Finansudvalget 2013-14
FIU Alm.del Bilag 65
Offentligt
9/2013
Beretning omstraffesagskæden
9/2013
Beretning omstraffesagskæden
Statsrevisorerne fremsender denne beretningmed deres bemærkninger til Folketinget ogvedkommende minister, jf. § 3 i lov omstatsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov omrevisionen af statens regnskaber m.m.København 2014
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommendeminister.Justitsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilketforventes at ske i august 2014.Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endeligbetænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i april 2015.
Henvendelse vedrørendedenne publikation rettes til:StatsrevisorerneFolketingetChristiansborg1240 København KTelefon: 33 37 59 87Fax: 33 37 59 95E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kankøbes ved henvendelse til:Rosendahls-Schultz DistributionHerstedvang 102620 AlbertslundTelefon: 43 22 73 00Fax: 43 63 19 69E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk
ISSN 2245-3008ISBN 978-87-7434-425-4
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne,den 22. januar 2014BERETNING OM STRAFFESAGSKÆDENStraffesagskæden omfatter forløbet, fra politiet modtager en anmeldelse, til straffesa-gen afsluttes. Forløbet involverer i de fleste tilfælde flere myndigheder: politiet, ankla-gemyndigheden, domstolene og Kriminalforsorgen. Straffesagskæden kan afsluttespå forskellige måder, fx allerede hvis politiet henlægger en anmeldelse. De længstegennemløbstider findes, hvor en anmeldelse fører til dom og afsoning.I beretningen er kortlagt gennemløbstider og spredning for de straffesager, som er af-sluttet i 2012. For alle kriminalitetstyper under ét tog det i gennemsnit 433 dage fraanmeldelse til påbegyndt afsoning. Gennemløbstiden var gennemsnitligt kortest på287 dage i våbensager med politisk fokus, mens det længste gennemsnit på 714 da-ge fandtes i sager om økonomisk kriminalitet. Gennemsnitstallene dækker over enstørre spredning i sagsbehandlingstiderne. I sager om økonomisk kriminalitet tog detfx mere end 1.302 dage at afslutte 10 % af sagerne.I lovgivningen findes en række bestemmelser om, at myndighederne bør behandlestraffesager hurtigt. Sagsbehandlingstiden opgøres imidlertid primært af den enkeltemyndighed, skønt der er flere gode grunde til at betragte hele forløbet fra anmeldelsetil afslutning af en straffesag som afgørende for borgernes retssikkerhed mv.Statsrevisorerne kritiserer, at Justitsministeriet hidtil ikke har vurderet, om manlever op til lovgivningens krav om, at straffesagerne under ét afsluttes så hur-tigt, som sagens beskaffenhed tillader. Hurtig behandling af straffesager harstor betydning for borgernes retsfølelse, for offeret og for den sigtede.Statsrevisorerne finder det kritisabelt, at Justitsministeriet ikke har levet op tilsit ressortansvar:Justitsministeriet har ikke sikret sammenhæng i og viden om gennemløbs-tiderne, fra en straffesag bliver anmeldt, til den afsluttes.Justitsministeriet har ikke i tilstrækkelig grad stillet krav til myndigheder-ne om samarbejde og tværgående digitale løsninger, der kan mindske gen-nemløbstiderne for straffesager.Peder LarsenHenrik ThorupHelge Adam MøllerKristian JensenKlaus FrandsenMagnus Heunicke
Statsrevisorerne finder det i den forbindelse utilfredsstillende, at Justitsmini-steriets tværgående arbejdsgruppe – der skulle overveje en styrkelse af sam-menhængen i myndighedernes behandling af straffesager med særligt politiskfokus – endnu ikke har afsluttet sit arbejde efter mere end 4 år.
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorerne peger på, at beretningens kortlægning af gennemløbstider og spred-ning for forskellige typer straffesager samt Rigsrevisionens anbefalinger kan være nyt-tig inspiration i Justitsministeriets fortsatte arbejde med straffesagskæden.Statsrevisorerne bemærker, at Justitsministeriets manglende instruktionsbeføjelse ik-ke bør kunne begrunde, at Domstolsstyrelsen og domstolene undlader at deltage i enfornuftig, tværgående digitalisering.
Beretning til Statsrevisorerne omstraffesagskæden
Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning tilStatsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar2012. Beretningen vedrører finanslovens § 11. Ju-stitsministeriet.
Indholdsfortegnelse
I.II.
Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1Indledning .................................................................................................................... 4A.Baggrund .............................................................................................................. 4B.Afgrænsning og metode........................................................................................ 7Myndighedernes opgørelser af sagsbehandlingstider for straffesager ........................ 9A.Myndighedernes generelle opgørelser over sagsbehandlingstider forstraffesager ......................................................................................................... 10B.Myndighedernes opgørelser af sagsbehandlingstider for straffesagervedrørende vold, voldtægt og våben .................................................................. 11Rigsrevisionens kortlægning af gennemløbstider ...................................................... 15A.Gennemløbstider for afsluttede straffesager....................................................... 16B.Mulige effektiviseringspotentialer i straffesagskæden ........................................ 22Justitsministeriets koordinering af straffesagskæden ................................................ 28A.Sammenhængen i straffesagskæden ................................................................. 28B.Digitalisering af straffesagskæden ...................................................................... 31
III.
IV.
V.
Bilag 1. Gennemløbstider og spredning for 5 afsluttede straffesagsforløb ......................... 35Bilag 2. Metode til kortlægningen af gennemløbstider ........................................................ 45Bilag 3. Ordliste ................................................................................................................... 47
Beretningen vedrører finanslovens § 11. Justitsministeriet.I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:Lene Espersen: november 2001 - september 2008Brian Mikkelsen: september 2008 - februar 2010Lars Barfoed: februar 2010 - oktober 2011Morten Bødskov: oktober 2011 - december 2013Karen Hækkerup: december 2013 -
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
I. Introduktion og konklusion
1. Denne beretning handler om straffesagskæden. Straffesagskæden er ikke en fast define-ret størrelse, men omfatter processen, fra politiet modtager en anmeldelse, til straffesagenafsluttes.Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen.2. En hurtig behandling af straffesager er væsentlig af hensyn til muligheden for at opklareforbrydelsen og straffe den skyldige, men også af hensyn til retsfølelsen og offeret. Ud fra etretssikkerhedsmæssigt perspektiv er sagsbehandlingstiden desuden væsentlig for borgereog virksomheder i de tilfælde, hvor politiet opgiver sigtelsen, hvor anklagemyndigheden fra-falder tiltalen, eller hvor tiltalte bliver frifundet i retten. Det er derfor efter Rigsrevisionens vur-dering afgørende, at der er gennemsigtighed omkring, hvor lang tid det tager at gennemfø-re straffesager. For at bidrage til gennemsigtigheden på området har Rigsrevisionen kortlagtgennemløbstider for straffesager, der blev afsluttet i 2012.3. Behandlingen af straffesager involverer i de fleste tilfælde flere myndigheder, herunderpolitiet, anklagemyndigheden, domstolene og Kriminalforsorgen. For at straffesager kan gen-nemføres hurtigt, er det derfor en forudsætning, at myndighederne samarbejder på centraltog lokalt niveau. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der endvidere er behov for, at Justits-ministeriet – som ressortansvarlig for alle myndighederne – overvåger og understøtter sam-menhængen i straffesagskæden. Rigsrevisionen har med denne undersøgelse ønsket atstille skarpt på Justitsministeriets rolle og ansvar for at sikre, at straffesagskæden fungereroptimalt.4. Formålet med beretningen er at bidrage til at styrke gennemsigtigheden i myndigheder-nes behandling af straffesager og at undersøge Justitsministeriets rolle i forbindelse med atunderstøtte sammenhængen i straffesagskæden. Vi besvarer følgende spørgsmål i beret-ningen:Giver myndighedernes eksisterende opgørelser af sagsbehandlingstider for straffesa-ger et tilfredsstillende overblik over, hvor lang tid det tager fra anmeldelse, til straffesa-gen afsluttes?Hvad var gennemløbstiden for straffesager afsluttet i 2012 for forskellige kriminalitets-typer, og er det muligt at effektivisere straffesagsforløbene?Har Justitsministeriet i tilstrækkelig grad fokus på tværgående overvågning og samar-bejde i forbindelse med straffesagskæden?Dennorskeog densvenskerigsrevisionhar gennemførtflere undersøgelser af myndig-hedernes behandling af straf-fesager. Undersøgelserne om-handler bl.a. digitalisering,sagsbehandlingstider, opkla-ringsprocenter og straffesags-kæden.
2
INTRODUKTION OG KONKLUSION
UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONRigsrevisionen finder, at Justitsministeriet og myndighederne ikke har foku-seret tilstrækkeligt på at skabe et sammenhængende og overskueligt overblikover straffesagskæden. Selv om straffesager flyder mellem flere myndigheder,har de eksisterende opgørelser over sagsbehandlingstider primært fokuseretpå sagsbehandlingstider i de enkelte myndigheder, hvilket betyder, at der ikkehar været viden om gennemløbstider fra anmeldelse, til straffesagerne afslut-tes. Da lovgivningen kræver, at myndighederne behandler straffesager så hur-tigt, som sagens beskaffenhed tillader, finder Rigsrevisionen imidlertid, at deter Justitsministeriets ansvar at tilvejebringe et grundlag for at vurdere, om straf-fesagsbehandlingen samlet set lever op til dette.For at styrke gennemsigtigheden i myndighedernes behandling af straffesa-ger har Rigsrevisionen derfor kortlagt gennemløbstider for straffesager, derblev afsluttet i 2012. Justitsministeriet har i 2013 taget initiativ til at nedsætteet controllerforum, der skal understøtte arbejdet med at etablere et tværgåen-de datagrundlag. Rigsrevisionen vurderer, at etableringen heraf vil kunne bi-drage til at styrke ministeriets overvågning.Selv om myndighederne – særligt på lokalt niveau – samarbejder for at bidra-ge til, at sagerne kan flyde effektivt gennem straffesagskæden, finder Rigsre-visionen, at Justitsministeriet indtil nu har været for tilbageholdende med atinsistere på tværgående løsninger i betragtning af ministeriets muligheder her-for som ressortansvarlig for alle myndigheder i straffesagskæden. Særligt vur-derer Rigsrevisionen, at ministeriet tidligere burde have stillet et samlet kravtil myndighederne om at implementere tværgående digitale løsninger. Rigsre-visionen finder det dog positivt, at ministeriet i løbet af 2013 har taget en ræk-ke initiativer, der skal sikre et konstant strategisk fokus på straffesagskædenog på at styrke det tværgående samarbejde.Rigsrevisionens kortlægning har vist, at det tog mellem 287 og 714 dage atgennemføre de straffesager, der blev afsluttet med påbegyndt afsoning i 2012.Desuden har kortlægningen vist, at der er stor spredning i myndighedernessagsbehandlingstider – også inden for de enkelte kriminalitetstyper.Rigsrevisionen anbefaler:at Justitsministeriet analyserer resultaterne af Rigsrevisionens kortlægningaf gennemløbstider for straffesager fra anmeldelse, til sagerne afsluttes, ogvurderer, om de er tilfredsstillende og afspejler en hensigtsmæssig priori-tering af resurserneat det tværgående datagrundlag, som Justitsministeriet planlægger at eta-blere, anvendes til at opgøre og synliggøre gennemløbstider for alle straf-fesager fra anmeldelse, til sagerne afsluttesat myndighederne analyserer gennemløbstiderne og spredningen i de en-kelte delprocesser for at vurdere, om de kan hente inspiration fra de sager,der har den korteste sagsbehandlingstid
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3
at Justitsministeriet og myndighederne overvejer muligheden for i højeregrad at opstille tværgående mål i myndighedernes resultatkontrakter i de til-fælde, hvor udfordringerne berører flere myndighederat Justitsministeriet overvejer at identificere og følge en række indikatorer,som kan vise, om der er områder, hvor straffesagskæden ikke fungerer op-timalt.
4
INDLEDNING
II. Indledning
A.
Baggrund
5. Der er flere årsager til, at Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen af straffesagskæ-den. For det første anser Rigsrevisionen behandlingen af straffesager som risikofyldt, fordistraffesager flyder mellem flere myndigheder. Risikoen er, at Justitsministeriet og myndig-hederne mangler overblik over sammenhængen i styringen, som bl.a. kan medføre flaske-halse, eller at straffesagerne ikke flyder effektivt gennem myndighederne. For det andet erder lovkrav om hurtig behandling af straffesager, ligesom det har konsekvenser for de invol-verede og samfundet, hvis sagsbehandlingstiderne er lange. Endelig vedrører straffesags-området mange borgere, ligesom det med en årlig udgift på ca. 5 mia. kr. er økonomisk væ-sentligt.Straffesagskæden: Fra anmeldelse, til straffesagen afsluttes6. Straffesagskæden er ikke en fast defineret størrelse, men kan ses som en proces, fra po-litiet modtager en anmeldelse eller iværksætter en undersøgelse af egen drift, til straffesa-gen afsluttes. Sagen kan afsluttes i politiet (med henlæggelse), i politiet/anklagemyndighe-den (med bøde uden retlig indblanding, påtaleopgivelse eller tiltalefrafald), ved domstolene(med frifindelse, bødedom, (u)betinget dom eller advarsel) eller i Kriminalforsorgen (med på-begyndt afsoning). Hvis den dømte har været varetægtsfængslet, kan sagen også afsluttesmed ubetinget frihedsstraf, som ikke skal afsones, fordi den dømte har udstået den idømtestraf med den periode, vedkommende har siddet varetægtsfængslet.7. Rigsrevisionen har valgt at afgrænse undersøgelsen af straffesagskæden til straffesager,der afsluttes på 6 forskellige måder, jf. de røde kasser i figur 1.Figur 1. Afsluttede forløb i straffesagskædenAnmeldelseAnmeldelseAnmeldelse
Bøde udenretlig indblanding
Bødedom,betinget domeller advarsel
Påbegyndt afsoning
PolitietHen-læggelse
AnklagemyndighedenPåtaleopgivelse/tiltalefrafald
Domstolene
Kriminalforsorgen
AnmeldelseAnmeldelseAnmeldelse
Frifindelse
Kilde: Rigsrevisionen.
INDLEDNING
5
Figur 1 viser, hvilke myndigheder der er involveret i behandlingen af straffesager. Som detfremgår, flyder straffesagerne gennem flere myndigheder, medmindre de henlægges ellerafgøres ved bøde i politiet. I realiteten er processen ofte mere kompliceret. Fx skal sagernetilbage til politiet, når retsmødet skal forkyndes, og til anklagemyndigheden, før dommen kanfuldbyrdes. Derudover kan der blive koblet flere led på processen, fx hvis der skal foretagespersonundersøgelser eller mentalundersøgelser, eller hvis den dømte eller anklagemyndig-heden anker til landsretten og eventuelt Højesteret.Ud over den del af sagsbehandlingstiden, som de enkelte myndigheder selv er herre over,kan mange andre faktorer påvirke, hvor lang tid det tager at afslutte en straffesag. Fx kanstigningen i økonomisk kriminalitet som følge af den økonomiske krise medføre flere anmel-delser. Ligeledes kan ændringer ét sted i straffesagskæden få afledte konsekvenser for deøvrige myndigheder i kæden. Et eksempel er de kapacitetsproblemer, der opstod i kølvan-det på politi- og domstolsreformen, bl.a. fordi sammenlægningen af henholdsvis politikred-se og byretter gav forsinkelser og flaskehalse i straffesagskæden. Det påvirkede flowet ogsagsbunkerne andre steder i straffesagskæden, som først blev stabiliseret i 2010.Lovkrav til hurtig behandling af straffesager8. Myndighedernes opgave er at sikre, at straffesager behandles korrekt og i overensstem-melse med lovgrundlaget. Ud fra retssikkerhedsmæssige principper er det helt afgørende,at uskyldige ikke dømmes, mens det ud fra et samfundsmæssigt perspektiv og den offent-lige retsfølelse også er væsentligt, at myndighederne identificerer gerningsmanden og straf-fer vedkommende så hurtigt som muligt.9. Der er ikke lovbestemmelser, der eksakt fastsætter, hvor lang sagsbehandlingstiden vedbehandlingen af straffesager må være. Der er der dog flere bestemmelser i lovgivningenom hurtig behandling af straffesager, jf. boks 1.Rigspolitiet anfører bl.a. følgen-de årsager til, at efterforsknin-gen i konkrete sager kan træk-ke ud:Gerningsmanden vil ikke er-kende den begåede krimina-litet.Uvilje i miljøet til at bidragemed oplysninger til politietsefterforskning.Gerningsmanden stikker aftil udlandet.Behov for anvendelse afDNA-analyser.
BOKS 1. LOVBESTEMMELSER OM HURTIG BEHANDLING AF STRAFFESAGERRetsplejeloven§ 96, stk. 2.De offentlige anklagere skal fremme enhver sag med den hurtighed, som sagens beskaf-fenhed tillader, og derved ikke blot påse, at strafskyldige drages til ansvar, men også at forfølgning afuskyldige ikke finder sted.§ 718 a.Afgørelse om påtaleopgivelse, tiltalefrafald eller tiltalerejsning skal træffes inden rimelig tid ef-ter det tidspunkt, hvor politiet har gjort sigtede bekendt med sigtelsen. Er sigtede varetægtsfængslet,eller er sigtede under 18 år, skal en afgørelse om påtaleopgivelse, tiltalefrafald eller tiltalerejsning træf-fes hurtigst muligt.Stk. 2.Er afgørelse om påtaleopgivelse, tiltalefrafald eller tiltalerejsning ikke truffet, eller er der ikkeanmodet om retsmøde […] inden 1 år og 6 måneder efter det tidspunkt, hvor politiet har gjort sigtedebekendt med sigtelsen, skal anklagemyndigheden skriftligt underrette sigtede om, hvorpå sagen be-ror, og hvornår afgørelse i sagen kan forventes truffet […].§ 733, stk. 2.Retten kan ved kendelse nægte at beskikke den advokat, som sigtede ønsker som for-svarer, hvis dennes medvirken vil medføre en forsinkelse af betydning for sagens fremme […].§ 736, stk. 2.Beskikkelse kan endvidere ved kendelse tilbagekaldes, hvis betingelserne efter § 733,stk. 2, for at nægte at beskikke den pågældende kommer til at foreligge.§ 843 a.Retten skal fremme enhver sag med den hurtighed, som dens beskaffenhed kræver og til-lader. Hovedforhandlingen skal så vidt muligt berammes inden for 2 uger fra anklagemyndighedensindlevering af anklageskrift til retten og til et sådant tidspunkt, at sagen kan gennemføres inden forrimelig tid. Er sigtede varetægtsfængslet, skal hovedforhandlingen gennemføres hurtigst muligt.Stk. 2.Det påhviler anklagemyndigheden og forsvareren at tilrettelægge deres virke på en sådan må-de, at sagen kan gennemføres inden for rimelig tid.Straffuldbyrdelsesloven§ 8, stk. 1.Fuldbyrdelsen af en fængselsstraf skal iværksættes snarest muligt.
