PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2013-14
ERU Alm.del Bilag 334
Offentligt

Udvalgsrapport

om lov om en

rejsegarantifond

September 2014

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INDHOLD

Resumé .................................................................................................................... 3

2. Indledning .............................................................................................................. 14

2.1 Udvalgets opgaver ................................................................................................ 15

3. Rejsegarantifondsloven ....................................................................................... 17

3.1 Kort gennemgang af rejsegarantifondsloven ......................................................... 17

3.2 Udfordringer vedrørende dækningsområdet ......................................................... 18

4. Pakkerejsedirektivet ............................................................................................. 20

4.1 Europakommissionens forslag til nyt pakkerejsedirektiv ....................................... 20

5. Vilkår på rejsemarkedet ........................................................................................ 23

5.1 Rejsemarkedet ...................................................................................................... 23

5.2 Håndhævelse af danske regler i et internationalt marked ..................................... 24

5.3 Andre former for konkursdækning ......................................................................... 26

5.4 Konkurssikring i andre lande ................................................................................. 27

6. Udvalgets overvejelser og anbefalinger ............................................................. 28

6.1 Indledning ............................................................................................................. 28

6.2 Harmonisering ....................................................................................................... 29

6.3 Passagerafgift for alle rejsende (5-krone-modellen).............................................. 34

6.4 Præcisering af den nuværende lovgivning ............................................................ 42

7. Udfordringer af institutionel og økonomisk karakter ......................................... 48

7.1 Indledning ............................................................................................................. 48

7.2 Differentieret garantiskala ..................................................................................... 48

7.3 Billeje .................................................................................................................... 49

7.4 Bestyrelsens sammensætning .............................................................................. 49

7.5 Garantistillelse....................................................................................................... 51

7.6 Fondskassens sammensætning............................................................................ 53

7.7 Ankenævn ............................................................................................................. 54

7.8 Hvordan konkursdækningen tilbydes og gebyrer for dækningen .......................... 56

Bilag 1: Om udvalget .................................................................................................... 57

Bilag 2: Alternative løsningsmodeller som udvalget ikke arbejder videre

med ................................................................................................................................ 59

- Forsikring af flyselskaber .......................................................................................... 59

- Forsikring af privatkunder ......................................................................................... 59

- Delvis deregulering, informationsindsats og nødfond ............................................... 59

- Afgift for alle forbrugere via indboforsikringer ........................................................... 60

Bilag 3: Oversigt over løsninger i andre lande .......................................................... 62

Nederlandene ................................................................................................................. 64

Norge.............................................................................................................................. 64

Storbritannien ................................................................................................................. 65

Sverige ........................................................................................................................... 65

Tyskland ......................................................................................................................... 66

Bilag 4: Baggrund om rejsegarantifondsloven .......................................................... 69

Historisk gennemgang af rejsegarantifondsloven ........................................................... 69

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kort gennemgang af rejsegarantifondsloven .................................................................. 70

Etableringskravet............................................................................................................ 72

Ansvaret for en formidler for en rejseudbyder ................................................................ 74

Tilbud om konkursdækning ............................................................................................ 76

Bilag 5: Forbrugerklagenævnets praksis om en formidlers hæftelsesansvar ........ 77

Bilag 6: Konkursdækning - Hvordan tilbydes dækningen i praksis? ...................... 80

Air Canada: .................................................................................................................... 81

Air China ........................................................................................................................ 81

Air France ....................................................................................................................... 81

Air Greenland A/S .......................................................................................................... 81

Alsie Express A/S ........................................................................................................... 82

Atlantic Airways .............................................................................................................. 82

Cathay Pacific ................................................................................................................ 83

Danish Air Transport A/S................................................................................................ 83

Egyptair .......................................................................................................................... 83

Emirates ......................................................................................................................... 83

Icelandair ........................................................................................................................ 84

JAT Airways AD ............................................................................................................. 84

KLM ................................................................................................................................ 84

Primera Air Scandinavia A/S .......................................................................................... 84

Qatar Airways ................................................................................................................. 84

SAS ................................................................................................................................ 84

Singapore Airlines .......................................................................................................... 84

South African Airways .................................................................................................... 85

Sun-Air of Scandinavia A/S ............................................................................................ 85

TAP Portugal Airlines ..................................................................................................... 85

Bilag 7: Luftfartsloven ................................................................................................. 86

Bilag 8: Brancheforeningen Dansk Luftfarts overslag på administrative

omkostninger for flyselskaber .................................................................................... 88

Bilag 9: Beregningsgrundlag for fondens størrelse ved indførelse af

passagerafgift ............................................................................................................... 91

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

1. RESUMÉ

For pakkerejser følger det af pakkerejsedirektivet, at en arrangør og

formidler har pligt til at stille sikkerhed for tilbagebetaling og hjemtrans-

port, hvis pakkerejsen ikke kan gennemføres på grund af arrangørens

konkurs. Reglen herom er implementeret i den danske rejsegaranti-

fondslov.

I 2009 besluttede man i Danmark at udvide Rejsegarantifondens dæk-

ningsområde til også at omfatte tilfælde, hvor en forbruger har købt en

stand-alone flyrejse af en dansk etableret rejseudbyder. Konkursdæk-

ningen forudsætter, at privatkunden har fået tilbudt og har valgt at tilkø-

be denne konkursdækning, som dækker refundering af forudbetalinger

og hjemtransport, hvis flyselskabet går konkurs, mens privatkunden er i

udlandet. Hvis man ser på den største danske flykonkurs, havde ca. 6 %

af de forbrugere, der var berørt af Cimber Sterlings konkurs, ifølge Rej-

segarantifondens skøn, valgt at tilkøbe konkursdækning og var derfor

omfattet, da konkursen ramte. Udvidelsen er en særlig dansk ordning og

gælder kun på dansk jurisdiktion

Ordningen blev evalueret i 2013, og der er bred enighed blandt interes-

senterne om, at ordningen på flyområdet ikke fungerer hensigtsmæssigt.

Det skyldes primært følgende forhold:

For det første indebærer ordningen en konkurrencemæssig skævhed,

idet ordningen kun omfatter dansk etablerede rejseudbydere. Østre

Landsret fastslog i en dom fra juli 2012, at Norwegian Air ikke er etable-

ret i Danmark. Denne dom betyder, at en række flyselskaber, som udby-

der flyvninger fra Danmark, ikke er omfattet af loven og derfor ikke er

forpligtede til at tilbyde en konkursdækning. Dette skaber en konkurren-

cemæssig ulige situation for de dansk etablerede flyselskaber, da de

pålægges administrative og økonomiske byrder, som deres udenlandske

konkurrenter ikke er pålagt.

For det andet giver ordningen ikke en effektiv forbrugerbeskyttelse.

Østre Landsrets dom medfører, at en stor gruppe af danske forbrugere

ikke har mulighed for at købe konkursdækning og få deres udgifter dæk-

ket i tilfælde af konkurs, fordi de udenlandsk etablerede rejseudbydere

ikke skal tilbyde konkursdækningen. Blandt de forbrugere, som skal til-

bydes konkursdækning i forbindelse med køb af flybilletter, er det kun få

der vælger at benytte sig af denne mulighed.

For det tredje har der været begrænset anvendelse af ordningen. Ord-

ningen har i gennemsnit været benyttet af ca. 150.000 rejsende årligt i

de 4 år ordningen har eksisteret

Samlet set er der derfor langt færre rejseudbydere, der er omfattet af

ordningen, end det oprindelig var forudsat ved ændringen af loven. Dette

resulterer i, at beskyttelsen af forbrugerne mod et flyselskabs konkurs er

Rejsegarantifondens årsrapporter 2010-2013

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ringere end oprindelig forudsat, og at dansk- og udenlandsk etablerede

rejseudbydere ikke ligestilles konkurrencemæssigt.

På denne baggrund har regeringen i efteråret 2013 besluttet at nedsætte

et udvalg, som har haft til opgave at udarbejde anbefalinger til Folketin-

get i forbindelse med en eventuel revision af Rejsegarantifondsloven.

Da rejsemarkedet i høj grad er et internationalt marked, er der enighed i

udvalget om, at konkursdækning principielt bedst kan reguleres interna-

tionalt, og ikke via nationale særregler.

Der findes ikke offentlige ordninger i andre EU-lande end Danmark, der i

tilfælde af konkurs sikrer forbrugerne refunderinger af forudbetalinger og

hjemtransport ved køb af flybilletter, der ikke er købt i forbindelse med

en pakkerejse.

Det er således et grundlæggende forhold og en ramme for de løsnings-

modeller der er beskrevet i afsnit 6, at det ideelle ville være EU- eller

anden international regulering på dette område. I den forbindelse har

EU-Kommissionen i sin meddelelse fra 2013 om konkurssikring og fly-

passagerer

peget på, at en styrket myndighedsanvendelse af de allere-

de eksisterende regler om luftfartsselskabers økonomiske robusthed i

forordning 1008/2008 sammenholdt med bestemmelserne i forordning

261/2004, kan skabe en sund baggrund for forbrugerbeskyttelsen.

Udvalget har bl.a. på baggrund af undersøgelser af det danske system,

erfaringer fra andre lande og en række konsekvensvurderinger drøftet

syv løsningsmodeller.

Tre af løsningerne har det bedste potentiale til at kunne løse de identifi-

cerede udfordringer. De tre løsninger er henholdsvis:

- Harmonisering af området

- Passagerafgift for alle rejsende (5-krone-modellen)

- Præcisering af den nuværende lovgivning.

Harmonisering

Denne løsning indebærer, at rejsegarantifondsloven ændres, så flysel-

skaberne ikke længere forpligtes til at tilbyde forbrugerne konkursdæk-

ning af flybilletter gennem rejsegarantifonden. Dermed afskaffes den

nuværende særligt danske model, og behovet for at flyselskaberne skal

stille økonomisk sikkerhed til fonden bortfalder således.

Udvalget består af: Danmarks Rejsebureau Forening, Brancheforeningen Dansk Luft-

fart, Forsikring og Pension, Forbrugerrådet TÆNK, Rejsearrangører i Danmark, Rejse-

garantifondens bestyrelsesformand, Finansministeriet, Justitsministeriet, Transportmini-

steriet, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen samt Erhvervs- og Vækstministeriet (for-

mand).

COM(2013) 129 Communication from the Commission to the Commission to the Euro-

pean Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the

Committee of the Regions. Passenger Protection in the event of Airline Insolvency.

Spørgsmål til DEP: En tilføjelse af dette til rapporten vil nok kræve, at vi vender den

med TS. Vi er mest tilbøjelige til at undlade bemærkningerne fra BDL vedr. dette jf.

kommentarer side 4, 24, 30 samt 88.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Denne løsning skal suppleres med en informationsindsats, som oplyser

forbrugerne om deres rettigheder i forhold til køb af flybilletter og hvilke

andre muligheder, der findes for at få dækket tab pga. konkurs.

Det skal i den forbindelse oplyses, at hvis en forbruger har købt indkvar-

tering eller anden transport med et internationalt betalingskort (Master-

Card, Maestro, Visa, American Express) direkte hos en udbyder, og ud-

byderen går konkurs, kan forbrugeren efter de internationale kortselska-

bers nuværende regler gøre indsigelse via sin bank.

Herefter vil banken

søge at få dækket kortholders tab. Der findes i begrænset omfang rent

kommercielle forsikringsordninger på det danske marked, der dækker

mod flyselskabers konkurs.

Forbrugernes retsstilling, hvis en virksomhed går konkurs, er reguleret i

konkursloven.

Hvis en udbyder af flytransport går konkurs, vil forbrugere, der har købt

en ydelse hos udbyderen, have et simpelt krav mod konkursboet. Alle

kreditorer med simple krav, får dækket den samme procentandel af de-

res fordring. Erfaringsmæssigt vil denne procentandel være lav.

Udover reglerne i konkursloven er der på meget få områder ved lovgiv-

ning etableret ordninger, der sikrer forbrugerne særlige vilkår i tilfælde af

en virksomheds konkurs. Ud over Rejsegarantifonden, kan Indskyderga-

rantien på det finansielle område, Garantifonden for Skadesforsikrings-

selskaberne samt Lønmodtagernes Garantifond nævnes.

Det bemærkes i den forbindelse, at hvis man som rejsekunde ikke har

fået dækket sit tab gennem Rejsegarantifonden eller på anden vis, er

tab udover en bagatelgrænse på 2.000 kroner fradragsberettiget. Det er

en forudsætning, at kravet er anmeldt i konkursboet, og at det er afgjort,

at kravet ikke vil blive dækket.

[Et mindretal i udvalget (Rejsegarantifondens bestyrelsesformand Su-

sanne Larsen

, Brancheforeningen Dansk Luftfart og Forsikring & Pen-

sion,) ser harmonisering som en mulig og proportional løsning, som de

anbefaler. Begrundelsen er, at den skaber bedre konkurrencemæssig

ligestilling for danske luftfartsselskaber, medfører betragtelige admini-

strative lettelser, er nem at kommunikere til forbrugere og rejseudby-

dere samt er i tråd med lovgivningen i de andre EU-lande.

Et mindretal af udvalget (Forbrugerrådet TÆNK og Rejsearrangører i

Danmark) ser ikke harmonisering som en mulig løsning. Forbrugerrå-

det TÆNK, mener den forringer forbrugerbeskyttelsen for de forbruge-

Disse regler kan kreditkortselskaberne naturligvis vælge at ændre.

I forhold til udvalgets anbefalinger skal der gøres opmærksom på, at Susanne Larsen,

der er bestyrelsesformand i Rejsegarantifonden, udtaler sig som individuelt udvalgsmed-

lem og ikke på vegne af Rejsegarantifonden. Baggrunden herfor er, at Rejsegarantifon-

dens bestyrelse indeholder Danmarks Rejsebureau Forening, Rejsearrangører i Dan-

mark, Brancheforeningen Dansk Luftfart og Forbrugerådet TÆNK som også sidder i

dette udvalg. Susanne Larsen udtaler sig således ikke på bestyrelsesmedlemmernes

vegne, men på bagrund af sin erfaring som bestyrelsesformand for Rejsegarantifonden.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

re, der har købt flybilletter og anbefaler i stedet passagerafgiftsmodel-

len.

Rejsearrangører i Danmark angiver, at de ikke kan støtte harmonise-

ringsmodellen, da de mener, at det både konkurrence- og forbruger-

beskyttelsesmæssig er ulogisk, at selv-arrangerede pakkerejser ikke

er dækket, mens arrangerede pakkerejser er det. Det er RIDs opfattel-

se, at da ca. 50 pct. af de ferierejsende rejser på selv-arrangerede

pakkeferie-rejser, vil en harmonisering og deregulering indebære, at

ca. halvdelen af alle pakkeferierejsende med fly er dækket, mens den

anden halvdel ikke er det. RID kan - både ud fra et forbruger-

beskyttelseshensyn og et konkurrenceperspektiv – ikke støtte en mo-

del, hvorefter en selv-arrangeret pakkerejse ikke er dækket, mens en

arrangeret pakkerejse er det.

