FIU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 19: Statsrevisorberetning nr. 17/2012 om revisionen af EU-midler i Danmark i 2012

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommendeminister.Finansministeren, erhvervs- og vækstministeren, skatteministeren og ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri afgiver enredegørelse til beretningen.Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilketforventes at ske i marts 2014.Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig be-tænkning over statsregnskabet 2012, som afgives i april 2014.

Statsrevisorerne,den 13. november 2013BERETNING OM REVISIONEN AF EU-MIDLER I DANMARK I 2012Revisionen af statsregnskabet for 2012 omfatter revision af EU-midler, dvs. både demidler, som Danmark modtager, og de midler, som Danmark afregner med EU: toldog landbrugsafgifter mv. samt moms- og BNI-bidrag.EU-indtægterne er i statsregnskabet for 2012 opgjort til ca. 8,7 mia. kr., og EU-udgif-terne er opgjort til ca. 20,5 mia. kr.Statsrevisorerne konstaterer, at regnskaberne for EU-indtægter og EU-udgifteri 2012 er udarbejdet i overensstemmelse med de statslige regnskabsregler oggiver et retvisende billede af indtægter og udgifter samt af den finansielle stil-ling ved årets udløb. Forvaltningen af EU-midler i Danmark er generelt tilfreds-stillende, og transaktionerne er som helhed lovlige, formelt rigtige og i overens-stemmelse med Europa-Kommissionens og Ministerrådets bestemmelser.Statsrevisorerne finder det kritisabelt, at dele af forvaltningen af EU’s landbrugsstøt-teordninger under Fødevareministeriet fortsat ikke fungerer tilfredsstillende. Der ersåledes i flere år afgivetsupplerende oplysningerpå landbrugsområdet. Statsrevi-sorerne skal pege på, at mangler i forvaltningen indebærer risiko for krav om tilbage-betalinger fra EU (underkendelser).Statsrevisorerne konstaterer endvidere, at der er behov for at styrke og gøre SKATskontrol med virksomhedernes toldangivelser mere risikobaseret for at undgå de man-ge fejl på området.Statsrevisorerne finder det positivt, at der i Erhvervs- og Vækstministeriet og i Føde-vareministeriet arbejdes med at styre og følge op på, hvilken effekt EU-projekter har.Effektorienteret styring er et område, der er øget fokus på. Statsrevisorerne har dogogså bemærket, at den effektorienterede styring fortsat bør forbedres.Peder LarsenHenrik ThorupHelge Adam MøllerKristian JensenKlaus FrandsenMagnus Heunicke

Erklæring om EU-midler i Danmark i 2012 .................................................................. 1Introduktion og konklusion ........................................................................................... 3Indledning .................................................................................................................... 5A.Baggrund .............................................................................................................. 5B.Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 6Socialfonden ................................................................................................................ 8A.Den effektorienterede styring i Socialfonden ........................................................ 8B.Socialfondsprogrammet og de regionale vækstfora ............................................. 9C.Målopstilling og effektmål i de udvalgte projekter ................................................. 9D.Effektmåling i socialfondsprojekter ..................................................................... 12E.Arbejdet med opstilling af effektmål i de regionale vækstfora............................. 14F.De regionale vækstforas opfølgning ................................................................... 15Grøn Vækst................................................................................................................ 17A.Effektorienteret styring af Landdistriktsfonden udmøntet gennem Grøn Vækst .... 17B.Erhvervsudviklingsordningen .............................................................................. 19C.Økologisk Investeringsstøtte ............................................................................... 23D.Opfølgning på projekter og ordninger ................................................................. 25EU-udgifter ................................................................................................................. 27A.Skatteministeriets forvaltning af EU-udgifterne ................................................... 27B.Beregningsgrundlaget og afregning af udgifter til EU ......................................... 27C.Revision af told og landbrugsafgifter, momsbidraget og BNI-bidraget................ 29D.Sammenligning af EU-udgifter og rabatter mellem de forskellige EU-lande ....... 33

Beretningen vedrører finanslovens § 7. Finansministeriet (Danmarks bidrag tilEU’s egne indtægter), § 8. Erhvervs- og Vækstministeriet, § 9. Skatteministerietog § 24. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:Finansministeriet:Bjarne Corydon: oktober 2011 -Erhvervs- og Vækstministeriet:Ole Sohn: oktober 2011 - oktober 2012Annette Vilhelmsen: oktober 2011 - august 2013Skatteministeriet:Thor Möger Pedersen: oktober 2011 - oktober 2012Holger K. Nielsen: oktober 2012 -Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri:Mette Gjerskov: oktober 2011 - august 2013Rigsrevisionen bemærker, at revisionssager omtalt i denne beretning i flere til-fælde udspringer af forhold fra tidligere regnskabsår, herunder forhold, som eromtalt i Endelig betænkning over statsregnskabet.

ERKLÆRING OM EU-MIDLER I DANMARK I 2012Rigsrevisionen vurderer, at regnskaberne for EU-indtægter og EU-udgifter for 2012er udarbejdet i overensstemmelse med de statslige regnskabsregler. Regnskabernegiver et retvisende billede af indtægter og udgifter for regnskabsåret og for den finan-sielle stilling ved regnskabsårets udløb.På baggrund af resultaterne af revisionen er det Rigsrevisionens opfattelse, at detransaktioner, der ligger til grund for regnskaberne for 2012 for EU-indtægter og EU-udgifter, som helhed betragtet er lovlige, formelt rigtige og i overensstemmelse medde bestemmelser, der er fastsat af Europa-Kommissionen (herefter Kommissionen)og Ministerrådet.Rigsrevisionen har følgende supplerende oplysninger om forvaltningen af EU’s land-brugsstøtteordninger:Rigsrevisionen konstaterer, at dele af forvaltningen af EU’s landbrugsstøtteordnin-ger fortsat ikke fungerer helt tilfredsstillende. Rigsrevisionens konstateringer ved-rører henholdsvis arealkontrollen, krydsoverensstemmelseskontrollen (herefterKO-kontrollen) og projekttilskudsordningerne under Den Europæiske Landbrugs-fond for Udvikling af Landdistrikterne (herefter Landdistriktsfonden). Manglerne iforvaltningen kan medføre en risiko for fremtidige underkendelser fra EU. Rigsre-visionen konstaterer endvidere, at der ikke er truffet beslutning om en anden kon-trolmodel for KO-kontrollen, som Rigsrevisionen anbefalede i beretning til Stats-revisorerne om revisionen af EU-midler i Danmark i 2011. Rigsrevisionen finderdet dog tilfredsstillende, at NaturErhvervstyrelsen har opstillet en handlingsplanfor forbedring af disse områder, bl.a. på baggrund af en kortlægning af, hvor derer størst risiko for underkendelser fra EU.

I Danmark varetager en privat revisor på Kommissionens vegne revisionen afLanddistriktsfonden og Den Europæiske Garantifond for Landbruget (herefterLandbrugsgarantifonden). Ved revisionen af det ene af de 2 regnskaber for Land-distriktsfonden blev der konstateret fejl i 30 af de 111 udvalgte stikprøver og be-løbsmæssige fejl på 9,6 mio. kr. Den private revisor har estimeret den forventedefejl på hele det undersøgte område til 26,7 mio. kr. ud af 321,6 mio. kr., svarendetil 8,3 %. EU accepterer en fejlprocent på 2, svarende til ca. 6 mio. kr. Den priva-te revisor tog derfor forbehold for denne del af regnskabet. NaturErhvervstyrelsenhar oplyst, at næsten⅔af de beløbsmæssigt opgjorte fejl kan forklares med man-gelfuld skiltning hos støttemodtagerne om medfinansieringen fra EU. Det skal iden forbindelse bemærkes, at det er uklart, hvor alvorligt den manglende skiltningskal sanktioneres. Den private revisor valgte på grund af manglende EU-retnings-linjer at vurdere den samlede sanktion til 100 % af støttebeløbet. NaturErhvervsty-relsen har oplyst, at styrelsen mener, at sanktionen bør være mere proportional iforhold til forseelsen. Rigsrevisionen støtter op om dette synspunkt og finder, atder primært er tale om formelle fejl, som ikke har betydning for, om tilskuddeneanvendes til formålet.

1. Denne beretning handler om revisionen af EU-midler i Danmark i 2012, dvs. revisionenaf de indtægter, som Danmark har modtaget fra EU (EU-indtægter), og de bidrag, som Dan-mark har betalt til EU (EU-udgifter = EU’s egne indtægter).Erklæring om EU-midler i Danmark i 20122. Rigsrevisionen udarbejder hvert år en erklæring om de danske EU-midler. Rigsrevisio-nens erklæring for 2012 baserer sig på egne revisioner af EU-midlerne og i væsentligt om-fang på revisioner udført af NaturErhvervstyrelsens Interne Revision (NIR) og Skatteministe-riets Interne Revision (SIR), som Rigsrevisionen har revisionsaftaler med. Endvidere byggerRigsrevisionen sin EU-erklæring på Det Godkendende Organs revision af de 2 landbrugsfon-de samt Den Europæiske Revisionsrets (herefter Retten) revisionsbesøg i Danmark og Kom-missionens kontrolbesøg i Danmark.3. Rigsrevisionens erklæring om EU-midler i 2012 fremgår af kap. I. Revisionen har givet an-ledning til 2 supplerende oplysninger, som begge vedrører Ministeriet for Fødevarer, Land-brug og Fiskeri (herefter Fødevareministeriet). Den første er en videreførelse af de supple-rende oplysninger fra beretning til Statsrevisorerne om revisionen af EU-midler i Danmark i2011 om arealkontrollen, KO-kontrollen og underkendelser, mens den anden vedrører DetGodkendende Organs revision af Landdistriktsfonden. I kap. VII er der nærmere beskrevet,hvilke tiltag Fødevareministeriet har iværksat på baggrund af de supplerende oplysninger.Fokusområder4. Rigsrevisionen har i denne beretning haft fokus på 3 områder. 2 af de undersøgte områ-der vedrører effektorienteret styring af henholdsvis Den Europæiske Socialfond (herefterSocialfonden) og Landdistriktsfonden udmøntet gennem Grøn Vækst, mens det 3. områdeer administrationen af Danmarks bidrag til EU i form af told og landbrugsafgifter, moms- ogBNI-bidrag. Rigsrevisionen har endvidere foretaget en opfølgning på de supplerende oplys-ninger om administrationen af EU’s landbrugsstøtteordninger under Fødevareministeriet, derindgik i beretningen om revisionen af EU-midler i Danmark i 2011.Det bemærkes, at resultaterne af de 3 undersøgelser ikke indgår specifikt i erklæringen ikap. I, men er lagt til grund for erklæringens generelle billede af området.

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONRigsrevisionens undersøgelse har vist, at der arbejdes med effektorienteret sty-ring for EU-projekter, der har fået støtte under Socialfonden og Landdistrikts-fonden på både Erhvervs- og Vækstministeriets og Fødevareministeriets områ-de. Det drejer sig om at opstille effektmål for at sikre, at effekt indgår som et pa-rameter ved godkendelse af projektansøgninger og om efterfølgende mulighedfor at følge op på projekternes effekt. Rigsrevisionens undersøgelse har dogogså vist, at en række områder bør forbedres.Specifikt for Erhvervs- og Vækstministeriets område drejer det sig om, at derer behov for en bedre koordinering af effektarbejdet mellem Erhvervsstyrelsenog regionerne.Specifikt vedrørende Fødevareministeriets område finder Rigsrevisionen, at Na-turErhvervstyrelsen ikke har foretaget en tilstrækkelig implementering af effekt-orienteret styring for Erhvervsudviklingsordningen for Primære Jordbrugere(herefter Erhvervsudviklingsordningen) under Grøn Vækst. Erhvervsudviklings-ordningens overordnede målhierarki mangler konkrete effektmål, og for flere afde udvalgte projekter var der ikke klare mål eller succeskriterier, der gjorde detmuligt at følge op på, om projektet havde nået sine mål eller ej.Rigsrevisionen finder, at NaturErhvervstyrelsen i højere grad bør kunne doku-mentere den effektvurdering, der foretages af ansøgninger under Erhvervsud-viklingsordningen.Rigsrevisionen konstaterer, at forvaltningen af EU-udgifter generelt fungerer til-fredsstillende. På toldområdet er der dog behov for forbedringer, idet der fort-sat er for mange fejl i virksomhedernes toldangivelser. Rigsrevisionen anbefa-ler, at kontrollen udvides og gøres risikobaseret. Endvidere er der fortsat ikkefuld transparens i afregning af told og landbrugsafgifter.Rigsrevisionens kortlægning af nettobidrag og rabatter har vist, at de lande,som har fået rabat på betalingerne til EU, er blandt de lande, der yder de stør-ste nettobidrag.Endelig har Rigsrevisionens undersøgelse vist, at der fortsat er mangler i ad-ministrationen af EU’s landbrugsstøtteordninger under Fødevareministeriet.

Tabel 1. EU-indtægter og EU-udgifter i 2012(Mio. kr.)EU-indtægter:Landbrugs- og strukturfondeDen Europæiske Garantifond for LandbrugetDen Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af LanddistrikterneDen Europæiske SocialfondDen Europæiske RegionalfondDen Europæiske FiskerifondOrdninger uden for landbrugs- og strukturfondeForskning og udviklingUndervisningTransportinfrastrukturØvrige EU-indtægterEU-indtægter i altEU-udgifter:Formålsbestemte udgifterBidrag til Den Europæiske UdviklingsfondBidrag til Helsinki-KommissionenBidrag til Det Europæiske MiljøkontorSkatter og afgifterBidrag efter det fælles beregningsgrundlag for BNIBidrag efter det fælles beregningsgrundlag for momsAndel af told og landbrugsafgifter fratrukket opkrævningsomkostningerMedansvarsafgift, mælkEU-udgifter i altNote: På grund af statsregnskabets afrundingspraksis summerer decimalerne ikke nøjagtigt op.14.714,23.081,02.247,42,120.479,1431,52,80,220.044,6434,523,13,922,7300,48.729,66.783,8814,4411,7252,2117,549,78.379,6

6. EU-indtægterne fra landbrugs- og strukturfondene på i alt 8,4 mia. kr. i 2012 udgør hoved-parten af de samlede EU-indtægter. I forhold til landbrugs- og strukturfondene fungerer sta-ten som mellemled i finansielle overførsler mellem EU og den endelige støttemodtager. Na-turErhvervstyrelsen under Fødevareministeriet varetager udbetalingen fra Landbrugsgaran-tifonden, Landdistriktsfonden og Den Europæiske Fiskerifond (herefter Fiskerifonden). Er-hvervsstyrelsen under Erhvervs- og Vækstministeriet varetager udbetalingen fra henholds-vis Socialfonden og Den Europæiske Regionalfond (herefter Regionalfonden).7. EU-udgifter er opdelt iformålsbestemte udgifterpå 435 mio. kr. ogskatter og afgifterpå20,0 mia. kr. Formålsbestemte udgifter udgør statens direkte bidrag til programmer og pro-jekter uden for EU’s almindelige budget. Skatter og afgifter dækker statens bidrag til EU’sudgifter, som indgår i EU’s almindelige budget.