6
INDLEDNING
Ud over bestemmelserne i retsplejeloven og straffuldbyrdelsesloven fremgår det af Justits-ministeriets cirkulæreskrivelse nr. 73 af 4. juni 1997 om mål for hurtig sagsbehandling mv.,at det er et grundlæggende krav til forvaltningen, at myndighederne skal træffe afgørelser såhurtigt, som det er muligt og forsvarligt.Konsekvenser af lange sagsbehandlingstider10. Ud over at den sigtede eller tiltalte har krav på, at myndighederne behandler straffesa-gen med den hurtighed, som sagens beskaffenhed kræver og tillader, er der også en rækkeandre årsager til, at behandlingen af straffesager bør foregå hurtigt. For det første bliver detsværere at opklare en forbrydelse, jo længere tid der går, fra forbrydelsen er sket, fordi manrisikerer, at ”sporene bliver kolde”. For det andet er en hurtig behandling af straffesager væ-sentlig af hensyn til offeret og den offentlige retsfølelse. En lang sagsbehandlingstid indebæ-rer således en risiko for, at gerningsmanden kan begå ny kriminalitet, inden vedkommendebegynder at afsone, ligesom straffen – ifølge lovbemærkningerne til voldspakkerne – harstørst præventiv effekt, når den iværksættes, umiddelbart efter at forbrydelsen er begået.Endelig kan det få betydning for straffen, hvis efterforskning og tiltalerejsning trækker ud. Detfølger således af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (som er implementeret idansk lovgivning), at enhver har ret til rettergang inden for en rimelig frist. Hvis retten vurde-rer, at der er sket krænkelse heraf, kan retten lægge dette til grund, når straffen udmåles.Lovovertrædelser på for-holdsniveauEn anmeldelse af en lovover-trædelse registreres som et for-hold.I et sagskompleks, der beståraf flere forhold, udpeger ankla-gemyndigheden et hovedfor-hold at føre sagen videre efter.Et sagskompleks kan såledesogså indeholde anmeldelser,der er foretaget både før ogefter hovedforholdet.
Voldspakkerneomfatter enrække forslag til ændringer istraffeloven og andre love fra1994 og 1997. Formålet er atstyrke indsatsen mod grovvold, bl.a. ved at straffe ger-ningsmanden hårdere og hur-tigere og ved at styrke denforebyggende indsats.
Derudover kan borgere klage til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som kan vur-dere, om der er tale om særlig lange perioder med inaktivitet. Det fremgår bl.a. af domsto-lens praksis, at de nationale domstoles arbejdsbyrde og kapacitetsproblemer som udgangs-punkt ikke kan retfærdiggøre lange sagsbehandlingstider.Antallet af straffesager11. Figur 2 viser antallet af anmeldte forhold og omfanget af strafferetlige hændelser i 2012i de forskellige myndigheder i straffesagskæden. Figuren viser ikke et sammenhængendeforløb. De personer, der begyndte at afsone i 2012, er således ikke nødvendigvis inklude-ret i antallet af rejste tiltaler i 2012, da de kan være tiltalt tidligere. Dette er fx også grundentil, at der er flere afsluttede straffesager end tiltaler.
Figur 2. Omfanget af strafferetlige hændelser i 2012 i de 4 myndigheder i straffesagskædenPolitietAnklagemyndighedenDomstoleneKriminalforsorgen
Modtagne anmeldelser(1.040.233)
Rejste tiltaler(157.285)
Afsluttede straffesager(205.003)
Påbegyndt afsoning(8.358 personer)
Note: Rigsrevisionen har modtaget data fra Rigspolitiet for 886.900 anmeldelser i 2012 til brug for kortlægningen af gennemløbstider.Rigspolitiet har efterfølgende oplyst, at der ultimo 2013 var registreret 1.040.233 anmeldelser i 2012, men at der i godt 150.000tilfælde ikke var rejst sigtelse eller truffet beslutning om henlæggelse ved leveringen af data til Rigsrevisionen, hvorfor Rigspolitietikke leverede de godt 150.000 anmeldelser, der fortsat var under efterforskning.Kilde: Anklagemyndighedens nøgletal (tallet er ekskl. færdselssager), Danmarks Domstoles årsberetning og Rigsrevisionens opgørelsepå baggrund af data leveret af Rigspolitiet og Direktoratet for Kriminalforsorgen.
Det fremgår af figur 2, at der i 2012 blev anmeldt godt 1.040.000 strafferetlige forhold. Po-litiet henlægger eller afslutter en del af disse anmeldelser med bøde, som derfor ikke kom-mer videre i straffesagskæden. Anklagemyndigheden rejste knap 160.000 tiltaler i 2012,mens der ved domstolene blev afsluttet godt 200.000 straffesager i 2012. Domstolene af-slutter en stor del af sagerne med at idømme den tiltalte bøde, advarsel, betinget dom ellerkombinationer deraf. En mindre del frifindes, og endelig idømmes der ubetinget straf. Knap8.400 personer begyndte at afsone én eller flere domme i 2012.
INDLEDNING
7
B.
Afgrænsning og metode
Afgrænsning: Fokus på Justitsministeriets rolle og sammenhængen i straffesags-kæden12. Undersøgelsen er afgrænset til perioden 2008-2012. I det omfang Justitsministeriet el-ler myndighederne uden for perioden 2008-2012 har udarbejdet strategier, der er relevantefor straffesagskæden, inddrager vi dog også dem i undersøgelsen.13. Undersøgelsen fokuserer på Justitsministeriets rolle og den del af myndighedernes sty-ring, der har betydning for sammenhængen i straffesagskæden. Rigsrevisionen har såledesikke haft fokus på myndighedernes generelle opgavevaretagelse, men på styringen i forbin-delse med de overgange, der er mellem myndighederne, når de behandler straffesager.Rigsrevisionen har heller ikke fokuseret på den koordinering, der foregår lokalt, jf. boks 2.
Myndighedernes generelleopgavevaretagelseMyndighederne arbejder – medundtagelse af anklagemyndig-heden – ikke kun med at be-handle straffesager. Fx har po-litiet også til opgave at forebyg-ge kriminalitet, domstolene og-så til opgave at behandle civilesager, og Kriminalforsorgen og-så til opgave at minimere døm-tes tilbagefald til kriminalitet (re-cidiv).
BOKS 2. KOORDINERING PÅ LOKALT NIVEAUJustitsministeriet og myndighederne har over for Rigsrevisionen gjort opmærksom på, at der foregårmeget koordinering af behandlingen af straffesager i de lokale politi- og retskredse, og Rigsrevisionener i løbet af undersøgelsen stødt på flere eksempler herpå. Dels har de lokale myndigheder i varieren-de grad etableret lokale koordineringsfora – særligt mellem politikredsene og retterne – som bl.a. skalsikre, at politiet varsler retterne, når de planlægger større aktioner. Derudover har domstolenes bedstepraksis-konsulenter iværksat flere pilotprojekter for at effektivisere sagsgange på tværs af de lokalemyndigheder, fxden forenklede bødesagsproces, håndtering af personundersøgelserogbehandlin-gen af særlige voldssager og voldtægtssager.
14. Derudover omhandler undersøgelsen af myndighedernes sagsbehandlingstider for straf-fesager processen fra anmeldelse, til straffesagen afsluttes – dog senest når den dømte be-gynder at afsone. Den sidste del af straffesagskæden, som vedrører selve afsoningen ogresocialiseringen, indgår derfor ikke i undersøgelsen.15. Rigsrevisionen er opmærksom på, at arbejdet med at reducere sagsbehandlingstiderneikke må ske på bekostning af retssikkerheden og korrektheden af de afgørelser, som myn-dighederne træffer. Boks 3 viser myndighedernes arbejde med kvalitet og legalitet i forbin-delse med behandlingen af straffesager.
BOKS 3. MYNDIGHEDERNES ARBEJDE MED KVALITET OG LEGALITETRigsadvokaten har fastlagt procedurer og retningslinjer for, hvordanpolitietoganklagemyndighedenskal tilrettelægge arbejdet med kvalitet, effektivitet og legalitet. Politidirektørerne fører tilsyn med straf-fesagsbehandlingen og afrapporterer resultaterne heraf til statsadvokaterne, der har det overordne-de tilsyn med straffesagsbehandlingen i politikredsene. Tilsynet omfatter bl.a. udviklingen i anke- ogklagesager samt sigtelses-, tiltale- og domfældelsesprocenter.Fordomstolenesvedkommende er arbejdet med kvalitet og legalitet – med henvisning til domstole-nes uafhængighed af Domstolsstyrelsen – lokalt forankret i de enkelte retter. Retterne udarbejder så-ledes en årlig handlingsplan, som beskriver, hvad de vil gøre for at implementere Domstolsstyrelsenskvalitetsprojekter og bidrage til styrelsens kvalitetsmål. Målene vedrører ensartethed i afgørelserne,hurtighed i sagsbehandlingen og brugertilfredshed.Kriminalforsorgenhar ikke mål for kvalitet, der vedrører sagsbehandlingen af straffesager, men følgermed i omfanget af domstolsprøvelser, hvor indsatte har anket Kriminalforsorgens administrative af-gørelser.
8
INDLEDNING
Metode16. Undersøgelsen bygger på interviews og brevveksling med Justitsministeriet, Rigspoli-tiet, Rigsadvokaten, Domstolsstyrelsen og Direktoratet for Kriminalforsorgen. Derudoverbygger undersøgelsen på interviews i udvalgte politikredse og byretter (politiet i Helsingørog i Albertslund, retten i Nykøbing Falster og i Viborg samt Vestre Landsret) samt sagsgen-nemgang i Københavns Politi. Endelig bygger undersøgelsen på dokumentgennemgang aflovgrundlag, myndighedernes retningslinjer vedrørende straffesager, myndighedernes re-sultatkontrakter, årsrapporter, statistikker og evalueringer samt diverse konsulentundersø-gelser og budgetanalyser vedrørende kapacitet og digitalisering.Undersøgelsen bygger endvidere på den viden, vi har indsamlet via interviews med diver-se aktører, herunder bl.a. Retspolitisk Forening, Advokatsamfundet og Institut for Menne-skerettigheder.KriminalstatistikPå baggrund af myndigheder-nes indberetninger til Det Cen-trale Kriminalregister udarbej-der Danmarks Statistik hvert åren publikation om kriminalstati-stik, der bl.a. bygger på udtrækfra Kriminalregisteret. Statistik-ken omfatter overtrædelser afstraffeloven, færdselsloven ogøvrige særlove.Danmarks Statistik opgør ikkegennemløbstider, men kun hvil-ket år en afgørelse truffet i fx2012 er anmeldt. Fx er 32 % afde afgørelser, der blev truffet i2012, anmeldt i 2011.
17. Rigsrevisionen har i undersøgelsen kortlagt gennemløbstiderne for de straffesager, derer afsluttet i 2012, og hvor anmeldelsen er sket i perioden 2008-2012. Resultaterne frem-går af kap. IV og bilag 1. Kortlægningen er baseret på data fra Danmarks Statistik og sup-pleret med myndighedernes egne data. Kortlægningen omfatter – alt efter hvilket gennem-løb der er tale om – mellem 77 % og 95 % af de straffesager, der blev afsluttet i 2012 fordidet ikke i alle tilfælde har været muligt at matche myndighedernes datagrundlag. Metoden iforbindelse med kortlægningen er uddybet i bilag 2.18. Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeriet, herunder Rigspolitiet, Rigs-advokaten, Domstolsstyrelsen og Direktoratet for Kriminalforsorgen, hvis bemærkninger ividest muligt er omfang indarbejdet.19. Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
MYNDIGHEDERNES OPGØRELSER AF SAGSBEHANDLINGSTIDER FOR STRAFFESAGER
9
III. Myndighedernes opgørelser af sagsbehand-lingstider for straffesager
Lovgivningen kræver, at myndighederne behandler straffesager så hurtigt, som sa-gens beskaffenhed tillader. Rigsrevisionen finder derfor, at det er Justitsministerietsansvar at vurdere, om myndighederne lever op til dette. Myndighederne udarbejderallerede en lang række opgørelser over deres respektive sagsbehandlingstider til brugfor deres interne styring, men opgørelserne er så uensartede og fragmenterede, atde ikke giver det nødvendige overblik over, hvor lang tid det samlet set tager at afslut-te straffesager.Myndighederne opgør i begrænset omfang sagsbehandlingstider på tværs af fleremyndigheder, men registrerer dog allerede oplysninger, der vil kunne anvendes til atetablere gennemløbstider for alle straffesager fra anmeldelse, til sagerne afsluttes.Justitsministeriet har dog ikke hidtil efterspurgt sådanne tværgående opgørelser.Rigsrevisionen finder det derfor positivt, at Justitsministeriet i 2013 – i samarbejdemed myndighederne – har besluttet at udvikle et sammenhængende, tværgåendedatagrundlag. Rigsrevisionen anbefaler, at datagrundlaget fremover anvendes til atopgøre og synliggøre gennemløbstider for alle straffesager fra anmeldelse, til sager-ne afsluttes. Dermed kan ministeriet være med til at vurdere, om straffesager indenfor de forskellige kriminalitetstyper afsluttes så hurtigt som muligt, og deltage i dennødvendige prioritering af resurserne på ministerområdet.
20. Som tidligere nævnt kræver lovgivningen, at myndighederne behandler straffesager såhurtigt, som sagens beskaffenhed tillader. Det indebærer efter Rigsrevisionens vurdering, atJustitsministeriet og myndighederne bør skabe et overblik over de samlede gennemløbstiderfor afsluttede straffesager, som gør det muligt at vurdere, om de er tilfredsstillende – og hvisikke, om resurserne skal prioriteres anderledes.Rigsrevisionen har derfor undersøgt, om myndighedernes opgørelser af sagsbehandlings-tider for straffesager giver overblik over, hvor lang tid det tager fra anmeldelse, til straffesa-gen afsluttes. Undersøgelsen omfatter både opgørelser over generelle sagsbehandlingsti-der for straffesager og de opgørelser over sagsbehandlingstider for straffesager vedrørendevold, voldtægt og våben, som myndighederne afrapporterer til Folketinget.
10
MYNDIGHEDERNES OPGØRELSER AF SAGSBEHANDLINGSTIDER FOR STRAFFESAGER
A. Myndighedernes generelle opgørelser over sagsbehandlingstider for straffe-sager21. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:Myndighederne opgør til internt brug diverse sagsbehandlingstider for de dele af straffe-sagskæden, som de hver især er ansvarlige for, og viderebringer i varierende grad dis-se til Justitsministeriet. Opgørelserne er dog så uensartede og fragmenterede i forholdtil den samlede straffesagskæde, at ministeriet eller myndighederne ikke kan bruge demtil at opgøre samlede sagsbehandlingstider for afsluttede straffesager.Selv om myndighederne foretager registreringer, der kan anvendes til at opgøre gen-nemløbstider på tværs af myndighederne, har de – af hensyn til deres interne styring –opgjort sagsbehandlingstiderne på en måde, så de ikke kan lægges sammen til samle-de forløb. Justitsministeriet har ikke efterspurgt sammenlignelige opgørelser, der dæk-ker hele straffesagskæden fra anmeldelse, til straffesagen afsluttes.
22. Undersøgelsen har vist, at myndighederne opgør forskellige sagsbehandlingstider, hvor-af nogle er til brug for deres interne styring, mens andre optræder i redegørelser til Folke-tinget, i årsrapporter eller i statistikker på myndighedernes hjemmesider, jf. boks 4.
BOKS 4. MYNDIGHEDERNES INTERNE OPGØRELSER AF SAGSBEHANDLINGSTIDERMyndighederne opgør til brug for deres interne styring diverse sagsbehandlingstider. Politiet/anklage-myndigheden har siden 2004 opgjort sagsbehandlingstiden fra anmeldelse til sigtelse, fra sigtelse tiltiltale og fra tiltale til fældende afgørelse. Domstolsstyrelsen har siden 2002 opgjort antal modtagne,afsluttede og verserende sager. Direktoratet for Kriminalforsorgen har siden 2004 opgjort gennemsnit-lige iværksættelsestider for dømte, der er tilsagt til afsoning fra fri fod. Opgørelserne er dog ekskl. så-kaldte forsinkende faktorer, som fx forekommer, når den dømte anmoder om udsættelse, benådningeller afsoning i fodlænke.
23. Undersøgelsen har imidlertid vist, at det ikke er muligt at kombinere myndighedernes ek-sisterende opgørelser til samlede gennemløbstider for afsluttede straffesager. Det skyldes,at myndighederne kategoriserer sagerne forskelligt, og at de typisk opgør sagsbehandlings-tiderne i andele af sager, der afgøres inden for givne tidsfrister, og ikke i gennemsnitlige sags-behandlingstider.24. Med hensyn til myndighedernes kategorisering af straffesager kategorisererpolitietoganklagemyndighedensagerne efter kriminalitetstyper.Domstolenekategoriserer sagerne udfra et procesperspektiv, fx om der er tale om en domsmandssag, en sag uden domsmænd,en nævningesag eller en tilståelsessag. Endelig kategorisererKriminalforsorgensagerneefter kriminalitetstype, men anvender en anden kategorisering end politiet og anklagemyn-digheden. Der er således tale om 3 forskellige opgørelser af sagstyper i de 4 myndigheder,idet politiet og anklagemyndigheden er de eneste myndigheder, der registrerer sagstyperpå samme måde.25. Med hensyn til myndighedernes opgørelser af straffesager opgør de ikke sagsbehand-lingstiderne i gennemsnitlige sagsbehandlingstider, men i intervaller, der viser andelen afsager, som afsluttes inden for en given tidsfrist. Fx opgør politiet andelen af fældende afgø-relser, der er afgjort inden for en periode af 5 måneder fra anmeldelsen, og anklagemyndig-heden andelen af tiltaler i straffelovssager, som den har rejst inden for 2 måneder fra sigtel-sen. Domstolene opgør andelen af sager, hvor dommen falder inden for et givet antal dage,som domstolene selv har fastsat, fordelt på nævningesager, domsmandssager, sager udendomsmænd, tilståelsessager samt særlige voldssager og voldtægtssager. Endelig opgørDirektoratet for Kriminalforsorgen, hvor mange personer der har ventet mere end 3½ må-ned på afsoning – den såkaldte ventekø.
Ventekøenbliver anvendt til atfølge udviklingen i, hvor mangedømte der afventer afsoning pågrund af pladsproblemer. Indtil2013 var der ventekø, hvis flereend 2.600 dømte ventede på af-soning. Fra 2013 indgår dømtepå fri fod i ventekøen, hvis dehar ventet længere end 3½ må-ned ekskl. forsinkende faktorer.
MYNDIGHEDERNES OPGØRELSER AF SAGSBEHANDLINGSTIDER FOR STRAFFESAGER
11
Der er dog undtagelser herfra, idet Domstolsstyrelsen opgør gennemsnitlige sagsbehand-lingstider for domsmandssager, nævningesager, bødesager og tilståelsessager, og Direkto-ratet for Kriminalforsorgen til internt brug opgør gennemsnitlige iværksættelsestider for døm-te, der er tilsagt til afsoning fra fri fod, ekskl. forsinkende faktorer, fx når borgeren anmoderom fodlænke eller udsættelse.26. Rigspolitiet har oplyst, at de vurderer, at det af hensyn til styringen er bedre at opgøresagsbehandlingstider i intervaller end i gennemsnitlige sagsbehandlingstider. Rigspolitietfremhæver således, at fordelen ved at opgøre sagsbehandlingstiderne i intervaller – særligtved begrænsede datamængder – bl.a. er, at sager med særlig lang sagsbehandlingstid (fxhvis sagen har været efterforsket længe, genoptaget efter lang tid, eller sigtede har væretefterlyst) ikke skævvrider resultatet på samme måde som gennemsnitsbetragtninger. Ankla-gemyndigheden deler dette synspunkt.Rigsrevisionen anerkender, at der kan være styringsmæssige fordele ved at opgøre sags-behandlingstider i intervaller, men vurderer, at myndighederne derudover bør opgøre degennemsnitlige sagsbehandlingstider, så sagsbehandlingstider for afsluttede straffesagerpå tværs af myndighederne synliggøres.27. Undersøgelsen har vist, at myndighederne allerede registrerer data, der kan anvendestil at opgøre gennemløbstider på tværs af myndighederne. Af hensyn til deres interne sty-ring opgør de dog sagsbehandlingstiderne på en måde, så de ikke kan lægges sammen,og Justitsministeriet har ikke efterspurgt opgørelser over sagsbehandlingstider på tværs afstraffesagskæden.En fremtidig opgørelse af gennemsnitlige gennemløbstider kræver dog – efter Rigsrevisio-nens opfattelse – at myndighederne ensretter deres registreringspraksis. Rigsrevisionenfinder det derfor positivt, at Justitsministeriet har oplyst, at et netop nedsat controllerforumvil understøtte arbejdet med at udvikle et sammenhængende, tværgående datagrundlagfor straffesagskæden.
