Finansudvalget 2013-14
FIU Alm.del Bilag 5
Offentligt
2/2013
Beretning omsygehusbyggerier II
2/2013
Beretning omsygehusbyggerier II
Statsrevisorerne fremsender denne beretningmed deres bemærkninger til Folketinget ogvedkommende minister, jf. § 3 i lov omstatsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov omrevisionen af statens regnskaber m.m.København 2013
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommendeminister.Ministeren for sundhed og forebyggelse afgiver en redegørelse til beretningen. Ministerens kommentarer til de indhentedeudtalelser fra regionsrådene indgår i redegørelsen.Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilketforventes at ske ultimo januar 2014.Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endeligbetænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i april 2015.
Henvendelse vedrørendedenne publikation rettes til:StatsrevisorerneFolketingetChristiansborg1240 København KTelefon: 33 37 59 87Fax: 33 37 59 95E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kankøbes ved henvendelse til:Rosendahls-Schultz DistributionHerstedvang 102620 AlbertslundTelefon: 43 22 73 00Fax: 43 63 19 69E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk
ISSN 2245-3008ISBN 978-87-7434-414-8
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne,den 9. oktober 2013BERETNING OM SYGEHUSBYGGERIER IIDe nye sygehuse vil være klar i 2015-2022. Formålet med investeringer i nye syge-huse er at få en sygehusstruktur, som vil sikre en bedre kvalitet i behandlingen af pa-tienterne, da opgaverne bliver samlet på færre enheder, så specialiseringen og resur-serne bliver udnyttet optimalt. Byggerierne af nye sygehuse muliggør effektiviserings-gevinster, fx bedre logistik, lavere energiforbrug og lavere bygningsudgifter. Denneberetning omhandler således det effektiviseringskrav på 1,5 mia. kr., som er stillet til11 projekter, der har fået endeligt tilsagn om tilskud fra Kvalitetsfonden.Statsrevisorerne finder det bekymrende, at Ministeriet for Sundhed og Fore-byggelse og regionerne ikke har sikret tilstrækkelig styring af, hvor, hvordanog i hvilket omfang der skal ske effektiviseringer.Utilstrækkelig styring indebærer risiko for, at regionerne erstatter kravet om ef-fektiviseringer med generelle besparelser på driften af sygehusene. Dette vilkunne forringe behandlingskvaliteten og bygningernes funktionalitet og vil væ-re i strid med betingelserne for at få tilskuddet.Statsrevisorerne finder det i den forbindelse væsentligt:at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og regionerne har fokus på måleneom effektivisering i forbindelse med sygehusbyggerierneat Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har fokus på, hvordan tilsagnsbetin-gelsen om effektivisering af driften af de nye sygehuse bliver indfriet.Peder LarsenHenrik Thorup*)Helge Adam MøllerKristian JensenMogens JensenKlaus Frandsen
*)Statsrevisor Henrik Thoruphar ikke deltaget ved behand-lingen af denne sag på grundaf inhabilitet.
Beretning til Statsrevisorerne omsygehusbyggerier II
Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning tilStatsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar2012. Beretningen vedrører finanslovens § 16. Mi-nisteriet for Sundhed og Forebyggelse.
Indholdsfortegnelse
I.II.
Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1Indledning .................................................................................................................... 3A.Baggrund .............................................................................................................. 3B.Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 6Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfølgning på regionernes arbejdemed effektivisering ....................................................................................................... 8A.Rammer for at opgøre effektivisering.................................................................... 8B.Kriterier for opfølgning ........................................................................................ 12C.Lånepuljen til energieffektiviseringer................................................................... 14Regionernes fokus på effektiviseringsmålene ........................................................... 17A.Hovedområder for effektiviseringer ..................................................................... 18B.Planer til at underbygge effektiviseringsmålene ................................................. 20C.Forudsætninger for effektiviseringer ................................................................... 24D.Arbejdet med effektiviseringer ............................................................................ 29E.Regionernes opfølgning ...................................................................................... 32
III.
IV.
Bilag 1. Kvalitetsfondsbyggerierne i beretningen ................................................................ 34Bilag 2. Oversigt over hovedområder og fordeling af effektiviseringsmål ........................... 35Bilag 3. Rigsrevisionens spørgeskema til regionerne ......................................................... 46Bilag 4. Ordliste ................................................................................................................... 50
Beretningen vedrører finanslovens § 16. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:Bertel Haarder: februar 2010 - oktober 2011Astrid Krag: oktober 2011 -
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
I. Introduktion og konklusion
1. Denne beretning handler om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses og regionernesfokus på, at driften i regionernes nye sygehusbyggerier, som har fået endeligt tilsagn om til-skud fra Kvalitetsfonden, bliver effektiviseret. De undersøgte projekter skal effektivisere forca. 1,5 mia. kr. årligt. Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen på eget initiativ i oktober2012.2. Formålet med investeringerne i de nye sygehuse er at få en ny sygehusstruktur, som vilgive en bedre kvalitet i behandlingen af patienterne, da opgaverne bliver samlet på færre en-heder, så specialiseringen og resurserne bliver udnyttet optimalt.3. Tidspunktet for undersøgelsen er valgt, fordi det er 5 år siden, at ”Aftale om regionernesøkonomi for 2008” mellem regeringen og regionerne fastlagde, at regionerne i tilknytning tilde nye sygehusbyggerier skulle effektivisere den kommende drift. Ministeriet for Sundhed ogForebyggelse og regionerne har derfor i en længere periode haft mulighed for at konkretise-re initiativerne til effektiviseringer. Det er i den forbindelse centralt, at regionerne har et klartoverblik over, hvor, hvordan og i hvilket omfang der skal ske effektiviseringer. I modsat falder der en høj risiko for, at målet om effektiviseringer erstattes med besparelser, som vil kun-ne forringe behandlingskvaliteten og bygningernes funktionalitet.4. Det er en udfordrende og kompleks opgave for regionerne at styre og planlægge sygehus-virksomhed, fordi regionerne bl.a. skal forholde sig til fremtidige behandlingsbehov og tekno-logier, der i sagens natur til dels er ukendte. Grundlaget for planlægningen af de nye syge-husbyggerier har derfor en naturlig iboende usikkerhed. Derfor er det vigtigt, at regionerne ide tidlige faser af byggerierne foretager systematiske analyser af, hvordan effektiviseringenaf driften bliver realiseret. Særligt regionernes beslutninger om dimensionering og design ibyggeriernes indledende faser har betydning for totaløkonomien og dermed for den efterføl-gende driftsøkonomi og mulighederne for effektiviseringer. Det er derfor afgørende, at de valg,regionerne træffer indledningsvist, foretages på et så oplyst og veldokumenteret grundlagsom muligt, så regionerne i byggeprocessen kan håndtere de naturlige risici, der er forbun-det med at indfri målene om effektivisering.5. Indtil videre har 14 ud af 16 projekter fået endeligt tilsagn om tilskud fra Kvalitetsfonden.Med tilsagnene fik projekterne pålagt et effektiviseringskrav, som de skal realisere i år 1 ef-ter ibrugtagning. Effektiviseringskravet ligger ud over det løbende generelle produktivitets-krav.6. Det overordnede formål med undersøgelsen er at vurdere, om Ministeriet for Sundhed ogForebyggelse og regionerne i de tidlige faser af byggerierne har tilstrækkeligt fokus på at si-kre, at driften af de nye sygehuse indfrier målene om effektivisering. Det har Rigsrevisionenundersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:Har Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse fastlagt klare rammer for, hvordan region-erne skal opgøre effektiviseringerne, og hvordan ministeriet og regionerne skal følge op?Har regionerne tilstrækkeligt fokus på effektiviseringsmålene i projekternes tidlige faser?
Med etendeligt tilsagnom til-skud godkendes projektplanenmed en række betingelser. Be-tingelserne er fx, at der er fast-sat et krav til effektivisering, ogat regionerne overholder total-rammen og anvender de nød-vendige midler til it og apparatur.
Kvalitetsfondenblev etableretsom led i den daværende rege-rings kvalitetsreform fra 2007.Af fondens midler skal 25,5 mia.kr. bruges til statslig medfinan-siering af investeringer i ny syge-husstruktur.
Detgenerelle produktivitets-kravbestår i, at sygehuseneskal levere en højere aktivitet iform af fx flere behandlinger,uden at sygehusene får øgetfinansiering. De generelle pro-duktivitetskrav indgår i de årligeaftaler mellem regeringen ogDanske Regioner om regioner-nes økonomi og har i flere årværet på 2 % om året.
2
INTRODUKTION OG KONKLUSION
UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONRigsrevisionen finder, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og regioner-ne i de tidlige faser af sygehusbyggerierne ikke har haft tilstrækkeligt fokus påat sikre, at driften af de nye sygehuse indfrier målene om effektivisering.De undersøgte projekter skal samlet effektivisere driften for ca. 1,5 mia. kr. år-ligt. Kravet om effektivisering er et tilsagnskrav. Hvert enkelt sygehusbyggeri,som har fået tilskud fra Kvalitetsfonden, fik fastlagt et konkret mål om effektivi-sering. Det giver både Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og regionerneet godt grundlag for at styre området. Fokus på effektiviseringer er vigtigt alle-rede i de tidlige faser af et byggeri, da der bliver truffet beslutninger, som harbetydning for driften i det færdige byggeri og dermed muligheden for at indfritilsagnsbetingelsen.Rigsrevisionen finder, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse på et tidlige-re tidspunkt end i maj 2013 burde have udarbejdet et koncept, som konkretise-rer, hvordan ministeriet vil følge op, og som tydeliggør rammerne for at opgøreeffektiviseringerne. Ministeriet har dermed ikke tilstrækkeligt tidligt fastlagt kri-terierne for, hvordan og hvornår ministeriet vil følge op, og hvordan effektivise-ringerne skal opgøres. Ved tidligt at fastlægge et koncept ville det blive klartfor regionerne, hvilke krav der stilles til at dokumentere effektiviseringerne, ogsamtidig ville det blive synliggjort, at fokus på effektiviseringer er vigtigt.Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at det er ugennemsigtigt, hvor-dan regionerne mere konkret vil realisere effektiviseringerne. Arbejdet med ef-fektiviseringerne er en dynamisk proces, hvor der løbende i byggeriets faserskal træffes beslutninger. Det er derfor vigtigt, at projekterne kan dokumente-re grundlaget for centrale valg i projekterne. Projekterne er i forskellige faser,men Rigsrevisionen kan konstatere, at flere projekter er langt i byggeriet, udenat regionerne har kunnet redegøre for, på hvilket grundlag centrale beslutnin-ger er truffet. Herudover er regionerne først nu begyndt at udarbejde planer for,hvornår der skal foreligge analyser og beregninger, som kan underbygge for-ventningerne til effektiviseringerne. Desuden mangler regionerne generelt op-lysninger (fx antal ansatte), som kan understøtte, at de beslutninger, der blivertruffet om dimensionering og design, kan underbygge, at driften i de færdigebyggerier bliver effektiv. Rigsrevisionen finder derfor, at der er en høj risiko for,at regionerne har truffet valg i de tidlige faser, som kan gøre det sværere at rea-lisere effektiviseringerne.Regionerne har oplyst, at der ikke er risiko for, at effektiviseringerne ikke bliverrealiseret, idet alle regioner i givet fald vil reducere de enkelte projekters drifts-ramme med det fastlagte effektiviseringskrav. Rigsrevisionen finder det derforafgørende, at regionerne forstærker deres fokus på at gennemføre reelle effek-tiviseringer, som gør det muligt for regionerne at foretage styringsbevidste til-og fravalg inden for projekternes rammer. Hvis regionerne derimod blot gen-nemfører effektiviseringerne som generelle besparelser, vil det være udtryk foren ureflekteret økonomistyring, som kan resultere i tilfældige og utilsigtedevirkninger. Det vil ikke alene betyde en høj risiko for, at behandlingskvalitetenog/eller bygningernes funktionalitet bliver forringet, men vil også være i uover-ensstemmelse med tilsagnsbetingelserne.
INDLEDNING
3
II. Indledning
A.
Baggrund
7. Denne beretning handler om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses og regionernesfokus på, at driften i de færdige sygehusbyggerier bliver effektiv.8. Rigsrevisionen har tidligere i beretning nr. 3/2011 undersøgt sygehusbyggerier med til-skud fra Kvalitetsfonden. Rigsrevisionen undersøgte, hvordan Ministeriet for Sundhed ogForebyggelse og regionerne havde forberedt byggerierne. I undersøgelsen anbefalede Rigs-revisionen, at regionerne fra de tidlige stadier af projekterne foretog systematiske analyseraf, hvordan tilsagnsbetingelsen om effektivisering af driften af de nye sygehuse bliver ind-friet.9. Regeringen nedsatte i 2007 et ekspertpanel, der skulle vurdere regionernes ansøgnin-ger om tilskud. Ekspertpanelet indstillede herefter til regeringen, hvilke projekter der skullestøttes, og hvilke tilsagnsbetingelser der skulle være knyttet til de enkelte projekter. Én aftilsagnsbetingelserne var, at projekterne skulle arbejde med effektiviseringer af driften. Eks-pertpanelet fastlagde derfor med indstillingen et effektiviseringskrav, som det enkelte pro-jekt skal realisere i år 1 efter ibrugtagning. Formelt er det regeringen, der giver tilsagn omtilskud fra Kvalitetsfonden. I praksis er det Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og Fi-nansministeriet, der sagsbehandler ansøgningerne, og Ministeriet for Sundhed og Forebyg-gelse, der på regeringens vegne giver tilsagnene.10. I denne undersøgelse ser Rigsrevisionen derfor på, hvordan regionerne arbejder medde effektiviseringskrav, som hvert projekt skal realisere i år 1 efter ibrugtagning. Effektivise-ringsgevinsten vil indgå som finansieringsbidrag af ny sygehusaktivitet og indgår dermed ik-ke i finansieringen af byggeriet.11. Beslutningen om at bygge nye sygehuse blev truffet som led i den daværende regeringskvalitetsreform fra 2007. De sygehuse, regionerne begyndte at planlægge i 2007, vil væreklar i perioden 2015-2022. Sygehusbyggerierne strækker sig dermed over mange år, og iden periode kan behovene ændre sig. Det er således svært at vurdere, hvordan behand-lingsbehovet, teknologien mv. udvikler sig. Det er ikke en nem opgave at realisere effektivi-seringsgevinster, da der også på dette område kan ske en udvikling af fx teknologien, dergør det muligt at opnå løsninger, som ikke kunne forudses, da beslutningerne skulle træffes.12. Sygehusbyggerierne gennemløber flere faser, og allerede i de tidlige faser af et byggeribliver der truffet beslutninger, som har betydning for driften i det færdige byggeri. Det er der-for vigtigt, at projekterne tidligt har fokus på, hvordan de vil indfri tilsagnsbetingelsen om ateffektivisere driften, da der ellers er risiko for, at driften i de færdige byggerier ikke bliver såeffektiv som forventet. Dermed risikerer regionerne, at de for at kunne opfylde effektivise-ringskravet må gennemføre besparelser, som kan få betydning for bygningernes funktiona-litet og/eller behandlingskvalitet.Ekspertpaneletskal vurderekonkrete sygehusprojekter ogindstille til regeringen, hvilkeprojekter der kan få tilskud fraKvalitetsfonden.
4
INDLEDNING
Krav til projekterne13. Der er i undersøgelsesperioden givet endeligt tilsagn til 11 ud af 16 projekter. 3 projek-ter har først fået endeligt tilsagn i løbet af foråret 2013, og 2 projekter har fået et foreløbigttilsagn. Disse 5 projekter indgår derfor ikke i undersøgelsen.Etforandringsprojekter enstrategisk og målrettet ændringaf de fysiske og organisatoriskeenheder.
14. Den nye sygehusstruktur betyder, at nogle hospitalsfunktioner samles på færre, fagligtmere bæredygtige enheder end i dag, hvilket giver nye muligheder for at tilrettelægge arbej-det. Regeringens ekspertpanel forudsætter derfor, at de fleste projekter er forandringspro-jekter. Det indebærer, at regionerne får nye muligheder for at tilrettelægge arbejdet, udnyt-te kapaciteten, forbedre patientforløbet og via bedre logistik, ny teknologi mv. løse opgaver-ne mere effektivt og udnytte resurserne bedre. De elementer, der ifølge ekspertpanelet ind-går i et forandringsprojekt, er vist i boks 1.
BOKS 1. ELEMENTER I ET FORANDRINGSPROJEKTNye muligheder for arbejdstilrettelæggelse, kapacitetsudnyttelse og patientforløb samt logistik.Mere effektiv opgaveløsning og resurseanvendelse via bedre logistik, ny teknologi mv., der liggerud over de almindelige løbende produktivitetsforbedringer i sygehusvæsenet.Bedre resurseanvendelse, der gælder for såvel personalesiden som øvrig drift, herunder via mo-derne og energieffektive løsninger.
15. Selv om regeringens ekspertpanel forudsætter, at projekterne er forandringsprojekter, vildet ikke nødvendigvis være en én til én-sammenhæng mellem effektivitet og forandringspro-jekt. Alene det, at specialer og behandlingstilbud bliver samlet på færre enheder, vil i sig selvgøre det muligt at effektivisere. Derudover vil der også være påvirkninger udefra, som vil kun-ne give effektiviseringer, fx en ny behandlingsmetode, og som dermed ikke har afsæt i, atdet er et forandringsprojekt.Barmarksbyggerierer en be-tegnelse for byggerier, der op-føres på grunde, som ikke tid-ligere har været bebyggede.
16. Projekterne, som indgår i undersøgelsen, er meget forskellige og spænder fra tilbygnin-ger til barmarksbyggerier og fra somatiske til psykiatriske sygehuse. Mulighederne for at ef-fektivisere driften er derfor også forskellige. De projekter, som opføres på barmark, fx NytUniversitetshospital i Odense (OUH), har de største frihedsgrader til at tænke nyt og innova-tivt, mens de projekter, som bygger til, fx Det Ny Rigshospital, har mere begrænsede mulig-heder. Ekspertpanelet tog også hensyn til dette, da panelet fastlagde effektiviseringskrave-ne, og barmarksbyggerierne fik derfor pålagt de højeste effektiviseringskrav.
INDLEDNING
5
Effektiviseringskravene, som projekterne har fået pålagt, er vist i tabel 1.