Danmarks Rejsebureau Forening angiver, at harmonisering alene er et

acceptabelt valg, hvis ikke der opnås flertal for den udgave af passa-

gerafgiftsmodellen, der er beskrevet nedenfor som løsning 1a, og ud

fra den forudsætning, at der samtidigt ændres i reglerne for garantistil-

lelse.

Finansministeriet, Justitsministeriet, Transportministeriet, Konkurren-

ce- og Forbrugerstyrelsen samt Erhvervs- og Vækstministeriet angiver,

at harmonisering ikke er en hensigtsmæssig løsning, da det forringer

forbrugerbeskyttelsen.

Passagerafgift

Denne løsning indebærer, at der pålægges alle kunder med en flybillet

med begyndelsessted i Danmark en afgift, der skal dække hjemtransport

og refundering af forudbetalinger i tilfælde af flyselskabets konkurs. Mo-

dellen betyder, at flyselskaber ikke længere skal stille garantier eller bi-

drage til Rejsegarantifonden.

Ordningen vil medføre en væsentlig udvidelse af den forbrugerbeskyttel-

se, der var formålet med den nuværende ordning. I praksis har flysel-

skaberne ikke mulighed for at adskille privatkunder og erhvervskunder,

og ordningen vil derfor som udgangspunkt omfatte alle kunder. I den

nuværende lov er udgangspunktet, at kun privatkunder (forbrugere) er

omfattet af dækningen.

Der skal i forbindelse med den foreslåede ordning etableres en fond.

Hvis erhvervsrejsende også omfattes, anslås det, at fondsstørrelsen skal

være i størrelsesordenen 0,55 mia. til 1,6. mia. kroner. Fonden forventes

at kunne opbygges over 10-29 år med en passagerafgift på 5 kroner pr.

billet. Fonden skal således være markant større end på nuværende tids-

punkt.

Behovet for midler er naturligvis afhængigt af afgiftens størrelse, og om

der indføjes en selvrisiko, beløbsgrænser eller andre forhold, der vil for-

mindske størrelsen af en eventuel udbetaling ved et flyselskabs konkurs.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Især mens fonden opbygges, skal staten garantere for manglende

fondsmidler, hvilket vil indebære en betragtelig risiko.

Håndhævelsen af ordningen over for udenlandsk etablerede selskaber,

der opererer i Danmark, vanskeliggøres af, at den skal ske via sagsan-

læg anlagt af rejsegarantifonden, hvilket er administrativt byrdefuldt og

tidskrævende.

Såfremt et udenlandsk flyselskab ikke opkræver og indbetaler afgiften,

vil det således de facto medføre, at det alene er danske selskaber, der

kommer til at finansiere opbygningen af fonden. Manglende overholdel-

se af reglerne vil således resultere i manglende konkurrencemæssig

ligestilling.

[Forbrugerrådet TÆNK anbefaler passagerafgiftsmodellen med den

begrundelse, at den skaber en forbedret forbrugerbeskyttelse og er

lettere at administrere end det nuværende system.

Danmarks Rejsebureau Forening og Rejsearrangører i Danmark anbe-

faler ligeledes passagerafgiftsmodellen under den forudsætning, at

garantistillelse for flyselskaberne bibeholdes, og at refundering for tab-

te forudbetalinger af flydelen af pakkerejser ved et flyselskabs konkurs

udbetales til rejseudbyderen. Endvidere angiver Rejsearrangører i

Danmark, at anbefalingen gives under den forudsætning, at der sker

en reduktion af pakkerejsearrangørernes garantier i Rejsegarantifon-

den, således at der ikke kræves dobbelt sikring/garantistillelse/betaling

for flydelen på samme pakkerejse.

To medlemmer af udvalget (Brancheforeningen Dansk Luftfart samt

Rejsegarantifondens bestyrelsesformand) kan ikke støtte denne løs-

ning, da de mener, at den ikke er proportional, ikke skaber konkurren-

cemæssig ligestilling for virksomhederne og vil være vanskelig at

håndhæve i praksis. De mener desuden ikke, at den administrativt er

simplere end den nuværende model, hvis den forventeligt vanskelige

håndhævelse tages i betragtning.

Finansministeriet, Justitsministeriet, Transportministeriet, Konkurren-

ce- og Forbrugerstyrelsen samt Erhvervs- og Vækstministeriet støtter

ikke passagerafgiftsmodellen, da den vurderes at være disproportional

og desuden udsætter staten for en væsentligt forøget økonomisk risi-

ko.

Forsikring & Pension foretrækker, at området reguleres internationalt.

Hvis der eksisterer et nationalt politisk ønske om en løsning som sup-

plement til Pakkerejsedirektivet, ser Forsikring & Pension passageraf-

giftsmodellen som et muligt alternativ til harmonisering. Forsikring &

Pension anerkender, at modellen skaber en forbedret forbrugerbeskyt-

telse.]

Præcisering af den nuværende lovgivning

Denne løsning omfatter en præcisering af, hvilke virksomheder der er

omfattet af loven og en præcisering af, hvordan konkursdækningen skal

tilbydes ved stand-alone flybilletter og lignende forhold, der er blevet

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

drøftet i udvalget. Det vil sige, at den eksisterende model tilpasses, så-

ledes at flere flyselskaber omfattes, og flere forbrugere får adgang til at

tilkøbe konkursdækning.

Løsningen indebærer, at definitionen af, hvilke flyselskaber der omfattet

af lovgivningen ændres, samtidigt med at de administrative og direkte

byrder lettes.

Det foreslås, at der introduceres en mindstegrænse for at undgå dispro-

portionale byrder for flyselskaber, der har meget lille aktivitet fra danske

lufthavne. Hvordan denne grænse konkret skal fastsættes uden konse-

kvens for fair og lige konkurrence behandles nærmere i forbindelse med

et eventuelt lovforslag.

Løsningen indebærer desuden, at der etableres en central hjemmeside i

regi af Rejsegarantifonden, hvor konkursdækningen for enkeltstående

flybilletter tilbydes. Det vil således alene være pålagt de omfattede ud-

bydere af enkeltstående flybilletter i rejsebeviset at henvise tydeligt til

denne hjemmeside.

På pakkerejseområdet fastholdes den nuværende ordning og det nuvæ-

rende etableringsbegreb.

Ved denne løsning fastholdes princippet om, at forbrugerne selv kan

vælge, om de ønsker konkursdækningen eller ej. Det kan være relevant

både i forhold til at lade forbrugerne vurdere deres risikovillighed selv og

i forhold til at forbrugere, der er dækket på anden vis, kan fravælge

dækningen. Forbrugere, der eksempelvis har købt deres rejse på et in-

ternationalt kreditkort, vil være dækket af charge-back regler og vil såle-

des kunne få deres penge tilbage ad den vej. Det vil der blive gjort op-

mærksom på, ifm. tilbud om køb af konkursdækning for at undgå, at

forbrugerne dobbeltforsikrer sig.

Håndhævelsen af ordningen over for udenlandsk etablerede selskaber

vil skulle ske ved at Rejsegarantifonden anlægger sag. Håndhævelsen

vanskeliggøres af, at den skal ske via sagsanlæg, hvilket kan være tids-

krævende og administrativt byrdefuldt.

Finansministeriet, Justitsministeriet, Transportministeriet, Konkurren-

ce- og Forbrugerstyrelsen samt Erhvervs- og Vækstministeriet angiver,

at denne præcisering af den nuværende lovgivning vil være det mest

hensigtsmæssige i forhold til at afveje erhvervs- og forbrugerforhold og

anbefaler derfor denne løsning.

Forsikring & Pension kan tilslutte sig den holdning, regeringens repræ-

sentanter i udvalget fremfører, herunder at forbrugernes frie valg sik-

res.

Rejsegarantifondens bestyrelsesformand Susanne Larsen støtter

præciseringsmodellen, idet den vil give flere danske forbrugere mulig-

hed for at købe konkurssikring til en flybillet i endnu højere grad end

tilfældet er i dag. Der er imidlertid forsat uhensigtsmæssigt, at det er

frivilligt, om kunden vil købe konkurssikring, fordi det giver anledning til

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

forvirring hos kunderne (i og med at pakkerejser altid er omfattet af

fondens dækning). Herudover kan det blive en udfordring, at få uden-

landske flyselskaber til at lade sig registrere og stille garanti og betale

bidrag samt at indsende løbende oplysninger. Endelig kan det blive en

udfordring at få flyselskaberne og andre rejseudbydere til at linke kun-

derne på en hensigtsmæssig, ensartet måde, så forbrugerne let finder

muligheden for at tilkøbe konkursdækning.

Rejsearrangører i Danmark angiver, at medmindre passagerafgifts-/5-

kronersmodellen bliver besluttet i en form, der ikke indebærer dobbelt-

dækning for pakkerejseudbyderne, kunne præciseringsmodellen være

et alternativ. Rejsearrangører i Danmark mener dog ikke, at en central

hjemmeside administreret af Rejsegarantifonden er en hensigtsmæs-

sig løsning. Salg af flybilletter og konkurssikring bør foretages af fly-

selskaberne.

Forbrugerrådet Tænk ser ikke en præcisering af den nuværende lov-

givning som en løsning, idet der stadig vil være begrænset forbruger-

beskyttelse og vanskeligheder i forhold til håndhævelse.

Brancheforeningen Dansk Luftfart kan ikke anbefale præciseringsmo-

dellen, fordi den ikke vil kunne håndhæves i praksis og dermed fortsat

vil lægge byrden på danske selskaber til skade for deres konkurrence-

evne i et internationalt marked. Modellen er disproportional og kræver

meget store håndhævelsesressourcer og vil skabe et billede af Dan-

mark som et luftfartsfjendtligt land til skade for den internationale til-

gængelighed og dermed det danske vækstgrundlag.

Danmarks Rejsebureau Forening kan ikke støtte denne løsning i dens

nuværende udformning, da den fremstår både kursorisk og mangelfuld

og i det hele taget ikke synes gennemtænkt. Der er ikke foretaget be-

regninger på de økonomiske konsekvenser og hermed statens risiko.

Der er ikke taget stilling til konsekvenserne af manglende efterlevelse,

ligesom modellens forslag om at undtage visse virksomheder fra lo-

vens forpligtelser vil være stærkt konkurrenceforvridende. Endelig

fremstår den fra en forbrugervinkel som uigennemskuelig og vilkårlig i

relation til, hvordan og hvornår forbrugeren modtager informationer om

muligheden for køb af dækning.

Øvrige modeller

Udover de tre modeller som udvalget har arbejdet videre med, har føl-

gende andre modeller været overvejet og er ikke fundet tilstrækkeligt

brugbare eller relevante af udvalget:

Forsikring af flyselskaber

Denne model indbefatter, at flyselskaberne forpligtes til at have en

forsikring, der sikrer deres kunder refundering af forudbetalinger og

hjemrejse ved flyselskabets konkurs.

Forsikring af privatkunder

Denne model indbefatter, at det gøres obligatorisk for flyselskaberne

at tilbyde passagerer afrejsende fra DK en konkursforsikring (i privat

regi).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Delvis deregulering, informationsindsats og nødfond

Området dereguleres delvist, så der ikke længere er dækning for re-

fundering af forudbetalinger for flybilletter. Der etableres en nødfond

som skal sikre, at alle forbrugere, som har købt en rejseforsikring, har

ret til hjemtransport, hvis de har købt en flybillet, og deres flyselskab

går konkurs. Nødfonden opbygges af midler, som indkræves via afgif-

ter på rejseforsikringer. Der gennemføres endvidere en informations-

indsats rettet mod forbrugere.

Forsikringsafgift på indboforsikringer

Der opkræves årligt 25 kroner pr. købt indboforsikring, som anvendes

til at opbygge en fond, der dækker alle forbrugeres tab ved et luftfarts-

selskabs konkurs. Fonden opbygges i regi af Rejsegarantifonden og vil

dække forbrugernes tab af forudbetalte flybilletter og udgifter til hjem-

transport. Alle forbrugere vil være dækket af ordningen. Afgiften op-

kræves via forsikringsselskaberne. Flyselskaber og udbydere af flybil-

letter vil ikke længere skulle stille garantier eller bidrage til Rejsegaran-

tifonden.

Øvrige udfordringer at institutionel og økonomisk karakter

Herudover har udvalget taget stilling til en række udfordringer af instituti-

onel og økonomisk karakter. Det drejer sig om:

- Differentieret garantiskala

- Billeje

- Bestyrelsens sammensætning

- Almindelig garantistillelse

- Fondskassens sammensætning

- Ankenævn.

Differentieret garantistillelse

I evalueringen blev det fremhævet som et problem, at der er forskel på

den garantiskala, som rejseudbydere og charterrejseudbydere (udbyde-

re, hvor flycharterrejser udgør 50 % af omsætningen eller derover) stiller

garanti efter.

Der er enighed i udvalget hvad angår differentieret garantistillelse, som

anbefales afskaffet, da Rejsegarantifonden alligevel vurderer hvert

enkelt selskabs risiko individuelt.

Billeje

Siden lovens udvidelse, hvor billeje også blev omfattet, har der ikke væ-

ret biludlejningsselskaber registret i Rejsegarantifonden.

Der er enighed i udvalget om, at billeje ikke bør være omfattet af lov-

givningen, da denne del af ordningen reelt ikke har haft nogen betyd-

ning.

Bestyrelsens sammensætning

Rejsegarantifondens bestyrelses sammensætning rejser to problemstil-

linger i forhold til bestyrelsens upartiskhed og effektiviteten af bestyrel-

sens sagsbehandling.

Et flertal i udvalget mener ikke, der er grund til at ændre på det nuvæ-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

rende system. Rejsegarantifondens bestyrelsesformand mener, der

bør ses nærmere på bestyrelsens sammensætning.

Almin-

delig

garantistillelse

Det nuværende garantisystem indebærer ulemper, både for Rejsegaran-

tifonden, som vurderer regnskaberne, og for rejseudbyderne, som skal

levere de relevante data og stille de krævede garantier.

Rejsegarantifonden har til opgave løbende at vurdere, om tilsynet fore-

går på bedste vis, og om der er tilstrækkelig gennemsigtighed i forhold

til, hvordan tilsynet praktiseres. Rejsegarantifonden oplyser, at rejsega-

rantifondens bestyrelse løbende vurderer, om vejledningerne til omfatte-

de virksomheder kan forbedres.

Det vurderes af Finansministeriet, Justitsministeriet, Transportministe-

riet, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen samt Erhvervs- og Vækstmi-

nisteriet, at implementeringen af pakkerejsedirektivet, der på nuvæ-

rende tidspunkt er under forhandling, formentlig vil give anledning til

gennemgang af reglerne for Rejsegarantifonden. Problemstillingen kan

derfor tages op i forbindelse hermed. Indtil da opfordrer Finansministe-

riet, Justitsministeriet, Transportministeriet, Konkurrence- og Forbru-

gerstyrelsen samt Erhvervs- og Vækstministeriet til, at Rejsegaranti-

fondens bestyrelse til at overveje om vejledningerne til omfattede virk-

somheder kan forbedres.