8. Formålet med beretningen er at vurdere, om forvaltningen af EU-midler i Danmark sam-let set fungerer tilfredsstillende.9. Rigsrevisionen har i 2012 fokuseret beretningen på 3 områder ud fra væsentlighed ogrisiko. Det drejer sig om Socialfonden, der omfatter 412 mio. kr., Grøn Vækst, der omfatterhele Landdistriktsprogrammet på i alt 814 mio. kr., og Danmarks bidrag til EU, der omfatterca. 20,4 mia. kr. Herudover er Landbrugsgarantifonden på 6,8 mia. kr. dækket af opfølgnin-gen på tidligere års supplerende oplysninger, som er beskrevet i kap. VII.Rigsrevisionen har undersøgt de 3 valgte områder ved at besvare følgende spørgsmål:Er der en tilfredsstillende effektorienteret styring af Socialfonden?Er der en tilfredsstillende effektorienteret styring af Landdistriktsfonden udmøntet gennemGrøn Vækst?Er der en tilfredsstillende forvaltning af opkrævning, afregning og registrering af DanmarksEU-udgifter, og er der sammenhæng mellem de bidrag, de enkelte lande betaler, og deaftalte rabatter?

10. Der har gennem de seneste år været et stadigt stigende fokus på, hvad man får for pen-gene, herunder om initiativer og ordninger har den ønskede effekt. Rigsrevisionen har på denbaggrund valgt at fokusere på effektorienteret styring i dette års EU-beretning. Når den øn-skede samfundsmæssige effekt er udgangspunkt for styringen, rettes fokus mod det, der ervæsentligt for projektets succes og eksistensberettigelse, nemlig at projektets mål bliver op-fyldt og bidrager til at indfri det overordnede formål med ordningen.11. Ved vurderingen af den effektorienterede styring af Socialfonden og Landdistriktspro-grammet er der særligt set på:ordningernes formål og målhierarkimålopstilling i projekterneinstitutionernes effektvurdering af ansøgningerneopfølgning på projekter og ordningereffektmåling af projekter og ordninger.

12. Rigsrevisionen har samarbejdet med SIR om revisionen af EU-udgifter og har i denneberetning valgt at redegøre for resultaterne af revisionen, da der på en række områder ervæsentlige udfordringer med administrationen af EU-udgifterne (EU’s egne indtægter). Detdrejer sig om de fortsat mange fejl, der konstateres i toldangivelserne, problemer med en fyl-destgørende registrering af told og landbrugsafgifter og de bemærkninger, som Kommissio-nen har vedrørende den danske forvaltning af området.13. Der har de seneste år været debat om sammenhængen mellem rabatterne og størrelsenaf de bidrag, som de forskellige medlemslande betaler til EU. Rigsrevisionen har derfor fore-taget en kortlægning af, hvad EU-bidragene er i de forskellige lande, hvilke korrektioner/ra-batter de forskellige lande har fået og sammenhængen mellem bidragene og de aftalte rabat-ter.14. Beretningen omfatter primært regnskabsåret 2012, men da Rigsrevisionen også har un-dersøgt projekter med en længere tidshorisont, dækker Rigsrevisionens undersøgelse i nog-le sammenhænge hele den nuværende programperiode 2007-2013.Undersøgelsen bygger hovedsageligt på en gennemgang af projekter og skriftligt materialesamt møder med de berørte institutioner. SIR og NIR har endvidere via deres viden og kend-skab til de berørte områder bidraget til undersøgelsen.15. Beretningen har i udkast været forelagt Finansministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet,Skatteministeriet og Fødevareministeriet, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er ind-arbejdet.16. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

17. Rigsrevisionens undersøgelse af den effektorienterede styring i Socialfonden har vistfølgende:Der er opstillet effektmål i de fleste projekter, men for en række projekter bør disse ope-rationaliseres og gøres mere styringsrelevante.Der foretages opfølgning og vurdering af projekternes resultater og effekter af både Er-hvervsstyrelsen under Erhvervs- og Vækstministeriet og regionerne.Der er behov for fælles koncepter og bedre koordinering mellem Erhvervsstyrelsen ogregionerne vedrørende målformulering og opfølgningen på projekterne, herunder hvilkeberegningsmetoder og rammer der lægges til grund for effektvurderingen.Erhvervsstyrelsen har påbegyndt et arbejde med effektmåling sammen med DanmarksStatistik for enkelte udvalgte projekter. Rigsrevisionen finder dette positivt og anbefaler,at ministeriet udbygger dette samarbejde.

18. Forvaltningen af tilskud fra Socialfonden er delt mellem Erhvervsstyrelsen og de regio-nale vækstfora. De regionale vækstfora har til opgave at udvælge og indstille projekter tilErhvervsstyrelsens endelige afgørelse, efter styrelsen har foretaget en legalitetskontrol.19. Rigsrevisionen har undersøgt, om der er en effektorienteret styring af Socialfonden. Re-visionen har omfattet Erhvervsstyrelsen og 5 regionale vækstfora. Revisionen er gennem-ført ved interviews og sagsgennemgang af 3 udvalgte projekter for hver region. Rigsrevisio-nen har udtaget en stikprøve på 15 udvalgte projekter, som er afsluttede type A-projekterunder området ”Udvikling af menneskelige ressourcer”, hvor der i alt er gennemført 41 pro-jekter.

22. Rigsrevisionen har foretaget en undersøgelse af, om der er opstillet brugbare mål forden forventede kompetence- og beskæftigelsesmæssige virkning af socialfondsindsatsen,og om forandringsteorien er anvendt i praksis. Med ”brugbare mål” menes, om målene eroperationelle og styringsrelevante, og om de kan anvendes til at måle effekten af indsatsen.Den øgede fokusering på opstilling af effektmål skal ses i sammenhæng med, at der i de re-gionale vækstfora i de seneste år er kommet en øget opmærksomhed på, hvad regionenfår for pengene i de strukturfondsmidler, den administrerer, og at der for den nye program-periode 2014-2020 fra EU’s side i højere grad end tidligere vil være fokus på effekt.23. Rigsrevisionen har kategoriseret målene i projektmaterialet i forhold til de 3 målkatego-rier: aktivitetsmål, produktionsmål og effektmål. Det skal bemærkes, at resultaterne af den-ne kategorisering bør tages med forbehold, idet mange af målene er overordnede og rum-mer flere aspekter. En del af målene kan altså med god ret placeres under flere kategorier.Kategoriseringen kan dog give en pejling af, hvilket fokus målene primært har. For udvalgteprojekter vil målkategoriseringen blive underbygget af eksempler. Målkategoriseringen harprimært taget udgangspunkt i projektansøgningerne fra den udvalgte stikprøve, dog er derogså medtaget yderligere mål, hvis disse blev aftalt undervejs i projektforløbet. Kategorise-ringen fremgår af tabel 2.

EKSEMPEL 1. EFFEKTMÅL I ”MIX I MATCH-GRUPPER”Formålet med projektet var at afprøve effekten af forskellige indsatser i forhold til at få ledige i match-gruppe 3 og 4 i varig ordinær beskæftigelse.I projektet var der opstillet en lang række effektmål med fokus på kompetenceforbedring og beskæf-tigelse. Disse effektmål blev udarbejdet på baggrund af et krav fra Vækstforums sekretariat. Effekt-målene var differentieret på de forskellige matchgrupper, der indgik i projektet.Vurdering af projektetDet er Rigsrevisionens vurdering, at de opstillede effektmål er konkrete og målbare, men at der ikkeer en tydelig årsags-virknings-kæde mellem målene. I projektets endelige rapportering blev der ikkemålt på de differentierede effekter. I stedet foretog man en måling samlet for alle matchgrupper påudvalgte indikatorer. Det er ud fra disse effekttal ikke muligt at se, om projektet rent faktisk opfylderde intenderede effektmål, eller om den beskæftigelsesmæssige effekt fx er placeret primært hos dematchgrupper, der allerede var tæt på arbejdsmarkedet.Rigsrevisionen finder det ikke helt tilfredsstillende, at projektet ikke fulgte op på de konkrete mål vedafrapporteringen, da det derved ikke er muligt at se, om projektet har været en succes eller ej.Frem til 2010 blev ledigesbeskæftigelsespotentialevurderet på en matchskalafra 1 til 5, de såkaldtematch-grupper:1 = umiddelbar match2 = høj grad af match3 = delvis match4 = lav grad af match5 = ingen match.

EKSEMPEL 2. FORANDRINGSTEORI I ”KVINDER PÅ VEJ”Formålet med projektet var at fremme integrationen af familieforsørgede kvinder af anden etnisk her-komst end dansk på arbejdsmarkedet.Forandringsteorien træder tydeligt frem i målopstillingen, og det fremgår klart, hvorledes de enkelteaktivitets-, produktions- og effektmål søges opnået og målt inden for projektets milepælsperioder. Pro-jektet havde en høj grad af målopfyldelse.Vurdering af projektetDet er Rigsrevisionens vurdering, at ”Kvinder på vej” er et eksempel på, hvordan forandringsteori ogeffektorienteret styring kan udmøntes i praksis.Projektet udarbejdede en tillægsrapport 3 måneder efter projektets afslutning. Tillægsrapporten viste,at 82 % kom i beskæftigelse eller uddannelse, og de resterende 18 % var enten arbejdsløse, syge-meldte, på pension eller barsel på opgørelsestidspunktet.Enforandringsteoriindehol-der en analyse af, hvordan dentilsigtede effekt skal nås. Gen-nem forandringsteorien bliverdet beskrevet, hvilke aktiviteterder skal gennemføres, for atman kan opnå en række ønske-de effekter for den målgruppe,projektet retter sig mod.

EKSEMPEL 3. ”FREMTIDSPILOTERNE”Formålet med projektet var at skabe medarbejdere, der kunne være fremtidspiloter i virksomhederne.En fremtidspilot er den medarbejder, som er i stand til at møde og matche fremtidens kompetence-krav.Vurdering af projektetDe forventede effekter var tydeligt formuleret, og kursusaktiviteterne var nøje planlagt i forhold til må-let om at skabe fremtidspiloter. Rigsrevisionen finder dog, at aktivitets-, produktions- og effektmål ik-ke var målbare, og at de med fordel kunne have været mere konkrete. Slutrapporten byggede på selv-evaluering. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det ville have været relevant for projektet at definerekriterier for, hvordan man ville måle, om fremtidspiloterne havde forbedret deres kvalifikationer, fx gen-nem testresultater.

EKSEMPEL 4. MÅLOPSTILLING FOR ”MESTRING AF SYGDOM – PÅ VEJ MOD ET BEDREARBEJDSLIV”Formålet med projektet var at afprøve nye metoder, der kunne give kvinder en strategi til mestringaf deres sygdomme, fx stress, depression og smertelidelser, så de på sigt kunne fungere i arbejds-mæssig sammenhæng trods deres lidelser.I projektet forventede man at visitere 28 kvinder på kontanthjælp. Målet var, at ca.⅓,dvs. 9 personer,skulle komme i beskæftigelse. Der deltog kun 20 kvinder i projektet, og evalueringsrapporten viste, atalle 20 kvinder fortsat var arbejdsløse ved projektets afslutning.Vurdering af projektetRigsrevisionen vurderer, at regionen i højere grad kunne have foretaget en vurdering af, om måletvedrørende beskæftigelseseffekt for⅓af deltagerne var realistisk, set i lyset af at der var tale om enså svag målgruppe. Regionen har oplyst, at den målgruppe, der blev rekrutteret, var væsentligt sva-gere end forudsat ved projektet begyndelse. Rigsrevisionen er opmærksom på, at projektet startedefør finanskrisen, hvor muligheden for beskæftigelse var mere positiv, men det er Rigsrevisionens vur-dering, at sandsynligheden for, at denne målgruppe kunne medvirke til at øge arbejdsstyrken, var mi-nimal uagtet konjunktursituationen.

28. Rigsrevisionen har undersøgt, hvor mange af de ledige der er kommet i beskæftigelseunder indsatsen i Socialfondsprogrammet efter at have deltaget i socialfondsprojekter. Er-hvervsstyrelsen anvender et elektronisk værktøj til registrering af deltagernes gennemfø-relse af socialfondsprojekterne, de såkaldte start- og ophørsskemaer. Rigsrevisionen harundersøgt deltagernes arbejdsmarkedstilknytning før og efter projekterne ud fra start- og op-hørsskemaer for 37 projekter. Rigsrevisionens undersøgelse har vedrørt prioritet 2-projek-ter, hvis formål er at øge beskæftigelsen gennem udvidelse af arbejdsstyrken. Rigsrevisio-nens undersøgelse bygger på projekter under indsatsområdet ”Udvikling af menneskeligeressourcer” med et samlet deltagerantal på 3.557 personer, hvoraf 701 var ledige ved pro-jekternes start. Ved projekternes afslutning var der 131 ledige, som var kommet i beskæf-tigelse, 477 der fortsat var ledige, og 64 var uden for arbejdsstyrken. Endelig var der 29,der ikke havde oplyst arbejdsmarkedstilknytning.