Tabel 1. Projekternes effektiviseringskrav (2012-priser)Region Hovedstaden:Nyt Hospital HerlevDet Nye RigshospitalNy Retspsykiatri Sct. HansRegion Midtjylland:Det Nye Universitetshospital i Aarhus (DNU)Regionshospitalet ViborgRegion Nordjylland:Nyt Aalborg UniversitetshospitalRegion Sjælland:Gennemførelsen af Psykiatrihus Slagelse (GAPS)Ny Fælles Akutmodtagelse på Slagelse SygehusRegion Syddanmark:Nyt Universitetshospital i Odense (OUH)Sygehus Sønderjylland, AabenraaKolding SygehusI altKilde: Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.357 mio. kr.106 mio. kr.78 mio. kr.1.479 mio. kr.8,0 %7,0 %6,0 %-12 mio. kr.0 kr.4,0 %0,0 %163 mio. kr.6,0 %467 mio. kr.94 mio. kr.8,0 %6,0 %114 mio. kr.69 mio. kr.19 mio. kr.4,0 %5,0 %5,5 %
Det fremgår af tabel 1, at projekterne samlet skal effektivisere for ca. 1,5 mia. kr. årligt. NyFælles Akutmodtagelse på Slagelse Sygehus har ikke et effektiviseringskrav. For de andreprojekter varierer kravene fra 12 mio. kr. (4 %) for GAPS til 467 mio. kr. (8 %) for DNU.17. Hvert projekt har i ansøgningen til Kvalitetsfonden og i forbindelse med dialogen med re-geringens ekspertpanel og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse identificeret mulige frem-tidige effektiviseringsgevinster, som opstår ved, at afdelinger – eller hele hospitaler – flytteri nye bygninger.Overordnede rammer for Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses og regionernesarbejde18. De overordnede rammer for Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses og regionernesarbejde er fastlagt dels i de politiske aftaler om regionernes økonomi, der årligt indgås mel-lem regeringen og Danske Regioner, dels i reglerne om tilskudsforvaltning, som fremgår afModerniseringsstyrelsens ”Vejledning om effektiv tilskudsforvaltning” fra juni 2011.De overordnede politiske rammer for investeringer i ny sygehusstruktur er blevet drøftet ogefterfølgende fastlagt i økonomiaftalerne mellem regeringen og Danske Regioner.De overordnede administrative rammer fastsatte Ministeriet for Sundhed og Forebyggelsei 2011 i et administrationsgrundlag, der blev opdateret i maj 2013. I 2012 udarbejdede mini-steriet ”Regnskabsinstruks til behandling af tilskud fra Kvalitetsfonden til sygehusbyggeri”,som også blev opdateret i maj 2013. Instruksen indeholder de krav, som ministeriet stiller tilregionernes regnskab og rapportering i forbindelse med de kvalitetsfondsstøttede byggerier.Administrationsgrundlageter Ministeriet for Sundhed ogForebyggelses administrativeretningslinjer for, hvordan mini-steriet fører tilsyn med anven-delsen af de statslige tilskud tilsygehusbyggerierne.
6
INDLEDNING
19. Den politiske ramme for Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses og regionernes arbej-de i undersøgelsesperioden udgøres af ”Aftale om regionernes økonomi for 2012”, hvor deadministrative regler efterfølgende er fastsat i administrationsgrundlaget og i regnskabsin-struksen.Det fremgik af ”Aftale om regionernes økonomi for 2008”, at realisering af effektiviseringsge-vinster og opgørelse heraf i form af produktivitetsmål – forstået som effektiviseringer – skul-le indgå som en central del i den årlige opfølgning af ændret sygehusstruktur. I ”Aftale omregionernes økonomi for 2012” blev der ændret i kravene, så regionerne ikke længere skul-le følge op årligt, fra byggerierne gik i gang, men”der, hvor projekterne er så fremskredne,at det er relevant”.Økonomiaftalerne for 2008 og 2012 fastlægger dermed, at både ministe-riet og regionerne løbende skal følge op på effektiviseringerne.
B.
Formål, afgrænsning og metode
20. Det overordnede formål med undersøgelsen er at vurdere, om Ministeriet for Sundhedog Forebyggelse og regionerne i de tidlige faser af sygehusbyggerierne har tilstrækkeligtfokus på at sikre, at driften af de nye sygehuse indfrier målene om effektivisering. Det harRigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:Har Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse fastlagt klare rammer for, hvordan regio-nerne skal opgøre effektiviseringerne, og hvordan ministeriet og regionerne skal følgeop?Har regionerne tilstrækkeligt fokus på effektiviseringsmålene i projekternes tidlige faser?
21. Undersøgelsen er afgrænset til at omfatte de 11 projekter, der har fået endeligt tilsagn iperioden juni 2010 - december 2012, og som har fået pålagt et effektiviseringskrav. Ét pro-jekt – Ny Fælles Akutmodtagelse på Slagelse Sygehus – fik ikke pålagt et effektiviserings-krav og er derfor kun medtaget i begrænset omfang. Bilag 1 viser, hvor projekterne i under-søgelsen er placeret i Danmark.Hvidovre Hospital, Nyt Hospital Nordsjælland og Det Nye Hospital i Vest, Gødstrup, fik førstendeligt tilsagn i løbet af foråret 2013, og Bispebjerg Hospital og Køge Sygehus har fået etforeløbigt tilsagn, men forventer at søge om endeligt tilsagn i efteråret 2013. Projekterneindgår derfor ikke i undersøgelsen.22. I undersøgelsen anvendes en række beløb, som er opgjort ved forskellige løn- og pris-niveauer. Rigsrevisionen har omregnet de beløb, som er oplyst i forbindelse med det ende-lige tilsagn, så beløbene er opgjort i samme prisniveau. Rigsrevisionen har ikke omregnetregionernes egne opgørelser af effektiviseringer, jf. bilag 2. Det vil derfor ikke være muligtat sammenligne tallene.23. Vi har modtaget ekstern bistand fra et konsulentfirma i vurderingen af, hvornår afgøren-de beslutninger bliver truffet, og hvilken viden de enkelte projekter har til at understøtte be-slutningerne om effektiv drift.Konsulentfirmaet har gennemgået anbefalinger fra dansk og udenlandsk litteratur for at vur-dere, i hvilken fase af et byggeri der bliver taget afgørende beslutninger, som har betydningfor totaløkonomien og dermed for den efterfølgende driftsøkonomi og mulighederne for ef-fektiviseringer. Gennemgangen viste, at særligt beslutninger om dimensionering og designi de indledende faser har stor betydning for den efterfølgende driftsøkonomi og bør træffespå så oplyst et grundlag som muligt. Regionerne er enige i, at projekternes fysiske rammergenerelt bliver låst fast, når projektforslaget foreligger.
Projektforslagetfastlægger defunktionelle og kvalitetsmæssigekrav til byggeriet, hvor dimensio-nerings- og designvalg er afgø-rende parametre.
INDLEDNING
7
Vores undersøgelse af regionernes fokus på effektiviseringsmålene baserer sig hovedsage-ligt på en kvalitativ gennemgang, hvor vi har holdt møder med de 5 regioner og gennemgå-et et omfattende materiale fra hvert kvalitetsfondsprojekt. Materialet har omfattet styringsma-nualer, risikologger, ansøgninger om tilsagn, tilsagnsbreve, sygehusplaner, psykiatriplaner,vejledninger, tidsplaner, change request-kataloger, koncepter mv.Gennemgangen af materialet viste dog, at der var behov for at understøtte undersøgelsenmed en kvantitativ analyse af regionernes viden. Vi har derfor i forlængelse heraf sammenmed konsulentfirmaet udarbejdet et spørgeskema, jf. bilag 3. Spørgeskemaet belyser, hvil-ke oplysninger projekterne har om udgangspunktet og forventningerne til byggerierne, nårde er færdige. Da det særligt er de organisatoriske effektiviseringer, hvor projekterne forven-ter at hente effektiviseringer, er spørgeskemaet målrettet mod projekternes viden om disseforhold. Vi har i behandlingen af regionernes svar på spørgeskemaet ikke sammenlignet in-den for eller mellem regionale projekter. Vi har heller ikke foretaget benchmarking eller vur-deret, om tallene har det rette niveau for udgangspunktet og forventningerne til byggerierne,når de er færdige. Regionerne blev bedt om at besvare spørgeskemaet ud fra den viden, dehavde i april 2013, hvor det blev præciseret, at regionerne ikke skulle producere nyt mate-riale til os, men alene skulle svare på de konkrete effektiviseringsparametre, som de arbej-der med.Vores konklusioner i undersøgelsen baserer sig derfor både på den kvalitative og kvantita-tive analyse, men med hovedvægten lagt på den kvalitative analyse.24. Vi har desuden holdt møder med Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og gennem-gået materiale, der omhandler ministeriets rammer for krav til effektivisering og planer for atfølge op. Det drejer sig bl.a. om ministeriets administrationsgrundlag, regnskabsinstruks,sagsbehandlerinstruks med tilknyttede skabeloner og tjeklister, kvartalsrapporter og mate-riale om lånepuljen til energiinvesteringer. Kvalitetsfondsmidlerne bliver givet som et stats-ligt tilskud. Det indebærer, at ministeriet skal tilrettelægge sit tilsyn med byggerierne i forholdtil de krav, der gælder for tilskud. Vi har derfor i vores analyse af ministeriets arbejde tagetudgangspunkt i Moderniseringsstyrelsens ”Vejledning om effektiv tilskudsforvaltning”. Des-uden har vi i analysen taget udgangspunkt i ”Aftale om regionernes økonomi for 2012”, dersætter den politiske ramme for både ministeriets og regionernes arbejde med at følge op påeffektiviseringsgevinster.Vi har endvidere inddraget lånepuljen til energieffektiviseringer i undersøgelsen for at vur-dere, hvordan der arbejdes med nye tiltag i forhold til de fastlagte effektiviseringskrav.Endelig deltog vi i en studietur til Norge sammen med Ministeriet for Sundhed og Forebyg-gelse og regionerne. Formålet var at se, hvordan et nyopført norsk sygehus arbejdede medeffektiviseringer og fleksibilitet i byggeriet.25. Beretningen har i udkast været forelagt Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og re-gionerne, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet.26. Bilag 4 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
8
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ REGIONERNES ARBEJDEMED EFFEKTIVISERING
III. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelsesopfølgning på regionernes arbejde med effek-tivisering
Rigsrevisionen finder, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse ikke tidligt har fast-lagt klare rammer for, hvordan regionerne skal opgøre effektiviseringerne, og hvordanministeriet og regionerne skal følge op. Rigsrevisionen kan konstatere, at ministerietførst i maj 2013 præciserede rammerne for at opgøre effektiviseringerne og fastlagdeet koncept for, hvilke oplysninger regionerne skal udarbejde, så ministeriet har mulig-hed for at følge op. Rigsrevisionen kan desuden konstatere, at regionerne indtil dafandt det uklart, hvordan de skulle opgøre effektiviseringerne. Den manglende klarhedbetød, at flere regioner påtænkte at opgøre effektiviseringer, som ikke ville være i over-ensstemmelse med de rammer, ministeriet nu har fastlagt. Det manglende konceptfor opfølgning har desuden betydet, at ministeriet ikke i tilstrækkelig grad fulgte op påregionernes arbejde med at realisere effektiviseringer.Regionerne fik i 2012 mulighed for at låne til energieffektiviseringer, som giver syge-husbyggerierne mulighed for at få et mere energirigtigt byggeri. Rigsrevisionen kankonstatere, at der med låneadgangen ikke er stillet yderligere krav til regionernes ef-fektiviseringskrav. Rigsrevisionen anbefaler, at Ministeriet for Sundhed og Forebyg-gelse og Økonomi- og Indenrigsministeriet tager stilling til, om det er hensigtsmæs-sigt, at projekter, der anvender låneadgangen, ikke får stillet yderligere krav til de ef-fektiviseringsgevinster, som projekterne skal løfte. Ministeriet for Sundhed og Fore-byggelse har noteret sig anbefalingen og vil tage initiativ til at drøfte problemstillingenmed Økonomi- og Indenrigsministeriet.
A.
Rammer for at opgøre effektivisering
27. Rigsrevisionens undersøgelse af rammerne for at opgøre effektivisering har vist føl-gende:Der har ikke været tilstrækkelig klarhed i regionerne om, hvordan rammerne til at op-gøre effektiviseringer skulle forstås. Det betød, at flere regioner har medtaget effektivi-seringer fra før baselineåret og fra budgetområder, som ikke er en del af det fastlagtedriftsbudget.Rigsrevisionen finder det positivt, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse i ”Regn-skabsinstruks til behandling af tilskud fra Kvalitetsfonden til sygehusbyggeri” fra maj2013 har præciseret rammerne og dermed fastlagt et klarere udgangspunkt for opgø-relsen af effektiviseringerne.
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ REGIONERNES ARBEJDEMED EFFEKTIVISERING
9
Rammer for effektivisering28. Klare rammer for, hvordan regionerne skal opgøre effektiviseringskravet, skal sikre, atregionerne ikke – i år 1 efter ibrugtagning – risikerer, at der opstår diskussion eller usikker-hed om, hvorvidt kravet er realiseret.Da regeringens ekspertpanel behandlede projekternes ansøgninger om tilskud, vurderedepanelet samtidig projekternes grundlag for at kunne effektivisere. Ekspertpanelet indstilledeefterfølgende til regeringen, hvilket effektiviseringskrav projekterne skulle realisere. Alle pro-jekter fik derfor ved endeligt tilsagn udmeldt et effektiviseringskrav i form af en konkret pro-centsats og et beløb, der er beregnet ud fra det driftsbudget for de matrikler og afdelinger,som vedrører kvalitetsfondsbyggeriet. Rigsrevisionen finder det positivt, at der for hvert en-kelt projekt er opstillet et konkret mål om effektivisering.Effektiviseringer før baselineåret29. Effektiviseringsgevinster skal kunne henføres direkte til den kvalitetsfondsstøttede inve-stering og til perioden efter det fastlagte baselineår. En oversigt over de fastlagte baseline-år for de enkelte projekter er vist i tabel 2.Baselineåreter det driftsbud-getår, som effektiviseringskra-vet i det endelige tilsagn er be-regnet ud fra.
Tabel 2. Oversigt over de fastlagte baselineår for projekterneProjektHerlevRigshospitaletSct. HansDNUViborgAalborgGAPSOUHAabenraaKoldingBaselineårRegnskab 2010Budget 2010Budget 2011Regnskab 2009Budget 2010Regnskab 2010Regnskab 2010Regnskab 2009Regnskab 2010Regnskab 2009
Kilde: Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.
Det fremgår af tabel 2, at baselineåret varierer for projekterne. Årsagen er, at baselineåretbliver fastlagt på det tidspunkt, hvor der er givet endeligt tilsagn.30. Rigsrevisionens gennemgang viste, at Herlev og Rigshospitalet medtager effektiviserin-ger, der er realiseret før baselineåret, som er 2010.For Herlev drejer det sig om 30 mio. kr., der fremkom ved, at flere afdelinger i perioden 2008-2010 blev lagt sammen på én matrikel og dermed gjorde det muligt at reducere i vagt- og le-delseslag. For Rigshospitalet drejer det sig om 11,5 mio. kr. som følge af, at en række ude-funktioner blev tilknyttet Rigshospitalet i perioden 2008-2010, så det blev muligt at tilpassenormeringer og opgaveflytninger samt samle administrations- og uddannelsesopgaver.
Udefunktionbetyder, at patien-ter bliver behandlet på et andetsted end hovedtjenestestedet.
10
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ REGIONERNES ARBEJDEMED EFFEKTIVISERING
Begge projekter havde i deres ansøgning om endeligt tilsagn oplyst om de realiserede effek-tiviseringer, og at de ville medtage disse i deres opgørelse af effektiviseringsgevinster. Detfremgår hverken af tilsagnsbrevet eller af ekspertpanelets notat om indstilling til regeringen,om projekterne må medtage effektiviseringer, der er realiseret før baselineåret. Ministerietfor Sundhed og Forebyggelse har først i marts 2013, hvor ministeriet har behandlet RegionHovedstadens ansøgning for Hvidovre Hospital, præciseret over for regionen, at effektivise-ringer skal være afledt direkte af investeringen og kunne henføres til tiltag, der er igangsatefter baselineåret.For Herlev og Rigshospitalet betyder denne præcisering, at projekterne skal arbejde med atfinde nye effektiviseringer, som kan erstatte dem, der er realiseret før baselineåret.Driftsbudgettet, som effektiviseringer skal findes inden for31. Alle projekter fik med det endelige tilsagn fastlagt et driftsbudget. Driftsbudgettet er fast-lagt ud fra de driftsudgifter, som de afdelinger – eller hele hospitaler – der flytter i nye byg-ninger, havde ved tidspunktet for tilsagnet. Det fastlagte driftsbudget og de afdelinger, ma-trikler mv., som indgår i budgettet, er vist i tabel 3.
Tabel 3. Driftsbudgettet og de afdelinger, matrikler mv., som indgår i budgettet (2012-priser)ProjektHerlevRigshospitaletSct. HansDNUViborgAalborgDriftsbudget2.877 mio. kr.1.374 mio. kr.346 mio. kr.5.840 mio. kr.1.566 mio. kr.2.707 mio. kr.Afdelinger, matrikler mv.Driftsudgifter for Herlev Hospital.Driftsudgifter for de funktioner, der samles i nybyggeriet. Omfatter hoved-parten af HovedOrtoCentret, en del af Neurocentret og dele af radiologi.Driftsudgifter for Sct. Hans Hospital.Driftsudgifter for de matrikler, der skal indgå i DNU. Omfatter Århus Uni-versitetshospital, Århus Sygehus og Århus Universitetshospital, Skejby.Driftsudgifter for Regionshospitalet Viborg.Driftsudgifter for de funktioner, der samles i nybyggeriet. Omfatter ud-gifterne for det nuværende Aalborg Sygehus (nord- og sydmatrikel) medundtagelse af de aktiviteter, der bliver på sydmatriklen (medicinerhusetog Onkologibygningen).Driftsudgifter for de funktioner, der samles i nybyggeriet. Omfatter ma-triklerne i Nykøbing Sjælland, Holbæk, Dianalund og Slagelse.Driftsudgifter for Odense Universitetshospital.Driftsudgifter for de funktioner/matrikler, der samles i nybyggeriet. Om-fatter Haderslev matrikel, Aabenraa matrikel og 80 % af Sønderborg ma-trikel.Driftsudgifter for de matrikler, der skal indgå i det nybyggede hospital.Omfatter matrikler fra Fredericia og Kolding.
GAPSOUHAabenraa
301 mio. kr.4.454 mio. kr.1.503 mio. kr.
Kolding
1.302 mio. kr.
Kilde: Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.
Det fremgår af tabel 3, at GAPS har det mindste driftsbudget på 301 mio. kr., og at DNUmed et driftsbudget på ca. 5,8 mia. kr. har det største. Det fremgår også af tabellen, at drifts-budgetterne for Herlev, Sct. Hans, Viborg og OUH omfatter hele sygehuset. For de reste-rende projekter omfatter driftsbudgettet alene de matrikler og afdelinger, der bliver samlet idet nye byggeri.
