PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Finansudvalget 2013-14
FIU Alm.del Bilag 171
Offentligt

Udenrigsministeriet

Forsvarsministeriet

Justitsministeriet

EVALUERING AF

FREDS- OG STABILISERINGS-

FONDEN

valuEring

Esumé

Evalueringen analyserer Freds-

og Stabiliseringsfondens arbejde

siden dens oprettelse i 2010 med

særligt fokus på de regionale indsatser

på Afrikas Horn og i Afghanistan/

Pakistan. Formålet med evalueringen

har især været at indhøste erfaringer,

udlede konklusioner og fremsætte

anbefalinger til Fondens fremtidige

indsatser, således at de bliver strate-

gisk relevante, sammenhængende

og effektive.

Evalueringen blev foretaget af det

britiske konsulentfirma Coffey Inter-

national i 2014. Freds- og Stabilise-

ringsfonden blev oprettet som led

i forsvarsforliget fra 2010 og har

i perioden 2010 – 2014 rådet over

941 mio. kr. til støtte af stabiliserings-

indsatser. Fonden kombinerer udvik-

lingsbistandsmidler og andre midler

fra Forsvarsministeriet og Udenrigs-

ministeriet.

Et af hovedformålene bag oprettelsen

af Freds- og Stabiliseringsfonden i 2010

var at styrke samtænkningen mellem de

forskellige danske indsatser i skrøbelige

stater og konfliktområder. Fonden har

muliggjort en koordineret indsats på

regionalt, nationalt og lokalt plan på en

række områder: Sikkerhed og retsvæsen,

dialog og fredsopbygning, konflikt-

forebyggelse, kapacitetsopbygning af

væbnede styrker, bekæmpelse af

terrorisme, piratvirksomhed og narko-

handel samt våbenkontrol og nedrust-

ning.

En evaluering af indsatsen viser, at

Fonden har været en succes, idet den

har bidraget til styrket tværministerielt

samarbejde om sikkerhed og udvikling,

og på baggrund af de første fire års

indsats har der været konkrete resultater.

Evalueringen peger dog også på områder,

hvor indsatsen kan forbedres yderligere.

Overordnede konklusioner

og anbefalinger

Freds- og Stabiliseringsfonden har skabt

klare fremskridt i samarbejdet mellem

danske myndigheder, der deltager i

stabiliseringsindsatser; indsatserne

flugter med de danske strategiske priori-

teter; man har støttet indsatser rettet

mod de drivende kræfter bag konflikter

og ustabilitet og har dermed skabt bedre

vilkår for modtagerne; man har udnyttet

resurserne effektivt, udviklet egnede

ledelsesstrukturer og har lært og gjort

brug af egne erfaringer og løbende

udviklet Fonden. Endvidere har Fonden

faciliteret dansk indflydelse internationalt

indenfor f.eks. nedrustning.

Den danske regering står nu over for den

udfordring at bygge videre på det, som er

opnået i Fondens første leveår og bringe

Fondens arbejde op på et endnu højere

niveau. Det vil kræve forbedringer på

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

det strukturelle, strategiske og program-

mæssige plan. Evalueringen peger på

en række områder, som bør være i fokus

i den kommende treårs periode: Den

samtænkte tilgang kan udvikles yder-

ligere; der må sikres overensstemmelse

mellem de politiske ambitioner på den

ene side og de personalemæssige og

finansielle resurser på den anden side;

der bør være et skarpere fokus på de

vigtigste stabiliseringsspørgsmål og

DK’s komparative fordele; Fonden bør

udvikle sin evne til at vurdere forholdene

i indsatsområderne (kontekstanalyse)

og udvikle forandringsteori som grundlag

for programmeringen; Fondens kompara-

tive fordele bør være klart afspejlet i

programmeringen og samspillet med ikke

mindst udviklingsbistanden styrkes; der

bør være tilstrækkelig finansiel fleksibili-

tet, således at Fonden kan reagere på nye

udfordringer; og endelig skal der følges

bedre op på partnernes gennemførelse,

således at resultater nås. Det gælder

ikke mindst multilaterale partnere.

”Danmarks samtænkte stabiliserings-

indsatser i verdens brændpunkter”.

Fonden finansierer både multilaterale

og bilaterale initiativer til fremme af

stabilisering, genopbygning og kapaci-

tetsopbygning i krydsfeltet mellem

sikkerhed og udvikling. Indsatserne er

oftest regionalt fokuseret og sker på

både regionalt, nationalt og lokalt plan

og omfatter kapacitetsopbygning af

væbnede styrker, reformer i retsvæsen

og sikkerhedsstrukturer, indsatser til

forebyggelse af konflikter og bekæmpelse

af pirateri, transnational kriminalitet og

terrorisme og radikalisering.