Danmarks Rejsebureau Forening er kritisk over for Rejsegarantifon-

dens tilsyn, hvis brug af forhøjede garantier ikke er proportional med

den faktiske konkursrisiko i rejsebranchen. Garantikravene er ud fra en

likviditetsmæssig betragtning konkurrencebegrænsende ift. uden-

landsk etablerede rejsearrangører og medfører betydelige hindringer i

vækstgrundlaget for rejsebranchen. Problematikken bør derfor adres-

seres hurtigst muligt, idet revisionen af Pakkerejsedirektivet ikke kan

forventes afsluttet foreløbigt.

Rejsearrangører i Danmark er kritisk over for omfanget af Rejsegaran-

tifondens brug af forhøjede garantier og mener, at problematikken bør

adresseres hurtigst muligt.

Brancheforeningen Dansk Luftfart anbefaler, at rammerne for forhøjet

garanti revurderes snarest muligt

Rejsegarantifondens bestyrelsesformand anbefaler, at de nuværende

regler fastholdes for at sikre en rimelig afbalancering af rejseudbyder-

nes og fondens risiko.

Forbrugerrådet TÆNK mener ikke, at der er behov for ændring af reg-

lerne for garantistillelse, medmindre det kan underbygges, at tilsynet

kan foregå effektivt, og at de nødvendige garantier kan sikres ved en

anden model.

Forsikring og Pension er ikke inddraget i den nuværende ordning og

afstår derfor at komme med anbefalinger

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Fondskassens sammensætning

Da Rejsegarantifondsloven ved den seneste ændring i 2009 blev udvidet

til også at omfatte udbydere af flyrejser og billeje i udlandet, blev det

vurderet, at det var en fordel at have én fondskasse, frem for en fonds-

kasse til indbetalinger vedrørende pakkerejser og en fondskasse til ind-

betalinger vedrørende flyrejser og billeje i udlandet med konkursdæk-

ning. Dette har medført, at pakkerejsekunder i praksis har indbetalt en

større andel af midlerne i den samlede fondskasse.

Brancheforeningen Dansk Luftfart, Rejsegarantifondens formand, og

Forsikring og Pension kan støtte, at fondskasserne opdeles, hvis pas-

sagerafgiftsmodellen vælges. Det anbefales med baggrund i, at der

ved en opsplittet dækning også bør være opsplittede fondskasser.

Rejsearrangører i Danmark anbefaler en opdeling af fondskasserne,

hvis passagerafgiftsmodellen eller præciseringsmodellen vælges.

Danmarks Rejsebureau Forening kan kun støtte en samlet kasse, hvis

passagerafgiftsmodellen gennemføres. I alle andre tilfælde skal den

opdeles.

Forbrugerrådet TÆNK mener ikke, at der er behov for at opsplitte

fondskasserne, uanset hvilken model der vælges].

Hvis man vælger præciseringsmodellen mener Finansministeriet,

Justitsministeriet, Transportministeriet, Konkurrence- og Forbrugersty-

relsen samt Erhvervs- og Vækstministeriet ikke, at der er behov for at

opsplitte fonden.

Ankenævn

Det fremgår af Rejsegarantifondsloven, at Rejsegarantifonden skal fi-

nansiere og sekretariatsbetjene et ankenævn på rejseområdet. Pakke-

rejse-Ankenævnet, der er et privat ankenævn godkendt efter forbruger-

klageloven

, behandler i dag klager over pakkerejser, mens Forbruger-

klagenævnet, der er offentligt, behandler klager over flytransport. Det

fremgår derfor af forarbejderne til den seneste lovændring, at det vil væ-

re naturligt, at der oprettes et fælles rejseankenævn, der skal behandle

klager over pakkerejser, flytransport og billeje i udlandet.

Et flertal i udvalget er enige i målsætningen om, at branchen sammen

med Forbrugerrådet TÆNK selv bør oprette en klageadgang for de

relevante forbrugere.

Rejsearrangører i Danmark er enige i målsætningen om, at branchen,

sammen med Forbrugerrådet TÆNK, selv bør oprette en klageadgang

for de anførte forbrugere. Finansiering af et sådant ankenævn bør af-

spejle antallet af pakkerejsearrangørernes henholdsvis flyselskaber-

nes klager i nævnet.

En lovregulering vil efter Danmarks Rejsebureau Forenings opfattelse

stride mod principperne om, at private ankenævn skal oprettes på fri-

Lov nr. 1095 af 8. september 2010 om forbrugerklager.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

villig basis.

Brancheforeningen Dansk Luftfart anfører, at de flyrelaterede sager

allerede behandles på kompetent vis i Forbrugerklagenævnet. Bran-

cheforeningen anerkender dog, at det for forbrugeren kan være for-

målstjenligt med en samlet klageadgang, og kan derfor tilslutte sig

ovenstående under den forudsætning, at alle omfattede luftfartssel-

skaber bidrager til finansieringen på rimelig og fair vis.

Forbrugerrådet TÆNK mener, at det ville være bedre, hvis det af loven

specifikt fremgik, at der skulle oprettes en samlet klageadgang for for-

brugerne. Forbrugerrådet Tænk henviser til, at dette også fremgik af

bemærkningerne til den oprindelige lov.

Udvalgets behandling og konkrete anbefalinger i relation til disse specifikke

problemstillinger fremgår af kapitel 7 i denne rapport.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2. INDLEDNING

Rådets direktiv af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og

pakketure (pakkerejsedirektivet) er gennemført ved Pakkerejseloven.

Artikel 7 i EU-direktivet indeholder en regel om arrangørens og formidle-

rens pligt til at stille sikkerhed for tilbagebetaling og hjemtransport, hvis

en pakkerejse ikke kan gennemføres på grund af arrangørens insolvens

m.v. Denne bestemmelse er implementeret ved Rejsegarantifondslo-

ven . Det fremgår bl.a. af loven, at en kunde, der har købt en pakkerejse

fra en rejseudbyder, der er registreret i Rejsegarantifonden, kan få en

forudbetaling igen, hvis rejseudbyderen går konkurs, inden rejsen påbe-

gyndes, jf. rejsegarantifondslovens § 5

. Hvis rejseudbyderen går kon-

kurs, mens kunden er på rejse i udlandet, indebærer ordningen, at kun-

den kan blive transporteret hjem, jf. rejsegarantifondslovens § 5.

Oprindelig omfattede konkursdækningen kun pakkerejser, men ved en

ændring af rejsegarantifondsloven blev dækningen med virkning fra

2010 udvidet til også at gælde i tilfælde, hvor en forbruger har købt en

flyrejse eller billeje i udlandet af en rejseudbyder, der er etableret i Dan-

mark. Udvidelsen af dækningsområdet for en rejseudbyders konkurs til

også at gælde for flyrejser og billeje er en særlig dansk ordning.

Konkursdækningen for flyrejser omfatter kunder, der har købt en flybillet

til privat brug, dvs. en forbruger, og ikke en erhvervsrejsende. Konkurs-

dækningen forudsætter endvidere, at forbrugeren har valgt at tilkøbe

konkursdækningen hos Rejsegarantifonden. Ordningen har kun i større

omfang været anvendt én gang i forbindelse med Cimber Sterlings kon-

kurs i 2012. Ifølge Rejsegarantifondens skøn havde ca. 6 % af de for-

brugere, der var berørt af Cimber Sterlings konkurs, valgt at tilkøbe kon-

kursdækning og var derfor omfattet, da konkursen ramte. Det er ikke

fastlagt specifikt i rejsegarantifondsloven, hvornår eller hvorledes kon-

kursdækningen skal tilbydes. Årsagerne til det begrænsede tilkøb kan

være flere, eksempelvis manglende kendskab til ordningen, besværlige

tilkøbsprocesser og/eller manglende behov. (se bilag 6 om hvordan til-

købet tilbydes i praksis).

Det er kun rejseudbydere, der er etableret her i landet, som er omfattet

af rejsegarantifondsloven og derfor har pligt til at tilbyde Rejsegaranti-

fondens konkursdækning.

I en dom afsagt af Østre Landsret i juli 2012 blev det fastslået, at Nor-

wegian Danmark ikke kan anses for etableret her i landet, da flyselska-

bet ikke har et kontor i Danmark, hvorfra der sælges billetter, eller hvortil

kunderne har adgang. Dommen indebærer, at en række flyselskaber,

der udbyder flybilletter i Danmark ikke har pligt til at tilbyde en privatkun-

de køb af Rejsegarantifondens konkursdækning, fordi flyselskaberne

ikke har et salgskontor i Danmark.

Lov nr. 472 af 30. juni 1993 om pakkerejser.

Lov nr. 1192 af 8. december 2009 om en rejsegarantifond.

Dækningen på pakkerejseområdet gælder for ”kunder”. Dette omfatter både privat- og

erhvervskunder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den 27. maj 2013 oversendte erhvervs- og vækstministeren en evalue-

ring af rejsegarantifondsloven til Folketinget. Det blev heri påpeget, at

der var bred enighed blandt interessenterne om, at ordningen med kon-

kursdækning ikke fungerede hensigtsmæssigt, hvad angik køb af flyrej-

ser.

Årsagerne hertil er primært, at mange forbrugere ikke har mulighed for

at købe konkursdækning ved køb af flyrejser, fordi mange flyselskaber

opererer i Danmark uden at være etableret her i landet og dermed ikke

er omfattet af rejsegarantifondsloven. Dette skaber desuden en konkur-

rencemæssig ulige situation for de dansk etablerede flyselskaber, da de

pålægges administrative og økonomiske byrder, som deres udenlandske

konkurrenter ikke er pålagt.

Herudover peges der i evalueringen fra maj 2013 på andre væsentlige

problemstillinger, som berører rejseudbydere – både rejsearrangører og

flyselskaber.

På denne baggrund har regeringen i efteråret 2013 besluttet at nedsætte

et udvalg.

2.1

UDVALGETS OPGAVER

Det fremgår af kommissoriet, at udvalget skal:



forestå et grundigt analysearbejde af rejsegarantiområdet,

med baggrund i analysearbejdet konkretisere udfordringerne på om-

rådet, herunder i forhold til konkurrencemæssig ligestilling og gen-

nemskuelighed for forbrugerne,

vurdere, hvorvidt rejsegarantifondsloven virker efter hensigten, og

om gevinsten står mål med problemerne, og

på baggrund heraf opstille konkrete forslag til justeringer af rammer-

ne for rejsegarantiområdet.

Udvalget skal i sit arbejde have særligt fokus på:



at analysere og konkretisere konsekvenser af mulige løsningsforslag

bl.a. med afsæt i Erhvervs- og Vækstministeriets evaluering af Lov

om en rejsegarantifond,

at den konkurrencemæssige ligestilling i løsningsforslagene analyse-

res og konkretiseres,

at der i analysearbejdet sker inddragelse af erfaringer fra andre EU-

lande, herunder om muligt oplysninger om, hvordan forbrugerne er

sikret mod konkurs i andre lande,

at bevare forbrugerbeskyttelsen med en økonomisk og konkurren-

cemæssigt set proportional løsning,



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



samspillet med EU-reguleringen af området, herunder det netop

fremsatte forslag til revision af pakkerejsedirektivet.

Udvalgets løsningsforslag må ikke belaste de offentlige finanser, og løs-

ningsforslagene skal holde selskaberne udgiftsneutrale i forhold til den

nuværende ordning.

Udvalget er sammensat af en bred kreds af interessenter og offentlige

myndigheder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3. REJSEGARANTIFONDSLOVEN

3.1

KORT GENNEMGANG AF REJSEGARANTIFONDSLOVEN

Rejsegarantifonden blev oprettet i 1979. I det følgende gennemgås kort

de bestemmelser i rejsegarantifondsloven, som har betydning for kun-

derne

. I bilag 4 findes en mere detaljeret gennemgang af de ændringer

loven har gennemgået, de enkelte regler og de problemstillinger, som

den gældende ordning rejser.

Rejsegarantiordningen indebærer efter loven, at en kunde, der har købt

en rejseydelse, kan få refunderet en forudbetaling af Rejsegarantifon-

den, hvis rejseudbyderen går konkurs, jf. § 5, stk. 1, 1. pkt.

Hvis rejseudbyderen går konkurs, mens kunden er på rejse i udlandet,

indebærer ordningen, at Rejsegarantifonden inden rimelig tid skal sørge

for hjemtransport af kunden, jf. § 5, stk. 2, og § 5 a, stk. 3.

Ved købet af en pakkerejse indtræder konkursdækningen automatisk.

En pakkerejse er en kombination af transport, indkvartering og/eller an-

den væsentlig turistmæssig ydelse (fx cykelleje, ekspertbistand, tegne-

kursus m.v.), som er købt samlet hos en rejseudbyder eller en formidler

for en udenlandsk udbyder, der er omfattet af rejsegarantifondsloven.

Konkursdækningen indtræder automatisk, uanset om rejsen er købt til

privat brug eller ej.

Hvis der kun købes en flybillet – eller billeje i udlandet formidlet af en

dansk rejseudbyder – indtræder konkursdækningen kun, hvis flybilletten

er købt til privat brug, og kunden har tilkøbt dækning hos Rejsegaranti-

fonden, jf. § 5 a, stk. 1. Dækning hos Rejsegarantifonden koster pt. 20

kroner pr. kunde.

Ifølge bemærkningerne til loven skal afgrænsningen af, hvorvidt der er

tale om en privat rejse eller en erhvervsrejse tage udgangspunkt i købe-

lovens definition af forbrugerkøb. Efter købelovens § 4 a, stk. 1, er der

tale om forbrugerkøb, når en køber (forbruger) foretager et køb hos en

erhvervsdrivende, der handler som led i sit erhverv, når køberen hoved-

sagelig handler uden for sit erhverv.

Rejseudbydere, der er etablerede her i landet, samt formidlere for uden-

landske rejseudbydere, har pligt til at lade sig registrere i Rejsegaranti-

fonden, jf. § 20 og tilbyde privatkunder konkursdækning, jf. § 5 a og § 9,

stk. 3. Udvalget har undersøgt, hvordan konkursdækning for flybilletter

tilbydes til forbrugerne, se nærmere herom i bilag 6.

Bestemmelser, der bl.a. har betydning for rejseudbydere, gennemgås i kapitel 7.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Afgørende for registreringspligten og pligten til at tilbyde konkursdæk-

ning er således, at den pågældende rejseudbyder er

etableret

her i lan-

det.

I forbindelse med udvidelsen af rejsegarantiordningen i 2009 til også at

omfatte individuel flytransport og billeje i udlandet

blev det præciseret i

bemærkningerne, at det afgørende for, om en rejseudbyder eller en for-

midler kan anses for etableret her i Danmark, er, om arrangøren har et

forretningssted eller en repræsentant her i landet, som kunderne fysisk

kan henvende sig til.

Det blev endvidere understreget, at en dansk

hjemmeside på internettet ikke er tilstrækkeligt til, at en rejseudbyder

kan anses for etableret i Danmark.