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ REGIONERNES ARBEJDEMED EFFEKTIVISERING
11
32. Rigsrevisionens gennemgang viste, at Aabenraa har medtaget effektiviseringer fra om-dannelsen af Tønder Sygehus til et daghospital, selv om Tønder Sygehus ikke er en del afde matrikler, der er omfattet af driftsbudgettet. Effektiviseringerne udgør knap 10 mio. kr. oger realiseret ved, at sengekapaciteten på Tønder Sygehus er reduceret og flyttet til Aaben-raa og Sønderborg.Gennemgangen viste desuden, at Region Midtjylland i 2011 gennemførte en omfattende om-stillingsplan, der betød, at sygehusene i Viborg, Skive og Silkeborg samt Hammel Neuro-center fusionerede til en samlet hospitalsenhed med fælles ledelse og administration.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Viborg ikke kan inddrage denne effektivisering, da detfastlagte driftsbudget alene omfatter Viborg.Rigsrevisionen finder, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse snarest bør tage stillingtil, om Aabenraa og Viborg må medregne disse effektiviseringsgevinster.33. Gennemgangen har endelig vist, at Aalborg i sin ansøgning om endeligt tilskud oplyste,at det samlede driftsbudget udgjorde 3.367 mio. kr. (2012-priser). Heraf skulle der fratræk-kes ca. 20 %, da budgettet også vedrørte driften af de matrikler, som ikke ville indgå i detnye sygehus. Dermed ville driftsbudgettet for de afdelinger og matrikler, der flytter ind i detnye sygehus, udgøre 2.707 mio. kr. (2012-priser). Da ekspertpanelet fastlagde tilsagnskra-vene om effektivisering, blev de fastlagt som en procentsats. Procentsatsen var fastlagt udfra de muligheder, som projekterne har for at effektivisere. Aalborg fik fastlagt en procent-sats på 6 %, som betyder, at det konkrete effektiviseringsbeløb er på 163 mio. kr. (2012-pri-ser), svarende til 6 % af 2.707 mio. kr. (2012-priser).Aalborg har efter det endelige tilsagn udvidet driftsbudgettet for kvalitetsfondsbyggeriet, sådet nu udgør ca. 3.180 mia. kr. (2012-priser). Det betyder efter Rigsrevisionens opfattelse, ateffektiviseringsbeløbet nu udgør 191 mio. kr., svarende til 6 % af 3.180 mio. kr.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at tilsagnsbetingelsen for Aalborg liggerfast, selv om driftsbudgettet er udvidet, efter at der er givet endeligt tilsagn. Ministeriet finderderfor, at Aalborg fortsat skal realisere en effektiviseringsgevinst på 163 mio. kr. (2012-pri-ser). Det betyder, at Aalborg dermed kun skal realisere en effektiviseringsgevinst svarendetil ca. 4 %, hvilket ikke er i overensstemmelse med den procentsats, som ekspertpaneletfastsatte.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Aalborg skal realisere en effektivisering svarende til ca.191 mio. kr., dvs. yderligere ca. 28 mio. kr. mere end oprindeligt. Hvis det ikke sker, vil ef-fektiviseringskravet for Aalborg være mindre end for tilsvarende projekter, og der vil dermedikke være ligestilling mellem projekterne.Rigsrevisionen finder ikke, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse i den forbindelse ad-ministrerer effektiviseringskravet efter ekspertpanelets hensigt. Det er Rigsrevisionens op-fattelse, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og Finansministeriet bør afklare forhol-det med ekspertpanelet.Effektiviseringer opgøres netto34. Det effektiviseringsbeløb, der fremgår af tilsagnsbrevet, er et nettobeløb. Det betyder,at øgede udgifter i forbindelse med byggerierne ikke kan fratrækkes.Rigsrevisionens gennemgang viste, at Rigshospitalet i ansøgningen om endeligt tilsagn op-lyste, at projektet ville fratrække merudgifter på 24,6 mio. kr. i forhold til bygningsdrift. Der-med ville den samlede forventede effektivisering udgøre 42,4 mio. kr. og ikke 67 mio. kr.som angivet af ekspertpanelet i det foreløbige tilsagn.
12
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ REGIONERNES ARBEJDEMED EFFEKTIVISERING
Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at ministeriet har præciseret dette overfor regionen. Det fremgår således af tilsagnsbrevet, at ”driftsudgifter til øget kapacitet ikkekan fratrækkes”, hvilket ifølge ministeriet tydeligt fastsætter, at driftsudgifter ikke kan fratræk-kes effektiviseringskravet.35. Rigsrevisionens gennemgang viste samlet, at selv om der er fastlagt et effektiviserings-krav og et driftsbudget, er der eksempler på, at effektiviseringskravet dels er tolket som etbruttokrav, hvor øgede udgifter fratrækkes effektiviseringen, dels at effektiviseringer fra om-råder, der ikke indgår i driftsbudgettet, er medregnet. Derudover er der også eksempler på,at effektiviseringer foretaget før baselineåret er medregnet.Rigsrevisionens gennemgang viste derudover, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelseikke handlede på oplysningerne om, hvordan regionerne ville opgøre effektiviseringskrave-ne, på trods af at ministeriet har oplyst, at ministeriet har en klar holdning til, at regionerneikke må medtage effektiviseringer før baselineåret. Derimod vil det efter ministeriets opfattel-se være op til en konkret vurdering, om regionerne kan medregne effektiviseringer, der fx ergennemført på budgetområder (fx afdelinger eller matrikler), som ikke er en del af driftsbud-gettet.Rigsrevisionen finder det uheldigt, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse ikke så tidligtsom muligt korrigerede regionerne, så de havde et ordentligt og klart grundlag for at efterle-ve rammerne for at opgøre effektiviseringsgevinsterne.36. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har i maj 2013 udarbejdet en opdateret regn-skabsinstruks. I instruksen er det eksplicit blevet præciseret, at effektiviseringskravet er etnettokrav, og at effektiviseringer, der er realiseret før baselineåret, ikke kan medregnes.Etbaselinebudgeter lig meddet år, som budgettet er fastlagti forhold til.
Det vil fortsat være op til en konkret vurdering fra ministeriet, om regionerne fx må inddrageeffektiviseringer fra matrikler, der ikke indgår i det fastlagte baselinebudget.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at hvis ministeriet ikke tilstrækkeligt tidligt tager stilling tilkonkrete effektiviseringer, risikerer regionerne i værste fald at stå i en situation, hvor opnå-ede effektiviseringer ikke kan medregnes, og dermed kan regionerne ikke realisere effekti-viseringskravet.
B.
Kriterier for opfølgning
37. Rigsrevisionens undersøgelse af kriterierne for at følge op på effektiviseringerne harvist følgende:Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse havde indtil maj 2013 ikke opstillet kriterier for,hvordan og hvornår regionerne skal følge op på effektiviseringsgevinsterne. De mang-lende kriterier betød, at regionerne ikke afrapporterede på effektiviseringerne, ligesomministeriet ikke i sin sagsbehandling tog stilling til regionernes arbejde med effektivise-ringerne.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse opdaterede ”Regnskabsinstruks til behandlingaf tilskud fra Kvalitetsfonden til sygehusbyggeri” i maj 2013 og fik i den forbindelse fast-lagt et koncept for, hvordan ministeriet og regionerne vil følge op på effektiviseringerne.
38. Det fremgår i ”Aftale om regionernes økonomi for 2012”, at”regionerne skal følge op påde realiserede strukturændringer i forhold til produktivitetsgevinster, kapacitetsudnyttelse,forbedrede arbejdsgange og ambulant behandling der, hvor projekterne er så fremskredne,at det er relevant. Ved færdiggørelsen af de enkelte projekter udarbejder regionerne en eva-lueringsrapport i forhold til effektiviseringskrav samt bedre kapacitetsudnyttelse og bedrepatientforløb mv., som også kan omfatte opfølgning på de projektspecifikke mål, som regio-nerne har opstillet for det enkelte projekt”.
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ REGIONERNES ARBEJDEMED EFFEKTIVISERING
13
Generel opfølgning på sygehusbyggerierne39. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har i administrationsgrundlaget og i regnskabs-instruksen fastlagt krav til regionerne, der sikrer, at det er muligt for ministeriet at følge op.40. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger op på sygehusbyggerierne gennem destandardrapporteringer, som regionerne udarbejder. Standardrapporteringerne består afkvartalsvise og årlige rapporteringer og af faserapporteringer ved centrale faseovergange.41. Rapporteringerne skal give Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse oplysninger om,hvorvidt projekterne forløber planmæssigt og realiserer de resultater, der ligger til grund fortilsagnet om tilskud fra Kvalitetsfonden – særligt med vægt på, at der inden for den økono-miske ramme kan etableres et tidssvarende og fuldt funktionsdygtigt sygehus.Ministeriet har udarbejdet en tjekliste til ministeriets sagsbehandlere, der skal sikre, at kvar-tals- og årsrapporteringerne bliver gennemgået på en fyldestgørende og ensartet måde, ogat der er gennemsigtighed i vurderingen af regionernes styring af projekterne. Ministeriet harogså udarbejdet en skabelon for, hvilke forhold ministeriets sagsbehandlere skal gennemgå,når projekterne søger om udbetaling af kvalitetsfondsmidler.Udbetaling af midler fra Kvalitetsfonden er betinget af, at regionerne afrapporterer tilfreds-stillende.Specifik opfølgning på effektiviseringskravet42. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at ministeriet vil lægge vægt på, ateffektiviseringsgevinster kan henføres til investeringen og til perioden efter baselineåret. Re-gionerne skal desuden kunne sandsynliggøre, at der er tale om effektiviseringer, som liggerud over det generelle produktivitetskrav på sygehusområdet.Rigsrevisionens gennemgang af tjeklisten for gennemgang af kvartalsrapporter viste, at detikke er præciseret, hvordan effektiviseringer skal behandles, idet det fremgår, at emnet af-venter, at ministeriet har fastlagt rammerne for orienteringer herom.Rigsrevisionen har gennemgået kvartalsrapporter og ”det tredje øjes” rapporter for de 2 pro-jekter (DNU og Viborg), som i undersøgelsesperioden har udarbejdet disse. Gennemgan-gen viste, at revisor i kvartalsrapporterne påpeger, at begge projekter bør udarbejde en kon-kret plan for, hvordan projekterne arbejder med effektiviseringskravene. Desuden påpegerrevisor i ”det tredje øjes” rapport for Viborg, at effektiviseringer bør indgå i risikoarbejdet.Gennemgangen af ministeriets behandling af kvartalsrapporter fra de 2 projekter viste, atpå trods af, at revisor påpeger, at arbejdet med effektiviseringerne kan styrkes, blev effek-tiviseringer ikke behandlet, idet det afventer, at ministeriet fastlægger rammerne.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses rammer fra maj 201343. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse opdaterede i maj 2013 regnskabsinstruksen,hvor der bl.a. blev indarbejdet et koncept for, hvordan regionerne skal afrapportere på ef-fektiviseringskravene og dermed, hvordan ministeriet vil følge op. Det fremgår af instruk-sen, at rapporteringskravet træder i kraft ved endeligt tilsagn og skal opdateres i forbindelsemed relevante centrale faseovergange. Når projekterne har fået godkendt udbetalingsan-modning, skal der rapporteres om effektivisering ved centrale faseovergange og som mini-mum hvert 1½ år.Ministeriet har oplyst, at det ikke har været hensigten at ensrette de regionale effektivise-ringsplaner eller effektiviseringsmål, da byggerierne har forskellige forudsætninger. Mini-steriet har derfor ikke lagt en fast ramme for regionernes arbejde med effektiviseringsge-vinsterne andet end, at regionerne skal oplyse om de forventede effektiviseringsgevinsterinden for 3 overordnede kategorier. Regionerne skal for hvert relevant indsatsområde un-der de 3 kategorier beskrive, hvilken strategi regionerne vil iværksætte for at realisere ef-fektiviseringsgevinsterne.”Det tredje øje”er en beteg-nelse for, at der bliver inddragetuvildige eksterne eksperter medsærlig viden om styring af stør-re byggeprojekter og med revi-sionsmæssige kompetencer.Formålet med ”det tredje øje” er,at regionerne får uvildige ekster-ne eksperter til at gennemgåprojekterne i forhold til økonomi,tid, organisation, kvalitet og ri-sikostyring.
14
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ REGIONERNES ARBEJDEMED EFFEKTIVISERING
44. Det fremgår af regnskabsinstruksen, at effektiviseringskravet er en del af tilsagnsbetin-gelserne, og arbejdet med effektiviseringsgevinsterne skal derfor indgå som en integreretdel af projekternes risikostyringsarbejde. Risikostyringsarbejdet skal bl.a. afdække, hvor storen risiko der er forbundet med såvel projektets samlede effektiviseringsarbejde som de cen-trale aktiviteter.45. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at nogle effektiviseringer er sværere at dokumentereend andre. Fx er effektiviseringer fra arbejdsgange sværere at dokumentere end effektivi-seringer fra el og varme. Det er derfor nødvendigt, at der bliver fastlagt en metode, som og-så på disse områder gør det muligt at dokumentere og efterprøve effektiviseringsgevinster-ne. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses koncepttil at følge op kunne blive styrket ved, at der stilles krav om, at regionerne skal fastlægge etbaselinebudget for hvert enkelt hovedområde, hvilket ministeriets egen konsulent, BostonConsulting Group, også har påpeget.46. Allerede i de tidlige faser af et byggeri bliver der truffet en række beslutninger om dimen-sionering og design, som har betydning for totaløkonomien og dermed for den efterfølgen-de driftsøkonomi og mulighederne for effektiviseringer. Det er derfor vigtigt, at Ministeriet forSundhed og Forebyggelse også tidligt fastlægger kriterierne for, hvordan og hvornår mini-steriet vil følge op. Dermed bliver det klart for regionerne, hvilke krav der stilles til at doku-mentere effektiviseringerne, og samtidig bliver det synliggjort, at fokus på effektiviseringerer vigtigt. Med ”Aftale om regionernes økonomi for 2008” blev der fastlagt et krav om årligopfølgning, som blev afløst af ”Aftale om regionernes økonomi for 2012”, hvor opfølgningenførst finder sted ”der,hvor projekterne er så fremskredne, at det er relevant”.Det er Rigsre-visionens opfattelse, at tempoet for udrulning af et koncept til at følge op på regionernes ar-bejde med effektiviseringerne kunne have været hurtigere, fordi der i perioden mellem de2 aftaler har været krav om årlig opfølgning.47. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at grundlaget for opfølgning på ef-fektiviseringsgevinster er udarbejdet i takt med fastlæggelsen af den politiske ramme for op-følgning og efterfølgende udmøntet i administrative forskrifter. Ministeriet peger i den forbin-delse også på, at Rigsrevisionen i beretning nr. 3/2011 om sygehusbyggerier konkludere-de, at ministeriet i administrationsgrundlaget havde tilrettelagt tilsynet med byggerierne til-fredsstillende.Det fremgik dog af beretningen, at administrationsgrundlaget ikke konkretiserede, hvordanministeriet ville føre tilsynet, men at det ville blive indarbejdet i regnskabs- og revisionsin-strukserne. En konkretisering af effektiviseringen burde efter Rigsrevisionens opfattelse ha-ve været udarbejdet tidligere end i maj 2013.
C.
Lånepuljen til energieffektiviseringer
48. Rigsrevisionens undersøgelse af kriterier for adgang til lånepuljen til energieffektivise-ringer har vist følgende:Der er fastlagt klare krav til at kunne få del i lånepuljen, idet projektet skal opnå klassifi-cering som bygningsklasse 2020, og idet der er fastlagt en procentsats for, hvor megetregionen kan låne til det enkelte projekt.Rigsrevisionen anbefaler, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og Økonomi- ogIndenrigsministeriet tager stilling til, om det er hensigtsmæssigt, at projekter, der anven-der låneadgangen, ikke får stillet yderligere krav til de effektiviseringsgevinster, som pro-jekterne skal løfte. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har noteret sig anbefalingenog vil tage initiativ til at drøfte problemstillingen med Økonomi- og Indenrigsministeriet.
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ REGIONERNES ARBEJDEMED EFFEKTIVISERING
15
Lånepuljen49. I 2012 etablerede regeringen en lånepulje på ca. 1 mia. kr. til energieffektiviseringer i desygehusbyggerier, der får tilskud fra Kvalitetsfonden. Hensigten med låneadgangen er at gi-ve byggerierne mulighed for at få et mere energirigtigt byggeri.Det er Økonomi- og Indenrigsministeriet, der formelt set administrerer låneadgangen, mendet sker i tæt samarbejde med Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.Projekterne kan maksimalt låne 2,3 % af totalrammen for det enkelte kvalitetsfondsprojekt.Fx vil DNU, der har en totalramme på 6,35 mia. kr., kunne låne ca. 146 mio. kr. til energief-fektiviseringer. Låneadgangen er som udgangspunkt specifik pr. projekt, men kan i særligetilfælde puljes inden for regionen. Ved at pulje midlerne får regionen mulighed for at brugeflere midler på et af regionens projekter frem for et andet, idet totalrammen for projektet bli-ver udvidet med mere end 2,3 %.50. Det er en forudsætning for låneadgangen, at der ved den kommunale behandling kanopnås klassificering som bygningsklasse 2020. Hvis byggeriet ikke bliver klassificeret sombygningsklasse 2020, bortfalder låneadgangen. Lånerammen kan således ikke anvendessom reserve for byggeriet. I bygningsreglementet er der fastsat 2 frivillige energiklasser –energiklasse 2015 og bygningsklasse 2020 – jf. boks 2.
BOKS 2. ENERGIKLASSERDet fremgår af bygningsreglementet, at det er muligt at opføre nybyggeri efter 2 frivillige lavenergiklas-ser. De 2 lavenergiklasser er energiklasse 2015 og bygningsklasse 2020, som vil blive standardkravi henholdsvis 2015 og 2020. Bygningsklasse 2020 er en skærpelse af kravene for energiklasse 2015.I bygningsklasse 2020 skal bygningen bl.a. være mere tæt, og behovet for at tilføre energi i form af el,varme mv. skal være mindre end i energiklasse 2015. Fx må det årlige energiforbrug til opvarmning,køling, ventilation, varmt vand og belysning i en kontorbygning på 1.000 m� maksimalt være 25 kWh/m�,hvis bygningen skal leve op til 2020-standarden. Til sammenligning må forbruget i en tilsvarende byg-ning efter 2015-standarden være 41 kWh/m� pr. år.
Krav til ansøgning51. Økonomi- og Indenrigsministeriet har i juni 2012 oplyst regionerne om, hvilke krav derstilles, hvis regionerne ønsker at låne til energieffektiviseringer.For de regioner, der ønsker at pulje projekterne, er der krav om, at regionerne konkret skalredegøre for, hvad der begrunder en merudgift ud over 2,3 % for at opnå bygningsklasse2020. Forklaringerne kan være, at det fx i ét af regionens projekter ikke er muligt at ændrebygningsklassen, da man er for langt i projektet, at bygningsklasse 2020 kan realiseres meden mindre investering, eller at det er særligt dyrt at nå bygningsklasse 2020, og at man der-for ønsker at pulje midlerne, så de kan anvendes i et andet projekt.52. Låneadgangen skal medvirke til, at projekterne bruger mindre energi og dermed effek-tiviserer energiforbruget. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at der med lå-neadgangen ikke bliver stillet yderligere krav til de effektiviseringsgevinster, som projekter-ne skal realisere. Hvis et projekt fx har fået pålagt et effektiviseringskrav på 6 %, skal pro-jektet ikke effektivisere yderligere. Det betyder, at projektet kan tælle de effektiviseringermed, som projektet opnår ved at anvende midlerne fra lånepuljen, når regionen opgør, omeffektiviseringskravet i tilsagnet er realiseret.
16
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ REGIONERNES ARBEJDEMED EFFEKTIVISERING
Ansøgninger53. Region Midtjylland havde i undersøgelsesperioden søgt om adgang til lånepuljen for si-ne 3 projekter. Region Syddanmark har søgt for 2 af sine projekter. De andre regioner hartilkendegivet, at de også planlægger at søge.Gennemgangen af Region Midtjyllands og Region Syddanmarks ansøgninger viste, at re-gionerne søger til de enkelte projekter og dermed ikke ønsker at pulje midlerne. Begge re-gioner begrunder det med, at projekterne er relativt langt i forhold til at opnå bygningsklas-se 2020. Desuden vurderer Region Midtjylland, at Gødstrup kan opnå bygningsklasse 2020inden for lånerammen på 2,3 %. Region Syddanmark har endnu ikke taget stilling til OUH.