Fonden støtter både omfattende regionale

programmer og enkeltindsatser som

reaktion på pludseligt opståede behov

for stabilisering. Der var i perioden afsat

185 mio. kr. til Afghanistan/Pakistan,

215 mio. kr. til Østafrika/Afrikas Horn,

125 mio. kr. til Sahel og 68 mio.kr. til

Europa. Hertil kommer indsatser i enkelt-

lande som Syrien, Libanon, Libyen og

Sydsudan. Udover Freds- og Stabilise-

ringsfonden yder Danmark støtte til

skrøbelige og konfliktramte lande og

områder ad andre kanaler, først og

fremmest som led i udviklingsbistanden

og via forsvarsbudgettet. Der tilstræbes

størst mulig samtænkning af de forskel-

lige indsatser.

Hovedpunkter i evalueringen

• Strategisk ledelse

Evalueringen anbefaler, at der sker en

videreudvikling af den samtænkte tilgang

til stabilisering. Styregruppen bør styrke

sin strategiske ledelse af og opsyn med

Fondens prioriteter, resultater og finansie-

ring, med særlig vægt på samtænkning

med udviklingsbistanden. Der bør

udarbejdes tværministerielle politikker

og strategier for indsatsen i modtager-

landene. Fonden har ydet et betydnings-

fuldt bidrag til udvikling af en samlet

tilgang, men der er behov for at gå videre

i denne retning. Her tillægges Styregrup-

pen en central rolle.

Danidas retningslinjer for landepolitik-

papirer bør være grundlaget for styrkelsen

af samtænkningen, idet disse beskriver,

hvordan de strategiske mål for alle

danske engagementer med et givet land

skal fastlægges. Der bør gøres en indsats

for at inddrage alle relevante danske

myndigheder i udarbejdelse af papirerne,

når det gælder skrøbelige stater.

Fonden har ført til et tættere samarbejde

og gensidig tillid mellem ministerier

og underliggende myndigheder og til

inddragelse af flere aktører, og der er

udviklet strukturer for arbejdet på tværs

Baggrund

Freds- og Stabiliseringsfonden (2010-11:

Globalrammen) blev oprettet som led i

forsvarsforliget for 2010 – 2014. I denne

periode har Fonden rådet over 941 mio.

kr. Halvdelen er officiel udviklingsbistand

og halvdelen andre midler fra Forsvars-

ministeriet og Udenrigsministeriet.

Til at sikre en koordineret anvendelse

af Fondens midler er der oprettet en

interministeriel styrekomité med delta-

gelse af Statsministeriet, Udenrigsmini-

steriet, Forsvarsministeriet og Justits-

ministeriet. Styregruppen ledes på skift

af Udenrigsministeriet og Forsvars-

ministeriet.

Fonden bidrager til international fred og

sikkerhed gennem samtænkte indsatser

i skrøbelige og konfliktramte stater.

Fonden opererer med en integreret

tilgang, som er beskrevet i strategierne

”Fred og stabilisering – Danmarks politik

for indsatser i skrøbelige stater” samt

EKSEMPLER PÅ RESULTATER

• Støtte til bekæmpelse af pirateri ud for Somalia: Støtte til det internationale

juridiske samarbejde om retsforfølgelse af pirater.

• Styrket retsikkerhed i Somalia gennem støtte til FN’s (UNODC) fangeoverførsels-

program, som sikrer overførsel af dømte pirater til afsoning under ordentlige

forhold i Puntland og Somaliland.

• Støtte til national og regional forsoning og dialog om løsning af stamme-

stridigheder i Afghanistan.

• Kapacitetsopbygning af Afghanske Nationale Sikkerhedsstyrker.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

af regeringen, herunder ikke mindst

Styregruppen. Der er også skabt enighed

om prioriteter, fremgangsmåder og

aktiviteter. Med de regionale programmer

og landeprogrammerne har man skabt

basis for bedre sammenhæng i indsat-

serne og for tilpasning til strategiske mål.

Samtidig er der behov for mere opmærk-

somhed omkring prioritering af de

begrænsede danske resurser. Det kræver

tæt samordning med andre danske

indsatser – ikke mindst udviklingsbistan-

den - inden for rammerne af landestrate-

gier. Der bør løbende ske opfølgning

med brugen af de finansielle midler for

at sikre, at planerne overholdes, og de

prioriterede mål opnås.

Evalueringen understreger, at Fonden

kun er ét blandt flere instrumenter, og

at der er behov for at kombinere alle

instrumenter for at få en samtænkt

tilgang. Der kan gøres mere for at få

indsatserne til at spille optimalt sammen

– også de indsatser, der gennemføres

sammen med andre partnere og aktører.

