Finansudvalget 2013-14
FIU Alm.del Bilag 1
Offentligt
FÆLLESEVALUERINGAF BUDGETSTØTTEN TILTANZANIA 2006 – 2012
EvaluEringrEsuméEvalueringen undersøger effekten afden danske og internationale budget-støtte til Tanzania i perioden 2006-2012. Evalueringens hovedformål erat vurdere, i hvilket omfang budget-støtten har bidraget til bæredygtigvækst og reduktion af fattigdom.Den analyserer, i hvilket omfangbudgetstøtten har bidraget til atudmønte den tanzaniske fattigdoms-strategi, hvordan policy-dialogenog den tekniske assistance ydet iforbindelse med budgetstøtten harpåvirket den førte politik, samt hvilkelangsigtede virkninger dette harhaft for fattigdom og vækst i landet.Evalueringen fandt sted fra januar2012 til juli 2013 og var styret afEU-kommissionen, Tanzania, Irland,Holland og Danmark under ledelseaf EuropeAids evalueringskontor.Den er gennemført af et konsortiumbestående af ADE, ITAD og COWIi samarbejde med Fiscus Limitedog REPOA.
2013.05til de seks sektorer, som er prioritereti landets fattigdomsstrategi, først ogfremmest uddannelse og infrastruktur,men også i mindre omfang sundhed,landbrug, energi, og vand.Fremgangen har været særligt stor påuddannelsesområdet, hvor adgangen,ikke mindst for de fattigste, er blevetstøt forbedret i evalueringsperioden.Uddannelsessektoren har fået tilført flestekstra midler, med det resultat at andelenaf børn, som går videre fra grundskolen(primary school) til folkeskolens sidstedel (secondary school), er steget fra20 pct. i 2006 til 54 pct. i 2012. Ogsåvejsektoren har set en stærkt øget tilførselaf midler, hvilket har medført en udbyg-ning af det samlede vejnet på 14 pct.fra 2008 til 2011.Evalueringen kan derimod ikke konstaterenogen større effekt, når det gælderreduktion af fattigdom målt ved indkomst.Andelen af fattige i Tanzania opgjort påbaggrund af indkomstniveau er kun faldeti beskedent omfang. Evalueringen
Overordnede konklusionerOverordnet er der opnået gode resultatermed den internationale budgetstøtte tilTanzania, men langt fra alle forventningerer blevet indfriet. Evalueringen fastslår,at budgetstøtten har haft en væsentligpositiv effekt på landets økonomiskevækst, ligesom uddannelsesområdet ogdet såkaldte Human Development Index– FN’s udviklingsorganisation UNDP’sindeks for menneskelig udvikling – erblevet styrket af budgetstøtten. Tanzaniahar således i perioden flyttet sig fra enplacering væsentligt under gennemsnittetfor lande i Afrika syd for Sahara til lidtover det afrikanske gennemsnit.Budgetstøtten har givet regeringen iTanzania adgang til en forudsigelig ogstabil finansieringskilde, som har gjortdet muligt at øge de offentlige udgifteruden at øge låntagningen, og til at fålandets økonomi hurtigt på beneneigen efter den globale finanskrise. Medbudgetstøtten er der sket mere end enfordobling (nominelt) af udgifterne
forklarer dette med, at budgetstøtten ikkei tilstrækkeligt omfang har fokuseret påde produktive sektorer, men på de socialesektorer, som kun har en begrænsetumiddelbar indvirkning på den indkomst-betingede fattigdom.Budgetstøtten har haft betydning somfinansieringskilde, mens den policy-dialog, som er ført mellem donorlandeneog den tanzaniske regering sideløbendemed budgetstøtten og den tekniskebistand, som fulgte med budgetstøtten,har været mindre effektiv. Policy-dialogenhar ikke i større omfang påvirket regerin-gen til at gennemføre offentlige reformer,og evalueringen kan ikke konstaterenogen større effekt af den kapacitets-opbygning, som fulgte med budget-støtten. Regeringen i Tanzania er tilbage-holdende med at gøre brug af internatio-nal teknisk bistand, men foretrækkerat trække på lokale kræfter og forbigårdermed en mulighed for at udnytteinternationale erfaringer på specifikkefagområder. Der er dog en væsentligundtagelse, idet der er sket gode frem-skridt indenfor offentlig økonomistyring,hvor en række tiltag til at sikre gennem-sigtighed og kontrol med offentlige midlerer blevet gennemført.Endelig fremhæver evalueringen deforholdsvis lave transaktionsomkostnin-ger og den høje effektivitet, der opnåsmed budgetstøtte. Den konstaterer, athverken projektstøtte eller fælles finansie-ring (basket funding) kunne have givetlige så effektive og bæredygtige resulta-ter, som det har været muligt medbudgetstøtte. Hvis en tilsvarende finansie-ring skulle være ydet i form af projekt-eller programstøtte, ville transaktions-omkostningerne have været langt større.