Østre Landsret har ved dom af 4. juli 2012

fastslået, at Norwegian

Danmark, som er en filial af Norwegian Air Shuttle ASA, Norge, ikke er

registreringspligtig i Rejsegarantifonden. På baggrund af landsrettens

dom er retstilstanden i dag, at en udenlandsk rejseudbyder kun kan an-

ses for etableret i Danmark, hvis rejseudbyderen enten har et forret-

ningssted, som kunderne fysisk kan henvende sig til, dvs. et decideret

salgskontor, eller har en repræsentant, som kunderne ligeledes fysisk

kan henvende sig til med henblik på køb af flybilletter. Se nærmere om

etableringsbegrebet og Østre Landsrets dom i bilag 4 vedr. etablerings-

kravet.

3.2 UDFORDRINGER VEDRØRENDE DÆKNINGSOMRÅDET

Udviklingen på området, som beskrevet ovenfor i afsnit 3.1 samt bilag 4,

5 og 6, indebærer en række udfordringer i forhold til den gældende dan-

ske ordning om dækning af forbrugeres køb af flybilletter



Kravet, om at et flyselskab skal være etableret her i landet, indebæ-

rer, at en række flyselskaber ikke er forpligtet til at tilbyde konkurs-

dækning til privatkunder. Der er således langt færre flyselskaber om-

fattet af ordningen,

end det oprindelig var forudsat ved ændringen

af rejsegarantifondsloven i 2009.

Etableringsproblematikken indebærer en konkurrencemæssig skæv-

hed, idet flyselskaber og andre rejseudbydere, der er etableret i



FT 2008-09, A, L 180 som fremsat, s. 5.

7. afd., nr. B-1676-11, Norwegian Danmark, filial af Norwegian Air Shuttle

ASA, Norge, mod Rejsegarantifonden.

Loven gælder også for billeje, men loven har indtil videre ikke fundet anven-

delse på dette område.

Rejsegarantifonden har den 23. april 2013 oplyst, at 15 flyselskaber som en

udløber af Norwegian-dommen havde ladet sig afregistrere, og at der herefter

var 22 flyselskaber, der var registrerede i fonden.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Danmark, er forpligtede til at tilbyde en konkursdækning, mens fly-

selskaber, der ikke er etablerede i Danmark, men konkurrerer med

dansk etablerede flyselskaber og udbyder flyvninger fra Danmark,

ikke mødes med det samme krav.



De fleste flyselskaber tilbyder onlinebooking. Et flyselskab har kun

pligt til at tilbyde konkursdækning, hvis det er etableret i Danmark. I

praksis indebærer dette, at en stor gruppe af forbrugere, som køber

flybilletter online hos et udenlandsk flyselskab, ikke har mulighed for

at tilkøbe konkursdækning. På grund af udviklingen på markedet er

beskyttelsen af forbrugerne mod et flyselskabs konkurs således ikke

til stede i samme grad, som oprindelig forudsat.

Endvidere er det, når købet af flybilletter sker via en formilder, usik-

kert, hvem – flyselskabet eller formidleren – der skal tilbyde konkurs-

dækningen, og hvordan konkursdækningen konkret skal tilbydes.

Såfremt konkursdækningen skal tilbydes af formidleren, er det desu-

den usikkert, om konkursdækningen i så fald dækker mod formidle-

rens, flyselskabets eller begges konkurs. Beskyttelsen af forbrugerne

mod et flyselskabs konkurs er således heller ikke på denne bag-

grund til stede i samme grad som oprindelig forudsat.



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4. PAKKEREJSEDIREKTIVET

Pakkerejsedirektivet blev implementeret i Danmark i 1993.

Det følger af artikel 7 i pakkerejsedirektivet, at en rejsearrangør og/eller

formidler, der er part i en kontrakt, skal godtgøre, at vedkommende stil-

ler tilstrækkelig garanti til i tilfælde af insolvens eller konkurs at sikre

tilbagebetaling af erlagte beløb og hjemtransport af forbrugeren. Be-

stemmelsen blev implementeret i dansk ret ved en ændring i 1993 af

rejsegarantifondsloven

Det følger af artikel 5 i pakkerejsedirektivet, at medlemsstaterne skal

træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at den rejsearrangør

og/eller formidler, der er part i kontrakten, er ansvarlig over for forbruge-

ren for, at de kontraktmæssige forpligtelser opfyldes, uanset om disse

forpligtelser påhviler rejsearrangøren/formidleren selv eller andre tjene-

steydere, og uden at indskrænke rejsearrangørens og/eller formidlerens

ret til at søge sig fyldestgjort hos sådanne andre tjenesteydere.

I forhold til pakkerejser gælder der således mange af de samme regler

på tværs af landegrænserne i EU, og forbrugerne har dermed den sam-

me beskyttelse, uanset om de har købt en pakkerejse hos en dansk eller

en europæisk udbyder af pakkerejser. Dette er i modsætning til rejseud-

bydere, som kun udbyder flybilletter.

4.1

EUROPAKOMMISSIONENS FORSLAG TIL NYT PAKKE-

REJSEDIREKTIV

I pakkerejsedirektivet fra 1990

er der fastsat en række rettigheder for

europæiske rejsende (forbrugere) i forbindelse med køb af pakkerejser

med f.eks. fly, hotel og billeje.

Siden 1990 er der efter EU-Kommissionens opfattelse sket en funda-

mental ændring af rejsemarkedet. Navnlig bruger flere især internettet til

at sammensætte individuelle rejsearrangementer frem for at vælge en

færdigarrangeret pakkerejse i en brochure.

De nuværende regler er efter Kommissionens opfattelse vanskelige at

anvende i forhold til mere moderne måder at kombinere rejseydelser på,

og dette skaber usikkerhed dels hos køberne om, hvorvidt de er omfattet

af beskyttelsen, dels hos udbyderne i forhold til, hvilke forpligtelser de

har.

Jf. FT 1992-93, L 278 og lov nr. 454 af 30. juni 1993.

Rådets direktiv af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure

(90/314/EØF) (pakkerejsedirektivet)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kommissionen har på denne baggrund fundet, at pakkerejsedirektivet

bør moderniseres med henblik på at tilpasse direktivet til udviklingen

inden for rejsemarkedet.

Kommissionens forslag til direktiv bygger på en høring af bl.a. branche-

og forbrugerorganisationerne.

Der lægges med forslaget til direktiv navnlig op til at tydeliggøre og mo-

dernisere anvendelsesområdet for beskyttelsen af rejsende, der køber

kombinationer af rejseydelser til samme rejse/ferie, herunder at gøre

forpligtelserne efter direktivet teknologineutrale.

Det følger af forslaget, at formålet er at søge at mindske de retlige for-

skelle og styrke den gensidige anerkendelse af beskyttelsen i tilfælde af

konkurs eller insolvens med henblik på at minimere hindringerne for

handel på tværs af grænserne og mindske omkostningerne for er-

hvervsdrivende, der ønsker at sælge rejseydelser på tværs af grænser-

ne, samt sikre lige vilkår for alle på rejsemarkedet.

Med forslaget bevares den overordnede opbygning af det gældende

direktiv, mens anvendelsesområdet for beskyttelsen af de rejsende præ-

ciseres og udvides på visse punkter.

Det præciseres således, at kombinationer af flere rejseydelser – en pak-

kerejse – fra en enkelt erhvervsdrivende er omfattet af reguleringen,

uanset at det er den rejsende selv, der medvirker til at sammensætte

rejsen, f.eks. via internettet.

Endvidere udvides direktivets anvendelsesområde med henblik på under

visse omstændigheder at medtage pakkerejser fra flere erhvervsdriven-

de, dvs. kombinationer af rejseydelser, der købes hos forskellige er-

hvervsdrivende. Disse rejsearrangementer bliver således også omfattet

af den beskyttelse af den rejsende, som gælder ved pakkerejser, herun-

der fuldt ansvar for levering af kontraktmæssig ydelse og pligt til at yde

beskyttelse i tilfælde af konkurs eller insolvens.

Desuden udvides direktivets anvendelsesområde med henblik på at

medtage formidlede rejsearrangementer fra flere erhvervsdrivende. Med

”formidlede rejsearrangementer” omfattes kombinationer af rejseydelser,

der ikke har de typiske træk for pakkerejser, men som vedrører samme

rejse eller ferie.

For sådanne rejsearrangementer fastsættes der en mindre omfattende

beskyttelse af den rejsende bestående af en beskyttelse i tilfælde af

rejsearrangørens konkurs eller insolvens og en pligt til at give klare og

tydelige oplysninger om, at det er den enkelte tjenesteyder (og ikke for-

midleren), som er ansvarlig for kontraktmæssig levering af den enkelte

ydelse.

Yderligere foreslås det, at rejser under 24 timers varighed ikke skal være

omfattet medmindre der indgår indkvartering i pakken.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der lægges endvidere op til at revidere en række bestemmelser i det

gældende direktiv bl.a. for at sikre, at rejsende informeres bedre om de

ydelser, som de køber, og om deres muligheder for at klage, hvis noget

går galt.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5. VILKÅR PÅ REJSEMARKEDET

5.1

REJSEMARKEDET

Rejsemarkedet i Danmark er betragteligt. Ifølge Dansk Statistik er der i

gennemsnit for hver hustand i Danmark brugt 5.350 kroner på pakkerej-

ser og 1.943 kroner på flytransport i 2012.

Der er på både markederne for flytransport og pakkerejser en generel

stigning i forbruget af disse ydelser siden år 2000 – toppende i årene

2007-2008.

Hvis man ser på rejsemønstrene for danskerne, så blev der foretaget 4,5

millioner længere ferierejser til udlandet i 2012. Af disse er langt de

fleste inden for Europa (78 %). Det mest almindelige er at flyve til ferien i

udlandet (64 %).

Rejsemarkedet er et internationalt marked. Ydelserne bevæger sig i sa-

gens natur over grænser, men også selve salget foregår i højere og hø-

jere grad fra virksomheder, der er etableret i andre lande både inden for

og uden for EU. Det skyldes bl.a., at flere bruger internettet til at sam-

mensætte og booke rejsearrangementer.

Det er især på flyområdet, at markedet er kendetegnet ved at være in-

ternationaliseret. Den største udbyder på markedet i Danmark er SAS,

som er etableret i Danmark og som er registreret i Rejsegarantifonden.

Umiddelbart efter SAS følger tre flyselskaber som står for en væsentlig

del af det danske marked, herunder en stor del af forbrugersegmentet.

Disse tre flyselskaber er ikke etableret i Danmark og derfor ikke registre-

rede i Rejsegarantifonden.

På markedet for pakkerejser gør problematikken sig ikke gældende i

samme grad, da de største udbydere alle er etableret i Danmark og er

registrerede i Rejsegarantifonden.

Den nuværende ordning omkring flyrejser har været i kraft siden januar

2010 og har kun i større omfang været i brug ved Cimber Sterlings kon-

kurs i 2012. Rejsegarantifonden udbetalte ca. 15,5 millioner kroner i er-

statning til de omkring 6.500 forbrugere, der havde tilkøbt konkursdæk-

ning, og som enten var ude at rejse, da Cimber Sterling gik konkurs,

eller som ikke kom af sted på grund af konkursen. Heraf blev der sørget

for hjemtransport af ca. 100 strandede kunder. Rejsegarantifonden har

vurderet, at behovet for hjemtransport ville have været langt højere, hvis

konkursen var indtruffet i højsæsonen. Rejsegarantifonden har skønnet,

at de 6.500 forbruger udgør ca. 6 % af alle de forbrugere, der var berørt

www.statistikbanken.dk

Tallene opgøres som et gennemsnit over tre år – de seneste tal er fra 2010-

2012.

Med mere end 4 overnatninger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

af konkursen. De resterende har enten fået deres tab dækket via tilbage-

førsel af betalinger via internationale kreditkort, har gjort krav i konkurs-

boet

eller har anset pengene for tabt.

5.2

HÅNDHÆVELSE AF DANSKE REGLER I ET INTERNATI-

ONALT MARKED

Udvalget har i lyset af den stigende internationalisering købsadfærden

på rejsemarkedet undersøgt mulighederne for og udfordringerne med

håndhævelse af dansk lovgivning, herunder opkrævning af danske afgif-

ter, over for udenlandske virksomheder.

Inddragelse af licens

Reglerne om udstedelse af licens for EU/EØS-flyselskaber findes i Eu-

ropa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. sep-

tember 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesska-

bet. I den forbindelse har EU-Kommissionen i sin meddelelse fra 2013

om konkurssikring og flypassagerer

peget på, at en styrket myndig-

hedsanvendelse af de allerede eksisterende regler om luftfartsselska-

bers økonomiske robusthed i forordning 1008/2008 sammenholdt med

bestemmelserne i forordning 261/2004, kan skabe en sund baggrund for

forbrugerbeskyttelsen.

Det følger heraf, at et flyselskab har krav på at få udstedt licens, såfremt

det opfylder en række betingelser. Licensen udstedes af den kompeten-

te licensudstedende myndighed i den medlemsstat, hvor flyselskabets

hovedvirksomhed er beliggende.

En licens kan kun suspenderes eller tilbagekaldes, såfremt flyselskabet

ikke længere opfylder betingelserne.

Forordningen giver ikke mulighed for at suspendere eller tilbagekalde en

licens, som følge af manglende betaling af nationale afgifter. Endvidere

er det kun den myndighed, som har udstedt licensen, der har mulighed

for at suspendere eller tilbagekalde en licens. Der vil derfor ikke i Dan-

mark være mulighed for at suspendere eller tilbagekalde en licens ud-

stedt til et flyselskab, hvis hovedvirksomhed ligger i en anden medlems-

stat.

Hindring af at luftfartøjet forlader flyvepladsen

Det bemærkes i den forbindelse, at hvis man som rejsekunde ikke har fået

dækket sit tab gennem Rejsegarantifonden eller på anden vis, er tab udover en

bagatelgrænse på 2.000 kroner fradragsberettiget. Det er en forudsætning, at

kravet er anmeldt i konkursboet, og at det er afgjort, at kravet ikke vil blive dæk-

ket.

COM(2013) 129 Communication from the Commission to the Commission to the Eu-

ropean Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the

Committee of the Regions. Passenger Protection in the event of Airline Insolvency..

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der er i luftfartsloven §§ 145 og 146 hjemmel til, at hhv. Trafikstyrelsen

og indehaveren af flyvepladsen kan hindre, at luftfartøjet forlader flyve-

pladsen i nogle ganske særlige tilfælde. Se nærmere herom i bilag 7.

Trafikstyrelsen har vurderet, at det ikke vil være muligt at indføre en re-

gel, der forhindrer luftfartøjer i at forlade flyvepladsen ved manglende

betaling af danske afgifter af den type, som vil være relevant i forbindel-

se med forbrugerbeskyttelsesmæssig konkursdækning.

Øvrige håndhævelsesmuligheder

SKAT har ansvaret for inddrivelse af restancer til det offentlige, herunder

også for selvejende institutioner som Rejsegarantifonden.