I 2014 har man fra dansk side udarbejdet

et landepolitikpapir for Somalia. Evalu-

eringen fremhæver dette som et vigtigt

fremskridt, idet papiret fastlægger

Fondens og landeprogrammets respektive

roller. Dog er der fortsat et par svagheder:

Der står ikke meget om, hvordan de

politiske og finansielle instrumenter mere

konkret skal supplere og støtte hinanden,

og der er behov for at få de forskellige

programmeringsforløb til at passe bedre

sammen.

• Resurser

En af evalueringens konklusioner er, at

Danmark bl.a. i kraft af Fonden er nået

langt i retning af at blive en betydelig og

effektiv partner på stabiliseringsområdet.

Man peger imidlertid på behovet for

at sikre et match mellem resurser og

ambitioner. En nedskæring af personale-

resurserne har medført risiko for Fondens

muligheder for at udnytte de afsatte finan-

sielle midler på tilfredsstillende vis og

opretholde Danmarks internationale

gennemslagskraft også på landeniveau.

Der er behov for tilstrækkelige resurser

til at gennemføre programstyring på

ambassaderne; det er uomgængeligt

nødvendigt at være til stede lokalt for at

have tilstrækkelig politisk indsigt, sikre

tilsyn med partnerne og opretholde et

tæt samarbejde med andre donorer og

partnere. Ambassaderne har også brug

for faglig ekspertise på stabiliseringsom-

rådet, og Udenrigsministeriet har kun

et begrænset antal medarbejdere med

sådan ekspertise. Også på hovedkvarters-

niveau er der brug for resurser til admini-

stration af Fonden og for stabiliserings-

rådgivning og for et tæt samspil mellem

den generelle/politiske ekspertise og den

snævert faglige.

Det er vigtigt at finde den rigtige balance

mellem på den ene side den daglige

styring af programmerne og på den anden

side overvågning af det samlede program

og erfaringsopsamling. Her har nylige

begrænsninger af personaleresurserne

skabt et øget pres.

Mere specifikt peger evalueringen på,

at budgetloven fra 2012 har gjort det

vanskeligere at opretholde den fleksibili-

tet, som hidtil har vist sig meget nyttig

under de usikre og uforudsigelige forhold,

hvorunder stabiliseringsindsatser finder

sted.

• Monitorering og evaluering

Evalueringen betegner Fondens monitore-

ring som svag og som begrænset til

enkeltindsatser og konkrete aktiviteter

og med for lidt fokus på resultater og

effekt på den situation, som man ønsker

at påvirke. Fokus har i højere grad været

på at handle. Det indebærer, at Styre-

gruppen ikke får tilstrækkeligt grundlag

for at vurdere fremskridt i forhold til de

fastlagte mål på højere niveau og ikke

kan se, om indsatserne fører til de

ønskede forandringer og er dermed ikke

tilstrækkeligt informeret til at kunne

foretage justeringer undervejs for at nå

målene. Man anbefaler derfor at afsætte

de nødvendige ressourcer inkl. oprettelse

af et monitorerings- og evaluerings-

system, der systematisk indfanger de

opnåede resultater, gør brug af foran-

dringsteoretiske værktøjer, sætter frem-

skridt i relation til de opstillede mål,

føder relevant information ind i beslut-

ningssystemerne og giver retningslinjer

for monitorering i områder, hvor Fondens

medarbejdere ikke kan rejse til på grund

af sikkerhedssituationen.

• Samarbejdspartnere

Evalueringen finder, at behovet for

opfølgning overfor samarbejdspartnere

for at sikre at resurser anvendes effektivt

underestimeres – og det gælder ikke

mindst overfor de multilaterale partnere.

Man peger dog også på, at den model

som anvendes til analyse af partners

kapacitet i Afrikas Horn programmet bør

anvendes som forbillede, når det gælder

udvælgelse og samarbejde med partnere.

Her udarbejdes en oversigt over mulige

partneres styrker og svagheder i relation

til Fondens mål, og man bedømmer deres

effektivitet, rapporteringssystemer og

vilje til at underkaste sig evalueringer.

Og endelig fører man regelmæssigt tilsyn

med partnernes virke.

• Øvrige konklusioner og anbefalinger

Evalueringen finder, at Fondens indsatser

generelt er relevante for og rettet mod

drivkræfterne bag ustabilitet og konflikt.