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
17
IV. Regionernes fokus på effektiviserings-målene
Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at regionerne i projekternes tidlige fa-ser ikke har haft et tilstrækkeligt fokus på effektiviseringsmålene for de færdige byg-gerier. Dermed er der en høj risiko for, at effektiviseringerne ikke bliver realiseret. Pånuværende tidspunkt har projekterne fordelt de forventede effektiviseringsgevinsterpå en række hovedområder, men det er på et meget overordnet niveau. Flere af re-gionerne har ikke fastsat et baselinebudget for hovedområderne, så det er muligt atforetage en sammenligning af før-situationen med efter-situationen. Rigsrevisionenfinder, at arbejdet med effektiviseringsgevinsterne er en dynamisk proces, hvor derkan ske forskydninger mellem hovedområderne, eller hvor nye hovedområder kankomme til og dermed ændre baselinebudgettet. Der er derfor 2 formål med et base-linebudget. Dels har regionerne mulighed for løbende at følge udviklingen i bestræ-belserne på at realisere effektiviseringerne. Dels er det en forudsætning for at kunneforetage en kvalificeret evaluering af, om den samlede effektivisering er realiseretsom forudsat.Rigsrevisionen finder, at det er en udfordrende opgave at få realiseret effektiviserin-gerne. Hvis regionerne ikke ønsker at skubbe en høj risiko foran sig, er det vigtigt,at regionerne er opmærksomme på, at de fysiske rammer i byggerierne generelt bli-ver låst fast efter programfasen. Projekterne bør derfor have taget grundlæggendestilling til dimensionering og design, som skal bidrage til effektivisering af den frem-tidige drift inden udgangen af programfasen. Samtidig sker der løbende forandringeri sundhedsvæsenet, der kan påvirke arbejdet med effektiviseringer. Rigsrevisionenfinder derfor, at projekterne bør have en plan for, hvordan de vil konkretisere og un-derbygge forventningerne til effektiviseringerne. Flere projekter var langt i byggeriet,før de begyndte at udarbejde planer for effektivisering, og kun få projekter har vedudgangen af programfasen kunnet underbygge og kvalificere forventningerne til ef-fektiviseringerne. Selv om flere regioner har udarbejdet koncepter til at realisere ef-fektiviseringer, er disse koncepter efter Rigsrevisionens vurdering på et overordnetniveau. Det er således ikke gennemsigtigt, hvordan koncepterne kan bidrage til at un-derbygge og kvalificere forventningerne til effektiviseringerne. Ingen af regionerneinddrager effektiviseringerne i deres arbejde med risikostyring, selv om det er en ud-fordring for alle projekter at skulle realisere effektiviseringerne og derfor bør være enintegreret del af risikostyringen. Alle regioner har fokus på at bygge fleksibelt, så denye sygehuse kan imødekomme fremtidige behandlingsbehov.
Hovedområderfor effektivise-ring kan fx være vagtlag, logi-stik, it, sygefravær og vedlige-holdelse.
Iprogramfasenforbereder byg-herren byggeriet på et overord-net niveau. Programfasen sluttermed et projektforslag, som sæt-ter de væsentligste ydre rammeri forhold til bl.a. dimensionerings-og designvalg.
18
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
A.
Hovedområder for effektiviseringer
54. Rigsrevisionens undersøgelse af regionernes hovedområder for effektiviseringer har vistfølgende:Flere projekter har på nuværende tidspunkt kun fordelt de forventede effektiviseringsge-vinster på et meget overordnet niveau.Det væsentligste effektiviseringsområde for alle projekter er de organisatoriske effektivi-seringer. Projekterne forventer således, at organisatoriske effektviseringer som fx patient-forløb, logistik, it og arbejdsgange vil udgøre 73 % af den samlede effektiviseringsgevinst.De bygningsrelaterede effektiviseringer som fx el, varme og vedligeholdelse vil udgøre20 %, og de strukturelle effektiviseringer som fx samling af bygninger vil udgøre 3 %. Deresterende 4 % er ikke-konkretiserede effektiviseringer.Flere projekter arbejder fortsat med meget store samlekategorier, hvor flere tiltag til ef-fektivisering er samlet, så det ikke er muligt at vurdere, hvor meget de enkelte tiltag skalbidrage med. De store samlekategorier gør det efterfølgende vanskeligt at vurdere, omder er sket reelle effektiviseringer eller besparelser.
55. Alle projekter beskrev i ansøgningen til Kvalitetsfonden, hvilke hovedområder der skalbidrage til, at effektiviseringskravet bliver realiseret.Rigsrevisionens gennemgang viste, at hvert projekt har fordelt de forventede effektiviserings-mål på hovedområder, men at der var en betydelig forskel i detaljeringsgraden, hvilket tildels kan tilskrives, at det var forskelligt, hvor langt projekterne var ved tidspunktet for ansøg-ning. Flere projekter har fx sat et overordnet måltal for et hovedområde, der omfatter fleretiltag. Desuden er det forskelligt, hvilke hovedområder projekterne forventer skal bidrage tilat realisere effektiviseringer. Hovedområderne med tilhørende beløb fremgår af bilag 2.56. Rigsrevisionen har inddelt effektiviseringsgevinsterne i en række kategorier af effekti-viseringer for at vurdere, hvilke områder projekterne forventer skal bidrage til at realisereeffektiviseringskravet. Rigsrevisionens inddeling følger Ministeriet for Sundhed og Forebyg-gelses koncept for opfølgning på effektivisering fra maj 2013. Ministeriets kategorier er vist iboks 3.
BOKS 3. KATEGORIER AF EFFEKTIVISERINGEROrganisatoriske effektiviseringer er de effektiviseringsgevinster, som kommer af, at bygningerne un-derstøtter et reduceret sygefravær, bedre patientsikkerhed, optimeret logistik og nye it-systemer, cen-tralisering af funktioner og fusioner samt optimerede patientforløb.Bygningsrelaterede effektiviseringer er de effektiviseringsgevinster, som kommer af, at bygningerneer billigere at vedligeholde og har et lavere energi- og vandforbrug samt fra besparelser på transport-personale ved hjælp af automatisk transportsystem og mere kompakte sygehuse.Strukturelle effektiviseringer er de effektiviseringsgevinster, som kommer fra nedlæggelse af sygehus-matrikler, herunder besparelse på bygningsudgifter (husleje mv.) fra enheder, som flytter til det nyesygehus.
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
19
57. I figur 1 er vist, hvordan effektiviseringerne fordeler sig på de 3 kategorier af effektivise-ringer. Desuden er der en kategori for de effektiviseringsområder, som projekterne ikke harkonkretiseret.Figur 1. Fordeling af forventede effektiviseringsområderIkke-konkretiseredeeffektiviseringer4%Strukturelleeffektiviseringer3%
Bygningsrelateredeeffektiviseringer20 %Organisatoriskeeffektiviseringer73 %
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af regionernes oplysninger.
Det fremgår af figur 1, at projekterne forventer, at de organisatoriske effektiviseringer vil ud-gøre 73 %, de bygningsrelaterede effektiviseringer 20 %, de strukturelle effektiviseringer3 %, mens 4 % af effektiviseringerne endnu ikke er konkretiseret.Det fremgår uddybende af bilag 2, at der er stor forskel på, hvordan effektiviseringsmålenefordeler sig i de forskellige projekter. De organisatoriske effektiviseringer som fx patientfor-løb, logistik, it og arbejdsgange er vægtet højt i alle projekter. Især Rigshospitalet, DNU ogKolding forventer at hente næsten hele effektiviseringen inden for denne kategori. De byg-ningsrelaterede effektiviseringer som fx el, varme og vedligeholdelse er også vigtige fakto-rer, hvor især Aabenraa og Viborg forventer at hente en stor del af effektiviseringen. Kun fåprojekter forventer, at der vil kunne hentes effektiviseringsgevinster fra det strukturelle om-råde, fx huslejebesparelser.Flere projekter har fordelt de forventede effektiviseringer på et meget overordnet niveau.Rigshospitalet, DNU og OUH skiller sig ud, idet projekterne har betydelige effektiviseringersamlet under ét hovedområde. Rigshospitalet har fx oplyst, at de forventer at effektivisere41 mio. kr. inden for arbejdsgange, it, interne transporter, sygefravær mv. DNU har fx op-lyst, at de forventer at effektivisere 203 mio. kr. inden for ”Senge, ambulatorier og akutom-rådet”. OUH har fx oplyst, at de forventer at effektivisere 175 mio. kr. inden for ændret kli-nisk drift (booking, planlægning og arbejdsgange). Rigsrevisionen kan konstatere, at ingenaf projekterne endnu har fordelt et beløb på tiltagene, så det er muligt at se, hvilke tiltag derer de væsentligste i forhold til at bidrage med mest til effektiviseringer.
20
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
B.
Planer til at underbygge effektiviseringsmålene
58. Rigsrevisionens undersøgelse af regionernes planer til at underbygge effektiviserings-målene har vist følgende:Regionerne er begyndt at udarbejde planer for, hvordan de vil understøtte forventninger-ne til effektiviseringerne af driften. Flere projekter var dog langt i byggeriet, før projekter-ne begyndte at udarbejde planerne.Region Hovedstaden har udarbejdet en vejledning for, hvordan forventningerne til effekti-viseringerne af driften skal være dokumenteret. Ingen af regionens projekter har dog kun-net dokumentere de beslutninger, der er taget, og dermed, at vejledningen er anvendt.Regionerne bør ved udgangen af programfasen have taget grundlæggende stilling til di-mensionerings- og designvalg, der skal bidrage til effektivisering af den fremtidige driftog dermed opnåelsen af effektiviseringsgevinsterne. Kun i få tilfælde har regionerne si-kret sig dette. Dermed er der risiko for, at der bliver taget beslutninger, som fastlåser denfremtidige organisering, og som betyder, at det bliver sværere at realisere effektiviserin-gerne.
Plan59. Rigsrevisionen har sammen med et konsulentfirma gennemgået anbefalinger fra danskog udenlandsk litteratur for at afklare, i hvilke af byggeriets faser man bør lægge sig fastpå dimensionerings- og designvalg, som skal bidrage til at realisere effektiviseringer. Dethar betydning for, hvornår der skal være udarbejdet en plan for, hvordan effektiviserings-kravene bliver realiseret.En plan er væsentlig i forhold til at sikre, at beslutninger om effektiviseringer tages i rettetid, når der skal træffes afgørende beslutninger i byggeprojektet. En plan sikrer også, atprojekterne bliver bevidste om, hvor i byggeriets faser der skal foreligge analyser og bereg-ninger, som kan underbygge forventningerne til effektiviseringerne af driften.60. Norge har i de senere år bygget og ombygget flere sygehuse. Det norske sundhedsmi-nisterium har udarbejdet en vejledning (”Sykehusprojekters økonomiske bæreevne” fra fe-bruar 2010), som ministeriet anbefaler, at projekterne følger. Vejledningen peger på, at deter vigtigt, at projekterne allerede tidligt skal kunne dokumentere forventede ændringer idriftsbudgettet før projektstart til fuld drift i det færdige byggeri. I forhold til effektiviseringerindebærer det, at projekterne skal afdække og dokumentere, om de ønskede tiltag kan fåden ønskede effekt.61. Rigsrevisionens gennemgang viste, at Region Hovedstaden har udarbejdet en vejled-ning til driftsoptimering i forbindelse med om- og nybygninger. Det fremgår af vejledningen,at projekterne skal gennemføre analyser, når de forbereder et byggeprojekt. Projekterneskal undersøge, hvordan om- og nybygningen kan understøtte en mere effektiv opgaveløs-ning og en bedre resurseanvendelse. Projekterne skal derfor – forud for en om- og nybyg-ning og løbende – afveje og analysere, hvilke alternative muligheder der er, når projekter-ne afklarer det nærmere design af bygningen.Rigsrevisionen har i gennemgangen af Region Hovedstadens projekter ikke kunnet findedokumentation for, at projekterne har anvendt vejledningen. Ingen af projekterne har såle-des dokumentation, der viser, hvilke analyser der er gennemført for at understøtte, at for-ventningerne til effektiviseringerne er underbygget.Region Hovedstaden har oplyst, at alle regionens projekter har anvendt vejledningen. Vej-ledningen er tænkt som et hjælpeværktøj, hvor de relevante oplysninger indgår som led ibyggeprojekternes udarbejdelse af projektplaner, og der er derfor ikke udarbejdet særskiltdokumentation for gennemgang af vejledningen.
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
21
Rigsrevisionen er opmærksom på, at vejledningen er et hjælpeværktøj til projekterne. Vej-ledningen fremhæver dog flere steder, at der skal udarbejdes analyser. Desuden fremgårdet af notatet til vejledningen:”Vejledningen skal føre til, at der opnås et veldokumenteretgrundlag for beregningen af reelle driftsbesparelser i forhold til de nuværende faktiske for-hold. Det vil derfor være en fordel, hvis der på relevante områder foretages en registreringog analyse af de eksisterende logistikforhold og driftsforhold i øvrigt som grundlag for de-signet af de fremtidige forhold. Og efter registreringen af det færdige byggeri vil registrerin-gen af de nuværende forhold betyde, at der på et klarere grundlag kan foretages en analy-se og evaluering af, om de beregnede mål og ændringer er opnået”.Efter Rigsrevisionens opfattelse lægger vejledningen dermed op til, at der skal være doku-mentation for de beslutninger, der er taget.62. De andre regioner har oplyst, at de har taget udgangspunkt i de overordnede forudsæt-ninger, som blev givet i forbindelse med det endelige tilsagn, og at forventningerne til effek-tiviseringsgevinsterne generelt hviler på måltal og erfaringer fra lignende byggeprojekter.Rigsrevisionens møder med regionerne og gennemgang af regionernes materiale viste, atregionerne er begyndt at sætte initiativer i gang, der skal bidrage til at identificere en rækketiltag under de forskellige hovedområder. Dette arbejde blev påbegyndt allerede ved projekt-konkurrencen, og ved vurderingen af de indkomne forslag er der ifølge regionerne lagt storvægt på driftseffektivitet som et kriterium. Desuden har regionerne nedsat en række bruger-grupper, der har fået til opgave at identificere effektiviseringspotentialer med afsæt i en ræk-ke konceptuelle rapporter/faglige koncepter, hospitalsplaner, psykiatriplaner mv., som harfokus på at skabe nye, effektive sygehuse. Gennemgangen af materialet viste dog, at arbej-det er på et overordnet niveau, hvor det ikke er gennemsigtigt, hvordan koncepterne mv. kanbidrage til at underbygge og kvalificere forventningerne til effektiviseringerne.Regionerne har oplyst, at flere af projekterne er i en fase, hvor det ikke er meningsfuldt atefterspørge detaljerede opgørelser over forventede effektiviseringsgevinster og planernefor at indhøste disse. Det er regionernes opfattelse, at sundhedsvæsenet bl.a. er kendeteg-net ved at være foranderligt, hvilket gør det meget svært at forudsige de præcise behov ifremtiden. Derfor vil det ikke give mening at udarbejde konkrete planer tidligt, men først ca.3-5 år før indflytning for at være sikker på, at de nye sygehuse matcher fremtidens behand-lingsbehov.Det er efter Rigsrevisionens opfattelse ikke afgørende, at planerne er detaljerede, men deskal været udformet, så det bliver muligt for regionerne at styre efter dem.DNU og Viborg var i undersøgelsesperioden de eneste projekter, som udarbejdede kvar-talsrapporter, og som fik udarbejdet en vurdering af ”det tredje øje”. ”Det tredje øje” for Vi-borg påpegede i kvartalsrapporten for 3. kvartal 2012 fra november 2012, at”projektet alle-rede nu kan være mere konkret i planerne om, hvordan effektiviseringskravet forventes rea-liseret. Der kan udarbejdes en konkret plan for, hvordan effektiviseringspotentialer identifi-ceres og ikke mindst realiseres”.63. Flere regioner har dog oplyst, at de er begyndt at udarbejde planer. Region Midtjyllandforventer, at DNU og Viborg i september 2013 vil have udarbejdet planer for, hvordan effek-tiviseringstiltagene forventes implementeret. Planerne vil indeholde milepæle og angive,hvordan der følges op på tiltagene. Region Sjælland vil have udarbejdet en plan medio 2014.Region Nordjylland forventer at have planer klar ved udgangen af programfasen for de en-kelte delprojekter, hvor den første plan vil foreligge medio 2014. Region Hovedstaden har iforåret 2013 udarbejdet et opfølgningskoncept, der skal dokumentere og opgøre de enkelteeffektiviseringstiltag.
22
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
64. Rigsrevisionen kan konstatere, at regionerne ikke har udarbejdet planer for, hvordan devil konkretisere og underbygge forventningerne til effektiviseringerne, men at regionerne nuhar påbegyndt arbejdet. Flere projekter var langt i byggeriet, før de begyndte at udarbejdeplanerne.Tidspunkt for beslutninger65. Beslutninger om dimensionering og design i en byggesags indledende faser har stor be-tydning for totaløkonomien og for den efterfølgende driftsøkonomi og mulighederne for effek-tivisering. Dimensionering lægger rammen for, hvor stort byggeriet skal være og ikke mindstfor antallet af rum. Design lægger rammen for fordelingen af de forskellige typer af rum, oghvordan de enkelte rum skal være indrettet. Dimensionering og design har dermed stor be-tydning for muligheden for at effektivisere. Hvis det fx planlægges at reducere eller øge an-tallet af medarbejdere på en afdeling, er det vigtigt, at det er overvejet, hvor mange rum derskal være, hvilke typer af rum der skal være, og hvordan rummene skal placeres, så effek-tiviseringsgevinsten kan realiseres.KPMG anbefalede i en rapport til Danske Regioner – ”Økonomisk styring af større anlægs-projekter/sygehusbyggerier” fra oktober 2008 – at regionerne i byggeriets tidlige faser skalhave hoved-/nøgletal på store dele af de forventede fremtidige driftsudgifter, og at de i for-bindelse hermed skal bruge investeringskalkulationer, dvs. en beregning af anlægsomkost-ningerne og de forventede driftsudgifter. Dermed sikres det, at de valg, der træffes indled-ningsvist, sker på et så oplyst grundlag som muligt.Bygherrevejledningen fra 2008(revideret i 2010) gennemgår deregler, der gælder for opførelseaf statsligt og regionalt byggeri,og indeholder derudover goderåd og erfaringer.
66. Bygningsstyrelsens bygherrevejledning er bygget op over en fasemodel og beskriver defaser, offentlige byggerier gennemløber fra initiativ til aflevering. Figur 2 viser byggeriets fa-ser på et overordnet niveau, og hvornår dimensionerings- og designvalg bør træffes i forholdtil effektiviseringerne.
Figur 2. Byggeriets faser og effektiviseringDimensionerings- og designvalgi forhold til effektivisering
Initiativfase
Programfase
Projekteringsfase
Opstartsfase
Udførelsesfase
Afleveringsfase
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Bygningsstyrelsens bygherrevejledning.