B. Myndighedernes opgørelser af sagsbehandlingstider for straffesagervedrørende vold, voldtægt og våben28. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:Justitsministeriet sender årligt en redegørelse til Folketingets Retsudvalg, hvori ministe-riet orienterer om, i hvilket omfang myndighederne opfylder de administrativt fastsattemål for straffesager vedrørende vold, voldtægt og våben. Myndighedernes opgørelserkan dog ikke summeres til gennemløbstider fra anmeldelse, til straffesagerne afsluttes.Dels fordi myndighederne ikke opgør sagsbehandlingstiderne som gennemsnitlige sags-behandlingstider, men som andele af sager afsluttet inden for de fastsatte mål. Dels for-di opgørelserne ikke dækker sagsbehandlingstiden fra anmeldelse til sigtelse og sags-behandlingstiden fra dom til udarbejdelse af fuldbyrdelsesordren.Rigsrevisionen vurderer, at det også er væsentligt at kende sagsbehandlingstiden fraanmeldelse til sigtelse og sagsbehandlingstiden fra dom til fuldbyrdelse. For det første,fordi et af formålene med voldspakkerne var at effektivisere efterforskningen og tiltale-rejsningen i særligt grove voldssager. For det andet, fordi alle delprocesser har indfly-delse på den samlede gennemløbstid.Justitsministeriet nedsatte i 2009 en tværgående arbejdsgruppe på ministerområdet, derskulle styrke sammenhængen i myndighedernes behandling og afrapportering af straf-fesager vedrørende vold, voldtægt og våben. Arbejdsgruppen har dog endnu ikke af-sluttet arbejdet. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det viser, at Justitsministeriet ogmyndighederne ikke har haft tilstrækkeligt fokus på at skabe et sammenhængende ogoverskueligt overblik over straffesagskæden.Efter dommen er blevet afsagt,sendes den til anklagemyndig-heden, som skal udarbejde enfuldbyrdelsesordre,der bl.a.indeholder information om dendømtes straflængde og -art.Fuldbyrdelsesordren sendestil Kriminalforsorgen, der sør-ger for, at straffen fuldbyrdes(gennemføres).
12
MYNDIGHEDERNES OPGØRELSER AF SAGSBEHANDLINGSTIDER FOR STRAFFESAGER
Politiske hensigtserklæringer om hurtig behandling af udvalgte straffesager29. Med Folketingets vedtagelse af Voldspakke I fra 1994 og Voldspakke II fra 1997 slog po-litikerne fast, at myndighederne skal behandle voldssager, der har en særlig grov karakter,hurtigt. Det fremgår endvidere, at Justitsministeriet ville anmode Rigsadvokaten om at iværk-sætte ordninger, der kunne sikre en hurtigere efterforskning og tiltalerejsning i særlige volds-sager (herefter voldssager med politisk fokus), ligesom ministeriet ville tage spørgsmålet omat effektivisere og fremskynde sagsbehandlingen op med domstolene.Det fremgår desuden af lovbemærkningerne, at Justitsministeriet fra og med 1998 årligt skul-le orientere Folketinget om udviklingen i myndighedernes sagsbehandlingstider.I 2004 vedtog Folketinget beslutning nr. B 82 om forbedring af voldtægtsofres retsstilling førog under retssagen. Det fremgik af beslutningen, at sagsbehandlingstiden for voldtægtssa-ger (herefter voldtægtssager (politisk fokus)) skulle nedbringes og på samme måde som forgrove voldssager være omfattet af en konkret målsætning for sagsbehandlingstiden. I 2008blev de politiske hensigtserklæringer udvidet endnu en gang, så de konkrete målsætningerom sagsbehandlingstider i grove voldssager fremover også skulle omfatte sager om ulovligbesiddelse af skydevåben og knive på offentlige steder (herefter våbensager med politiskfokus).30. Rigsrevisionen har for det første undersøgt, om myndighedernes mål dækker den sags-behandling, der finder sted fra anmeldelse til afsoning, og for det andet, om myndighederneopgør sagsbehandlingstiderne på en måde, så de kan summeres til et samlet billede af gen-nemløbstiden.Myndighedernes mål for sagsbehandlingstider31. Figur 3 viser et forenklet forløb fra anmeldelse til afsoning i en straffesag.Figur 3. Forenklet forløb fra anmeldelse til afsoning
Anmeldelse
Sigtelse
Tiltale
Dom
Fuldbyrdelse
Afsoning
Kilde: Rigsrevisionen.
32. Politiet står for den indledende efterforskning fra anmeldelse til sigtelse (identifikatio-nen af gerningsmanden), hvorefter anklagemyndigheden begynder arbejdet med at rejsetiltale mod den formodede gerningsmand. Rigspolitiet og Rigsadvokaten har oplyst, at detikke nødvendigvis giver mening at adskille politiets og anklagemyndighedens arbejde i den-ne fase, der af medarbejderne opfattes som ét integreret flow, og at der i vid udstrækningforekommer behov for at efterforske, efter at politiet har rejst en sigtelse. Derfor er det ikketeknisk og heller ikke altid praktisk muligt at fastsætte en overdragelsesdato fra politiet tilanklagemyndigheden.Rigsadvokaten har dog samtidig oplyst, at de arbejder på, at det på længere sigt bliver mu-ligt at føre statistik over, hvornår anklagemyndigheden modtager sagerne fra politiet førstegang, og hvor lang tid sagerne har været under sagsbehandling i anklagemyndigheden.Rigsrevisionen vurderer, at dette vil styrke politiets og anklagemyndighedens mulighed forat effektivisere deres sagsgange.
MYNDIGHEDERNES OPGØRELSER AF SAGSBEHANDLINGSTIDER FOR STRAFFESAGER
13
33. Undersøgelsen har vist, at myndighederne har udmøntet de politiske hensigtserklærin-ger i mål for sagsbehandlingstider, der ikke omfatter hele straffesagskæden. Målene omfat-ter således sagsbehandlingstiden fra sigtelse til tiltale, fra tiltale til dom og fra fuldbyrdelsetil afsoning, men ikke sagsbehandlingstiden fra anmeldelse til sigtelse og sagsbehandlings-tiden fra dom til fuldbyrdelse.34. Rigsrevisionens kortlægning af gennemløbstiden har vist, at den gennemsnitlige sags-behandlingstid fra anmeldelse til sigtelse for voldssager med politisk fokus for sager afslut-tet i 2012 var 20 dage, og at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid fra dom til fuldbyrdelsefor voldssager med politisk fokus var 30 dage.Myndighedernes opgørelser i forhold til mål for sagsbehandlingstiden35. Tabel 1 viser de sagsbehandlingstider, som Justitsministeriet har orienteret FolketingetsRetsudvalg om i juni 2013. Opgørelserne vedrører sagsbehandlingstider i forbindelse medmyndighedernes behandling af staffesager i 2012.
Tabel 1. Myndighedernes sagsbehandlingstider for straffesager vedrørende vold, voldtægt og våben ifølge deresopgørelser til Folketingets Retsudvalg i juni 2013Rigspolitiet/anklagemyndighedensopgørelserVold75,7 % afgjort inden for 30 dage16,5 % afgjort inden for 30 dage - 2 måneder7,8 % afgjort efter 2 månederVoldtægtMålopfyldelse vedrørende sagsbehandlings-tid på højst 60 dage:66,7 % afgjort inden for 60 dage26,7 % afgjort mellem 60 dage og 4 måneder6,7 % afgjort efter 4 månederMålopfyldelse vedrørende sagsbehandlings-tid på højst 4 måneder (sager med mental-undersøgelse af sigtede):6,7 % afgjort inden 4 måneder20,0 % afgjort mellem 4 og 6 måneder73,3 % afgjort efter 6 månederVåben46,2 % afgjort inden for 30 dage23,1 % afgjort inden for 30 dage - 2 måneder30,8 % afgjort efter 2 månederNote: Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at procentsatsen for voldtægtsdømte dækker over et meget lille antal sager,idet den ikke omfatter indsatte, der i forvejen er varetægtsfængslet. Antallet afspejler således ikke det samlede antal døm-te for voldtægt. Afgrænsningen af sager, der er inkluderet i opgørelsen til Folketingets Retsudvalg, kan adskille sig fraden afgrænsning, som Rigsrevisionen har anvendt i kortlægningen i kap. IV, jf. bilag 2.Kilde: Justitsministeriets orientering af 11. juni 2013 om sagsbehandlingstider for straffesager vedrørende vold, voldtægt ogvåben.48 % afgjort inden for37 dage79,6 % indsat inden for30 dage42 % afgjort inden for37 dage50 % indsat inden for30 dageDomstolsstyrelsensopgørelser49 % afgjort inden for37 dageGennemsnit: 72 dageKriminalforsorgensopgørelser89,7 % indsat inden for30 dage
Det fremgår af tabel 1, at myndighederne afrapporterer sagsbehandlingstiderne i forhold tilde mål, myndighederne hver især har opstillet. Desuden fremgår det af tabellen, at de op-gjorte sagsbehandlingstider ikke kan lægges sammen til en samlet sagsbehandlingstid, damyndighederne opgør målopfyldelsen i andele af sager, som er afsluttet inden for de fast-satte mål, og ikke i gennemsnitlige sagsbehandlingstider. En undtagelse herfra er dog Dom-stolsstyrelsens opgørelse vedrørende særlige voldssager, der også omfatter en opgørelseaf den gennemsnitlige sagsbehandlingstid.
14
MYNDIGHEDERNES OPGØRELSER AF SAGSBEHANDLINGSTIDER FOR STRAFFESAGER
Rigsrevisionens kortlægning af gennemløbstider har vist, at den samlede gennemløbstidfra anmeldelse til påbegyndt afsoning i 2012 var 289 dage for voldssager med politisk fo-kus, 388 dage for voldtægtssager (politisk fokus) og 287 dage for våbensager med politiskfokus.Arbejdsgruppen om mål for sagsbehandlingstider36. I 2009 nedsatte Justitsministeriet – efter tilslutning fra Retsudvalget –Arbejdsgruppenvedr. målsætninger for sagsbehandlingstidermed det formål ”at overveje behovet og mu-ligheden for en ændret udformning og/eller anvendelse af målsætningerne for sagsbehand-lingstiderne i visse straffesager”, dvs. vold, voldtægt og våben. Arbejdsgruppen skulle i denforbindelse bl.a. overveje, om det eventuelt ville være hensigtsmæssigt i højere grad at fo-kusere på det samlede tidsforbrug under hele sagsforløbet fra sigtelse til afsoning for atfremme samarbejdet mellem de berørte myndigheder.Justitsministeriet har oplyst, at arbejdsgruppen stadig eksisterer, men at der ikke er udar-bejdet dagsordener eller taget referater af møderne. Af ministeriets notat fra april 2012 frem-går det dog, at arbejdsgruppen indtil da bl.a. havde drøftet, om det var muligt at måle på densamlede sagsbehandlingstid for straffesager vedrørende vold, voldtægt og våben fra sig-telsestidspunkt til afsoning, herunder hvad der i givet fald skulle måles på, og hvordan detteteknisk set skulle foregå.37. Nedsættelsen af arbejdsgruppen i 2009 var et forsøg på at styrke sammenhængen i be-handlingen og afrapporteringen af straffesager om vold, voldtægt og våben. Rigsrevisionenvurderer, at det forhold, at arbejdsgruppen efter 4 år endnu ikke har afsluttet arbejdet, viser,at der ikke i Justitsministeriet og myndighederne har været tilstrækkeligt fokus på at skabeet sammenhængende og overskueligt overblik over straffesagskæden.
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
15
IV. Rigsrevisionens kortlægning af gennem-løbstider
Rigsrevisionens kortlægning har vist, at det i gennemsnit tog mellem 287 og 714 da-ge at gennemføre de straffesager, der blev afsluttet med påbegyndt afsoning i 2012.Gennemløbstiderne for de forskellige kriminalitetstyper er meget forskellige, hvilketbl.a. afspejler, at nogle kriminalitetstyper er lettere at opklare og retsbehandle end an-dre. Kortlægningen har dog også vist, at der er stor spredning i gennemløbstiderneinden for samme kriminalitetstype.Rigsrevisionen skal anbefale, at Justitsministeriet generelt analyserer gennemløbs-tiderne og vurderer, om de afspejler, at straffesager behandles så hurtigt, som sa-gens beskaffenhed tillader, og om myndighederne prioriterer resurserne på tilfreds-stillende vis.Rigsrevisionen anbefaler desuden, at myndighederne – som har det nødvendigekendskab til, hvilke sagsskridt der er nødvendige og hensigtsmæssige inden for deforskellige kriminalitetstyper – analyserer spredningen inden for de forskellige krimi-nalitetstyper, så de kan vurdere, i hvilket omfang de hurtigste gennemløb afspejlerbedste praksis.Rigsrevisionen vil på baggrund af kortlægningen pege på delprocesserne i forbin-delse med politiets udsendelse af bøder, domstolenes berammelse af sagerne, an-klagemyndighedens udarbejdelse af fuldbyrdelsesordre og Kriminalforsorgens sags-behandling – særligt i forbindelse med vurderingen af dømtes egnethed til at afsonei fodlænke.
38. For at styrke gennemsigtigheden og etablere et grundlag for at analysere, om der er ef-fektiviseringspotentiale, har Rigsrevisionen selv kortlagt gennemløbstiderne for straffesager,der blev afsluttet i 2012. Da der ikke er eksakte lovkrav om, hvor hurtigt staffesager skal af-sluttes, er det dog ikke Rigsrevisionens opgave at vurdere, om straffesagerne er gennemførthurtigt nok.Gennemløbstiderne er opdelt i delprocesser og fordelt på kriminalitetstyper.
16
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
A.
Gennemløbstider for afsluttede straffesager
39. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:I gennemsnit gik der 433 dage, fra en straffesag blev anmeldt, til borgeren begyndte atafsone, når der ikke tages højde for kriminalitetstypen. De gennemsnitlige gennemløbs-tider spænder fra gennemsnitligt 287 dage til gennemsnitligt 714 dage, afhængigt af hvil-ken kriminalitetstype der er tale om.Spredningen i gennemløbstiden for de straffesager, der blev afsluttet hurtigst, og de straf-fesager, der var længst tid om at blive afsluttet, var for de fleste kriminalitetstyper over500 dage.Straffesager inden for vold, voldtægt og våben, der er underlagt politiske hensigtserklæ-ringer om hurtigere sagsbehandling, blev i gennemsnit afsluttet hurtigere end sager afsamme kriminalitetstype, der ikke er underlagt samme mål om hurtigere sagsbehand-ling.Næsten halvdelen af de anmeldelser, som politiet henlagde, blev henlagt samme dag,de blev anmeldt. Det drejer sig primært om straffesager vedrørende tyveri, hærværk ogindbrud. Anmelderen modtager en anmeldelseskvittering, hvoraf det fremgår, at den på-gældende ikke vil høre mere fra politiet, hvis gerningsmanden ikke findes, men anmel-deren orienteres ikke direkte om, at sagen henlægges.
Rigsrevisionens inddeling i kri-minalitetstyper læner sig i vidudstrækning op ad den gruppe-ring af straffesager, som politietbruger i sin styring og resurse-fordeling til politikredsene. Rigs-revisionen har yderligere opdeltkriminalitetstyperne vold, sæde-lighed, våben og trafik samt ud-skilt hærværk af ”Øvrig straffe-lov, inkl. brugstyveri”.
40. Rigsrevisionen har til brug for undersøgelsen inddelt lovovertrædelserne i 17 krimina-litetstyper for at få et mere nuanceret blik på gennemløbstiderne. En sammenligning af gen-nemløbstider mellem forskellige kriminalitetstyper er dog ikke meningsfuld, da kriminalitets-typerne omfatter forskellige sagstyper, der kræver vidt forskellige sagsskridt. For at kvalifi-cere resultaterne har Rigsrevisionen beregnet spredningen i gennemløbstiderne for afslut-tede straffesagsforløb. I kortlægningen synliggør vi denne spredning inden for de enkeltekriminalitetstyper ved at supplere gennemsnitstallene med beregninger af en gennemløbs-tid, som de 10 % af sagerne, der var hurtigst afsluttet, var afsluttet inden for, og en gennem-løbstid, som de 10 % af sagerne, der var længst tid om at blive afsluttet, var afsluttet indenfor.41. Rigsrevisionen har afgrænset undersøgelsen til 6 afsluttede forløb af en straffesag, jf.figur 1.Gennemløbstider fra anmeldelse til afsoning42. Rigsrevisionen har opdelt processen fra anmeldelse til afsoning i 6 delprocesser:fra anmeldelse til sigtelsefra sigtelse, til retten modtager anklageskriftetfra retten modtager anklageskriftet til endelig domfra endelig dom til fuldbyrdelsesordredatofra fuldbyrdelsesordredato, til sagen oprettes i Kriminalforsorgenfra sagen er oprettet i Kriminalforsorgen, til afsoningen påbegyndes.
Formålet har været at inddele straffesagskæden i de processer, som myndighederne hverisær er ansvarlige for. Inddelingen i delprocesser er desuden bestemt af, hvilke datoer myn-dighederne har registreret og dermed, hvad det har været muligt at beregne sagsbehand-lingstider for.
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
17
43. Perioden fraanmeldelse til sigtelseomfatter politiets indledende efterforskning. Ankla-gemyndigheden inddrages som oftest, når politiet har rejst sigtelse, og anklagerne begyn-der herefter arbejdet med at rejse tiltale og udarbejdeanklageskrift,der sendes til retten.Eftermodtagelsen af anklageskriftetskal retten så vidt muligt inden for 14 dage berammesagen. Sagen er færdigbehandlet i retten, når der er afsagtendelig dom,og når retten harudmålt længden af frihedsstraf.Efter endelig domsafsigelse, og når den dømte eller anklagemyndigheden har tilkendegivet,at de afstår fra at anke sagen, eller ankefristen på 14 dage er udløbet, udarbejder anklage-myndigheden enfuldbyrdelsesordre.Anklagemyndigheden sender fuldbyrdelsesordren medinformation om den dømte, straflængden og strafarten til Kriminalforsorgen.Når Kriminalforsorgen modtager fuldbyrdelsesordren,oprettes sagen i Kriminalforsorgenssagsbehandlingssystem (Klientsystemet),hvorefter Kriminalforsorgen begynder arbejdetmed at træffe afgørelse om, hvordan den dømte skal afsone sin straf.
18
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
44. Figur 4 viser de gennemsnitlige gennemløbstider for sager, der blev afsluttet med på-begyndt afsoning i 2012, opdelt på sagsbehandlingstider i de 6 delprocesser og fordelt påkriminalitetstyper.Figur 4. Gennemsnitlige gennemløbstider for perioden fra anmeldelse til påbegyndt afsoning i 2012, opdelt på delprocesser ogfordelt på kriminalitetstyperGennemsnitliggennemløbstidVåbensager med politisk fokus (264)6Våbensager uden politisk fokus (30)3Voldssager med politisk fokus (1.736)Voldssager uden politisk fokus (353)13Røveri (394)Voldtægtssager (politisk fokus) (27)8Sædelighedssager uden politisk fokus (122)Indbrud (610)Narkotika og smugling (812)ALLE SAGER UNDER ÉT (7.563)Tyveri (473)Færdsel i alt (1.719)2Hærværk (36)Drab, brandstiftelse mv. (26)Økonomisk kriminalitet (253)0Fra anmeldelse til sigtelseFra sigtelse til modtagelse af anklageskrift i retFra modtagelse af anklageskrift i ret til endelig domFra endelig dom til fuldbyrdelsesordredatoFra fuldbyrdelsesordredato til sag oprettet i KriminalforsorgenFra sag oprettet i Kriminalforsorgen til påbegyndt afsoning292883919341121361841833399961271405910119204472721221949911431 2229 2831 19130372273117104 30 11161105 29 2110227 13721638130 107322234 13195145165147183212441581125 3317530 271411772063321141983519188
287 dage530 dage289 dage387 dage307 dage388 dage646 dage415 dage429 dage433 dage511 dage519 dage554 dage598 dage714 dage800
126
30 23174
100
200
300
400500Antal dage
600
700
Note: Tal markeret med rødt indikerer, at beregningerne bygger på relativt få observationer. Summen af gennemløbstider i delproces-serne kan afvige fra den samlede gennemsnitlige gennemløbstid som følge af afrunding. Tal for ATK (automatisk trafikkontrol) erinkluderet i ”Færdsel i alt” på grund af få observationer. Tal for ”Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri” og ”Øvrige særlove” er ikke visti figuren.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet, Domstolsstyrelsen, Direktoratet for Kriminalforsorgen og Dan-marks Statistik.
