet har 61 kommuner ansat persona-le og/eller benyttet konsulenter til at fortolke lovgivningen.63. Rigsrevisionen konstaterer, at kommunerne lægger mindst vægt på indsatsen for at mind-ske omfanget af borgerfejl.
B.
Kommunernes tilfredshed med ministeriernes kommunerettede initiativer
64. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:I alt 76 kommuner finder, at det i nogen grad eller i høj grad er vanskeligt for sagsbehand-lerne at følge med i lovgivningen på det sociale område.Kommunerne finder i overvejende grad de forskellige initiativer fra ministerier og andreoffentlige institutioner nyttige. Fx finder 96 kommuner i høj grad Ankestyrelsens princip-afgørelser nyttige i fortolkningen af lovgivningen på det sociale område.70 kommuner har oplyst, at de i nogen grad eller i høj grad efterspørger en styrket ind-sats fra ministerierne om fortolkning af lovgivningen om sociale ydelser.
Kommunernes sagsbehandlere og udviklingen i lovgivningen65. Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet har til opgave at hjælpe kommunerne medat forstå og fortolke lovene. Det kan ske gennem fx bekendtgørelser og vejledninger, sombeskriver, hvilke forudsætninger lovene gælder under, eller giver vejledning om, hvordankommunerne kan administrere lovene i praksis. Det er væsentligt, at kommunerne forstår deregler, som de skal administrere og videreformidle til borgerne. Rigsrevisionen spurgte i un-dersøgelsen, om de kommunale sagsbehandlere, som arbejder med administrationen af so-ciale ydelser, oplever, at det er vanskeligt at følge med i udviklingen af relevant lovgivning.Figur 3 viser resultatet fra spørgeskemaundersøgelsen.Figur 3. Kommuner, hvor sagsbehandlere oplever, at det er vanskeligt at følge udviklingen ilovgivningen om sociale ydelser, fx ny lovgivning og principafgørelser(Antal)989080706050403020100I høj gradI nogen gradI lav gradSlet ikkeVed ikke172059
2
Kilde: Rigsrevisionen.
22
KOMMUNERNES INDSATS MOD FEJLUDBETALINGER
Det fremgår af figur 3, at 76 kommuner har svaret, at det i nogen grad (59 kommuner) elleri høj grad (17 kommuner) er vanskeligt for sagsbehandlerne at følge med i relevant lovgiv-ning. I alt 22 kommuner har oplyst, at det i lav grad (20 kommuner) eller slet ikke (2 kommu-ner) er vanskeligt for deres sagsbehandlere at følge udviklingen i relevant lovgivning.66. Ud af de 76 kommuner, hvor sagsbehandlerne i nogen grad eller i høj grad finder detvanskeligt at følge med i relevant lovgivning, har 66 kommuner valgt at uddybe deres svar.De peger bl.a. på følgende problemstillinger:43 kommuner finder det vanskeligt at følge med i udviklingen af relevant lovgivning pågrund af mange og hyppige lovændringer. En kommune udtaler:”Ændringerne sker så hyppigt, at bare det at følge med i lovændringer er en opgave isig selv. Ankesystemet skulle meget gerne være en hjælp til lovfortolkning, men lov-ændringer sker så hurtigt, at principielle afgørelser specielt på beskæftigelsesområdetikke længere er relevante. Typisk får vi vejledninger, efter at loven er trådt i kraft”.11 kommuner har svaret, at den vejledning, som skulle følge med lovgivningen, ofte kom-mer for sent og i nogle tilfælde først efter, at den pågældende lov er trådt i kraft. En kom-mune forklarer:”Der sker hyppige ændringer med meget kort varsling i forhold til ikrafttrædelsesdato.Ofte kommer der store lovændringer, uden at der følger vejledning med, som er kon-kret i et tilstrækkeligt omfang”.8 kommuner har oplevet problemer med, at it-systemer og blanketter, som skulle benyt-tes i forbindelse med den nye lovgivning, ikke var opdateret ved den nye lovs ikrafttræ-delse. En kommune forklarer uddybende:”De støttesystemer, som vi skal anvende i forbindelse med lovenes ikrafttræden, er ik-ke hurtigt nok opdateret, fx kan blanketsamlinger og it-systemer ikke nå at blive klar...”.Initiativer til forståelse af lovgivningen67. Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet har oplyst, at de har forskellige initiativer,der hjælper kommunerne i deres forståelse af lovgivningen om sociale ydelser. Ministerier-ne udarbejder fx bekendtgørelser og vejledninger, og de tilbyder vejledning direkte mellemen lovkyndig person og den enkelte kommune i de tilfælde, hvor kommunen er i tvivl om for-tolkning og administration af reglerne. Endelig har ministerierne i enkelte tilfælde holdt infor-mationsmøder og samarbejdet med bl.a. KL om kurser om fortolkning af lovgivningen.68. Kommunerne kan også bruge Ombudsmandens udtalelser og Ankestyrelsens afgørel-ser som kilder til, hvordan de i praksis skal administrere lovgivningen for at overholde gæl-dende regler.
KOMMUNERNES INDSATS MOD FEJLUDBETALINGER
23
69. I undersøgelsen spurgte Rigsrevisionen kommunerne om, i hvilken grad de fandt rap-porter, udtalelser, initiativer mv. fra ministerier og andre offentlige institutioner nyttige i for-tolkningen af lovgivningen om sociale ydelser. Figur 4 viser resultaterne af kommunernessvar.Figur 4. I hvilken grad kommunerne finder rapporter, udtalelser, initiativer mv. fra ministerier og andre offentlige institutionernyttige i fortolkningen af lovgivningen om sociale ydelser(Antal)
Principafgørelser fra AnkestyrelsenVejledninger relateret til lovgivning forsociale ydelserBekendtgørelser/lovforarbejder relateret tillovgivning for sociale ydelserPraksisundersøgelser fra Ankestyrelsenog/eller De Sociale NævnOmbudsmandens udtalelserTemamøder/konferencer/kurser om fortolkningaf eksisterende lovgivningLøbende vejledning mellem kommune ogministerium eller styrelsePjecer om sociale ydelser,fx pjecerne ”Enlig eller samlevende?”0I høj gradI nogen gradI lav grad103748607883
96
11
10
3 2
82
13
21
17
21
25
9
22
35
10
1 4
39
38
17
1 3
47
11
21
20
30Ved ikke
40
50
60
70
80
90
98
Slet ikke
Kilde: Rigsrevisionen.
Det fremgår af figur 4, at 96 kommuner i høj grad finder principafgørelser fra Ankestyrelsennyttige, mens 78 kommuner i høj grad finder praksisundersøgelser fra Ankestyrelsen eller DeSociale Nævn nyttige. Ombudsmandens udtalelser vurderes i høj grad nyttige af 60 kommu-ner.I forhold til ministeriernes indsats vurderer kommunerne særligt vejledninger og bekendtgø-relser som nyttige. 83 kommuner har oplyst, at de i høj grad finder vejledninger relateret tillovgivningen nyttige. Herudover finder 82 kommuner i høj grad bekendtgørelser/lovforarbej-der relateret til lovgivning for sociale ydelser nyttige. Færre kommuner vurderer, at temamø-der, løbende vejledning og pjecer er nyttige. Henholdsvis 48, 39 og 37 kommuner angiver,at temamøder, løbende vejledning og pjecer om sociale ydelser i høj grad er nyttige.Det fremgår også, at 17 kommuner i lav grad og én kommune slet ikke finder løbende vejled-ning (fx mailkorrespondance eller telefonisk vejledning mellem kommune og ministerium ellerstyrelse) nyttig. Det er hermed det initiativ, som flest kommuner vurderer er enten i lav gradnyttigt eller slet ikke er nyttigt.Samlet set fremgår det, at en stor del af kommunerne finder rapporter, udtalelser, initiativermv. fra ministerier og andre offentlige institutioner nyttige i fortolkningen af lovgivningen omsociale ydelser.
