PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Finansudvalget 2013-14
FIU Alm.del Bilag 160
Offentligt

23/2013

Beretning om

Danmarks udnyttelse af tilskud

fra EU’s fonde

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

23/2013

Beretning om

Danmarks udnyttelse af tilskud

fra EU’s fonde

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2014

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Erhvervs- og vækstministeren og ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i december 2014.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i marts måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i marts 2015.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-441-4

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 21. august 2014

BERETNING OM DANMARKS UDNYTTELSE AF TILSKUD FRA EU’S FONDE

EU’s fonde udmøntes i 7-årige finansielle rammer. Rammerne sætter grænser for,

hvor meget EU vil refundere af Danmarks udgifter til projekter rettet mod vækst, be-

skæftigelse og miljøforbedringer. Projekttilskud fra EU’s fonde forudsætter national

medfinansiering. De danske myndigheder, der forvalter EU’s Regionalfond, Social-

fond, Landdistriktsfond og Fiskerifond, har til opgave at implementere programmerne,

med henblik på at Danmark udnytter de finansielle rammer.

Statsrevisorerne bemærker, at Danmark ikke har udnyttet de finansielle rammer

for tilskud fra EU’s fonde fuldt ud. Danmark er således gået glip af EU-tilskud

– og dermed muligheder for vækst, støtte til beskæftigelse og miljøforbedringer.

I perioden 2000-2006 har Danmark ikke udnyttet ca. 1,2 mia. kr. ud af en samlet fi-

nansiel ramme for de 4 fonde på ca. 9 mia. kr. I perioden 2007-2013 forventer myn-

dighederne hele EU-tilskudsrammen for Landdistriktsfonden udnyttet, mens EU-til-

skudsrammen ikke forventes udnyttet fuldt ud for Regionalfonden, Socialfonden og

Fiskerifonden.

Den manglende udnyttelse af rammerne skyldes dels manglende national medfinan-

siering, hvilket har været en politisk prioritering, dels forsinkelser i myndighedernes

implementering af programmerne, hvilket ikke er helt tilfredsstillende.

Statsrevisorerne finder det nødvendigt, at Erhvervs- og Vækstministeriet og Ministe-

riet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri følger Rigsrevisionens anbefalinger om en

klarere styring af tilsagnsvolumen, den finansielle gennemførelse mv. Herved kan

man mindske risikoen for, at Danmark ikke udnytter EU-tilskudsrammen for 2014-

2020.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Beretning til Statsrevisorerne om

Danmarks udnyttelse af tilskud

fra EU’s fonde

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne un-

dersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisor-

loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 8. Er-

hvervs- og Vækstministeriet og § 24. Ministeriet

for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og hovedkonklusion .................................................................................. 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 2

1.3.

Revisionskriterier, afgrænsning og metode .......................................................... 4

For perioden 2000-2006 blev ca. 1,2 mia. kr. af rammen for EU-tilskud

ikke udnyttet … ............................................................................................................. 6

… for perioden 2007-2013 er der tegn på forbedringer …............................................ 8

3.1.

Ingen reduktioner af rammerne i perioden ............................................................ 8

3.2.

Instrumenter til at håndtere risici for reduktioner af rammen ................................ 9

… men der er fortsat en risiko for, at Danmark ikke udnytter hele rammen … ........... 10

4.1.

Foreløbig udnyttelse af rammen ......................................................................... 10

4.2.

Specifikke risikoområder ..................................................................................... 12

… og en endnu klarere styring kan mindske risiciene i perioden 2014-2020 ............. 16

5.1.

Mål og milepæle.................................................................................................. 16

5.2.

Overbooking?...................................................................................................... 19

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Beretningen vedrører finanslovens § 8. Erhvervs- og Vækstministeriet og

§ 24. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Erhvervs- og Vækstministeriet:

Bendt Bendtsen: november 2001 - september 2008

Lene Espersen: september 2008 - februar 2010

Brian Mikkelsen: februar 2010 - oktober 2011

Ole Sohn: oktober 2011 - oktober 2012

Annette Vilhelmsen: oktober 2012 - august 2013

Henrik Sass Larsen: august 2013 -

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri:

Henrik Dam Kristensen: december 1996 - februar 2000

Ritt Bjerregaard: februar 2000 - november 2001

Mariann Fischer Boel: november 2001 - august 2004

Hans Christian Schmidt: august 2004 - september 2007

Eva Kjer Hansen: september 2007 - februar 2010

Henrik Høegh: februar 2010 - oktober 2011

Mette Gjerskov: oktober 2011 - august 2013

Karen Hækkerup: august 2013 - december 2013

Dan Jørgensen: december 2013 -

Beretningen har i udkast været forelagt Finansministeriet, Erhvervs- og Vækst-

ministeriet og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, hvis bemærkninger

er afspejlet i beretningen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og hovedkonklusion

1. Denne beretning handler om Danmarks evne til at udnytte de muligheder for tilskud, som

EU-budgettet giver. Den største del af EU’s budget anvendes i medlemslandene, bl.a. til at

støtte initiativer rettet mod vækst, beskæftigelse og miljøforbedringer. Dette sker hovedsage-

ligt gennem de nationale myndigheders forvaltning af EU’s fonde. Projekter, som medfinan-

sieres af EU, kræver national medfinansiering.

Rammen for, hvor meget de enkelte lande kan opnå i tilskud fra fondene, aftales mellem

stats- og regeringscheferne i Det Europæiske Råd som en del af de politiske forhandlinger

om EU’s 7-årige finansielle rammer. Hvis de danske myndigheder ikke udnytter de mulighe-

der for tilskud, som de finansielle rammer giver, betyder det, at Danmark går glip af midler

og dermed muligheder for bl.a. vækst, beskæftigelse og miljøforbedringer.

2. Rigsrevisionen har derfor valgt at udarbejde en beretning om Danmarks udnyttelse af de

muligheder, der er for at få tilskud fra EU’s fonde. Undersøgelsen har været tværgående og

omfatter Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (herefter Regionalfonden), Den Euro-

pæiske Socialfond (herefter Socialfonden), Den Europæiske Landbrugsfond til Udvikling af

Landdistrikterne (herefter Landdistriktsfonden) og Den Europæiske Fiskerifond (herefter Fi-

skerifonden).

Ressortansvaret i Danmark for Regionalfonden og Socialfonden (siden maj 2003) ligger hos

erhvervs- og vækstministeren, mens ressortansvaret for Landdistriktsfonden og Fiskerifon-

den ligger hos ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri (herefter fødevareministeren).

3. Beretningen er udarbejdet som en smal beretning, da undersøgelsen udspringer af den

årlige revision af EU-midler i Danmark.

4. Formålet med undersøgelsen har været at besvare følgende spørgsmål:

smal beretning

byg-

ger på de samme revi-

sionsprincipper og kvali-

tetskrav som Rigsrevisio-

nens øvrige beretninger,

men undersøgelsen er

foretaget på et mere af-

grænset område.



Har de danske myndigheder udnyttet de finansielle rammer for tilskud fra EU’s fon-

de fuldt ud?

5. I kap. 2 gennemgår vi, om de danske myndigheder har udnyttet de finansielle rammer for

perioden 2000-2006, som de har haft mulighed for, herunder mulige forklaringer på, at mid-

ler ikke er blevet udnyttet. Dernæst belyser vi i kap. 3 og 4 status for udnyttelsen af rammen

2007-2013 og specifikke risici for, at denne ramme ikke bliver udnyttet. Undersøgelsen leder

i kap. 5 frem til anbefalinger om, hvilke initiativer der vil kunne mindske risiciene for, at Dan-

mark ikke udnytter sine tilskudsmuligheder fra EU’s fonde i perioden 2014-2020.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

HOVEDKONKLUSION

De danske myndigheder har ikke udnyttet de finansielle rammer for tilskud fra EU’s

fonde fuldt ud.