oplevet langvarig, ubrudt vækst, somnu har varet siden midten af 1990’erne.Den årlige vækst i bruttonationalproduk-tet er steget fra knap fire pct. om åreti begyndelsen af 1990’erne til omkringsyv pct. årligt i 00’erne.Evalueringen omfatter den samledebudgetstøtte til Tanzania – dvs. både dengenerelle budgetstøtte og sektorbudget-støtten. Den beløb sig fra 2006 til 2012til næsten fem milliarder dollars, eller 694millioner dollars om året. Budgetstøttenudgjorde i denne periode 14 pct. afTanzanias offentlige budget – eller hvadder svarer til omkring en tredjedel af aldonorbistand. Det placerer Tanzania igruppe med blot tre andre lande (BurkinaFaso, Mozambique og Rwanda), hvorbudgetstøtte har udgjort over 10 pct. afdet årlige offentlige budget i perioden2004-2010.Nærværende uafhængige evaluering ergennemført på vegne af Tanzaniasregering og de 14 udviklingspartnere,herunder Danmark, som har ydet budget-støtte i 2006-2012. Den baserer sig påen omfattende analyse af baggrunds-dokumenter og rapporter, grundigedataanalyser – herunder økonometriskeanalyser – samt en bred vifte af interviewsog fokusgruppesamtaler.Et hovedformål med evalueringen er atnå frem til konklusioner og anbefalinger,der peger fremad. Den gør således statusover de centrale resultater, som eropnået, samtidig med at den identificererfejl og svagheder ved den måde budget-støtten er blevet gennemført på, forherved at nå frem til anbefalinger forfremtiden.Evalueringen indgår i en bredere vurde-ring af virkningerne af budgetstøtte påinternationalt niveau. Den bygger viderepå erfaringer opnået gennem evalueringeraf budgetstøtte i Mali, Tunesien ogZambia, som blev gennemført i 2011.
DelkonklusionerEffektiv og bæredygtig budgetstøtteBudgetstøtte har vist sig som en forholds-vis effektiv støtteform. Det kan ikkefastslås med sikkerhed, hvordan denøkonomiske udvikling ville have været,hvis der ikke var givet budgetstøtte.Men hvis tilsvarende midler skullehave været kanaliseret som projekt- ogprogramstøtte, eller via fælles finansie-ring, ville transaktionsomkostningernevære blevet væsentligt større. Her pegesder på, at de omkring 650 millionerdollars, som er ydet i årlig budgetstøtte,ville svare til at iværksætte omkring200 yderligere projekter og fællesfinansierede aktiviteter, hver med enårlig tildeling på 3-5 millioner dollars.De ekstra transaktionsomkostningerved en sådan model ville være enorme.
Evalueringen argumenterer for, at deter vanskeligt at sikre holdbare resultatermed gradvist stigende projektstøtte,hvorimod finansieringen via budgetstøtteover tid vil kunne erstattes af landets egneskatteindkrævninger, og de eksisterendeplanlægnings- og budgetteringsprocedu-rer vil kunne benyttes. Her bør det ogsånævnes, at det er lykkedes regeringeni Tanzania at øge skatteindtægternebetydeligt i perioden – fra 11,5 pct. afBNP i 2005/06 til 15,8 pct. i 2011/12.Fremgang for udviklingsindeksTanzanias Human Development Index ersteget markant fra 0,364 i 2000 til 0,466i 2011. Human Development Index erUNDP’s målestok for menneskeligudvikling, dvs. et mål for den ikke-ind-komstafhængige fattigdom. Tanzaniahar i perioden flyttet sig fra en pladsvæsentlig under gennemsnittet i Afrikasyd for Sahara til lidt over det afrikanskegennemsnit. Fremgangen har været særligstor inden for uddannelse.