De Sociale Nævnvar tidlige-re klageinstans under Stats-forvaltningen på det socialeområde. Nævnene blev ned-lagt pr. 1. juli 2013, og behand-lingen af klager på området erovergået til Ankestyrelsen.
24
KOMMUNERNES INDSATS MOD FEJLUDBETALINGER
Forlaget Schultz’ lovguidegiver et overblik over bl.a.kontanthjælp og ældreområ-det med lovgivning, dommeog afgørelser.
70. I spørgeskemaet havde kommunerne desuden mulighed for at supplere deres svar, hvisder var andre initiativer, som de fandt nyttige. Kommunerne nævnte bl.a., at materiale fra ogkorrespondance med KL er nyttigt i fortolkningen af lovgivningen om sociale ydelser, og atforlaget Schultz’ lovguide også bliver anvendt.Endelig har 70 kommuner oplyst, at de i nogen grad eller i høj grad efterspørger en styrketindsats fra ministerier og/eller andre offentlige institutioner om fortolkning af lovgivning omsociale ydelser.En del af kommunerne har tilføjet bemærkninger om, på hvilke områder de særligt efterspør-ger en styrket indsats. Blandt disse har 26 kommuner peget på, at bedre og mere præcisevejledninger vil være en hjælp. Der er 2 kommuner, der har formuleret det sådan:”Central fortolkning af ny lovgivning relateret til praksis ved hjælp af konkrete ek-sempler”.”Flere skrivelser og vejledninger, der opsummerer lovændringer og beskriver sam-menhæng med øvrig lovgivning”.Enkelte kommuner peger også på, at en hotline direkte til ministerierne eller en chatfunktionkunne bidrage til at hjælpe kommunerne i fortolkningen af lovgivningen.71. Rigsrevisionen konstaterer, at kommunerne vurderer, at initiativer fra Beskæftigelses-ministeriet og Socialministeriet forbedrer kommunernes grundlag for at administrere socia-le ydelser. Samtidig efterspørger kommunerne en yderligere indsats fra ministerierne.
I enhotlinevil jurister ellerandet fagpersonale fra mini-sterierne skulle sidde klar til atsvare på spørgsmål fra kom-munernes sagsbehandlere.Enchatfunktionhar sammefunktion som en hotline, menforegår skriftligt, fx via ministe-riets hjemmeside.
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
25
V. Borgerfejl som kilde til fejludbetalinger
Kommunerne forebygger ikke på tilfredsstillende vis borgerfejl ved at sikre, at deresskriftlige kommunikation er forståelig for borgerne.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kommunerne i deres kommunikationsstra-tegier er opmærksomme på, hvordan de formidler oplysninger til borgerne. Kommu-nerne følger dog i ringe grad op på, hvordan oplysningerne bliver læst og forstået.Rigsrevisionen har fundet indikationer på, at der er områder, hvor der er behov for, atkommunerne forbedrer deres skriftlige kommunikation til borgerne. Dette understøttesaf en analyse fra Dansk Sprognævn af udvalgt skriftligt materiale fra kommunerne.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at skemaerne til ansøgning om og breve ved-rørende kontanthjælp er komplekse og forvirrende. Skemaerne tager bl.a. ikke højdefor moderne livssituationer, fx registreret partnerskab. Derudover er der vigtige tekst-dele, hvor borgeren forpligter sig med sin underskrift, der er svært forståelige og isværhedsgrad ligger på niveau med videnskabelige artikler og lovtekster. Det med-fører en risiko for, at borgeren kan komme til at begå fejl, der kan resultere i fejludbe-talinger.Mange af de borgere, der søger om og modtager kontanthjælp, har ikke samme for-udsætninger som den gennemsnitlige dansker for at læse og forstå kompliceret skrift-ligt materiale. Som det er nu, får borgerne som oftest mundtlig vejledning fra kommu-nen, når de ansøger om kontanthjælp. Rigsrevisionen konstaterer, at den stigendedigitalisering vil skærpe kravene til, at den enkelte borger selv kan læse og forstå skrift-lig kommunikation fra offentlige myndigheder.Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at kommunerne i større omfang kan und-gå fejludbetalinger, hvis de sikrer en klar og tydelig kommunikation om de krav, somlovgivningen stiller til borgerne.
26
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
A.
Kommunernes skriftlige kommunikation til borgerne
72. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:64 kommuner har en strategi for deres skriftlige kommunikation. Næsten alle strategierindeholder værdier for kommunens kommunikation og mål for kommunikationen. Kun 10kommuner har overvejelser om evaluering af kommunens kommunikation i deres strategi.Kommunerne har iværksat forskellige initiativer målrettet kommunikationen til borgerne.75 kommuner har sendt breve til borgere, for hvem ændringer i personlige forhold vil ha-ve betydning for deres sociale ydelse, 53 har udarbejdet pjecer om sociale ydelser, og 11kommuner har gennemført ekstern vurdering af fx pjecer og partshøringsbreve.
Kommunernes kommunikationsstrategi73. De borgere, som søger om og modtager sociale ydelser, er forskellige og har forskelligeforudsætninger for at kommunikere med kommunen. Kommunerne har et ansvar for at sikresig, at borgerne forstår, hvilken ret og pligt der følger med at modtage en social ydelse, uan-set borgerens forudsætninger. Hvis borgeren ikke forstår sin ret og pligt til at give kommunennye oplysninger om fx ændringer i sine indkomstforhold, er der risiko for, at der sker en fejl-udbetaling.74. Lovgivningen udstikker rammerne for, hvordan kommunerne skal hjælpe og vejlede bor-gerne. Loven indebærer samtidig, at borgerne selv har et ansvar for at vide, hvilke forpligtel-ser der følger med, når man som borger modtager en sociale ydelse. De centrale regler omret og pligt på det sociale område uddybes i boks 2.
BOKS 2. REGLERNE OM RET OG PLIGTI lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, lov nr. 453 af 10. juni 1997, fremgårdet bl.a., at loven skal være med til at sikre borgernes rettigheder og indflydelse, når de sociale myn-digheder behandler sager. Det fremgår også af loven, at de sociale myndigheder har pligt til at tilret-telægge en tidlig helhedsorienteret hjælp til borgeren.Det fremgår af § 11 i samme lov, at myndigheden kan anmode personer, der søger om eller får hjælp,om at medvirke til at få oplysninger frem, som er nødvendige for at afgøre, hvilken hjælp de er beret-tiget til.Af § 11, stk. 2, fremgår det videre, at personer, der får hjælp fra kommunen, har pligt til at oplyse omændringer, der kan have betydning for hjælpen.
75. Kommunerne – og alle andre offentlige myndigheder – skal desuden overholde god for-valtningsskik. Ombudsmanden har formuleret 4 principper for god forvaltningsskik. De inde-bærer, at myndighederne skal:besvare borgernes henvendelser inden for en rimelig tidbehandle borgerne korrekt og høfligtskrive til borgerne i et sprog, som de kan forståhave orden i deres sager.