Som det fremgår af figur 1, var 19 % af de ledige kommet i beskæftigelse ved projektophør.Rigsrevisionen finder, at hvis man tager målet om at øge beskæftigelsen i betragtning, erandelen af ledige deltagere, der var kommet i beskæftigelse ved projekternes afslutning, be-skedent.Rigsrevisionen skal i den forbindelse bemærke, at det ikke er muligt at afgøre, i hvilken ud-strækning det er socialfondsindsatsen, der har fået de ledige deltagere i beskæftigelse, idetder ikke anvendes en kontrolgruppe til at teste effekterne. Ovenstående tal er således i hø-jere grad et udtryk for, at deltagerne kommer i beskæftigelse undervejs i projektforløbet, enddet siger noget om, hvad der er årsagen hertil, herunder om ledige, der deltager i projektet,kommer i beskæftigelse i større omfang end ledige, der ikke deltager i projektet.29. Rigsrevisionen skal også bemærke, at den lave andel af personer, der kommer i beskæf-tigelse undervejs i projekterne, skal ses i sammenhæng med, at det primære sigte med so-cialfondsprojekter ikke er at få deltagerne i arbejde, men derimod at opkvalificere og øge ar-bejdsstyrken og herigennem skabe øget beskæftigelse på sigt.30. Det er Rigsrevisionens vurdering, at den rapportering, Erhvervsstyrelsen har i årsrappor-ten på baggrund af start- og ophørsskemaernes oplysninger, ikke tydeliggør, hvorvidt social-fondsindsatsen har de ønskede effekter på kort eller på langt sigt. Denne målemetode bely-ser efter Rigsrevisionens vurdering heller ikke, hvad der karakteriserer de projekter, som harhaft en særlig gavnlig effekt på beskæftigelsen, og dermed hvilke indsatser der bør satses påfremadrettet. Rapporteringen på baggrund af start- og ophørsskemaerne er et forordnings-mæssigt krav. Erhvervsstyrelsen har oplyst, at styrelsen er enig med Rigsrevisionen i, at op-lysningerne i start- og ophørsskemaerne ikke tegner et fyldestgørende billede af indsatsenseffekter.31. Sideløbende med den almindelige rapportering til Kommissionen gennem start- og op-hørsskemaernes oplysninger har Erhvervsstyrelsen etableret et samarbejde med DanmarksStatistik om at undersøge de langsigtede effekter af socialfondsprojekterne. Rigsrevisionenfinder det positivt, at Erhvervsstyrelsen har fokus på at afdække effekterne af socialfonds-indsatsen, og anbefaler, at dette samarbejde udbygges for at sikre valide data baseret påkontrolgrupper. Det er Rigsrevisionens vurdering, at dette vil kunne medvirke til at målretteindsatsen mod de projekter, der viser positive effekter, og bidrage til en mere effektoriente-ret styring.

32. Erhvervsstyrelsen har opstillet en række effektparametre/indikatorer, som skal udfyldesi forbindelse med ansøgningen. Det drejer sig bl.a. om, hvor mange deltagere der forventesopkvalificeret i forhold til deres nuværende jobfunktion, hvor mange deltagere der forventesopkvalificeret til at varetage nye jobfunktioner, hvor mange ledige deltagere der forventes atkomme i beskæftigelse, og hvor mange nye iværksættere projektet forventes at skabe.Som supplement til Erhvervsstyrelsens indikatorer har de fleste regioner ønsket at suppleremed yderligere effektmål. Regionerne har oplyst, at baggrunden for dette er et ønske om atmålrette projekterne mod regionernes erhvervsudviklingsstrategier og handlingsplaner, sådet sikres, at projekternes målsætninger og mål har bedre sammenhæng med disse.Fx har Region Syddanmark opstillet en effektmodel, hvor ansøgningerne bliver vurderet i for-hold til 2 dimensioner:en vurdering af tid og pris, hvilket omfatter projekternes tidshorisont for realisering af ef-fekten samt det tilskud, der ansøges omen effektvurdering, der skal skabe et billede af, hvor meget projektansøgningerne bidra-ger til at nå målsætninger i handlingsplanen for Vækstforum.

Vurderingen bygger på et supplerende ansøgningsskema, hvor projektansøger skal opstille3 yderligere effektmål, som projektet forventes at bidrage med. For disse skal der foretagesen sandsynliggørelse af den forventede effekt på præstationen, hvornår den forventede præ-station vil indtræde, og hvordan det sikres, at projektets præstation omsættes i effekt på ind-satsområdet i regionens erhvervsudviklingsstrategi. Det er Region Syddanmarks opfattelse,at denne potentialevurdering giver bedre mulighed for at vælge de mest effektfulde projekter.33. Region Midtjylland er et andet eksempel på en region, hvor der suppleres med yderlige-re mål. For alle projekter udarbejdes der resultatkontrakter, hvor regionen opstiller enkeltemål for projektet, der har sammenhæng med regionens handlingsplan. Denne tendens synesogså at være blevet udbredt til andre regioner, hvor der for de større samarbejds-/klyngepro-jekter er opstillet egentlige resultatkontrakter. For Region Nordjylland samarbejder Vækst-forums sekretariatet med tilskudsmodtager om at udvælge nogle typiske kvantitative indika-torer for projektets forventede effekt ved afslutning og nogle få relevante milepæle for projek-tets fremdrift, der har sammenhæng med regionens handlingsplan. Udvælgelsen sker alle-rede i forbindelse med forberedelse af ansøgningen og forbedres løbende indtil indsendelseaf den endelig ansøgning.34. For de andre regioner tages der udgangspunkt i ansøgningens målopstilling. Dette gæl-der for Region Hovedstaden og Region Sjælland, hvor der ikke er stillet krav om suppleren-de effektmål ud over dem, der skal fremgå af ansøgningen. Det drejer sig fx om de indika-torer, som er udpeget inden for erhvervsudviklingsstrategiens indsatsområder. Overordnettages der udgangspunkt i Erhvervsstyrelsens effektindikatorer, hvorefter der er en løbendedialog om at gøre målene mere operationelle og styringsrelevante.Rigsrevisionen har endvidere spurgt regionerne, om de har stillet krav til beskæftigelsesef-fekten og de kvalifikationsmæssige effekter af projekterne. De fleste regioner har ikke opstil-let sådanne krav ud over de oplysninger, som Ervhervsstyrelsen stiller krav om skal indgå isocialfondsansøgningen. En undtagelse herfra er Region Syddanmark, der under indsatsom-rådet turisme har ønsket, at projektmodtager redegør for, hvor meget projektet vil bidragetil vækst i ansatte inden for oplevelsesøkonomien.

35. Rigsrevisionen har spurgt regionerne, i hvilket omfang de lægger vægt på de forventedeeffekter i ansøgningen, og hvordan regionerne vurderer, om effekterne er realistiske. Regio-nerne har oplyst, at effekt indgår som et væsentligt kriterie i ansøgningerne, og flere af regio-nerne har udarbejdet egentlige scorekort, der bruges i forbindelse med behandling af ansøg-ningerne.Undersøgelsen har vist, at der er en løbende dialog mellem tilskudsmodtager og regionenssagsbehandler om, hvorvidt effekterne angivet i ansøgningsskemaet er realistiske. Vurderin-gen foretages af de sagsbehandlere, der har viden om det fagspecifikke område og erfarin-ger fra tidligere gennemførte projekter. Flere regioner har således givet udtryk for, at mannetop har valgt større projekter, hvor der indgår en række virksomheder og forskningsinstitu-tioner, da man har erfaringer med, at sådanne projekter har den største effekt.36. Rigsrevisionen kan konstatere, at der er stor forskel på de enkelte regioners måde at ar-bejde med effektmål på. Den meget forskelligartede effektstyring i regionerne vanskeliggørsammenligning af effekt mellem de enkelte regioner. Det er Rigsrevisionens vurdering, atvidendelingen om effektstyring mellem regionerne ikke er optimal. Efter Rigsrevisionens op-fattelse er der behov for en styringsmodel, som kan sikre, at både Socialfondsprogrammetsoverordnede målsætninger og de regionale styringsbehov bliver tilgodeset. En bedre koor-dinering vil således kunne imødegå unødigt dobbeltarbejde. Rigsrevisionen anbefaler, atErhvervsstyrelsen i samarbejde med regionerne fokuserer på at videndele mere og på at ud-vikle fælles koncepter, hvor der dog stadig er plads til at målrette indsatsen i den enkelte re-gion.37. Et fælles koncept kunne fx tage udgangspunkt i forandringsteorien, som Erhvervsstyrel-sens eksisterende koncept er baseret på. Dette koncept kunne udvides, så det tager hensyntil de regionale forskelle, og det dermed ikke i samme omfang er nødvendigt for regionerneat udvikle egne systemer.I sit høringssvar til Rigsrevisionen har Erhvervs- og Vækstministeriet oplyst, at Erhvervssty-relsen i samarbejde med regionerne vil udvikle et fælles styringskoncept, som tager udgangs-punkt i forandringsteorien og bygger videre på de koncepter, der er blevet anvendt i perio-den 2007-2013. Styringskonceptet sigter på at øge fokus på resultatorientering i sagsbehand-lingen og minimere risikoen for dobbeltbelastning af projekterne. Samtidig tages der hensyntil de regionale variationer i organisering, brug af eksterne konsulenter til opstartsmøder,midtvejsevalueringer mv. Styringskonceptet vil også sætte fokus på videndeling, herunderopsamling på projekternes gode og dårlige erfaringer, så disse kan indgå i udvikling og prio-ritering af fremtidige projekter.Ifølge Erhvervs- og Vækstministeriet er et af målene med det nye fælles styringskoncept i2014-2020 at indsamle den information om projekternes fremdrift og effekter, som henholds-vis regionerne og Erhvervsstyrelsen har behov for, i én arbejdsgang, så et projekt ikke bli-ver udsat for dobbelt indrapportering.

38. Erhvervsstyrelsen og de regionale vækstfora skal involveres, hvis der sker ændringer iprojektet. For de fleste regioner foretages opfølgning på baggrund af halvårlige statusrap-porteringer. Oftest samles de enkelte statusrapporteringer i en oversigt over regionens nu-værende projekter til brug for Vækstforums behandling af projekterne.39. Rigsrevisionen har konstateret, at der er stor forskel på rapporteringerne i de regioner,hvor rapporteringerne bygger på en resultatkontrakt, og de regioner, hvor rapporteringernebygger på udviklingen i aktiviteter og forbrugte midler. Det er Rigsrevisionens vurdering, atde rapporteringer, der bygger på en resultatkontrakt, er bedre struktureret og giver et godtoverblik over, hvilke mål de enkelte projekter skal opfylde.

40. Rigsrevisionen finder, at der er behov for en bedre koordinering mellem Erhvervsstyrel-sen og regionerne med hensyn til rapporteringsbehov, så begge instanser ikke anmodertilskudsmodtager om de samme oplysninger. Ved den halvårlige ”Statusrapport for projek-ter gennemført med tilskud fra Regional Udvikling og Vækstforum Sjælland” anmoder Regi-on Sjælland fx stort set om de samme oplysninger, som allerede er blevet rapporteret til Er-hvervsstyrelsen. Modsat bygger Region Midtjyllands rapporteringer på en indgået resultat-kontrakt med tilskudsmodtager, og derfor bliver rapporteringen i højere grad et supplementi forhold til Erhvervsstyrelsens statusrapportering.41. Alle de 5 undersøgte regioner har valgt at indføre midtvejsevalueringer for projekter afen vis størrelse, fx over 1 mio. kr. Formålet med midtvejsevalueringerne er at kunne stoppeop midt i et projekt og foretage de nødvendige justeringer.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at systematiske midtvejsevalueringer for længerevarendeprojekter er med til at sikre de nødvendige justeringer, så det kører i den rigtige retning.42. I Socialfondsprogrammet er der krav om, at der skal udarbejdes en slutrapport, og for destørre projekter vælger regionen, om der også skal udarbejdes en evalueringsrapport.43. Flere regioner har oplyst, at den meget forskelligartede struktur, der er i slutrapporterneog evalueringsrapporterne, gør, at evalueringsrapporterne ikke kan bruges til at foretage ensamlet opgørelse af projekternes effekt på de enkelte regioners indsatsområder. Regioner-ne har derfor valgt at opstille hvert sit koncept for måling af effekten af Regionalfondens ogSocialfondens virkning på de enkelte indsatsområder i erhvervsudviklingsstrategien. Et ek-sempel på et sådant koncept er Region Sjælland, der har opbygget en tretrinsmodel. Øverster der de regionale og samfundsøkonomiske effekter, dernæst de projektnære resultater ogeffekter og til sidst de regionale virksomhedscases.44. Region Nordjylland og Erhvervsstyrelsen har i samarbejde foretaget en effektmåling afsocialfondsprojektet ”Flere virksomheder i vækst”. Projektet har været genstand for en nær-mere effektmåling med hjælp af Danmarks Statistiks registeroplysninger om danske virksom-heder. Der er blevet målt på udviklingen i deltagervirksomhedernes ansatte 1½ år efter del-tagelsen, hvilket er blevet sammenholdt med udviklingen i en ”referencegruppe” af virksom-heder. Målingerne viste, at der blandt 35 deltagervirksomheder var en estimeret jobskabelsepå 27 fuldtidsjobs mere end i referencegruppen.45. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at regionerne har fokus på opfølgningen og erbegyndt at arbejde systematisk med målingen af effekterne af projekterne. Rigsrevisionenfinder dog, at regionernes samarbejde med Erhvervsstyrelsen vedrørende statusrapporte-ringerne bør forbedres. Fx indgår mange af de informationer, som tilskudsmodtager skal ind-berette til styrelsen, også i de indberetninger, der skal foretages til regionerne.46. Rigsrevisionen finder endvidere, at der i lighed med regionernes arbejde med opstillingaf effektmål er behov for at arbejde med fælles koncepter for evaluering af og opfølgning påprojekter. Rigsrevisionen har noteret sig, at Erhvervsstyrelsen i forbindelse med tilrettelæg-gelsen af den nye programperiode vil lægge vægt på forbedring og koordinering af status-rapportering samt opfølgning på projekter og evaluering af disse. Dette finder Rigsrevisionenpositivt.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at der ikke er en helt tilfredsstillende effektoriente-ret styring af Grøn Vækst-ordningerne.NaturErhvervstyrelsen under Fødevareministeriet har ikke foretaget en tilstrækkeligimplementering af effektorienteret styring for Erhvervsudviklingsordningen under GrønVækst.Rigsrevisionen finder, at NaturErhvervstyrelsen har en tilfredsstillende effektorienteretstyring af ordningen Økologisk Investeringsstøtte under Grøn Vækst, fordi der tildelesmidler på baggrund af en fagligt baseret teknologiliste. Dog finder Rigsrevisionen, atder er behov for at forbedre ordningens målhierarki med hensyn til succeskriterier.Rigsrevisionen konstaterer endvidere, at NaturErhvervstyrelsen foretager evaluerin-ger af de samlede ordninger, men at der ikke bliver fulgt konsekvent op på effektmå-lene for de enkelte projekter.