Trafikstyrelsen har siden 1. juli 2013 opkrævet et safety-bidrag, der

dækker Trafikstyrelsens funktionstilsyn med civil luftfart. Safety-bidraget

opkræves fra flyselskaber, der flyver fra danske lufthavne, og er på 6,25

kroner pr. passager. Konkret opkræves safety-bidraget ved, at flyselska-

berne månedligt betaler en faktura fra Trafikstyrelsen, som udgør det

samlede safety-bidrag for de passagerer, som flyselskabet har befordret

pågældende måned. Grundlaget for faktureringen er månedlige indbe-

retninger fra lufthavnene om det antal afrejsende passagerer, der skal

betales safety-bidrag for pr. flyselskab.

Enkelte udenlandske flyselskaber betalte som udgangspunkt ikke det

opkrævede beløb. Trafikstyrelsen har dog, efter en længere periode og

en målrettet indsats, løst dette og har inddrevet den manglende betaling

af safety-bidrag fra udenlandske flyselskaber.

Såfremt et udenlandsk flyselskab nægter at betale en afgift, medfører

det en inddrivelsessag som skal føres i det land, hvor flyselskabet er

etableret og under det pågældende lands regler.

Hvis regler omfatter oplysningspligt, udlevering af regnskaber og garan-

tistillelse er problematikken lignende. I forhold til danske virksomheder

vil der, som på nuværende tidspunkt, kunne håndhæves efter straffebe-

stemmelserne der er nævnt i Rejsegarantifondsloven. I forhold til omfat-

tede udenlandsk etablerede virksomheder, så vil Rejsegarantifonden

skulle forfølge dette nærmere. Dette kan ske ved henvendelser til den

pågældende, afregistrering i fonden og i sidste ende civile søgsmål un-

der national lovgivning.

Håndhævelse af reglerne over for udenlandsk etablerede selskaber, der

opererer i Danmark, vil således vanskeliggøres af, at den skal ske via

sagsanlæg anlagt af rejsegarantifonden, hvilket er administrativt byrde-

fuldt og tidskrævende.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5.3

ANDRE FORMER FOR KONKURSDÆKNING

Hvis en forbruger har købt indkvartering eller anden transport med et

internationalt betalingskort (MasterCard, Visa, American Express) direk-

te hos en udbyder, og udbyderen går konkurs, kan forbrugeren gøre

indsigelse via sin bank. Herefter vil banken søge at få dækket korthol-

ders tab.

Kortholder har efter de internationale kortselskabers regler gode mulig-

heder for at få tilbageført sin betaling (charge back) for en forudbetalt

ydelse, hvis ydelsen ikke kan leveres som følge af konkurs.

Muligheden

for chargeback følger af reglerne for de enkelte internationale kort, som

giver kortholderen en videre adgang til chargeback end den danske be-

talingstjenestelov. Det skal hertil bemærkes, at de internationale kortsel-

skaber kan beslutte at ændre deres regler, herunder muligheden for

charge back.

Det har ikke været muligt at indhente præcise data på, hvor mange pri-

vatkunder der reelt vil være dækket på den måde.

Det kan dog oplyses, at der ved udgangen af 2012 var udstedt skøns-

mæssigt 11 millioner betalingskort i Danmark – eller ca. 2 kort pr. dan-

sker. Heraf var 4,8 millioner Dankort, inklusive knap 3,7 millioner Visa-

Dankort, mens der var udstedt lidt over 3,5 millioner internationale kort,

omtrent lige fordelt på debet- og kreditkort. Antallet af andre kreditkort

anslås til 2,6 millioner.

Der har hidtil ikke været forsikringer på det danske marked

, der dækker

mod flyselskabers konkurs. Der er dog for nyligt kommet et forsikrings-

produkt på det danske marked, der dækker mod flyselskabers konkurs,

ligesom der findes lignende produkter på det svenske marked. Danske

forbrugere kan frit købe forsikringsprodukter i andre lande, hvis de øn-

sker det.

Den almindelige konkurslovgivning gælder på langt de fleste forbruger-

markeder i Danmark. De eneste undtagelser, der har kunnet identifice-

res, ud over de der er nævnt i denne rapport, er Indskydergarantien på

det finansielle område og Garantifonden for Skadesforsikringsselska-

berne. En konkurs på alle andre forbrugermarkeder vil betyde, at forbru-

gere, der har købt en vare eller ydelse, vil have et simpelt krav mod kon-

kursboet. Det bemærkes i den forbindelse, at hvis man som rejsekunde

ikke har fået dækket sit tab gennem Rejsegarantifonden eller på anden

Hvis der betales med et VisaDankort, kan betalingen ske med Dankort-delen

eller med Visa-delen. Typisk trækkes pengene via Dankort-delen, hvis selska-

bet er dansk etableret, og charge-back er ikke en mulighed i de tilfælde, hvor

det sker. Trækkes pengene via Visadelen, er charge-back muligt. Det er typisk

ikke klart for kunden, om betalingen trækkes via Dankort- eller Visadelen.

Gælder ikke hjemtransport, men alene forudbetalinger for ydelser som ikke

leveres.

Betalingsrådets ”Rapport om nye betalingsløsninger”, november 2013. Rap-

porten findes på www.nationalbanken.dk

Se http://safeaway.dk/rejseforsikringer/voksenrejseforsikring/

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vis, er tab udover en bagatelgrænse på 2.000 kroner fradragsberettiget.

Det er en forudsætning, at kravet er anmeldt i konkursboet, og at det er

afgjort, at kravet ikke vil blive dækket.

5.4 KONKURSSIKRING I ANDRE LANDE

Udvalget har endvidere undersøgt rejsegarantiordningerne i en række

udvalgte lande med henblik på at få overblik over, hvordan andre EU-

lande har indrettet deres rejsegarantiordninger og for at afdække, om

der findes erfaringer med konkurssikring af stand-alone flybilletter. De

undersøgte lande er Norge, Sverige, Nederlandene, Tyskland og Stor-

britannien

. Landedes ordninger er vurderet i forhold til dækningsområ-

de, finansiering, finansiel kontrol, etableringsbegreb, brugerbetaling,

typer af udbydere der er omfattet, og håndhævelse.

Der er endvidere udarbejdet en kort beskrivelse af SAFI (Scheduled

Airline Failure Insurance), IATA (International Air Transport Association)

og BSP (Billing Settlement Plan) som alle er systemer, der i et vist om-

fang kunne facilitere tilbagebetalinger til forbrugerne ved tab som følge

af konkurs.

Det kan på baggrund af ovenstående konkluderes, at der ikke findes

offentlige ordninger i andre EU-lande end Danmark, der giver mulighed

for at sikre forbrugerne refunderinger af forudbetalinger og hjemtransport

ved flybilletter, der ikke er købt i forbindelse med en pakkerejse.

Endeligt er der helt overordnet undersøgt, hvordan pakkerejsedirektivet

er blevet implementeret i andre EU-lande.

En mere grundig gennemgang kan ses i bilag 3.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

6. UDVALGETS OVERVEJELSER OG

ANBEFALINGER

6.1

INDLEDNING

Rejsemarkedet er et internationalt marked. Ydelserne bevæger sig i sa-

gens natur over grænser, men også selve salget foregår reelt fra rejse-

udbydere, der er etableret i andre lande både inden for og uden for EU.

Det vurderes, at en betragtelig del af specielt markedet for flybilletter

serviceres af virksomheder, der ikke er underlagt den danske rejsega-

rantifondslovgivning, da de ikke er etableret i Danmark.

Der er enighed i udvalget om, at konkursdækning derfor ideelt set bør

reguleres internationalt.

Udvalget har ikke kunnet identificere konkursdækningsordning af flybil-

letter i andre europæiske lande. Der er endvidere ikke i forbindelse med

revisionen af det nuværende pakkerejsedirektiv tegn på, at (stand-alone)

flybilletter vil blive omfattet. I direktivudkastet lægges dog op til, at der

skal stilles garanti for såkaldt formidlede rejsearrangementer, som er

selvkomponerede, pakkerejselignende rejsearrangementer.

Det er således et grundlæggende forhold og en ramme for de efterføl-

gende løsningsmodeller, at det ideelle ville være EU-, eller anden inter-

national regulering på dette område, men at der ikke umiddelbart er så-

danne regler på vej.

Der er konsensus i udvalget om, at de nuværende regler ikke fungerer

efter hensigten, da de ikke giver den tilsigtede forbrugerbeskyttelse, ikke

skaber konkurrencemæssig ligestilling mellem virksomhederne og desu-

den reelt ikke omfatter en stor del af det marked, som det var intentionen

med loven skulle omfattes.

Udvalget har bl.a. på baggrund af undersøgelser af det danske system,

erfaringer fra andre lande og en række konsekvensvurderinger drøftet

syv overordnede løsningsmodeller til sikring af privatkunderne mod en

rejseudbyders konkurs.

Udvalget har konkluderet, at fem af disse modeller ikke er mulige at rea-

lisere, da de enten ikke kan håndhæves og/eller knytter sig til et meget

begrænset udbud af private forsikringsprodukter, eller på anden vis er

uhensigtsmæssige.

Modellerne er beskrevet i bilag 2.

I udkastet til pakkerejsedirektivet lægges der op til, at visse typer af selv-

arrangerede pakkerejselignende arrangementer skal omfattes. Det vil kunne

betyde, at nogle typer af rejseaktiviteter, der ikke i dag er omfattet af pakkerej-

sedirektivet, vil blive det fremover.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der er derfor arbejdet videre med tre modeller, som omfatter henholds-

vis harmonisering, pålæggelse af en passagerafgift på alle afrejsende

(5-krone-modellen) og en præcisering af den nuværende lovgivning.

Disse modeller er beskrevet i afsnit 6.2, 6.3 og 6.4.

Hver af de tre udvalgte modeller er vurderet i forhold til følgende syv

faktorer:



Forbrugerbeskyttelse

Konkurrencemæssig ligestilling

Finansiering, erhvervsmæssige omkostninger og statsfinansielle

omkostninger

Håndhævelse og juridiske forhold

Andre udfordringer

Relevante erfaringer

Proportionalitet.

Udvalgets medlemmer har på baggrund af beskrivelserne vurderet for-

dele og ulemper ved modellerne og på den baggrund afgivet en anbefa-

ling for hver løsningsmodel.

I forhold til udvalgets anbefalinger skal der gøres opmærksom på, at

Susanne Larsen, der er bestyrelsesformand i Rejsegarantifonden, udta-

ler sig som individuelt udvalgsmedlem og ikke på vegne af Rejsegaranti-

fonden. Baggrunden herfor er, at Rejsegarantifondens bestyrelse inde-

holder Danmarks Rejsebureau Forening, Rejsearrangører i Danmark,

Brancheforeningen Dansk Luftfart og Forbrugerådet TÆNK som også

sidder i dette udvalg. Susanne Larsen udtaler sig således ikke på besty-

relsesmedlemmernes vegne, men på bagrund af sin erfaring som besty-

relsesformand for Rejsegarantifonden.

6.2 HARMONISERING

Denne løsning indebærer, at Rejsegarantifondsloven harmoniseres med

resten af Europa, så pligten til at lade sig registrere i Rejsegarantifonden

fjernes for udbydere af stand-alone flybilletter. Dermed afskaffes den

nuværende danske særordning. Dette vil skulle suppleres med en infor-

mationsindsats, som oplyser forbrugerne om deres rettigheder i forhold

til køb af flybilletter og muligheder for at få refunderet forudbetalinger

ved anvendelse af internationale betalingskort og forsikringer, samt mu-

ligheden for skattefradrag i forbindelse med konkurs.

Forbrugerbeskyttelse

Forbrugerbeskyttelsen, i forhold til de forbrugere der vælger at tilkøbe

dækningen, fjernes i forhold til forudbetalinger af flybilletter og hjem-

transport, når flybilletten ikke er en del af en pakkerejse.

Det vil medføre, at forbrugernes retsstilling ville blive ført tilbage til de

almindelige principper, der gælder, når en virksomhed går konkurs og

som er reguleret i konkursloven.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den almindelige konkurslovgivning gælder på langt de fleste forbruger-

markeder i Danmark. Der er enkelte undtagelser, hvor man har etableret

særlige ordninger som yder forbrugerne en særlig beskyttelse. Udover

rejseområdet gør det sig gældende på følgende områder: Indskyderga-

rantien på det finansielle område og Garantifonden for Skadesforsik-

ringsselskaberne.

En harmonisering af området vil betyde, at forbrugere, der har købt en

flybillet, vil have et simpelt krav mod konkursboet. Hvis forbrugeren ikke

får dækket sit tab i konkursboet, er tabet, udover en bagatelgrænse på

2.000 kroner, fradagsberettiget.

Hvis en forbruger har købt indkvartering eller anden transport med et

internationalt betalingskort (MasterCard, Maestro, Visa Electron, Ameri-

can Express) direkte hos en udbyder, og udbyderen går konkurs, kan

forbrugeren gøre indsigelse via sin bank. Herefter vil banken søge at få

dækket kortholders tab.

Kortholder har efter de internationale kortselskabers regler gode mulig-

heder for at få tilbageført sin betaling (charge back) for en forudbetalt

ydelse, hvis ydelsen ikke kan leveres som følge af konkurs. Muligheden

for charge back følger af reglerne for de enkelte internationale kort, som

giver kortholderen en videre adgang til charge back end den danske

betalingstjenestelov. Det skal hertil bemærkes, at de internationale kort-

selskaber kan beslutte at ændre deres regler, herunder muligheden for

charge back.

For nyligt er en dansk forsikringsudbyder endvidere begyndt at tilbyde

en konkursforsikring for flyrejser.

En harmonisering af reglerne kan

tænkes at medføre en styrkelse af dette private marked.

Det er vurderingen, at harmoniseringen vil forenkle reglerne, således at

det bliver tydeligere for både forbrugere og virksomheder, hvilke regler

der gælder. Dette vil gøre Rejsegarantifondens informationsopgave enk-

lere.

Hertil kommer, at kun relativt få forbrugere har valgt at tilkøbe konkurs-

dækningen under den nuværende ordning. Ifølge Rejsegarantifondens

skøn havde ca. 6 % af de forbrugere, der var berørt af Cimber Sterlings

konkurs, valgt at tilkøbe konkursdækning og var derfor omfattet, da kon-

kursen ramte.

Forbrugerrådet TÆNK samt Rejsearrangører i Danmark anfører, at mo-

dellen burde betegnes som deregulering fremfor harmonisering

Konkurrencemæssig ligestilling

Harmonisering vil betyde en ligestilling mellem dansk og udenlandsk

etablerede rejseudbydere på området. I dag er der ikke identificeret

Rapport fra arbejdsgruppen om konkursdækning af indkvartering og anden transport

end flytransport, april 2010, Økonomi- og Erhvervsministeriet. Rapporten findes på

KFST.dk

http://safeaway.dk/rejseforsikringer/voksenrejseforsikring/

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ordninger i andre europæiske lande, der som udgangspunkt dækker

flybilletter, der ikke er en del af en pakkerejse (se bilag 3 for en oversigt

over andre landes ordninger).

Der vil således ske en konkurrencemæssig ligestilling mellem de udby-

dere, der tilbyder (stand-alone) flybilletter, som ikke er omfattet af pakke-

rejsedirektivet.