BaggrundGennem det seneste årti har Tanzaniaoplevet nogle af de højeste vækstrateri Afrika syd for Sahara. Landet har forførste gang siden uafhængigheden
Budgetstøtten vurderes at have haften væsentlig positiv effekt på Tanzaniasforbedrede Human Development Index.Den har gjort det muligt for den tanzani-ske regering at fastholde et højt niveauaf midler til udvikling gennem perioden.
Til gengæld kan der ikke konstateresnogen større effekt, når det gælderreduktion af fattigdom, hvis man opgørdette ud fra indkomstniveau. Trods storeinvesteringer i fattigdomsrelateredesektorer er der kun sket en mindrereduktion i andelen af fattige. Andelenlå således på 35,6 pct. i 2001 og på33,3 pct. i 2007 – et fald af en størrelses-orden, der ligger inden for den statistiskefejlmargin. Faldet i fattigdommen er sketi byerne, mens fattigdommen omvendter steget på landet.Stor vækst i uddannelseDe offentlige midler til uddannelses-området er blevet firedoblet siden 2000,hvilket blandt andet har bidraget til enfortsat vækst i tilgangen til grundskolen,der er blevet fordoblet i samme periode,således at 92 pct. af en årgang i dag gåri skole. Andelen af elever, der fortsættertil folkeskolens sidste del, er steget fra20 pct. i 2006 til 54 pct. i 2012.
nogensinde, som har fået adgang til detteuddannelsesniveau.Vejnettet vokserVejsektoren er et andet område, derhar fået markant flere midler takket værebudgetstøtten. Således er Tanzaniassamlede vejnet – både de asfalteredeveje og grusvejene – vokset fra 25.846km i 2008 til 29.428 km i 2011. Det svarertil en forøgelse på 14 pct., samtidigmed at kvaliteten af vejene er forblevetkonstant trods den markante udbygning.Udbygningen af vejene ville med storsikkerhed ikke have været mulig udenbudgetstøtten.Begrænset teknisk bistandog kapacitetsopbygningEvalueringen konstaterer, at tekniskbistand og kapacitetsopbygning itilknytning til budgetstøtten stort set erfraværende. Det skyldes, at budgetstøtteni Tanzania har en del år på bagen, ogdisse indsatser spillede en større rollei budgetstøttens tidlige faser. Fra mangedele af regeringen meldes der om engenerel træthed over for teknisk bistand,som har været en central komponenti udviklingsbistanden op gennem1980’erne og 1990’erne. Regeringenforetrækker i dag i vid udstrækning atbenytte lokal teknisk bistand, hvilketbegrænser muligheden for at trækkepå internationale erfaringer indenforspecifikke fagområder.Ringe effekt af policy-dialogDen policy-dialog, som er ført mellemdonorlandene og den tanzaniske regeringsideløbende med budgetstøtten, serikke ud til at have påvirket regeringentil at gennemføre større reformer, selvom evalueringen også peger på positiveinitiativer i den offentlige forvaltning,blandt andet inden for korruptions-bekæmpelse.