Det fremgår af figur 4, at der i gennemsnit gik 433 dage, fra en straffesag blev anmeldt, tilden dømte begyndte at afsone, når man ikke tager højde for kriminalitetstypen. Den gen-nemsnitlige gennemløbstid for de forskellige kriminalitetstyper varierer fra 287 dage for vå-bensager med politisk fokus til 714 dage for straffesager vedrørende økonomisk kriminalitet.Det fremgår også af figuren, at straffesager inden for vold, voldtægt og våben, der er under-lagt politiske hensigtserklæringer for hurtigere sagsbehandling, i gennemsnit gennemløbeshurtigere end sager inden for vold, sædelighed og våben, der ikke er underlagt politiske hen-sigtserklæringer.
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
19
45. Tabel 2 viser de gennemsnitlige gennemløbstider og spændet deri for straffesager, derblev afsluttet med påbegyndt afsoning i 2012, fordelt på kriminalitetstyper.
Tabel 2. Gennemsnitlige gennemløbstider og spændet deri for straffesager, der blev afsluttet med påbegyndt afsoningi 2012, fordelt på kriminalitetstyperGennemsnitliggennemløbstidSpredningen på gennemløbstiderneDe 10 % af sagerne,der var hurtigst afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller tidligere118 dage71 dage131 dage108 dage141 dage90 dage98 dage233 dage63 dage79 dage106 dage241 dage180 dage260 dage165 dage197 dage42 dageDe 10 % af sagerne,der var længst tid omat blive afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller senere853 dage585 dage995 dage538 dage697 dage615 dage856 dage1.147 dage909 dage791 dage987 dage913 dage986 dage1.291 dage1.302 dage964 dage1.690 dage
Alle sager – uanset kriminalitetstype(Datagrundlag = 7.563)Våbensager med politisk fokus(Datagrundlag = 264)Våbensager uden politisk fokus(Datagrundlag = 30)Voldssager med politisk fokus(Datagrundlag = 1.736)Voldssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 353)Røveri(Datagrundlag = 394)Voldtægtssager (politisk fokus)(Datagrundlag = 27)Sædelighedssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 122)Indbrud(Datagrundlag = 610)Narkotika og smugling(Datagrundlag = 812)Tyveri(Datagrundlag = 473)Færdsel i alt(Datagrundlag = 1.719)Hærværk(Datagrundlag = 36)Drab, brandstiftelse mv.(Datagrundlag = 26)Økonomisk kriminalitet(Datagrundlag = 253)Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri(Datagrundlag = 678)Øvrige særlove(Datagrundlag = 30)
433 dage287 dage530 dage289 dage387 dage307 dage388 dage646 dage415 dage429 dage511 dage519 dage554 dage598 dage714 dage537 dage782 dage
Note: Tal markeret med rødt indikerer, at beregningerne bygger på relativt få observationer. Tal for ATK (automatisk trafikkon-trol) er inkluderet i ”Færdsel i alt” på grund af få observationer.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet, Domstolsstyrelsen, Direktoratet for Kriminalforsorgenog Danmarks Statistik.
Det fremgår af tabel 2, at der for de fleste kriminalitetstyper var over 500 dages forskel mel-lem de korteste og længste gennemløb inden for samme kriminalitetstype. Kun for voldssa-ger med politisk fokus var spredningen mindre end 500 dage.
20
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
Gennemløbstider for 5 afsluttede straffesagsforløb46. Straffesager, der afsluttes på anden vis end med frihedsstraf, gennemløber ikke alle 4myndigheder i straffesagskæden. Straffesager, hvor retten idømmer den tiltalte bøde, ellerhvor vedkommende frifindes, involverer ikke Kriminalforsorgen. Sager, der afsluttes medtiltalefrafald, skal kun sendes i retten i de tilfælde, hvor der fastsættes vilkår for tiltalefrafal-det, mens sager, der slutter med en påtaleopgivelse, ikke skal sendes i retten. Beslutningom henlæggelse træffes som udgangspunkt af politiet, men er undergivet anklagemyndig-hedens legalitetskontrol.47. Tabel 3 viser de gennemsnitlige gennemløbstider og spændet deri for straffesager, deri 2012 blev afsluttet på anden vis end med afsoning.
Tabel 3. Gennemsnitlige gennemløbstider og spændet deri for straffesager, der i 2012 blev afsluttet på anden vis endmed afsoningGennemsnitliggennemløbstidSpredningen på gennemløbstiderneDe 10 % af sagerne,der var hurtigst afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller tidligere81 dageDe 10 % af sagerne,der var længst tid omat blive afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller senere608 dage
A. Sager afgjort med betinget dom,bødedom eller advarsel i retten(Datagrundlag = 14.857)B. Sager afgjort med frifindelse(Datagrundlag = 1.958)C. Sager afgjort med tiltalefrafald/påtaleopgivelse(Datagrundlag = 18.132)D. Sager afgjort med bøde udenretlig indblanding(Datagrundlag = 117.429)E. Sager afgjort med henlæggelse(Datagrundlag = 282.871)
296 dage
342 dage216 dage
91 dage23 dage
708 dage536 dage
63 dage
24 dage
106 dage
18 dage
0 dage
32 dage
Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet, Domstolsstyrelsen og Danmarks Statistik.
Tabel 3 viser den gennemsnitlige gennemløbstid for sager afgjort på anden vis end med af-soning, herunder sager afgjort med betinget dom, bødedom eller advarsel i retten (A), sagerafgjort med frifindelse (B), sager afgjort med tiltalefrafald/påtaleopgivelse (C), sager afgjortmed bødeforlæg i politiet/anklagemyndigheden (D) og sager afgjort med henlæggelse (E).Ud over frihedsstraf kan en tiltalt, der findes skyldig, også idømmes (delvist) betinget dom,bødedom, advarsel eller en kombination heraf i retten. Rigsrevisionens beregninger har vist,at det for sådanne sager, der blev afsluttet i 2012, i gennemsnit tog 296 dage fra anmeldel-sestidspunktet (A).Retten kan også frifinde en tiltalt, hvilket ifølge Rigsrevisionens beregninger i gennemsnittog 342 dage fra anmeldelsen til frifindelsen (B). I 10 % af sagerne var sagen afsluttet indenfor 91 dage, mens der i de 10 % af sagerne, der havde været længst undervejs, var gåetmindst 708 dage, fra anmeldelsen blev registreret.
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
21
48. En stor del af sagerne sluttes, inden der bliver rejst tiltale. En anmeldelse kan afvises,hvis der ikke er grundlag for at indlede efterforskning, ligesom en sigtelse kan opgives (på-taleopgivelse), hvis fx en sigtelse er grundløs, eller hvis det vurderes, at der ikke er de nød-vendige beviser i sagen til, at en domstol vil finde gerningsmanden skyldig. Anklagemyndig-heden kan også beslutte at meddele gerningsmanden et tiltalefrafald, hvis det vurderes, atlovovertrædelsen ikke kan medføre højere straf end bøde, eller forholdet er af ringe straf-værdighed. Hvis der fastsættes vilkår i forbindelse med et tiltalefrafald om fx tilsyn af de so-ciale myndigheder, skal tiltalefrafaldet sendes til retten. Sager afsluttet med tiltalefrafald/på-taleopgivelse tog i gennemsnit 216 dage fra anmeldelsen (C).49. En sag kan også afsluttes af politiet eller anklagemyndigheden med bøde uden retlig ind-blanding, medmindre bøden ikke betales. Langt de fleste af disse bøder vedrører overtræ-delser af færdselsloven. Det tog i gennemsnit 63 dage fra anmeldelsen, til bødeafgørelsenforelå (D), når der ikke tages hensyn til kriminalitetstypen.50. En stor del af anmeldelserne henlægges, uden at politiet identificerer gerningsmanden.Det tog i gennemsnit 18 dage (E).Undersøgelsen har vist, at 126.949 anmeldte forhold, svarende til næsten hvert 2. af de hen-lagte forhold, blev henlagt på selve anmeldelsesdagen, dvs. uden at politiet efterforskedeanmeldelsen.Den store andel af anmeldelser, som politiet henlægger samme dag, som de anmeldes,medvirker til at trække den gennemsnitlige gennemløbstid for henlæggelser ned på 18 da-ge. Opgjort uden de mange såkaldte 0-dage, dvs. uden de sager, som politiet henlæggermed det samme, var den gennemsnitlige gennemløbstid fra anmeldelse til henlæggelsepå 32 dage.51. 9 ud af 10 af de forhold, som politiet henlægger samme dag, som de anmeldes, er lov-overtrædelser inden for tyveri, hærværk eller indbrud. Således henlagde politiet i 2012 mereend hver 2. anmeldelse om tyveri (55 %) og hærværk (53 %) samme dag, som anmeldel-sen blev indgivet, mens politiet henlagde knap hver 4. anmeldelse af indbrud (23 %) sam-me dag, som de modtog anmeldelsen.52. Politidirektørerne kan – ifølge en meddelelse fra Rigsadvokaten – bemyndige medar-bejdere med de nødvendige uddannelsesmæssige og personlige kompetencer til at afgøremindre alvorlige sager (fx hærværk, brugstyveri, butikstyveri og færdselssager) efter rets-plejeloven. Rigspolitiet har oplyst, at de for at sikre en effektiv opgavevaretagelse har ind-ført, at særligt udpeget personale hurtigst muligt efter modtagelsen af en anmeldelse fore-tager en konkret vurdering af, om sagen kan henlægges. Politiet har desuden oplyst, at po-litidirektørerne skal føre tilsyn med, at henlæggelserne sker efter gældende regler. Som ek-sempel på sådanne sager har Rigspolitiet nævnt tyveri af punge, hvor den forurettede ikkekan oplyse, hvor og hvornår tyveriet er begået.Desuden har Rigspolitiet understreget, at der fortsat er mulighed for at fremtage en sag, selvom den er henlagt, hvis der kommer nye oplysninger i sagen. Rigspolitiet har endvidere op-lyst, at de i 2012 fremtog 23.082 henlagte sager.53. Undersøgelsen har vist, at anmelderen modtager en anmeldelseskvittering, hvoraf detfremgår, at den pågældende ikke vil høre mere fra politiet, hvis gerningsmanden ikke fin-des. Anmelderen orienteres således ikke direkte om, at sagen henlægges.54. Rigsrevisionen anbefaler, at Justitsministeriet og myndighederne analyserer gennem-løbstiderne og vurderer, om de afspejler en tilfredsstillende prioritering af sagerne, og omder er grundlag for at effektivisere de enkelte straffesagsforløb.55. Samtlige resultater af kortlægningen inkl. beregninger for spredningen inden for de for-skellige kriminalitetstyper fremgår af bilag 1.Rigsrevisionen har i forbindelsemed sin sagsgennemgang afudvalgte straffesager med hen-holdsvis korte og lange gen-nemløbstider set flereeksem-pler på sager, der blev frem-taget.Fx blev en sag – der varhenlagt ½ år efter anmeldelsen– fremtaget, fordi den forurette-de selv fandt frem til gernings-manden 2 måneder efter, at sa-gen var henlagt. I en anden saghenledte holdlederen til den ef-terforskende betjent opmærk-somheden på en sigtet i en lig-nende sag, der viste sig at væ-re gerningsmanden i begge sa-ger.
22
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
B.
Mulige effektiviseringspotentialer i straffesagskæden
56. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:Det tog i gennemsnit 52 dage, fra en person blev sigtet, til bøden blev sendt til vedkom-mende. Der er dog inden for flere kriminalitetstyper et spænd på over 100 dage mellemde tidligst og senest udsendte bøder. Rigsrevisionen anbefaler, at politiet/anklagemyn-digheden undersøger, om der er mulighed for at effektivisere processen og forkorte sags-behandlingstiden – særligt for alle andre kriminalitetstyper end færdselssager – så poli-tiet kan sende bøden hurtigere.Selv om det følger af retsplejeloven, at retterne så vidt muligt skal beramme sager indenfor 2 uger, var der ifølge Domstolsstyrelsens statistik ved udgangen af 2012 flere end5.000 uberammede sager, hvoraf 2.146 sager havde afventet berammelse i mere end4 måneder. Domstolsstyrelsen har oplyst, at styrelsen vil undersøge, om der er fejl i sta-tistikken, da retterne ikke kan genkende dette billede.Sagsbehandlingstiden ved domstolene var i gennemsnit 126 dage. Der kan være for-skellige årsager hertil, men ofte følger det af, at der skal findes plads i rettens, anklage-rens og forsvarerens kalendere. Domstolsstyrelsen peger på, at problemet især liggerhos forsvarerne. Ikke desto mindre har undersøgelsen vist, at retterne kun i begrænsetomfang anvender de bestemmelser i retsplejeloven, der gør det muligt for retten at af-vise valget af en konkret forsvarer, hvis dennes medvirken vil forsinke sagen betydeligt.Når en person er dømt, skal retten sende dommen til anklagemyndigheden, som udar-bejder og sender en fuldbyrdelsesordre til Kriminalforsorgen, der iværksætter straffen.Kortlægningen har vist, at det tog mellem 6 og 64 dage, fra dommen blev afsagt, til an-klagemyndigheden havde udarbejdet fuldbyrdelsesordren. Rigsrevisionen anbefaler, atmyndighederne analyserer resultatet og overvejer, om de kan effektivisere processen,fx ved at digitalisere den.Det tog i gennemsnit 19 dage, fra fuldbyrdelsesordren var udarbejdet, til sagen blev op-rettet i Kriminalforsorgens Klientsystem. Da Kriminalforsorgen ikke foretager en konsi-stent registrering af, hvornår de modtager fuldbyrdelsesordren, er det ikke muligt at iden-tificere årsagerne til liggetiden, herunder hvor længe sagen befinder sig i henholdsvisanklagemyndigheden og Kriminalforsorgen.Dømte, der fik en ubetinget straf på under 5 måneder og dermed fik tilbudt at søge omat afsone i fodlænke, begyndte i gennemsnit at afsone 96 dage efter dømte, der ikke fiktilbudt at søge om fodlænkeafsoning. Rigsrevisionen anbefaler, at Kriminalforsorgen fort-sætter sit arbejde med at effektivisere sagsbehandlingen – særligt egnethedsvurderin-ger i forbindelse med eventuel godkendelse til at afsone i fodlænke.
57. Rigsrevisionen har gennemgået de gennemsnitlige gennemløbstider og sammenholdtdem med de sagsskridt, der er beskrevet i myndighedernes regelgrundlag, for at pege pådelprocesser, som myndighederne med fordel kan analysere. Derudover har vi analyseretspredningen inden for de forskellige kriminalitetstyper, da det er Rigsrevisionens opfattelse,at en stor spredning i gennemløbstider – inden for samme kriminalitetstype i delprocesser,hvor sagsbehandlingen består af forholdsvis veldefinerede og ensartede sagsskridt – kanvære udtryk for et effektiviseringspotentiale. Med hensyn til de delprocesser, hvor de sags-skridt, der indgår, er meget forskelligartede eller ubeskrevne, har vi ikke haft grundlag for atvurdere, om der er effektiviseringspotentialer.
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
23
Sagsbehandling i politietAfsendelse af bøder58. Rigsrevisionens kortlægning af gennemløbstider har vist, at det i gennemsnit tog 63 dagefra anmeldelse til bødeafgørelse. Fra politiet identificerede gerningsmanden, til bøden blevafsendt, gik der i gennemsnit 52 dage.Tabel 4 viser de korteste og længste forløb, fra gerningsmanden er identificeret (sigtelse) tilafsendelse af bøde i 2012 for forskellige kriminalitetstyper.
Tabel 4. Gennemsnitlige sagsbehandlingstider og spændet deri, fra gerningsmanden er identificeret (sigtelse) tilafsendelse af bøde i 2012 for forskellige kriminalitetstyperGennemsnitlig tidfra sigtelse tilbødeafgørelseSpredningen på gennemløbstiderneDe 10 % af sagerne,der var hurtigst afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller tidligere15 dage18 dage25 dage24 dage28 dage25 dage31 dage41 dageDe 10 % af sagerne,der var længst tid omat blive afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller senere83 dage124 dage132 dage203 dage207 dage204 dage238 dage231 dage
Færdsel i alt(Datagrundlag = 88.206)Tyveri(Datagrundlag = 6.108)Narkotika og smugling(Datagrundlag = 6.032)Våbensager i alt(Datagrundlag = 857)Sædelighedssager i alt(Datagrundlag = 97)Økonomisk kriminalitet(Datagrundlag = 647)Voldssager i alt(Datagrundlag = 157)Hærværk(Datagrundlag = 560)
46 dage63 dage72 dage92 dage97 dage99 dage110 dage122 dage
Note: Tal for ”Voldtægtssager (politisk fokus)”, ”Røveri” og ”Drab, brandstiftelse, mv.” er ikke vist i tabellen, da der ingen bøde-afgørelser heraf er inkluderet i data. Tal for ”Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri” og ”Øvrige særlove” er ikke vist i tabellen.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet og Danmarks Statistik.
Det fremgår af tabel 4, at der var relativt stor forskel på, hvor hurtigt en sag blev afsluttet medbøde, efter at politiet havde identificeret gerningsmanden. Fra gerningsmanden blev identifi-ceret, var spændet i tiden, frem til bøden blev sendt, mellem 100 og 200 dage inden for allekriminalitetstyper, bortset fra færdselssager. For voldssager var spændet dog større, idet bø-den i 10 % af sagerne blev sendt inden for 31 dage, mens det i en tilsvarende andel af sagertidligst skete 238 dage efter identifikationen af gerningsmanden.59. Rigspolitiet har oplyst, at der kan være flere årsager til lange sagsbehandlingstider affærdselssager. I sager vedrørende automatisk trafikkontrol (ATK-sager), der udgjorde 34 %af de godt 88.000 analyserede færdselssager afgjort med bøde, kan politiet først sende bø-den, når ejeren af bilen har underrettet politiet om, hvem der var fører af bilen, hvilket kantage op til 20 dage. Rigspolitiet har dog oplyst, at de for at optimere denne bødeproces hartaget initiativ til at samle al administration af ATK-sager i 2 centre, der forventes etableret iløbet af 2014, og at anskaffe et nyt it-system til at understøtte sagsbehandlingen.