76. Rigsrevisionen har undersøgt, om kommunerne har en strategi, som beskriver, hvordanmedarbejderne i kommunen bør kommunikere til borgerne. En sådan strategi er en indikationpå, at kommunerne arbejder med at løfte deres ansvar for at hjælpe og vejlede borgerne.Resultatet viser, at 64 kommuner har formuleret en sådan strategi. Nogle kommuner brugerordet politik frem for strategi. I det følgende bruges betegnelsen strategi om begge dele.
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
27
77. Rigsrevisionen undersøgte også, hvilke elementer kommunernes strategier for kommu-nikation indeholder. Figur 5 viser, hvor stor en andel af de 64 kommuners strategier, der in-deholder henholdsvis kommunikationsværdier/-principper (herefter værdier), mål med kom-munikationen og overvejelser om måling og evaluering af kommunikationen.Figur 5. Kommuner, der angiver, at deres strategi indeholder kommunikationsværdier, målmed kommunikationen og måling/evaluering(Antal)989080706050403020100KommunikationsværdierMål med kommunikationenMåling/evaluering63758
Note: De 64 kommuner, der har angivet at have en kommunikationsstrategi, har besvaret spørgsmålet.Kilde: Rigsrevisionen.
Det fremgår af figur 5, at 58 af de kommuner, som har en strategi, har oplyst, at den inde-holder værdier for deres kommunikation.Værdier for kommunikation kan være med til at give de kommunale forvaltninger et fællesafsæt. Værdierne kan være målrettet både den interne kommunikation mellem medarbejder-ne og den eksterne kommunikation til borgerne. Værdierne kan fx handle om, hvordan kom-munen understøtter borgerne i deres forståelse af ret og pligt. I boks 3 er vist et eksempelpå en kommunes værdier for kommunikation.
BOKS 3. BALLERUP KOMMUNES KOMMUNIKATIONSVÆRDIERStrategien for kommunikation i Ballerup kommune bygger på forudsætningen om, at vellykket kom-munikation er et fælles ansvar for både medarbejdere og ledelse. Strategien indeholder principperfor, hvad god kommunikation er, og angiver, i hvilken retning kommunikationen bør udvikle sig. Kom-munen har opsat 7 principper for god kommunikation, herunder indgår bl.a.:at kommunikation indtænkes i alle aktiviteterat al kommunikation er klar, målrettet og tilgængeligat kommunikationsindsatserne måles og evalueres.
Det fremgår også af figur 5, at 37 af de kommuner, som har en strategi, oplyser, at de haropstillet mål for kommunikationen. Mål vil typisk fungere som en konkretisering af værdier-ne for kommunikationen. Med målene kan kommunerne opstille konkrete målsætninger for,hvor meget kommunikationen skal udvikles over en tidsbestemt periode.
28
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
Endelig fremgår det, at 6 af de kommuner, som har en strategi for deres kommunikation, haroplyst at have måling/evaluering af kommunikationen som en del af deres strategi. En eva-luering af målene betyder, at kommunen kan vurdere, om målene er nået, og om eventueltiværksatte initiativer giver det ønskede resultat.Kommunernes initiativer målrettet kommunikation til borgerne78. En del af kommunikationen fra kommunen til borgerne sker skriftligt. Det er derfor vig-tigt, at kommunens medarbejdere er i stand til at kommunikere klart og tydeligt på skrift.79. Kommunerne har oplyst, hvilke initiativer rettet mod kommunikationen til borgerne dehar iværksat. Tabel 2 viser, hvor mange kommuner der har iværksat disse initiativer.
Tabel 2. Kommuner, der har iværksat initiativer rettet mod kommunikationen tilborgerne(Antal)Har udsendt breve til borgere, for hvem ændringer i personlige forholdvil have betydning for deres sociale ydelse(r)Har udarbejdet pjecer til borgerne om sociale ydelser, fx om kontant-hjælp til unge eller enlige forsørgereHar udarbejdet sprogguide, som indeholder retningslinjer eller gode rådom kommunikationen til borgerneHar iværksat borgerrettet informationskampagne om vilkårene for mod-tagelse af sociale ydelserHar gennemført en ekstern vurdering af kommunens borgerrettedemateriale om sociale ydelserHar udarbejdet videoguide(s) om sociale ydelser til kommunens hjemme-sideNote: En kommune kan have iværksat flere initiativer.Kilde: Rigsrevisionen.75533026112
Det fremgår af tabel 2, at 75 kommuner har udsendt målrettede breve til borgere, for hvemændringer i personlige forhold vil have betydning for deres sociale ydelse(r). Der er 53 kom-muner, der har oplyst, at de har udarbejdet pjecer til at udlevere til borgerne, og 26 kommu-ner har oplyst, at de har iværksat informationskampagner om vilkårene for at modtage socia-le ydelser.Tabel 2 viser omfanget af kommuner, der understøtter kommunens medarbejdere i at formu-lere sig på skrift med konkrete initiativer. 30 kommuner har udarbejdet en sprogguide, og 11kommuner har gennemført en ekstern vurdering af kommunens borgerrettede materiale (fxpjecer, partshøringsbreve, afgørelsesbreve, ansøgningsblanketter/tro og love-erklæringer).En ekstern vurdering foretaget af eksperter i kommunikation kan være med til at sætte fokuspå fx et svært forståeligt sprog og uhensigtsmæssig opsætning i kommunens skriftlige kom-munikation. I boks 4 ses et eksempel på en kommunes projekt for at forbedre den skriftligekommunikation til borgerne.
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
29
BOKS 4. PROJEKT ”GODT HÅNDVÆRK” I HELSINGØR KOMMUNEI 2010 og 2011 gennemførte Helsingør Kommune projekt ”Godt håndværk” med det formål at forbed-re Jobcenter Helsingørs kommunikation til borgerne. Et eksternt kommunikationsbureau undersøgte iden forbindelse, hvordan borgerne opfattede kommunens breve.Undersøgelsen viste, at borgerne havde svært ved at læse kommunens breve, bl.a. fordi de indeholdtmeget lovstof, henvisninger og indforståede fagudtryk. Undersøgelsen dokumenterede de antagelser,der oprindeligt lå til grund for projektet: Den måde, kommunen skrev på, var ikke målrettet borgerne,men snarere kommunen selv og den lovgivningsmæssige oplysningspligt.Med undersøgelsesresultaterne har kommunen kunnet kvalificere sin skriveguide og forbedre sineskabeloner for breve til borgerne.
80. Rigsrevisionen konstaterer, at størstedelen af kommunerne har en strategi for dereskommunikation, men at et fåtal undersøger, om borgerne forstår kommunikationen.
B.
Borgernes forståelse af kommunens skriftlige kommunikation
81. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:9 ud af de 16 interviewpersoner vurderede, at de havde behov for at kontakte kommu-nen eller en anden person for at få hjælp til at udfylde ansøgningsskemaerne til kontant-hjælp.Skemaerne til ansøgning om kontanthjælp afspejler ikke altid ansøgernes livssituation.Skemaerne giver fx kun mulighed for at afkrydse enten ”enlig” eller ”gift” under rubrikkenom civilstand. Det kan give samlevende par, som ikke er gift, eller par i registrerede par-forhold problemer med at udfylde rubrikken.I ansøgningsskemaerne følger der ingen henvisning til en vejledning i, hvordan skemaetskal udfyldes, eller til en forklaring af de fagudtryk, som skemaet indeholder.Flere interviewpersoner havde generelt vanskeligt ved at læse og forstå den tekst, derfølger med ansøgningsskemaer om kontanthjælp. Der var bl.a. flere, der fravalgte at læ-se teksten, som beskriver borgerens oplysningspligt, fordi den virkede utilgængelig. DanskSprognævn har opgjort lixtallet i følgeteksterne om borgernes oplysningspligt og kommu-nens ret til at kontrollere de opgivne oplysninger til henholdsvis 58 og 60 for de 2 skema-er, der blev undersøgt. Det betyder, at teksten kan kategorises som svær til meget svær.Ingen af de fagord, som Dansk Sprognævn identificerede i de 27 partshøringsbreve, blevforklaret i brevene.Ankestyrelsen oplyser, at det samlet set er deres opfattelse, at de fremsendte breve gi-ver indtryk af, at kommunerne har svært ved at finde en præcis og hensigtsmæssig formfor at gennemføre partshøring.