For perioden 2000-2006 blev ca. 1,2 mia. kr. af Danmarks finansielle ramme på ca.

9 mia. kr. for EU-tilskud til de 4 fonde ikke udnyttet. For Regionalfonden og Socialfon-

den drejede det sig om 499 mio. kr., og for Landdistriktsfonden og Fiskerifonden dre-

jede det sig om 673 mio. kr. Det skyldes bl.a., at myndighedernes implementering af

programmerne af forskellige årsager blev forsinket, og at der ikke blev tilført national

medfinansiering, som gjorde det muligt at udnytte rammen fuldt ud.

For perioden 2007-2013 er der tegn på forbedringer, men der er fortsat en risiko for,

at Danmark ikke udnytter hele rammen. Danmarks foreløbige udnyttelse af rammen

for 2 af fondene ligger under EU-gennemsnittet.

NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at de forventer at udnytte hele EU-tilskudsrammen

for Landdistriktsfonden. For Regionalfonden, Socialfonden og Fiskerifonden har sty-

relserne oplyst, at de ikke opnår en fuld udnyttelse af rammen. Den endelige udnyt-

telsesgrad bliver dog først klarlagt, efter at programmet bliver lukket i 2015.

Anbefalinger

En klarere styring kan mindske risiciene for, at Danmark ikke udnytter sine tilskudsmu-

ligheder i perioden 2014-2020. Rigsrevisionen anbefaler derfor:



at ministerierne fra programmets start fastsætter klare mål og milepæle for den

finansielle gennemførelse af programmerne i perioden 2014-2020, herunder i hvil-

ken grad Danmark skal udnytte de finansielle rammer for EU-tilskud

at ministerierne overvejer fordele og ulemper ved at give tilsagn for flere EU-mid-

ler, end rammen forudsætter (overbooke), for at imødegå risiciene for reduktioner

af rammen.



1.2. Baggrund

6. I forbindelse med at EU’s 7-årige finansielle ramme bliver vedtaget, beregnes de nationa-

le rammer for bl.a. Regionalfonden, Socialfonden, Landdistriktsfonden og Fiskerifonden. De

nationale rammer sætter en grænse for, hvor meget EU maksimalt vil refundere af medlems-

landenes udgifter til udvikling af landdistrikter og fiskeri samt regional og social udvikling. Der

er en national ramme for hver fond med forskellige regelsæt. Det er herefter medlemslan-

denes eget ansvar at udnytte disse rammer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Boks 1 beskriver, hvilke myndigheder der er ansvarlige for fondene i Danmark.

BOKS 1. ANSVARLIGE MYNDIGHEDER FOR FONDENE I DANMARK

Regionalfonden og Socialfonden

Erhvervs- og vækstministeren er den

ansvarlige myndighed for admini-

strationen af de programmer, som

finansieres af Regionalfonden og

Socialfonden.

Erhvervs- og vækstministeren har

delegeret sine beføjelser til Erhvervs-

styrelsen. Erhvervsstyrelsens opga-

ve omfatter den løbende administra-

tion og implementering af program-

merne. De regionale vækstfora afgi-

ver indstillinger til Erhvervsstyrelsen

om, hvilke projekter der skal støttes

med regional- og socialfondsmidler.

Erhvervsstyrelsen træffer herefter

afgørelse om afslag eller tilsagn og

foretager udbetalinger.

Landdistriktsfonden og Fiskerifonden

Fødevareministeren er ansvarlig for

gennemførelsen af programmerne for

Landdistriktsfonden og Fiskerifonden i

Danmark.

Fødevareministeren har delegeret de

administrative opgaver for de 2 fonde

til NaturErhvervstyrelsen. En del af

administrationen er i forbindelse med

regeringsskiftet i oktober 2011 blevet

henlagt til Ministeriet for By-, Bolig- og

Landdistrikter. Visse aktiviteter gennem-

føres lokalt af nogle særligt nedsatte

lokale aktionsgrupper. Det er dog fort-

sat NaturErhvervstyrelsen, der afgiver

tilsagn og foretager kontrol og udbeta-

linger. Derudover er Miljøministeriet an-

svarlig for forvaltningen af tilsagn om

og udbetaling af støtte, bl.a. i henhold

til skovbrugsordninger.

Rammen for EU-tilskud til Landdistrikts-

fonden er i perioden 2007-2013 ca. 4,3

mia. kr. og for Fiskerifonden ca. 1,0

mia. kr.

EU-tilskuddet for Landdistriktsfonden

er optaget på finanslovens § 24.23.03.,

§ 24.21.05. Anlægsprogram,

§ 24.21.01. NaturErhvervstyrelsen,

§ 23 vedrørende skov. Tilskud fra Fi-

skerifonden er optaget på finanslovens

§ 24.26.30.

Rammen for EU-tilskud til Regional-

fonden er i perioden 2007-2013 ca.

1,9 mia. kr. For Socialfonden er den

også ca. 1,9 mia. kr.

Fondene indgår på finanslovens

§ 08.35.01. Regionaludvikling m.v.

Fondene udmøntes i et 7-årigt ”operationelt program” (herefter program), som aftales mel-

lem Europa-Kommissionen (herefter Kommissionen) og Danmark. Programmet indeholder

en implementerings- og finansieringsplan for, hvordan Danmark vil udnytte sin nationale ram-

me.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

7. For at sikre et løbende forbrug er rammerne fordelt ud på hvert af de 7 år. Medlemslan-

det skal løbende dokumentere afholdte og betalte udgifter, der kan udløse refusion af EU-

tilskud fra Kommissionen. Hvis denne dokumentation ikke bliver præsenteret for Kommissio-

nen inden for fastsatte tidsfrister, bliver den nationale ramme reduceret. Dette kaldes for n+2-

reglen, jf. figur 1.

Figur 1. Illustration af n+2-reglen

n+2 år

2 å

2007

2008

Budgetår n

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Refusionsmulighederne

for projekterne

bortfalder

Deadline for anmodning om

refusion for budgetår n

Programperioden

slutter

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra ministerierne.

Figur 1 viser, at n+2-reglen fx betyder, at der skal være anmodet om EU-tilskud inden ud-

gangen af 2010 for udgifter, der svarer til årsrammen i 2008.

8. Flerårige programmer indebærer, at det tager tid, inden det endelige resultat af program-

gennemførelsen er kendt. De finansielle rammer løber over 7-årige perioder, fx 2000-2006,

2007-2013 og 2014-2020. Uforbrugte dele af rammen bortfalder typisk 2 år efter periodens

udløb, fx den 31. december 2015. Efter denne dato er der endvidere en længere periode til

endelig programlukning og regnskabsaflæggelse. Hvor meget af den finansielle ramme, med-

lemslandene lykkes med at udnytte, er således først klarlagt, længe efter at programmet er

lukket. Perioden 2000-2006 blev for Danmarks vedkommende først lukket fuldt ud i 2013.

9. Det er vigtigt at udnytte de finansielle rammer, fordi formålet med programmerne er at støt-

te og fremme initiativer rettet mod vækst, beskæftigelse og miljøforbedringer. Hvis midlerne

skal have den ønskede virkning, er det nødvendigt, at de bringes i anvendelse i samfundet,

hvor effekten skal skabes. Det betyder samtidig, at hvis rammen ikke udnyttes fuldt ud, så

går Danmark glip af tilskud og dermed vækstmuligheder. Rigsrevisionen gør opmærksom

på, at for at anvende EU-midler forudsætter det national medfinansiering, og at den nationa-

le medfinansiering indgår i den almindelige prioritering, som bl.a. er afspejlet i finansloven.