24
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
Rigspolitiet har endvidere oplyst, at det ved færdselsuheld kan forekomme, at sager ikke kanafsluttes, før politiet har vurderet, om der er sket overtrædelser af straffelovens bestemmel-ser om uagtsomt manddrab eller uagtsom legemsbeskadigelse, og at politiet i sådanne sa-ger må afvente erklæringer om involveredes forventede tilstand og forsikringsselskabernesafklaring af eventuelle erstatningsspørgsmål.Derudover har Rigspolitiet oplyst, at bødeafgørelser, hvor politiet samtidig frakender den sig-tede en rettighed, kræver ekstra sagsskridt, hvilket kan bidrage til at øge den gennemsnit-lige sagsbehandlingstid fra sigtelse, til bøden sendes.60. Rigsrevisionen anbefaler, at politiet for andre kriminalitetstyper end færdselssager, hvorpolitiet allerede har fokus på at effektivisere sagsbehandlingen, undersøger, om der er mu-lighed for at effektivisere processen og sende bøden hurtigere.Sagsbehandling i anklagemyndighedenFra domsafsigelse til fuldbyrdelse61. Når dommen er afsagt, udarbejder og sender retten udskrift af dombogen til anklage-myndigheden, som skal udarbejde en fuldbyrdelsesordre. Fuldbyrdelsesordren er den offi-cielle anmodning til Kriminalforsorgen om at fuldbyrde (gennemføre) straffen, og anklage-myndigheden skal derfor efterfølgende sende fuldbyrdelsesordren til Kriminalforsorgen.AnkemulighederEfter domstolsreformen blev by-retterne den almindelige 1. in-stans i alle civil- og straffesager.Det betyder bl.a., at alle sager,der er afgjort i byretten, princi-pielt kan ankes til landsretten –herunder nævningesager, dertidligere blev behandlet af lands-retten som 1. instans.Anklageren kan dog kun ankeen dom, hvis der kan idømmeshøjere straf end bøde og konfi-skation, mens tiltalte kun kananke, hvis den straf, der eridømt, overstiger 20 dagbødereller en samlet bøde på 3.000kr., eller hvis sagen har med-ført konfiskation eller frakendel-se af rettigheder. Anken kanomfatte skyldsspørgsmålet og/eller straffen.
62. I 2012 gik der i gennemsnit 31 dage fra datoen for den endelige dom til datoen for an-klagemyndighedens fuldbyrdelsesordre. Heraf kan op mod 14 dage henføres til, at ankla-gemyndigheden afventer ankefristens udløb, eller at dømte eller anklagemyndigheden til-kendegiver, at de frafalder muligheden for at anke dommen. Derudover betyder almindeligpostdrift, at der går et par dage, fra retten sender dombogen, til anklagemyndigheden mod-tager den. Ankefristen og postdriften kan således ikke alene forklare de gennemsnitlige 31dage, der gik fra endelig dom til datoen for fuldbyrdelsesordren.Rigsrevisionens beregninger af spredningen i tidsforbruget har vist, at anklagemyndighe-den for 10 % af sagerne udarbejdede fuldbyrdelsesordre inden for 6 dage, mens der i an-dre 10 % af sagerne gik mindst 64 dage, inden fuldbyrdelsesordren var udarbejdet. De kor-teste forløb kan være tilfælde, hvor der er givet ankefrafald umiddelbart efter dommen, el-ler hvor dommen ikke kunne ankes yderligere, så anklagemyndigheden har kunnet udar-bejde fuldbyrdelsesordren med det samme. At det i 10 % af sagerne tager mindst 64 dageat udarbejde fuldbyrdelsesordren, kan dog ikke henføres til hverken udløb af ankefristenpå de 14 dage eller postdriften.63. Rigsrevisionen anbefaler, at anklagemyndigheden undersøger, om processen omkringudarbejdelsen af fuldbyrdelsesordren kan effektiviseres, fx ved at digitalisere arbejdsgan-gene mellem myndighederne.Sagsbehandling ved domstoleneFra retten modtager anklageskriftet, til sagen berammes64. Det følger af retsplejelovens § 843, at retterne så vidt muligt skal beramme sager indenfor 2 uger fra anklagemyndighedens indlevering af anklageskrift til retten.
Forkyndelseaf fx tid og stedfor et retsmøde skal sikre, attiltalte bliver bekendt med, atsagen behandles ved retten.Forkyndelse skulle indtil den1. juli 2013 ske personligt, menherefter er reglerne lempet, såforkyndelse fremover også kanske via sms og e-mail. Politietvil nu som udgangspunkt aleneblive anmodet om at foretageeller medvirke til forkyndelser,hvis anden forkyndelse ikkehar kunnet foretages.
Ifølge en statistik på Domstolsstyrelsens hjemmeside var der ved udgangen af 2012 i alt5.133 uberammede sager ved byretterne. Heraf havde 2.146 sager afventet berammelse imere end 4 måneder. Domstolsstyrelsen har oplyst, at dette bl.a. kan skyldes, at berammel-sen kan blive forsinket af, at politiets eftersøgningstjeneste skal inddrages i forbindelse medforkyndelsen. Domstolsstyrelsen vil dog undersøge, om der kan være fejl i styrelsens stati-stik, da retterne ikke kan genkende billedet af så mange uberammede sager.Domstolsstyrelsen har endvidere oplyst, at det på det nuværende grundlag ikke er muligt atopgøre, hvor mange af de uberammede sager der havde ventet mere end 14 dage, men atder er mulighed for at ændre den systemmæssige understøttelse, så opgørelserne kan fo-retages i 2014.
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
25
Årsager til ventetider i retten65. Kortlægningen har vist, at der i gennemsnit gik 126 dage, fra retten modtager et ankla-geskrift, til sagen er endeligt afgjort med dom. Opgørelsen inddrager både sager, der blevafsluttet i 1. instans, og de godt 10 % af sagerne i datagrundlaget, der blev anket til 2. in-stans.66. Ventetiden frem til 1. retsmøde er ofte en følge af, at der skal findes plads i rettens, an-klagerens og forsvarerens kalendere, herunder at forsvareren skal have tid til at forberedesagen. Desuden har det betydning, om retten kan behandle en straffesag som en tilståelses-sag, en domsmandssag eller en nævningesag. Jo flere personer (forsvarere, vidner, doms-mænd og anklagede), der skal deltage i retsmødet, og jo længere tid retsmødet varer, josværere er det at finde et tidspunkt for retsmødet. Rigsrevisionens sagsgennemgang har og-så vist, at en forsinkende faktor kan være, at retsmøder ikke er blevet forkyndt for den tiltal-te, eller at tiltalte udebliver fra et berammet retsmøde uden gyldig grund, hvorfor retsmødetmå udsættes. Endelig kan der være tilfælde, hvor eksterne parter, fx Retslægerådet, skalhøres, hvilket også bidrager til at øge sagsbehandlingstiden.67. Domstolsstyrelsen har oplyst, at det ofte forlænger sagsbehandlingstiden, at nogle tiltal-te ønsker bestemte, meget efterspurgte forsvarere, der kun har få huller i deres kalender.I Domstolsstyrelsens årlige voldsredegørelse for 2012 anslås det, at forsvarerne er den hyp-pigste årsag til, at sagsbehandlingstiden ved byretterne trækker ud.68. Det følger af retsplejelovens kap. 66, at den, der sigtes for en forbrydelse, er berettigettil at vælge en forsvarer til at stå ham bi, men at retten på ethvert tidspunkt under sagen vedkendelse kan afvise en valgt forsvarer eller tilbagekalde beskikkelsen, hvis den ønskede for-svarers medvirken forsinker sagen betydeligt. Det følger af forarbejderne til loven, at der ertale om forsinkelse, hvis ventetiden overstiger 2-3 måneder. Der eksisterer ingen opgørel-ser over, hvor ofte retterne har brugt bestemmelsen, men Domstolsstyrelsen har oplyst, atretterne er meget tilbageholdende med at anvende denne bestemmelse.Domstolsstyrelsen nedsatte i 2012 en arbejdsgruppe om hurtigere behandling af straffesa-ger, som afsluttede sit arbejde i juli 2013. Arbejdsgruppen gennemgik bl.a. alle afgørelserfra Den Særlige Klageret for at undersøge, i hvilke tilfælde klageretten har tilladt nægtelseaf en forsvarer. Domstolsstyrelsen har oplyst, at arbejdsgruppen dog ikke fandt grundlag forat anbefale, at der i højere grad skal ske nægtelse af beskikkelse eller tilbagekaldelse af for-svarer. Domstolsstyrelsen understreger dog samtidig, at styrelsen ikke har grundlag for atudtale sig, da anvendelsen af muligheden for at nægte at beskikke den advokat, som sigte-de ønsker som forsvarer – hvis dennes medvirken vil medføre en forsinkelse af betydningfor sagens fremme – er en judiciel afgørelse, der træffes af retten.Sagsbehandling i Kriminalforsorgen69. Beregningerne har vist, at der i gennemsnit gik 19 dage fra fuldbyrdelsesordredatoen,til sagen blev oprettet i Kriminalforsorgens Klientsystem. Direktoratet for Kriminalforsorgenhar oplyst, at fuldbyrdelsesordredatoen, som Kriminalforsorgen registrerer i systemet, erden dato, som politiet stempler på en dom. De 19 dage afspejler derfor ikke kun den tid,der går med registrering af dommen i systemet, men også den tid, som anklagemyndighe-den bruger på at udarbejde og fremsende fuldbyrdelsesordren.Da Kriminalforsorgen ikke foretager en konsistent registrering af, hvornår de modtager fuld-byrdelsesordren, kan de dog ikke fyldestgørende opgøre, hvor lang tid sagen ligger i Krimi-nalforsorgen, før den bliver registreret i Klientsystemet. Rigsrevisionen anbefaler, at Kri-minalforsorgen etablerer procedurer for en konsistent registrering og opgørelse af, hvornårde modtager dommene til fuldbyrdelse, og hvor lang tid der går, fra de modtager fuldbyr-delsesordren, til de registrerer den i Klientsystemet, så de kan få et bedre grundlag for atøge effektiviteten af deres sagsbehandling.Den Særlige Klageretbehand-ler bl.a. klager over afgørelseri straffesager, herunder klagerover afslag på at få beskikketen specifik forsvarer.Ifølge Domstolsstyrelsens sta-tistik udgjorde tilståelsessagerca. 7 %, og domsmandssagerca. 10 % af de såkaldte almin-delige straffesager, som dom-stolene afsluttede i 2012. Næv-ningesager udgjorde under0,1 % af sagerne.
Retslægerådetbehandlede1.617 sager i 2012, som havdeen gennemsnitlig sagsbehand-lingstid på ca. 90 dage fra dettidspunkt, hvor sagen var klartil behandling.
26
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
70. Rigsrevisionens beregninger har endvidere vist, at det for alle typer frihedsstraf underét i gennemsnit tog 147 dage, fra sagen på den dømte var oprettet i Klientsystemet, til dendømte begyndte at afsone.Tallene rummer både dømte, som overgik direkte fra varetægtsfængsling til afsoning, ogdømte, der forud for deres afsoning måske havde søgt om udsættelse. Spændet i tidsforbru-get strækker sig således over, at det i 10 % af de påbegyndte afsoninger tog mindst 335dage, fra sagen var oprettet i Kriminalforsorgen til afsoningsstart, mens der for en tilsvaren-de andel kun gik op til én dag, fra sagen var oprettet til afsoningsstart. Sager med megetkorte sagsbehandlingstider vedrører typisk dømte, der er varetægtsfængslet, når de over-går til Kriminalforsorgen.Ifølge Direktoratet for Kriminal-forsorgen blev der i 2012 rejst220 sager om benådning og268 sager om udsættelse.
71. Når Kriminalforsorgen har oprettet sagen, er der dog en række hændelser, som kan for-længe den tid, der går, inden den dømte begynder at afsone, herunder hvis:den dømte søger om benådning eller udsættelseden dømte udebliver fra afsoning efter indkaldelseden dømte er forsvundetden dømte varetægtsfængsles i en ny sagden dømte søger om afsoning i fodlænke.
Hvis den idømte straflængdevar under 5 måneder i 2012,kunne den dømte søge om atafsone sin dom i elektroniskfodlænke. Fra den 1. juli 2013er reglerne ændret, så dømte,der har fået en fængselsstrafpå op til 6 måneder, kan søgeom at afsone i fodlænke.
Egnethedsvurderinger i forbindelse med fodlænke72. Kriminalforsorgen skulle i 2012 tilbyde alle med en straf på maks. 5 måneder at søgeom at afsone deres dom i fodlænke. Kortlægningen har vist, at 74 % af de dømte, der hav-de mulighed for at søge om at afsone i fodlænke, afsonede i fodlænke, mens 26 % endtemed at afsone i arresthus, fængsel e.l.73. Hvis den dømte inden for 14 dage angiver, at vedkommende ønsker at tage imod tilbud-det om at afsone i fodlænke, foretager Kriminalforsorgen en samlet vurdering af dømtes ev-ne til at afsone hjemme. Kriminalforsorgen skal både undersøge, om vedkommende opfyl-der betingelserne for at få tilladelse til at udstå straffen på bopælen, jf. boks 5, og om dendømtes personlige forhold gør straffuldbyrdelsen på bopælen uhensigtsmæssig.
BOKS 5. BETINGELSERNE FOR, AT KRIMINALFORSORGEN KAN IMØDEKOMME DENDØMTES ANSØGNING OM AT AFSONE I FODLÆNKE, JF. STRAFFULDBYRDELSESLOVENDen dømte skal have fast bopæl, så Kriminalforsorgen kan foretage den nødvendige overvågningog kontrol.Eventuelle personer, den dømte deler bopæl med, skal acceptere, at den dømte afsoner på deresfælles bopæl.Den dømte skal have arbejde, være i gang med en uddannelse e.l.Den dømte skal som udgangspunkt være indforstået med, at arbejdsgiver, uddannelsesinstitutioneller andet beskæftigelsessted får at vide, at vedkommende afsoner, da der skal udpeges en kon-taktperson, som fører kontrol med, at den dømte passer sin beskæftigelse under afsoningen.
74. Kriminalforsorgen har oplyst, at undersøgelsen af, om betingelserne er opfyldt, i vissesager kan tage lang tid. Fx bruger Kriminalforsorgen en del resurser på at hjælpe dømte, derpå ansøgningstidspunktet ikke er i beskæftigelse, med at finde en form for egnet beskæfti-gelse under afsoningen, fx på ét af Kriminalforsorgens godkendte samfundstjenestesteder.Desuden kan det tage lang tid, hvis den dømte ønsker at få dispensation fra kravet om, atder skal være en kontaktperson på beskæftigelsesstedet. Kriminalforsorgen skal i så faldundersøge, om der er risiko for, at den dømte fx vil blive afskediget, hvis arbejdsgiveren bli-ver bekendt med, at den dømte skal afsone en straf i fængsel, og om arbejdspladsen i såfald kan føre kontrol med vedkommende på betryggende vis.
RIGSREVISIONENS KORTLÆGNING AF GENNEMLØBSTIDER
27
Derudover skal Kriminalforsorgen i alle tilfælde sikre sig, at der ikke er grund til at antage, atden dømte ikke vil overholde de vilkår, som gælder for fuldbyrdelse på bopælen. Hvis detteer tilfældet, kan Kriminalforsorgen enten knytte ét eller flere særvilkår til tilladelsen eller med-dele afslag på at afsone hjemme. Ud over samtale med den dømte selv kan afklaringen bl.a.indebære kontakt til misbrugscenter, gennemgang af tidligere afsoningsforløb, foretagelseaf urinprøver eller kontakt til kommunen for fx at få afklaret, om den dømte kan afsone hjem-me med børnene.75. Kortlægningen har vist, at 62 % af de dømte, der begyndte at afsone i 2012, fik tilbudt atsøge om at afsone deres straf i fodlænke. For denne gruppe begyndte afsoningen af deresstraf i gennemsnit 183 dage efter, at deres sag blev oprettet i Kriminalforsorgen. For de re-sterende 38 %, der ikke kunne søge om at afsone i fodlænke, gik der i gennemsnit 87 dage,fra deres sag blev oprettet i Kriminalforsorgen, til afsoningen begyndte. Processen med an-søgning om fodlænkeafsoning forsinker således tidspunktet for, at afsoningen kan begynde,med i gennemsnit 96 dage – uanset om den dømte ender med at blive godkendt til at kunneafsone i fodlænke eller ej.76. Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at der er stor forskel på, hvor lang tid afde-lingerne bruger på at udarbejde egnethedsvurderinger. Mens den hurtigste afdeling brugtegennemsnitligt 58 dage, brugte den afdeling, der var længst tid om det, gennemsnitligt 142dage på at udarbejde egnethedsvurderinger. Det er Direktoratet for Kriminalforsorgens op-fattelse, at det især afspejler sygefravær og/eller udskiftning i medarbejdergruppen i Direk-toratet for Kriminalforsorgen, og de har derfor i 2013 bl.a. opnormeret udvalgte afdelinger ogkanaliseret resurser til afvikling af sagsbunker.77. Direktoratet for Kriminalforsorgen har desuden oplyst, at de løbende har fokus på sags-behandlingstiden for fodlænkesager, at de gennemførte en lean-proces i 2010, og at de i de-cember 2013 igen har taget initiativ til at se på processen. Rigsrevisionen anbefaler, at Kri-minalforsorgen fortsætter arbejdet med at nedbringe sagsbehandlingstiden.
28
JUSTITSMINISTERIETS KOORDINERING AF STRAFFESAGSKÆDEN
V. Justitsministeriets koordinering af straffesags-kæden
Justitsministeriet har i løbet af 2013 taget en række initiativer for at sikre et konstantstrategisk fokus på straffesagskæden. Således vil ministeriet styrke den tværgåendeovervågning og det tværgående samarbejde for at styrke ministeriets og myndighe-dernes overblik, opfølgning og prioritering. Rigsrevisionen finder det positivt, at mini-steriet fremover vil indtage en mere central rolle i forbindelse med koordineringen afstraffesagskæden.Selv om myndighederne – særligt på lokalt niveau – samarbejder for at bidrage til, atsagerne kan flyde effektivt gennem straffesagskæden, finder Rigsrevisionen, at Ju-stitsministeriet indtil nu har været for tilbageholdende med at insistere på tværgåendedatagrundlag og mål.Særligt vurderer Rigsrevisionen, at Justitsministeriet i for lang tid har overladt det tilmyndighederne selv at digitalisere kommunikationen mellem myndighederne, og atministeriet tidligere burde have stillet et samlet krav til myndighederne om at imple-mentere tværgående digitale løsninger. Domstolsstyrelsen har tilkendegivet, at detteville kollidere med styrelsens uafhængighed.
78. Rigsrevisionen har undersøgt, om Justitsministeriet i tilstrækkelig grad har fokus på tvær-gående overvågning og samarbejde i forbindelse med straffesagskæden. Vi har i den forbin-delse undersøgt:om Justitsministeriet har understøttet sammenhængen i straffesagskædenom Justitsministeriet har understøttet en tværgående digitalisering af straffesagskæden.
A.
Sammenhængen i straffesagskæden
79. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:Bortset fra resultatkontrakterne med Rigspolitiet, som i meget begrænset omfang inde-holder tværgående mål, indeholder Justitsministeriets resultatkontrakter med myndighe-derne ikke mål, der går på tværs af myndighederne. Rigsrevisionen anbefaler, at mini-steriet og myndighederne overvejer muligheden for i højere grad at opstille tværgåendemål i de tilfælde, hvor udfordringerne berører flere myndigheder.Justitsministeriet har ved fremsættelsen af lovforslag, der indeholder ændringer i straf-rammer, vurderet konsekvenserne for myndighederne, herunder særligt for Kriminalfor-sorgen.
JUSTITSMINISTERIETS KOORDINERING AF STRAFFESAGSKÆDEN
29
Myndighederne orienterer løbende Justitsministeriet om deres sagsproduktion og even-tuelle ophobninger af sager. For at styrke overvågningen og videndelingen vedrørendesagsproduktion og kapacitetsudfordringer på tværs af myndighederne har ministeriet i for-året 2013 taget initiativ til at nedsætte et tværgående controllerforum. Controllerforummetskal begynde arbejdet med at skabe tværgående datagrundlag og ledelsesinformation ogpå længere sigt understøtte muligheden for at udarbejde tværgående prognoser for straf-fesagskæden.Justitsministeriet har også i 2013 taget initiativ til at oprette et toplederforum med særligtfokus på straffesagskæden, der er forankret i ministeriet. Toplederforummet har indtil vi-dere udarbejdet en strategi, som skal udmøntes i konkrete, tværgående projekter for atsikre et konstant strategisk fokus på optimering og effektivisering i straffesagskæden.