82. Rigsrevisionen har undersøgt, om en gruppe borgere kan forstå og udfylde et ansøg-ningsskema til kontanthjælp og forstå kommunernes partshøringsbreve om kontanthjælp.Rigsrevisionen har taget udgangspunkt i, at borgernes forståelse af skriftlig kommunikationfra kommunen bl.a. afhænger af kompleksiteten af emnet, de kommunale medarbejderesevne til at formulere sig på skrift og borgernes evne til at læse og forstå budskabet.
30
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
83. En OECD-undersøgelse fra 2013 viser, at ca. 583.000 danskere i alderen 16-65 år harsvært ved at forstå og anvende tekster i hverdagen. Det understreger nødvendigheden af,at skriftlig kommunikation fra kommunen skal være let at læse og tage højde for modtage-rens forudsætninger for at forstå den.84. Oplysninger fra Danmarks Statistik viser, at 68 % af kontanthjælpsmodtagerne har folke-skolen som højeste fuldførte uddannelse, mens gennemsnittet for den danske befolkning er29 %. Det er en indikation på, at nogle af de borgere, der ansøger om kontanthjælp, i ud-gangspunktet kan have svært ved at læse og forstå breve og udfylde ansøgningsskemaer,medmindre materialet er formuleret ud fra hensyn til målgruppen. Det er særligt vigtigt fordenne gruppe, at kommunens kommunikation er let at forstå. I løbet af 2012 modtog i alt198.400 personer på et tidspunkt kontanthjælp.85. Rigsrevisionen udvalgte 16 borgere, som afspejler den danske befolkning. De blev inter-viewet om, hvordan de forstod ét af de 2 ansøgningsskemaer og 2 partshøringsbreve ved-rørende kontanthjælp. De 16 interviewpersoner har samlet set et væsentligt højere uddan-nelsesniveau end den gennemsnitlige kontanthjælpsmodtager. Det kan derfor antages, atkontanthjælpsmodtagere generelt set vil have flere problemer med at forstå den undersøg-te kommunikation end interviewpersonerne. Det understreger vigtigheden af, at skriftligt ma-teriale er udformet i et letforståeligt sprog, og skemaer er udformet med eventuelt tilhørendeforklaringer, så borgerne kan udfylde dem uden fejl og mangler eller usikkerhed på, om deter forstået rigtigt.86. Borgere, der ansøger om kontanthjælp, vil under normale omstændigheder modtagemundtlig vejledning fra kommunen. Denne vejledning har interviewpersonerne ikke modta-get. De offentlige myndigheder stiller imidlertid stigende krav til, at borgerne selv skal ansø-ge digitalt. I den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi 2011-2015 er det målsætningen, atde offentlige myndigheder modtager op mod 80 % af alle ansøgninger og anmeldelser fraborgerne digitalt. Dette vil formentlig føre til, at flere borgere vil udfylde ansøgningsskema-erne uden mundtlig vejledning fra en fagperson. Digitaliseringsstyrelsen er opmærksom på,at digitale selvbetjeningsløsninger skal være skrevet i et enkelt og forståligt sprog, og styrel-sen har udarbejdet en række krav til bl.a. leverandører af digitale løsninger under den fæl-lesoffentlige digitaliseringsstrategi.87. Dansk Sprognævn har for Rigsrevisionen vurderet forståeligheden af de 2 ansøgnings-skemaer, der indgik som materiale i de 16 interviews med borgere, som Rigsrevisionen fikgennemført. Dansk Sprognævn har derudover vurderet forståeligheden af 27 partshørings-breve, hvoraf 2 breve også indgik i interviewene med borgerne. Derudover har Ankestyrel-sen vurderet, om der er noget at bemærke i forhold til den måde, som kommunerne brugerpartshøringsbrevene på.Ansøgningsskema til kontanthjælp88. I undersøgelsen tog Rigsrevisionen udgangspunkt i 2 af de forskellige skemaer til ansøg-ning om kontanthjælp, som kommunerne bruger. De 2 skemaer er umiddelbart ens opbyg-get med rubrikker, som ansøgeren skal udfylde, på de første 2-3 sider. Derefter kommer ca.en sides følgetekst om borgerens oplysningspligt og kommunens ret til at kontrollere de op-givne oplysninger og til sidst et lovuddrag. Formålet med skemaerne er, at kommunen kanindsamle de oplysninger, som er nødvendige for at afgøre, om de kan bevilge kontanthjælp.Skemaerne benyttes imidlertid også til 4 andre formål:at gøre borgeren opmærksom på, at han/hun har pligt til at oplyse kommunen om even-tuelle ændringer i sin livssituation, hvis hjælpen bevilgesat gøre borgeren opmærksom på, at kommunen har ret til at indhente oplysninger fra ar-bejdsgivere og myndigheder for at kontrollere, om oplysningerne er korrekte
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
31
at gøre borgeren opmærksom på, hvilke sanktioner myndighederne kan anvende, hvisborgeren ikke overholder pligten til at oplyse om ændringer, eller hvis oplysningerne ikkeer korrekteat gøre borgeren opmærksom på, at kommunen har pligt til at orientere borgeren om deoplysninger, der ligger til grund for kommunens afgørelse.
Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at det overordnet er de samme udfordringer, som in-terviewpersonerne peger på i de 2 ansøgningsskemaer. I undersøgelsen blev de bl.a. spurgtom deres overordnede indtryk af skemaet, rubrikkernes valgmuligheder, vejledning til at ud-fylde skemaet og deres forståelse af ret og pligt efter gennemgangen af skemaet.Borgernes overordnede indtryk af skemaerne89. De 16 interviewpersoner blev hver især præsenteret for en liste på 17 ord og bedt om atvælge de 3 ord, som efter deres opfattelse var mest dækkende for deres indtryk af ansøg-ningsskemaerne. Figur 6 viser, hvilke ord der hyppigst blev valgt. Jo flere interviewpersoner,der valgte ordet fra listen, jo større skriftstørrelse er ordet vist med i figuren.Figur 6. Hyppigste ord, som interviewpersonerne valgte i ansøgningsskemaerne(Skriftstørrelse angiver hyppighed)
TruendeUforståeligt Nøgternt
Imødekommende
UpersonligtLetforståeligtObjektivt
Autoritært
TroværdigtServiceorienteret
Faktuelt
Mistænkeliggørende
Forvirrende
Velformuleret
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af interviews gennemført af Epinion.
Det fremgår af figur 6, at interviewpersonerne især forbinder ansøgningsskemaerne med or-dene: upersonligt (7 personer) og forvirrende (6). Et betydeligt antal interviewpersoner valg-te ordene: autoritært (4), mistænkeliggørende (4), uforståeligt (3), truende (3), objektivt (3),faktuelt (3) og nøgternt (3). Få interviewpersoner forbandt skemaerne med ordene: letfor-ståeligt (2), velformuleret (2), imødekommende (1), serviceorienteret (1) og troværdigt (1).Ingen valgte ordene: personligt, dialogsøgende og sjusket, som derfor ikke fremgår af figu-ren.90. Dansk Sprognævn bemærker, det kan virke forvirrende på ansøgeren, at skemaernehar flere forskellige formål. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at 9 af interviewpersoner-ne ville kontakte kommunen eller en anden person for at få hjælp til at udfylde skemaet.Dansk Sprognævn anbefaler, at de forskellige rettigheder og pligter, som kommunen ogborgeren har, bliver forklaret hver for sig og i den rækkefølge, som myndigheden forventer,borgeren må få brug for dem.