47. Rigsrevisionen har undersøgt, om NaturErhvervstyrelsen under Fødevareministeriet haren effektorienteret styring af projekttilskudsordningerne under Grøn Vækst. Undersøgelsensfokus har været på, om der er et sammenhængende målhierarki for udvalgte ordninger ogfor udvalgte projekter i 2 stikprøver. Rigsrevisionen har også undersøgt, om de mål, der eropstillet, er målbare og styringsrelevante, om NaturErhvervstyrelsen vurderer ansøgningeri forhold til effekt, og om styrelsen følger op på effekterne af indsatsen.Undersøgelsen har vist følgende:Erhvervsudviklingsordningens overordnede målhierarki mangler konkrete effektmål, ogfor flere af de udvalgte projekter er der ikke klare mål eller succeskriterier, som gør detmuligt at følge op på, om de enkelte projekter har nået deres mål eller ej.Enkelte projekter bruger de foruddefinerede effekter aktivt i formuleringen af et målhie-rarki. I omkring halvdelen af projekterne er de foruddefinerede effekter dog så genereltformuleret, at de ikke angiver nogen reelle effektmål eller succeskriterier for projektet.I ingen af de afsluttede projekter under Erhvervsudviklingsordningen er der eksempler på,at sagsbehandleren har udbedt sig yderligere oplysninger hos ansøger vedrørende ef-fekt, på trods af at der for flere af projekterne ikke var klare mål eller succeskriterier. Rigs-revisionen finder, at NaturErhvervstyrelsen i højere grad bør kunne dokumentere den ef-fektvurdering, der foretages af ansøgninger under Erhvervsudviklingsordningen.

48. Den daværende regering (Venstre og Konservative) og Dansk Folkeparti indgik i 2009 af-talen om Grøn Vækst, som skulle sikre, at et højt niveau af natur-, miljø- og klimabeskyttel-se gik hånd i hånd med moderne og konkurrencedygtig landbrugs- og fødevareproduktion.49. Grøn Vækst udmønter en del af det danske Landdistriktsprogram og finansieres gennemen kombination af nationale midler og midler fra Landdistriktsfonden, der ifølge statsregnska-bet omfattede 814 mio. kr. i 2012.50. Fødevareministeriet igangsatte i 2008 et effektarbejde, som skulle implementere effekt-orienteret styring i ministeriet frem til udgangen af 2013. Dette blev udmøntet i Fødevaremi-nisteriets ”Vejledning om effektbaseret styring” fra april 2010. Formålet er, at ministeriet bli-ver i stand til at påvise, at den indsats, der blev gennemført, har en effekt, som medvirker tilat realisere de politisk opstillede mål.51. NaturErhvervstyrelsens effektarbejde har bl.a. handlet om at opstille målhierarkier for deforskellige ordninger under Landdistriktsprogrammet og såkaldte kritiske antagelser gennemårsags-virknings-kæder. Effektarbejdet har konkret betydet, at bekendtgørelser altid skalstarte med at definere hovedmålet. Rationalet er, at hvis ordningens mål lægges fast fra star-ten, bliver det lettere at præcisere, hvilken effekt man ønsker at få ud af en given ordning, oglettere at prioritere mellem ansøgninger. Rigsrevisionen finder det positivt, at Fødevaremini-steriet, herunder NaturErhvervstyrelsen, har fokus på effektorienteret styring.52. Rigsrevisionen har undersøgt 2 ordninger, der vedrører primær produktion, dvs. land-brugserhvervet. Den ene ordning, Erhvervsudviklingsordningen, er en ordning for jordbrugs-producenter og jordbrugsorganisationer. Den anden ordning, Økologisk Investeringsstøtte,er en investeringsordning, hvis målgruppe er økologiske bedrifter.53. Både Erhvervsudviklingsordningen og Økologisk Investeringsstøtte er omfattet af Natur-Erhvervstyrelsens effektarbejde, og der er udarbejdet målhierarkier for begge ordninger. Na-turErhvervstyrelsen kan give afslag på ansøgninger for begge ordninger, hvis styrelsen vur-derer, at effekten af det ansøgte projekt ikke er tilstrækkelig i forhold til ordningens formåleller projektets udgifter.54. I sagsbehandlerinstruksen til NaturErhvervstyrelsens tilskudsadministrationssystemBTAS fremgår det, at sagsbehandleren under det såkaldte legalitetstjek skal vurdere, omprojektet ligger inden for formålet med ordningen, og om effekterne stemmer overens medindsatsområdet og med formålet med ordningen. Det fremgår endvidere, at effekterne skalvære realistiske.Det er vigtigt, at målene for projektet er målbare og styringsrelevante, så man kan vurdere,om effekterne er realistiske. Det er således en forudsætning, at det er klart, hvad ansøgerønsker at opnå med projektet, og hvilke succeskriterier der er herfor.

56. Erhvervsudviklingsordningens formål er at fremme udvikling og demonstration af nyeprodukter, processer og teknologier inden for den primære jordbrugssektor. De nye produk-ter, processer og teknologier skal bidrage til at forbedre erhvervets konkurrenceevne og sam-tidig reducere belastningen af miljø, klima og natur. Projekternes resultater skal kunne fåkommerciel effekt senest 3 år efter projektafslutningen.57. Under Erhvervsudviklingsordningen kan støttebeløbet variere afhængigt af størrelsen påden virksomhed, der søger. Der gives dog hovedsagligt støtte til projekter, som har en så-kaldt anden offentlig medfinansiering fra landbrugets fonde. Alle projekter i Rigsrevisionensstikprøve var projekter med anden offentlig medfinansiering. For disse projekter udgør EU-tilskuddet 50 % af projektets samlede udgifter. De øvrige 50 % finansieres gennem landbru-gets fonde, og i enkelte tilfælde suppleres finansieringen af branchen, fx Danish Crown. Ord-ningen søges af landbrugsorganisationer, primært Videncentret for Landbrug.

58. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at ansøgninger om tilsagn om tilskud til Erhvervsudvik-lingsordningen omfatter projektbeskrivelse med formål, indhold og effekter. NaturErhvervsty-relsen kontrollerer administrativt, at ansøgningerne opfylder adgangskravene til ordningen,men derudover har der for ansøgningsrunderne i 2010, 2011, 2012 og 2013 ikke været be-hov for at prioritere mellem projekterne, idet det samlede ansøgte beløb har ligget inden forden afsatte økonomiske ramme i puljen. Det skyldes ifølge NaturErhvervstyrelsen, at land-brugsorganisationerne, som søger midlerne (primært Videncentret for Landbrug), ved, hvormange penge der er til rådighed, og derfor tilpasser de søgte beløb efter denne ramme. Me-get få ansøgninger opfylder ikke betingelserne, idet ansøger kender reglerne og ved, hvadde skal søge om for at få støtte. Der gives derfor sjældent afslag på ansøgninger.59. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at ordningen i 2013 bliver opprioriteret til 80 mio. kr. fra40 mio. kr. i 2012, selv om der hidtil ikke har været flere ansøgere, end bevillingen dække-de. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at erhvervet gennem længere tid har argumenteret foren opprioritering af rammen, idet de organisationer, der søger støtte fra ordningen (primærtVidencentret for Landbrug), mangler finansiering til projekter, som de ikke har søgt pengetil inden for den eksisterende ramme, og at ansøgerne derfor vil tilpasse de ansøgte beløbtil den nye puljestørrelse.60. Projekter, som medfinansieres af landbrugets fonde, skal ligge inden for ét af en rækkedefinerede indsatsområder, fx kvalitetsfødevarer, fødevaresikkerhed, økologi eller dyrevel-færd. Derudover skal ansøgeren beskrive de forventede effekter af projektet på en række for-uddefinerede effekter i ansøgningsskemaet. De foruddefinerede effekter er gengivet i boks 3.

BOKS 3. FORUDDEFINEREDE EFFEKTER FOR ERHVERVSUDVIKLINGSORDNINGENAnsøgere om tilskud under Erhvervsudviklingsordningen skal beskrive projektets effekter med hen-syn til:1. Skabelse og sikring af arbejdspladser2. Styrkelse af konkurrenceevnen3. Bidrage til at formindske ammoniakfordampning og lugtgener4. Bidrage til at formindske næringsstofudvaskning5. Bidrage til at reducere energiforbrug eller omlægning til grøn energi6. Bidrage til udvikling af det geografiske område eller det faglige område, herunder sikring af et ro-bust produktionsmiljø7. Bidrage til reduktion af pesticidforbruget eller til reduktion af miljøbelastningen fra anvendelse afpesticider.Herudover skal ansøger beskrive:Produktets udbredelsespotentiale i jordbrugs- eller forarbejdningssektorenDemonstrationsaktivitetens forventede gennemslagskraft målt ved antal demonstrationer og del-tagelsen i aktiviteterne set i forhold til branchens størrelse (kun demonstrationsprojekter).

62. Rigsrevisionen vurderer, at det første mål om at udvikle 15 nye teknologier bedst kanbetegnes som et produktionsmål. Målet vedrører således ikke effekt, menantalletaf nyeteknologier, der ”produceres” som følge af indsatsen. Det andet mål om at sikre 60.000 pri-mære jordbrugere/forarbejdningsvirksomheder adgang til informationer er efter Rigsrevisio-nens vurdering ikke styringsrelevant. Målet er opfyldt, så snart én hjemmeside med de på-gældende informationer er oprettet, da informationen blot skal være tilgængelig. Der er så-ledes ikke tale om et mål om, at informationen fx skal bruges eller være kendt af modtager-ne. Der er tilsvarende ikke opstillet konkrete mål for de ønskede langsigtede effekter om pro-duktivitet, beskæftigelse eller natur, miljø, klima, dyrevelfærd, -sundhed samt arbejdsmiljø.Denne form for oplistning af mange forskellige langsigtede effekter uden parametre for mål-opfyldelse er ikke i overensstemmelse med Fødevareministeriets ”Vejledning om effektba-seret styring”, der anbefaler at udvælge få konkrete mål med klare succeskriterier.63. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at den optimale effektorienterede styring er baseretpå et mindre antal langsigtede effektmål, hvortil der knyttes en række målbare parametre.Disse parametre bør fastsættes så højt i årsags-virknings-kæden som muligt. Det kan væ-re vanskeligt at opstille parametre for den langsigtede socioøkonomiske effekt. I sådannetilfælde anbefaler Rigsrevisionen, at NaturErhvervstyrelsen anvender parametre på et lave-re niveau i målhierarkiet, fx mere kortsigtede effektmål, der med rimelighed kan antages athænge sammen med den langsigtede effekt. Et mere kortsigtet effektmål kunne fx være, ati alt 20.000 bedrifter indfører en af de udviklede teknologier eller metoder i produktionen.

Foruddefinerede effekter64. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at ansøgere inden for Erhvervsudviklingsordningen iansøgningsskemaet skal forholde sig til de foruddefinerede effekter, jf. boks 3, men det erikke et krav, at der formuleres mere projektspecifikke effektmål. En foruddefineret effekt erfx projektets forventede effekt på styrkelse af konkurrenceevnen eller formindskelse af næ-ringsstofudvaskningen.65. Rigsrevisionens stikprøvegennemgang har vist, at der er stor forskel på, hvordan de for-uddefinerede effekter anvendes inden for de enkelte projekter. Enkelte projekter bruger deforuddefinerede effekter aktivt i formuleringen af et målhierarki. Dette finder Rigsrevisionenpositivt. I omkring halvdelen af projekterne er de foruddefinerede effekter dog så genereltformuleret, at de ikke angiver nogen reelle effektmål eller succeskriterier for projektet. Dettefremgår bl.a. af eksempel 5.

EKSEMPEL 5. ”SCENARIER OG NATUR-, MILJØ- OG LANDSKABSFARMTEST”Projektets effekt på skabelse og sikring af arbejdspladser blev beskrevet som følger:”Projektetforventes at medvirke til at sikre arbejdspladser i landbruget ved at sikre, at der tænkes inye udviklingsmuligheder og findes alternative løsninger på natur-, miljø- og landbrugsudfordringerne.På baggrund af scenarierne og de gennemførte tests vil der være flere kvalificerede landmænd, deraktivt kan gå ind og arbejde med natur-, miljø- og landskabspleje på deres bedrifter. I dag afholder fle-re landmænd sig fra – eller går kun tvunget ind i – dette arbejde, fordi det virker uoverskueligt, og for-di det kan være svært at se fremtidsperspektiverne på området. Med projektet kan der skabes nyearbejdsplader f.eks. ved, at produktionslandbrug, der ikke kan udvikle produktion pga. natur- og miljø-mæssige begrænsninger, kan omstruktureres til at påtage sig nye roller som natur- og miljøforvaltere”.

EKSEMPEL 6. ”JORDEN SOM DYRKNINGSMEDIE”I projektets ansøgning stod:”Projektetvil i høj grad bidrage til at sikre et robust produktionsmiljø, såvel i relation til at reduceremiljøbelastningen som til at sikre en økonomisk bæredygtig planteproduktion”.I slutrapporten stod:”Aktiviteternei projektet har i høj grad bidraget til at sikre et robust produktionsmiljø, såvel i relationtil at reducere miljøbelastningen som til at sikre en økonomisk bæredygtig planteproduktion”.Rigsrevisionen bemærker, at en opfølgning på de foruddefinerede effekter ikke behøver at være en ef-fektmåling af de socioøkonomiske effekter, da dette i sagens natur er vanskeligt at gennemføre umid-delbart efter projektets afslutning. Rigsrevisionen finder dog, at der bør være en opfølgning på, omman med projektet har opnået de ønskede kortsigtede effekter og resultater, der vil kunne fungeresom indikator for, om projektet rent faktisk vil få de ønskede langsigtede effekter.

NaturErhvervstyrelsens effektvurdering af ansøgningerne67. Ifølge bekendtgørelsens § 5, stk. 1, (bekendtgørelse nr. 932 af 19. juli 2010 om tilskudtil udvikling og demonstration vedrørende det primære jordbrug og vedrørende forarbejdningi fødevaresektoren) træffer NaturErhvervstyrelsen afgørelse om tilsagn på grundlag af enprioritering af ansøgningerne ud fra ”deneffekt, som opnås ved en gennemførelse af detenkelte projekt”med hensyn til de foruddefinerede effekter, som beskrevet i boks 3.Ifølge ændringsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1268 af 15. december 2011), anvenderNaturErhvervstyrelsen kun effektparametrene til at prioritere blandt ansøgningerne, når detsamlede ansøgte beløb overstiger den økonomiske ramme i puljen.NaturErhvervstyrelsen har dog oplyst, at styrelsen altid foretager en effektvurdering af deindkomne ansøgninger og forholder sig til, om de foruddefinerede effekter er en del af pro-jektets målhierarki uagtet behovet for prioritering. Effektvurderingen indebærer, at sagsbe-handleren – når vedkommende vurderer, om projektet ligger inden for ordningens formål –samtidig forholder sig til projektets effekt. Sagsbehandleren dokumenterer dette ved at af-krydse feltet ”Er alle relevante felter i ansøgningsskemaet udfyldt, og ligger projektet indenfor formålet med ordningen?” i en tjekliste. I ingen af de udvalgte sager har sagsbehandle-ren knyttet kommentarer til sin vurdering af effektvurderingen eller på anden måde dokumen-teret sin vurdering ud over afkrydsningen af det nævnte felt.NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at såfremt effekterne ikke er tilstrækkeligt beskrevet i an-søgningen, følger sagsbehandleren op over for ansøger og dokumenterer dette i BTAS.68. Rigsrevisionen konstaterer, at for den udvalgte stikprøve var der ingen af projekterne,hvor sagsbehandleren havde fulgt op over for ansøger på beskrivelserne af projektets for-ventede effekter. NaturErhvervstyrelsen har heller ikke uden for stikprøven kunnet fremlæg-ge eksempler på, at nogen af sagsbehandlerne har foretaget en sådan opfølgning inden forordningen.69. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at der ikke er foretaget opfølgning over for ansøger påprojekternes forventede effekter, fordi det, der var beskrevet i ansøgningen, blev fundet til-strækkeligt.Stikprøvegennemgangen har vist, at der i de udvalgte projekter var formuleret et overordnetmålhierarki, og at der var beskrivelser af årsags-virknings-kæden. Gennemgangen har dogogså vist, at der for flere af de udvalgte projekter ikke var nogen klare mål eller succeskrite-rier, der gjorde det muligt efterfølgende at følge op på, om projektet havde nået sine mål el-ler ej. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at NaturErhvervstyrelsen for flere af de ud-valgte projekter burde have fulgt op på ansøgningen over for ansøger.