Tværgående mål i resultatkontrakter80. Rigsrevisionen har gennemgået myndighedernes resultat- og direktørkontrakter for pe-rioden 2008-2012 og har kun i meget begrænset omfang fundet eksempler på mål, der gårpå tværs af myndighederne. Det drejer sig om et mål i Rigspolitiets resultatkontrakt om at in-tensivere indsatsen i de mest belastede by- og boligområder, som både vedrører omfangetaf sigtelser og omfanget af tiltaler, og som sætter mål for sagsbehandlingstiden fra sigtelsetil tiltale.Derudover er der en række mål i Rigsadvokatens resultatkontrakter, herunder mål for sags-behandlingstiden og effektivisering af straffesagsbehandlingen, som dog kun vedrører an-klagemyndighedens sagsbehandling.81. Rigsrevisionen anbefaler, at Justitsministeriet og myndighederne overvejer mulighedenfor i højere grad at opstille tværgående mål i de tilfælde, hvor udfordringerne berører fleremyndigheder.Vurdering af de økonomiske konsekvenser af lovforslag82. Rigsrevisionen har gennemgået Justitsministeriets forarbejde i forbindelse med 9 ud-valgte lovforslag fremsat i perioden 2008-2012. Blandt lovforslagene indebærer 8 lovforslagstrafskærpelser, mens ét lovforslag nedsætter straffen.83. Undersøgelsen har vist, at Justitsministeriet forholdt sig til myndighedernes vurderingeraf de økonomiske konsekvenser, og at ministeriet i visse tilfælde supplerede med egne be-regninger. Dernæst vurderede ministeriet behovet for ekstrabevillinger – særligt som følgeaf behovet for flere fængselspladser.I 3 tilfælde var der på det pågældende tidspunkt uudnyttet kapacitet i myndighederne, og Ju-stitsministeriet oplyste således i lovforslaget, at lovforslaget kunne rummes inden for den ek-sisterende kapacitet. I 4 af de 9 lovforslag vurderede ministeriet, at der på sigt var behov forekstra resurser, og oplyste derfor i lovforslaget, at myndighederne ville følge kapacitetsud-viklingen og tage højde herfor i kommende finanslove, flerårsaftaler eller i kapacitetsanaly-ser af Kriminalforsorgen. I de resterende 2 lovforslag vurderede ministeriet, at lovforslagetslet ikke medførte et øget kapacitetsbehov.Overvågning af sagsproduktion og kapacitet84. Som led i Justitsministeriets styring af de enkelte myndigheder modtager ministeriet lø-bende oplysninger om de enkelte myndigheders sagsproduktion og sagsophobninger. Fordet første i forbindelse med udarbejdelsen af resultatkontrakter og årsrapporter samt i for-bindelse med kvartalsvise koncernledelsesmøder og bilaterale budgetopfølgningsmødermed myndighederne. For det andet til brug for Justitsministeriets årlige orientering af Folke-tingets Retsudvalg om sagsbehandlingstider for straffesager vedrørende vold, voldtægt ogvåben samt Domstolsstyrelsens halvårlige status til Retsudvalget vedrørende nøgletal omsagsflow, verserende sager og sagsbehandlingstider. Endelig orienterer Kriminalforsorgenmånedligt ministeriet om belægningen i fængslerne, antallet af dømte på fri fod mv.
Domstolenes uafhængighedSom følge af domstolenesgrundlovssikrede uafhængig-hed af regeringen og Folketin-get har Justitsministeriet ikkeen generel instruktionsbeføjel-se over for Domstolsstyrelsen,der er en selvstændig statsin-stitution. Ligeledes har Dom-stolsstyrelsen ikke generel in-struktionsbeføjelse over for ret-terne, der har judiciel uafhæn-gighed. Justitsministeriet harderfor heller ingen resultatkon-trakt med Domstolsstyrelsen.Domstolsstyrelsen aflæggerdog årsrapport, ligesom de en-kelte retter aflægger embeds-regnskaber.Rigsrevisionen har gennem-gået 9 udvalgte lovforslagStyrkelse af indsatsen modulovlige skydevåben og kni-ve på offentligt tilgængeligesteder (2008).Styrket indsats mod bande-kriminalitet mv. (2009).Styrket indsats mod omfat-tende forstyrrelse af den of-fentlige orden (2009).Skærpet indsats mod van-vidskørsel mv. (2010).Skærpede straffe for hælerimv. (2010).Forenkling af bødesagspro-cessen (2011).Skærpede straffe for hjem-merøveri og organiseretindbrudskriminalitet (2011).Forhøjelse af den kriminellelavalder (2011).Straf for overtrædelse afknivforbuddet (2011).
30
JUSTITSMINISTERIETS KOORDINERING AF STRAFFESAGSKÆDEN
Straffesagsområdet omfatterovertrædelser af straffeloven,færdselsloven og øvrige love.Lovovertrædelser af øvrige lo-ve spænder fra sager om bødefor henkastning af ispapir i sko-ven til meget store sagskom-plekser med omfattende han-del med fx ulovlige pesticider.
85. Justitsministeriet har oplyst, at det er ministeriets opfattelse, at myndighederne har etstærkt fokus på straffesagsbehandlingen, og at myndighederne – både lokalt og centralt –har et tværgående blik. Desuden vurderer ministeriet, at myndighedernes styrkede strate-giske og resultatorienterede fokus har løftet niveauet i opgavevaretagelsen de seneste år.Ministeriet fremhæver i den forbindelse følgende positive resultater vedrørende overtræ-delser af straffeloven, der dog kun udgør en del af straffesagsområdet:Straffelovskriminaliteten har været faldende de seneste 10 år.Sigtelsesprocenten for straffelovskriminalitet har været stigende siden 2009.Antallet af fældende afgørelser i straffelovssager har været stigende de seneste 5 år.Omfanget af verserende straffesager ved domstolene har været faldende siden 2008.
86. Justitsministeriet har dog oplyst, at ministeriet i 2013 har taget initiativ til at styrke denløbende overvågning og videndeling vedrørende sagsproduktionen og kapacitetsudfordrin-gerne på tværs af myndighederne. Ministeriet har således oprettet et controllerforum, somer forankret i departementet, med deltagelse af de relevante aktører i straffesagskæden.Controllerforummet skal bl.a. skabe overblik over, hvilke informationer og sagsstatistikkerder er tilgængelige i de enkelte myndigheder, og drøfte, hvilke informationer myndigheder-ne kan bruge til at belyse bl.a. sagsflowet i straffesagskæden. Controllerforummet skal så-ledes understøtte arbejdet med udvikling af et sammenhængende, tværgående datagrund-lag for straffesagskæden, og det er målet, at controllerforummet i løbet af 2014 har skabt ettilstrækkeligt grundlag for, at der fra og med 2015 kan påbegyndes udarbejdelse af tværgå-ende ledelsesinformation for straffesagskæden. Desuden er det hensigten, at controllerfo-rummet på længere sigt skal understøtte muligheden for at udarbejde tværgående progno-ser over udviklingen i straffesagskæden.87. Rigsrevisionen finder dette positivt og vurderer, at det falder godt i tråd med Justitsmi-nisteriets ansvar for en sikker og effektiv drift af hele koncernen.Rigsrevisionen anbefaler desuden, at Justitsministeriet overvejer at identificere og følge ud-viklingen i en række tværgående indikatorer, som hver for sig kan bidrage til at vise, hvor-dan straffesagskæden fungerer, og hvor der er muligheder for forbedring.88. Rigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen identificeret nedenstående, der ef-ter Rigsrevisionens opfattelse kunne fungere som indikatorer:udviklingen i gennemløbstider for alle afsluttede forløb i straffesagskæden, herunderstraffesager, der henlægges eller afsluttes med bøde, påtaleopgivelse/tiltaletalefrafald,frifindelse eller afsoningudviklingen i antallet af straffesager, hvor gennemløbstiden har haft betydning for ret-tens udmåling af straf, og antallet af erstatningssager som følge af lange gennemløbs-tiderudviklingen i omfanget af og sagsbehandlingstider i diverse klage- og ankeinstanser.
Recidivbetyder tilbagefald tilkriminalitet. Kriminalforsorgenfølger udviklingen i recidiv ogudgiver en årlig recidivstatistik.
Myndighederne opgør allerede udviklingen i kriminaliteten, sigtelses-, tiltale- og domfæl-delsesprocenter samt recidiv, men Justitsministeriet overvåger dem ikke samlet.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de foreslåede indikatorer i kombination med de indi-katorer, som myndighederne allerede opgør, tilsammen giver et overordnet billede af, omsagerne behandles så hurtigt, som sagens beskaffenhed tillader.
JUSTITSMINISTERIETS KOORDINERING AF STRAFFESAGSKÆDEN
31
Strategi for tværgående samarbejde89. Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet er enig med Rigsrevisionen i, at ministeriet haren væsentlig opgave i at understøtte et tæt tværgående samarbejde mellem myndigheder-ne, så den samlede straffesagskæde kan fungere effektivt. I foråret 2013 tog Justitsministe-riet derfor initiativ til at etablere et fælles toplederforum med særligt fokus på straffesagskæ-den. Toplederforummet består af rigspolitichefen, rigsadvokaten, direktøren for Kriminalfor-sorgen og Justitsministeriets departementschef. På grund af domstolenes særlige status erdirektøren for Domstolsstyrelsen kun observatør i toplederforummet og deltager i de enkel-te projekter efter en konkret vurdering. Formålet med toplederforummet er at sikre et kon-stant strategisk fokus for at optimere og effektivisere straffesagskæden og at sikre overblik,opfølgning og prioritering.I november 2013 vedtog toplederforummet en fælles strategi for det tværgående samarbej-de, som p.t. bliver drøftet i de respektive samarbejdsudvalg i myndighederne. For at sikre, atmålene bliver nået, vil toplederne på de kommende møder igangsætte konkrete, tværgåen-de projekter, som skal styres af et sekretariat placeret i departementet. Projekterne skal ha-ve til formål at styrke samarbejdet på tværs af myndighederne og skabe en mere effektivstraffesagskæde.
B.
Digitalisering af straffesagskæden
90. Rigsrevisionens undersøgelse har vist følgende:En typisk straffesag omfatter flere end 50 procestrin, hvor 2 eller flere myndigheder ud-veksler 35-40 dokumenter. Justitsministeriet vurdererede derfor i 2009, at behovet fortværgående digitalisering var særligt indlysende.En tværgående digitalisering af straffesagskæden forudsætter, at myndighedernes sy-stemer til sagsbehandling kan kommunikere med hinanden. Myndighederne har i for-bindelse med udviklingen af elektroniske sagsbehandlingssystemer haft til hensigt, atsystemerne skulle kommunikere med de andre myndigheder i straffesagskæden, menmyndighederne har af forskellige årsager måttet opgive de pågældende systemer.Myndighederne tog i 2006 selv initiativ til en midlertidig digital løsning (datafølgesedlen),som indtil foråret 2013 dog kun har ført til, at politiet og Kriminalforsorgen udveksler do-kumenter vedrørende straffuldbyrdelsen og personundersøgelser, og at anklagemyn-digheden og domstolene udveksler dokumenter i forbindelse med anklageskrift og be-visfortegnelse. Et privat konsulentfirma konkluderede i en evaluering i 2011, at myndig-hederne på grund af silotankegangen ikke nødvendigvis var motiverede til at implemen-tere og anvende datafølgesedlen, og at Justitsministeriet burde være mere drivende iforhold til at digitalisere straffesagskæden.I begyndelsen af 2013 erkendte Justitsministeriet, at muligheden for fuld digitaliseringhavde lange udsigter. Ministeriet tog derfor i stedet initiativ til at videreudvikle datafølge-sedlen, så myndighederne fremover kan bruge den på ca. 10 tværgående processer.Datafølgesedlen gør det dog kun muligt for myndighederne at kopiere eller genindtastede modtagne oplysninger, og denne løsning vil derfor aldrig kunne give de samme ef-fektivitetsgevinster som en fuld digitalisering af straffesagskæden.I november 2013 har Justitsministeriet og myndighederne desuden besluttet, at der in-den udgangen af 2013 skal udarbejdes en foranalyse, som skal belyse mulighedernefor at gå et skridt videre end datafølgesedlen og etablere en generel løsning med en så-kaldt webbaseret tovejskommunikation mellem myndighederne. Formålet er bl.a. at be-grænse omfanget af genindtastninger og overflødiggøre manuelle processer.Datafølgesedlener en elektro-nisk brevforsendelse, som myn-dighederne kan bruge til at sen-de sags- og dokumentinforma-tion til hinanden. Hvis myndig-hederne implementerer dataføl-gesedlen, medfører det effek-tiviseringer i form af hurtigeresagsgange.Datafølgesedlen rummer dogikke det helt store potentiale foreffektivisering, som det kræver,at myndighederne får direkteadgang til aktuel informationhos hinanden, så de ikke be-høver at genindtaste modtag-ne data i deres egne systemer.
32
JUSTITSMINISTERIETS KOORDINERING AF STRAFFESAGSKÆDEN
91. Rigsrevisionen har undersøgt, i hvilket omfang Justitsministeriet har understøttet tvær-gående digitalisering af straffesagskæden. For det første har vi undersøgt myndighedernesit-parathed til at kommunikere digitalt med de øvrige myndigheder. For det andet har vi un-dersøgt myndighedernes anvendelse af den digitale følgeseddel. For det tredje har vi under-søgt, hvilke planer Justitsministeriet har og har haft for digitalisering af straffesagskæden.92. Da straffesager flyder mellem flere myndigheder, har tværgående digitalisering relativtstor betydning for effektiviteten og kvaliteten af sagsbehandlingen. Sammenlignet med pa-pirbaserede sagsgange vil digitalisering af straffesagskæden medføre kortere sagsbehand-lingstider og nedsætte risikoen for fejl. Kortere sagsbehandlingstider, fordi informationerneflyder hurtigere mellem myndighederne, og fordi sagsbehandlerne ikke skal lede efter ellervente på fysiske papirsager. Færre fejl, fordi data ikke skal genindtastes, og fordi det er let-tere at få adgang til relevante sagsdokumenter.Justitsministeriet fik i 2009 kortlagt de tværgående arbejdsprocesser. Kortlægningen viste,at en typisk straffesag omfatter flere end 50 overordnede procestrin, hvor 2 eller flere myn-digheder – inkl. kommuner og Udlændingestyrelsen – udveksler 35-40 dokumenter. Somfølge heraf konkluderede ministeriet, at behovet for digitalisering på straffesagsområdet varsærligt indlysende.Myndighedernes it-parathed til tværgående digitalisering93. En fuld digitalisering af straffesagskæden forudsætter, at myndighedernes sagsbehand-lingssystemer kan kommunikere eksternt, så man kan undgå genindtastninger. Desudenforudsætter en effektiv it-understøttelse af opgaveløsningen, at de anvendte systemer er istand til at dele data, så det kun er nødvendigt at taste oplysninger manuelt ind én gang i étsystem, hvorefter de kan bruges, hvor det er relevant, i andre systemer. Ifølge Justitsmini-steriet er det således en central forudsætning for den tværgående digitalisering, at myndig-hederne tænker det tværgående perspektiv ind, når de digitaliserer deres interne arbejds-gange.94. Undersøgelsen har vist, at myndighederne i forbindelse med udviklingen af elektroni-ske sagsbehandlingssystemer langt hen ad vejen har haft til hensigt, at systemerne skullekunne kommunikere mellem myndighederne, men at de af forskellige årsager har måttetopgive de pågældende systemer.Ipolitietbegyndte man i 2007 at udviklePOLSAGmed det formål at digitalisere arbejds-gangene og skabe mulighed for elektronisk at oversende sager til domstolene og Kriminal-forsorgen. Som beskrevet i Rigsrevisionens beretning nr. 9/2012 om politiets it-system POL-SAG, blev POLSAG dog lukket ned i 2012. Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet p.t.arbejder på et nyt projekt, der skal understøtte digitaliseringen i politiet og på tværs af straf-fesagskæden.StatsadvokatreformenI 2012 blev det besluttet at gen-nemføre en reform af de regio-nale statsadvokater, der bl.a. in-debar, at antallet af statsadvo-kater blev reduceret fra 8 til 3.
Ianklagemyndighedenvar det planen – ifølge flerårsaftalen for 2007-2010 – at erstatte deteksisterendeDocuPilotmed et nyt it-system, som bl.a. kunne udveksle data elektroniskmellem anklagemyndigheden og de øvrige myndigheder og aktører. Da POLSAG blev luk-ket, satte anklagemyndigheden dog – af hensyn til sagsproduktionen – udviklingen af et nytsagsbehandlingssystem på standby til efter implementeringen af statsadvokatreformen. An-klagemyndigheden overvejer i øjeblikket, hvordan og hvornårDocuPilotskal udskiftes.Veddomstolenebegyndte man i 2009 at udvikleJFS(Juridisk Fag-Systemer). Udviklingenaf JFS er dog på nuværende tidspunkt ca. 3 år forsinket, og systemet er blevet 37,9 mio. kr.dyrere end det oprindelige budget på 68,1 mio. kr., fordi projektet er blevet udvidet i mellem-tiden. Domstolsstyrelsen er for tiden ved at teste systemet og forventer i begyndelsen af2014 at kunne indstille, om projektet skal lukkes eller videreføres.
JUSTITSMINISTERIETS KOORDINERING AF STRAFFESAGSKÆDEN
33
IKriminalforsorgenbegyndte man i 2009 at modernisereKlientsystemetfor at etablere dennødvendige adgang til de systemer, de øvrige myndigheder var ved at udvikle (POLSAG ogJFS). I 2011 valgte Direktoratet for Kriminalforsorgen imidlertid en mindre ambitiøs moderni-sering af Klientsystemet og har senest oplyst, at direktoratet p.t. afventer en kommende om-organisering og udmøntning af sin strategi, der bl.a. omfatter et mål om ”tæt samarbejdemed omverdenen”.95. Konsekvensen af ovenstående er, at der stadig foregår meget manuel håndtering, kopie-ring og genindtastning af data på tværs af myndighederne. I boks 6 er domstolenes papirba-serede arbejdsgange beskrevet.
BOKS 6. DOMSTOLENES PAPIRBASEREDE ARBEJDSGANGEDomstolenes sagsbehandling er baseret på papirsager på grund af de eksisterende sagssystemersmanglende mulighed for at lagre digitalt materiale. Det betyder, at domstolene fortsat har behov forat modtage sager og sagsmateriale på papir eller – hvis sager og materiale modtages digitalt – vil væ-re nødt til at printe alt materialet for at kunne lægge det på papirsagen. De midlertidige digitale foran-staltninger giver fordele og smidighed i samarbejdet på tværs af straffesagskæden, men er ikke til-strækkelige til at understøtte effektive, digitale arbejdsgange internt ved domstolene, som forudsæt-ter nye sagssystemer, der kan modtage og lagre sager og materiale digitalt samt genbruge data.
Datafølgesedlen96. I 2006 tog myndighederne selv initiativ til at udvikle en midlertidig it-løsning – den såkald-te datafølgeseddel – der kunne overføre data fra politiet til Kriminalforsorgen i forbindelse medstraffuldbyrdelse og personundersøgelser og fra anklagemyndigheden til domstolene i forbin-delse med anklageskrift og bevisfortegnelse.97. I 2011 blev myndighedernes anvendelse af datafølgesedlen evalueret af et privat konsu-lentfirma. Konsulentfirmaet vurderede bl.a., at datafølgesedlen var et væsentligt bidrag, ogat myndighederne havde oplevet den som en stor hjælp. Men evalueringen viste samtidig, atmyndighederne kun delvist var begyndt at bruge datafølgesedlen til at sende data og doku-menter elektronisk mellem hinanden. Konklusionen var, at det skyldtes følgende:Myndighederne var – på grund af silotankegangen – ikke motiverede for at implemente-re datafølgesedlen. Myndighederne havde ofte meget forskellige interesser i implemen-teringen af datafølgesedlen, da nogle myndigheder skulle afholde udgifterne til at foreståændringer i kernesystemer, mens andre myndigheder ”høstede” fordelene.Der var ikke i myndighederne tilstrækkelig tillid til, at elektronisk kommunikation er sikker.Der har ikke været tilstrækkelig ledelsesmæssig opbakning og støtte til at anvende data-følgesedlen.
Konsulentfirmaet anbefalede derfor, at Justitsministeriet var mere drivende i forbindelse meddigitaliseringen af straffesagskæden, og at myndighedernes ledelser fokuserede mere på, atdatafølgesedlen blev brugt.
34
JUSTITSMINISTERIETS KOORDINERING AF STRAFFESAGSKÆDEN
De dokumenter, som myndig-hederne ved hjælp af den udvi-dede datafølgeseddel fra 2013har mulighed for at udveksledigitalt, omfatter:fremstillingsrapportoplysninger om frihedsberø-velsekendelseoplysninger vedrørende kli-enttransportanmeldelse af straffuldbyr-delseudtalelser og indberetningersigtelser mod tilsynsklienterbødesager.
Justitsministeriets planer for digitalisering af straffesagskæden98. Justitsministeriet udarbejdede i 2009 sin første it-koncernstrategi for 2010-2013 medfokus på digitalisering, afskaffelse af papirarbejdsgange og genbrug af data. Målet ved stra-tegiperiodens udløb i 2013 var at nå en samarbejdsform inden for koncernen, hvor flere væ-sentlige samarbejdsområder var digitaliseret. Ministeriet udmøntede i 2010 strategien i 15mulige tværgående it-projekter, der var baseret på myndighedernes implementering af dedigitale sagsbehandlingssystemer, som de på det tidspunkt var i gang med at udvikle.I begyndelsen af 2013 erkendte Justitsministeriet imidlertid, at det havde lange udsigtermed at implementere myndighedernes digitale sagsbehandlingssystemer, hvorfor ministe-riet i stedet valgte at satse på datafølgesedlen. Ministeriet tog således i foråret 2013 initia-tiv til at videreudvikle datafølgesedlen, så den i dag rummer mulighed for, at myndigheder-ne kan udveksle dokumenter digitalt i yderligere 8 delprocesser. Det betyder dog ikke, atmyndighederne kan genbruge data eller undgå at genindtaste data, idet myndighedernessystemer fortsat ikke kan indlæse de modtagne data direkte. Ministeriet har oplyst, at dervil blive iværksat en evaluering af, i hvilket omfang myndighederne har implementeret denudvidede datafølgeseddel og taget den i anvendelse.99. Justitsministeriet har desuden oplyst, at toplederforummet har besluttet, at der indenudgangen af 2013 skal udarbejdes en foranalyse med henblik på en forbedret digital ud-veksling af oplysninger mellem myndighederne. Foranalysen skal belyse mulighederne forat gå et skridt videre end datafølgesedlen og etablere en generel løsning med en webba-seret tovejskommunikation mellem myndighederne, så omfanget af genindtastninger be-grænses. Foranalysen skal endvidere afdække mulighederne for at øge graden af automa-tisering, så manuelle processer overflødiggøres, og skabe en mere effektiv og omfattendedigital udveksling af dokumenter og metadata mellem myndighederne.100. Rigsrevisionen finder, at Justitsministeriet allerede i 2009, da ministeriet indså beho-vet for tværgående digitalisering af straffesagskæden, burde have taget styringen og stilletet samlet krav til myndighederne om at implementere tværgående digitalisering af deressagsbehandlingssystemer.Domstolsstyrelsen har i den forbindelse oplyst, at Justitsministeriet ikke har instruktionsbe-føjelse over for Domstolsstyrelsen og domstolene, hvorfor ministeriet alene ville kunne fo-reslå eller anbefale styrelsen at deltage i den tværgående digitalisering.
Rigsrevisionen, den 15. januar 2014
Annie Nørskovfg.
/Lene Schmidt
GENNEMLØBSTIDER OG SPREDNING FOR 5 AFSLUTTEDE STRAFFESAGSFORLØB
35
Bilag 1. Gennemløbstider og spredning for 5 afsluttede straffesagsforløb
Figur 1. Gennemsnitlige gennemløbstider og sagsbehandlingstider fra anmeldelse til frifindelse i 2012, opdelt i delprocesserog fordelt på kriminalitetstyperGennemsnitliggennemløbstidVoldssager med politisk fokus (498)Voldssager uden politisk fokus (70)Voldtægtssager (politisk fokus) (11)Sædelighedssager uden politisk fokus (79)Våbensager med politisk fokus (18)Våbensager uden politisk fokus (11)10Narkotika og smugling (60)11ALLE SAGER UNDER ÉT (1.958)Indbrud (83)Færdsel ekskl. ATK (291)8ATK (20)Hærværk (112)Tyveri (247)Røveri (45)Økonomisk kriminalitet (220)Drab, brandstiftelse mv. (16)0475469136134100193259103123157484332212442375398107164148168146129113141151189153214182188108139174164183210164105170147191
191 dage280 dage278 dage392 dage286 dage336 dage331 dage342 dage346 dage357 dage433 dage362 dage369 dage374 dage515 dage584 dage600
100
200
300Antal dage
400
500
Fra anmeldelse til sigtelseFra sigtelse til modtagelse af anklageskrift i retFra modtagelse af anklageskrift i ret til frifindelse
Note: ATK = automatisk trafikkontrol. Tal markeret med rødt indikerer, at beregningerne bygger på relativt få observationer. Summen afgennemløbstider i delprocesserne kan afvige fra den samlede gennemsnitlige gennemløbstid som følge af afrunding. Tal for ”Øvrigstraffelov, inkl. brugstyveri” og ”Øvrige særlove” er ikke vist i figuren.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet, Domstolsstyrelsen og Danmarks Statistik.
36
GENNEMLØBSTIDER OG SPREDNING FOR 5 AFSLUTTEDE STRAFFESAGSFORLØB
Tabel 1. Gennemsnitlige gennemløbstider og spændet deri for straffesager, der blev afsluttet med frifindelse i 2012,fordelt på kriminalitetstyperGennemsnitliggennemløbstidSpredningen på gennemløbstiderneDe 10 % af sagerne,der var hurtigst afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller tidligere91 dage58 dage107 dage89 dage161 dage110 dage143 dage142 dage95 dage131 dage242 dage149 dage111 dage115 dage177 dage275 dage142 dage178 dageDe 10 % af sagerne,der var længst tid omat blive afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller senere708 dage401 dage504 dage389 dage755 dage664 dage468 dage677 dage759 dage688 dage723 dage631 dage719 dage782 dage1.042 dage1.385 dage810 dage993 dage
Alle sager – uanset kriminalitetstype(Datagrundlag = 1.958)Voldssager med politisk fokus(Datagrundlag = 498)Voldssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 70)Voldtægtssager (politisk fokus)(Datagrundlag = 11)Sædelighedssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 79)Våbensager med politisk fokus(Datagrundlag = 18)Våbensager uden politisk fokus(Datagrundlag = 11)Narkotika og smugling(Datagrundlag = 60)Indbrud(Datagrundlag = 83)Færdsel ekskl. ATK(Datagrundlag = 291)ATK(Datagrundlag = 20)Hærværk(Datagrundlag = 112)Tyveri(Datagrundlag = 247)Røveri(Datagrundlag = 45)Økonomisk kriminalitet(Datagrundlag = 220)Drab, brandstiftelse mv.(Datagrundlag = 16)Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri(Datagrundlag = 161)Øvrige særlove(Datagrundlag = 16)
342 dage191 dage280 dage278 dage392 dage286 dage336 dage331 dage346 dage357 dage433 dage362 dage369 dage374 dage515 dage584 dage443 dage592 dage
Note: Tal markeret med rødt indikerer, at beregningerne bygger på relativt få observationer. 27 af de 1.958 sager, der udgørdatagrundlaget, var anket til 2. instans.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet, Domstolsstyrelsen og Danmarks Statistik.
GENNEMLØBSTIDER OG SPREDNING FOR 5 AFSLUTTEDE STRAFFESAGSFORLØB
37
Figur 2. Gennemsnitlige gennemløbstider og sagsbehandlingstider fra anmeldelse til betinget dom, bødedom eller advarsel iretten i 2012, opdelt i delprocesser og fordelt på kriminalitetstyperGennemsnitliggennemløbstidVoldssager med politisk fokus (1.937)223663133118133128703333474544535310810515812214714213513116213413111812613613012119014974150131143157146167
138 dage253 dage277 dage282 dage334 dage283 dage388 dage296 dage298 dage321 dage327 dage331 dage343 dage352 dage423 dage500
Voldssager uden politisk fokus (575)19Narkotika og smugling (1.008)7Våbensager med politisk fokus (128)7Våbensager uden politisk fokus (71)4Færdsel ekskl. ATK (4.019)5ATK (184)ALLE SAGER UNDER ÉT (14.857)Hærværk (546)Tyveri (1.765)Indbrud (794)Drab, brandstiftelse mv. (50)Sædelighedssager uden politisk fokus (219)Røveri (80)Økonomisk kriminalitet (1.469)0
100
200Antal dage
300
400
Fra anmeldelse til sigtelseFra sigtelse til modtagelse af anklageskrift i retFra modtagelse af anklageskrift i ret til betinget dom, bødedom eller advarsel
Note: ATK = automatisk trafikkontrol. Summen af gennemløbstider i delprocesserne kan afvige fra den samlede gennemsnitlige gennem-løbstid som følge af afrunding. Tal for ”Voldtægtssager (politisk fokus)” er ikke vist i figuren, da der ingen afgørelser heraf er inklu-deret i data. Tal for ”Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri” og ”Øvrige særlove” er ikke vist i figuren.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet, Domstolsstyrelsen og Danmarks Statistik.
38
GENNEMLØBSTIDER OG SPREDNING FOR 5 AFSLUTTEDE STRAFFESAGSFORLØB
Tabel 2. Gennemsnitlige gennemløbstider og spændet deri for straffesager, der blev afsluttet med betinget dom,bødedom eller advarsel i retten i 2012, fordelt på kriminalitetstyperGennemsnitliggennemløbstidSpredningen på gennemløbstiderneDe 10 % af sagerne,der var hurtigst afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller tidligere81 dageDe 10 % af sagerne,der var længst tid omat blive afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller senere608 dage
Alle sager – uanset kriminalitets-og domstype(Datagrundlag = 14.857)Voldssager med politisk fokus(Datagrundlag = 1.937)Voldssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 575)Narkotika og smugling(Datagrundlag = 1.008)Våbensager med politisk fokus(Datagrundlag = 128)Våbensager uden politisk fokus(Datagrundlag = 71)Færdsel ekskl. ATK(Datagrundlag = 4.019)ATK(Datagrundlag = 184)Hærværk(Datagrundlag = 546)Tyveri(Datagrundlag = 1.765)Indbrud(Datagrundlag = 794)Drab, brandstiftelse mv.(Datagrundlag = 50)Sædelighedssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 219)Røveri(Datagrundlag = 80)Økonomisk kriminalitet(Datagrundlag = 1.469)Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri(Datagrundlag = 1.130)Øvrige særlove(Datagrundlag = 882)
296 dage
138 dage253 dage277 dage282 dage334 dage283 dage388 dage298 dage321 dage327 dage331 dage343 dage352 dage423 dage330 dage379 dage
49 dage82 dage94 dage56 dage84 dage110 dage150 dage113 dage99 dage90 dage88 dage110 dage82 dage128 dage104 dage124 dage
271 dage493 dage514 dage506 dage693 dage520 dage771 dage565 dage630 dage680 dage677 dage674 dage782 dage879 dage696 dage790 dage
Note: ATK = automatisk trafikkontrol. Tal for ”Voldtægtssager (politisk fokus)” er ikke vist i tabellen, da der ingen afgørelserheraf er inkluderet i data.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet, Domstolsstyrelsen og Danmarks Statistik.
GENNEMLØBSTIDER OG SPREDNING FOR 5 AFSLUTTEDE STRAFFESAGSFORLØB
39
Figur 3. Gennemsnitlige gennemløbstider og sagsbehandlingstider fra anmeldelse til påtaleopgivelse/tiltalefrafald i 2012,opdelt i delprocesser og fordelt på kriminalitetstyper
GennemsnitliggennemløbstidVoldssager med politisk fokus (2.116)Voldssager uden politisk fokus (482)Voldtægtssager (politisk fokus) (138)Sædelighedssager uden politisk fokus (392)Færdsel ekskl. ATK (2.654)5ATK (149)Våbensager uden politisk fokus (261)14Våbensager med politisk fokus (401)17Hærværk (919)Narkotika og smugling (1.107)15ALLE SAGER UNDER ÉT (18.132)Røveri (407)Tyveri (3.314)Indbrud (1.531)Drab, brandstiftelse mv. (257)Økonomisk kriminalitet (1.569)0Fra anmeldelse til sigtelseFra sigtelse til påtaleopgivelse/tiltalefrafald5061127505360884061169169166202166174179190237210282724581492479314356140
84 dage167 dage117 dage201 dage155 dage308 dage183 dage187 dage206 dage217 dage216 dage227 dage239 dage279 dage298 dage337 dage350400
100
150
200250Antal dage
300
Note: ATK = automatisk trafikkontrol. Summen af gennemløbstider i delprocesserne kan afvige fra den samlede gennemsnitlige gennem-løbstid som følge af afrunding. Tal for ”Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri” og ”Øvrige særlove” er ikke vist i figuren. Tiltalefrafald medvilkår, hvoraf 87 afgørelser er inkluderet i datagrundlaget, kræver godkendelse af en dommer, hvilket kan medvirke til at forlængesagsbehandlingstiden for denne type afgørelser.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet og Danmarks Statistik.
40
GENNEMLØBSTIDER OG SPREDNING FOR 5 AFSLUTTEDE STRAFFESAGSFORLØB
Tabel 3. Gennemsnitlige gennemløbstider og spændet deri for straffesager, der blev afsluttet med påtaleopgivelse/tiltalefrafald i 2012, fordelt på kriminalitetstyperGennemsnitliggennemløbstidSpredningen på gennemløbstiderneDe 10 % af sagerne,der var hurtigst afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller tidligere23 dage17 dage28 dage30 dage43 dage14 dage27 dage19 dage23 dage37 dage30 dage54 dage34 dage54 dage62 dage56 dage37 dage36 dageDe 10 % af sagerne,der var længst tid omat blive afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller senere536 dage174 dage394 dage210 dage409 dage436 dage954 dage451 dage444 dage480 dage531 dage503 dage575 dage604 dage632 dage746 dage597 dage1.039 dage
Alle sager – uanset kriminalitetstype(Datagrundlag = 18.132)Voldssager med politisk fokus(Datagrundlag = 2.116)Voldssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 482)Voldtægtssager (politisk fokus)(Datagrundlag = 138)Sædelighedssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 392)Færdsel ekskl. ATK(Datagrundlag = 2.654)ATK(Datagrundlag = 149)Våbensager uden politisk fokus(Datagrundlag = 261)Våbensager med politisk fokus(Datagrundlag = 401)Hærværk(Datagrundlag = 919)Narkotika og smugling(Datagrundlag = 1.107)Røveri(Datagrundlag = 407)Tyveri(Datagrundlag = 3.314)Indbrud(Datagrundlag = 1.531)Drab, brandstiftelse mv.(Datagrundlag = 257)Økonomisk kriminalitet(Datagrundlag = 1.569)Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri(Datagrundlag = 2.322)Øvrige særlove(Datagrundlag = 113)
216 dage84 dage167 dage117 dage201 dage155 dage308 dage183 dage187 dage206 dage217 dage227 dage239 dage279 dage298 dage337 dage259 dage255 dage
Note: ATK = automatisk trafikkontrol. Tiltalefrafald med vilkår, hvoraf 87 afgørelser er inkluderet i datagrundlaget, kræver god-kendelse af en dommer, hvilket kan medvirke til at forlænge sagsbehandlingstiden for denne type afgørelser.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet og Danmarks Statistik.
GENNEMLØBSTIDER OG SPREDNING FOR 5 AFSLUTTEDE STRAFFESAGSFORLØB
41
Figur 4. Gennemsnitlige gennemløbstider og sagsbehandlingstider fra anmeldelse til bøde uden retlig indblanding i 2012,opdelt i delprocesser og fordelt på kriminalitetstyper
GennemsnitliggennemløbstidATK (30.388)Færdsel ekskl. ATK (57.818)2ALLE SAGER UNDER ÉT (117.429)Narkotika og smugling (6.032)3Tyveri (6.108)Våbensager uden politisk fokus (510)Våbensager med politisk fokus (347)Voldssager med politisk fokus (31)Voldssager uden politisk fokus (126)Sædelighedssager uden politisk fokus (97)Økonomisk kriminalitet (647)Hærværk (560)Indbrud (31)0Fra anmeldelse til sigtelseFra sigtelse til bøde uden retlig indblanding252573747128112877118971001221501127265752726380110
53 dage59 dage63 dage74 dage75 dage88 dage121 dage105 dage125 dage134 dage147 dage147 dage176 dage180200
20
40
60
80
100 120Antal dage
140
160
Note: ATK = automatisk trafikkontrol. Summen af gennemløbstider i delprocesserne kan afvige fra den samlede gennemsnitlige gennem-løbstid som følge af afrunding. Data omfatter ikke bøder under 1.500 kr., da disse ikke registreres i Det Centrale Kriminalregister.Tal for ”Voldtægtssager (politisk fokus)”, ”Røveri”, og ”Drab, brandstiftelse, mv.” er ikke vist i figuren, da der ingen bødeafgørelserheraf er inkluderet i data. Tal for ”Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri” og ”Øvrige særlove” er ikke vist i figuren.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet og Danmarks Statistik.
42
GENNEMLØBSTIDER OG SPREDNING FOR 5 AFSLUTTEDE STRAFFESAGSFORLØB
Tabel 4. Gennemsnitlige gennemløbstider og spændet deri for straffesager, der blev afsluttet med bøde uden retligindblanding i 2012, fordelt på kriminalitetstyperGennemsnitliggennemløbstidSpredningen på gennemløbstiderneDe 10 % af sagerne,der var hurtigst afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller tidligere24 dage28 dage23 dage25 dage20 dage24 dage30 dage41 dage42 dage42 dage32 dage51 dage67 dage37 dage23 dageDe 10 % af sagerne,der var længst tid omat blive afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller senere106 dage79 dage100 dage137 dage149 dage191 dage240 dage101 dage244 dage246 dage344 dage272 dage340 dage322 dage143 dage
Alle sager – uanset kriminalitetstype(Datagrundlag = 117.429)ATK(Datagrundlag = 30.388)Færdsel ekskl. ATK(Datagrundlag = 57.818)Narkotika og smugling(Datagrundlag = 6.032)Tyveri(Datagrundlag = 6.108)Våbensager uden politisk fokus(Datagrundlag = 510)Våbensager med politisk fokus(Datagrundlag = 347)Voldssager med politisk fokus(Datagrundlag = 31)Voldssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 126)Sædelighedssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 97)Økonomisk kriminalitet(Datagrundlag = 647)Hærværk(Datagrundlag = 560)Indbrud(Datagrundlag = 31)Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri(Datagrundlag = 511)Øvrige særlove(Datagrundlag = 14.223)
63 dage53 dage59 dage74 dage75 dage88 dage121 dage105 dage125 dage134 dage147 dage147 dage176 dage159 dage73 dage
Note: ATK = automatisk trafikkontrol. Data omfatter ikke bøder under 1.500 kr., da disse ikke registreres i Det Centrale Kriminal-register. Tal for ”Voldtægtssager (politisk fokus)”, ”Røveri”, og ”Drab, brandstiftelse, mv.” er ikke vist i tabellen, da deringen bødeafgørelser heraf er inkluderet i data.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet og Danmarks Statistik.