32
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
Valgmuligheder i rubrikkerne91. En borger kan blive i tvivl om, hvordan en rubrik i ansøgningen skal udfyldes, hvis mu-lighederne for svar ikke stemmer overens med den faktiske situation. I skemaerne til ansøg-ning om kontanthjælp får borgeren fx kun mulighed for at afkrydse enten ”enlig” eller ”gift”under rubrikken om civilstand. Dette kan give samlevende par, som ikke er gift, eller par iregistrerede parforhold, problemer med at udfylde rubrikken. En interviewperson, Hans, be-mærker:”Overordnet set, så er jeg jo mere gift, end jeg er enlig. Jeg mangler bare det der styk-ke papir, der ligesom binder os sammen kirkeligt, ikke? Så jeg vil betragte mig meresom gift end enlig, men jeg ville ikke sætte et kryds i gift, for det er jeg ikke”.(Hans, 37 år)Nogle borgere vil komme til at oplyse et fejlagtigt svar, som det er tilfældet for Lene, der bormed sin kæreste og deres barn:”For mig er det vigtigt, at jeg ikke er gift, men vi bare bor sammen. Jeg ville jo nokvære tvunget til at sætte kryds i gift, for jeg er jo ikke enlig, når jeg ikke bor alene”.(Lene, 30 år)Formueer defineret i § 14 ilov om aktiv socialpolitik, lov-bekendtgørelse nr. 190 af 24.februar 2012. Det fremgår, atkommunen skal se bort fra for-mue på op til 10.000 kr. for en-lige og 20.000 kr. for ægtefæl-ler, uanset hvem af ægtefæl-lerne der ejer formuen. Derud-over skal kommunen se bortfra formue, der er nødvendigfor at kunne bevare eller opnåen nødvendig boligstandard,eller som bør bevares af hen-syn til ansøgerens og famili-ens erhvervs- eller uddannel-sesmuligheder.
For Lene kan det betyde, at hun ikke får bevilget kontanthjælp, medmindre sagsbehandlerenopdager fejlen. Hvis Lene er gift og ikke samlevende, vil kommunen tage højde for ægtefæl-lens indtægt og formue i en eventuel tildeling af kontanthjælp. I kontanthjælpsreformen, somtrådte i kraft den 1. januar 2014, vil samlevers indtægt og formue – og ikke kun en ægtefæl-les indtægt og formue – blive medregnet.Vejledning i at udfylde skemaerne92. I skemaerne følger der ingen henvisning til en vejledning i, hvordan skemaet skal udfyl-des, eller til en forklaring af de fagudtryk, som skemaet indeholder. Hvis fx en ufuldstæn-dig svarkategori er kombineret med manglede vejledning omkring udfyldelse af de enkeltespørgsmål, kan borgeren begynde at tvivle på, om skemaet er korrekt forstået. I ansøgnings-skemaerne bliver borgeren fx bedt om at angive værdien af sin bil, båd og/eller motorcykelunder afsnittet om formue. Der er ikke angivet retningslinjer for eller vejledning i, hvordanborgeren skal opgøre værdien. Interviewpersonerne svarer derfor forskelligt på, hvordan devil finde værdien af deres bil. Nogle vil ringe til en forhandler, nogle vil bruge internettet, ognogle vil medsende registreringsattesten på bilen uden at angive en værdi.93. Kategorien ”anden formue” i skemaerne forvirrer også flere af interviewpersonerne, derundrer sig over, at der ikke er oplyst en bagatelgrænse for, hvad der er relevant at opgive.Lene var i tvivl om, hvorvidt hun skulle opgive værdien af sine sølvsmykker:”Jeg tænker, at de få smykker jeg har derhjemme, de er vel ikke så meget værd. Må-ske er der en bagatelgrænse? Jeg ville være bange for at springe den over [rubrik-ken], hvis jeg endte med at skulle betale tilbage, så jeg ville nok skrive smykker til enværdi af 500 kr. på”.(Lene, 30 år)Marie overvejede, om hun skulle finde værdi på alt, hvad hun ejer:”Jeg ved ikke, hvis man fx har penge på rejsekort, kantinekort eller taletidskort. Derstår alt, så jeg ville tænke, at det var et stort arbejde. Så ved jeg ikke, om man skalhave alt det med, man har i hjemmet. Jeg gemmer alle kvitteringer, så jeg ville smidedem med. Er det vigtigt, at jeg har købt en gaffel til en værdi af 20 kr. i IKEA? Jeg vil-le måske ringe og høre, hvor meget skal jeg gå ned i detaljen”.(Marie, 20 år)
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
33
94. Når der ikke er en vejledning i at udfylde skemaerne, vil der være en risiko for, at borge-ren ikke udfylder skemaet korrekt. For interviewpersonerne Lene og Marie betyder det, atde vil angive en formue eller et beløb, som er under bagatelgrænsen. Det betyder dog ikkenoget for ansøgningen, da sagsbehandleren vil korrigere det. Hvis ansøgeren derimod ikkeoplyser værdier over bagatelgrænsen, fordi ansøgeren er i tvivl om, hvad der skal angives,vil ansøgeren kunne få bevilliget kontanthjælp på et forkert grundlag.Forståelse af ret og pligt95. Begge ansøgningsskemaer kræver, at ansøgerne erklærer, at de er blevet informeret omderes ret og pligt i forhold til ansøgningen. En interviewperson kommenterer på denne tekstsforståelighed:”Jamen, det er jo det rene volapyk”.(Lasse, 43 år)Erklæringen er vigtig at forstå, fordi manglende viden om, hvornår modtageren af kontant-hjælp skal indberette nye oplysninger, kan være en årsag til uberettigede fejludbetalinger.96. De 2 ansøgningsskemaer har en følgetekst, der indeholder forklaring om ansøgerensoplysningspligt og kommunens ret til at indhente og kontrollere oplysninger. Følgetekstenforholder sig ikke til udfyldningen af skemaet, men til den efterfølgende situation, når ansø-geren får kontanthjælp.Dansk Sprognævn oplyser, at det forståelsesmæssigt kan være problematisk, da borgerenpå ansøgningstidspunkt ikke ved, om han/hun overhovedet er berettiget til kontanthjælp. Mo-tivationen til at læse og forstå de forskellige forbehold er derfor formentlig ikke ret høj, og derer risiko for, at oplysningerne vil blive glemt.97. Følgeteksterne om borgernes oplysningspligt og kommunens ret til at kontrollere de op-givne oplysninger har ifølge Dansk Sprognævn et lixtal på henholdsvis 58 og 60, der sva-rer til svær eller meget svær tekst, som fx bliver brugt i videnskabelige artikler og lovtekster.Boks 5 viser en oversigt over kategorierne for lixtal.Lixtalindikerer, hvor svær entekst er at læse. Lixtallet bli-ver udregnet ud fra sætnings-længde og andelen af langeord over 6 bogstaver. Et lavtlixtal er ingen garanti for, atteksten er let at læse, fordiudregningen ikke tager højdefor fremmedord og fagord.