Det fremgår af figur 2, at byggeriets første fase er initiativfasen. I denne fase udarbejdesbl.a. et programoplæg, hvori der indgår totaløkonomiske overvejelser. I den efterfølgendefase – programfasen – udarbejder byggeorganisationen et projektforslag, hvor der bl.a. ta-ges stilling til funktionelle og kvalitetsmæssige krav. Når projektforslaget er godkendt af byg-herren, fastlåses byggeriet på en række væsentlige parametre.I projekteringsfasen træffer bygherren de endelige beslutninger om krav og ønsker til bl.a.byggeriets omfang, funktion, arkitektur, tid og økonomi i et byggeprogram. I opstartsfasengennemføres bl.a. entrepriseudbud, og i udførelsesfasen opføres byggeriet. I afleverings-fasen udbedres fejl og mangler, og byggeriet afleveres til bygherren.67. Beslutninger i forhold til dimensionering og design kan træffes i alle byggeriets faser,men jo længere henne i byggeriets faser, projekterne lægger sig fast på dimensionerings-og designvalg, som skal bidrage til effektiviseringerne, desto større risici skubber projekter-ne foran sig.
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
23
Fysikken, der bliver lagt fast ved udgangen af programfasen, sætter rammerne for og forplig-ter organisationen på, hvordan der skal arbejdes inden for disse rammer. I de efterfølgendefaser skal der arbejdes med at få implementeret især de organisatoriske effektiviseringer.De organisatoriske effektiviseringer berører i vidt omfang, hvordan arbejdet fremover er til-rettelagt, og vil derfor kræve, at personalet er indstillet på disse forandringer. Derfor vil derogså i de efterfølgende faser blive truffet en række beslutninger, der skal sikre, at effektivi-seringerne realiseres.Regionerne har oplyst, at de er enige i, at de afgørende valg bliver truffet i forbindelse medudarbejdelsen af projektforslaget i programfasen, idet det er på dette tidspunkt, at fysikkenbliver lagt fast. Tidspunktet er vist med en stiplet linje i figur 2.68. Figur 3 viser, hvilke faser de enkelte projekter er i.Figur 3. Oversigt over, hvilke faser de enkelte projekter er iDimensionerings- og designvalgi forhold til effektivisering
Initiativfase
Programfase
Projekteringsfase
Opstartsfase
Udførelsesfase
Afleveringsfase
Viborg 2Aabenraa 1
GAPSDNU 1
DNU 4OUHSct. HansViborg 4Kolding 3Aabenraa 2HerlevRigshospitaletViborg 3
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Bygningsstyrelsens bygherrevejledning og oplysninger fra regionerne.
Det fremgår af figur 3, at projektet Aalborg er i initiativfasen, og at projekterne OUH, Sct.Hans, Herlev og Rigshospitalet er i programfasen. Desuden er delprojekterne DNU 4, Vi-borg 4, Kolding 3, Aabenraa 2 og Viborg 3 i programfasen. Flere projekter og delprojekternærmer sig afslutningen af programfasen, og det er derfor nødvendigt, at de arbejder medat sikre, at beslutninger taget i byggeriets indledende faser ikke gør det vanskeligt efterføl-gende at realisere det fulde effektiviseringspotentiale.De resterende projekter og delprojekter har passeret programfasen, og en række af disseer i opstarts- og udførelsesfasen uden at have konkretiseret de forventede effektiviserings-gevinster.69. Regionerne har oplyst, at projekterne vil realisere effektiviseringerne, idet alle regioner igivet fald vil reducere de enkelte projekters driftsramme med det fastlagte effektiviserings-krav. Hvis regionerne blot gennemfører effektiviseringerne som generelle besparelser, erdet Rigsrevisionens vurdering, at der vil være en høj risiko for, at behandlingskvaliteten og/eller bygningernes funktionalitet bliver forringet. Det er samtidig heller ikke i overensstem-melse med tilsagnsbetingelserne for tilskuddet.
DNU 2Kolding 2
Viborg 1Kolding 1
Aalborg
DNU 3
24
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
C.
Forudsætninger for effektiviseringer
70. Rigsrevisionens undersøgelse af regionernes forudsætninger for effektiviseringer harvist følgende:Projekterne kan på nuværende tidspunkt kun i begrænset omfang redegøre for de indi-katorer, der har betydning for deres hovedområder for effektivisering. Dermed har regi-onerne ikke tilstrækkelige oplysninger, der kan understøtte forventningerne til den frem-tidige drift og dermed sikre, at effektiviseringerne bliver realiseret.Projekterne forventer samlet at effektivisere ca. 1,5 mia. kr. årligt. Heraf udgør de orga-nisatoriske effektiviseringer ca. 1,1 mia. kr. årligt.Flere af projekterne har afsluttet programfasen, uden at de har kunnet redgøre for de in-dikatorer, der kan dokumentere, at de har tilstrækkelige oplysninger om hovedområder-ne for effektivisering. Dermed er der risiko for, at der er truffet dimensionerings- og de-signvalg i de tidlige faser, som kan gøre det vanskeligt at realisere effektiviseringsgevin-sterne.Rigsrevisionen anbefaler, at projekterne arbejder aktivt med at understøtte forventnin-gerne til den fremtidige drift. Det bør ske i tæt samarbejde med driftsorganisationerne.Regionerne har fokus på, at projekterne bygger fleksibelt, så det er muligt at håndterefremtidige ændringer i behandlingsbehovet. Et fleksibelt byggeri kan dog ikke løse de ud-fordringer, regionerne står over for, hvis regionerne ikke har arbejdet strategisk med ef-fektiviseringerne.
Underbygning af forventning til effektivisering71. For at vurdere regionernes strategiske arbejde med effektiviseringer og vurdere, hvorsolidt regionerne har underbygget forventningen til effektiviseringerne, har Rigsrevisionen isamarbejde med et eksternt konsulentfirma, der arbejder med effektivisering og organisa-tionsudvikling, udarbejdet et spørgeskema. Regionerne er i spørgeskemaet blevet bedt omat opgøre deres viden om den nuværende driftssituation og forventninger til de færdige byg-gerier inden for 8 parametre med 114 underliggende indikatorer. Spørgeskemaet fremgår afbilag 3. Regionerne blev bedt om at besvare spørgeskemaet ud fra den viden, de havde iapril 2013, hvor det blev præciseret, at regionerne ikke skulle producere nyt materiale til Rigs-revisionen, men alene svare på de konkrete effektiviseringsparametre, de arbejder med.Parametrene og de tilhørende indikatorer er ikke en udtømmende liste. De er udvalgt for atgive en indikation af, hvor langt projekterne er i forhold til at underbygge den viden, som pro-jekterne har om den nuværende situation og forventningerne til driftssituationen, når projek-terne er færdige.På baggrund af spørgeskemaet har Rigsrevisionen udvalgt de indikatorer, som er relevan-te for projekternes hovedområder for effektivisering. Rigsrevisionen har herefter talt op, hvormange af disse indikatorer projekterne har kunnet opgøre. Optællingen er foretaget dels forprojekternes viden om den nuværende driftssituation, dels for forventningerne til den frem-tidige aktivitet og organisering. Rigsrevisionen skal således understrege, at projekterne ikkeer blevet målt på, om de kunne opgøre alle 114 indikatorer. Rigsrevisionen har i forbindelsemed behandlingen af spørgeskemaets svar ikke sammenlignet inden for eller mellem regio-nale projekter eller foretaget benchmarking. Rigsrevisionen har heller ikke vurderet, om tal-lene har det rette niveau for udgangspunktet og forventningerne til byggerierne, når de erfærdige.
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
25
72. Rigsrevisionen har haft et særligt fokus på, hvordan regionerne har underbygget deresforventninger til de organisatoriske effektiviseringer. Årsagen er, at regionerne har oplyst, atde organisatoriske effektiviseringer er det væsentligste effektiviseringsområde. Derudoverer de organisatoriske effektiviseringer efter Rigsrevisionens opfattelse også mere risikofyld-te, da de typisk indebærer en anden måde at arbejde på, og hvor realiseringen af effektivi-seringer afhænger af, om man formår at modne organisationen til at håndtere nye måder atarbejde på.73. Rigsrevisionen har i analysen taget afsæt i de hovedområder, hvor projekterne forven-ter at hente de organisatoriske effektiviseringer, og sammenholdt disse med de oplysninger,som projekterne har givet om den nuværende driftssituation og forventningerne til aktivite-ten, når projekterne er færdige. Det er Rigsrevisionens vurdering, at hvis et projekt fx forven-ter at finde effektiviseringer inden for hovedområdet ”Akutafdeling”, bør projektet kunne givegrundlæggende oplysninger om fx antal indlæggelser i akutafdelingen og liggetid for akut-indlagte patienter for både før- og efter-situationen.74. Regionerne har oplyst, at regionerne ikke er enige i de valgte indikatorer. Efter regioner-nes opfattelse er den kausale sammenhæng mellem projekterne og effektivisering af denfremtidige drift i spørgeskemaet tvivlsom eller perifer. Desuden er det regionernes opfattel-se, at et manglende svar ikke kan tages som udtryk for manglende viden i regionerne, menmere bør tages som udtryk for, at spørgeskemaets indikatorer ikke er i overensstemmelsemed normal styringspraksis på sygehusområdet.Rigsrevisionen har på et møde med regionerne oplyst om baggrunden for spørgeskemaet.Undersøgelsen viste, at der var behov for at få en kvantitativ analyse af regionernes arbej-de. De valgte indikatorer er inspireret af de krav, som det norske sundhedsministerium stil-ler til dokumentation, når der skal bygges et nyt sygehus i Norge. Rigsrevisionens analyseaf svarene i spørgeskemaerne er alene rettet mod de organisatoriske hovedområder for ef-fektivisering, som regionerne selv har udpeget. Indikatorer, som ikke har nogen relevans foret projekts konkrete effektiviseringer, er således ikke talt med. Rigsrevisionen har opfordretregionerne til at oplyse og begrunde, om der er andre indikatorer i spørgeskemaet, som vilvære mere relevante for deres hovedområde for effektivisering, eller som ikke bør tælles med.Kun 2 regioner benyttede sig af denne mulighed, og svarene er blevet indarbejdet i analy-sen.
26
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
75. I figur 4 er vist, i hvor stor udstrækning projekterne har kunnet redegøre for deres videnom før-situationen og forventninger til efter-situationen i relation til deres hovedområder foreffektivisering.Figur 4. Viden om før- og efter-situationen for alle projekterHele projektet erfør afslutningaf programfasenDele af projekteter efter afslutningaf programfasenHele projekteter efterafslutning afprogramfasen
100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%
Før-situationen
Efter-situationen
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af regionernes svar på spørgeskemaerne.
Det fremgår generelt af figur 4, at Aalborg, Herlev, Viborg og GAPS i stort omfang har oplys-ninger om den nuværende driftssituation (grøn søjle), mens Sct. Hans og Rigshospitalet harfå oplysninger. Det fremgår også af figuren, at Rigshospitalet, Viborg og DNU har flest op-lysninger om forventninger til den fremtidige drift (orange søjle), mens Aalborg og Aabenraahar færrest.Desuden fremgår det af figuren, at Aalborg, OUH, Sct. Hans, Rigshospitalet og Herlev ikkehar afsluttet programfasen. Sct. Hans og Rigshospitalet har kun i begrænset omfang oplys-ninger om før- og efter-situationen, der kan understøtte forventningerne til effektiviseringer-ne. Ingen af projekterne har afsluttet programfasen og har derfor fortsat mulighed for at op-bygge denne viden tidligt i projektet. Aalborg, OUH og Herlev har i stort omfang oplysningerom før-situationen for byggeriet, hvorimod projekterne endnu kun har begrænsede oplysnin-ger om efter-situationen, der skal understøtte forventningerne til, at effektiviseringerne bli-ver realiseret. De 5 projekter har oplyst, at de samlet forventer at finde organisatoriske ef-fektiviseringer for ca. 467 mio. kr. ud af et samlet effektiviseringsbeløb på ca. 708 mio. kr.Viborg, DNU og Kolding har afsluttet programfasen for dele af projekterne og har i relativtstort omfang oplysninger om den nuværende driftssituation. Aabenraa har også afsluttetprogramfasen for væsentlige dele af byggeriet, men har relativt få oplysninger om den nu-værende driftssituation. Alle projekter har desuden relativt begrænsede oplysninger om ef-ter-situationen, som kan understøtte forventningerne til effektiviseringerne. Det er Rigsrevi-sionens opfattelse, at projekterne snarest bør opbygge en viden, som yderligere kan under-støtte byggeorganisationernes arbejde med dimensionerings- og designvalg. Projekterneforventer samlet at finde organisatoriske effektiviseringer for ca. 647 mio. kr. ud af et sam-let effektiviseringsbeløb på ca. 770 mio. kr.
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
27
GAPS har afsluttet programfasen for hele projektet. Projektet har i stort omfang oplysnin-ger om udgangspunktet for byggeriet, hvorimod forventningerne til den fremtidige drift er be-grænsede. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at projektet snarest bør opbygge viden, somkan understøtte byggeorganisationens arbejde med dimensionerings- og designvalg. Pro-jektet forventer samlet at finde organisatoriske effektiviseringer for ca. 8,5 mio. kr. ud af etsamlet effektiviseringsbeløb på ca. 12,8 mio. kr.76. Rigsrevisionen kan konstatere, at spørgeskemaet har vist, at alle 10 projekter på nuvæ-rende tidspunkt kun i begrænset omfang har oplysninger om forventningerne til driften af defremtidige sygehuse.Det er efter Rigsrevisionens opfattelse bekymrende, at flere projekter er langt i byggerietsfaser, uden at projekterne kan dokumentere, at de har tilstrækkelige oplysninger om før- ogefter-situationen, som kan underbygge de dimensionerings- og designvalg, der er truffet iprojektet. Dermed er der risiko for, at der er truffet valg i de tidlige faser, som kan gøre detvanskeligt at realisere effektiviseringsgevinsterne. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at pro-jekterne aktivt bør arbejde med at understøtte forventningerne til den fremtidige drift. Detbør ske i tæt samarbejde med driftsorganisationerne.Regionerne har oplyst, at de ikke er enige i, at regionerne har begrænsede oplysninger omfør- og efter-situationen. Tværtimod er det regionernes opfattelse, at der er stor viden omeffektiviseringerne, og at sporene til at realisere effektiviseringerne er lagt i diverse psykia-triplaner, hospitalsplaner og koncepter samt gennem de nedsatte arbejdsgrupper.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det ikke er gennemsigtigt, hvordan koncepterne mv.kan bidrage til at underbygge og kvalificere forventningerne til effektiviseringerne. Hvis enregion fx ønsker at effektivisere arbejdsgange, er det efter Rigsrevisionens vurdering væ-sentligt at kende udgangspunktet, og hvad regionen arbejder hen imod. Hvis regionen ikkekan redegøre for dette, har regionen efter Rigsrevisionens opfattelse ikke tilstrækkelig vi-den, der kan underbygge de dimensionerings- og designvalg, som er truffet i projektet.Fleksibilitet i byggerierne77. Ekspertpanelet har peget på den betydelige usikkerhed, der knytter sig til udviklingen ibehandlingsbehovet om 15-20 år, hvor det er meget vanskeligt præcist at forudsige udvik-lingen i behandlingsformer, den teknologiske udvikling mv. Det har været centralt for eks-pertpanelet, at regionerne ikke overdimensionerer byggeriet eller bygger for ”låst” i forholdtil funktioner, da det fordyrer både anlægs- og driftssiden. Projekterne bør i stedet læggevægt på en fleksibel struktur/et fleksibelt byggeri, så ændringer i behov kan imødekommes.Det er derfor ekspertpanelets vurdering, at regionerne skal have fokus på 3 dimensioner forat sikre fleksibilitet i byggeriet, jf. boks 4.
BOKS 4. EKSPERTPANELETS 3 DIMENSIONER FOR FLEKSIBILITETFleksibilitet:Det skal være muligt at ændre i indretningen af bygningen, vægge mv.Generalitet:Der skal være brede anvendelsesmuligheder.Elasticitet:Det skal være muligt at bygge ud eller omvendt at mindske bygningen.
28
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
78. Rigsrevisionens gennemgang viste, at alle projekter har oplyst, hvordan de vil arbejdemed fleksibilitet i de 3 dimensioner, da de søgte om endeligt tilsagn. Desuden viste gennem-gangen, at alle projekter i byggestyringen har lagt planer for og arbejder med tilgange, somskal sikre, at byggeriet fremstår fleksibelt, når det er færdigt. Eksempler på projekternes ar-bejde med fleksibilitet er vist i boks 5.
BOKS 5. EKSEMPLER PÅ PROJEKTERNES ARBEJDE MED FLEKSIBILITETKoldingFleksibilitetFor at opnå størst mulig fleksibilitet vil nybyggeriet blive udført som ”en søjle/dæk”-konstruktion med etminimum af faste vægge. Der vil samtidig blive anvendt et generelt modulsystem, som sikrer, at rum-mene kan proportioneres optimalt og få den nødvendige tilgang af dagslys – også i tilfælde af, at byg-ningsafsnit ændrer funktion med nye krav til rummenes størrelse og funktionalitet. Ved indskudte tek-niketager og lodrette installationsskakte sikres det, at de enkelte bygningsafsnit kan ombygges elleropdateres uden at forstyrre driften i tilstødende arealer.GeneralitetFor at opnå størst mulig generalitet vil rummenes indretning blive standardiseret i videst muligt om-fang.ElasticitetVed at placere den nye sengebygning over de eksisterende hovedkorridorer sikres det, at sygehusetogså efter den planlagte udbygning fortsat har gode muligheder for en fleksibel arealudvidelse vedjorden mod øst og vest. Det sikres samtidig, at den enkle logistik i bygningskomplekset bibeholdes.ViborgFleksibilitetDer projekteres med statiske konstruktioner, som muliggør, at afdelinger/afsnit kan ombygges i taktmed ændrede behov. Det tilstræbes, at ombygninger kan foregå uden større indgriben i bærende kon-struktioner og installationer. Ændringer i kommende brugsmønstre vil stille krav om, at det skal væremuligt uden større bygningsmæssige ændringer at tilføje nye installationer og samtidig være muligt atrenovere og udskifte installationer som led i den løbende vedligeholdelse.GeneralitetDer projekteres med høj grad af multifunktionelle rum/standardrum, som kan anvendes til forskelligefunktioner, fx at samme rumtype kan danne rammen om flere funktioner som ensengsstue, kontor, op-holdsrum og ambulatorium uden eller med meget lidt ombygning. Standardisering af rumtyper mulig-gør ligeledes projektering med en større grad af præfabrikerede rum, herunder præfabrikerede toilet-/baderum.ElasticitetDer projekteres med bygningsstrukturer, som muliggør udvidelser uden større indgriben i eksisteren-de bygninger. Samtidig afsættes der et areal i bygningernes omgivelser til udvidelsesmuligheder. I denforbindelse har særligt bygningernes placering i forhold til intern og ekstern logistik stor betydning.
Etchange request-katalogeret katalog, der lister, hvilke pro-jekttilpasninger der konkret kangennemføres, hvis der fx opstårbudgetproblemer.