GENNEMLØBSTIDER OG SPREDNING FOR 5 AFSLUTTEDE STRAFFESAGSFORLØB
43
Figur 5. Gennemsnitlige gennemløbstider og sagsbehandlingstider fra anmeldelse, til sagen henlægges i 2012, fordelt påkriminalitetstyper
GennemsnitliggennemløbstidTyveri (160.378)ALLE SAGER UNDER ÉT (282.871)Hærværk (24.136)Indbrud (73.982)Sædelighedssager uden politisk fokus (516)Voldtægtssager (politisk fokus) (70)Voldssager med politisk fokus (2.273)Voldssager uden politisk fokus (381)Røveri (1.717)Økonomisk kriminalitet (3.508)Drab, brandstiftelse, mv. (303)Våbensager i alt (10)Narkotika og smugling (28)0Fra anmeldelse til henlæggelse50100150Antal dage20025088961111422032412921118181876177
11 dage18 dage18 dage18 dage76 dage177 dage88 dage96 dage111 dage142 dage203 dage241 dage292 dage300
Note: Tal markeret med rødt indikerer, at beregningerne bygger på relativt få observationer. Tal for ”Færdsel ekskl. ATK”, ”ATK” (auto-matisk trafikkontrol) og ”Øvrige særlove” er ikke vist i figuren, da der ingen henlæggelser heraf er inkluderet i data. ”Våbensager medpolitisk fokus” og ”Våbensager uden politisk fokus” er samlet i ”Våbensager i alt” på grund af få observationer. Tal for ”Øvrig straffe-lov, inkl. brugstyveri” er ikke vist i figuren.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet.
44
GENNEMLØBSTIDER OG SPREDNING FOR 5 AFSLUTTEDE STRAFFESAGSFORLØB
Tabel 5. Gennemsnitlige gennemløbstider og spændet deri for straffesager, der blev henlagt i 2012, fordelt påkriminalitetstyperGennemsnitliggennemløbstidSpredningen på gennemløbstiderneDe 10 % af sagerne,der var hurtigst afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller tidligere0 dage0 dage0 dage0 dage2 dage21 dage11 dage5 dage14 dage3 dage2 dage4 dage4 dage0 dageDe 10 % af sagerne,der var længst tid omat blive afsluttet,var afsluttet inden forden nedenfor angivnetid eller senere32 dage16 dage34 dage32 dage168 dage388 dage180 dage235 dage241 dage388 dage566 dage753 dage672 dage57 dage
Alle sager – uanset kriminalitetstype(Datagrundlag = 282.871)Tyveri(Datagrundlag = 160.378)Hærværk(Datagrundlag = 24.136)Indbrud(Datagrundlag = 73.982)Sædelighedssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 516)Voldtægtssager (politisk fokus)(Datagrundlag = 70)Voldssager med politisk fokus(Datagrundlag = 2.273)Voldssager uden politisk fokus(Datagrundlag = 381)Røveri(Datagrundlag = 1.717)Økonomisk kriminalitet(Datagrundlag = 3.508)Drab, brandstiftelse mv.(Datagrundlag = 303)Våbensager i alt(Datagrundlag = 10)Narkotika og smugling(Datagrundlag = 28)Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri(Datagrundlag = 15.569)
18 dage11 dage18 dage18 dage76 dage177 dage88 dage96 dage111 dage142 dage203 dage241 dage292 dage29 dage
Note: Tal markeret med rødt indikerer, at beregningerne bygger på relativt få observationer. Tal for ”Færdsel ekskl. ATK”, ”ATK”(automatisk trafikkontrol) og ”Øvrige særlove” er ikke vist i tabellen, da der ingen henlæggelser heraf er inkluderet i da-ta. ”Våbensager med politisk fokus” og ”Våbensager uden politisk fokus” er samlet i ”Våbensager i alt” på grund af fåobservationer.Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Rigspolitiet.
METODE TIL KORTLÆGNINGEN AF GENNEMLØBSTIDER
45
Bilag 2. Metode til kortlægningen af gennemløbstiderFormålFormålet med Rigsrevisionens kortlægning har været at afdække, hvor lang tid der går, frapolitiet modtager en anmeldelse, til straffesagen afsluttes, uanset i hvilken myndighed sagenafsluttes.Straffesagerne, som vi har valgt at inddele i 6 afsluttede forløb, kan afsluttes på mange må-der, jf. pkt. 7 i beretningen. De forløb, der involverer flere myndigheder, fx de straffesager,som afsluttes med påbegyndt afsoning, har vi desuden opdelt i delprocesser, jf. pkt. 42 i be-retningen, fordi et andet formål med undersøgelsen har været at afdække, hvor lang tid dergår, når straffesagerne overdrages fra den ene myndighed til den anden.Kortlægningen er baseret på data fra Danmarks Statistik og suppleret med myndighedernesegne data. Danmarks Statistik udarbejder på baggrund af bl.a. data fra Det Centrale Krimi-nalregister en kriminalstatistik med detaljerede oplysninger om kriminalitet fra anmeldelsetil strafferetlig afgørelse. I den forbindelse foretager Danmarks Statistik en afgrænsning aflovovertrædelserne i såkaldte hovedforhold, jf. nedenfor, som Rigsrevisionen har taget ud-gangspunkt i. Myndighederne registrerer på den anden side en række datoer, som Rigsre-visionen har brugt til at opdele gennemløbstiderne i delprocesser.Inddeling i kriminalitetstyperFor at nuancere gennemsnitsbetragtningerne har vi inddelt straffesagerne i kriminalitetsty-per, jf. pkt. 40 i beretningen. Inddelingen i de i alt 17 kriminalitetstyper læner sig i vid udstræk-ning op ad politiets gruppering af straffesagerne, bortset fra:at færdselssager er opdelt efter, om lovovertrædelserne er registreret som automatisktrafikkontrol (ATK) eller ejat sager om hærværk og våbensager er skilt ud fra den store gruppe af forskellige sager,der er inkluderet under ”Øvrig straffelov, inkl. brugstyveri”at straffesager vedrørende vold, voldtægt og våben er opdelt i sager, der er omfattet afde politiske hensigtserklæringer om hurtig sagsbehandling, og sager, der ikke er.
I forbindelse med kortlægningen af gennemløbstiderne for straffesager vedrørende vold,voldtægt og våben har Rigsrevisionen medtaget sager, hvor der er truffet afgørelse efter deparagraffer i straffeloven og våbenloven, der er nævnt i forarbejderne til lovene vedrørendede politiske hensigtserklæringer. Dette indebærer, at der ikke i alle tilfælde er sammenfaldmellem de straffesager, vi har medtaget, og de straffesager, der er omfattet i myndigheder-nes redegørelser til Folketingets Retsudvalg vedrørende sagsbehandlingstider for straffesa-ger vedrørende vold, voldtægt og våben. Det skyldes dels, at myndighedernes opgørelserkan være foretaget, inden afgørelsen er truffet, og dermed være baseret på deres vurderingaf, hvordan sagen afgøres, dels at de politiske hensigtserklæringer i våbensager kun om-fatter sager, hvor forholdet er begået på et offentligt tilgængeligt sted, som myndighedernehar udtrukket manuelt, hvilket Rigsrevisionen ikke har haft mulighed for.PopulationenRigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen bedt myndighederne sende data for al-le straffesager afsluttet i 2012 og har i den forbindelse modtaget i alt 886.900 anmeldelserfra politiet. Rigspolitiet har i høringsfasen oplyst, at de kun har leveret data for anmeldelser,hvor der er rejst sigtelse, eller hvor der er sket henlæggelse. Dette indebærer, at ca. 150.000anmeldelser ud af de i alt 1.040.233 anmeldelser fra 2012 ikke er medtaget i kortlægningen.Derudover har Rigsrevisionen frasorteret sager, der er afsluttet i 2012, men anmeldt forudfor 1. januar 2008, svarende til under 1 % af de forhold, der blev afsluttet i 2012.
De 17kriminalitetstyper,er:Drab, brandstiftelse, m.v.Voldssager med politiskfokusVoldssager uden politiskfokusVoldtægt (politisk fokus)Sædelighedssager udenpolitisk fokusVåbensager med politiskfokusVåbensager uden politiskfokusRøveriNarkotika og smuglingØkonomisk kriminalitetIndbrudTyveriHærværkFærdselsager ekskl. ATKATK (automatisk trafik-kontrol)Øvrig straffelov, inkl. brugs-tyveriØvrige særlove.
46
METODE TIL KORTLÆGNINGEN AF GENNEMLØBSTIDER
Bøder til en værdi lavere end 1.500 kr. for færdselslovsovertrædelser og hovedparten afstraffesager vedrørende øvrige særlove registreres ikke i Det Centrale Kriminalregister oger dermed heller ikke inkluderet i kortlægningen.Endelig har det ikke har været muligt at matche alle sager registreret i de enkelte myndig-heder på grund af:synlige tastefejl,hvor der fx kun er indtastet 6 ud af 10 cifre i et cpr-nr. eller 12 ud af de16 cifre, der udgør politiets journalnr., hvor et årstal er indtastet som fx 2911, eller hvordatoen for en afgørelse ligger forud for registreringen af anmeldelsen.ikke-synlige tastefejl,hvor antallet af cifre i et journalnr. og/eller cpr-nr. er korrekt, menhvor der fx er byttet om på 2 cifres placering, hvorfor det ikke er muligt at matche etpræcist journalnr./cpr-nr. til andre registre, selv om alle øvrige registreringer, fx anmel-delsesdato, sigtelsesdato og domsdato, er identiskemangelfulde oplysninger,fx at der er indtastet ”xx”, ”??” e.l. i stedet for et cpr-nr. ellerpolitiets journalnr.manglende registrering,fx hvis nogle lokale myndigheder har forstået, at en registreringer frivillig, selv om den ikke er detuensartet praksisinden for en myndighed, fx i forhold til, hvordan der registreres opda-teringer/nye informationer på en sag, eller hvis der ikke er ens lokal praksis i forhold til,hvilken dato der skal registreres i et givent datofelt.
Beregningerne for de enkelte delprocesser og forløb beror således på stikprøver svarendetil mellem 77 % og 95 % af de data, som Rigsrevisionen modtog fra myndighederne. Det erRigsrevisionens vurdering, at udeladelsen af de fejlregistrerede sager ikke skævvrider re-sultaterne af kortlægningen, idet alle journalnr. og cpr-nr. er underlagt samme sandsynlig-hed for at blive indtastet forkert.Forhold vs hovedforholdEn anmeldelse registreres som et forhold med eget journalnr. i politiet. Et forhold kan værebegået af flere personer, ligesom én person kan blive knyttet til flere forhold. Anklagemyn-digheden fører en sag videre i retten under ét journalnr. I tilfælde, hvor en tiltalt har begåetflere lovovertrædelser, rejser anklagemyndigheden tiltale efter et såkaldt hovedforhold, somfavner sagskomplekset, hvori der kan indgå flere andre forhold, som også kan lægges tilgrund ved en eventuel strafudmåling. De data, som Rigsrevisionen har modtaget fra poli-tiet og anklagemyndigheden, er på forholdsniveau, mens data fra Domstolsstyrelsen og Di-rektoratet for Kriminalforsorgen er på hovedforholdsniveau.BeregningerneRigsrevisionen har opgjort de samlede gennemløbstider ved at koble myndighedernes da-ta ved hjælp af cpr-nr. og politiets journalnr. Rigsrevisionen har videreleveret de fra myn-dighederne indhentede data til Danmarks Statistik efter retningslinjer fra Datatilsynet ogDanmarks Statistik. Danmarks Statistik har afkodet personidentificerbare data som cpr-nr.og politiets journalnr. efter den kodenøgle, som Danmarks Statistik selv bruger til at afkodede personfølsomme data, de generelt modtager.Beregningerne er baseret på hovedforhold som afgrænset i Danmarks Statistiks registre,bortset fra beregningerne for de forløb, der ender med afsoning, som i stedet baserer sigpå det hovedforhold, der sker afsoning efter.Derudover er beregningen af tiden, fra en sag anmeldes, til sagen henlægges, foretaget påforholdsniveau, da denne beregning alene er foretaget på baggrund af en datakørsel, sompolitiet har leveret til Rigsrevisionen.Rigsrevisionens beregninger er foretaget på Danmarks Statistiks forskermaskiner ved hjælpaf programmet SAS� 9.3.
ORDLISTE
47
Bilag 3. Ordliste
Advarsel i ret
Retten kan afgøre en sag med en advarsel, hvis retten finder, at den tiltalte er skyldig, ogder er tale om et forholdsvis ubetydeligt strafbart forhold. Advarsel anvendes normalt kun,hvis der er tale om et førstegangstilfælde af en ringe forseelse.Automatisk trafikkontrol, som gennemføres ved hjælp af bemandede varevogne med ka-mera og fartmåler, der tager billeder af bilister, som kører for hurtigt. Ud over fartbøder kander ved hjælp af ATK også tildeles bøder, hvis bilisten kører uden sikkerhedssele, brugerhåndholdt mobiltelefon, eller hvis bilen mangler en nummerplade.En dom, der finder den tiltalte skyldig, men hvor den idømte straf ikke skal afsones, hvisden dømte ikke begår ny kriminalitet i en periode, der er fastsat i dommen (prøvetid). Derkan også knyttes andre vilkår til en betinget dom. Normalt er den dømte undergivet tilsynaf Kriminalforsorgen i hele eller en del af prøvetiden.Ved mindre alvorlige lovovertrædelser, hvor der i loven er hjemmel til at idømme en bødefor den pågældende lovovertrædelse, kan sagen afgøres uden rettens dom, hvis den sig-tede accepterer et bødeforelæg, som politiet eller anklagemyndigheden har udstedt.Retten kan afgøre sagen med en bøde, hvis dommeren vurderer, at den tiltalte er skyldig.I tilfælde, hvor en sag er sendt i retten med påstand om, at den tiltalte bliver idømt fængsels-straf, kan dommeren afgøre sagen med en bøde, hvis der i loven er hjemmel til at idømmebøde for overtrædelsen. Derudover kan retten idømme bødedom, hvis den sigtede ikke ac-cepterer politiets bødeforelæg.Elektronisk brevforsendelse, der kan benyttes til at sende dokumenter mellem myndighe-der.Rigsadvokatens og statsadvokaternes sagsbehandlingssystem.Konventionen indeholder centrale borgerlige og politiske rettigheder, fx retten til en retfær-dig rettergang. Konventionen trådte i kraft i 1953 og blev ratificeret af Danmark samme år.Domstolen behandler klager, hvor borgere mener, at deres menneskerettigheder er blevetovertrådt.En lovovertrædelse, der anmeldes, registreres som et forhold. Én person kan stå bag flereforhold (fx flere indbrud), ligesom ét forhold kan være begået af flere personer (fx et røveri).Den tid, som det tager, fra en straffesag er anmeldt, til den er endeligt afsluttet, uanset ihvilken myndighed sagen afsluttes.Sager, hvor politiet vurderer, at der ikke er efterforskningsmuligheder, henlægges. Hen-læggelser forekommer bl.a., hvis gerningsmanden ikke kan identificeres, eller hvis sagener forældet ved anmeldelsen.Den del af en straffesag, der foregår i retten, hvor dommeren skal tage stilling til, om dentiltalte er skyldig og på baggrund heraf afsige en dom. Under hovedforhandlingen nedlæg-ger anklageren og forsvareren (parterne) påstande om tiltaltes skyld. Parterne fører bevisfor deres påstande i form af bl.a. afhøring af vidner. Efter bevisførelsen udtaler parternesig om bevisførelsens resultat og om de retlige spørgsmål i sagen (procedure). Til sidstvurderer dommeren parternes påstande i lyset af bevisførelsen, hvorefter hovedforhand-lingen slutter med, at retten afsiger dom i sagen.Inddeling af lovovertrædelser på straffesagsområdet i 17 kriminalitetstyper ud fra den ger-ningskode, som lovovertrædelsen registreres under i politiet, fx indbrud, voldssager ellernarkotika og smugling.
ATK
Betinget dom
Bøde uden retlig indblanding
Bødedom
DatafølgeseddelDocuPilotDen Europæiske Menneske-rettighedskonventionDen Europæiske Menneske-rettighedsdomstolForholdGennemløbstidHenlæggelse
Hovedforhandling
Kriminalitetstyper
48
ORDLISTE
Legalitetskontrol
Den kontrol, der føres med behandlingen af straffesager for at påse, at sagsbehandlingener i overensstemmelse med gældende lov. Det følger bl.a. af retsplejelovens kap. 10, atder skal føres tilsyn med behandlingen af straffesager, og at de offentlige anklagere skalfremme enhver sag med den hurtighed, som sagens beskaffenhed tillader, og derved ikkeblot påse, at strafskyldige drages til ansvar, men også at forfølgning af uskyldige ikke fin-der sted.It-system, der blev forsøgt indført, og som skulle have været et fuldt digitaliseret og lands-dækkende sags- og dokumentstyringssystem, der understøttede politiets arbejdsproces-ser.Slutning på en sag, hvor politiet har rejst sigtelse, men hvor sigtelsen viser sig at væregrundløs. Årsagen kan være, at det ikke forventes, at en domstol vil finde den sigtedeskyldig, eller at sagens gennemførelse vil medføre vanskeligheder, omkostninger ellerbehandlingstider, som ikke står i rimeligt forhold til sagens betydning og den straf, der for-ventes idømt.Tidligere dømt persons tilbagefald til (ny) kriminalitet.Frakendelse af rettigheder, fx retten til at køre bil, drive virksomhed eller arbejde med børn.Gennemførelse af en idømt straf, fx afsoning af en fængselsstraf eller betaling af en bøde.Bøder betales til politiet, medmindre andet er bestemt i afgørelsen, mens det er Kriminal-forsorgen, der har ansvaret for, at fængselsstraffe bliver fuldbyrdet. SKAT (restanceinddri-velsesmyndigheden) inddriver dog bøder, der ikke bliver betalt rettidigt.Anklagemyndigheden kan i visse tilfælde frafalde tiltalen, fx hvis lovovertrædelsen ikke kanmedføre højere straf end bøde, hvis sagen ikke forventes at føre til, at sigtede kan findesskyldig, eller hvis sagens gennemførelse vil medføre vanskeligheder, omkostninger ellerbehandlingstider, som ikke står i rimeligt forhold til sagens betydning, omkostninger ellerden straf, der forventes idømt.Der kan fastsættes vilkår som forudsætning for, at tiltalen frafaldes, fx at den tiltalte under-lægges tilsyn af de sociale myndigheder. Hvis der fastsættes vilkår for et tiltalefrafald, skaltiltalefrafaldet godkendes af retten.Anklagemyndigheden rejser tiltale, hvis det vurderes, at der er beviser nok til, at retten vildømme den sigtede. At rejse tiltale betyder, at sagen bliver sendt til retten med et anklage-skrift, der beskriver den strafbare handling. Personen, som tidligere var sigtet, er nu tiltalt.Straf, som typisk indebærer frihedsstraf ved afsoning i fængsel, på en lukket institution,i fodlænke e.l. Hvis den dømte har været varetægtsfængslet forud for dommen, kan detske, at den ubetingede straf ikke skal afsones, fordi den dømte har udstået den idømtestraf med den periode, vedkommende har siddet varetægtsfængslet.Retten fastsætter en straf for den lovovertrædelse, som den tiltalte er skyldig i. Straffen ud-måles inden for den strafferamme, der i loven er fastsat for den pågældende lovovertrædel-se. En straf kan både være bøde eller fængsel. Ved strafudmålingen lægger retten vægt påforskellige omstændigheder, herunder lovovertrædelsens grovhed og oplysninger om til-talte, fx tiltaltes alder og eventuelle tidligere domme for tilsvarende kriminalitet.
POLSAG
Påtaleopgivelse
RecidivRettighedsfrakendelseStraffuldbyrdelse
Tiltalefrafald
Tiltalefrafald med vilkår
Tiltalerejsning
Ubetinget straf
Udmåling af straf