BOKS 5. OVERSIGT OVER KATEGORIER FOR LIXTAL
KategoriMeget let, fx børnelitteraturLet, fx ugebladslitteraturMiddel, fx dagbladeSvær, fx populærvidenskabelige værkerMeget svær, fx lovteksterKilde: Dansk Sprognævn.
Lixtal<3030-3940-4950-59>59
En af interviewpersonerne kommenterede på den forklarende tekst og det høje lixtal:”Det er jo jurasprog. Det minder mig mere om, at det offentlige sikrer sig, at borgerenved det, de skal, men jo ikke at borgeren forstår det. For så ville man jo ikke skrivedet med så højt et lixtal. Der er jo sætninger på 8 linjer. Det skriver man jo ikke, hvisman vil sikre sig, at folk forstår det”.(Preben, 58 år)
34
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
98. Hvis borgeren ikke læser teksten, kan konsekvensen være, at han/hun ikke forstår sinret og pligt og underskriver uden at vide, hvilke ændringer borgeren har pligt til at oplysekommunen om:”Jeg synes det her, det er dræbende kedeligt. Jeg havde aldrig læst det, hvis det ik-ke var fordi, jeg skulle til [interviewet]. Aldrig! Jeg havde ikke gjort det. Heller ikke selvom jeg søgte om hjælp, tror jeg”.(Inge, 61 år)99. Dansk Sprognævn peger på, at kommunens muligheder for at indhente oplysninger ogføre kontrol bør stå klarere. Dansk Sprognævn fremhæver også, at det ville være mere na-turligt, at informationerne om kontanthjælp blev givet, når man fik det endelige tilsagn omkontanthjælp, og at teksten i skemaerne primært omhandlede vejledning i at udfylde skema-et. Der er også en risiko for, at borgeren ikke forstår vigtigheden af oplysningspligten, nården er flettet sammen med andre formål i følgeteksten til skemaerne.Breve om modtagelse af kontanthjælp100. En myndighed skal sende et partshøringsbrev til en borger, hvis myndigheden har enoplysning om fx personlig formue eller ændring i civilstatus, som vil betyde, at borgeren mi-ster sin ydelse, eller at den bliver nedsat.101. Regler om partshøring har til formål at sikre, at den, der er part i en sag, får lejlighedtil at gøre sig bekendt med og kommentere det faktiske grundlag, inden sagen afgøres. Detstår i kap. VI i vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven. Bestemmel-serne i forvaltningsloven fastlægger, at borgeren skal høres, hvis oplysningerne er til ugunstfor borgeren og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Et partshøringsbrev kan fxblive sendt til en borger, hvis kommunen bliver opmærksom på, at borgeren ikke længereer enlig og derfor ikke mere er berettiget til en ydelse.102. Dansk Sprognævn vurderer, at de 2 partshøringsbreve, som indgår i interviewene afborgerne, har en gennemsnitlig sværhedsgrad i forhold til de 27 breve samlet set. Borger-nes forståelse af et brev afhænger bl.a. af:brugen af fagordmeningsforstyrrende fejlbrugen af lovtekster og henvisninger til paragrafferkvaliteten af overskrifterne i teksten.
Brug af fagord103. Brug af fagord i breve kan betyde, at borgeren har svært ved at forstå budskabet i bre-vet. Fagord kan på den anden side også være vanskelige at undgå, hvis det er nødvendigtat henvise til fx lovgivningen, eller hvis det er et almindelig brugt begreb på det faglige om-råde.104. Dansk Sprognævn har i sin analyse af partshøringsbrevene fundet eksempler på brugaf fagord. Blandt de mest anvendte fagord i de 27 breve erpartshøring, jobforslag, oplys-ningspligtogrådighedsvurdering.Ingen af de fagord, som Dansk Sprognævn har identifice-ret, er blevet forklaret i brevene. En interviewperson bemærker om ordet partshøring:”Jeg forstår det ikke… Det, at der er nogen, der skal høre nogen. En part – det kunneogså være, hvis der var nogen, der sad og lyttede til, hvad vi 2 snakkede om – sådankan det godt misforstås”.(Lone, 50 år)
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
35
105. Dansk Sprognævn bemærker, at den manglende forklaring af fagord sandsynligvis ermed til at forringe borgernes forståelse af brevene, og at visse fagudtryk formentlig kunnevære undladt.Et af de fagudtryk, kommunen med fordel kunne forklare, er det hyppigt forekommende ordoplysningspligt.Det kunne blive forklaret som ”din pligt til at give os besked, hvis du fx kom-mer i arbejde, eller hvis der sker noget andet, der kan betyde noget for din ret til at få kon-tanthjælp”. Forklaringen kunne fx stå første gang oplysningspligt bliver skrevet. Måske er for-klaringen ikke dækkende, men den giver formentlig modtageren en bedre forståelse af, hvadder skal til, for at man overholder sin oplysningspligt.Meningsforstyrrende fejl106. Meningsforstyrrende fejl gør det vanskeligt for borgerne at forstå budskabet i en tekst.I tilfælde med meningsforstyrrende fejl, kan det være nødvendigt for borgeren at kontakteafsenderen af brevet for at få meningen forklaret. I alt 9 ud af de 16 interviewpersoner gavudtryk for, at de ville kontakte kommunen eller søge anden rådgivning for at kunne forstå ogbesvare partshøringsbrevene.I de undersøgte 27 breve fra kommunerne fandt Dansk Sprognævn en række eksempler påmeningsforstyrrende fejl. Et eksempel på en meningsforstyrrende fejl på grund af ordvalgeter et brev, hvor modtageren først kan læse, at kommunen har oplysninger om, at borgerenhar modtagetdagpenge,og senere i brevet, at modtageren har modtageta-indkomst.Derer tale om den samme indtægt, og det ville derfor være lettere at forstå, hvis afsenderne blotskrev dagpenge. Hvis teksten forvirrer modtageren, er der risiko for, at brevet ikke bliver for-stået korrekt, og borgeren ikke handler i overensstemmelse med, hvad afsenderen forventer.Brug af lovtekst og henvisninger til paragraffer107. Det juridiske grundlag i partshøringsbrevene skal være tydeligt for borgeren. Det bety-der, at der kan være direkte citater fra lovgivningen i brevene, henvisninger til lovene ellerbilag med hele lovtekster. Lovtekster eller henvisninger til paragraffer i breve til borgere kanvære svære at læse, fordi det juridiske sprog for mange borgere er kompliceret. Det bliverderfor svært at tolke relevansen for borgerens egen situation. Et eksempel på en paragraf-henvisning i et af partshøringsbrevene til en borger er:I henhold til § 19 i forvaltningsloven skal du have mulighed for at komme med en ud-talelse, før der træffes afgørelse i din sag.En interviewperson har kommenteret på paragrafhenvisningen:”Den med § 19 ville jeg hoppe let og elegant hen over. Der tænker man, at det vedjeg ikke en skid om – jeg tænker, den er irrelevant. For mig kan det være fuldstændigligegyldigt, hvilken paragraf det er”.(Marianne, 42 år)108. Dansk Sprognævn oplyser på baggrund af Kresten Bjergs bog ”Skriveguiden til offent-lige virksomheder” fra 2013, at paragrafhenvisninger kan volde større eller mindre forståel-sesvanskeligheder, alt efter hvordan de er placeret i teksten. Det er mindst forstyrrende fortekstens flow og tekstens forståelighed, hvis henvisningen er placeret i en selvstændig sæt-ning. Dansk Sprognævn foreslår derfor, at afsenderen ændrer paragrafhenvisningen i ek-semplet til:Du skal have mulighed for at komme med en udtalelse, før der træffes afgørelse i dinsag. Det står i § 19 i forvaltningsloven.