og programbistand. Endvidere pegespå de ofte helt urealistiske forventningertil mulighederne for gennemførelsen afreformer gennem policy-dialog.Evalueringens konklusioner ligger pålinje med tilsvarende evalueringer afbudgetstøtten i Mali, Tunesien og Zambia,som også vurderer policy-dialogen sommest effektiv, når der er enighed mellemregering og udviklingspartnere om depolitiske målsætninger, mens donorernesmulighed for selv at fremme nye reform-tiltag er begrænset.Begrænset reformsuccesEvalueringen peger på, at kapacitets-begrænsninger inden for stat og forvalt-ningsapparat i kombination med debegrænsede bidrag, der er udgået frapolicy-dialogen omkring budgetstøtten,har betydet, at svagheder i politikudvik-lingen og gennemførslen af reformer påen række vigtige områder har kunnet fålov til at fortsætte. De største svaghederomfatter politikker vedrørende fattig-domsbekæmpelse, særligt inden forde produktive sektorer, på uddannelses-området og for visse dele af den offentligeøkonomistyring, blandt andet nøglefunk-tioner inden for budgetudarbejdelse,budgetudmøntning og budgetopfølgning.Evalueringen gør opmærksom på, at detnuværende reformprogram ikke til fuldeadresserer disse svagheder.
De øgede midler til uddannelsesområdethar desuden resulteret i 40 pct. flerelærere og 33 pct. flere skoler, så firemillioner ekstra børn er kommet igrundskole og 1,2 millioner flere børn erkommet i secondary school siden 2000.Men den store vækst i folkeskolenlægger samtidig pres på kvaliteten –og understreger behovet for at investerei kvalitetsforbedringer. Således er dengennemsnitlige beståelsesprocent isecondary school faldet til 10 pct. i 2011– et fald fra 11,6 pct. det foregående år.Andelen, der gennemfører, trækkesned af landsbyskolerne, hvor beståelses-procenten er på kun 6 pct. Når antalletaf elever, der består den afsluttendeeksamen på de ældste klassetrin, allige-vel er steget markant over tid, skyldes deten årlig stigning i elevtilgangen på 30 pct.i secondary school.Den faldende beståelsesprocent kandelvist forklares med et øget optag afelever fra dårligt stillede befolknings-grupper. Evalueringen peger på, at mangeaf de nyoptagne på skolernes ældsteklassetrin er de første i deres familie
Selv om policy-dialogen ikke er blevetudnyttet til sit fulde potentiale, påpegerevalueringen, at den i et vist omfanghar påvirket den tanzaniske regeringspolitikker og strategier, på en måde somikke ville have været muligt ved projekt-
Der er dog visse undtagelser. Et reform-program for den offentlige økonomi-styring har løbet under hele evaluerings-perioden – et program, som regeringeni Tanzania har udvist et engagement i,og hvor der er sket betydelige fremskridt,navnlig i forhold til gennemsigtighedog kontrol. En lov, der skal bekæmpekorruption, ”The Prevention and Comba-ting of Corruption Act”, blev vedtaget i2007. Ligesom The Prevention & Comba-ting of Corruption Bureau, som er denmyndighed, der har ansvar for korrup-tionsbekæmpelsen, er blevet markantstyrket. Der er også tegn på, at dengenerelle budgetstøtte i kombinationmed målrettet projektstøtte til institutio-ner, der arbejder med ansvarlighed
Evalueringsrapporten er udgivet af:UdenrigsministerietEvalueringskontoretAsiatisk Plads 21448 København KDanmark
Den fulde evalueringsrapportkan rekvireres gratis hos:Rosendahls-Schultz Grafisk A/SHerstedvang 10, 2620 AlbertslundTlf. 43 63 23 00, eller påhttp://danidapublikationer.dk
For yderligere oplysninger, kontakt venligsttlf. +45 33 92 10 83 eller [email protected]Rapporten er desuden tilgængelig og kan downloadesfra internettet via:evaluering.um.dk
såsom the National Audit Office,parlamentet og lokale myndigheder,har skabt øget gennemsigtighed.
AnbefalingerEvalueringen anbefaler, at udviklings-partnerne i deres fremtidige budgetstøtte:• Udvikler politikker og strategier forbrug af forskellige bistandsformer,inklusiv budgetstøtte, som baserersig på den viden, der nu eksistererom deres effektivitet.• Skaber realistiske forventninger blandtde, der administrerer budgetstøttentil den rolle, som denne støtteform kanspille for politikudvikling og monitore-ring i partnerregeringerne.