De produkter, der er omfattet af pakkerejsedirektivet, er også konkurren-

cemæssigt tilnærmelsesvist ligestillede (inden for Europa), da de samme

regler gælder for alle der udbyder disse rejseydelser.

Rejsearrangører i Danmark og Danmarks Rejsebureau Forening angi-

ver, at der ikke sker en konkurrencemæssig ligestilling mellem udbydere

af pakkerejser og flyselskaberne, da pakkerejseudbyderne er pålagt at

stille garantier til sikkerhed for de rejsendes forudbetalinger og hjem-

transport (som følge af Pakkerejsedirektivet), mens flyselskaberne ikke

vil være pålagt de samme byrder i forhold til stand-alone flybilletter.

Den konkurrencemæssige situation gør sig på nuværende tidspunkt

gældende i de andre 27 medlemslande, mens det kun er i Danmark, at

visse luftfartsselskaber pålægges samme byrde.

Finansiering, erhvervsmæssige omkostninger og statsfinansielle

omkostninger

Der vil ikke skulle tilvejebringes finansiering, da området dereguleres.

Der vil formentlig i mindre omfang være omkostninger i forhold til forbru-

gerinformation om den nye situation.

Løsningen indebærer en lettelse af både administrative og direkte om-

kostninger for de flyselskaber og rejsearrangører, der sælger stand-

alone flybilletter. I forbindelse med at den særlige danske ordning blev

indført i 2009, blev de administrative byrder vurderet. Disse blev opgjort

til at være relativt begrænsede. Luftfartsbranchen har imidlertid vurderet,

at de reelle byrder har vist sig at være højere, end det blev anslået i for-

bindelse med lovens fremsættelse.

[Brancheforeningen Dansk Luftfart (BDL) har bidraget med et overslag

over omkostningerne ved de nuværende regler i forhold til tre typer af

flyselskaber. Det anslås af BDL, at omkostningerne (både administrative

og direkte) er i følgende størrelsesorden:

For et mindre flyselskab (med en omsætning på ca. 200 millioner

kroner) ca. 80.000 kroner årligt.

For et mellemstort flyselskab (med en omsætning på ca. 500 millio-

ner kroner) ca. 470.000 kroner årligt.

For et større flyselskab (med en omsætning på ca. 3.800 millioner

kroner) ca. 780.000 kroner årligt.

]

Mere data på hvordan overslaget er udregnet af Brancheforeningen Dansk

Luftfart kan ses i bilag 8.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

På samme vis må det antages, at andre rejseudbydere vil få administra-

tive lettelser som følge af en harmonisering ved ikke at skulle stille ga-

rantier for flybilletters refundering og hjemrejse i de tilfælde, hvor der er

tale om, at det solgte produkt er en stand-alone flybillet.

Endeligt vil der være tale om en administrativ lettelse for Rejsegaranti-

fonden, der administrerer den nuværende ordning.

Der er ingen økonomiske statslige forpligtigelser, hvis området deregule-

res. Staten er naturligvis pålagt de samme forpligtelser på området for

pakkerejser som tidligere.

Håndhævelse og juridiske forhold

Der vil ikke være behov for håndhævelse på området for refunderingen

af forudbetalinger og hjemtransport til privatkunder ved køb af flybilletter,

der ikke er del af en pakkerejse, da området dereguleres.

Der er ikke juridiske implikationer, bortset fra at de relevante dele af lo-

ven vil skulle ændres.

Det er en væsentlig fordel ved denne model, at den danske lovgivning

bliver harmoniseret med de regler, der gælder i de andre 27 EU-

medlemsstater (og EEA-lande), samt i resten af verden.

Andre udfordringer

Det vurderes, at en harmonisering vil gøre det lettere at kommunikere til

forbrugerne og rejsebranchens virksomheder, hvad deres rettigheder og

pligter er.

Relevante erfaringer

Der er ikke i andre EU-lande etableret ordninger, der minder om den,

der på nuværende tidspunkt gælder i Danmark. Denne model vil således

repræsentere en harmonisering af reglerne med resten af Europa. Der

er heller ikke erfaringer med at deregulere på området ligesom der heller

ikke var sådanne erfaringer, da man i 2009 indførte den nuværende

danske særordning.

Proportionalitet

Der er ikke andre europæiske lande, der har konkurssikringsordninger

for flybilletter. Desuden kan det anføres, at den Europæiske Kommission

i deres konsekvensanalyse (impact assesment) af det fremsatte pakke-

rejsedirektiv specifikt har afvist at udvide den dækning, der på nuværen-

de tidspunkt gælder for pakkerejser, til også at omfatte separate flybillet-

ter.

Harmonisering af området forudsætter, at de positive forbrugerbeskyttel-

seseffekter, der på nuværende tidspunkt eksisterer, vurderes ikke at

være proportionale i forhold til administrative og direkte byrder for de

virksomheder, der er underlagt ordningen.

Det skal i den sammenhæng nævnes, at Rejsegarantifonden ved den

hidtil største danske flykonkurs udbetalte ca. 15,5 millioner kroner i er-

statning til de omkring 6.500 forbrugere, der havde tilkøbt konkursdæk-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ning, og som enten var ude at rejse, da Cimber Sterling gik konkurs,

eller som ikke kom afsted på grund af konkursen. Rejsegarantifonden

har skønnet, at de 6.500 forbrugere udgør ca. 6 % af alle de forbrugere,

der var berørt af konkursen. Tallet skal dog ses i lyset af, at få forbruge-

re i praksis ikke tilkøber konkursdækning, og at det kan skyldes forskel-

lige årsager, der spænder fra manglende behov til unødig besværlige

tilkøbsprocesser – foruden lavt kendskab til ordningen.

Set i lyset af at det således er forholdsvis få forbrugere, der vælger at

være omfattet af ordningen – og de alternative muligheder der eksisterer

for beskyttelse – vurderer Rejsegarantifondens bestyrelsesformand og

Brancheforeningen Dansk Luftfart, at de administrative omkostninger,

som den nuværende ordning medfører, ikke er proportionale.

Udvalgets overvejelser

Af positive effekter fremhæves:

Administrative og direkte økonomiske lettelser for danske virksom-

heder

Administrative lettelser for Rejsegarantifonden

Konkurrencemæssig ligestilling både nationalt og internationalt

Enklere regler, der er nemmere at kommunikere til forbrugerne.

Af negative effekter fremhæves:

Forbrugerbeskyttelsen vil ikke længere omfatte refundering af for-

udbetalinger og hjemtransport ved køb af flybilletter, der ikke er en

del af en pakkerejse.

Rejsearrangører i Danmark og Danmarks Rejsebureau Forening

angiver, at der ikke sker en konkurrencemæssig ligestilling mellem

udbydere af pakkerejser og udbydere af stand-alone flybilletter.

Samlet vurdering og anbefaling

Et mindretal i udvalget (Rejsegarantifondens bestyrelsesformand,

Brancheforeningen Dansk Luftfart og Forsikring & Pension) ser har-

monisering som en mulig og proportional løsning, som de anbefaler.

Begrundelsen er, at den skaber bedre konkurrencemæssig ligestilling,

medfører betragtelige administrative lettelser, er nem at kommunikere

til forbrugere og rejseudbydere samt er i tråd med lovgivningen i de

andre EU-lande.

Danmarks Rejsebureau Forening angiver, at harmonisering alene er et

acceptabelt valg, hvis ikke der opnås flertal for den udgave af passa-

gerafgiftsmodellen, der er beskrevet nedenfor som løsning 1a, og ud

fra den forudsætning, at der samtidigt ændres i reglerne for garantistil-

lelse.

Et mindretal af udvalget (Forbrugerrådet TÆNK og Rejsearrangører i

Danmark) ser ikke harmonisering som en mulig løsning. Forbrugerrå-

det TÆNK mener, den forringer forbrugerbeskyttelsen for de forbruge-

re der har købt flybilletter og anbefaler i stedet passagerafgiftsmodel-

len. Rejsearrangører i Danmark angiver, at de ikke kan støtte harmo-

niseringsmodellen, da de mener, at det både konkurrence- og forbru-

gerbeskyttelsesmæssigt er ulogisk, at selv-arrangerede pakkerejser

ikke er dækket, mens arrangerede pakkerejser er det.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Finansministeriet, Justitsministeriet, Transportministeriet, Konkurren-

ce- og Forbrugerstyrelsen samt Erhvervs- og Vækstministeriet angiver,

at harmonisering ikke er en hensigtsmæssig løsning, da det forringer

forbrugerbeskyttelsen.

6.3 PASSAGERAFGIFT FOR ALLE REJSENDE (5-KRONE-

MODELLEN)

Denne løsning omfatter, at der pålægges alle kunder (både erhverv og

private) med en flybillet med begyndelsessted i Danmark en afgift, der

skal kunne dække hjemtransport og refundering af forudbetalinger i til-

fælde af flyselskabets konkurs. Alle rejsende vil ligeledes være dækket

af ordningen. Afgiften opkræves via flyselskaberne. Flyselskaber og ud-

bydere af flybilletter vil ikke længere skulle stille garantier eller bidrage til

Rejsegarantifonden fra flyselskabernes side.

Forbrugerbeskyttelse

Der sikres obligatorisk fuld dækning for alle kunder – for både refunde-

ring af forudbetalinger og hjemtransport for så vidt angår flybilletter, der

ikke er en del af en pakkerejse. Hverken erhvervs- eller private kunder

vil ikke kunne til- eller fravælge dækningen.

Det vil være en omfattede udvidelse af forbrugerbeskyttelsen i forhold til

den nuværende ordning, da alle forbrugere og erhvervskunder, der kø-

ber en flybillet, vil være dækket af fonden. Dette omfatter også alle pas-

sagerer fra andre lande som har en billet med afgang fra en dansk luft-

havn – hvilket vil omfatte både andre EU-lande og ikke EU-lande. Det

grundlæggende princip er, at de der betaler til ordningen også skal være

dækket af den.

Konkurrencemæssig ligestilling

Løsningen må som udgangspunkt vurderes at indebære en konkurren-

cemæssig ligestilling af flyselskaberne på det danske marked, idet ingen

vil være pålagt særlige forpligtigelser.

Brancheforeningen Dansk Luftfart har anført, at modellen ikke vil medfø-

re en konkurrencemæssig ligestilling mellem danske og udenlandske

flyselskaber. Dette skyldes, at danske flyselskabers passagerer i højere

grad belastes af den ekstra afgift. Udenlandsk etablerede flyselskaber

har hovedparten af deres kundebase uden for Danmark og vil derfor

være mindre belastet af afgiften.

Håndhævelsen af ordningen over for udenlandsk etablerede selskaber,

der opererer i Danmark, vanskeliggøres af, at den skal ske via sagsan-

læg anlagt af rejsegarantifonden, hvilket er administrativt byrdefuldt og

tidskrævende.

I øvrigt kan eventuelle håndhævelsesproblemer medføre, at virksomhe-

der, der er underlagt reglerne, vælger at etablere sig andetsteds end i

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Danmark (man kan både forestille sig at etablering undgås i Danmark

eller EU). Hvis virksomhederne oplever, at betalingen af afgiften i prak-

sis kun vanskeligt kan håndhæves for udenlandsk etablerede virksom-

heder, vil dette indgå i en vurdering af, hvorvidt en virksomhed vil etable-

re sig i Danmark.

Der har været anført, at en ny afgift vil skabe en nedgang i passagerer

fra danske lufthavne, fordi luftfartsselskaber vil søge til andre lufthavne,

der ikke vil være pålagt afgiften. Denne effekt blev i 2005 undersøgt af

Skatteministeriets arbejdsgruppe, som konkluderede, at en passageraf-

gift på 75 kroner i værste fald kunne medføre en passagernedgang på 3-

4 %.

Analysen tog udgangspunkt i en passagerafgift på 75 kr., som er en væ-

sentlig forskel på 5 kr., som passagerafgiftsmodellen omfatter. Da ana-

lysen blev foretaget for 9 år siden, kan vilkårene have ændret sig væ-

sentligt i begge retninger.

Finansiering, erhvervsmæssige omkostninger og statsfinansielle

omkostninger

Passagerafgiftsmodellen skal beskytte både privat- og erhvervskunder, i

modsætning til den gældende lovgivning, hvor kun private forbrugere der

hat tilkøbt konkursdækninger er omfattet. Modellen skal finansieres gen-

nem alle kunder, der skal betale afgiften pr. afgang fra Danmark (ikke

inkluderende transfer og transit-passagerer i det omfang de kan adskil-

les).

Udvalget er enigt om, at hverken lufthavne eller flyselskaber vil være i

stand til at adskille privat- og erhvervskunder. I praksis vil den eneste

løsning på dette problem være, at ordningen dækker alle rejsende og

ikke kun private forbrugere, som det oprindeligt var formålet. Dette vil

naturligvis have væsentlige konsekvenser for den nødvendige fondsstør-

relse ligesom, det skal noteres, at erhvervskunder vil blive dækket på

obligatorisk basis.

Endvidere vil passagerer der flyver indenrigs blive pålagt passagerafgif-

ten to gange – både ved ud- og hjemrejse. Indenrigsbilletter koster ty-

pisk et mindre beløb, og hjemtransport må desuden antages at være

relativt billigere. Opkrævningen af passagerafgiften to gange vil derfor

dårligt afspejle risikoen.

Trafikstyrelsen vurderer, at opkrævning af afgiften ikke kan ske ved, at

afgiften opkræves af lufthavnen i forbindelse med andre lufthavnsafgif-

ter. Da en direkte opkrævning via lufthavnen ikke er mulig, kan afgiften

eventuelt opkræves efter samme metode som benyttes ved det safety-

bidrag (afgift for Trafikstyrelsens tilsyn), som Trafikstyrelsen opkræver

hos flyselskaber for hver passager, som flyselskabet befordrer for flyv-

ninger der afgår fra danske lufthavne. Safety-bidraget udgør p.t. 6,25

kroner pr. passager. Konkret opkræves safety-bidraget ved, at flyselska-

berne månedligt betaler en faktura fra Trafikstyrelsen, som udgør det

samlede safety-bidrag for de passagerer, som flyselskabet har befordret

pågældende måned. Grundlaget for faktureringen er månedlige indbe-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

retninger fra lufthavnene om det antal afrejsende passagerer, der skal

betales safety-bidrag for pr. flyselskab.

Det anslås, at en fond, der skal dække alle rejsende, vil skulle være på

ca. 0,55-1,6 mia. kroner. Se beregningsgrundlaget for fondens størrelse

i bilag 9.

Det forventes, at fondsopbygningen formentlig ikke vil overstige 55 milli-

oner kroner årligt, hvis passagerafgiften er på 5 kroner. Det betyder, at

det vil tage 10 – 29 år at opbygge fonden.

Længden af denne periode vil afhænge af afgiftens størrelse, og om der

indføjes en selvrisiko, beløbsgrænser eller andre forhold, der vil for-

mindske størrelsen af en eventuel udbetaling ved et flyselskabs konkurs.