70. Formålet med Økologisk Investeringsstøtte er at yde tilskud til investeringer i nye tekno-logier på økologiske bedrifter. Teknologierne skal bidrage til at fordoble det økologiske areali 2020 og forøge den økologiske produktion inden for de sektorer, der har det største uudnyt-tede udviklingspotentiale.71. NaturErhvervstyrelsen vurderer alle ansøgninger om Økologisk Investeringsstøtte i for-hold til en såkaldt teknologiliste udarbejdet af Aarhus Universitet. Listen, som opdateres år-ligt, indeholder nye og særligt relevante teknologier inden for 5 sektorer. Det er en forudsæt-ning for at opnå tilskud, at teknologien er omfattet af teknologilisten.72. På baggrund af en række indikatorer i teknologilisten tildeles de enkelte ansøgningerpoint. Pointsystemet anvendes til at prioritere mellem ansøgninger i de tilfælde, hvor der ik-ke er midler nok til at imødekomme alle tilskudsberettigede ansøgninger, jf. boks 5.

BOKS 5. POINTSYSTEM FOR ØKOLOGISK INVESTERINGSSTØTTEAlle teknologierne på teknologilisten udløser point inden for en række områder:InnovationshøjdeDer gives point fra 1 til 3 ud fra en vurdering af, om teknologien har et højt innovationsniveau i øko-logisk sammenhæng.Økologisk vs. konventionel relevansDer gives point fra 1 til 3 ud fra en vurdering af, hvor vigtig/betydende de enkelte teknologier er forøkologien set i forhold til konventionelt landbrug.ØUV-indeksDet økologiske udviklingsindeks i teknologilisten er skaleret fra 1 til 10. Indekset er et skøn for, hvorstor betydning teknologien har for fremme af økologisk jordbrug i Danmark. Indekset er givet ud fraen samlet vurdering af de enkelte teknologiers betydning for produktivitet, arbejdslettelse, produktions-sikkerhed og kvalitet i det primære økologiske jordbrug.Potentiale i forhold til omlægning af flere hektarDer gives point fra 1 til 4 ud fra en vurdering baseret på den samlede udredning af den nævnte teknik.

73. Tilskuddet under Økologisk Investeringsstøtte kan maksimalt udgøre 40 % af projektetssamlede tilskudsberettigede udgifter. De øvrige 60 % finansieres privat af ansøger. Det be-løb, der gives i tilskud, består af 75 % EU-midler og 25 % nationale midler. Ordningen kansøges af autoriserede økologiske jordbrugere med et arbejdskraftbehov på mindst 830 timerpr. regnskabsår.74. For Økologisk Investeringsstøtte er teknologiernes effekt udslagsgivende for, om projek-tet kan få tilskud. På baggrund af teknologilisten indgår effekt derfor som et direkte parame-ter i ansøgningsprocessen.75. NaturErhvervstyrelsen har udarbejdet et målhierarki for ordningen Økologisk Investe-ringsstøtte. Den såkaldte specifikke målsætning for ordningen føder ind til det overordnedemål i Grøn Vækst om at fremme en markedsbaseret udvikling af den økologiske sektor, sådet økologiske areal fordobles i 2020 i forhold til niveauet i 2007, jf. boks 6.

76. Rigsrevisionen vurderer, at koblingen mellem ordningens specifikke målsætning og detoverordnede mål om en fordobling af det økologiske areal mv. er relevant. Rigsrevisionenvurderer dog samtidig, at den specifikke målsætning er så generelt formuleret, at den ikkeangiver nogen konkrete mål eller succeskriterier for ordningen. Målhierarkiet for ordningenkunne forbedres ved, at den specifikke målsætning blev konkretiseret, fx med målbare kort-sigtede effektmål eller med angivelse af, hvor meget projekterne under denne ordning sam-let forventes at bidrage til udvidelsen af det økologiske areal eller forøgelsen af den økolo-giske produktion, fx en samlet produktivitetsstigning blandt økologiske bedrifter på 5 %. Påden måde bliver det tydeligt, hvilke succeskriterier der er for ordningen, og hvor meget denforventes at bidrage til den overordnede målsætning om en fordobling af det økologiske areali 2020.

Effektvurdering af ansøgningerne77. Ansøgere om Økologisk Investeringsstøtte skal beskrive sammenhængen mellem deaktiviteter, der søges om tilskud til, og de udfordringer, projektet forventes at løse. Projekt-beskrivelsen skal også indeholde en beskrivelse af investeringens forventede effekt på fast-holdelse/udvidelse af hektar eller dyreenheder samt produktionsværdien, hvilket Rigsrevisio-nen finder positivt.78. Stikprøvegennemgangen af projekter under Økologisk Investeringsstøtte viste, at en delprojekter levede op til vejledningens krav om at beskrive de forventede effekter i forhold tilproduktionsværdi og udvidelse/fastholdelse af dyreenheder/hektar, men at en række af deøvrige projekter ikke indeholdt oplysninger om dette, jf. eksempel 7. I de tilfælde havde Na-turErhvervstyrelsen ikke stillet krav om yderligere oplysninger om målsætninger, men havdegodkendt projekterne.

EKSEMPEL 7. ”RODUKRUDTSBEKÆMPELSE, LAVT ENERGIFORBRUG OG HØJ KAPACITET”Formålet med projektet var at investere i en stubhavre til at bekæmpe rodukrudt uden for afgrøder-nes vækstsæson. Projektet har et målbart mål om en forventet bekæmpelseseffekt på 90 % af alt rod-ukrudt allerede i første sæson.Projektbeskrivelsen indeholder ikke en beskrivelse af investeringens forventede effekt på fastholdelse/udvidelse af hektar eller dyreenheder eller på produktionsværdi.Vurdering af projektetDet er Rigsrevisionens vurdering, at projektbeskrivelsen indeholder et styringsrelevant og målbart ef-fektmål i forhold til, hvad der ønskes opnået med bekæmpelse af rodukrudt, men at projektbeskrivel-sen ikke lever op til vejledningens krav vedrørende oplysninger om sammenhængen mellem projek-tet og det overordnede mål om fastholdelse/udvidelse af hektar og produktionsværdi.

79. Der er 5 sektorer, som kan modtage tilskud under Økologisk Investeringsstøtte. For”Planteavl” og ”Kvægsektoren” har NaturErhvervstyrelsen i 2012 prioriteret blandt ansøg-ningerne, da flere søgte, end der var afsat midler til. For de øvrige sektorer blev der givettilsagn til alle projekter, som opfyldte støttebetingelserne. De ansøgninger, hvis teknologigiver flest point på teknologilisten, kommer ”først i køen”, når der er behov for at prioritere.80. Alle ansøgninger under Økologisk Investeringsstøtte får point, uanset om der prioriteresinden for den søgte sektor. Der er dog ikke krav om et minimum antal point, hvis der er pen-ge nok til alle ansøgere. Det skyldes ifølge NaturErhvervstyrelsen, at der allerede er tagetstilling til, at effekten er stor nok, hvis teknologien er med på listen.

84. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at opfølgningen på projektniveau under Erhvervsud-viklingsordningen primært består i en kontrol af budget, en vurdering af projektets indhold iforhold til kravene til ordningen, en vurdering af, om projektet er gennemført i overensstem-melse med den oprindelige beskrivelse af projektet, samt en kontrol af udgifternes rimelig-hed, og om udgifterne er afholdt.85. De samlede ordninger bliver evalueret, men der bliver ikke konsekvent fulgt op på effekt-målene for de enkelte projekter. Det er således i vid udstrækning op til det enkelte projekt,om der følges op på projektets effekter og succeskriterier. Når projekterne er afsluttet, sen-der ansøger slutrapporten til NaturErhvervstyrelsen. Slutrapporten skal bl.a. indeholde enredegørelse for de forventede effekter på ansøgningstidspunktet og de effekter, der er skabtved afslutning af projektet. Hvis der er afvigelser mellem ansøgningen og de opnåede effek-ter, skal det fremgå af slutrapporten. Oplysninger om en række outputindikatorer, fx afhold-te demonstrationer og i visse tilfælde antal hjemmesidehits, indtastes i BTAS og anvendessenere i årsrapporten til Kommissionen om gennemførelsen af Landdistriktsprogrammet. Op-lysningerne i årsrapporten vedrører ikke ordningernes overordnede effekt, men i højere gradden økonomiske udnyttelse af ordningerne og de førnævnte outputindikatorer. NaturErhverv-styrelsen har i forlængelse heraf oplyst, at der er mulighed for at lave ekstra indikatorer ved-rørende effekt i rapporten, men at det hidtil ikke har været praksis.86. NaturErhvervstyrelsen fik i 2010 udarbejdet en midtvejsevaluering af den samlede Er-hvervsudviklingsordning. Evalueringen var baseret på en spørgeskemaundersøgelse oghandlede bl.a. om værditilvækst og miljøeffekter af ordningen. Evalueringen viste, at effek-terne ikke var entydige. Rapporten gav endvidere en række anbefalinger til forbedring af ord-ningen. Rigsrevisionen konstaterer, at NaturErhvervstyrelsen har foretaget en række ændrin-ger i ordningen, som følger de anbefalinger, der er givet i midtvejsevalueringen.87. I januar 2013 fik NaturErhvervstyrelsen endvidere udarbejdet en ”Udredning vedrøren-de kvantitative målsætninger for Landdistriktsprogrammet”, som både omfattede ØkologiskInvesteringsstøtte og Erhvervsudviklingsordningen. Udredningen var dels baseret på teore-tiske overvejelser om ordningens incitamentsvirkninger, dels på eksisterende erfaringer medtilsvarende ordninger. Resultaterne fremkom ved hjælp af beregninger af værditilvækst ogbeskæftigelse og baserede sig ikke på data fra konkrete afsluttede projekter. Beregningerneviste generelt positive resultater for de 2 undersøgte ordninger. Det er Rigsrevisionens op-fattelse, at udredningen ikke er en egentlig effektmåling. Dog finder Rigsrevisionen, at det erpositivt, at NaturErhvervstyrelsen har fokus på ordningernes effekter.

88. Rigsrevisionens undersøgelse af Skatteministeriets forvaltning af EU-udgifterne har vistfølgende:SKAT har etableret forretningsgange og interne kontroller, som understøtter, at opkræv-ning/udbetaling og bogføring af EU’s egne indtægter er korrekt og i væsentligt omfanger i overensstemmelse med EU’s materielle og formelle regler.Der er fortsat mange fejl i virksomhedernes toldangivelser. I særligt risikofyldte brancherer fejlprocenten over 90. Rigsrevisionen finder derfor, at den landsdækkende MoFia-kon-trol (kontrollen med importangivelser) bør gøres risikobaseret i stedet for som nu, hvorkontrollen sker på baggrund af en tilfældig udvælgelse, og at den udvides i overensstem-melse med Kommissionens anbefalinger.SKAT har endnu ikke implementeret en metode, hvor Danmark kan opfylde Kommissio-nens krav til specifikation af de månedlige afregninger af told og landbrugsafgifter til EU.SKAT arbejder på en løsning.Rigsrevisionen konstaterer, at der generelt er sammenhæng mellem landenes bidrag ogde rabatter, der er givet til landene. Dog er der enkelte lande med store nettobidrag, derikke har fået kompensation.