79. Rigsrevisionens gennemgang viste også, at nogle regioner i deres change request-kata-log har opstillet forslag til projekttilpasninger, som vil reducere fleksibiliteten. Fx har Koldingi sit change request-katalog angivet, at en tilpasningsmulighed er, at tekniketagen udgår,hvilket betyder en forringelse af fleksibiliteten. Region Hovedstaden har oplyst, at en mulig-hed for besparelse for Herlev kan være at reducere fleksibiliteten i bygningerne.80. Rigsrevisionen kan konstatere, at regionerne arbejder med fleksibilitet, men at fleksibi-liteten måske reduceres, hvis regionerne skal gennemføre projekttilpasninger for at overhol-de totalrammen.Det er efter Rigsrevisionens opfattelse vigtigt at holde fokus på fleksibilitet, da det medvir-ker til at imødegå et ukendt fremtidigt behandlingsbehov og at fastholde effektiviseringerne.Et fleksibelt byggeri kan dog ikke løse de udfordringer, regionerne står over for, hvis de ikkehar arbejdet strategisk med effektiviseringerne.
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
29
D.
Arbejdet med effektiviseringer
81. Rigsrevisionens undersøgelse af regionernes arbejde med effektiviseringer har vist føl-gende:Ingen af regionernes projekter inddrager effektiviseringer i risikostyringen.Rigsrevisionen anbefaler, at regionerne integrerer arbejdet med effektiviseringer i risiko-styringen, da det derved vil blive synligt, hvis der er udfordringer med at realisere effek-tiviseringerne.Regionerne har udarbejdet change request-kataloger, men der er stor forskel på, hvormange oplysninger det enkelte projekt har givet om konsekvenserne af de enkelte chan-ge requests.
Samarbejde mellem byggeorganisation og driftsorganisation samt risikostyring82. Det er vigtigt, at effektiviseringer bliver sat på dagsordenen, når der træffes væsentligebeslutninger, og at det løbende bliver udfordret, hvilken tilgang der er til at realisere poten-tialet, herunder hvilke analyser og beregninger der skal til. Dette kræver, at der bl.a. er entæt dialog mellem byggeorganisationen og driftsorganisationen, så beslutninger om dimen-sionering og design er sammenhængende og gennemtænkte i forhold til den fremtidige driftog dermed også til de effektiviseringer, der skal realiseres.83. Regionerne har på møder med Rigsrevisionen oplyst, at de er opmærksomme på nød-vendigheden af, at byggeorganisationen og driftsorganisationen har et samlet fokus på ef-fektiviseringer i det daglige arbejde. Derfor holdes der løbende møder mellem de 2 organi-sationer.Regionernes svar på Rigsrevisionens spørgeskema viste dog, at kun få projekter besvare-de helt almindelige forudsætninger som fx forventet udvikling i årsværk. Det er Rigsrevisi-onens opfattelse, at det kan indikere, at den viden, som driftsorganisationerne har, ikke bli-ver anvendt tilstrækkeligt i byggeorganisationerne til at sikre en effektiv fremtidig drift.Risikostyring84. Alle projekter har i deres styringsmanual beskrevet, hvordan risikostyringen overordneter tilrettelagt. Derudover har flere af projekterne udarbejdet en uddybende risikohåndbogeller risikostyringsmanual. Projekterne informerer om risici på 3 niveauer, jf. boks 6.
Formålet medrisikostyringerat minimere sandsynlighedenfor og konsekvensen af de risici,der kan få negativ indflydelse påen succesfuld gennemførelse afprojektet.Enstyringsmanualfastlæggerbl.a. projekternes organisatori-ske opbygning og ansvar og be-skriver, hvordan centrale dele afbyggeprocessen tilrettelæggesog styres, herunder hvordan derløbende bliver fulgt op og rappor-teret om fremdrift mv. Styrings-manualen bliver opdateret lø-bende.
BOKS 6. INFORMATION OM RISICIDetailniveau:Totalrådgiveren/bygherrerådgiveren og projektafdelingen drøfter hver måned den ud-arbejdede risikorapport.Ledelsesniveau:Projektets ledelsesgruppe, fx direktionen eller styregruppen, drøfter hver måned ri-sikorapporten.Regionsråd:Projektet sender hvert kvartal risikorapporten til regionsrådet. Risikorapporten beskriverstatus for de væsentligste risici i projektet. Rapporten bliver også sendt til Ministeriet for Sundhed ogForebyggelse.
85. Det fremgår af styringsmanualerne, at størrelsen af de enkelte risici afhænger af en kom-bination af sandsynligheden for, at risikoen indtræffer, og konsekvensen, hvis risikoen ind-træffer. Konsekvensen bliver vurderet ud fra kriterierne tid, økonomi og kvalitet. Risikoen for,at der ikke bliver realiseret den ønskede effektiviseringsgevinst, når byggeriet er færdigt, ind-går under kriteriet kvalitet.
30
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
Der er efter Rigsrevisionens opfattelse risici forbundet med, at effektiviseringer indgår somen delmængde under kriteriet kvalitet. For det første kan der være risiko for, at der ikke erden fornødne opmærksomhed på emnet. For det andet, at det ikke fremgår tilstrækkeligt ty-deligt af rapporteringen, at en kvalitetsrisiko også har en betydning for et effektiviseringspo-tentiale. Dermed kan der være risiko for, at modtagerne af risikorapporten ikke er opmærk-somme på konsekvenserne og derfor ikke får truffet de nødvendige beslutninger. Det er nød-vendigt, at risici bliver formuleret, så teksten også er forståelig for personer, der ikke deltageri risikoarbejdet, men som skal vurdere risiciene og beslutte, hvilke tiltag der skal iværksæt-tes. Det skal desuden fremgå klart og tydeligt, hvis projektet har valgt at skubbe risici foransig eller på nogle parametre bevidst har valgt at arbejde med større risici.Irisikologgenopbevares alleoplysninger om risici, analyser,reaktioner og status.
86. Rigsrevisionens gennemgang af projekternes risikologger viste, at det ikke bliver frem-hævet, om en risiko også får en betydning i forhold til at realisere effektiviseringskravet. Detbliver alene fremhævet, hvilken betydning en risiko har i forhold til økonomien, fx at der errisiko for øgede driftsudgifter. Gennemgangen viste enkelte eksempler på, hvor det positivtvar fremhævet, om en risiko havde en betydning for effektivisering.87. I boks 7 er vist eksempler, hvor det efter Rigsrevisionens opfattelse kunne have værethensigtsmæssigt, at der havde været fokus på effektivisering, og eksempler, hvor effektivi-sering fremhæves. Teksten under hvert eksempel er citater fra risikologgene og viser, hvormeget information der gives om de enkelte risici.
BOKS 7. EKSEMPLER PÅ, HVORDAN EFFEKTIVISERING HÅNDTERES I RISIKOARBEJDETEksempler, hvor effektivisering ikke bliver fremhævetOUH”Der kan være en risiko ved IT-understøttelse af nyt OUH, da det er en ny måde at lave logistik på ogder findes ikke kendte løsninger på nuværende niveau. Konsekvensen kan være at logistiksystemetikke virker”.DNU”Der kan være en risiko i forhold til overholdelse af budgetter i forbindelse med ombygning af eksiste-rende Skejby Sygehus. Konsekvensen kan være behov for at foretage prioriteringer og besparelser”.Eksempler, hvor effektivisering positivt bliver fremhævetViborg”Der kan være en risiko for, at de påtænkte løsninger ikke indeholder en tilstrækkelig gennemarbejd-ning af forsynings- og kommunikationsløsninger med vurderinger af muligheder for ny teknik/ændretarbejdstilrettelæggelse. Hvis de mest effektive arbejdsgange ikke kan understøttes, kan konsekven-sen være at den forventede effektivisering ikke opnås”.Aabenraa”Det kan være en risiko for, at leveret udstyr ikke lever op til behovet. Konsekvens er, at det ikke haren betydning for økonomi og tidsplan, men det vil betyde noget for effektivisering, i form af effektivbehandling af patienter”.
88. Gennemgangen viste desuden, at risici i forhold til de hovedområder, som er udpeget tilat skulle drive effektiviseringen, ikke indgår i risikologgene. Det er Rigsrevisionens opfattel-se, at regionernes risikostyring vil blive styrket, hvis effektiviseringsområderne indgår i risiko-loggen, da det vil blive synligt, hvis der er udfordringer i arbejdet med effektiviseringer, oghvordan man vil arbejde med at håndtere risikoen. Derudover vil det også blive fremhævet,hvis områder, som er forudsætninger for at kunne indhøste de planlagte effektiviseringsge-vinster, udgør en risiko.
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
31
Change requests89. Én af tilsagnsbetingelserne er, at regionerne skal udarbejde en procedure for, hvordanregionerne vil håndtere change requests (ændringsønsker). Dette fremgår også af Ministe-riet for Sundhed og Forebyggelses ”Regnskabsinstruks til behandling af tilskud fra Kvalitets-fonden til sygehusbyggeri”. I instruksen fremgår det, at regionerne skal opstille og beslutteet prioriteret change request-katalog over de umiddelbare projekttilpasninger, som konkretgennemføres, hvis der opstår budgetproblemer, så den fastlagte investeringsramme over-holdes. Hensigten med kataloget er at sikre, at der sammen med generelle reserver er til-strækkelig robusthed til at håndtere de økonomiske risici i projektet.Change request-kataloget skal foreligge, inden de statslige kvalitetsfondsmidler kan udbe-tales.90. Rigsrevisionens gennemgang af projekternes change request-kataloger viste, at det ermeget forskelligt, hvordan de enkelte projekter arbejder med change requests, og hvordankatalogerne er udformet. Katalogerne varierer fra meget summariske beskrivelser til tekst,der beskriver forventede økonomiske konsekvenser af en change request. For ingen af pro-jekterne fremgår det dog, om forslag til projekttilpasninger får en konsekvens for muligheder-ne for at effektivisere.91. Det har siden 1. maj 2000 været obligatorisk at foretage totaløkonomiske vurderinger iforbindelse med gennemførelsen af statsligt støttede byggerier, jf. bekendtgørelse nr. 202af 23. marts 2000 om kvalitetssikring af byggearbejder. Det betyder, at bygherrer for stats-støttede byggerier nu er ansvarlige for, at der gennemføres totaløkonomiske beregningerved planlægning og gennemførelse af byggerierne.I forbindelse med kvalitetsfondsbyggerierne er muligheden for at anvende totaløkonomiskeberegninger begrænset af, at der er en fast ramme for hvert byggeri, som ikke må overskri-des. Det betyder, at regionerne kun kan gennemføre løsninger, som er mulige inden for dentildelte totalramme.Vigtigheden af, at der foretages totaløkonomiske beregninger, understreges af, at sygehu-senes driftsudgifter udgør op til 80 % af bygningernes totaløkonomi. Når driftsudgifterne foret typisk sygehus er så høje, er det derfor vigtigt, at der allerede tidligt i anlægsprojektet eret skarpt fokus på de driftsmæssige konsekvenser af det færdige byggeri, og at sådanne be-tragtninger indgår i vurderingen af alternative løsningsmuligheder. Totaløkonomiske bereg-ninger kan også anvendes i arbejdet med at udforme et change request-katalog.Rigsrevisionens gennemgang viste, at flere regioner inddrager totaløkonomiske beregnin-ger i arbejdet med byggerierne, men at det er meget forskelligt, hvor bredt og dybt arbejdetmed dette har været. Det er dog uklart, om og hvordan regionerne fx har anvendt totaløko-nomiske beregninger til at understøtte og kvalificere deres change request-katalog.
32
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
E.
Regionernes opfølgning
92. Rigsrevisionens undersøgelse af regionernes opfølgning på effektiviseringsmålene harvist følgende:Regionernes projekter har fastlagt et overordnet baselinebudget, der er lig med drifts-budgettet, som effektiviseringskravet er beregnet ud fra.Flere af regionernes projekter har ikke etableret baselinebudgetter på fx hovedområderfor effektivisering. En baselinemåling er nødvendig for at kunne sammenligne før- og ef-ter-situationen.Region Hovedstaden har i marts 2013 udarbejdet en standardskabelon, der skal bru-ges til at dokumentere og opgøre de enkelte effektiviseringstiltag. Regionerne har be-sluttet at tage udgangspunkt i Region Hovedstadens standardskabelon.
Baselinebudget93. Det fremgår af ”Aftale om regionernes økonomi for 2012”, at”regionerne skal følge oppå de realiserede strukturændringer i forhold til produktivitetsgevinster, kapacitetsudnyttel-se, forbedrede arbejdsgange og ambulant behandling der, hvor projekterne er så fremskred-ne, at det er relevant. Det fremgår videre, at der ved færdiggørelsen af de enkelte projekterudarbejdes en evalueringsrapport i forhold til effektiviseringskrav samt bedre kapacitetsud-nyttelse og bedre patientforløb mv., som også kan omfatte opfølgning på de projektspeci-fikke mål, som regionerne har opstillet for det enkelte projekt”.94. Konsulentfirmaet Deloitte, der rådgav ekspertpanelet om sygehusinvesteringer i perio-den 2010-2012, pegede på, at der ikke er praksis for at foretage baselinemålinger i regio-nerne, hvilket efter Deloittes opfattelse er nødvendigt for at kunne foretage en kvalificeretvurdering af, om effektiviseringsgevinsterne er realiseret, ligesom det også er væsentligt iforhold til at etablere et grundlag for de evalueringer, der skal gennemføres ved afslutnin-gen af de enkelte projekter.95. Det er efter Rigsrevisionens opfattelse vigtigt at kunne følge op på effektiviseringsbe-stræbelserne. Dette vil kun give mening, hvis der bliver fastlagt et baselinebudget for effek-tiviseringerne på hovedområderne og de relevante tiltag under det enkelte hovedområde.Ved at fastlægge et baselinebudget bliver det muligt at sammenligne før- og efter-situatio-nen, dvs. følge bevægelsen. Det er ikke intentionen, at projekterne ved at fastlægge et ba-selinebudget bliver låst fast på et beløb, som projekterne skal realisere. Arbejdet med effek-tiviseringsgevinsterne er en dynamisk og organisatorisk proces, hvor der kan ske ændrin-ger undervejs. Baselinebudgettet skal derfor alene sikre, at projekterne kan følge bevægel-sen i bestræbelserne på at effektivisere, så det er muligt at korrigere, hvis et område ikkevil kunne indfri forventningerne. Derudover er det en metode til, at regionerne kan evalue-re, om effektiviseringerne er realiseret som forudsat.96. Alle projekter fik fastlagt et overordnet baselinebudget, da de fik tilsagn om endeligt til-skud. Baselinebudgettet er lig med det driftsbudget for de matrikler og afdelinger, der ved-rører kvalitetsfondsbyggeriet, og som effektiviseringskravet er beregnet ud fra.Rigsrevisionens gennemgang af materiale for de enkelte projekter viste, at kun 4 projekter(Kolding, GAPS, DNU og Sct. Hans) har nedbrudt det overordnede driftsbudget og angivetet baselinebudget for deres hovedområder.Regionerne har oplyst, at de generelt ikke har arbejdet med at etablere baselinebudgetter,og at de derfor vil skulle rekonstruere baselinebudgetter, hvis fx der bliver stillet krav om, atde skal kunne dokumentere effektiviseringerne i forhold til et baselinebudget. Regionernehar dog oplyst, at der vil være nogle områder som fx el og varme, hvor der forholdsvist nemtvil kunne etableres et baselinebudget, men at det er sværere på patientrelaterede effekti-viseringspotentialer.
REGIONERNES FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSMÅLENE
33
Metode til at følge op på effektiviseringsmålene97. Region Hovedstaden har i marts 2013 udarbejdet et opfølgningskoncept, der skal bru-ges til at dokumentere og opgøre de enkelte effektiviseringstiltag.Danske Regioner har oplyst, at de øvrige 4 regioner har besluttet at tage udgangspunkt iRegion Hovedstadens opfølgningskoncept.Rigsrevisionens gennemgang af opfølgningskonceptet viste, at der dels vil være fokus på,hvilke centrale aktiviteter projekterne iværksætter for at realisere gevinsterne, dels på enløbende opfølgning på, om effektiviseringsgevinsterne realiseres som forudsat. Materialetskal således betrygge regionen i, at projekterne arbejder med effektiviseringer. Materialetbestår af et oversigtsskema, hvor hovedområderne for effektiviseringer og det nominellebeløb for det samlede effektiviseringskrav fremgår, og et statusskema. I statusskemaet bli-ver hvert enkelt effektiviseringstiltag afrapporteret.De enkelte effektiviseringstiltag er en nedbrydning af hovedområdet for effektivisering. Fx vilder kunne være et hovedområde benævnt ”arbejdsgange”, som kan nedbrydes i fx ”klynge-struktur for senge, ambulatorier og operation”, og som yderligere kan nedbrydes til reduce-ret tidsforbrug og tværgående patientforløb. Det er på denne sidste del af nedbrydningen, atder bliver afrapporteret. Det er forudsat, at sygehuset for hvert effektiviseringstiltag afrappor-terer i et statusskema. Statusskemaet vil være grundstammen i opfølgningen, og kadencenfor opfølgning vil være hvert kvartal.98. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Region Hovedstadens skabelon er et godt udgangs-punkt for at kunne følge op. Det vil dog styrke materialet, hvis der også blev fastlagt et base-linebudget for de enkelte hovedområder.Tidsplan for regionernes opfølgning på effektiviseringsmål99. Danske Regioner iværksatte i marts 2012 et arbejde, der skulle vurdere, hvordan arbej-det med at evaluere realiserede gevinster i forbindelse med byggerier mest hensigtsmæs-sigt kan tilrettelægges. Det var forventet, at der ville foreligge en rapport ved udgangen af2012. Rapporten forelå i maj 2013. Rapporten peger på, at regionernes arbejde med effek-tiviseringerne skal følges tæt, så der kan ske gensidig videndeling, læring og samarbejdeom centrale elementer i relation til effektiviseringsarbejdet. Desuden skal erfaringer med atkonkretisere effektiviseringspotentialer samles og deles.I ”Aftale om regionernes økonomi for 2012” fremgår det, at”regionerne skal følge op der,hvor projekterne er så fremskredne, at det er relevant”.Ingen af regionerne har oplyst et kon-kret tidspunkt for opfølgning, men alene henvist til ”Regnskabsinstruks til behandling af til-skud fra Kvalitetsfonden til sygehusbyggeri”. Det fremgår af instruksen, at rapporteringskra-vet træder i kraft ved endeligt tilsagn og skal opdateres i forbindelse med relevante centra-le faseovergange. Når projekterne har fået godkendt udbetalingsanmodning, skal der rap-porteres om effektivisering ved centrale faseovergange og som minimum hvert 1½ år.
Rigsrevisionen, den 2. oktober 2013
Lone Strøm
/Claus Vejlø Thomsen
34
KVALITETSFONDSBYGGERIERNE I BERETNINGEN
Bilag 1. Kvalitetsfondsbyggerierne i beretningen
Nyt AalborgUniversitetshospital
RegionshospitaletViborg
Det Nye Universitetshospitali Aarhus(DNU)
Nyt HospitalHerlev
Det NyeRigshospitalNy RetspsykiatriSct. HansKolding SygehusNy Fælles Akutmodtagelsepå Slagelse SygehusGennemførelsen afPsykiatrihus Slagelse(GAPS)
Nyt Universitetshospitali Odense(OUH)
Sygehus Sønderjylland,Aabenraa
Kilde: Rigsrevisionen.