36
BORGERFEJL SOM KILDE TIL FEJLUDBETALINGER
Brug af hovedoverskrifter109. Brevets hovedoverskrift giver modtageren indtryk af, hvad brevet handler om. Det skalfremgå, hvorfor brevet er relevant for modtageren, og dermed hvorfor modtageren bør læsevidere.110. Dansk Sprognævn oplyser, at de mest konkrete overskrifter forankrer brevet i forholdtil modtageren ved at brugedueller angive, hvilke datoer/perioder brevet drejer sig om, fx”Du er ikke mødt i dit aktiveringstilbud i en periode”. De mest abstrakte overskrifter er dem,hvor der udelukkende står et fagord, fxpartshøring,som sandsynligvis ikke vil være forståe-ligt for alle modtagere. Et eksempel på en hovedoverskrift i et partshøringsbrev er:Ophør af kontanthjælp grundet ansættelse i ustøttet beskæftigelse, tilbud om parts-høring.En interviewperson har udtalt sig om overskriften på brevet i interviewet:”Overskriften er for lang simpelthen. Hvis jeg var kontanthjælpsmodtager, og jeg ikkevar en hærdet én af slagsen, så ville jeg føle, at jeg blev kørt over af en damptromle!”.(Søren, 60 år)111. Overskriften i eksemplet giver læseren en negativ oplevelse, allerede inden brevet erlæst, og budsskabet modtaget. Dansk Sprognævn foreslår følgende formulering i stedet for:Du har fået arbejde, og kommunen planlægger derfor at stoppe din kontanthjælp. Hardu kommentarer til det?Med denne formulering fortæller afsenderen modtageren om, hvorfor han/hun overhovedetfår et brev, og hvad han/hun skal eller kan gøre i forlængelse af brevet. Det mindsker risiko-en for, at borgeren ikke handler på brevet og måske ikke får rettet op på manglende informa-tioner og misforståelser.Ankestyrelsens vurdering af breve om modtagelse af kontanthjælp112. Rigsrevisionen har bedt Ankestyrelsen om en beskrivelse af eventuelle generelle pro-blemer i partshøringsbrevene. Ankestyrelsen oplyser, at det samlet set er styrelsens opfat-telse, at de fremsendte breve giver indtryk af, at kommunerne har svært ved at finde en præ-cis og hensigtsmæssig form for at gennemføre partshøring. Det ses bl.a. ved, at en del afbrevene ikke i tilstrækkeligt omfang angiver de bestemte oplysninger om sagens faktiskeomstændigheder, som borgeren høres om. Når borgeren ikke får forelagt alle relevante op-lysninger, har borgeren vanskeligt ved at tilbagevise fejl eller supplere ufuldstændige oplys-ninger.113. Rigsrevisionen konstaterer, at kommunernes kommunikationsmateriale kan skabe for-ståelsesproblemer for borgerne. Særligt fremstår ansøgningsskemaer som komplekse ogforvirrende.
Rigsrevisionen, den 13. februar 2014
Lone Strøm
/Henrik Berg Rasmussen
OVERSIGT OVER DE SAMLEDE OFFENTLIGE UDGIFTER TIL SOCIALE YDELSER I 2012
37
Bilag 1. Oversigt over de samlede offentlige udgifter til sociale ydelser i 2012
Helårspersoner(1.000)EfterlønA-dagpengeFeriedagpengeUddannelsesydelseLedighedsydelseSygedagpengeBarselsdagpengeFleksydelseRevalideringsydelseDelpensionKontanthjælp2)
1)
Offentlige udgifter(Mia. kr.)17,922,01,30,13,013,89,41,21,80,016,70,6105,61,70,90,542,02,213,214,60,1268,6
1061161721177855712-151596540-1652541325427811,1
Introduktionsydelse/kontanthjælpFolkepensionFolkepension til bosatte i udlandetPersonlige tillæg til folke- og førtidspensionister(potentielt antal berørte)Varmetillæg til folke- og førtidspensionisterFørtidspensionBørnetilskudBoligstøtteBørnefamilieydelseRepatrieringsstøtte, reintegrationsydelseI alt
1)
2)
Helårsperson kan dække over flere personer. Hvis fx 12 personer hver modtager kontant-hjælp i en måned i løbet af året, udgør de tilsammen én helårsperson.Omfatter både aktiv og passiv kontanthjælp, dvs. kontanthjælp til personer, der er i akti-vering, og kontanthjælp til personer, der ikke er i aktivering.
Note: Tallene er opgjort i løbende priser.Kilde: Socialministeriet og Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering.
38
UDDYBENDE BESKRIVELSE AF DE ANVENDTE METODER
Bilag 2. Uddybende beskrivelse af de anvendte metoder
Rigsrevisionens undersøgelse bygger på møder med og skriftligt materiale fra Beskæftigel-sesministeriet og Socialministeriet.Derudover bygger undersøgelsen på interviews og drøftelser af undersøgelsens problemstil-linger med Den Sociale Retshjælp, Folketingets Ombudsmand, Digitaliseringsstyrelsen, ud-valgte kommuner, KL, Ankestyrelsen og den britiske rigsrevision (The National Audit Office).Undersøgelsen bygger også på en spørgeskemaundersøgelse, som Rigsrevisionen gennem-førte i alle 98 kommuner i perioden august-november 2013. Inden udsendelsen blev spørge-skemaet pilottestet hos KL og 2 kommuner. Samtlige kommuner besvarede spørgeskemaet.Spørgeskemaundersøgelsen omfattede bl.a. spørgsmål om:kommunens brug af ministeriers og andre offentlige myndigheders materiale, vejlednings-indsats og øvrige initiativer til fortolkning af lovgivningen om sociale ydelserkommunens indsats for at forhindre fejludbetalinger af sociale ydelser.
Kommunerne blev bl.a. bedt om at angive, om de har en strategi for deres kommunikationtil borgerne. I den forbindelse indhentede Rigsrevisionen dokumentation for besvarelsen i detilfælde, hvor strategien ikke fremgik af kommunens egen hjemmeside.Rigsrevisionen gennemførte en brugerundersøgelse som led i undersøgelsen. Udgangs-punktet for brugerundersøgelsen var at få en indikation af, om borgerne kan forstå kommu-nernes skriftlige kommunikation om sociale ydelser.Rigsrevisionen valgte at undersøge kommunernes skriftlige kommunikation om en konkretsocial ydelse. På baggrund af bl.a. et notat om fejludbetalinger, som KORA – Det NationaleInstitut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning – udarbejdede for Rigsrevisio-nen, valgte Rigsrevisionen at se på ydelsen kontanthjælp. Vi valgte kontanthjælp, fordi deter et væsentligt økonomisk område. I løbet af 2012 modtog i alt 198.400 personer på et tids-punkt kontanthjælp, og de samlede offentlige udgifter beløb sig til 16,7 mia. kr.Brugerundersøgelsen omfattede følgende aktiviteter:Indhentning af skriftligt kommunikationsmateriale fra 9 kommuner.Interview med 16 borgere om udvalgte dele af det indhentede materiale. Analysefirma-et Epinion gennemførte interviewene med borgerne for Rigsrevisionen.