• Sikrer, at den praktiske håndteringaf budgetstøtten lever op til partner-skabstanken og begrænser brugen afkonditionaliteter og af budgetstøttensom politisk løftestang til få udvalgteemner. Derved kan mulighederne foren effektiv dialog maksimeres.• Tilrettelægger bistandsporteføljenog den måde, hvorpå den tilknyttedebemanding og konsulentbistandorganiseres, så der skabes ekspertise-områder, som understøtter en effektivpolicy-dialog.For regeringen i Tanzania anbefalerevalueringen, at man:• Koncentrerer indsatsen omkringprioritetsområder for derved atstyrke politikudviklingen inden forde områder, som har størst strategiskbetydning.
• Samarbejder med udviklingspartnereom at finde innovative måder atgøre brug af lokal og internationalteknisk bistand til at imødegå kapaci-tetsbegrænsninger.• Evaluerer sigtet med det nuværendereformprogram for den offentligeøkonomistyring for at finde måder attackle de vedvarende svagheder indenfor budgetudarbejdelsen, budgetud-møntningen, og budgetopfølgningen.Desuden indeholder evalueringen enrække anbefalinger vedrørende denfremtidige tilrettelæggelse af budget-støtten i Tanzania og samarbejdetmellem regeringen og donorerne.
DaniDas kommentarerDanida er tilfreds med evalueringensoverordnede konklusion: At budgetstøttenhar haft en positiv indvirkning på denøkonomiske vækst, at den har medvirkettil at skabe bedre resultater i vissesektorer og har forbedret TanzaniasHuman Development Index. Endvidereser Danida positivt på konklusionen om,at midlerne fra budgetstøtten har banetvej for, at regeringen i Tanzania harkunnet fastholde et højt niveau af midlertil udvikling og investeringer inden forudvalgte sektorer uden samtidig at øgelåntagningen.Det er også opmuntrende, at evaluering-en ser tegn på fremgang, hvad angårreformer af den offentlige økonomisty-ring, navnlig i forhold til øget gennem-sigtighed og kontrol. Det samme gælderevalueringens konstatering af, at andrestøtteformer, som projektstøtte ellerfælles finansiering, ikke kunne havegivet lige så effektive, omkostnings-effektive og bæredygtige resultater, somdet har været muligt med budgetstøtte.Danida bemærker imidlertid, at mensder er opnået fremskridt for den ikke-indkomstafhængige fattigdom, harevalueringen ikke kunnet konstaterenogen effekt, når det gælder reduktionaf fattigdom målt ved indkomst.Evalueringen forklarer dette med etstort fokus på de sociale sektorer,som har en begrænset umiddelbarindvirkning på den indkomstbetingedefattigdom, på bekostning af indsatsenpå de produktive sektorer.Danida finder fraværet af en effektivpolicy-dialog og de begrænsede frem-skridt for centrale politiske reformermeget skuffende. Ydermere er det –til trods for at regeringen og udviklings-partnerne har indledt samtaler på højtniveau om kampen mod korruption –ikke tydeligt, at regeringen skrider tilkonkret handling på anti-korruptions-området. Danida vil forstærke indsatsenfor at styrke dette.Danida ser den manglende effekt påden indkomstafhængige fattigdom somen vigtig lektie, som ikke må glemmes,uanset den positive udvikling for denikke-indkomstbetingede fattigdom.Videre finder Danida det skuffende, atevalueringen ikke i tilstrækkelig gradtager fat på spørgsmålet om stigendeulighed. I en tid med stærk økonomiskvækst og betydelig budgetstøtte findesde rette mulighedsbetingelser for attage seriøst fat på fattigdomsspørgs-målet, hvis der havde været politisk viljetil det. Danmark vil fortsætte med atadvokere for dette i policy-dialogen.Evalueringens konklusioner og anbefa-linger bakkes op af Tanzanias regering,der har nedsat en arbejdsgruppe til atgive bud på, hvordan anbefalingerneeffektivt kan indarbejdes i den fremtidigeudmøntning af budgetstøtten. Desudenhar gruppen af budgetstøtte donoreri Tanzania udarbejdet et fælles forslagtil opfølgning.