Rigsrevisionen har fået oplyst, at der ikke er truffet en beslutning om, hvorvidt Danmark øn-

sker at udnytte de finansielle rammer for tilskud fra EU’s fonde fuldt ud.

1.3. Revisionskriterier, afgrænsning og metode

Revisionskriterier

10. Formålet med undersøgelsen er – i overensstemmelse med revisionsstandarden ISSAI

300 – at bidrage med ny information, analyser eller indsigter og, hvor det er passende, at

komme med anbefalinger til forbedringer.

Rigsrevisionen ønsker med denne undersøgelse at fremme gennemsigtighed ved at give

Statsrevisorerne et indblik i, om Danmark udnytter de muligheder, der er for at få tilskud fra

EU til bestemte initiativer rettet mod at skabe vækst, beskæftigelse og miljøforbedringer. Un-

dersøgelsen bidrager således til at give nyttige oplysninger og tjener samtidig som grund-

lag for læring og forbedringer.

11. Rigsrevisionen har undersøgt, om ministerierne har udnyttet rammen for perioden 2000-

2006, om de har analyseret, hvilke risici der er for ikke at udnytte rammen for perioden 2007-

2013, om de har etableret en risikostyring, og om det er sandsynligt, at rammen for perioden

2007-2013 bliver udnyttet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Afgrænsning

12. Undersøgelsen er afgrænset til Regionalfonden, Socialfonden, Landdistriktsfonden og

Fiskerifonden. En fællesnævner for disse fonde er, at de indeholder en stor andel af projek-

ter, og at projekterne kræver national medfinansiering. Undersøgelsen omfatter ikke de an-

dre EU-tilskud, som bliver betalt til Danmark, fx forskningsmidler eller den direkte landbrugs-

støtte via Den Europæiske Garantifond for Landbruget.

13. Undersøgelsen vedrører primært programperioderne 2000-2006 og 2007-2013. Perioden

2000-2006 blev lukket i 2013. Perioden 2007-2013 er ikke lukket endnu, og det er derfor ik-

ke på nuværende tidspunkt muligt at klarlægge, hvor stor en del af denne ramme der ender

med at blive udnyttet. Der kan afholdes og betales udgifter til programperioden 2007-2013

indtil udgangen af 2015.

14. Rigsrevisionen har ikke i denne undersøgelse vurderet, om tilskuddene anvendes til for-

målet, eller om de har den ønskede effekt. Undersøgelsen er afgrænset til at handle om,

hvorvidt Danmark udnytter det potentiale for EU-finansiering, som fondene giver mulighed

for.

Metode

15. Undersøgelsen bygger på interviews med og skriftligt materiale modtaget fra Finansmi-

nisteriet, Erhvervs- og Vækstministeriet og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.

Derudover har Rigsrevisionen gennemgået lovgivning og publicerede rapporter fra Kommis-

sionen og Den Europæiske Revisionsret (herefter Revisionsretten). Rigsrevisionen har end-

videre gennemført interviews med de regionale vækstforas sekretariater i Nordjylland og

Syddanmark. De 2 regionale vækstfora er valgt, fordi det ene vækstforum har haft den høje-

ste udnyttelse af sin regionale ramme, hvor det andet vækstforum har haft en af de laveste.

16. Udnyttelsesgraden for de enkelte fonde er opgjort i forhold til de maksimale rammer på

baggrund af tal fra Kommissionens rapporter og oplysninger fra styrelserne.

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 2.

BOKS 2. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

FOR PERIODEN 2000-2006 BLEV CA. 1,2 MIA. KR. AF RAMMEN FOR EU-TILSKUD IKKE UDNYTTET …

2. For perioden 2000-2006 blev ca. 1,2 mia. kr.

af rammen for EU-tilskud ikke udnyttet …

17. Undersøgelsen har vist, at ca. 1,2 mia. kr. af Danmarks finansielle ramme på ca. 9 mia.

kr. for EU-tilskud til de 4 fonde ikke blev udnyttet for perioden 2000-2006. Tabel 1 viser de

danske myndigheders udnyttelse af rammerne for perioden 2000-2006.

Tabel 1. Danmarks udnyttelse af rammerne for Regionalfonden, Socialfonden, Landdistriktsfonden og Fiskeriudviklings-

fonden for perioden 2000-2006

Ramme (maks.)

Regionalfonden og Socialfonden

Landdistriktsfonden og Fiskeriudviklingsfonden

4.680,1 mio. kr.

4.440,9 mio. kr.

Ikke udnyttet

499,1 mio. kr.

672,7 mio. kr.

Ikke udnyttet i %

10,7 %

15,2 %

Note: Tallene i tabellen er omregnet fra euro til kroner (kurs 7,45).

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af rapporter fra Kommissionen (oktober 2013) og forklaringer fra NaturErhvervstyrelsen.

Det fremgår af tabel 1, at Erhvervsstyrelsen samlet set ikke udnyttede 10,7 % af rammer-

ne for Regionalfonden og Socialfonden. Det svarer til, at 499 mio. kr. ikke blev udnyttet.

Rigsrevisionen bemærker, at Erhvervsstyrelsen først overtog administrationen af Socialfon-

den i midten af programperioden. Det tilsvarende tal på NaturErhvervstyrelsens område var

673 mio. kr. (15,2 %).

18. Erhvervsstyrelsen og NaturErhvervstyrelsen har givet følgende forklaringer på, at ram-

men for perioden 2000-2006 ikke blev udnyttet fuldt ud:



For Regionalfonden og Socialfonden havde myndighederne af forskellige årsager svært

ved at komme i gang med programmerne. Herudover var reglerne om n+2 nye, hvilket

skabte store administrative udfordringer. Kommunalreformen fra 2007 betød, at amterne,

som var ansvarlige for en del af forvaltningen, begyndte at tilpasse sig den nye struktur

allerede i 2005. Desuden blev områderne for statsstøtte ændret ved udgangen af 2006.

Dette skabte udfordringer for udnyttelsen af regionalfondsrammen i 2007 og 2008. End-

videre skiftede administrationen af Socialfonden fra Arbejdsmarkedsstyrelsen til Erhvervs-

styrelsen i midten af perioden.

For Fiskerifonden var det operationelle program mindre end den maksimale ramme, som

Danmark kunne udnytte. Der blev således ikke tilført national medfinansiering gennem

finansloven, som gjorde det muligt at udnytte rammen fuldt ud.



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

FOR PERIODEN 2000-2006 BLEV CA. 1,2 MIA. KR. AF RAMMEN FOR EU-TILSKUD IKKE UDNYTTET …



For Landdistriktsfonden fremgår det af slutevalueringen af det danske landdistriktspro-

gram, at en af de vigtigste forklaringer var, at der var skiftende politisk vilje til at give

Landdistriktsprogrammet en høj prioritet i forhold til andre politiske prioriteter. Fx medfør-

te folketingsvalget i november 2001 en justering af de offentlige midler afsat til Landdi-

striktsprogrammet på finansloven for 2002. Mest markant var en nulstilling af en bevilling

til en investeringsordning, der betød, at der ikke blev givet tilsagn i 2002 og 2003 under

denne ordning. En anden væsentlig faktor var, at efterspørgslen generelt var mindre for

visse ordninger end forventet.

19. For Regionalfonden, Socialfonden og Fiskeriudviklingsfonden har Kommissionen rap-

porteret et samlet bortfald af rammen i Danmark på 11,5 %. For de 15 lande, herunder Dan-

mark, der var medlem af EU i begyndelsen af perioden 2000-2006 (EU-15), var bortfaldet

et gennemsnit på 1,6 %. Dette er illustreret i figur 2.

Figur 2. Danmarks udnyttelse af rammerne for Regionalfonden, Socialfonden og Fiskeri-

udviklingsfonden for perioden 2000-2006 sammenlignet med EU-15

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Danmark

Bortfald

Udnyttet

EU-15

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af rapporter fra Kommissionen (oktober 2013).

Fødevareministeriet og Finansministeriet er ikke i besiddelse af tilsvarende information fra

Kommissionen om Danmarks og de øvrige EU-landes udnyttelse af den maksimale ramme

for Landdistriktsfonden.

Resultater

20. Det samlede bortfald for de 4 fonde var ca. 1,2 mia. kr. for perioden 2000-2006. Ud over

bortfaldet af EU-midler for de 4 undersøgte fonde kan der have været bortfald på andre om-

råder. Finansministeriet har ikke kunnet oplyse en samlet opgørelse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… FOR PERIODEN 2007-2013 ER DER TEGN PÅ FORBEDRINGER …

3. … for perioden 2007-2013 er der tegn på

forbedringer …

21. For perioden 2007-2013 er der tegn på forbedringer, idet der ikke er foretaget reduktio-

ner af rammen i perioden.

3.1. Ingen reduktioner af rammerne i perioden

22. Rigsrevisionen har gennem interviews med nøglepersoner i de 2 styrelser drøftet den

risikovurdering og risikostyring, som Erhvervsstyrelsen og NaturErhvervstyrelsen gør brug

af i forhold til at udnytte rammen for EU-tilskud.

23. Både for Erhvervsstyrelsen og NaturErhvervstyrelsen er en væsentlig risiko for reduktio-

ner af rammen, at projekter bliver forsinket eller ikke bliver gennemført som planlagt og der-

for fører til annulleringer af tilsagn, jf. boks 3. Dette skaber et tidsmæssigt pres på styrelser-

ne for at kunne nå at give nye tilsagn, og at projekterne kan nå at afholde og betale støtte-

berettigede udgifter, som Danmark kan få refunderet fra fondene, inden for tidsfristerne. Na-

turErhvervstyrelsen har oplyst, at denne risiko er størst sidst i perioden, hvor det kan være

mere vanskeligt at gennemføre nye ansøgningsrunder.

BOKS 3. ANNULLEREDE TILSAGN

NaturErhvervstyrelsen regner med en gennemsnitlig annulleringsprocent på 20 for tilsagn om projekt-

tilskud under Landdistriktsprogrammet.

Erhvervsstyrelsen har annulleret dele af tilsagnet for ca. halvdelen af projekterne under Regionalfon-

den og Socialfonden. Totalt var annulleringerne (29. april 2014) for Regionalfonen 5 % (90 mio. kr.)

og for Socialfonden 8 % (160 mio. kr.) af rammerne for perioden 2007-2013.

Resultater

24. Undersøgelsen har vist, at en del af de midler, der ikke blev udnyttet for perioden 2000-

2006, bestod af løbende bortfald hen over perioden. Dette skyldtes, at Danmark ikke løben-

de kunne udnytte rammen inden for de gældende tidsfrister, jf. n+2-reglen. Fx foretog Kom-

missionen 3 reduktioner på i alt ca. 154 mio. kr. af den danske ramme for Fiskeriudviklings-

fonden i perioden 2000-2006.

I perioden 2007-2013 har der ikke været løbende bortfald af ikke-udnyttede midler, hverken

for Erhvervsstyrelsen eller NaturErhvervstyrelsen. Rigsrevisionen konstaterer, at dette er en

forbedring i forhold til den tidligere periode, hvor ca. halvdelen af reduktionerne af rammer-

ne for Regionalfonden, Socialfonden og Fiskerifonden skyldtes løbende bortfald hen over

perioden.

Begge styrelser har oplyst, at det går bedre med at udnytte rammen i indeværende periode

(2007-2013), fordi deres styring er forbedret, og fordi de er lykkedes med at anvende instru-

menter til at håndtere risici for reduktioner af rammen som følge af n+2-reglen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… FOR PERIODEN 2007-2013 ER DER TEGN PÅ FORBEDRINGER …

3.2. Instrumenter til at håndtere risici for reduktioner af rammen

25. Erhvervsstyrelsen har oplyst, at de bl.a. imødegår det tidsmæssige pres for løbende re-

duktioner af rammen gennem deres løbende opfølgning på programgennemførelsen. I slut-

ningen af perioden identificerer styrelsen endvidere, hvilke eksisterende projekter der er vel-

fungerende, og udvider – efter indstilling fra vækstfora – derefter primært disse med nye ad-

ditionelle aktiviteter frem for at sætte nye projekter i gang. Rationalet er, at nye projekter ta-

ger lang tid at starte op, og hvis projektets organisering allerede er på plads, kan dets udgif-

ter hurtigere blive afholdt og betalt, og dermed reduceres risikoen for, at rammen ikke når at

blive udnyttet. Ved at udvide allerede velfungerende projekter er rationalet endvidere, at det

er lettere at skabe effekt gennem disse end gennem nye projekter.

26. Landdistrikts- og fiskeriudviklingsprogrammerne er til forskel fra regional- og socialfonds-

programmerne udmøntet gennem en række tilskudsordninger med tilhørende tilskudsbe-

kendtgørelser. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at styrelsen på grund af dette setup ikke

kan udvide eksisterende projekter med nye aktiviteter, fordi der ifølge tilskudsbekendtgørel-

serne skal afholdes en ansøgningsrunde, før de kan give tilsagn. Styrelsen har oplyst, at de-

res metode til at håndtere risici for reduktioner er at omprioritere midler fra én ordning til en

anden, som styrelsen forventer vil blive udnyttet i højere grad. Desuden forventer styrelsen

at benytte sig af ekstraordinære ansøgningsrunder for ordninger, hvor projekter kan blive

gennemført hurtigere.

Resultater

27. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at både Erhvervsstyrelsen og NaturErhvervsty-

relsen aktivt løbende følger op og rapporterer på den finansielle gennemførelse af program-

met for at undgå reduktioner af rammen.

Rigsrevisionen vurderer, at Erhvervsstyrelsen og NaturErhvervstyrelsen har identificeret de-

res risikobilleder i forhold til at udnytte rammen. Styrelserne har en række instrumenter og

styringsværktøjer, som de anvender aktivt til at imødegå de identificerede risici, bl.a. ved at

følge op løbende, udvide eksisterende projekter og omprioritere midler mellem ordninger.

Rigsrevisionen har ikke grund til at konkludere, at risikovurderingen er utilstrækkelig, eller at

styrelsernes forvaltning i forhold til disse risici er uhensigtsmæssig. Rigsrevisionen finder det

positivt, at Erhvervsstyrelsen og NaturErhvervstyrelsen handler i forhold til de risici, de har

identificeret. Den endelige effekt af risikostyringen vil imidlertid først kunne vurderes efter pro-

grammernes afslutning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… MEN DER ER FORTSAT EN RISIKO FOR, AT DANMARK IKKE UDNYTTER HELE RAMMEN …

4. … men der er fortsat en risiko for, at

Danmark ikke udnytter hele rammen …

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at jo flere støtteberettigede udgifter, der skal afholdes og

betales i slutningen af programperioden, desto større er risikoen for, at rammen ikke vil bli-

ve udnyttet, inden programmet lukkes ned.

4.1. Foreløbig udnyttelse af rammen

28. Rigsrevisionen har sammenlignet Danmarks foreløbige udnyttelse af rammerne under de

4 fonde med de øvrige EU-lande for at se, om Danmark ligger over eller under EU-gennem-

snittet.

29. Kommissionen publicerer rapporter, som beskriver, hvordan udnyttelse af programmer-

nes rammer skrider frem. På baggrund af disse har Rigsrevisionen udarbejdet figur 3, der

viser hvert EU-medlemslands foreløbige udnyttelse af rammen for hver fond.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… MEN DER ER FORTSAT EN RISIKO FOR, AT DANMARK IKKE UDNYTTER HELE RAMMEN …

Figur 3. EU-medlemslandenes udnyttelse af rammerne under de 4 fonde for perioden 2007-2013

A. Regionalfonden

Portugal

Litauen

Sverige

Estland

Grækenland

Belgien

Cypern

Danmark

Finland

Polen

Irland

Slovenien

Tyskland

Nederlandene

Luxembourg

Frankrig

Spanien

Det Forenede

Kongerige

Ungarn

Letland

Østrig

Tjekkiet

Slovakiet

Malta

Bulgarien

Italien

50%

100%

68 %

80 %

B. Socialfonden

Letland

Østrig

Estland

Portugal

Finland

Cypern

Slovenien

Litauen

Polen

Tyskland

Belgien

Grækenland

Irland

Nederlandene

Det Forenede

Kongerige

Sverige

Ungarn

Luxembourg

Danmark

Spanien

Italien

Bulgarien

Frankrig

Tjekkiet

Malta

Slovakiet

50%

100%

66 %

70 %

C. Landdistriktsfonden

Irland

Luxembourg

Finland

Belgien

Letland

Østrig

Estland

Slovakiet

Tjekkiet

Sverige

Slovenien

Tyskland

Frankrig

Litauen

Det Forenede

Kongerige

Portugal

Nederlandene

Polen

Ungarn

Cypern

Danmark

Malta

Spanien

Italien

Rumænien

Bulgarien

50%

100%

69 %

75 % 75%

D. Fiskerifonden

Østrig

Irland

Cypern

Tjekkiet

Letland

Ungarn

Danmark

Belgien

Finland

Spanien

Litauen

Estland

Sverige

Grækenland

Portugal

Frankrig

Tyskland

Nederlandene

Slovenien

Slovakiet

Italien

Det Forenede

Kongerige

Polen

Malta

Bulgarien

Rumænien

50%

100%

45 %

61 %

Note: Data til figurerne er opgjort på forskellige datoer og kan ikke sammenlignes på tværs. Figur 3A og 3B er opgjort den 15. april 2014,

figur 3C den 22. januar 2014 og figur 3D den 18. december 2013.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af rapporter fra Kommissionen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… MEN DER ER FORTSAT EN RISIKO FOR, AT DANMARK IKKE UDNYTTER HELE RAMMEN …

EU-medlemslandene nedsæt-

ter et

overvågningsudvalg

for

hvert program.

Overvågningsudvalgets opga-

ve er at påse, at programmer-

ne gennemføres effektivt og

med høj kvalitet.

I Danmark er der et overvåg-

ningsudvalg for Regionalfon-

den og Socialfonden, et for

Landdistriktsfonden og et for

Fiskerifonden. I de danske

overvågningsudvalg deltager

bl.a. repræsentanter fra inte-

resseorganisationer og mini-

sterier.

Figur 3A viser, at udnyttelsen af rammen for Regionalfonden i Danmark ligger over EU-gen-

nemsnittet. Risikoen for bortfald er således mindre for Danmark end for de lande, der har

udnyttet en mindre del af deres ramme. På den anden side viser figur 3B, at Danmarks ud-

nyttelse af rammen for Socialfonden ligger under EU-gennemsnittet, hvilket medfører en

større risiko for reduktioner, da Danmark skal udnytte mere af sin ramme i 2014 og 2015 end

hovedparten af de øvrige EU-medlemslande for at anvende hele rammen. Erhvervsstyrel-

sen har oplyst, at overvågningsudvalget i perioden 2007-2013 har taget en række tiltag for

at anvende så stor en del af de midler, der bliver annulleret, som muligt. Det gøres gennem

at følge projekterne tæt og løbende drøfte med de regionale vækstfora, hvordan midlerne

skal anvendes. Erhvervsstyrelsen har desuden oplyst, at der er givet tilsagn for hele rammen

2007-2013, men at det samlet set ikke er realistisk, at rammerne for EU-tilskud til de 2 fon-

de bliver fuldt udnyttet. Styrelsen har oplyst, at det skyldes, at ikke-udnyttede midler i projek-

ter, der slutter medio 2015, næppe vil kunne genanvendes i andre projekter inden fristen ved

udgangen af 2015.

Figur 3C viser, at de danske myndigheders udnyttelse af landdistriktsmidler ligger under den

gennemsnitlige udnyttelse af rammerne i de øvrige EU-medlemslande. NaturErhvervstyrel-

sen har oplyst, at de skal udbetale 904 mio. kr. i 2014 og 811 mio. kr. i 2015 under Landdi-

striktsfonden. Styrelsen har endvidere oplyst, at der ikke på noget tidspunkt har været en

politisk fastsat målsætning om fuld udnyttelse af midlerne fra Landdistriktsfonden, men at det

med aftalen om Grøn Vækst fra 2009 blev muligt at opnå fuld udnyttelse af rammen. Natur-

Erhvervstyrelsen forventer at udnytte hele EU-rammen. Rigsrevisionen bemærker, at styrel-

sen skal hjemtage omtrent dobbelt så meget i perioden 2014-2015 (1,715 mia. kr.), som man

har gjort i de øvrige år (2007-2013) for at udnytte hele rammen. Styrelsen har oplyst, at det

bl.a. skyldes, at EU-rammen på landdistriktsprogrammet blev forøget halvvejs inde i program-

perioden med knap 30 %.

Figur 3D viser, at for Fiskerifonden har Danmark udnyttet mere af rammen end hovedpar-

ten af de øvrige EU-medlemslande. For at udnytte rammen fuldt ud skal NaturErhvervsty-

relsen dog stadig udnytte ca. 40 % af den samlede ramme i 2014 og 2015. Styrelsen arbej-

der mod at udnytte hele rammen, men har vurderet, at det ikke er realistisk, selv om der er

iværksat supplerende ansøgningsrunder i 2014.

Resultater

30. Undersøgelsen har vist, at Danmarks udnyttelse af rammen for 2 af fondene ligger under

EU-gennemsnittet. Samlet viser figurerne øjebliksbilleder af, hvor meget EU-medlemslande-

ne har udnyttet af rammerne. Dette kan bidrage til at give en indikation af risikobilledet. Mini-

sterierne har ikke besluttet en ideel hastighed for udnyttelsen af rammerne over den 7-årige

programperiode, men jo flere udgifter Danmark skal afholde og betale i slutningen af pro-

gramperioden, desto større er risikoen for, at man ikke når at udnytte rammerne, inden pro-

grammet lukkes ned.

4.2. Specifikke risikoområder

31. Perioden 2007-2013 er endnu ikke lukket. Danmark kan afholde og betale udgifter frem

til slutningen af 2015, og derefter vil der være en periode med aflæggelse af regnskaber og

lukning af programmerne. Erhvervsstyrelsen og NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at der fin-

des nogle specifikke risikoområder for resten af perioden, som kan påvirke den endelige ud-

nyttelsesgrad. Disse er nærmere beskrevet nedenfor.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… MEN DER ER FORTSAT EN RISIKO FOR, AT DANMARK IKKE UDNYTTER HELE RAMMEN …

Finansielle instrumenter kan skabe falsk tryghed

32. De danske regional- og socialfondsprogrammer anvender et såkaldt finansielt instrument

i form af kapitalfonde. Disse er oprettet af de regionale vækstfora. Der er i Danmark 9 sådan-

ne kapitalfonde med en samlet kapital til udlån pr. ultimo 1. kvartal 2014 på 463 mio. kr.,

hvoraf 219 mio. kr. er finansieret af EU. Kapitalfondene stiller kapital til rådighed for små og

mellemstore virksomheder, i det omfang disse ikke kan opnå finansieringen på det alminde-

lige kapitalmarked. NaturErhvervstyrelsen bruger ikke finansielle instrumenter under land-

distriktsprogrammet og fiskerudviklingsprogrammet.

