EU-note - 2013-14 - E 19: EU-dom giver Rådet og Parlamentet et skøn med hensyn til at vælge mellem delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter

SammenfatningEU-Domstolen har afsagt dom i en principiel sag om Europa-Parlamentets og Rådets valg mellem delegerede retsakter og gennemfø-relsesretsakter. Domstolen fastslår, at Europa-Parlamentet og Rådet haret skøn, når de skal beslutte, om Kommissionen skal udstede regler gen-nem delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter. Domstolen vilderfor kun gribe ind i lovgivers vurdering, hvis der foreligger et åbenbartfejlskøn.Dommen opstiller dog ikke konkrete kriterier for, hvornår EU-lovgiver skalvælge mellem delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter.

EU-Domstolen har den 18. marts 2014 afsagt dom i en principiel sag om bru-1gen af delegerede retsakter kontra brugen af gennemførelsesretsakter .Sagen drejer sig om, hvor stort et skøn Europa-Parlamentet og Rådet har, nårde skal vælge mellem at bemyndige Kommissionen til at vedtage delegerederetsakter eller gennemførelsesretsakter. Domstolen har ikke hidtil udtalt sigom betydningen og rækkevidden af de delegerede retsakter, efter de blevindført med Lissabontraktaten i 2009, og dommen har derfor været ventetmed interesse.

Delegerede retsakter og gennemførelsesretsakterSiden Lissabontraktaten har EU-lovgiver kunne be-myndige Kommissionen til at vedtage regler i form afdelegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter.Delegerede retsakter(jf. TEUF artikel 290) benyttes tilat udbygge eller ændre visse ikke-væsentlige bestem-melser i en lovgivningsmæssig retsakt (fx en forordningvedtaget af Rådet og Parlamentet).Gennemførelsesretsakter(jf. TEUF artikel 291) benyt-tes til at fastsætte ensartede betingelser for gennemfø-relse af EU-lovgivningen i medlemsstaterne.

Hvad drejer sagen sig om?Den 22. maj 2012 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet biocidforordningen .Efter forordningen skal alle biocidholdige produkter godkendes, før de kanmarkedsføres, og aktivstofferne i det biocidholdige produkt skal forhåndsgod-kendes. Godkendelsen af aktivstofferne sker på EU-niveau og udføres afEU’s Kemikalieagentur ECHA, mens den efterfølgende godkendelse af debiocidholdige produkter sker i medlemsstaterne.Forordningens artikel 80, stk.1, bemyndiger Kommissionen til at vedtage engennemførelsesforordning,der præciserer:2

Kommissionen havde i sit oprindelige forslag lagt op til, at Kommissionenskulle vedtage gebyrreglerne i en delegeret retsakt, men under forhandlinger-ne ændrede Parlamentet og Rådet det til en gennemførelsesretsakt.Kommissionen anlagde derfor sag mod Parlamentet og Rådet med påstandom, at forordningens artikel 80, stk. 1, skulle annulleres. Kommissionen gjor-de gældende, at EU-lovgiver burde have accepteret Kommissionens forslag,hvorefter gebyrreglerne skulle udstedes gennem endelegeret retsakt.Kommissionen henviste til, at det gebyrsystem, som forordningen bemyndigerKommissionen at indføre nemlig ”udbygger visse ikke-væsentlige elementer iden lovgivningsmæssige retsakt” (definitionen på en delegeret retsakt). Kom-missionen fandt, at eftersom gebyrreglerne således kunne vedtages i en de-legeret retsakt, udelukkede det pr. definition, at reglerne også kunne vedtagesi en gennemførelsesretsakt.Under sagen fastholdt Rådet brugen af gennemførelsesretsakt og anførte, atder eksisterer en gråzone mellem TEUF artikel 290 og 291’s anvendelsesom-råder, som ikke kan defineres abstrakt, og som (i nogle tilfælde) overladerEU-lovgiver et vist skøn med hensyn til valget mellem delegerede retsakter og3gennemførelsesretsakter. Danmark afgav indlæg i sagen til støtte for Rådet .Europa-Parlamentet støttede Kommissionen i, at anvendelsesområdet fordelegerede retsakter og gennemførelsesretsakter gensidigt udelukkede hin-anden. Parlamentet fandt imidlertid, at biocidforordningen korrekt anvendte engennemførelsesretsakt i stedet for en delegeret retsakt.