Rigsrevisionen indhentede materiale om ansøgning om eller partshøring i forbindelse medkontanthjælp fra 9 kommuner: Helsingør, Holbæk, Middelfart, Morsø, Nordfyns, Roskilde,Aabenraa, Aalborg og Aarhus. Konkret indhentede vi følgende materiale:ansøgningsblanket om at modtage kontanthjælpde 3 første partshøringsbreve fra mandag den 8. april 2013, som kommunerne havdesendt til modtagere af kontanthjælpyderligere informations- og vejledningsmateriale, som kommunerne eventuelt henvisertil i partshøringsbrevene, såsom pjecer om reglerne for at modtage kontanthjælp.
Formålet med at gennemføre interviews med 16 borgere var at undersøge, om de kunne for-stå eksempler på skriftligt materiale fra kommunerne. I løbet af interviewet blev interviewper-sonen bedt om at forholde sig til et ansøgningsskema om kontanthjælp og 2 udvalgte parts-høringsbreve.
UDDYBENDE BESKRIVELSE AF DE ANVENDTE METODER
39
Interviewpersonerne blev udvalgt for at sikre størst mulig spredning på geografi, køn, alderog uddannelse. Nedenfor er en oversigt over interviewpersonerne:
KønKvindeKvindeKvindeKvindeMandKvindeMandMandKvindeMandKvindeMandMandMandKvindeMand
Alder20222930374040414243505258606162
UddannelseGymnasium, HF, studenterkursusErhvervsgymnasiumLang videregåendeLang videregåendeErhvervsfagligGrundskoleKort videregåendeLang videregåendeKort videregåendeErhvervsfagligErhvervsfagligMellemlang videregåendeMellemlang videregåendeGrundskoleMellemlang videregåendeErhvervsfaglig
BeskæftigelseStuderendeStuderendeDesigner, arbejdsløsDyrlægeLogistikkoordinatorMejeriarbejderKlubmedarbejderKommunikationsmedarbejderAdministrationJobkonsulentPensionistProjektlederPædagogisk lederLeder af interesseorganisationFolkeskolelærerTømrermester, selvstændig
Note: Interviewpersonerne kommer fra følgende byer: Glesborg, Havdrup, Hedehusene,Holbæk, Jyllinge, Kastrup, København, Løsning, Risskov, Rønde, Aarhus.Kilde: Epinion.
Interviewpersonerne blev ikke valgt ud fra, om de modtager kontanthjælp eller andre socialeydelser. Oplysninger fra Danmarks Statistik viser, at 68 % af kontanthjælpsmodtagerne harfolkeskolen som højeste fuldførte uddannelse, mens gennemsnittet for den danske befolk-ning er 29 %. Det er en indikation på, at nogle af de borgere, der ansøger om kontanthjælp,i udgangspunktet kan have sværere ved at læse og forstå breve fra det offentlige end gen-nemsnittet af befolkningen.Vi fik også vurderet det skriftlige materiale af:Dansk Sprognævn, der vurderede materialets sproglige kvalitet på baggrund af en kom-bineret kvantitativ og kvalitativ tekstgennemgangAnkestyrelsen, som vi bad om at vurdere, om der var generelle problemer med indholdetaf partshøringsbrevene set i forhold til forvaltningslovens regler om partshøring.
40
ORDLISTE
Bilag 3. Ordliste
AnkestatistikDansk SprognævnDe Sociale NævnDen fællesoffentlige digitalise-ringsstrategiDepartment for Work andPensionsForlaget Schultz’ lovguideFormue
Ankestyrelsen offentliggør årligt en statistik, der belyser afgørelserne på indbragte klagerpå social- og beskæftigelsesområdet, fx antal afslag på klager og sagsbehandlingstider.En statslig forskningsinstitution under Kulturministeriet. Nævnet skal bl.a. følge det danskesprogs udvikling, fx ved at registrere nye ord, og fastlægge den danske retskrivning.Tidligere klageinstans under Statsforvaltningen på det sociale område. Nævnene blev ned-lagt pr. 1. juli 2013, og behandlingen af klager på området er overgået til Ankestyrelsen.Et samarbejde mellem regering, kommuner og regioner om at modernisere danskernes vel-færd og effektivisere den offentlige sektor gennem digitalisering.En statslig myndighed i England med ansvar for områderne beskæftigelse, pension og vel-færd.Giver et overblik over bl.a. kontanthjælps- og ældreområdet med lovgivning, domme og af-gørelser.Er defineret i § 14 i lov om aktiv socialpolitik, lovbekendtgørelse nr. 190 af 24. februar 2012.Det fremgår, at kommunen skal se bort fra formue på op til 10.000 kr. for enlige og 20.000kr. for ægtefæller, uanset hvem af ægtefællerne der ejer formuen. Derudover skal kommu-nen se bort fra formue, der er nødvendig for at kunne bevare eller opnå en nødvendig bolig-standard, eller som bør bevares af hensyn til ansøgerens og familiens erhvervs- eller uddan-nelsesmuligheder.I en hotline vil jurister eller andet fagpersonale fra ministerierne skulle sidde klar til at kunnesvare på spørgsmål fra kommunernes sagsbehandlere.En chatfunktion har samme funktion som en hotline, men foregår skriftligt, fx via ministerietshjemmeside.Indikerer, hvor svær en tekst er at læse. Lixtallet bliver udregnet ud fra sætningslængde ogandelen af lange ord over 6 bogstaver. Et lavt lixtal er ingen garanti for, at teksten er let atlæse, fordi udregningen ikke tager højde for fremmedord og fagord.Bruges ved sagsbehandling af sociale ydelser, hvor der ikke indgår skøn. Det er kriteriersom fx alder, indkomst eller bopæl.Som modtager af sociale ydelser er man forpligtet til at oplyse om:ændring af adresseforholdændring af husstandens sammensætningændring af indkomstændring af formue.En myndighed kan foretage partshøring af en borger i en sag med det formål at sikre, atborgeren får lejlighed til at gøre sig bekendt med og kommentere grundlaget for en afgø-relse, fx fratagelse af en ydelse, inden myndigheden afgør sagen. Partshøring af en bor-ger kan foregå mundtligt eller skriftligt.Ankestyrelsen gennemfører praksisundersøgelser for at belyse den konkrete praksis i lan-dets kommuner inden for et bestemt emne og lovgrundlag. Undersøgelserne gennemføresved hjælp af stikprøveundersøgelser af kommunale afgørelser og konkret sagsbehandling.En kommunal afgørelse, som efter Ankestyrelsens vurdering har en principiel karakter ogderfor skal være bindende vejledning for senere afgørelser i lignende sager i kommunerne.Afgørelsen bliver derved en såkaldt principafgørelse, der er en bindende retskilde.
Hotline og chatfunktion
Lixtal
Objektive kriterierOplysningspligt
Partshøring
Praksisundersøgelse
Principafgørelse
ORDLISTE
41
SFI – Det Nationale Forsk-ningscenter for VelfærdSnydTemarevision
Et uafhængigt forskningscenter under Socialministeriet, som gennemfører udredninger ogevalueringer på velfærdsområdet.I beretningen bliver snyd brugt om en bevidst forkert eller vildledende handling. Enkelte ste-der i beretningen optræder betegnelsen socialt bedrageri om samme type handling.Staten kan bestemme, at kommunernes revisorer skal foretage en særlig revision, hvor derer statsrefusion eller statsligt tilskud. Der kan gennemføres temarevision hvert 2. år. Beskæf-tigelsesministeriet og Socialministeriet fastlægger på skift revisionens tema.Har siden marts 2013 haft ansvaret for administrationen af familieydelser, barselsdagpenge,folkepension, førtidspension (udbetaling og beregning) og boligstøtte.Englands pendant til Danmarks Statistik.
Udbetaling DanmarkUK Statistics Authority