Erhvervsstyrelsen har oplyst, at pr. ultimo 1. kvartal 2014 er 75 % af den EU-finansierede

kapital i fondene (svarende til 165 mio. kr.) bevilget til lån og/eller investeringer i små og mel-

lemstore virksomhed. Af disse bevillinger er 97 mio. kr. faktisk udbetalt til de virksomheder,

som fondene har valgt at stille kapital til rådighed for. Det faktisk udbetalte beløb til de en-

delige låntagere udgjorde 165 mio. kr., hvoraf 73 mio. kr. var EU-midler. Dette svarer til en

udbetalingsprocent på 44 af den samlede EU-finansierede kapitalandel.

33. En af fordelene ved de finansielle instrumenter er, at de er revolverende, dvs. at de mid-

ler, som har været lånt ud eller investeret, og som kommer tilbage til kapitalfonden i form af

afkast eller afdrag på lån, kan geninvesteres i bl.a. vækst og beskæftigelse – også efter at

programperioden er lukket.

Når Erhvervsstyrelsen bevilger midler til et finansielt instrument, bidrager det endvidere til at

opfylde n+2, når EU-midlerne bliver udbetalt fra styrelsen til fonden. Typisk vil styrelsen ud-

betale EU-midler til fonden løbende, i takt med at fonden indgår aftaler om lån eller investe-

ring, men der kan være tilfælde, hvor det finansielle instrument får en større udbetaling alle-

rede ved projektstart, dvs. inden midlerne er betalt til de virksomheder, som opnår finansie-

ring fra fondene. Når programperioden lukker, kan alene de midler, som er blevet udbetalt

fra fonden til virksomhederne, dog tælle med i beregningen af støtteberettigede udgifter.

Midler, som ikke har været i cirkulation, skal ved projektets afslutning således betales tilba-

ge fra fonden. Hvis dette sker umiddelbart inden, at programmerne skal lukkes, vil midlerne

ikke kunne genanvendes i andre projekter, og det medfører derved en reduktion af rammen.

Dette udgør en potentiel risiko for, at rammen ikke bliver udnyttet. Hvor stort et beløb, det

drejer sig om i det konkrete tilfælde, vil dog først være klart, når programmet lukkes.

34. Undersøgelsen har vist, at der er stor forskel på, hvor langt de enkelte lånefonde er med

at udlåne deres bevilgede EU-midler. I en analyse af finansielle instrumenter påpeger Er-

hvervsstyrelsen, at en alternativ anvendelse af de midler i de finansielle instrumenter, som

eventuelt ikke kan nå at blive udbetalt inden for projektperioden, skal sættes i værk hurtigst

muligt for at kunne generere støtteberettigede omkostninger inden lukningen af programpe-

rioden 2007-2013.

Rigsrevisionen har konstateret, at for Midtjysk Iværksætterfond, den syddanske velfærdstek-

nologifond og Syddansk Lånefond til Yderområderne er der særlige udfordringer.

Fx har Midtjysk Iværksætterfond et samlet budget på 100 mio. kr., hvoraf 50 mio. kr. kommer

fra Socialfonden. Totalt havde fonden (pr. 31. marts 2014) udbetalt 10,8 mio. kr., hvoraf

5,4 mio. kr. kommer fra Socialfonden. Erhvervsstyrelsen har vurderet, at det umiddelbart vil

være vanskeligt at opnå det forudsatte forbrug i Midtjysk Iværksætterfond. Vækstforum Midt

har i den forbindelse anmodet om, at Erhvervsstyrelsen udsætter slutdatoen for projektet til

1. juli 2015.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… MEN DER ER FORTSAT EN RISIKO FOR, AT DANMARK IKKE UDNYTTER HELE RAMMEN …

Svagheder i tilskudsadministrationen kan føre til mindre udnyttelse af rammen

35. Kommissionen har som målsætning at beskytte EU’s finansielle interesser. Dette gør

Kommissionen bl.a. gennem at inddrive uretmæssigt udbetalte beløb i medlemslandene.

Generaldirektøren for landbrug i Kommissionen har i sin erklæring om den årlige aktivitets-

rapport 2013 bl.a. taget forbehold for betalinger under Landdistriktsfonden i 17 medlemslan-

de, herunder Danmark.

36. Revisionsretten konkluderer i særberetning nr. 18/2013, at den administrative kontrol i

Danmark til sikring af korrekt betaling under landdistriktsprogrammet var

ikke effektiv.

Bag-

grunden for denne konklusion er, at Revisionsretten bl.a. fandt:



ineffektiv kontrol vedrørende støttebetingelser og forpligtelser

mangler i den administrative organisering og interne kontrol af kontrollen

forkerte beregninger og betalinger

systematiske svagheder i foranstaltninger, som har ført til godkendelse af ikke-støttebe-

rettigede udgifter.

Kommissionen har i sit svar til Revisionsrettens rapport oplyst, at Kommissionen vil følge op

på Revisionsrettens resultater i forhold til de nationale myndigheder. Rigsrevisionen bemær-

ker, at denne opfølgning indebærer en risiko for reduktioner, når Kommissionen før luknin-

gen af programmet vil forsøge at ”rydde op” i de medlemslande, hvor der er problemer som

fx dem, Revisionsretten har fundet.

37. Generaldirektoratet for Landbrug vurderer i den årlige aktivitetsrapport, at fejlniveauet for

betalinger under det danske landdistriktsprogram i 2013 er 6,6 %. I rapporten fremgår det, at

NaturErhvervstyrelsen har rapporteret et fejlniveau på 3,28 %. Generaldirektoratet for Land-

brug har herefter opjusteret niveauet til 6,6 % på grund af Revisionsrettens resultater, og for-

di den handlingsplan, der blev udarbejdet i 2011, ikke dækker alle de identificerede mangler

og burde styrkes. Kun for 5 medlemslande (Bulgarien, Grækenland, Rumænien, Portugal

og Frankrig) blev fejlniveauet vurderet højere end i Danmark.

38. Det er Rigsrevisionens vurdering, at generaldirektørens forbehold og Revisionsrettens

rapport indikerer en risiko for underkendelser, som kan medføre en reduktion af Danmarks

ramme.

Rigsrevisionen bemærker, at risikoen ikke er lig med de ovenfor nævnte 6,6 %, da den fak-

tiske risiko for underkendelser først kan blive klarlagt, hvis Kommissionen følger op med re-

visionsbesøg og vurderer, at der er svagheder eller mangler i Danmarks kontrolsystem.

NaturErhvervstyrelsen har i februar 2014 udarbejdet en liste med 6 aktuelle og potentielle

sager om underkendelser fra Kommissionen vedrørende projektstøtte under Landdistrikts-

fonden. Styrelsen har i et foreløbigt estimat opgjort de mulige økonomiske konsekvenser af

sagerne til at være mellem 45 mio. kr. og 137 mio. kr.

39. NaturErhvervstyrelsen er ansvarlig for administrationen af landdistriktsprogrammet i Dan-

mark. Styrelsen har oplyst, at Revisionsrettens besøg fandt sted i 2011, og at styrelsen si-

denhen har iværksat en række initiativer for at forbedre den administrative kontrol, fx ved at

indføre fuld bilagskontrol af projekter.