Der forudsættes i den gældende ordning, at staten garanterer for mang-

lende fondsmidler. Hvis man forudsætter, at denne praksis fortsættes, vil

der, især indtil fonden har opbygget en tilstrækkelig størrelse, være en

væsentlig udækket risiko for staten. Efter ét års opkrævning af passa-

gerafgiften vil statens risiko således beløbe sig til op mod ca. 1.545 mil-

lioner kroner afhængig af den valgte beregningsgrundlag (forudsat der

ikke er yderligere tab for fonden).

Forbrugerrådet TÆNK anfører, at der findes andre områder, hvor staten

indestår for en risiko, eksempelvis på Stormflodsordningen og Garanti-

fonden for Skadesforsikringsselskaberne.

Håndhævelse og juridiske forhold

Hvis denne løsning gennemføres, skal rejsegarantifondsloven ændres.

Udvalget vurderer, at der er tale om en afgift (omfordeling af midler) og

ikke et gebyr (vederlag for en konkret ydelse), ved, at der godt nok er

tale om en dækning i tilfælde af konkurs, men ikke et direkte forhold mel-

lem betalingen og en konkret ydelse.

Der er krav om direkte lovhjemmel ved opkrævning af afgifter, og en

sådan vil derfor skulle tilføjes i loven.

Pakkerejsedelen kan håndhæves som hidtil (se dog kapitel 7 om udval-

gets anbefalinger inden for administrationen af pakkerejsereglerne).

Det er undersøgt, hvilke muligheder der er for at opkræve passagerafgift

fra udenlandske rejseudbydere, som nægter at betale afgiften. Se nær-

mere i afsnit 5.2.

Såfremt et udenlandsk flyselskab nægter at betale en afgift, medfører

det en inddrivelsessag som skal føres i det land, hvor flyselskabet er

etableret og under det pågældende lands regler.

Som følge af grundlovens § 43. Se desuden Højesteretsdom H.D. 29. juni

1993 i sag 68/1993.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Trafikstyrelsen har erfaring med at opkræve udeståender fra udenland-

ske flyselskaber. I forbindelse med indførelse af safety-bidraget var der

to større udenlandsk etablerede flyselskaber, som ikke betalte, og op-

krævningen blev oversendt til SKAT med henblik på inddrivelse. Det

lykkedes efter en længere periode og en målrettet indsats at få de to

selskaber til at betale.

Forbrugerrådet TÆNK og Rejsearrangører i Danmark mener ikke, at det

er påvist, at der vil opstå problemer med håndhævelse for flyselskaber,

der ikke er etableret i Danmark. Den resterende del af udvalget mener,

at det er sandsynligt, at der vil opstå håndhævelsesproblemer.

Herudover er det undersøgt, hvorvidt opkrævning af en afgift til konkurs-

dækning vil være i strid med servicedirektivet,

der bl.a. opregner de

almene tvingende hensyn, som et værtsland undtagelsesvis kan tilgode-

se i den nationale lovgivning, og som kan begrunde restriktioner over for

grænseoverskridende tjenesteydelser. Transportydelser er specifikt und-

taget (herunder luftfart, jf. § 1, stk. 3, nr. 4), hvorfor det ikke vurderes at

en eventuel passagerafgiftsmodel vil stride mod servicedirektivets be-

stemmelser. En ændring vil derfor ikke skulle notificeres til Kommissio-

nen i henhold til servicedirektivets bestemmelser.

Andre udfordringer

Dobbeltopkrævning

Ved køb af en pakkerejse er hjemtransport og refundering af forudbetal-

te rejseomkostninger, herunder flybilletter, dækket af Rejsegarantifon-

den i tilfælde af pakkerejseudbyderens konkurs.

Forbrugerne betaler således for opbygningen af en fond til at dække

pakkerejseudbyderens konkurs. Hvis et af de flyselskaber, som en pak-

kerejseudbyder benytter, går konkurs, er der rejseudbyderens ansvar, at

det som forbrugeren har købt leveres eller refunderes.

Hvis denne løsning indføres, og refunderinger af forudbetalinger og

hjemtransport ved en flykonkurs er dækket via en obligatorisk passager-

afgift, vil forbrugere, der har købt en pakkerejse, blive opkrævet passa-

gerafgiften, da det ikke er muligt at udskille pakkerejsekunder fra øvrige

afrejsende fra danske lufthavne.

Udfordringen er, at pakkerejsekunder allerede er dækket i tilfælde af

flyselskabets konkurs. En passagerafgift vil derfor betyde, at pakkerej-

sekunder vil komme til at betale (passagerafgiften) for en dækning, som

de allerede har.

Det kan betegnes som en omfordeling fra pakkerejsekunder til flyrejse-

kunder, eller en dobbeltopkrævning for den konkursdækning (som man

kun er dækket af én gang).

Direktiv 2006/123 af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der er fremlagt tre mulige løsninger på denne problematik i forbindelse

med udvalgets arbejde. De tre modeller beskrives nærmere nedenfor.

Løsning 1a:

Danmarks Rejsebureau Forening foreslår,

at Rejsegarantifonden frem-

over også skal dække rejseudbyderes tab ved et flyselskabs konkurs.

Der stilles fortsat garantier fra rejsearrangørerne, der dækker hele pak-

kerejsen (i tilfælde af rejsearrangørens konkurs).

Hvis et flyselskab går konkurs, vil passagerer, der har købt en

stand-alone-flybillet, således få dækket deres tab direkte af Rejse-

garantifonden. Rejsearrangører der har solgt en pakkerejse vil kun-

ne få dækket deres tab af flybillet-delen i fonden og gennemføre den

pakkerejse, der er bestilt eller tilbagebetale forudbetalingen til kun-

den.

Hvis rejsearrangøren går konkurs, dækkes tabene som på nuvæ-

rende tidspunkt af Rejsegarantifonden.

Rejsearrangørerne stiller fuld garanti for deres egen konkurs (også for

flydelen af det produkt, der er solgt), således at statens risiko ved model-

len minimeres). Det kan overvejes, om garantistillelsen for flydelen på

sigt kan nedskrives forholdsmæssigt i takt med passagergebyrets op-

bygning af fondskassen til det ønskede niveau, idet statens risiko qua

indbetalingerne alt andet lige vil falde tilsvarende.

Løsning 1b

Rejsearrangører i Danmark foreslår,

at Rejsegarantifonden fremover

også skal dække rejseudbyderes tab ved et flyselskabs konkurs. Derud-

over stilles der mindre garantier, da flydelen anses for fuldt ud at være

fondens ansvar – også ved en rejsearrangørs konkurs.

Hvis et flyselskab går konkurs, vil passagerer, der har købt en

stand-alone-flybillet, således få dækket deres tab direkte af Rejse-

garantifonden. Rejsearrangører vil kunne få dækket deres tab af fly-

billet-delen i fonden og gennemføre den rejse, der er bestilt eller til-

bagebetale forudbetalingen til kunden.

Hvis rejsearrangøren går konkurs, dækkes tabene delvist via 5-

krone-fonden og delvist via den garanti, som rejsearrangørerne har

stillet (for den del af rejsen som ikke er fly).

Givet, at 5-kroners betalinger skønnes tilstrækkelig til at dække risikoen

for et flyselskabs konkurs og givet, at en sådan betaling også vil finde

sted for hver af rejsearrangørernes pakkerejsekunder, er det alene den

udækkede risiko (typisk hotel m.v.), som arrangøren skal afdække ved

en garanti. Herved kan det sikres, at der ikke vil blive tale om dobbeltop-

krævning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

To fondskasser

Ved denne løsning vurderer et flertal af udvalget at der kan være behov

for to separate fondskasser inden for Rejsegarantifonden – en der dæk-

ker forbrugerne under de regler, der gælder for pakkerejser, og en der

dækker flyområdet. (Se mere i afsnit 7.6 om fondskassens sammensæt-

ning).

Der vil dog være en periode, hvor staten indestår for forskellen mellem

garantifondens størrelse på flyområdet og eventuelle krav. Et flertal af

udvalget vurderer, at det umiddelbart vil være svært at forestille sig en

situation, hvor staten skulle dække (eller stille lånegarantier) for mang-

lende midler, hvis der er penge i en separat fondskasse som i vid ud-

strækning skal dække et lignende formål.

Forbrugerrådet TÆNK er ikke enig i den betragtning og mener ikke, der

er behov for en opsplitning i to fondskasser.

Efter Danmarks Rejsebureau Forenings opfattelse vil der ikke være no-

get til hinder for at have en samlet fondskasse, hvis det er den af Dan-

marks Rejsebureau Forening anbefalede løsningsmodel i relation til

passagerafgiftsmodellen, og hvori pakkerejser indgår, der gennemføres.

I så fald vil konsekvensen være, at alle rejseudbydere bidrager på lige

vilkår til det samme formål.

Transit- og transferpassagerer

Lufthavnene kan ikke skelne mellem ægte afrejsende og transit- og

transferpassagerer. De data har kun luftfartsselskaberne – men kun i de

situationer, hvor der er tale om klassisk transfer, forstået som en transfer

med samme selskab /alliance. Passagerer, der er selv-transfererende

(tager bagagen ud, og checker ind på ny) vil fremstå som ”ægte” afrej-

sende, selv om de rettelig burde opfattes som transfer. Det vil også gæl-

de på indenrigsflyvninger.

Brancheforeningen Dansk Luftfart angiver, at en afgift som den foreslå-

ede vil betyde, at danske lufthavne i stigende grad vil blive fravalgt som

transit/transfer-hub.

Der bør tages stilling til denne dækning i forbindelse med udarbejdelse

af det konkrete lovforslag for så vidt angår transit- og transfer-

passagerer, da det ikke umiddelbart er intentionen, at disse også skal

dækkes af modellen.

Garantistillelse

I den nuværende lovgivning skal flyselskaber og udbydere af flyrejser,

der er registreret i Rejsegarantifonden, stille garanti for forudbetalinger

og hjemtransport. Dette medfører, at de der er ansvarlige for virksom-

hedsførelsen også er de, der skal stille garantierne. Der er altså en hen-

sigtsmæssig incitamentsstruktur.

I passagerafgiftsmodellen er der ikke sammenfald mellem virksomheds-

førelsen hos flyselskaberne og den sikkerhed, der stilles i fonden som

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

indsamles via passagerafgiften. Dermed er den nuværende incitaments-

struktur ikke sikret ved passagerafgiftsmodellen.

Danmarks Rejsebureau Forening og Forbrugerrådet TÆNK har foreslå-

et, at garantistillelse som udgangspunkt bibeholdes på flyområdet.

Se i øvrigt ovenstående afsnit om de tre modeller for at imødekomme

dobbeltopkrævningsproblematikken. Disse tre modeller medfører for-

skellig grad af garantistillelse.

Relevante erfaringer

Der findes ikke erfaringer fra andre lande, hvor en lignende model er

anvendt.

Se i øvrigt bilag 3 for en landeoversigt.

Proportionalitet

Kunder vil ikke have frit valg i forhold til at til- eller fravælge konkurs-

dækningen. Erhvervskunder vil endvidere blive omfattet af ordningen, da

det i praksis ikke er muligt at sondre mellem privat- og erhvervskunder.

Det bør overvejes, om der er et reelt behov hos forbrugerne, der er pro-

portionalt med at opbygge en fond i størrelsesordenen 0,55-1,6 mia.

kroner over en 10-29-årig periode, hvor staten indestår for eventuelle tab

ud over fondens størrelse og som omfatter både erhvervs- og privatkun-

der.

Ved den hidtidigt største danske flykonkurs udbetalte Rejsegarantifon-

den ca. 15,5 millioner kroner i erstatning til de omkring 6.500 forbrugere,

der havde tilkøbt konkursdækning. Rejsegarantifonden har skønnet, at

de 6.500 forbrugere udgør ca. 6 % af alle de forbrugere, der var berørt

af konkursen. Der var i 2012 ca. 160.000 rejsekunder, der valgte at til-

købe konkursforsikringen, hvilket dog skal ses i perspektiv af de ca. 8,5

millioner afrejsende forbrugere (De 8,5 millioner omfatter dog også pak-

kerejse-kunder).

Behovet for midler er naturligvis afhængigt af, om der indføjes en selvri-

siko, beløbsgrænser eller andre forhold, der vil formindske størrelsen af

en eventuel udbetaling ved et flyselskabs konkurs. Såfremt man vælger

at indføre sådanne begrænsninger, vil det have konsekvenser i negativ

retning for forbrugerbeskyttelsen.

Endelig skal behovet holdes op imod de begrænsede muligheder for

håndhævelse over for udenlandske rejseudbydere og de konsekvenser

det kan have for den konkurrencemæssige ligestilling.

Udvalgets overvejelser

Af positive effekter fremhæves:

Administrative omkostninger lettes for danske (og dansk etablerede)

rejseudbydere.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forbrugerbeskyttelsen forbedres ved, at alle forbrugere (og er-

hvervsdrivende) vil være dækkede for både refundering af forudbe-

talinger og for hjemtransport ved flyselskabers konkurs.

Enklere regler, der er nemmere at kommunikere til forbrugerne.

Konkurrencemæssig ligestilling mellem omfattede udbydere af pak-

kerejser og omfattede udbydere af stand-alone flybilletter i Dan-

mark.

Af negative effekter fremhæves:

Brancheforeningen Dansk Luftfart mener ikke, at der skabes konkur-

rencemæssig ligestilling mellem dansk og udenlandsk etablerede

flyselskaber, da de dansk etablerede flyselskaber vil have større vo-

lumen i Danmark, og deres kunder derfor i højere grad vil være på-

lagt afgiften.

Danske lufthavne vil blive pålagt administrative omkostninger.

Risiko for at udenlandske luftfartselskaber oplever det som dyrt og

besværligt at anvende danske lufthavne, og på den baggrund fra-

vælger danske destinationer.

Ændret incitamentsstruktur, da flyselskaberne ikke bærer omkost-

ningerne proportionelt i forhold til den risiko, de har for konkurs.

Staten vil skulle stille betragtelige lånegarantier for eventuelle mang-

lende midler i fonden i en lang periode.

Manglende effektive håndhævelsesmuligheder

Manglende mulighed for adskillelse af erhvervs- og privatkunder,

hvilket vil medføre, at alle rejsende vil blive omfattet.

Udenlandske passagerer vil også blive omfattet i det omfang de bi-

drager til fonden.

Samlet vurdering og anbefaling

Forbrugerrådet TÆNK anbefaler passagerafgiftsmodellen, med den

begrundelse, at den skaber en forbedret forbrugerbeskyttelse og er

administrativt lettere end det nuværende system.

Danmarks Rejsebureau Forening anbefaler ligeledes passagerafgifts-

modellen under den forudsætning at rejseudbydere kan få deres flydel

af en pakkerejse dækket ved en flykonkurs. Garantistillelse for pakke-

rejseudbyderne bibeholdes således, at de forsat indestår for risikoen

for deres egen konkurs. (Model 1A – som beskrevet ovenfor).

Rejsearrangører i Danmark anbefaler, at passagerafgiftsmodellen ud-

vides således, at flydelen skal være fuldt dækket af passagerafgiften –

også hvis der er tale om rejseudbyderens konkurs. Derfor nedskrives

garantistillelsen også, så rejseudbyderne ikke skal stille garanti for

flydelen af deres pakkerejser. Hvis dette ikke er praktisk muligt, kan

præciseringsmodellen accepteres. (Model 1B som beskrevet ovenfor).