90. Den gældende ordning for EU’s egne indtægter for perioden 2007-2013 blev vedtagetpå Det Europæiske Råds (herefter Rådet) møde i Bruxelles i december 2005 og senere ud-møntet i Rådets afgørelse af 7. juni 2007 om ordningen for De Europæiske Fællesskabersegne indtægter. Ved fastlæggelse af EU’s budget opgøres udgiftssiden først, hvorefter finan-sieringen opgøres. Først indregnes told og landbrugsafgifter, momsbidraget og til slut BNI-bidraget. BNI-bidraget er således fastlagt som en residual mellem udgiftsniveau og de øvrigeindtægter, dvs. told og landbrugsafgifter og momsbidraget. Der er dog den begrænsning, atEU’s budget maksimalt må udgøre 1,23 % af medlemslandenes samlede BNI.Told og landbrugsafgifter91. SKAT opkræver på vegne af EU told af varer, der importeres til Danmark fra lande udenfor EU. Landbrugsafgifter opkræves på import af landbrugsprodukter fra lande uden for EUfor at udligne forskellen mellem priserne på verdensmarkedet og priserne inden for EU.Told og landbrugsafgifterne udgjorde i 2012 i alt 3 mia. kr., hvoraf told udgjorde hovedpar-ten med 2,96 mia. kr. Heraf skal der fratrækkes administrationsomkostninger i Danmark på25 %, svarende til 756 mio. kr. Der blev derfor på dette område betalt 2,2 mia. kr. netto til EU.BNI-bidraget92. Kommissionen fastsætter størrelsen af Danmarks årlige BNI-bidrag på grundlag af enprocentsats af et skønnet BNI. Procentsatsen varierer alt efter EU’s restfinansieringsbehovog har de seneste år været på 0,6 %-0,8 % af medlemslandenes skønnede BNI. I de følgen-de år efterreguleres BNI-bidraget på grundlag af BNI-indberetningerne mv. fra DanmarksStatistik. Det endelige BNI bliver først fastlagt efter 4 år. Disse BNI-indberetninger er baseretpå Danmarks nationalregnskab, der i vidt omfang er baseret på makroøkonomiske statistik-ker. BNI-bidraget udgjorde 14,7 mia. kr. i 2012.Momsbidraget93. Kommissionen beregner og fastsætter størrelsen af Danmarks årlige momsbidrag pågrundlag af det danske momsgrundlag og en sats, som Kommissionen p.t. har fastsat til0,3 % af landenes momsgrundlag. En række lande har dog fået nedsat deres sats, da debetaler relativt meget i forhold til, hvad de modtager fra EU – fx betaler Tyskland 0,15 % afsit momsgrundlag. Danmarks momsbidrag var for 2012 på i alt 3,1 mia. kr.Figur 2 viser fordelingen af EU-udgifterne i Danmark.Figur 2. Fordelingen af Danmarks EU-udgifter for 2012 angivet i %

94. Rigsrevisionen har nedenfor redegjort for de væsentligste problemstillinger i den revisionog kontrol, som Rigsrevisionen, Skatteministeriets Interne Revision (SIR), Retten og Kom-missionen, herunder Eurostat, foretager af opkrævninger og betalinger af told og landbrugs-afgifter, momsbidrag og BNI-bidrag.Rigsrevisionens og SIR’s opfølgning på toldprojekter95. SKAT opkræver på vegne af EU told af varer, der importeres til Danmark fra lande udenfor EU. Ved importen foretager virksomhederne – eller speditører, der repræsenterer virk-somhederne – en elektronisk fortoldning, hvor virksomhederne via internettet indberetter deoplysninger, der er nødvendige for fortoldningen.96. De elektroniske angivelser har vist sig at give anledning til mange fejl i fortoldningerne.SKAT har derfor iværksat en række initiativer, der skal være med til at nedbringe fejlene ifortoldningerne. Initiativerne har dels bestået af egentlige stikprøvekontroller, dels vejledningaf virksomhederne og speditørerne i en korrekt toldbehandling.Rigsrevisionen og SIR har gennem de seneste år revideret en række af disse projekter. For2012 drejer det sig om følgende projekter:tariferingsprojektetMoFia-projektet (Monitoreringsgruppen for importtransaktioner).Tariferingbetyder, at importe-rede varer fra lande uden forEU skal registreres, og der skalbetales told efter EU’s fastsattetarif og varekode. Der er ca.7.000 forskellige varekoder iEU.

Tariferingsprojektet97. Projektet blev igangsat med det formål at udvælge de mest fejlbehæftede brancher ogher nedbringe fejlprocenterne i fortoldningsangivelserne. Det drejer sig om brancherne teks-tiler, fodtøj, transportmidler, maskiner og elektronik. Projektet består af en vejledningsdel ogen kontroldel.I forbindelse med indførelse af varer fra lande uden for EU skal der afgives en række speci-fikke oplysninger, herunder angives en toldtarifkode (varekode), som beskriver varen. Den-ne kode er bestemmende for, hvad der skal betales i told. Da varekoden således har stor be-tydning for afregning af korrekt told til EU, er det vigtigt, at tarifkoden er korrekt. Tariferinger erfaringsmæssigt et område, der volder problemer ved fortoldningen, idet toldtariffen erkompleks og kræver et stort varekendskab.98. SKAT har udsendt vejledningsbreve til 300 virksomheder, hvor formålet var, at få virk-somhederne til at foretage korrektioner af fejl i toldangivelserne. SKAT har oplyst, at de 300virksomheder i alt korrigerede for netto ca. 80.000 kr. Ca. 200.000 kr. vedrørte virksomhe-dernes efterbetalinger, mens 120.000 kr. vedrørte tilbagebetalinger til virksomhederne.99. Af de 300 virksomheder blev 50 udvalgt til kontrol ud fra en risikomodel. Rigsrevisionenhar gennemgået kontrolresultaterne af projektet. Ifølge fortoldningsoplysningerne havde de50 virksomheder oprindeligt indberettet i alt 4 mio. kr. i toldafgifter.SKAT konstaterede fejl hos 46 af de 50 kontrollerede virksomheder, svarende til 92 %. Fej-lene medførte ekstraopkrævning hos 34 virksomheder for i alt ca. 6 mio. kr., mens 12 virk-somheder fik tilbagebetalinger på i alt ca. 0,1 mio. kr. Ifølge SKATs kontrol skulle virksom-hederne i alt have indberettet 10 mio. kr. i toldafgifter. Der var således kun betalt ca. 40 %af de toldudgifter, som virksomhederne var forpligtede til.

100. Rigsrevisionen finder ikke, at systemet fungerer tilfredsstillende, hvis der på nogle om-råder kun betales 40 % af de toldafgifter, som virksomhederne er forpligtede til at betale. Deter Rigsrevisionens vurdering, at vejledningsbrevene ikke havde den ønskede effekt, da derblev fundet væsentlige fejl, selv om virksomhederne havde haft mulighed for at korrigere de-res indberetning. Efter Rigsrevisionens vurdering bør SKAT undersøge, om det er en gene-rel tendens, at tariferinger i risikofyldte brancher er så fejlbehæftede, fx ved at udbrede kon-trollen til en større stikprøve af virksomheder i andre risikofyldte brancher. SKAT har oplyst,at anbefalingen vil indgå i det kommende indsatsarbejde.MoFia-projektet101. MoFia-projektet vedrører kontrol af varer, der importeres til Danmark fra lande udenfor EU. Formålet er at skabe et overblik over de fejl, der typisk er i angivelserne ved indfø-relse af varer til Danmark. På grund af de gode resultater er projektet overgået til at væreen permanent kontrol pr. 1. januar 2011.102. MoFia-kontrollen foretages på 4 toldekspeditioner i Danmark. Det drejer sig om toldeks-peditionerne Frederikshavn, Kystvejen, Padborg og Århus. Der sker en statistisk udvælgel-se af kontroller. Denne udvælgelse er forskellig på de enkelte toldsteder og ligger i et spændmellem 1 ud af 200 til 1 ud af 1.000. SKAT kontrollerer, om de angivelser, der er udvalgt tilkontrol, har de nødvendige dokumenter til, at angivelsen kan accepteres og godkendes, ogat den kontrollerede angivelse er korrekt udfyldt.103. Rigsrevisionen har gennemgået kontrolresultaterne for 2011 og 2012. I 2012 blev derafrapporteret 1.291 MoFia-kontroller. Deraf var 1.027 uden konstaterede fejl (79,5 %) og 264med konstaterede fejl (20,5 %). Dette er et fald i forhold til 2011, hvor der blev konstateretfejl i 27 % af de udførte kontroller.Det skal endvidere bemærkes, at MoFia-kontrollerne kun har givet anledning til ganske fåbeløbsmæssige reguleringer. 12 MoFia-kontroller medførte reguleringer på grund af ”for me-get betalt told” og reguleringsbeløb på 12.552 kr., mens 40 MoFia-kontroller medførte regu-leringer på grund af ”for lidt betalt told” og reguleringsbeløb på 167.864 kr. Rigsrevisionenkan således konstatere, at der opdages mange fejl i de gennemførte kontroller, men at derer tale om relativt små beløb.104. På baggrundafde gode erfaringer med den risikobaserede udvælgelse i tariferingspro-jektet vil Rigsrevisionen anbefale, at der også indføres en risikobaseret kontrol i forbindelsemed MoFia-kontrollerne. SKAT har oplyst, at man vil overveje at supplere den statistisk til-fældige udvælgelse med yderligere en risikobaseret udvælgelse i et arbejde, som forventesafsluttet inden udgangen af 2013.105. Kommissionen har vurderet MoFia-kontrollerne og finder, at SKAT foretager for få kon-troller i forhold til antallet af importangivelser. I 1. halvår 2012 blev der foretaget 627 doku-mentkontroller ud af de samlede importangivelser på 647.129, svarende til 0,097 %.Kommissionen har i september 2013 meddelt SKAT, at dette kontrolniveau – efter Kommis-sionens opfattelse – er for lavt til at sikre en passende beskyttelse af EU’s finansielle interes-ser og en tilfredsstillende overholdelse af toldbestemmelserne. Rigsrevisionen er enig i Kom-missionens vurdering set i forhold til de fejlprocenter, der er konstateret i SKATs stikprøve-kontrol af toldangivelserne.SKAT har oplyst, at de er i dialog med Kommissionen, og når den er afsluttet, vil SKAT over-veje eventuelle løsninger, såfremt der skulle være behov herfor.

SIR’s revision af told og landbrugsafgifter106. SIR’s revision af told og landbrugsafgifter omfatter en undersøgelse af de etableredeforretningsgange ved bogføring og udbetaling af beløb til EU. Ligeledes foretages der kon-trol af udvalgte betalinger.107. Ved revisionen af told og landbrugsafgifterne for 2012 fandt SIR, at Danmark ikke le-vede op til Kommissionens specifikationskrav til den månedlige opgørelse til EU. Det harmedført, at de månedlige opgørelser af afregningen til EU ikke har haft den gennemsigtig-hed, som Kommissionen har krav på. SKAT er blevet anmodet om at bringe dette i overens-stemmelse med Kommissionens lovgrundlag.Disse mangler har givet anledning til, at SIR har afgivet en supplerende oplysning til regn-skabet, da SKATs opgørelse og afregning for finansåret 2012 stadig ikke kan levere dissespecifikationer. SKAT har efterfølgende oplyst, at der er etableret et nyt opkrævningssystem– en skattekonto – som SKAT forventer vil kunne opfylde de specifikationskrav, som EU stil-ler. Der er stadig visse systemmæssige udfordringer i at opnå den krævede specifikation.SKAT arbejder på at løse disse udfordringer. SKATs afdeling for Betaling & Regnskab er iløbende dialog med SIR om at finde en løsningmodel.SIR’s revision af BNI- og momsbidragene108. Opgørelsen af BNI- og momsbidragene er reguleret af EU’s regler og EU’s budgetter.SIR’s revision består hovedsageligt af en vurdering af, om SKATs forretningsgange ved op-gørelse af BNI- og momsbidragene medvirker til at sikre, at disse opgøres i overensstemmel-se med reglerne. Ligeledes vedrører revisionen en kontrol af, om de BNI- og momsbidrag,som Danmark er blevet opkrævet, stemmer med EU’s budget og betalingsanmodninger.109. SIR’s samlede konklusion for 2012 var, at forvaltningen af området var meget tilfreds-stillende. Denne konklusion byggede SIR på, at der var etableret forretningsgange og inter-ne kontroller, som understøttede, at bidraget var opgjort i overensstemmelse med EU’s ma-terielle og formelle regler, og at der var overensstemmelse med EU’s årsbudget og de beløb,som EU havde opkrævet af Danmark.Kommissionens kontrol af BNI110. Da BNI-bidraget bygger på statistiske opgørelser, er det Kommissionens statistiske en-hed, Eurostat, der foretager kontrollen med BNI-opgørelsen i Danmark. Eurostat gennem-fører kontrolbesøg for at vurdere, om definitioner mv. vedrørende det danske BNI følger deretningslinjer, som er fastsat i den europæiske nationalregnskabsstandard ENS 95, og omBNI-opgørelsen er dækkende for den aktivitet, der finder sted. I tilfælde af bemærkninger ta-ges der forbehold for det danske BNI. Eurostats rapporter sendes til BNI-udvalget.111. Eurostat var sidst på kontrolbesøg i Danmark i 2008 (og før det i 2003). Kontrolbesøgetvarede en uge og fokuserede på de statistiske metoder. Eurostats seneste besøg i Danmarkgav anledning til ét landespecifikt forbehold. Derudover fik Danmark 6 tværgående forbehold,som gælder for alle medlemslandene.Det specifikke forbehold vedrørte en usikkerhed i opgørelsen af boligbenyttelse som følge af,at den hidtidige kilde til oplysninger om husleje var ophørt. Danmarks Statistik har undersøgtmulige nye kilder og fundet en tilfredsstillende erstatning. For at undgå brud i tidsserien forboligbenyttelse blev den nye kilde ikke umiddelbart indarbejdet. Danmarks Statistik har op-lyst, at kilden vil blive indarbejdet i forbindelse med en hovedrevision af nationalregnskabeti 2014. Eurostat har taget forbehold for BNI-tallene, indtil den nye kilde er implementeret.

112. De 6 tværgående forbehold, der vedrørte alle medlemslandene, skal behandles i BNI-udvalget. Det drejer sig om, at ingen lande følger ENS 95 på en række områder. Der er ta-get forbehold vedrørende grænseoverskridende formueindkomster, finansielle formidlings-tjenester, behandling af virksomheder uden (større) fysisk tilstedeværelse, behandling af bil-skrotordninger, behandling af almene boliger og medtagning af illegale aktiviteter i national-regnskaberne. Illegale aktiviteter omfatter bl.a. prostitution og narkotika.113. Nationalregnskabsberegningerne baserer sig på et meget stort antal primære kilder, deralle er underkastet usikkerhed af meget forskellig art. Da nationalregnskabets hovedformåler at tilvejebringe et grundlag for en samlet vurdering af den økonomiske, strukturelle og kon-junkturmæssige udvikling, må kontinuiteten i tidsserier tillægges stor vægt. Danmarks Stati-stik har oplyst, at nationalregnskabets tal – som alle andre former for økonomisk statistik –er behæftet med usikkerhed.114. Rigsrevisionen har konstateret, at Danmarks Statistik gennemfører en række afstem-ninger og vurderer udviklingen i primær statistik (fx industristatistikken) i forhold til national-regnskabet. Danmarks Statistik har endvidere oplyst, at der er iværksat en række tiltag, somskal forbedre kvaliteten af BNI-opgørelsen. Kontoret, der udarbejder nationalregnskabet, erved at udvikle et internt system til kvalitetssikring, hvor der vil blive indført en række kontrol-ler og sandsynlighedsvurderinger, inden kontoret går videre i produktionsprocessen ved ud-arbejdelsen af nationalregnskabet.Rigsrevisionen konstaterer dog, at der ud over Eurostats kontrolbesøg ca. hvert 5. år ikke ernogen anden ekstern kontrol. Danmarks Statistik har taget initiativ til et peer review af, omdet danske nationalregnskab lever op til de principper, som EU-landenes chefstatistikere harvedtaget. Peer reviewet forventes gennemført i 2014 eller 2015. Rigsrevisionen finder detteinitiativ tilfredsstillende.Kommissionens kontrol af momsbidraget115. Kommissionen foretager med jævne mellemrum kontrol af landenes momsredegørel-ser, se boks 7. Det seneste kontrolbesøg i Danmark var i 2012. Kommissionen tager forbe-hold, hvis der er afvigelser i forhold til det forventede på indtægts- eller udgiftssiden. Kom-missionen vurderer de forskellige områder i forhold til andre lande og/eller i forhold til andrei samme branche.