Men man ser gerne en styrket indsats

i Fonden for understøtning af politiske

løsninger. I den sammenhæng bør der

mere systematisk gennemføres konflikt-

analyse, herunder af indsatsernes

konfliktfølsomhed og forandringspoten-

tiale. Der er brug for at styrke analyse-

kapaciteten og for et tæt samarbejde

mellem hovedkvarteret og ambassaderne,

bl.a. med regelmæssige videokonferen-

cer. Det anbefales, at der ligger en

struktureret konfliktanalyse til grund

for programmeringen. Det anbefales også

at kønsspecifikke aspekter af konflikter

gives mere opmærksomhed.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Den fulde evalueringsrapport

kan rekvireres gratis hos:

Rosendahls-Schultz Grafisk A/S

Herstedvang 10, 2620 Albertslund

Tlf. 43 63 23 00, eller på

http://danidapublikationer.dk

For yderligere oplysninger, kontakt venligst

tlf. +45 33 92 10 83 eller [email protected]

Rapporten er desuden tilgængelig og kan downloades

fra internettet via:

evaluering.um.dk

Evalueringen fremhæver de eksisterende

bestræbelser på at udvikle forandrings-

teorier som grundlag for udvælgelse af

aktiviteter og med henblik på at styrke

logikken bag indsatserne og forbedre

monitorering og evaluering. Der er

imidlertid brug for at effektivisere dette

arbejde. Styregruppen opfordres til at

sikre, at forandringsteori inddrages i

retningslinjerne for programmering.

Mere generelt udtrykkes bekymring over,

at programmeringen af de større regio-

nale programmer foregår inden for en

tidsramme på seks måneder, idet der

kræves mere tid til grundig forberedelse.

Styregruppen opfordres til at søge en

løsning på dette problem.

Evalueringen gør sig til talsmand for en

vis forøgelse af de uallokerede midler

i programmerne for at øge fleksibiliteten

og dermed mulighederne for at reagere

på ændringer i situationen.

Fonden har en række komparative fordele,

når det gælder finansiering af indsatser,

som kombinerer udviklingsmidler og

andre midler: Den fremmer myndighed-

til-myndighed samarbejde; mobiliserer et

bredt spektrum af danske instrumenter,

kapaciteter og perspektiver; har regionalt

fokus og råder over uprogrammerede

finansielle midler. Styregruppen opfor-

dres til at sikre, at disse komparative

fordele bliver tydeligt afspejlet i de nye

retningslinjer for Fondens virke.

Endelig opfordres Styregruppen til at

sikre, at reviderede retningslinjer kommer

til at omfatte en tydelig beskrivelse af

pilotprojekter, hvor man fra Fondens side

yder en form for ”startkapital” til indsat-

ser, som senere kan gennemføres i større

skala, evt. af andre donorer.

en interministerielle styregruppes kommentarer

Styregruppen hilser evalueringen vel-

kommen og ser den som dokumentation

af, at Freds- og Stabiliseringsfonden har

ført til et tæt og tillidsfuldt samarbejde

på tværs af ministerier og styrelser og

ikke mindst til relevante indsatser i

modtagerlandene. Styregruppen hæfter

sig ved, at Fonden vurderes som et

vigtigt strategisk instrument, som har

været fremmende for dansk udenrigs-

og sikkerhedspolitik internationalt.

Evalueringen fremhæver Fondens evne

til at lære af erfaringer fra felten og

kommer med et antal anbefalinger til

videreførelse og styrkelse af lærings-

processen.

Styregruppen kan generelt tilslutte sig

evalueringens konklusioner og anbefa-

linger, som alle vil blive inddraget i

det fortsatte arbejde med at effektivisere

den danske stabiliseringsindsats.

Konkret vil evalueringens anbefalinger

blive inddraget i den igangværende

programmering af nye indsatser.

Et væsentligt skridt blev taget allerede

i juni 2014, hvor evalueringens foreløbige

resultater blev præsenteret for og drøftet

med de danske myndigheder, som led

i opstarten af denne programmering.

Retningslinjer og programmer vil blive

tilpasset i lyset af anbefalingerne. Målet

vil være at opnå størst mulig effektivitet

i indsatserne, at styrke samarbejdet på

hovedkvartersniveau, på ambassaderne

og i samspillet mellem hovedkvarter og

ambassader, at udnytte resurserne bedst

muligt inden for de givne personale-

mæssige og finansielle rammer og med

respekt for budgetloven.

Der vil blive lagt særlig vægt på opfølg-

ning af anbefalingerne om politisk

analyse, konfliktanalyse, forandrings-

teori, monitorering og evaluering og

indordning af alle indsatser i et givet

land under én samlet landepolitik.

Styregruppen havde gerne set en mere

udførlig henvisning til de overordnede

strategiske drøftelser, den allerede har

haft vedrørende indsatserne på en række

områder, f.eks. i Afghanistan, Libyen-

strategien mv.