40. Der er ingen potentielle underkendelsessager vedrørende Fiskerifonden, ligesom Er-

hvervsstyrelsen har oplyst, at de ikke har kendskab til potentielle underkendelser for Regio-

nalfonden og Socialfonden.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… MEN DER ER FORTSAT EN RISIKO FOR, AT DANMARK IKKE UDNYTTER HELE RAMMEN …

Afbrydelser og omprioriteringer i perioden skaber forsinkelser

41. NaturErhvervstyrelsen har fra starten af programperioden 2007-2013 udmøntet landdi-

striktsprogrammet gennem et større antal tilskudsordninger, ca. 34 medio 2013. I forbindel-

se med et servicetjek af landdistriktsprogrammet vurderede styrelsen, at en del af disse ord-

ninger ikke var effektive. Bl.a. servicetjekket lå til grund for en beslutning om at lukke godt

40 % af ordningerne (15 stk.) i forbindelse med det nye landdistriktsprogram 2014-2020. Der

blev også gennemført et servicetjek af fiskeriudviklingsprogrammet, men det kommende pro-

gram er endnu ikke besluttet.

42. Rigsrevisionen finder det positivt, at Fødevareministeriet har gennemført et servicetjek,

og at ineffektive ordninger under landdistriktsprogrammet blev lukket. Rigsrevisionen under-

streger i den forbindelse vigtigheden af ex ante behovsanalyser for de tilskudsordninger, som

indføres.

43. Det er en del af den politiske virkelighed, at politikere har mulighed for at omprioritere og

ændre politikken i den retning, de ønsker. Undersøgelsen har dog vist, at lukning af ordnin-

ger og omprioriteringer i gennemførelsen af de flerårige programmer i nogle tilfælde kan fø-

re til forsinkelser. Det øger risikoen for reduktion af rammen, fordi der ikke i denne periode

gennemføres aktiviteter og dermed skabes refusionsberettigede omkostninger.

Eksempel 1 beskriver 2 situationer, hvor afbrydelser har skabt forsinkelser i gennemførelsen

af programmet.

EKSEMPEL 1. AFBRYDELSER SKABER FORSINKELSER I GENNEMFØRELSEN AF PROGRAM-

MET OG ØGER RISIKOEN FOR REDUKTION AF RAMMEN

Efter folketingsvalget i 2011 var der i starten af 2012 politiske forhandlinger mellem fødevareministe-

ren og partiernes ordførere om fordelingen af midler under Fiskerifonden. Det blev i den forbindelse

drøftet, at der i 2011 havde været et mindreforbrug, bl.a. som følge af, at nogle ordninger blev forsin-

ket på grund af folketingsvalget og forhandlinger om finansloven.

Forsinkelsen blev også drøftet i overvågningsudvalget for Fiskerifonden, som spurgte til den lange

sagsbehandlingstid fra ansøgning til tilsagn. Styrelsen forklarede, at den lange sagsbehandlingstid

skyldtes, at tilskudsordningerne blev lukket i forbindelse med folketingsvalget og først åbnet igen, da

den nye regering blev konstitueret. Da ordningerne så blev åbnet igen, fik de alle den samme ansøg-

ningsfrist.

NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at landdistriktsprogrammet også blev stoppet og omprioriteret af

politiske hensyn. Fx ledte folketingsvalget i 2001 til en nulstilling af den nationale bevilling til investe-

ringsordningen vedrørende forarbejdning og afsætning af jordbrugsprodukter, der betød, at styrelsen

ikke gav tilsagn under denne ordning i 2002 og 2003.

44. Risikoen for reduktioner af rammen blev pointeret af Kommissionen i et brev til Natur-

Erhvervstyrelsen i oktober 2013. I brevet advarer Kommissionen styrelsen om, at der er en

risiko for reduktion af rammen for Fiskerifonden.

Resultater

45. De forskellige udfordringer, som er beskrevet ovenfor, peger hver især på, at en klarere

styring vil kunne mindske risiciene for reduktioner af rammen i perioden 2014-2020.

En klarere styring kan bl.a. mindske de risici, som kommer fra de specifikke risikoområder,

fx ved at beslutningstagerne har viden om, at afbrydelser i programgennemførelsen kan ha-

ve konsekvenser for, om Danmark udnytter mulighederne for tilskud fra EU’s fonde fuldt ud.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… OG EN ENDNU KLARERE STYRING KAN MINDSKE RISICIENE I PERIODEN 2014-2020

5. … og en endnu klarere styring kan mindske

risiciene i perioden 2014-2020

5.1. Mål og milepæle

46. Undersøgelsen har vist, at ministerierne ikke fra programmets start sætter mål og mile-

pæle for den løbende udnyttelse af rammerne.

47. Rigsrevisionen vurderer, at styringen af den finansielle gennemførelse af flerårige pro-

grammer bliver understøttet, hvis ministerierne sætter mål og milepæle for tilsagn og udbe-

talinger. Mål og milepæle understøtter styringen i perioden, eftersom disse synliggør, om pro-

grammerne skrider frem, som de burde.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at myndighedernes mål og milepæle bør tage højde for

de risici, der er for reduktion af rammen som følge af n+2-reglen. Rigsrevisionen konstate-

rer i den forbindelse, at udnyttelsen af de nationale rammer med hensyn til n+2-reglen bli-

ver understøttet af en stor tilsagnsvolumen og af udbetaling af midlerne tidligt i programpe-

rioden. Mål og milepæle bør ikke fjerne fokus fra regeloverholdelse og effekt.

Både Erhvervs- og Vækstministeriet og Fødevareministeriet har oplyst, at de er enige i oven-

stående.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… OG EN ENDNU KLARERE STYRING KAN MINDSKE RISICIENE I PERIODEN 2014-2020

48. Behovet for mål og milepæle illustreres nedenfor. Figur 4 og 5 viser den finansielle gen-

nemførelse af regional- og socialfondsprogrammerne. Rigsrevisionen kan oplyse, at tenden-

serne for landdistriktsprogrammet og fiskeriudviklingsprogrammet også viser et større forbrug

i sidste del af programperioden.

Figur 4. Tilsagn for perioden 2007-2013

100%

95%

90%

85%

80%

75%

70%

65%

60%

55%

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

Regionalfonden

Socialfonden

1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4.

kvartal

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Kilde: Erhvervsstyrelsen.

Figur 4 viser, at tilsagnsvolumen for regionalfondsprogrammet er højere end for socialfonds-

programmet i starten af perioden. Dette er en fordel i relation til fuld udnyttelse af Danmarks

ramme: Jo større tilsagnsvolumen i starten af programperioden, desto bedre mulighed for

at generere udgifter i løbet af programperioden, som styrelserne kan få refunderet fra EU og

dermed opnå et større potentiale for en fuld udnyttelse af tilskudsmulighederne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… OG EN ENDNU KLARERE STYRING KAN MINDSKE RISICIENE I PERIODEN 2014-2020

Figur 5. Betalinger fra EU for perioden 2007-2013

(Mio. kr.)

2.000

1.900

1.800

1.700

1.600

1.500

1.400

1.300

1.200

1.100

1.000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

2007

2008

2009

2010

n+2-må

Regionalfonden

Socialfonden

2011

2012

2013

2014

2015

Note: Den grå linje viser den finansielle gennemførelse, som fondene skal have for at undgå en

reduktion af rammen i perioden (n+2).

Kilde: Erhvervsstyrelsen.

Figur 5 viser, at den højere tilsagnsvolumen for regionalfondsprogrammet – sammenlignet

med socialfondsprogrammet – fører til en højere udnyttelse af rammen tidligere i perioden

og dermed en mindre risiko for reduktioner af rammen.

49. Erhvervs- og vækstministeren deler rammerne for de 2 programmer op i regionale del-

rammer, som hvert vækstforum kan disponere over i programperioden. Der er ikke ved tilde-

lingen af rammerne fastsat mål og milepæle for de regionale vækstforas tilsagn.

EKSEMPEL 2. EN JÆVN FORDELING AF RAMMEN FOR PERIODEN 2007-2013

I Vækstforum Syddanmark har man fordelt rammen ligeligt ud på alle 7 år, idet man har ønsket at tage

højde for, at der også skulle være midler til det vækstforum, som ville blive konstitueret efter regions-

valget i 2010. Der er enighed mellem Vækstforum Syddanmark og Erhvervsstyrelsen om, at en lige-

lig fordeling af rammen leder til n+2-problemer. Det skyldes, at mange projekter bliver forsinket, eller

ikke bliver gennemført som planlagt, hvilket fører til et øget behov for støtteberettigede udgifter sene-

re i perioden. Da dette medfører mange omkostninger i slutningen af perioden, øger det risikoen for

reduktioner af rammen. Vækstforum Syddanmark har derfor taget initiativ til, at der i fremtiden bliver

givet så mange tilsagn som muligt tidligt i programperioden.

Erhvervsstyrelsen har oplyst, at vækstfora i den kommende programperiode skal udarbejde

handlingsplaner, der bl.a. omfatter bevillings- og udbetalingsprofiler for den tildelte tilskuds-

ramme.

50. Ud over at understøtte den generelle styring er det Rigsrevisionens opfattelse, at klare

mål og milepæle også kan mindske risiciene for bortfald på grund af afbrydelser i program-

gennemførelsen eller manglende udbetalinger fra de finansielle instrumenter.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… OG EN ENDNU KLARERE STYRING KAN MINDSKE RISICIENE I PERIODEN 2014-2020

5.2. Overbooking?

51. En årsag til, at EU-medlemslandene kan have svært ved at udnytte de finansielle ram-

mer for medfinansiering fra EU, er, at det er vanskeligt at udarbejde præcise prognoser for

udgifterne, og at de derfor ikke altid har tilstrækkeligt med afholdte og betalte udgifter, som

kan udløse et EU-tilskud. En mulighed for at nå en højere udnyttelse af rammen er overboo-

king.

52. Ved overbooking forstås i denne sammenhæng, at den ansvarlige nationale myndighed

giver tilsagn for flere EU-midler, end hvad der er bevilget ved Kommissionens beslutning om

tildeling af midler til det nationale program.

53. Baggrunden for at overbooke er, at en vis del af de forudsatte udgifter og bevilgede til-

skud bliver annulleret. Hvis man har overbooket, så kompenserer merbevillingen af tilskud

for de eventuelle annulleringer, der måtte komme sidst i programperioden, på et tidspunkt,

hvor det kan være vanskeligt at genanvende EU-midlerne til andre nye projekter.

Fordelene ved overbooking kan være, at rammen fra EU bliver bedre (helt) udnyttet, og at

der ikke over en kort periode ved programmets afslutning skal iværksættes mange nye pro-

jekter eller aktiviteter inden for eksisterende projekter, som kan erstatte annullerede tilskud.

Dette medfører endvidere en mere smidig administration, da der ikke skal anvendes admini-

strative resurser i slutningen af perioden til at nå at genanvende midlerne.

En ulempe ved overbooking kan være risikoen for, at en mindre del af udgifterne skal finan-

sieres fuldt ud af nationale midler uden EU-midler. Den del af EU-tilskuddet, der overstiger

den maksimale ramme, som medlemslandet kan få finansieret fra EU, skal finansieres af

medlemslandet selv.

54. Revisionsretten rapporterer i særberetning nr. 3/2012, at flere medlemslandes myndig-

heder har en buffer på mellem 1 % og 28 % af ekstra støtteberettigede udgifter, der kan bru-

ges til at modvirke reduktioner af rammen i forbindelse med lukningen af programperioden.

Endvidere har Erhvervsstyrelsen oplyst, at Kommissionens embedsmænd ved en præsen-

tation om lukning af programperioden har anbefalet, at EU-medlemslandene overvejer at an-

vende overbooking for at maksimere deres udnyttelse af de rammer, som er til rådighed på

strukturfondsområdet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… OG EN ENDNU KLARERE STYRING KAN MINDSKE RISICIENE I PERIODEN 2014-2020

55. Eksempel 3 indeholder et teoretisk eksempel på overbooking.

EKSEMPEL 3. OVERBOOKING

Illustrativt fiktivt eksempel:

Fond X

Total EU-ramme: 500 kr.

EU-finansiering: 50 %

Uden overbooking

100 projekter med budgetterede omkostninger på 10 kr. pr. projekt = totalt budgetterede omkostnin-

ger på 1.000 kr.

Finansiering: 500 kr. EU-midler og 500 kr. nationale midler.

I forbindelse med lukning af programmet viser de faktiske regnskaber, at 50 kr. af de budgetterede om-

kostninger ikke er afholdt og betalt, og de totale omkostninger bliver 950 kr. Programmets EU-tilskuds-

procent på 50 svarer således til 475 kr. Hjemtagningsgraden kan herefter udregnes til 475 kr./500 kr.

= 95 %.

25 kr. af rammen forbliver uanvendt.

Med overbooking

105 projekter med budgetterede omkostninger på 10 kr. pr. projekt = totalt budgetterede omkostnin-

ger på 1.050 kr.

Med 50 % EU-finansiering bliver EU-tilskuddet på 525 kr. EU-midler (der bevilges altså 25 kr. mere

end det, Kommissionen i sin beslutning har tildelt programmet) og 525 kr. nationale midler. Der gi-

ves således tilsagn for 105 % af EU-rammen.

I forbindelse med lukning af programmet viser det faktiske regnskab, at 50 kr. af de budgetterede om-

kostninger ikke er afholdt og betalt, og de totale omkostninger bliver 1.000 kr. Finansieringen fra EU

bliver 500 kr. og 50 % af de totale omkostninger.

Hjemtagningen bliver således 500 kr./500 kr. = 100 %.

Rammen bliver fuldt anvendt.

Men viser det sig i forbindelse med lukning af programmet, at budgetterede omkostninger på 1.030 kr.

er afholdt, betalt og støtteberettiget i henhold til de tilsagn, der er givet, så er tilsagnsgiver (fx Erhvervs-

styrelsen) forpligtet til at medfinansiere med 515 kr. eller 15 kr. mere end det, der kommer i refusion

fra EU, fordi tilsagnene lyder på 50 % af de totale omkostninger. De 15 kr. skal således betales af

tilsagnsgivers (Erhvervsstyrelsens) egne midler, og bevillingsprocenten er 515 kr./500 kr. = 103 %.

56. Erhvervsstyrelsen har oplyst, at de ikke anvender overbooking for Regionalfonden og

Socialfonden i Danmark, men at det bruges i flere andre lande, fx Sverige og Østrig.

Erhvervsstyrelsen har også oplyst, at overbooking kan bruges til at forbedre udnyttelsen af

rammen, men at dette er en beslutning, som skal træffes i regi af finansloven.

57. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at overbooking ikke bruges for Fiskerifonden. For Land-

distriktsfonden er der for perioden 2007-2013 budgetteret med en overbooking. Dvs. at der

afgives flere tilsagn, end der er forudsat i finansieringsplanen. Styrelsen forventer annulle-

ringer gennem perioden, og de kan anvende overbooking, fordi nogle tilsagn er flerårige og

kan udbetales af både den gamle (2007-2013) og den kommende (2014-2020) programperio-

des tildelte EU-midler.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

… OG EN ENDNU KLARERE STYRING KAN MINDSKE RISICIENE I PERIODEN 2014-2020

58. Rigsrevisionen finder, at ressortministerierne og Finansministeriet bør overveje fordele

og ulemper ved gennem et vist omfang af overbooking at give tilsagn for flere EU-midler, end

rammen forudsætter, for at imødegå risiciene for reduktioner af rammen.

Rigsrevisionen, den 14. august 2014

Lone Strøm

/Morten Henrichsen