116. Kommissionen tog 6 forbehold på en række forskellige områder i momsredegørelsen,som Kommissionen finder ikke er i overensstemmelse med det 6. momsdirektiv. Det drejersig om opgørelse af ikke-kommerciel radio og tv, personbefordring, momsgruppeordningen,velgørenhedsorganisationer, fritagelse for levering og reparation af skibe og fly samt fritagel-se for ydelser leveret om bord på transportmidler. Det er endnu ikke afklaret, hvor store be-løb disse forbehold drejer sig om.Et af forbeholdene vedrørte Danmarks Radio og TV 2, hvor Kommissionen har anmodet omen forklaring på de meget forskellige omkostninger i Danmarks Radio og TV 2. Efter SKATsoplysninger hænger forskellen sammen med, at Danmarks Radio har en langt større egen-produktion af programmer/film og derfor har større lønudgifter end TV 2, der normalt købersine produkter (serier, film mv.) og dermed har lavere lønudgifter.

2 af de andre forbehold (momsgruppeordningen og velgørenhedsorganisationer) skyldes, atDanmark har fritaget en række interessegrupper for moms, hvilket Kommissionen ikke finderi overensstemmelse med det 6. momsdirektiv.117. Danmark er blandt de medlemslande, der tillader momsgrupper. Kommissionen fandtikke, at momsdirektivet gav hjemmel til momsgrupper, der indebærer en risiko for negativevirkninger for momsindtægter. Kommissionen havde anlagt traktatbrudssag mod Danmarkvedrørende den danske administration. Sagen om momsgrupper er afgjort af EU-Domstolen,og Danmark fik medhold. Kommissionens forbehold på dette punkt er derfor hævet.118. Den danske momslovgivning tillader endvidere en generel momsfritagelse for varer ogydelser, der leveres af almenvelgørende eller på anden måde almennyttige foreninger, fxindsamlinger. Det er Kommissionens opfattelse, at momsdirektivet ikke giver hjemmel til så-danne fritagelser, hvorfor forbeholdet videreføres. SKAT har oplyst, at Danmark ikke er enigmed Kommissionen. Kommissionen har ikke rejst en traktatkrænkelsessag mod Danmarkvedrørende dette spørgsmål.Momsgruppeer en gruppe,der er finansielt, økonomisk el-ler organisatorisk knyttet til hin-anden, og som får mulighed forat blive betragtet som én afgifts-pligtig person, i stedet for hverisær at blive betragtet som selv-stændige, momspligtige perso-ner.

119. Der har i de seneste år været en del debat om de rabatter, som nogle medlemslandehar opnået, og om sammenhængen mellem rabatterne og størrelsen af de brutto- og netto-bidrag, som de forskellige lande betaler til EU. Rigsrevisionen har derfor foretaget en kort-lægning af, hvad EU-bidragene i de forskellige lande er, hvilke korrektioner/rabatter de for-skellige lande har fået i de seneste år og sammenhængen mellem brutto- og nettobidrage-ne og de aftalte rabatter. Danmark har hidtil været et af de lande, der ikke fik rabatter, menved Rådets møde i februar 2013 blev det aftalt, at Danmark vil få en bruttonedsættelse i pe-rioden 2014-2020 i det årlige BNI-bidrag på 130 mio. euro.120. For at vurdere, hvor meget de enkelte lande ”netto” betaler til EU, er man nødt til at sepå EU-bidragene i forhold til de midler, der tilfalder støttemodtagere i de enkelte lande. Derer mange måder at opgøre nettobidraget på. Rigsrevisionen har baseret sin opgørelse påFinansministeriets beregninger af brutto- og nettoopgørelserne, hvor alle EU’s indtægter ogudgifter tælles med. Det bemærkes, at denne opgørelse ikke er identisk med Kommissio-nens opgørelse af nettobidraget, da Kommissionens opgørelse bl.a. ikke inkluderer EU’s ad-ministrative udgifter til EU-ansatte og medlemslandenes told og landbrugsafgifter. Det skalendvidere bemærkes, at de opgjorte tal ikke er identiske med statsregnskabets opgørelse afEU-indtægter og EU-udgifter, som fremgår i kap. III, da betalinger, der går uden om den dan-ske stat til danske organisationer og virksomheder (fx universiteterne), ikke er med i stats-regnskabets opgørelse, men indgår i tabel 3. De enkelte landes bruttobidrag har også ind-gået i forhandlingerne om rabatter.

122. De væsentligste korrektioner, der indtil 2013 var givet vedrørende EU’s egne indtægter,blev givet til Storbritannien (UK-korrektionen), Tyskland, Østrig, Holland og Sverige.123. Korrektionen til Storbritannien indførtes ved Rådets beslutning nr. 257 af 7. maj 1985.Motivet for UK-korrektionen var, at Storbritannien på det tidspunkt, med henvisning til landetsvelstandsniveau, var et af de mindst velstående medlemslande, men samtidig et af de lan-de, der bidrog mest til EU-budgettet som følge af, at finansieringen på det tidspunkt i høj gradvar baseret på momsbidraget.Storbritannien fik en aftale, der i grove træk indebærer, at Storbritannien får refunderet 66 %af differencen mellem deres bidrag til EU-budgettet og det beløb, de får tilbage fra budget-tet. Finansieringen af UK-korrektionen sker ved, at de øvrige medlemslande deler omkost-ningerne ved UK-korrektionen proportionalt med deres relative BNI-bidrag til EU’s budget.124. Finansieringen af UK-korrektionen har imidlertid ændret sig gennem tiden, idet nogleaf de største nettobidragsydere til EU-budgettet har fået bevilget det, der almindeligvis be-nævnes en ”rabat på rabatten”. Tyskland, Østrig, Holland og Sverige har således kun betalt25 % af deres oprindelige finansieringsandel af UK-korrektionen siden 2000.125. Rådet bestemte på sit møde i Bruxelles i december 2005, at Holland for perioden 2007-2013 skulle tildeles en bruttoreduktion på 605 mio. euro og Sverige en bruttoreduktion på150 mio. euro af sine årlige BNI-bidrag. Beløbene skulle prisreguleres i perioden. Endeliger der sket en reduktion i momssatsen for Tyskland, Østrig, Holland og Sverige i perioden2007-2013.Tabel 4 viser, hvilke typer af rabatter – og sammensætningen heraf – som Storbritannien,Tyskland, Østrig, Holland og Sverige gennemsnitligt har modtaget i perioden 2007-2011.

126. Ved Rådets møde i februar 2013 blev det aftalt, hvilke rammer der skal være for EU’segne indtægter for perioden 2014-2020. For så vidt angår rabatterne blev det vedtaget, atden eksisterende korrektionsmekanisme til fordel for Storbritannien fortsat gælder. For perio-den 2014-2020 vil bidragssatsen for momsbaserede egne indtægter for Tyskland, Hollandog Sverige blive fastsat til 0,15 %. Endelig vil Danmark, Holland og Sverige få en bruttoned-sættelse i perioden 2014-2020 i deres årlige BNI-bidrag på henholdsvis 130 mio. euro, 695mio. euro og 185 mio. euro. Østrig får en bruttonedsættelse i sit årlige BNI-bidrag på 30 mio.euro i 2014, 20 mio. euro i 2015 og 10 mio. euro i 2016. Østrigs, Hollands og Sveriges rabat-ter bliver samlet set reduceret i perioden 2014-2020 i forhold til perioden 2007-2013, hvilketbetyder, at Danmarks finansiering af andre landes rabatter derved reduceres med 53 mio. kr.om året i perioden 2014-2020. Danmark opnår på den baggrund en samlet rabat på godt1 mia. kr. årligt i perioden 2014-2020.Rigsrevisionen kan konstatere, at de lande, der har opnået rabatter, ligger blandt de 9 stør-ste nettobidragsydere. Der er således generelt sammenhæng mellem landenes nettobidragog de rabatter, der er givet til de enkelte lande. Der er dog også enkelte lande med store po-sitive nettobidrag, som ikke har fået rabat.

A. Opfølgning på de supplerende oplysninger fra beretning til Statsrevisorerneom revisionen af EU-midler i Danmark i 2011127. Rigsrevisionens vurdering bygger på følgende konstateringer:Arealkontrollen er på en række områder blevet forbedret i forhold til 2011, men der erfortsat behov for tiltag, hvis risikoen for fremtidige underkendelser skal mindskes.Der er endnu ikke er truffet beslutning om en anden kontrolmodel, som kan sikre, at kom-munerne foretager en mere ensartet KO-kontrol. Fødevareministeriet har dog iværksaten række initiativer inden for den nuværende kontrolmodel for at forbedre kommunernesKO-kontrol.Administrationen af tilskudsordninger under Landdistriktsfonden fungerer ikke helt tilfreds-stillende. Fødevareministeriet har iværksat en række tiltag til forbedring af administratio-nen på området.Som en del af landbrugsrefor-men i 2005 indførte EU en sam-menhæng mellem tildeling afenkeltbetalingsstøtte og over-holdelse af en række krav tilmiljø, sundhed, dyrevelfærd oggod landbrugs- og miljømæs-sig stand på landbrugsarealer(GLM), de såkaldte KO-krav.Der er i alt 121 KO-krav – somjordbrugerne skal overholde, altefter hvilken type bedrifter dedriver. Hvis jordbrugerne ikkeoverholder reglerne, bliver til-skuddet nedsat.

128. I beretningen om revisionen af EU-midler i Danmark i 2011 blev der afgivet 3 supple-rende oplysninger på Fødevareministeriets områder. De supplerende oplysninger vedrørtearealkontrollen, KO-kontrollen og underkendelser. Rigsrevisionen har foretaget en opfølgningvedrørende disse 3 punkter og undersøgt, hvilke foranstaltninger Fødevareministeriet hariværksat siden afgivelsen af beretningen.129. Vedrørende arealkontrollen konstaterer Rigsrevisionen, at kontrollen var bedre organi-seret og forløb mere tilfredsstillende i 2012 end i 2011, men revisionsresultaterne viste, attelekontrollen med brug af ortofotos (flyfotos) som forventet fortsat er mindre præcis end fy-sisk kontrol på stedet. Det betyder, at der i nogle tilfælde tages lidt større arealer med i for-hold til resultaterne af de fysiske kontrolopmålinger. Rigsrevisionen konstaterer endvidere,at der var sket forbedringer i den løbende opdatering af markkortene, så Danmark i 2012har opfyldt flere af kriterierne i EU’s testsystem end i 2011.

NaturEhvervstyrelsen vurderer trods disse forbedringer, at der fortsat er risiko for underken-delser på landbrugsområdet. Styrelsen har i 2012/2013 anmodet et konsulentfirma med storerfaring i arealkontrollen om at komme med forslag til forbedringer, der kan mindske risiko-en for fremtidige underkendelser.130. Af konsulentrapporten fremgår en række anbefalinger, der kan forbedre arealkontrollen:øgede personaleresurser til telekontrollen, da de nye kvalitetsstandarder i telekontrollenmedfører et øget tidsforbrug pr. sagøget fokus på de vanskelige sager, der får støtte under Landdistriktsprogrammet, daKommissionen særligt har fokus på disse sageruddannelsesmæssigt og kompetencemæssigt løft hos kontrollørerne for at sikre tilstræk-kelig indsigt i EU-regelsættet samt kompetencer i kortlæsning og plantetekniske forholdflere genkontroller, da man gennemfører for få genkontroller til systematisk at kunne vur-dere årsagerne til kontrollørernes fejlbedre procedurer for markkortopdateringer, idet markblokændringer, der er identificereti forbindelse med de fysiske kontroller, ikke altid bliver ajourført i markblokregisteret.

Rigsrevisionen finder de iværksatte initiativer og forslag tilfredsstillende og vil fortsat følgearbejdet med at forbedre arealkontrollen.131. Rigsrevisionens gennemgang af KO-kontrollen sidste år viste, at der var et urealistiskforhold mellem antallet af udførte KO-kontroller og antallet af fundne KO-overtrædelser imange kommuner. De danske myndigheder har valgt, at de fleste KO-kontroller på miljøom-rådet gennemføres af kommunerne. Ifølge Fødevareministeriet indebærer den valgte model,at ministeriet ikke har mulighed for at føre tilsyn med kommunernes KO-kontrol. Efter Rigs-revisionens opfattelse er der derfor behov for, at organiseringen af KO-kontrollen genover-vejes, så der er en central myndighed, der har det overordnede ansvar for kontrollen, og derderved sikres en ensartet kvalitet af kontrollen.132. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at de har foretaget en analyse af kommunernes ind-beretningsfrekvens i perioden 2008-2011. På baggrund af analysen er styrelsen nået fremtil, at der er 17 kommuner, som har meget få indberetninger af overtrædelser i forhold til de-res tilsynsbesøg. Vurderingen er foretaget på baggrund af, om kommunen havde indberet-tet mindre end halvdelen af de gennemsnitlige antal KO-indberetninger for alle kommuner iDanmark i 2 eller flere år i perioden. De 17 kommuner blev anmodet om at redegøre for denkonstaterede lave indberetningsfrekvens og blev desuden inviteret til et møde, hvor eventu-elle forklaringer kunne uddybes. En række kommuner har bl.a. forklaret, at den lave indbe-retningsfrekvens skal ses i sammenhæng med, at besøgene er varslet, og at konsulenterfra Landboforeningen gennemgår ejendommene, før de kontrolleres for krydsoverensstem-melse. Andre kommuner har oplyst, at de udsender en tjekliste over KO-reglerne, samtidigmed at de varsler kontrollerne. På den måde reduceres risikoen for konstateringer af KO-overtrædelser i høj grad.133. EU-reglerne foreskriver, at KO-kontrollen som udgangspunkt skal være uvarslet, da for-målet med kontrollen er at fastslå, om støttebetingelserne eventuelt er tilsidesat, og at detteformål ikke må bringes i fare ved et forudgående varsel.