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
35
Bilag 2. Oversigt over hovedområder og fordeling af effektiviseringsmål
Sådan læses bilagetGrundlæggende oplysningerom projektet, bl.a. hvornårprojektet er færdigt, anlægsrammen og effektiviseringskravet.1
1
Tabel 1viser de hovedområder, hvorfra projektet forventerat finde effektiviseringerne, og hvor mange procent af de rele-vante indikatorer fra Rigsrevisionens spørgeskema, jf. bilag 3,projektet har opgjort i forhold til hovedområdet i henholdsvisfør- og efter-situationen.2
2
3
Figur 1viser fordelingen af hovedområderne i forhold tilden samlede effektivisering.3
Figur 2viser øverst hvert hovedområdes andel af de orga-nisatoriske effektiviseringer. I bjælkerne ”Før” og ”Efter” frem-går det vægtede bidrag, hvor tallene viser, hvor mange pro-cent af de relevante indikatorer fra Rigsrevisionens spørge-skema projektet har opgjort i forhold til hovedområdets andelaf de organisatoriske effektiviseringer.4
4
Eksempel på vægtede bidragProjekt ”Nyt Hospital Herlev” har oplyst, at hovedområdetOp-timering af de akutte patientforløbforventes at bidrage med34 % af de organisatoriske effektiviseringer. Projektet har op-gjort 93 % af indikatorerne i før-situationen og 5 % i efter-si-tuationen, jf. tabel 1. I forhold til hovedområdets vægtning harprojektet således opgjort henholdsvis 31 % og 2 % af de or-ganisatoriske effektiviseringer ud fra hovedområdetOptime-ring af de akutte patientforløb.Formlen for det vægtede bidrag:æ å ∗
Eksempel på vægtet bidrag i før-situationen: ø31.000.000∗ 93 %91.750.00031 %
36
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
NYT HOSPITAL HERLEV
Grundlæggende oplysningerOpstart: 2009Ibrugtagning: 2018Areal: 57.000 m�Anlægsramme: 2,325 mia. kr. (2011-priser)Driftsbudget: 2,807 mia. kr. (2010-priser)Effektiviseringskrav: 4 %, svarende til 112 mio. kr. (2011-priser)
Tabel 1. Hovedområder og opgjorte indikatorerHovedområdeOptimering af de akutte patientforløbVagtberedskab mv. Fusioner af afde-linger – realiseret før tilsagnsåretEffektiviseringer i afdelinger, der flytter inyt byggeri på matriklenOptimering af de elektive patientforløb –ambulante forløb og planlagt kirurgiLogistikVagtlagResidualI alt1)Organisatoriske effektiviseringer2)1)
Figur 1. Fordeling af hovedområderFør93 %86 %90 %93 %71 %86 %-90 %89 %Efter5%43 %18 %2%57 %43 %-19 %24 %Organisatoriske effektiviseringerIkke-konkretiserede områder og residualer18 %
Effektiviseringsbidrag31.000.000 kr.30.000.000 kr.13.100.000 kr.9.000.000 kr.4.800.000 kr.3.850.000 kr.20.000.000 kr.111.750.000 kr.91.750.000 kr.
82 %
2)
Samlet effektiviseringsmål i kroner, og hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet hargivet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 4 i beretningen.Samlede organisatoriske effektiviseringer i kroner og envægtetopgørelse af, hvor mange procentaf de relevante indikatorer projektet har givet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 2 nedenfor.
Figur 2. Opgjorte indikatorer i forhold til de organisatoriske effektiviseringerHovedområder3433141054
Før
31
28
13
9
4
4
Efter
2
14
3
3
2
0%Optimering af deakutte patientforløb
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%Logistik
90%
100%Vagtlag
Vagtberedskab mv.Fusioner af afdelinger –realiseret før tilsagnsåret
Effektiviseringer iafdelinger, der flytteri nyt byggeri på matriklen
Optimering af deelektive patientforløb−ambulante forløbog planlagt kirurgi
Figur 2 viser, at de største hovedområder for de organisatoriske effektiviseringer erOptimering af de akutte patientforløbogVagtberedskab mv.Fusioner af afdelinger – realiseret før tilsagnsåret,der udgør henholdsvis 34 % og 33 % af de samlede organisatoriske effektiviseringer, mensLogistikogVagtlager mindst med henholdsvis 5 % og 4 %. Figuren viser desuden, at Herlev har mange oplysninger om før-situationen for deres2 største hovedområder, idet de har opgjort henholdsvis 31 % (i forhold til andelen på 34 %) og 28 % (i forhold til andelen på 33 %). Herlevs op-lysninger om efter-situationen for de 2 største hovedområder,Optimering af de akutte patientforløbogVagtberedskab mv. Fusioner af afdelinger– realiseret før tilsagnsåret,er få, idet de kun har kunnet opgøre henholdsvis 2 % og 14 %.
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
37
DET NYE RIGSHOSPITAL
Grundlæggende oplysningerOpstart: 2009Ibrugtagning: 2018Areal: 76.000 m�Anlægsramme: 1,872 mia. kr. (2010-priser)Driftsbudget: 1,34 mia. kr. (2010-priser)Effektiviseringskrav: 5 %, svarende til 67 mio. kr. (2010-priser)
Foto:3xN/aarhus arkitekterne
Tabel 1. Hovedområder og opgjorte indikatorerHovedområdeArbejdsgangeIt1)
Figur 1. Fordeling af hovedområderFør49 %-Efter49 %-100 %50 %100 %69 %0%0%-30 %49 %0%37 %47 %100 %
Effektiviseringsbidrag
Interne transporterLogistikSygefravær og personaleomsætningLiggetidHospitalserhvervede infektionerFald på sygehuse
Samlekategori
100 %50 %41.000.000 kr.100 %69 %0%0%-15.300.000 kr.10.000.000 kr.1.500.000 kr.67.800.000 kr.67.800.000 kr.30 %49 %0%37 %47 %
Bygningsvedligeholdelse, energi og miljøDriftsoptimering, indflytning af udefunk-tionerDriftsoptimering i øvrigt før indflytningReduktion i udgifter til klinik-/afdelings-ledelserI alt1)2)
Organisatoriske effektiviseringerBygningsrelaterede effektiviseringer
2)3)
Organisatoriske effektiviseringerIngen relevante indikatorer.
3)
Samlet effektiviseringsmål i kroner, og hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet hargivet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 4 i beretningen.Samlede organisatoriske effektiviseringer i kroner og envægtetopgørelse af, hvor mange procentaf de relevante indikatorer projektet har givet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 2 nedenfor.
Figur 2. Opgjorte indikatorer i forhold til de organisatoriske effektiviseringerHovedområder6023152
Før
33
7
7
0%
Efter0%Samlekategori10%
33
7
7
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Driftsoptimering, indflytningaf udefunktioner
Driftsoptimering i øvrigtfør indflytning
Reduktion i udgifter tilklinik-/afdelingsledelser
Figur 2 viser, at det største hovedområde for de organisatoriske effektiviseringer er enSamlekategori,der består af en række hovedområder, menhvor effektiviseringsbidraget ikke er nedbrudt yderligere. Området udgør 60 % af de samlede organisatoriske effektiviseringer, mensReduktion iudgifter til klinik-/afdelingsledelserer mindst med 2 %. Figuren viser desuden, at Rigshospitalet har relativt få oplysninger om både før- og efter-situationen for deres største hovedområde, idet de kun har oplysninger om 33 % (i forhold til andelen på 60 %). Rigshospitalet har ikke givet op-lysninger på det mindste område, som erReduktion i udgifter til klinik-/afdelingsledelser,for før- og efter-situationen.
38
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
NY RETSPSYKIATRI SCT. HANS
Grundlæggende oplysningerOpstart: 2009Ibrugtagning: 2017Areal: 25.000 m�Anlægsramme: 550 mio. kr. (2009-priser)Driftsbudget: 340 mio. kr. (2011-priser)Effektiviseringskrav: 5,5 %, svarende til 19 mio. kr. (2011-priser)
Tabel 1. Hovedområder og opgjorte indikatorerHovedområdeDriftsbesparelse (personale)Energiforbrug til varmeEnergiforbrug til elDrift og vedligeholdelseReduktion i ejendomsskatØvrig reduktionI alt1)
Figur 1. Fordeling af hovedområderFør21 %-----21 %21 %Efter21 %-----21 %21 %Organisatoriske effektiviseringerBygningsrelaterede effektiviseringerStrukturelle effektiviseringerIkke-konkretiserede områder og residualer82 %7%4%7%
Effektiviseringsbidrag15.418.916 kr.1.100.000 kr.200.000 kr.50.000 kr.800.000 kr.1.200.000 kr.18.768.916 kr.15.418.916 kr.
Organisatoriske effektiviseringer2)1)
Samlet effektiviseringsmål i kroner, og hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet hargivet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 4 i beretningen.Samlede organisatoriske effektiviseringer i kroner og envægtetopgørelse af, hvor mange procentaf de relevante indikatorer projektet har givet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 2 nedenfor.
2)
Figur 2. Opgjorte indikatorer i forhold til de organisatoriske effektiviseringerHovedområde100
Før
21
Efter0%
21
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Driftsbesparelse (personale)
Figur 2 viser, at hovedområdet for de organisatoriske effektiviseringer erDriftsbesparelse (personale).Figuren viser desuden, at Sct. Hans har fåoplysninger om både før- og efter-situationen for hovedområdet, idet de kun har opgjort 21 % (i forhold til andelen på 100 %).
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
39
DET NYE UNIVERSITETSHOSPITAL I AARHUS (DNU)
Grundlæggende oplysningerOpstart: 2012Ibrugtagning: 2018Areal: 254.000 m�Anlægsramme: 6,426 mia. kr. (2010-priser)Driftsbudget: 5,558 mia. kr. (2009-priser)Effektiviseringskrav: 8 %, svarende til 456 mio. kr. (2010-priser)
Tabel 1. Hovedområder og opgjorte indikatorerHovedområdeSenge, ambulatorier og akutområdetMeraktivitetLaboratorie og billeddiagnostikOperationsgange, dagkirurgi og anæ-stesi/intensivSamling af AUH(logistik, drift og vedligeholdelse)I alt1)Organisatoriske effektiviseringer1)
Figur 1. Fordeling af hovedområderFør54 %66 %71 %67 %-62 %61 %Efter58 %51 %29 %83 %97 %3%
Effektiviseringsbidrag203.000.000 kr.182.000.000 kr.38.000.000 kr.38.000.000 kr.14.000.000 kr.475.000.000 kr.2)
-55 %54 %Organisatoriske effektiviseringerBygningsrelaterede effektiviseringer
461.000.000 kr.
2)
Samlet effektiviseringsmål i kroner, og hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet hargivet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 4 i beretningen.Samlede organisatoriske effektiviseringer i kroner og envægtetopgørelse af, hvor mange procentaf de relevante indikatorer projektet har givet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 2 nedenfor.
Figur 2. Opgjorte indikatorer i forhold til de organisatoriske effektiviseringerHovedområder444088
Før
24
26
6
5
Efter0%Senge, ambulatorierog akutområdet
25
20
2
7
10%
20%Meraktivitet
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Laboratorie og billeddiagnostik
Operationsgange, dagkirurgiog anæstesi/intensiv
Figur 2 viser, at de største hovedområder for de organisatoriske effektiviseringer erSenge, ambulatorier og akutområdetogMeraktivitet,der udgørhenholdsvis 44 % og 40 % af de samlede organisatoriske effektiviseringer, mensLaboratorie og billeddiagnostikogOperationsgange, dagkirurgiog anæstesi/intensiver mindst med 8 %. Figuren viser desuden, at DNU har relativt få oplysninger om før-situationen for deres 2 største hoved-områder, idet de har opgjort henholdsvis 24 % (i forhold til andelen på 44 %) og 26 % (i forhold til andelen på 40 %). DNU’s oplysninger om efter-situationen for de største hovedområder er få, idet de kun har opgjort oplysninger om henholdsvis 25 % og 20 %. For ét af de mindste hovedområ-der,Operationsgange, dagkirurgi og anæstesi/intensiv,har DNU opgjort mange oplysninger om både før- og efter-situationen, idet de har opgjorthenholdsvis 5 % og 7 % (i forhold til andelen på 8 %).
40
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
REGIONSHOSPITALET VIBORG
Grundlæggende oplysningerOpstart: 2007Ibrugtagning: 2018Areal: 29.100 m�Anlægsramme: 1,164 mia. kr. (2010-priser)Driftsbudget: 1,528 mia. kr. (2010-priser)Effektiviseringskrav: 6 %, svarende til 92 mio. kr. (2010-priser)
Tabel 1. Hovedområder og opgjorte indikatorerHovedområdeSengeafsnit/patientinventeringFællesAnæstesi- og operationsafdelingen/intensivServiceblokBilleddiagnostik og ortopædkirurgiAkutcenterForsyning, logistik og sporbarhedVCRPatologi (er realiseret)I alt1)Organisatoriske effektiviseringer2)1)
Figur 1. Fordeling af hovedområderFør75 %50 %91 %93 %100 %----86 %76 %Efter71 %50 %35 %1%
Effektiviseringsbidrag20.000.000 kr.19.000.000 kr.15.000.000 kr.10.000.000 kr.5.000.000 kr.20.000.000 kr.15.000.000 kr.3.000.000 kr.1.000.000 kr.108.000.000 kr.69.000.000 kr.
21 %0%67 %----35 %45 %
64 %
Organisatoriske effektiviseringerBygningsrelaterede effektiviseringerStrukturelle effektiviseringer
2)
Samlet effektiviseringsmål i kroner, og hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet hargivet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 4 i beretningen.Samlede organisatoriske effektiviseringer i kroner og envægtetopgørelse af, hvor mange procentaf de relevante indikatorer projektet har givet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 2 nedenfor.
Figur 2. Opgjorte indikatorer i forhold til de organisatoriske effektiviseringerHovedområder292822147
Før
22
14
20
13
7
Efter0%Sengeafsnit/patientinventering
21
14
5
0%
5
10%Fælles
20%
30%
40%
50%Serviceblok
60%
70%Billeddiagnostikog ortopædkirurgi
80%
90%
100%
Anæstesi- og operations-afdelingen/intensiv
Figur 2 viser, at de største hovedområder for de organisatoriske effektiviseringer erSengeafsnit/patientinventeringogFælles,der udgør henholds-vis 29 % og 28 % af de samlede organisatoriske effektiviseringer, mensBilleddiagnostik og ortopædkirurgier mindst med 7 %. Figuren viser des-uden, at Viborg har opgjort mange oplysninger om både før- og efter-situationen for hovedområdetSengeafsnit/patientinventering,idet de har op-gjort henholdsvis 22 % og 21 % (i forhold til andelen på 29 %). For det mindste hovedområde,Billeddiagnostik og ortopædkirurgi,har Viborg mangeoplysninger om både før- og efter-situationen, idet de har opgjort henholdsvis 7 % og 5 % (i forhold til andelen på 7 %).
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
41
NYT AALBORG UNIVERSITETSHOSPITAL
Grundlæggende oplysningerOpstart: 2009Ibrugtagning: 2020Areal: 135.000 m�Anlægsramme: 4,236 mia. kr. (2011-priser)Driftsbudget: 2,641 mia. kr. (2010-priser)Effektiviseringskrav: 6 %, svarende til 160 mio. kr. (2011-priser)
Tabel 1. Hovedområder og opgjorte indikatorerHovedområdeBedre logistik, it og arbejdsgangeSygefraværPatientsikkerhedPersonaleomsætning1)Liggetid2)
Figur 1. Fordeling af hovedområderFør100 %100 %92 %-81 %-------97 %99 %Efter17 %100 %0%-63 %-------13 %31 %Organisatoriske effektiviseringerBygningsrelaterede effektiviseringerStrukturelle effektiviseringerIkke-konkretiserede områder og residualer37 %13 %14 %36 %
Effektiviseringsbidrag35.000.000 kr.11.000.000 kr.8.000.000 kr.3.000.000 kr.-18.000.000 kr.18.000.000 kr.14.000.000 kr.10.000.000 kr.20.000.000 kr.20.000.000 kr.3.000.000 kr.160.000.000 kr.54.000.000 kr.
Energi- og vandforbrugRengøringBygningsvedligeholdelsePortørfunktionHuslejebesparelserAndetResidualI alt1)2)3)
3)
Organisatoriske effektiviseringer4)
4)
Ingen relevante indikatorer.Ikke medregnet på grund af manglende effektiviseringsbidrag.Samlet effektiviseringsmål i kroner, og hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet hargivet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 4 i beretningen.Samlede organisatoriske effektiviseringer uden personaleomsætning i kroner og envægtetopgørelseaf, hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet har givet oplysninger om. Opgørelsener vist i figur 2 nedenfor.
Figur 2. Opgjorte indikatorer i forhold til de organisatoriske effektiviseringerHovedområder652015
Før
65
20
14
Efter0%
11
20
10%
20%
30%Sygefravær
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Bedre logistik, it og arbejdsgange
Patientsikkerhed
Figur 2 viser, at det største hovedområde for de organisatoriske effektiviseringer erBedre logistik, it og arbejdsgange,der udgør 65 % af de samle-de organisatoriske effektiviseringer, mensPatientsikkerheder mindst med 15 %. Figuren viser desuden, at Aalborg har mange oplysninger omfør-situationen for det største hovedområde, idet de har opgjort 65 % (i forhold til andelen på 65 %), mens Aalborg kun har få oplysninger om efter-situationen, idet de kun har oplysninger om 11 %. For det mindste hovedområde,Patientsikkerhed,er der ikke oplysninger om efter-situationen.
42
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
GENNEMFØRELSEN AF PSYKIATRIHUS SLAGELSE (GAPS)
Grundlæggende oplysningerOpstart: 2009Ibrugtagning: 2015Areal: 44.000 m�Anlægsramme: 1,063 mia. kr. (2010-priser)Driftsbudget: 294 mio. kr. (2010-priser)Effektiviseringskrav: 4 %, svarende til 12 mio. kr. (2010-priser)
Tabel 1. Hovedområder og opgjorte indikatorerHovedområdeDriftsbesparelseVagtberedskab, lægerFællesfunktionerVagtberedskab, plejepersonaleAntal afsnitsledelserAnsvarshavende sygeplejerskeBygningsdriftRengøringI alt1)
Figur 1. Fordeling af hovedområderFørEfter
Effektiviseringsbidrag3.200.000 kr.2.600.000 kr.2.000.000 kr.500.000 kr.190.000 kr.2.900.000 kr.1.400.000 kr.12.790.000 kr.8.490.000 kr.
34 %
100 %
21 %66 %
--100 %100 %
--21 %21 %Organisatoriske effektiviseringerBygningsrelaterede effektiviseringer
Organisatoriske effektiviseringer2)1)
2)
Samlet effektiviseringsmål i kroner, og hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet hargivet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 4 i beretningen.Samlede organisatoriske effektiviseringer i kroner og envægtetopgørelse af, hvor mange procentaf de relevante indikatorer projektet har givet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 2 nedenfor.