To medlemmer af udvalget (Brancheforeningen Dansk Luftfart, Rejse-

garantifondens bestyrelsesformand) kan ikke støtte denne løsning, da

de mener, at den ikke er proportional, ikke skaber konkurrencemæssig

ligestilling for virksomhederne og vil være vanskelig at håndhæve i

praksis. De mener ikke, at den administrativt er simplere end den nu-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

værende model, hvis den forventeligt vanskelige håndhævelse tages i

betragtning.

Finansministeriet, Justitsministeriet, Transportministeriet, Konkurren-

ce- og Forbrugerstyrelsen samt Erhvervs- og Vækstministeriet støtter

ikke passagerafgiftsmodellen, da den vurderes at være disproportional

og desuden udsætter staten for en væsentligt forøget økonomisk risi-

ko.

Forsikring & Pension foretrækker, at området reguleres internationalt.

Hvis der eksisterer et nationalt politisk ønske om en løsning som sup-

plement til Pakkerejsedirektivet, ser Forsikring & Pension passageraf-

giftsmodellen som et muligt alternativ til harmonisering. Forsikring &

Pension anerkender, at modellen skaber en forbedret forbrugerbeskyt-

telse.

6.4 PRÆCISERING AF DEN NUVÆRENDE LOVGIVNING

Denne løsning indebærer, at der foretages en række ændringer i forhold

til den nuværende lovgivning.

Definitionen, af hvilke flyselskaber der er omfattet af lovgivningen, æn-

dres, således at flere flyselskaber vil være omfattet. Det betyder at de

omfattede vil være:

Alle dansk etablerede udbydere af rejseydelser (Flyselskaber, rej-

sebureauer, rejsearrangører og formidlere).

Flyselskaber, der har et vist antal afrejsende kunder fra danske luft-

havne (uanset etableringssted).

Der indføres en undtagelse for flyselskaber, der har relativt få afrejsen-

de passagerer fra Danmark, for at undgå disproportionale administrative

byrder for disse selskaber.

Den præcise grænse for, hvornår flyselskaber kan blive undtaget, vil

blive fastlagt ved udarbejdelsen af det konkrete lovforslag.

Samtidigt udvikles der en central hjemmeside, hvor konkursdækningen

udbydes. Flyselskaber og andre udbydere af stand-alone flybilletter skal

således tydeligt henvise til den centrale hjemmeside i rejsebeviset. Rej-

sebeviset skal udstedes umiddelbart efter købsprocessen er afsluttet..

Forbrugeren vil herefter have mulighed for at købe konkursdækning in-

denfor et passende tidsrum.

På den centrale hjemmeside kan forbru-

gerne tilkøbe konkursdækningen, hvis de ønsker det (for et lignende

beløb, som det der kendes i dag – pt. 20 kr.). Garantistillelsen for flysel-

skaberne og andre udbydere bibeholdes.

Løsningen indebærer, at der ikke vil foregå ændringer i forhold til pakke-

rejser, udover de ting, der nævnes i afsnit 7.

Forbrugerbeskyttelse

Sekretariatet tænker umiddelbart 48 timer, hvilket vil blive præciseret i lovforslaget..

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Med løsningen sikres det, at forbrugerne kan vælge konkursdækning for

flybilletter, der ikke er en del af en pakkerejse. Selve konkursforsikringen

vil blive solgt fra en central hjemmeside, som flyselskaberne forpligtes til

at henvise til. På hjemmesiden vil der være tydelig information om øvrige

forsikringsmuligheder, således man forebygger, at forbrugerne dobbelt-

forsikrer sig. Erhvervskunder vil ikke være omfattet af ordningen.

Det vil være en udvidelse af forbrugerbeskyttelsen i forhold til den nuvæ-

rende ordning, da flere forbrugere, der køber en flybillet med afgang fra

en dansk lufthavn, vil have mulighed for at tilkøbe konkursdækningen og

dermed være dækket af fonden.

Det foreslås, at dækningen begrænses til at omfatte rejsende, hvor rej-

sen påbegyndes fra en dansk lufthavn, og at transfer- og transit passa-

gerer skal undtages fra ordningen. Det er kun private forbrugere, der

omfattes af ordningen, virksomheder vil ikke kunne tilkøbe konkursdæk-

ning.

Modellen indebærer ikke, at der bliver mulighed for, at rejseudbydere

kan konkursdække deres eventuelle tab, ved en flykonkurs gennem ord-

ningen. Den aftalepart, som forbrugeren har indgået en aftale med, er

ansvarlig for rejsens gennemførelse og de forpligtelser, der i øvrigt er, i

forhold til rejsegarantifondsloven. Det er ikke intentionen at rejseudbyde-

re skal kunne få dækket tab af rejsegarantifonden, hvis deres underleve-

randører skulle gå konkurs. Dette svarer til de almindelige aftaleretlige

regler.

Da der indføres en afgrænsning, som undtager flyselskaber med relativt

få afgange fra Danmark, vil nogle forbrugere kunne opleve, at der ikke

kan købes en konkursforsikring, hvis de køber en flyrejse af et af disse

flyselskaber.

Det er forventningen, at der vil være behov for, at Rejsegarantifonden

skal gennemfører en større informationsindsats for, at informere både

forbrugere og rejseudbydere om de nye regler. Der er ligeledes forvent-

ningen, at der løbende skal gives information om hvilke virksomheder,

der er dækkede af ordningen, og hvilke der ikke er.

Konkurrencemæssig ligestilling

Modellen må som udgangspunkt vurderes at føre til en mere lige konkur-

rencemæssig situation på det danske marked for flybilletter, idet flere af

udbyderne af enkeltstående flybilletter er pålagt de samme forpligtelser.

Forpligtelserne består hovedsageligt i tydeligt at henvise forbrugerne til

den centrale hjemmeside, når rejsebeviset fremsendes, at redegøre for

deres økonomiske forhold over for Rejsegarantifonden, samt at stille de

garantier, som Rejsegarantifonden vurderer, er nødvendige.

På grund af de noget mere omstændige håndhævelsesmuligheder over

for udenlandsk etablerede flyselskaber og andre udbydere af flybilletter,

kan der opstå en ulige konkurrencemæssig situation mellem de danske

flyselskaber og øvrige rejseudbydere af flybilletter, som overholder reg-

lerne, og de udenlandske flyselskaber, som undlader samme.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der er et meget begrænset udbud af private konkursforsikringer på det

danske marked, og det vurderes således ikke, at en offentlig hjemme-

side med tilbud om et tilkøb af konkursforsikring reelt vil hæmme et eksi-

sterende eller kommende privat marked for disse ydelser.

Finansiering, erhvervsmæssige omkostninger og statsfinansielle

omkostninger

Der lægges ikke op til en ændring i finansieringen af ordningen. Løsnin-

gen indebærer, at flere flyselskaber vil blive omfattet, og at selve salget

af konkursdækningen gøres enklere for flyselskaberne og andre udbyde-

re ved, at der skabes en central hjemmeside, der varetager selve tilbud-

det om og betalingen for konkursdækningen.

Flyselskaber og andre udbydere vil være forpligtet til at indføje et tydeligt

link til hjemmesiden i deres rejsebeviser, men der vil til gengæld ikke

være krav om, at konkursdækningen sælges af flyselskabet. Denne æn-

dring vurderes samlet set at være en administrativ lettelse for de virk-

somheder, der er omfattet af de gældende regler.

Der vil skulle tilvejebringes midler til at etablere en central hjemmeside i

regi af Rejsegarantifonden. I den forbindelse vil der være en engangs-

udgift. Desuden vil der være udgifter til den løbende drift af en sådan

hjemmeside. Det foreslås, at midlerne til etableringen tilvejebringes via

obligatoriske bidrag fra de omfattede flyselskaber og øvrige rejseudby-

dere af flybilletter. De nærmere forhold vil blive fastsat i et eventuelt lov-

forslag.

Håndhævelse og juridiske forhold

Hvis denne løsning gennemføres, skal rejsegarantifondsloven ændres.

Håndhævelse af disse regler vil foregå som i dag, hvor Rejsegarantifon-

den påser, at de omfattede virksomheder overholder reglerne. Rejsega-

rantifonden kan politianmelde overtrædelser, hvis virksomheder ikke

overholder reglerne. Der vil, som beskrevet i afsnit 5.2., kunne opstå

problemer i forhold til at håndhæve reglerne for virksomheder uden for

Danmark og uden for EU/EØS.

Pakkerejsedelen kan håndhæves som hidtil (se dog kapitel 7 om udval-

gets anbefalinger inden for administrationen af pakkerejsereglerne).

Det foreslås desuden, at Rejsegarantifonden løbende fører en offentlig

tilgængelig liste over, hvilke virksomheder der er med i ordningen, og

hvilke der ikke er. Desuden vil Rejsegarantifonden løbende kommunike-

re til forbrugerne, hvilke virksomheder, der ikke overholder de gældende

regler. Det vurderes, at dette vil kunne supplere håndhævelsen, ved at

skabe et incitament for rejseudbyderne til at overholde reglerne.

Der findes i skrivende stund kun én dansk udbyder, som tilbyder konkurs-

dækning som et forsikringsprodukt. Dette produkt er en del af en større pakke

og kan således ikke købes separat.

Se http://safeaway.dk/rejseforsikringer/voksenrejseforsikring/

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Andre udfordringer

Der opstår som udgangspunkt ikke nye udfordringer ved denne model,

da den grundlæggende bygger på den eksisterende lovgivning. Der er

dog enkelte spørgsmål, som er relevante og som behandles nedenfor:

Fondskasser

Ved denne model vurderer regeringens repræsentanter i udvalget, at der

ikke vil være behov for to separate fondskasser.

Dansk Rejsebureau Forening kan ikke støtte, at der er tale om en samlet

kasse i denne model, idet der vil være forskelsbehandling af de pakke-

rejsekunder, der har opbygget den nuværende fond, hvis forbrugere, der

ikke har bidraget til denne skal nyde beskyttelse af disse midler.

Transit- og transferpassagerer

Lufthavnene kan ikke skelne mellem afrejsende fra Danmark og transit-

og transferpassagerer. De data har kun luftfartsselskaberne – men kun i

de situationer, hvor der er tale om klassisk transfer, forstået som en

transfer med samme selskab /alliance. Passagerer, der er selv-

transfererende (tager bagagen ud, og checker ind på ny) vil derfor frem-

stå som afrejsende. Det vil også gælde på indenrigsflyvninger.

Der bør tages stilling til denne dækning i forbindelse med udarbejdelse

af det konkrete lovforslag for så vidt angår transit- og transfer-

passagerer, da det ikke umiddelbart er intentionen, at disse skal dækkes

af modellen.

Rejseudbydere med få afgange fra Danmark

For at undgå at pålægge udbydere af stand-alone flybilletter disproporti-

onale administrative byrder, foreslås det, at der indføres en mindste-

grænse for hvilke flyselskaber og andre udbydere, der er omfattet af

lovgivningen. Hvordan mindstegrænse skal udformes behandles i for-

bindelse et eventuelt lovforslag.

Relevante erfaringer

Der findes ikke erfaringer fra andre lande, hvor en lignende model er

anvendt.

Se i øvrigt bilag 3 for en landeoversigt.

Proportionalitet

Forbrugerne vil kunne til- eller fravælge konkursdækningen, således

som det også oprindeligt var meningen med loven.

Intentionen er at sikre, at det system der etableres er proportionelt med

den reelle efterspørgsel hos forbrugerne. Ved at bibeholde forbrugernes

frie valg sikres det, at forbrugerbeskyttelsen fastholdes samtidigt med, at

de erhvervsdrivende ikke pålægges unødige byrder.

Regeringens repræsentanter i udvalget vurderer, at denne løsning bedst

afspejler en hensigtsmæssig tilgang, der på den ene side sikrer en god

beskyttelse og på den anden side ikke pålægger de erhvervsdrivende

administrative byrder, der overstiger forbrugernes efterspørgsel.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ved den hidtidigt største danske flykonkurs udbetalte Rejsegarantifon-

den ca. 15,5 millioner kroner i erstatning til de omkring 6.500 forbrugere,

der havde tilkøbt konkursdækning. Rejsegarantifonden har skønnet, at

de 6.500 forbrugere udgør ca. 6 % af alle de forbrugere, der var berørt

af konkursen. Der var i 2012 ca. 160.000 rejsekunder, der valgte at til-

købe konkursforsikringen, hvilket dog skal ses i perspektiv af de ca. 8,5

millioner afrejsende forbrugere (De 8,5 millioner omfatter dog også pak-

kerejse-kunder).

På grund af den forsatte garantistillelse (og Rejsegarantifondens tilsyn)

vil der formentligt ikke være behov for at øge fondens størrelse væsent-

ligt. Det er muligt, at en udvidelse af, hvor mange flyselskaber og andre

udbydere, der er omfattet af reglerne vil resultere i et behov for en mar-

ginalt større fondsstørrelse, men dette vurderes ikke i sammenhængen

at være en væsentlig udfordring.

Dansk Rejsebureau Forening er uenig i denne vurdering, idet DRF

tværtimod vurderer, at der vil kunne være en tilsvarende risiko som ved

passagerafgiftsmodellen.

Endelig skal behovet for disse regler holdes op imod mulighederne for

håndhævelse over for udenlandske rejseudbydere, og de konsekvenser

det kan have for den konkurrencemæssige ligestilling.

Udvalgets overvejelser

Af positive effekter fremhæves:

Administrative omkostninger lettes for de allerede omfattede virk-

somheder.

Forbrugerbeskyttelsen forbedres ved at flere forbrugere får mulig-

hed for at tilvælge konkursdækningen.

Af negative effekter fremhæves:

Udenlandske passagerer vil også blive omfattet i det omfang de på-

begynder deres rejse i en dansk lufthavn og vælger at tilkøbe kon-

kursforsikringen.

Risiko for at udenlandske luftfartselskaber oplever det som dyrt og

besværligt at anvende danske lufthavne, og på den baggrund fra-

vælger danske destinationer.

Omfanget af statens risiko er uafklaret, men der vil under alle om-

stændigheder være betydelig risiko, hvis ikke flyselskaberne stiller

de efterspurgte garantier.

Manglende effektive håndhævelsesmuligheder.

Manglende mulighed for adskillelse af erhvervs- og privatkunder,

hvilket vil medføre risiko for, at alle rejsende vil blive omfattet.

Samlet vurdering og anbefaling

Finansministeriet, Justitsministeriet, Transportministeriet, Konkurren-

ce- og Forbrugerstyrelsen samt Erhvervs- og Vækstministeriet støtter

en præcisering af den nuværende lovgivning, med den argumentation

at dette vil være det mest hensigtsmæssige i forhold til at afveje er-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hvervs- og forbrugerforhold.

Forsikring & Pension kan tilslutte sig den holdning, regeringens repræ-

sentanter i udvalget fremfører, herunder at forbrugernes frie valg sik-

res