Rigsrevisionen finder de foreslåede initiativer tilfredsstillende, men konstaterer, at der end-nu ikke er truffet beslutning om en anden kontrolmodel. Rigsrevisionen vil fortsat følge ar-bejdet med at forbedre krydsoverensstemmelsen.135. Endelig blev der i beretningen om revisionen af EU-midler i Danmark i 2011 afgivet ensupplerende oplysning, da Kommissionen har rejst en række sager over for Danmark omunderkendelser (tilbagebetaling af tidligere modtaget EU-finansiering) i størrelsesordenenca. 1 mia. kr. for perioden 2002-2011. Den største sag vedrører underkendelse af udbetalthektarstøtte på i alt 750 mio. kr.136. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at der er etableret nye procedurer for opfølgningerpå underkendelser med en højere grad af involvering af både Finansministeriet og Fødeva-reministeriets departement i underkendelsessagerne. Endvidere er der indført en ny incita-mentsstruktur, hvor Fødevareministeriet ud fra det årlige underkendelsesbeløb finansierer100 % af udgifterne til underkendelser på op til 10 mio. kr. årligt, 15 % af udgifterne til under-kendelser på mellem 10 og 80 mio. kr. årligt og 5 % af udgifterne til underkendelser på mel-lem 80 og 200 mio. kr. årligt. Der er således et loft på Fødevareministeriets årlige medfinan-siering på 26,5 mio. kr. Finansministeriet dækker de øvrige udgifter vedrørende underken-delser. Endvidere er der som tidligere beskrevet gennemført en større analyse af, hvordanunderkendelser kan mindskes fremover. Rigsrevisionen vil fortsat følge Fødevareministerietsarbejde med at mindske risikoen for underkendelser.137. Ud over de 3 føromtalte områder med supplerende oplysninger i 2011 har Rigsrevisio-nen konstateret, at administrationen af tilskudsordninger under Landdistriktsfonden ikke fun-gerer helt tilfredsstillende. Denne konstatering bygger på en revision af det ene af de 2 regn-skaber under Landdistriktsfonden. Den private revisor, der varetager revisionen på Kom-missionens vegne, fandt fejl i 30 af de 111 udvalgte stikprøver og beløbsmæssige fejl på9,6 mio. kr. Den private revisor har estimeret den forventede fejl på hele det undersøgte om-råde til 26,7 mio. kr. ud af 321,6 mio. kr., svarende til 8,3 % EU accepterer en fejlprocent på2, svarende til ca. 6 mio. kr. Den private revisor tog derfor forbehold for denne del af regn-skabet.NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at næsten⅔af de beløbsmæssigt opgjorte fejl kan forkla-res med mangelfuld skiltning hos støttemodtagerne om medfinansieringen fra EU. Det skal iden forbindelse bemærkes, at det er uklart, hvor alvorligt den manglende skiltning skal sank-tioneres. Den private revisor valgte på grund af manglende EU-retningslinjer at vurdere densamlede sanktion til 100 % af støttebeløbet. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at styrelsenmener, at sanktionen bør være mere proportional i forhold til forseelsen. Rigsrevisionen støt-ter op om dette synspunkt og finder, at der primært er tale om formelle fejl, som ikke har be-tydning for, om tilskuddene anvendes til formålet.138. NaturErhvervstyrelsen har endvidere oplyst, at styrelsen i 2013 har haft fokus på at føl-ge op på de kritiserede forhold. NaturErhvervstyrelsen har bl.a. præciseret regler, forbedretkontrolprocedurer og efteruddannet medarbejdere. Derudover har styrelsen øget antallet afadministrative sagsbehandlere og kontrollører, der foretager den fysiske kontrol. Målet er, atstyrelsen pr. 16. oktober 2013 indfører et system, hvor alle fakturaer/bilag kontrolleres af sty-relsen selv. I dag bliver mindst 5 % af alle bilag kontrolleret.

Ændringen til fuld bilagskontrol er en følge af kritik af den nuværende model fra forskelligerevisionsinstanser. Med dette tiltag ønsker NaturErhvervstyrelsen at kunne nedsætte risiko-en væsentligt for fremtidige fejl på området og at reducere underkendelsesrisici for projekt-tilskudssager. Ændringen er ligeledes baseret på en anbefaling fra et eksternt konsulentfir-ma, som har vurderet kvaliteten af sagsbehandlingen, og som har analyseret sagsbehand-lingsprocedurer i andre sammenlignelige lande. Den overordnede konklusion er, at der børimplementeres en 100 % bilagskontrol for at efterkomme Kommissionens kritik. Rigsrevisio-nen vil fortsat følge arbejdet med at forbedre tilskudsordningerne under Landdistriktspro-grammet. Rigsrevisionen anbefaler desuden, at styrelsen på sigt evaluerer, om resultater-ne af den fulde bilagskontrol står mål med indsatsen, herunder om indsatsen fremadrettetkan målrettes de mest risikofyldte områder.

Bilag 1. Effektorienteret styring og forandringsteoriRigsrevisionen har i 2 af undersøgelserne i beretningen haft fokus på effektstyring. Rigsre-visionen har erfaret, at både Erhvervsstyrelsen og NaturErhvervstyrelsen arbejder med ef-fektstyring og forandringsteori i forhold til EU’s tilskudsordninger. I afsnittene ”Forandrings-teori” og ”Anvendelse af effektmål og effektorienteret styring” redegøres der for de 2 begre-ber med det formål at skabe en forståelsesramme. Rammen er desuden udgangspunktetfor den vurdering, Rigsrevisionen har foretaget af styrelsernes forvaltning af områderne.ForandringsteoriForandringsteorien anvendes oftest som et redskab til at planlægge en indsats og kan medfordel bruges til at tilrettelægge et projekt. I praksis starter man med at definere de langsigte-de effekter, som man ønsker at opnå. Derefter arbejder man sig baglæns gennem de resul-tater, der må forudsættes for at nå den ønskede effekt, og dernæst gennem de ydelser/pro-dukter/aktiviteter, der skal leveres for at skabe resultaterne. Figur 1 illustrerer forandringsteo-rien.Figur 1. Forandringsteori

En forandringsteori indeholder en analyse af, hvordan den tilsigtede effekt skal nås. Gennemforandringsteorien bliver det beskrevet, hvilke aktiviteter der skal gennemføres, for at mankan opnå en række ønskede effekter for den målgruppe, projektet retter sig mod. Ved at be-skrive årsag-virknings-kæden mellem de forskellige elementer i forandringsteorien sandsyn-liggøres det, at aktiviteterne, der skal gennemføres, fører til de ønskede effekter.Forandringsteorien kan danne grundlag for, at man kan opstille parametre for målopfyldel-sen i projektets årsags-virknings-kæde. Herved dannes et målhierarki. Målene i målhierarki-et kan kategoriseres efter de enkelte led i forandringsteorien. Rigsrevisionen har i beretnin-gen anvendt følgende kategorisering af mål:Aktivitetsmåludtrykker forholdet melleminputogaktiviteter,dvs. hvilke aktiviteter der skalgennemføres – fx et opkvalificeringsforløb.Produktionsmåludtrykker detoutput,de gennemførte aktiviteter skal resultere i – fx at 200kursister gennemfører et opkvalificeringsforløb.Effektmålvedrører den tilsigtedeeffektaf en indsats på det omgivne samfund – fx et kom-petenceløft, øget beskæftigelse eller integration af psykisk syge på arbejdsmarkedet.Effektmål kan både være effekter på kort, mellemlangt og langt sigt. Det kan være vanske-ligt at opstille parametre for den langsigtede effekt. I sådanne tilfælde kan man vælge at an-vende parametre på et lavere niveau som mål for den opnåede effekt, idet man via sin for-andringsteori har en formodning om, at der er en sammenhæng til den langsigtede effekt. Fxkan udviklingen af en ny produktionsmetode, som øger en virksomheds produktivitet, anven-des som parameter/indikator for effekten på erhvervets øgede konkurrenceevne.For at opnå succes med effektstyring og opstilling af effektmål, bør man gøre sig overvejel-ser om årsags-virknings-kæden mellem iværksatte indsatser og den tilstræbte samfunds-mæssige effekt. Forandringsteorien kan i den forbindelse bidrage til en bedre forståelse af,hvordan en given indsats via en række aktiviteter forårsager en effekt.

Anvendelse af effektmål og effektorienteret styringDen optimale effektorienterede styring er efter Rigsrevisionens opfattelse baseret på et min-dre antal langsigtede effektmål, hvortil der knyttes en række målbare parametre. Disse para-metre bør fastsættes så højt i årsags-virknings-kæden som muligt. I forlængelse heraf børdet bemærkes, at målopstilling med fokus på effekt ikke indbefatter, at andre måltyper ikkelængere er relevante. Konkrete aktivitets-/produktionsmål er et hensigtsmæssigt supplementtil effektmålene og udgør et relevant kortsigtet styringsredskab. Det centrale er, at årsags-virknings-kæden kortlægges, så sammenhængen mellem indsats, aktiviteter og effekt tyde-liggøres – fx gennem forandringsteori. I de tilfælde, hvor det ikke er muligt i projekterne at op-stille meningsfulde effektmål for hele eller dele af indsatsen, er det Rigsrevisionens anbefa-ling, at der i projektet bliver opstillet mål så højt i målhierarkiet som muligt.Effektorienteret styring handler om at identificere, definere, måle, opstille mål for og følge oppå effekter. For de indsatser, der iværksættes gennem tildelingen af EU-midler, drejer det sigom at generere relevant styringsinformation, der kan vise, om indsatsen påvirker projektetsmålgruppe og i sidste ende samfundet, som det var intentionen.Når den ønskede samfundsmæssige effekt er udgangspunkt for styringen, rettes fokus moddet, der er væsentligt for projektets succes og eksistensberettigelse, nemlig at målene forprojektet bliver opfyldt og bidrager til at indfri det overordnede formål med en tilskudsordning.Ved at arbejde med og ved at dokumentere den samfundsmæssige effekt af indsatsen op-når de politiske beslutningstagere desuden bedre grundlag for prioritering og tildeling af pro-jektmidler.

EU-fond, der skal styrke den sociale og økonomiske samhørighed i EU og udjævne deregionale skævheder.EU-fond, der har til formål at fremme den økonomiske og sociale samhørighed og ud-ligne forskellene i levestandard i EU.Omfatter enkeltbetalingsordningen og præmier til stivelseskartofler, moderfår og slagt-ning af handyr (tyre og stude).Er det begreb, der beskriver miljøpåvirkningen fra forskellige dyr. En dyreenhed er denmængde dyr, der producerer 100 kg kvælstof på årsbasis. Antallet af dyreenheder erderfor bl.a. afhængigt af dyrets race og vægt.Betegnelsen på støtte til jordbrugere fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget(Landbrugsgarantifonden).Er det europæiske national- og regionalregnskabssystem. Medlemslandene skal følgede regnskabsregler, der er beskrevet i ENS 95.Et centralt styringsredskab for de regionale vækstfora, hvor de indsatsområder, somdet lokale vækstfora prioriterer og støtter efter, er beskrevet.De EU-fonde, som bidrager med EU-indtægter i Danmark, er: Den Europæiske Garanti-fond for Landbruget (Landbrugsgarantifonden), Den Europæiske Landbrugsfond for Ud-vikling af Landdistriktene (Landdistriktsfonden), Den Europæiske Fiskerifond (Fiskeri-fonden), Den Europæiske Socialfond (Socialfonden) og Den Europæiske Regionalfond(Regionalfonden). EU-fondene er en del af EU’s budget og kan ikke betragtes som fon-de i traditionel juridisk forstand.Indtægter, som Danmark modtager fra EU, betegnes EU-indtægter, mens de bidrag,som Danmark betaler til EU, betegnes EU-udgifter.Europa-Kommissionen kan afvise at finansiere det fulde støttebeløb, som medlemslan-det har udbetalt, hvis landet ikke efterlever EU’s regler på området. Dette er en EU-un-derkendelse.Det er et krav, at jordbrugerens arealer lever op til reglerne for god landbrugs- og miljø-mæssig stand, hvis jordbrugeren vil modtage fuld støtte. Det drejer sig fx om, at udyrke-de arealer bliver slået én gang hvert 2. år i perioden 1. juli - 15. september, og at area-ler med permanet græs bliver slået mindst én gang hvert år i perioden 1. juli - 15. sep-tember.En hektar er et areal på 100 meter × 100 meter, dvs. 10.000 m� eller 0,01 km�. Hektarbruges ofte til at angive landområders areal.Kontrollen med krydsoverensstemmelsen varetages af kommunerne og flere statsligemyndigheder (Naturstyrelsen, Kulturstyrelsen, Fødevarestyrelsen og NaturErhvervsty-relsen).

En række nationale bestemmelser vedrørende miljø, folkesundhed, dyresundhed, plan-tesundhed og dyrevelfærd samt god landbrugs- og miljømæssig stand skal være opfyldt,for at landmanden kan modtage enkeltbetaling og støtte til stivelseskartofler samt præ-mier til handyr og moderfår (dvs. støtte finansieret af Den Europæiske Garantifond forLandbruget – Landbrugsgarantifonden). Endvidere gælder kravene støtte til areal- ogdyrebaserede ordninger, som er finansieret af Den Europæiske Landbrugsfond for Ud-vikling af Landdistrikterne (Landdistriktsfonden).Denne sammenhæng mellem udbetaling og regeloverholdelse kalder EU for krydsover-ensstemmelse.Er defineret som en planlagt kontrol med krydsoverensstemmelse, der er udtaget til kon-trol på grundlag af en risikoanalyse og indgår i den ene procent af ansøgerne, der skalkontrolleres i henhold til EU’s forordningskrav.Et register, hvor arealet af de enkelte markblokke er registreret.Et projekt, der skal medvirke til en målrettet daglig kontrol og opfølgning og dermed re-ducere fejl og mangler i toldangivelserne, inden angivelsen er antaget, og varerne er fri-givet.NaturErhvervstyrelsen har fået udarbejdet digitale markkort på baggrund af ortofotos,der er geometrisk korrigeret, så afstande, arealer mv. er lige så akkurate som i et almin-deligt kort.Projektansøgninger om tilskud fra Den Europæiske Socialfond (Socialfonden) og DenEuropæiske Regionalfond (Regionalfonden) behandles i de regionale vækstfora, der ersammensat af personer udpeget af regionsrådet, personer indstillet af kommunerne, per-soner fra erhvervslivet, videns- og uddannelsesinstitutioner samt arbejdsgiver- og løn-modtagerorganisationer mv.Den Europæiske Socialfond (Socialfonden) og Den Europæiske Regionalfond (Regio-nalfonden).Alle landbrugsarealer, der anvendes til landbrugsaktiviteter (inkl. græsarealer), er støt-teberettigede under enkeltbetalingsordningen. Ikke-støtteberettigede arealer er brand-bælter, skel, læhegn og naturarealer såsom hede, arealer med siv og andre vådbunds-planter samt arealer, der ikke primært anvendes til landbrugsmæssige aktiviteter ellerer beplantet med juletræer.Opmåling af landbrugsarealer ved hjælp af satellitfotos eller ortofotos (flyfotos).