Figur 2. Opgjorte indikatorer i forhold til de organisatoriske effektiviseringerHovedområde
100
Før
100
Efter0%Driftsbesparelse
21
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Figur 2 viser, at hovedområdet for de organisatoriske effektiviseringer erDriftsbesparelse.Hovedområdet er Rigsrevisionens sammenlægning afde 5 hovedområder, som GAPS arbejder med, jf. tabel 1. Figuren viser desuden, at GAPS har mange oplysninger om før-situationen, idet de haropgjort 100 %. GAPS har derimod få oplysninger om efter-situationen, idet de har opgjort 21 % (i forhold til andelen på 100 %).
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
43
NYT UNIVERSITETSHOSPITAL I ODENSE (OUH)
Grundlæggende oplysningerOpstart: 2008Ibrugtagning: 2021Areal: 212.000 m�Anlægsramme: 6,375 mia. kr. (2010-priser)Driftsbudget: 4,239 mia. kr. (2009-priser)Effektiviseringskrav: 8 %, svarende til 348 mio. kr. (2010-priser)
Tabel 1. Hovedområder og opgjorte indikatorerHovedområdeÆndret klinisk drift(booking, planlægning og arbejdsgange)Logistik og itDrift og vedligeholdelse af bygninger/energiforbrugAfledte ændringerI alt1)Organisatoriske effektiviseringer2)1)
Figur 1. Fordeling af hovedområderFør71 %71 %--71 %71 %Efter7%
Effektiviseringsbidrag175.000.000 kr.60.000.000 kr.90.000.000 kr.25.000.000 kr.350.000.000 kr.235.000.000 kr.
25 %71 %--29 %36 %Organisatoriske effektiviseringerBygningsrelaterede effektiviseringerStrukturelle effektiviseringer26 %67 %
2)
Samlet effektiviseringsmål i kroner, og hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet hargivet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 4 i beretningen.Samlede organisatoriske effektiviseringer i kroner og envægtetopgørelse af, hvor mange procentaf de relevante indikatorer projektet har givet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 2 nedenfor.
Figur 2. Opgjorte indikatorer i forhold til de organisatoriske effektiviseringerHovedområder7426
Før
53
18
Efter0%
18
18
10%
20%
30%Logistik og it
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Ændret klinisk drift(booking, planlægning og arbejdsgange)
Figur 2 viser, at OUH har 2 hovedområder for de organisatoriske effektiviseringer,Ændret klinisk drift (booking, planlægning og arbejdsgange)ogLogistik og it.De udgør henholdsvis 74 % og 26 % af de samlede organisatoriske effektiviseringer. Figuren viser desuden, at OUH har relativt man-ge oplysninger om før-situationen for begge hovedområder, idet de har opgjort henholdsvis 53 % (i forhold til andelen på 74 %) og 18 % (i forholdtil andelen på 26 %). OUH har kun få oplysninger om efter-situationen for hovedområdetÆndret klinisk drift (booking, planlægning og arbejdsgan-ge),idet de har opgjort 18 % (i forhold til andelen på 74 %). OUH har relativt mange oplysninger om efter-situationen for hovedområdetLogistik ogit,idet OUH har opgjort 18 % (i forhold til andelen på 26 %).
44
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
SYGEHUS SØNDERJYLLAND, AABENRAA
Grundlæggende oplysningerOpstart: 2010Ibrugtagning: 2020Areal: 70.000 m�Anlægsramme: 1,288 mia. kr. (2011-priser)Driftsbudget: 1,466 mia. kr. (2010-priser)Effektiviseringskrav: 7 %, svarende til 103 mio. kr. (2010-priser)
Tabel 1. Hovedområder og opgjorte indikatorerHovedområdeLønAllerede høstet effektiviseringVagtberedskab og andre organisatoriskeændringerBespisningEnergi og bygningsdriftForbrugRengøringUdenomsarealerBygningsvedligeholdelseVedligeholdelse af installationerEjendomsværdiskatEjendomsskatForsikringerI alt1)Organisatoriske effektiviseringer1)
Figur 1. Fordeling af hovedområderFør43 %43 %43 %43 %---------43 %42 %Efter0%0%0%0%---------0%0%Organisatoriske effektiviseringerBygningsrelaterede effektiviseringerStrukturelle effektiviseringer50 %5%45 %
Effektiviseringsbidrag19.099.000 kr.17.254.000 kr.11.700.000 kr.1.609.000 kr.34.100.000 kr.12.659.000 kr.5.775.000 kr.1.306.000 kr.1.256.000 kr.800.000 kr.2.337.000 kr.1.800.000 kr.990.000 kr.110.685.000 kr.2)
49.662.000 kr.
Samlet effektiviseringsmål i kroner, og hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet hargivet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 4 i beretningen.Samlede organisatoriske effektiviseringer i kroner og envægtetopgørelse af, hvor mange procentaf de relevante indikatorer projektet har givet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 2 nedenfor.
2)
Figur 2. Opgjorte indikatorer i forhold til de organisatoriske effektiviseringerHovedområder3835243
Før
16
15
10
1
Efter0%0%Løn10%20%30%
0%
0%
40%
50%
60%
70%
80%Bespisning
90%
100%
Allerede høstet effektivisering
Vagtberedskab og andre organisatoriske ændringer
Figur 2 viser, at de største hovedområder for de organisatoriske effektiviseringer erLønogAllerede høstet effektivisering,der udgør henholdsvis38 % og 35 % af de samlede organisatoriske effektiviseringer, mensBespisninger mindst med 3 %. Figuren viser desuden, at Aabenraa kun harfå oplysninger om før-situationen for deres 2 største hovedområder, idet de har opgjort henholdsvis 16 % (i forhold til andelen på 38 %) og 15 %(i forhold til andelen på 35 %). Aabenraa har ikke oplysninger om efter-situationen for nogen af hovedområderne.
OVERSIGT OVER HOVEDOMRÅDER OG FORDELING AF EFFEKTIVISERINGSMÅL
45
KOLDING SYGEHUS
Grundlæggende oplysningerOpstart: 2009Ibrugtagning: 2016Areal: 32.000 m�Anlægsramme: 911 mio. kr. (2010-priser)Driftsbudget: 1,239 mia. kr. (2009-priser)Effektiviseringskrav: 6 %, svarende til 76 mio. kr. (2010-priser)
Tabel 1. Hovedområder og opgjorte indikatorerHovedområdeEffektiviseringsbidragFørEfter
Figur 1. Fordeling af hovedområder
Bygningsmassens betydning forliggetidenService-setupMere sundhed for pengeneVagtlagSygefraværPersonaleomsætningPatientsikkerhedArbejdsgange1)
28.000.000 kr.14.000.000 kr.11.000.000 kr.5.600.000 kr.4.800.000 kr.2.200.000 kr.1.493.058 kr.-
100 %64 %73 %43 %41 %43 %100 %62 %---61 %77 %
0%26%13%43%41%43%0%26 %---27%15%
12 %
88 %
Organisatoriske effektiviseringerBygningsrelaterede effektiviseringer
Logistik internt i afdelingerneBygningsområdet – vedligeholdelseBygningsområdet – energiI alt1)2)
3.700.000 kr.3.090.000 kr.2.400.000 kr.76.283.058 kr.3)
2)
Organisatoriske effektiviseringer
67.093.058 kr.
3)
Ikke medregnet på grund af manglende effektiviseringsbidrag.Samlet effektiviseringsmål i kroner, og hvor mange procent af de relevante indikatorer projektet hargivet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 4 i beretningen.Samlede organisatoriske effektiviseringer i kroner og envægtetopgørelse af, hvor mange procentaf de relevante indikatorer projektet har givet oplysninger om. Opgørelsen er vist i figur 2 nedenfor.
Figur 2. Opgjorte indikatorer i forhold til de organisatoriske effektiviseringerHovedområder
42
21
17
8
7
3 2
Før
42
13
12
4
3
1
2
Efter0%0%Bygningsmassensbetydning for liggetiden10%20%Service-setup30%40%
5
2
4
3
1
50%Vagtlag
60%
70%
80%Personale-omsætning
90%
100%
Mere sundhedfor pengene
Sygefravær
Patient-sikkerhed
Figur 2 viser, at de største hovedområder for de organisatoriske effektiviseringer erBygningsmassens betydning for liggetidenogService-setup,der udgør henholdsvis 42 % og 21 % af de samlede organisatoriske effektiviseringer, mensPersonaleomsætningogPatientsikkerheder mindstmed henholdsvis 3 % og 2 %. Figuren viser desuden, at Kolding har mange oplysninger om før-situationen for deres 2 største hovedområder, idetde har oplysninger om henholdsvis 42 % (i forhold til andelen på 42 %) og 13 % (i forhold til andelen på 21 %). Kolding har ikke oplysninger omefter-situationen for det største hovedområde,Bygningsmassens betydning for liggetiden.
46
RIGSREVISIONENS SPØRGESKEMA TIL REGIONERNE
Bilag 3. Rigsrevisionens spørgeskema til regionerne
Tabel 1. Undersøgelse af dimensionering og effektivitet i planlagte sygehusbyggerier 2013Parameter 1. DimensioneringA. Senge Somatik/Psykiatri (inkl. evt. observationssenge)B. Heraf antal ensengsstuerC. Senge – IntensivD. Senge – OpvågningE. Senge – PatienthotelF. DagpladserG. AmbulatorierumH. OperationslejerI.J.Undersøgelsesrum RadiologiSengeFørEfter
K. OperationslejerL. AmbulatorierumM. Diagnostiske rum
Parameter 2. AktivitetA. Afsluttede cpr. numreB. Indlæggelser i altC. Indlæggelser op til 2 døgnD. Indlæggelser op til 3 døgnE. Indlæggelser over 3 døgnF. SengedageG. Ambulante besøgH. DagbehandlingerI.J.Operationer – stationær kirurgiOperationer – dagkirurgi
Før
Efter
K. Udlagte patienterL. Radiologiske undersøgelser totalM. Scanninger totalN. Analyser/prøver i egne laboratorierO. Analyser/prøver ved andre laboratorier
RIGSREVISIONENS SPØRGESKEMA TIL REGIONERNE
47
Parameter 3. ProduktivitetA. Antal ambulante besøg pr. lægeårsværkB. Antal ambulante besøg pr. plejeårsværkC. Antal ambulante besøg pr. sekretærårsværkD. Antal udskrivninger pr. lægeårsværkE. Antal udskrivninger pr. plejeårsværkF. Antal udskrivninger pr. sekretærårsværkG. Antal lægeårsværk pr. belagt sengH. Antal plejeårsværk pr. belagt sengI.J.Antal sekretærårsværk pr. belagt sengAntal afsluttede cpr. Numre pr. lægeårsværk
Før
Efter
K. Antal afsluttede cpr. Numre pr. plejeårsværkL. Antal afsluttede cpr. Numre pr. sekretærårsværkM. DRG-værdi pr. lægeårsværk (DKK)N. DRG-værdi pr. plejeårsværk (DKK)O. DRG-værdi pr. sekretærårsværk (DKK)P. Gennemsnitlig liggetid (dage)Q. Belægningsprocent senge (pct.)R. Sygefravær (pct.)
Parameter 4. Fælles akutmodtagelseA. Totale antal indlæggelser i akutmodtagelseB. Andel akutte indlæggelser af totale antal indlæggelser(pct.)C. Andel akutte patienter som udskrives fra akutmodtagel-sen (pct.)D. Gennemsnitlig liggetid for akutindlagte patienter i alt(dage)E. Gennemsnitlig liggetid for akutindlagte patienter i akut-modtagelsen (dage)F. Antal diagnostiske undersøgelser til akutte patienter (to-tal)G. Antal genindlæggelser inden for 30 dage for patient ud-skrevet fra FAMH. Andel senge i akutmodtagelse i forhold til totale antalsenge (pct.)I.J.Andel patienter udskrevet fra akutmodtagelse til kom-munal foranstaltning (pct.)Belægningsprocent på senge i akutmodtagelse (pct.)
Før
Efter
48
RIGSREVISIONENS SPØRGESKEMA TIL REGIONERNE
Parameter 5. Aktivitet – kirurgiA. Antal operationer – stationærB. Antal operationer – dagkirurgiC. Antal åbningsdage pr. år for elektiv kirurgiD. Åbningstid for operationer pr. døgn i timerE. Antal minutter pr. operation (oplys gerne spænd fra-til)(fra patient på stuen til patient ud af stuen)F. Antal minutter knivtid pr. operationsleje stationær kirurgi(oplys gerne spænd fra-til)G. Antal minutter knivtid pr. operationsleje dagkirurgi (oplysgerne spænd fra-til)H. Andel operationer som gennemføres i dagtid (kl. 08-18)(pct.)I.J.Størrelse på operationsstuer til stationær kirurgi m�Antal operationslejer stationær kirurgi
Før
Efter
K. Antal operationslejer dagkirurgiL. Størrelse på operationslejer til dagkirurgi m�
Parameter 6. Berørte funktionerA. SengeafdelingerB. PatienthotelC. AkutmodtagelseD. OpvågningE. IntensivF. DagbehandlingG. AmbulatoriumH. OperationI.J.RadiologiLaboratoriefunktioner
Antal organisa-toriske enhederFørEfter
Antal årsværkFørEfter
K. Anden diagnostikL. AdministrationM. Service- og logistikN. Andre funktioner
RIGSREVISIONENS SPØRGESKEMA TIL REGIONERNE
49
Parameter 7. Antal utilsigtede hændelser fordelt på de13 ICPS-hovedkategorier i de klassificerede hændelserA. Administrative processerB. Blod og blodkomponenterC. Bygninger og infrastrukturD. Gasser og luftarterE. Individ-team-organisationF. InfektionG. Kliniske processerH. Kommunikation og dokumentationI.J.MedicineringMedicinsk udstyr
Før
Efter
K. PatientuheldL. Selvskade og selvmordM. Anden utilsigtet hændelse
Parameter 8. Effektivitet – afstand i antal meter mellemA. Operationsgang og intensive sengeB. Operationsgang og opvågningC. FAM og radiologiD. FAM og laboratoriefaciliteterE. FAM og diagnostik i øvrigt
Før
Efter
50
ORDLISTE
Bilag 4. Ordliste
AdministrationsgrundlagBarmarkbyggerierBaselinebudgetBaselineårBygherrevejledning
Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses administrative retningslinjer for, hvordan mi-nisteriet fører tilsyn med anvendelsen af de statslige tilskud til sygehusbyggerierne.En betegnelse for byggerier, der opføres på grunde, som ikke tidligere har været bebyg-gede.Er lig med det år, som budgettet er fastlagt i forhold til.Det driftsbudgetår, som effektiviseringskravet i det endelige tilsagn er beregnet ud fra.Bygherrevejledningen fra 2008 (revideret i 2010) gennemgår de regler, der gælder foropførelse af statsligt og regionalt byggeri, og indeholder derudover gode råd og erfarin-ger.Bygningsklasse 2020 er en skærpelse af kravene for energiklasse 2015. I bygningsklas-se 2020 skal bygningen bl.a. være mere tæt, og behovet for at tilføre energi i form afel, varme mv. skal være mindre end i energiklasse 2015.De effektiviseringsgevinster, som kommer af, at bygningerne er billigere at vedligehol-de, har et lavere energi- og vandforbrug samt fra besparelser på transportpersonale vedhjælp af automatisk transportsystem og mere kompakte sygehuse.Et katalog, der lister, hvilke projekttilpasninger der konkret kan gennemføres, hvis derfx opstår budgetproblemer.En betegnelse for, at der bliver inddraget uvildige eksterne eksperter med særlig videnom styring af større byggeprojekter med revisionsmæssige kompetencer. Formålet med”det tredje øje” er, at regionerne får uvildige eksterne eksperter til at gennemgå projek-terne i forhold til økonomi, tid, organisation, kvalitet og risikostyring.Ekspertpanelet skal vurdere konkrete sygehusprojekter og indstille til regeringen, hvilkeprojekter der kan få tilskud fra Kvalitetsfonden.Med et endeligt tilsagn om tilskud godkendes projektplanen med en række betingelser.Betingelserne er fx, at der er fastsat et krav til effektivisering, og at regionerne overhol-der totalrammen og anvender de nødvendige midler til it og apparatur.Ekspertpanelet har 3 dimensioner for fleksibilitet.Fleksibilitet:Det skal være muligt at ændre i indretningen af bygningen, vægge mv.Generalitet:Der skal være brede anvendelsesmuligheder.Elasticitet:Det skal være muligt at bygge ud eller omvendt at mindske bygningen.En strategisk og målrettet ændring af de fysiske og organisatoriske enheder.Består i, at sygehusene skal levere en højere aktivitet i form af fx flere behandlinger,uden at sygehusene får øget finansiering. De generelle produktivitetskrav indgår i deårlige aftaler mellem regeringen og Danske Regioner om regionernes økonomi og hari flere år været på 2 % om året.Projekterne har fordelt effektiviseringerne på en række hovedområder, som fx kan værevagtlag, logistik, it, sygefravær og vedligeholdelse.Fonden blev etableret som led i den daværende regerings kvalitetsreform fra 2007. Affondens midler skal 25,5 mia. kr. bruges til statslig medfinansiering af investeringer i nysygehusstruktur.De effektiviseringsgevinster, som kommer af, at bygningerne understøtter et reduceretsygefravær, bedre patientsikkerhed, optimeret logistik og nye it-systemer, centraliseringaf funktioner og fusioner samt optimerede patientforløb.
Bygningsklasse 2020
BygningsrelateredeeffektiviseringerChange request-katalog”Det tredje øje”
EkspertpaneletEndeligt tilsagn
Fleksibilitet
ForandringsprojektGenerelle produktivitetskrav
HovedområderKvalitetsfonden
Organisatoriskeeffektiviseringer
ORDLISTE
51
Programfase
I programfasen forbereder bygherren byggeriet på et overordnet niveau. Programfasenslutter med et projektforslag, som sætter de væsentligste ydre rammer i forhold til bl.a.dimensionerings- og designvalg.Projektforslaget fastlægger de funktionelle og kvalitetsmæssige krav til byggeriet, hvordimensionerings- og designvalg er afgørende parametre.Risikologgen opbevarer alle oplysninger om risici, analyser, reaktioner og status.Formålet med risikostyring er at minimere sandsynligheden for og konsekvensen af derisici, der kan få negativ indflydelse på en succesfuld gennemførelse af projektet.De effektiviseringsgevinster, som kommer fra nedlæggelse af sygehusmatrikler, herun-der besparelse på bygningsudgifter (husleje mv.) fra enheder, som flytter til det nye hos-pital.En manual, der bl.a. fastlægger projekternes organisatoriske opbygning og ansvar ogbeskriver, hvordan centrale dele af byggeprocessen tilrettelægges og styres, herunderhvordan der løbende bliver fulgt op og rapporteret om fremdrift mv. Styringsmanualenbliver opdateret løbende.Totaløkonomi handler om at vælge den løsning, som samlet set bedst kan betale sigover hele bygningens levetid.Udefunktion betyder, at patienter bliver behandlet på et andet sted end hovedtjeneste-stedet.
ProjektforslagRisikologRisikostyringStrukturelle effektiviseringer
Styringsmanual
TotaløkonomiUdefunktion