Den første forklaring er, at delegerede retsakter er tættere på det politiskelovgivningsarbejde end gennemførelsesretsakterne, som har en mere admini-strativ karakter. Ganske vist giver de delegerede retsakter ikke Kommissionenret til at udøve egentlig lovgivningsvirksomhed, den må kun vedtage ”ikke-væsentlige ændringer” eller tilføjelser inden for de snævre rammer, som erfastsat af lovgiver. Men selv inden for disse snævre rammer vil Kommissionenråde over et politisk skøn, når den skal beslutte sig. Man taler da også om, atde delegerede retsakter har ”kvasilovgivningsmæssig” karakter. En gennem-førelsesretsakt skal derimod ”kun” sikre den praktiske og ensartede gennem-førelse af EU-lovgivningen i medlemsstaterne. Kommissionen får med andreord mere – om end begrænset - indflydelse på reglernes politiske indhold meden delegeret retsakt end med en gennemførelsesretsakt.En anden forklaring ligger i de forskellige procedurer for vedtagelse af delege-rede retsakter og gennemførelsesretsakter:Delegerede retsakter udstedes af Kommissionen, men Rådet eller Parlamen-tet kan blokere eller tilbagekalde bemyndigelsen, hvis én af institutionerneikke er tilfreds med Kommissionens forvaltning af opgaven. Parlamentet ernormalt mere tilbøjelig til at fortrække delegerede retsakter, fordi det får endirekte mulighed at gøre indsigelse eller tilbagekalde retsakten. Den mulighedhar Parlamentet ikke ved gennemførelsesretsakter.Gennemførelsesretsakterne vedtages også af Kommissionen, men her be-handles de først på komitémøder, hvor repræsentanter fra EU-landene for-handler og stemmer for (eller imod) Kommissionens udkast med et kvalificeretflertal. Derfor er Rådet normalt mere tilbøjelig til at foretrække gennemførel-sesretsakter, hvor regeringerne kan styre processen meget tæt.

I den forbindelse fastslår Domstolen indledningsvis at:”…EU-lovgiver råder over en skønsmargenved afgørelsenaf, om Kommissionen skal tildeles en delegeret beføjelse […]4eller en gennemførelsesbeføjelse […].” (egen fremhævning)Videre anfører Domstolen:”… Domstolskontrollen er derfor begrænset tilåbenbare fejl-skønmed hensyn til spørgsmålet, om lovgiver rimeligvis harkunnet antage dels, at den retlige ramme [for forordningensgebyrordning], kun skal præciseres med henblik på gennemfø-relsen, uden at ikke-væsentlige bestemmelser skal ændres el-ler udbygges, dels, at bestemmelserne i [forordningen] vedrø-rende denne ordning kræver ensartede betingelser for gen-5nemførelsen” (egen fremhævning)Allerede fra første færd fastslår Domstolen således, at den – inden for derammer, som opstilles i traktaten - ikke ønsker at blande sig i EU-lovgiverspolitiske skøn fsva. valget mellem gennemførelsesretsakter og delegerederetsakter. Domstolen vil kun blande sig, hvis der er et åbenbart fejlskøn.Derefter går Domstolen ind i en nærmere vurdering af, om den gebyrordning,som Kommissionen kan indføre på baggrund af biocidforordningen, giverKommissionen så meget (politisk) indflydelse, at den burde fastlægges i endelegeret retsakt.Om dette spørgsmål udtaler Domstolen, at forordningen opstiller selve prin-cippet om betaling af gebyrer til EU-agenturet, og at disse gebyrer skal fast-sættes således, at gebyrindtægterne sammen med andre indtægter er til-strækkelige til at dække omkostningerne ved de tjenester, der ydes.I den forbindelse anfører Domstolen:”Gebyrordningens ledende princip […] er således blevet fast-sat af lovgiver selv, da det blev besluttet, at gebyrerne udeluk-kende skulle dække omkostningerne ved tjenesten, uden atdet var muligt at bruge dem til noget andet formål eller at fast-sætte dem til et beløb, der overstiger omkostningerne ved den6tjeneste, som agenturet yder”

Endvidere bemærker Domstolen, at Kommissionens fastlæggelse af gebyr-ordningen er underlagt andre betingelser og kriterier i forordningen. Det gæl-der fx bestemmelser om, at gebyret skal tilbagebetales delvis, hvis ansøgerenikke fremlægger de krævede oplysninger, at SMV’ers specifikke behov skaltages i betragtning, hvor det er relevant, at frister for betaling af gebyrer fast-7sættes under hensyntagen til fristerne for procedurerne i forordningen mv. .På den baggrund finder Domstolen:”Kommissionens udøvelse af den beføjelse, som den er tillagtved artikel 80, stk. 1, litra c), indgår således i en retlig ramme,der er fastsat ved selve den lovgivningsmæssige retsakt, hvorigennemførelsesretsakten hverken kan ændre eller udbygge8ikke-væsentlige bestemmelser ”.Domstolen svarer således kun indirekte på Kommissionens anbringende om,at muligheden for at vedtage en delegeret retsakt med et bestemt indhold perdefinition udelukker, at de samme regler kan vedtage i en gennemførelses-retsakt. Domstolens svar er, at traktaten sætter grænser for, hvilke bestem-melser der kan vedtages som delegerede retsakter hhv. gennemførelsesrets-akter, men at der mellem de to typer af retsakter er et gråt område, som det erop til lovgiver – Parlamentet og Rådet – at udfylde.Domstolen når frem til samme resultat som generaladvokaten gjorde i sit for-slag til afgørelse fra 19. december 2013.Dommen giver således et fingerpeg om, hvordan den vil behandle lignendesager, men opstiller ellers ikke faste kriterier for, hvordan Rådet og Parlamen-tet skal vælge mellem delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter.