PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

By- og Boligudvalget 2013-14
BYB Alm.del Bilag 89
Offentligt

Til

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter

Dato

Januar 2012

Version

1.0

EVALUERING AF LOV OM

FRIPLEJEBOLIGER

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF LOV OM FRIPLEJEBOLIGER

Rambøll

Hannemanns Allé 53

DK-2300 København S

T +45 5161 1000

F +45 5161 1001

www.ramboll-management.dk

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF LOV OM FRIPLEJEBOLIGER

INDHOLD

1.1

1.2

1.3

2.1

2.2

2.3

2.4

3.1

3.2

3.2.1

3.2.2

3.2.3

3.2.4

3.2.5

4.1

4.2

4.2.1

4.2.2

4.2.3

4.3

4.3.1

4.3.2

4.3.3

4.4

4.5

4.6

5.1

5.2

5.3

5.4

5.5

5.6

5.7

5.8

5.9

6.1

6.2

6.2.1

6.2.2

6.2.3

6.3

Indledning

Formål

Evalueringsdesign

Rapportens struktur og læsevejledning

Resumé

Lovgivningens indretning

Borgernes anvendelse af det frie valg

Konkurrencesituationen

Kommunernes administration

Lovgivningens formål og indhold

Lovens formål

Lovens indhold

Certificering

Etablering

Drift og afregning af service og pleje

Tilsyn

Udbud og afhændelse

Implementeringen af loven

Udnyttelse af kvoter

Leverandørerne af friplejeboliger

Certificering

Målgrupper

Baggrunden for etablering

Beboerne i friplejeboligerne

Geografi

Sundhedsydelser

Ægtefæller

Årsager til valg af plejebolig

Kommunernes stillingtagen

Interessen for at etablere nye friplejeboliger

Erfaringer med etablering

Lovgivningen generelt

Certificerings- og godkendelsesprocessen

Kvotetildeling og forældelsesfrister

Finansiering og krav til kapitalstillelse

Takstsystemet

Adgangen til borgerne

Konkurrenceudsættelse

Krav til ejerform

Kommunernes vurdering

Erfaringer med drift

Samarbejde mellem kommuner og leverandører

Borgernes adgang til friplejeboliger

Borgerens kontaktflader til leverandørerne

Kommunernes information til borgerne

Leverandørens anvisning af borgeren

Leverandørernes forretningsmodel

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EVALUERING AF LOV OM FRIPLEJEBOLIGER

6.3.1

6.3.2

6.3.3

6.3.4

6.4

7.1

7.1.1

7.1.2

7.2

7.3

7.3.1

7.3.2

7.3.3

7.3.4

7.3.5

7.3.6

7.3.7

8.1

8.2

Det takstbaserede modulsystem

Salg af tilkøbsydelser

Håndtering af serviceydelser

Håndtering af sygeplejeydelser

Forhold vedrørende borgere med psykiske og fysiske

handicap

Analyse af lovens effekter

Borgerens anvendelse af det frie valg

Oplevelse og vægtning af valgfrihed

Barrierer og drivkræfter for det frie valg

Etablering af en konkurrencesituation

Kommunernes udgifter

Dialog med leverandører

Visitation af borgere

Effekter knyttet til serviceloven

Effekter knyttet til sundhedsloven

Administration og forvaltning

Kapacitetstilpasning

Samlet vurdering af konsekvenserne for kommunerne

Bilag

Evelueringsdesign

Lov om friplejeboliger

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

1.1

INDLEDNING

Formål

Formålet med evalueringen er at tilvejebringe et grundlag for, at Ministeriet for By, Bolig og

Landdistrikter i samarbejde med Social- og Integrationsministeriet kan udarbejde en redegø-

relse til Folketinget om effekterne af lov om friplejeboliger.

Målet med evalueringen er at tilvejebringe en overordnet vurdering af, om friplejeboligord-

ningen indfrier de fastsatte mål. Hvorvidt det måtte give anledning til ændringer i den eksi-

sterende lovgivning, er således ikke en del af formålet.

Evalueringen er blevet tilrettelagt og gennemført med fokus på at afdække følgende temaer:

•

Borgernes anvendelse af det frie valg

Etablering af en konkurrencesituation hvor leverandørerne har muligheder for at etablere

friplejeboliger og levere service herfra

Konsekvenserne for kommunerne i forhold til kapacitetstilpasning, administration og ser-

viceudgifter

Temaerne afspejler samtidig de målgrupper, som evalueringen er centreret omkring:

•

1.2

Borgere (beboere i friplejebolig og kommunale plejeboliger og beboere på venteliste til

friplejebolig)

Eksisterende og potentielle leverandører af friplejeboliger

Kommunerne (beliggenheds- og oprindelseskommuner)

Evalueringsdesign

Evalueringen er tilrettelagt med afsæt i en teoribaseret tilgang, som er operationaliseret med

en eksplicit forandringsteori og eksplicitte antagelser om mulige drivkræfter og barrierer i im-

plementeringen af lov om friplejeboliger. Med denne tilgang er det muligt at gå i dybden og

undersøge hvordan, for hvem og under hvilke omstændigheder lovgivningen virker

Tilgangen medfører, at Rambøll i samspil med det daværende Socialministerium først har

identificeret og ekspliciteret de centrale virkningsspørgsmål og forandringsteorien bag indsat-

sen, som derefter har dannet grundlag for at udlede hypoteser om programinterne og pro-

grameksterne forhold til en empirisk afprøvning med brug af dokumentation.

Nedenstående figur viser en grafisk illustration af forandringsteorien bag etablering af friple-

jeboligordningen:

Tilgangen er inspireret af Contribution Analysis

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

B: Hypoteser om drivkræfter og barrierer for

effekten

Vedtagelse af

lov om

friplejeboliger

Levendører

certificeres til at

etablere friplejebolig

Leverandører vælger

at ansøge om

etablering af

friplejeboliger

Borgerne oplever

øget udbud af

valgm uligheder

Borgerne oplever et

øget frit valg

Der etableres

friplejeboliger

Der tilbydes

tilkøbsydelser

Øget konkurrence

Mere tilfredse

borgere

Større effektivitet i

opgaveløsning

Risiko for øget

administration

Risiko for øget

ulighed

Risiko for ledige

plejeboliger hos

komm unerne

Risiko for øgede

serviceudgifter og

sundhedsudgifter hos

komm unerne

A: Hypoteser om drivkræfter og barrierer

for implementeringen af loven (dvs. etableringen

af friplejeboliger)

C: Hypoteser om drivkræfter og barrierer

for utilsigtede effekter

På baggrund af de forskellige intentioner og forventninger til lovgivningen, som er eksplicite-

ret i forandringsteorien, har vi udledt en række hypoteser om anvendelsen og effekterne af

loven. Evalueringen søger systematisk at be- eller afkræfte de opstillede hypoteser om friple-

jeboliglovens anvendelse samt både tilsigtede og utilsigtede effekter.

For at kunne tilvejebringe en nuanceret viden om, hvordan og under hvilke omstændigheder

loven virker, har evalueringen fokus på at teste hypoteser om såvel eksterne som interne

drivkræfter og barrierer for lovens implementering, anvendelse og effekt.

De interne hypoteser omhandler forhold/instrumenter i selve loven, som kan udgøre driv-

kræfter eller barrierer for dels etableringen og anvendelsen af friplejeboligordningen, dels de

forventede effekter af loven.

De eksterne hypoteser omhandler de drivkræfter og barrierer i konteksten, som påvirker im-

plementeringen af reglerne om friplejeboliger. Således vedrører implementeringen af reglerne

en række aktører i forskellige kontekster: De boligsøgende ældre og deres pårørende, kom-

munerne og eksisterende eller potentielle leverandører. Implementeringen af friplejeboligord-

ningen må derfor ses som betinget af forskellige interesser i og mellem disse kontekster.

Den gennemførte dataindsamling har været hypoteseafprøvende med henblik på at afprøve

hypoteser om de virkende mekanismer i forandringsteorien og de kontekstuelle drivkræfter

og barrierer i forhold til lovgivningen.

For at styrke evalueringsgrundlaget har vi genereret en række operationelle underspørgsmål

med afsæt i ovennævnte hypoteser. For at sikre en grundig belysning af de forskellige per-

spektiver i evalueringen er underspørgsmålene udarbejdet specifikt for de enkelte målgrupper

(borgere, pårørende, leverandører og kommuner).

Datagrundlag

Som led i evalueringen er der gennemført en bredt funderet afdækning af den kreds af aktø-

rer, som udgør målgruppen. Dataindsamling har omfattet i alt 202 aktører.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

De datakilder og dataindsamlingsmetoder, der er blevet bragt i spil i med henblik på at sikre

en fyldestgørende besvarelse af evalueringsspørgsmålene samt teste de opstillede hypoteser,

fremgår af nedenstående tabel.

Tabel 1: Datakilder og grundlag

Borgere

Pårørende

Leverandører

Kommuner

Embedslæger

Survey

Besøgsinterview

Gruppeinterview

Telefoninterview

Registreringsskema

Ud af de i alt 71 interview blandt borgere og pårørende omfattede de 18 af dem fysisk eller

psykisk handikappede eller deres pårørende.

For en uddybende gennemgang af evalueringsdesignet og tilgangen til og håndteringen af da-

taindsamlingen i målgrupperne samt fordelingen af dem henvises til bilag 1.

1.3

Rapportens struktur og læsevejledning

Evalueringens formål og det grundlag, den er etableret på, er sammenfattet i nærværende

kapitel. Herefter følger i

kapitel to

et resume af evalueringen og dens hovedresultater.

kapitel tre

gennemgås lovgivningens målsætninger og indhold med henblik på at etablere

og afgrænse grundlaget for selve evalueringen.

Herefter etableres der i

kapitel fire

et samlet overblik over de nuværende leverandører, her-

under deres placering, deres beboere og ydelser. Kapitlet afsluttes med en overordnet vurde-

ring af fremadrettede tendenser.

kapitel fem og seks

sammenfattes de hidtidige erfaringer med og vurderinger af vilkårene

for at etablere og drive friplejeboliger. Herunder tilstedeværelsen af barrierer og drivkræfter

for etablering.

kapitel syv

foretages analysen af effekterne af loven på baggrund af det samlede data-

grundlag. Effekter opgøres og analyseres igennem afdækning af, hvorvidt der er skabt øget

konkurrence, samt hvad betydningen af frit valg har været, og hvad betydningen har været

for kommunernes udgifter.

Læsevejledning

I evalueringen anvendes en række begreber som for forståelighedens skyld er konkretiseret

nedenfor. Disse er:

•

Friplejeboligleverandører benævnes i det efterfølgende blot leverandører. Potentielle

friplejeboligleverandører benævnes potentielle leverandører

Når det omhandler boligerne og deres placering benævnes det friplejeboligbebyggelsen

Hvor udtrykket friplejehjem forekommer i citater, skal dette ikke forstås som plejehjem i

servicelovens forstand men som friplejeboligbebyggelsen.

Kommuner som har friplejeboliger beliggende i kommunen omtales beliggenhedskommu-

ner.

Kommuner som har visiterede borgere i friplejeboliger i en anden (beliggenheds)kom-

mune omtales oprindelseskommuner.

•

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

•

Alle kommuner har fået mulighed for at besvare en landsdækkende survey. 91 ud af 98

kommuner har svaret. For at sikre et dyberegående indblik i kommunerne, er der derud-

over blevet gennemført besøg hos otte kommuner fordelt på fire beliggenheds- og fire

oprindelseskommuner. Når disse behandles samlet, omtales disse som casekommuner.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

RESUMÉ

Formålet med evalueringen er at tilvejebringe et grundlag for, at Ministeriet for By, Bolig og

Landdistrikter i samarbejde med Social- og Integrationsministeriet kan udarbejde en redegø-

relse til Folketinget om effekterne af lov om friplejeboliger.

Udover at afdække barrierer og drivkræfter i selve lovgivningen, er evalueringen derfor blevet

tilrettelagt og gennemført med fokus på at afdække:

•

Borgernes anvendelse af det frie valg

Konkurrencesituationen

Konsekvenserne for kommunerne

Den gennemførte kortlægning viser, at der medio 2011 var 379 beboere i friplejeboliger i

Danmark. Evalueringen og dens konklusioner hviler derfor på den grundlægende præmis, at

antallet af både leverandører og friplejeboliger på nuværende tidspunkt er beskedent.

Den begrænsede udbredelse har ikke betydning for vurderingen af loven som sådan. Men det

er vurderingen, at en del af ikke mindst de økonomiske effekter med fordel kvalificeres yder-

ligere, når ordningen er blevet mere udbredt.

De væsentligste pointer og konklusioner er opsummeret i nedenstående afsnit.

2.1

Lovgivningens indretning

På tværs af eksisterende og potentielle leverandører samt kommuner fremhæves det, at lov-

givningen er tolkningsmæssig svær. Det gennemgående budskab er, at loven forståelses-

mæssigt er så kompleks, at den i sig selv udgør en barriere for friplejeboligordningens udbre-

delse.

For eksisterende og potentielle leverandører er det primært følgende elementer i lovgivnin-

gen, der udgør en barriere:

•

Højt dokumentationskrav i forbindelse med etablering

Krav til kapitalstillelse herunder særligt belåning af servicearealer

Manglende fleksibilitet i takstsystemet grundet dets inddeling i tre moduler og sprednin-

gen af timesatserne mellem dem

Krav om konkurrenceudsættelse og deraf risiko for at miste ejendom

Krav om at ejendommen skal være ejet

Det er vurderingen, at ovenstående områder tilsammen har medvirket til, at antallet af leve-

randører er på det nuværende niveau.

Det er leverandørernes ansvar at sikre etableringen af en bæredygtig forretningsmodel. På

baggrund af analysen er det imidlertid vurderingen, at kombinationen af ovenstående emner

samt det forhold, at kommunerne spiller en central rolle i adgangen til borgerne, tilsammen

har udfordret muligheden for sikring af kapitalgrundlag via bank- og realkreditinstitutter.

For kommunernes vedkommende er det primært følgende forhold i indretningen af loven, der

giver anledning til udfordringer:

•

Takstsystemets statsligt fastsatte takster

Omsætning af takstsystemet moduler til kommunens egen visitationsmodel

Derudover er det vurderingen, at kompleksiteten i lovgivningen har medført, at særligt belig-

genhedskommunerne har haft flere udfordringer med implementeringen af den sammenlignet

med øvrig lovgivning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I forhold til borgere og pårørende har lovgivningens indretning alt andet lige haft begrænset

betydning.

2.2

Borgernes anvendelse af det frie valg

Men etableringen af friplejeboliger er der etableret mulighed for, at der i højere grad end tid-

ligere kan foretages et valg mellem forskellige typer plejeboligleverandører.

Det er et gennemgående træk hos hovedparten af de interviewede beboere og pårørende, at

de oplever, at have haft valgmuligheder i forbindelse med valg af plejebolig. Derudover væg-

tes tilstedeværelsen af et (frit) valg højt. Endelig er det et gennemgående træk, at det ikke er

typen af plejeboligleverandør, som er afgørende for valget.

Det er vurderingen, at følgende faktorer påvirker udfaldet af valget:

•

Geografi og renommé

er de væsentligste faktorer i borgerens valg og betinger således

groft sagt valgfriheden for den enkelte. Dermed synes der særligt at være grundlag for

øget valgfrihed i beliggenhedskommuner, da beboere i nærheden kan vælge friplejeboli-

gen som lokalt alternativ.

Kommunens information om valgmuligheder

har betydning for borgernes oplevelse af

valgfrihed, idet det er her de og/eller deres pårørende oplyses om muligheder for fripleje-

boliger. Analysen har påvist, at det kommunale informationsniveau alt i alt er meget vari-

erende.

Beboeres og pårørendes profil og tilgang

har betydning, idet viden om muligheder i

friplejeboliger ofte er drevet af borgerne selv. De, der vælger friplejeboliger, lader til i hø-

jere grad at have taget aktivt stilling til, hvor de gerne vil hen og afsøgt deres mulighe-

der. Borgernes personlige ressourcer og omstændighederne omkring det valg, som skal

træffes, er således en væsentlig faktor, som i givet fald kan hæmme eller fremme valg-

friheden.

•

2.3

Konkurrencesituationen

Med vedtagelsen af loven er det blevet skabt et grundlag for etablering af en ny type leve-

randør af og dermed konkurrence på plejeydelser i Danmark. Grundtanken er, at flere typer

plejeboligtilbud vil skabe et marked blandt leverandørerne, der kan konkurrere særligt på

kvaliteten til gavn for borgerne og i nogen udstrækning også på pris.

Konkurrencesituationen på landsplan bør i høj grad ses i lyset af, at ordningen fortsat er i sin

vorden. Ud af de 33 certificerede leverandører er de 14 i drift med i alt 379 beboere. På

landsplan er der således tale om, at under 1 pct. af målgruppen er bosiddende i en friplejebo-

lig. Der er derfor endnu ikke etableret tilstrækkelig volumen til, at der er tale om et egentlig

marked med dertil hørende konkurrence mellem leverandører og/eller kommunale plejehjem.

Det er vurderingen, at følgende faktorer har betydning for konkurrencesituationen:

•

De udbudte kvoter er endnu ikke blevet fuldt udnyttet.

Blandt de leverandører, der har

budt på kvoterne, har der ikke har været noget incitament til at reducere priserne til un-

der den maksimale pris, der kan gives. Det er således endnu ikke skabt en situation,

hvor der konkurreres på pris på kvoterne. Dermed er forudsætning for national konkur-

rence på denne dimension endnu ikke blevet tilvejebragt.

Konkurrencen og differentieringen på ydelser er begrænset.

Dels fordi omfanget og bred-

den i antallet af tilkøbsydelser er behersket, dels fordi bevidstheden omkring dem blandt

borgere/pårørende er lav. I takt med at leverandørerne bliver mere etablerede, er der in-

dikationer på, at fokus på forretningsudvikling øges. Dermed kan det forventes at palet-

ten af ydelser og dermed differentieringen øges.

•

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

•

Begrænset geografisk spredning.

Placeringen af de enkelte friplejeboligbebyggelser er i

dag koncentreret til bestemte områder af Danmark. Kortlægningen har vist, at bevidst-

heden om forskel mellem de kommunale og private tilbud er relativt set større her – både

blandt kommuner, borgere og deres pårørende. Der er derfor indikationer på, at meka-

nismerne i et lokalt eller regionalt marked er under etablering. Den gryende konkurrence

er hovedsageligt begrænset til de 11 beliggenhedskommuner.

Sammenholdt med at borgernes valg af bolig kun i begrænset omfang er knyttet til de tilkøb-

sydelser, som ellers ville kunne differentiere friplejeboligerne fra de kommunale plejeboliger,

er det vurderingen, at der endnu ikke er skabt en konkurrencesituation på landsplan.

Det er vurderingen, at interessen for etablering af nye friplejeboliger fremadrettet er til stede.

Men stigningstakten i antallet af leverandører vil også fremover forblive relativt lav. Sammen-

lignet med det samlede udbud af plejeboliger, vil den volumen som leverandørerne vil udgøre

i markedet derfor fortsat være lille. Dermed er grundlaget for etablering af en reel national

konkurrence indenfor en kort tidshorisont behersket. Det afgørende parameter i denne sam-

menhæng vil være, at hvor de nye leverandører placerer sig, er der grundlag for øget regio-

nal konkurrence.

2.4

Kommunernes administration

Med vedtagelsen af loven har kommunerne fået tilføjet en ny dimension i deres forvaltning og

administration af plejeområdet.

Hovedparten af kommunerne har valgt at anlægge en pragmatisk tilgang til håndteringen af

leverandørerne, der i vid udstrækning er styret af, hvorvidt der er etableret og frem for alt

idriftsat leverandører i kommunen eller ej. Vurderingen af effekten af loven er derfor knyttet

til de nuværende 31 beliggenheds- og oprindelseskommuner.

Kortlægningen har vist, at ordningen kan medføre driftsomkostninger i kommunerne knyttet

til:

•

Tidsforbrug på dialog med leverandører – både i forbindelse med opstart og drift

Tidsforbrug på kobling til egen visitationsmodel

Øgede driftsomkostninger til borgere i friplejeboliger sammenlignet med borgere i kom-

munale plejeboliger

Øgede omkostninger til sygeplejeydelser i beliggenhedskommunerne

Omfanget af ordningen er som påpeget behersket. De driftsomkostnigner der er identificeret,

er derfor knyttet til et realtivt begrænset antal aktiviteter set i forhold til den samlede

kommunale aktivitet på plejeområdet i de casekommuner, der har indgået i kortlægningen.

På tværs af casekommunerne er det vurderingen, at der er betydelig forskel på den

gennemsnitlige pris for borgere i hhv. fripleje- og kommunale plejeboliger. En prisforskel som

kommunerne forventer kan blive øget i takt med, at kommunerne som led i generel

effektivisering reducerer omkostningerne til deres egne plejeboliger.

Antallet af nuværende leverandører betyder, at deres effekt på den samlede kapacitetsplan-

lægning i kommunerne endnu er begrænset. Dertil er volumen i antallet af beboere for lavt.

På tværs af kommunerne er der imdilertid en klar forventning om, at såvel økonomi- som

kapacitetsstyringen på plejeområdet vil blive udfordret, såfremt ordningen vinder større

udbredelse.

Særligt begliggenhedskommunerne kan blive udfordret. Dels fordi de er pålagt at afholde

udgifterne til sygeplejeydelser for alle beboere. Dels fordi de, hvis antallet af leverandørerne

undergår en positiv udvikling i deres kommune, vil kunne få relativt flere plejekrævende

beboere, end hvis de ikke havde været beliggende i kommunen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det ligger udenfor formålet med evalueringen at foretage en driftsøkonomisk analyse i kom-

munerne. På baggrund af den kortlægning, der er gennemført, og de data der indhentet kan

der derfor ikke drages konklusioner om de driftsøkonomiske konsekvenser af loven

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

LOVGIVNINGENS FORMÅL OG INDHOLD

Formålet med dette kapitel er at redegøre for lovgivningens målsætninger og indhold. Det

skal understreges, at der er tale om et ekstrakt af lovgivningen med henblik på at tydeliggøre

de for evalueringen væsentligste elementer i loven. For en egentlig specificering af lovens

indhold henvises til bilag 2.

3.1

Lovens formål

Lov om friplejeboliger blev udarbejdet på baggrund af regeringsgrundlaget fra 2005, hvoraf

det fremgik, at regeringen ville arbejde for at øge borgernes valgmuligheder og skabe et me-

re varieret udbud af botilbud i form af plejehjem, plejeboliger mv. (herefter benævnt plejebo-

liger). Heraf fremgik det også, at regeringen ville foreslå frit valg mellem kommunale plejebo-

liger, selvejende institutioner og private plejeboliger

Lov om friplejeboliger blev vedtaget den 27. januar 2007 og trådte i kraft den 1. februar

2007. Lovens målsætning var først og fremmest at udbygge den øgede valgfrihed for borgere

på plejeboligområdet (jf. det frie valg af plejeboliger over kommunegrænser indført pr. 1. juli

2002), således at borgerne får flere valgmuligheder mellem plejeboliger.

Samtidig var det hensigten, at borgerne skulle kunne opnå et mere varieret udbud af plejebo-

liger ved at få frit valg mellem kommunale plejeboliger, selvejende institutioner og private

plejeboliger. Dermed gives fonde, herunder selvejende institutioner og andre private leveran-

dører, mulighed for at etablere og drive friplejeboliger i konkurrence med kommunernes ple-

jeboligtilbud.

Målet med loven var således at skabe grundlaget for at:

•

Borgerne får flere muligheder for tilbud tilpasset deres individuelle behov

•

Der skabes konkurrence mellem forskellige plejeboligudbydere

3.2

Lovens indhold

En friplejebolig er en udlejningsbolig til personer med behov for omfattende service og pleje

efter servicelovens bestemmelser. Boligerne er ikke en del af den kommunale boligforsyning.

Det vil sige, at friplejeboligleverandøren har anvisningsretten og ikke kan indgå en aftale med

kommunen, om at denne aftager et fast antal pladser.

35 i friplejeboligloven:

Friplejeboliger kan kun udlejes til personer, der er visiteret til en plejebolig

eller lignende boligform af kommunen.

Bebyggelsen skal indeholde servicearealer, hvorfra service og pleje af borgerne kan udføres

efter lov om social service, jf. §§ 43 og 45 i bekendtgørelse nr. 753 af 3. juli 2008 (etable-

ringsbekendtgørelsen).

Loven omfatter personer, der er visiteret til en plejebolig, og som har indgået lejeaftale med

en friplejeboligleverandør. Det er opholdskommunen, der visiterer borgeren til en plejebolig.

Retten til frit at vælge en friplejebolig er dog betinget af, at friplejeboligleverandøren er certi-

ficeret til at yde den service og pleje, som borgeren er visiteret til.

3, stk. 2, i friplejeboligloven:

Retten til frit at vælge at indgå lejeaftale med en friplejeboligleveran-

dør er uafhængig af, om friplejeboligen ligger i opholdskommunen eller i en anden kommune.

Ved valg af friplejebolig i en anden kommune end den oprindelige bopælskommune, er der

ikke et krav om dobbeltvisitation. Borgeren skal således kun visiteres i oprindelseskommu-

nen. Hvis der senere bliver behov for ændringer i visitationen, er det beliggenhedskommu-

nen, der foretager en revisitation.

Under tema vedrørende ”Frit valg af plejehjem” i ”Nye Mål”, Regeringsgrundlag, 2005

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Sygeplejeydelser er ikke omfattet af friplejeboligloven. Der er dog ikke noget til hinder for, at

der indgås aftale mellem kommunen og leverandøren om levering heraf, ligesom der kan ind-

gås aftale om andre ydelser efter serviceloven.

3.2.1 Certificering

En friplejeboligbebyggelse kan kun ejes og drives af den samme certificerede friplejeboligle-

verandør.

Leverandører skal være certificerede af Servicestyrelsen for at kunne etablere og drive friple-

jeboliger. Dette skyldes, at målgruppen for friplejeboliger er plejekrævende borgere, og gen-

nem certificeringskravet sikres kvaliteten af plejen i forhold til borgeren.

Certificeringen sker under hensyntagen til bl.a. ansøgerens økonomi, organisation, faglighed,

mv., jf. bekendtgørelse nr. 986 af 3. august 2007 om certificering af friplejeboligleverandø-

rer.

Følgende ydelser efter serviceloven kan være omfattet af certificeringen:

•

§§ 83 og 87: Personlig og praktisk hjælp

§ 85: Socialpædagogisk bistand

§ 86: Genoptræning mv.

§ 97: Ledsagelse

§ 98: Særlige kontaktpersoner for personer, som er døvblinde

§ 102: Behandlingsmæssige tilbud

Beliggenhedskommunen har leveringsforpligtelsen for beboere i friplejeboliger i forhold til de

ydelser, som leverandøren ikke kan levere.

3.2.2 Etablering

Når leverandøren er certificeret, kan Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter ansøges om

del i de årlige kvoter. Der er to kvoter, som udmeldes en gang årligt:

A: Nybyggeri eller ombygning med statslig støtte (225 boliger årligt i kvote A)

B: Omdannelse af eksisterende byggeri eller nybyggeri eller ombygning uden statslig støtte

(275 boliger årligt i kvote B).

Tildeling af kvoter sker med afsæt i den tilbudte pris på ydelse af personlig og praktisk hjælp

efter servicelovens §§ 83 og 87. Hvis flere byder samme pris, og der i alt søges mere end

årets kvote, sker tildelingen efter supplerende kriterier.

Hovedelementerne i de to kvoter er opsummeret i nedenstående afsnit.

Tilsagn (kvote A)

Potentielle friplejeboligleverandører kan ansøge om støtte til etablering af friplejeboliger ved

nybyggeri eller ombygning med offentlig støtte.

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter giver i første omgang betinget tilsagn om andel i

kvote A til de ansøgere, som tilbyder at levere personlig og praktisk hjælp efter §§ 83 og 87 i

lov om social service, og hvor antallet af boliger kan rummes inden for bevillingskvoten (§ 28

i friplejeboligloven).

Det betingede tilsagn bliver endeligt, når ansøgeren senest 6 uger efter det betingede tilsagn

dokumenterer at eje eller have indgået en aftale om køb af den grund eller den ejendom,

hvor friplejeboligerne skal etableres. Der må desuden ikke være tilbagekøbsklausul på grun-

den eller ejendommen. Endvidere skal ansøger indsende projektmateriale med dispositions-

forslag for etableringen af friplejeboligerne – uanset om det er i form af nybyggeri eller om-

bygning af den eksisterende bygning (§ 29 i friplejeboligloven). Boligerne skal med hensyn til

udstyr og udformning opfylde de krav, der gælder for almene ældreboliger, jf. friplejeboliglo-

vens § 25.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ansøgere, der modtager afslag i kvote A, kan søge i kvote B, hvis begrundelsen for afslaget

er, at kvote A er opbrugt.

Ved etablering af boliger bevilget under kvote A skal leverandøren selv indskyde 14 procent

af anskaffelsessummen. Herudover sker finansieringen med 84 procent lån (realkreditlån) og

2 procent beboerindskud (§ 12 i friplejeboligloven).

Staten giver ydelsesstøtte til lånet i forhold til den anskaffelsessum, som kommunalbestyrel-

sen godkender efter byggeriets afslutning. Støtten udgør forskellen mellem de samlede ydel-

ser på lånet og friplejeboligleverandørens betaling på realkreditlånet (§ 13 i friplejeboliglo-

ven). Desuden stiller Staten garanti for den del af lånet, der ved låneoptagelsen har pante-

sikkerhed ud over 60 procent af ejendommens værdi (§ 20 i friplejeboligloven).

Godkendelse (kvote B)

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter kan godkende, at en certificeret friplejeboligleve-

randør etablerer friplejeboliger ved nybyggeri og ombygning uden statslig ydelsesstøtte(§ 11

i friplejeboligloven).

Herudover kan ministeriet godkende omdannelse til friplejeboliger af eksisterende:

1. Plejehjem efter servicelovens § 192

2. Botilbud efter servicelovens § 108

3. Almene plejeboliger tilhørende selvejende institutioner

4. Ældreboliger efter ældreboligloven, som tilhører selvejende institutioner

5. Lette kollektivboliger m.v.

6. Andre tilsvarende boliger målrettet personer med behov for en plejebolig

Den årlige kvote på 275 boliger omfatter både omdannelser og ustøttet nybyggeri eller om-

bygning.

Ved etablering af boliger efter kvote B ved ustøttet nybyggeri eller ombygning, skal beboerne

betale et indskud, hvis beregning afhænger af grundlaget for etableringen af boligerne.

Når en eksisterende bebyggelse omdannes til friplejeboliger, skal lejerne opsiges og have ny

lejekontrakt på de vilkår, der følger af friplejeboligloven, jf. lovens § 60. Beboerne kan ikke

blive pålagt at udføre eller afholde udgifterne til udførelse af istandsættelsesarbejder.

Friplejeboliger etableret ved nybyggeri eller ombygning skal opfylde de krav til udstyr og ud-

formning, der gælder for almene ældreboliger (§ 25 i friplejeboligloven). Etableres boligerne

ved omdannelse, skal de være egnede som friplejeboliger. De skal desuden være forsvarligt

vedligeholdt, og brand-, arbejdsmiljø- og veterinærkrav og lignende vilkår skal være over-

holdt.

3.2.3 Drift og afregning af service og pleje

I forbindelse med levering af ydelser efter serviceloven i friplejeboliger er der fra Social- og

Integrationsministeriets side fastsat takster til brug for afregning mellem kommunerne og

friplejeboligleverandørerne.

Taksterne er fastsat i bekendtgørelse nr. 751 af 3. juli 2008 om afregning mellem friplejebo-

ligleverandøren og kommunalbestyrelsen og om procedurer for velfærdsministerens medde-

lelse af tilsagn om kvotetildeling.

I taksterne er der indregnet et generelt momstillæg. Momstillægget kompenserer for moms-

udgifterne i de direkte udgifter til plejen og til bygningerne (varekøb og tjenesteydelser) samt

momsudgifterne i de indirekte udgifter ved afskrivninger på bygninger og driftsmateriel samt

administration. Endvidere er taksterne korrigeret for belægningsprocenten.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

For personlig og praktisk hjælp efter servicelovens §§ 83 og 87 er der tale om maksimaltak-

ster for 3 plejemoduler samt for indirekte omkostninger.

Afregningstakster for de tre plejemoduler (personlig og praktisk hjælp) 2011 ni-

veau:

•

Modul A: ≤ 274 kr. pr døgn (for lejere der modtager < 35 timers hjælp pr. 4 uger)

•

Modul B: ≤ 837 kr. pr. døgn (for lejere der modtager 35 – 106 timers hjælp pr. 4 uger)

•

Modul C: ≤ 1808 kr. pr. døgn (for lejere der modtagere > 106 timers hjælp pr. 4 uger)

•

Indirekte omkostninger pr. lejer: 167 kr. pr. døgn

Leverandørerne skal for levering af personlig og praktisk hjælp afregnes til de priser, som de

byder ind med i forbindelse med kvotetildeling.

For de øvrige ydelser (tillægsydelser), som leverandøren kan certificeres til, er der tale om

timetakster.

Kommunalbestyrelsens afregningstakster for øvrige ydelser leveret af friplejebo-

ligleverandøren 2011 niveau:

•

Levering af socialpædagogisk bistand afregnes, jf. § 85 i lov om social service, med 325

kr. pr. time

Levering af træning afregnes, jf. § 86 i lov om social service, med 326 kr. pr. time

Levering af ledsagelse afregnes, jf. § 97 i lov om social service, med 321 kr. pr. time

Levering af støtte og kontaktpersonordning afregnes, jf. § 98 i lov om social service,

med 273 kr. pr. time

Levering af behandling afregnes, jf. § 102 i lov om social service, med 380 kr. pr. time

Taksterne reguleres én gang årligt med satsreguleringsprocenten, jf. bekendtgørelsens § 3.

Som det fremgår af nedenstående boks skal den kommunalbestyrelse, der har visiteret en

borger til en friplejebolig, omsætte afgørelsen af sin visitation til et timeforbrug fordelt på de

enkelte ydelser borgeren har krav på.

Bekendtgørelse nr. 751 af 03. juli 2008 - Afregning mellem friplejeboligleverandø-

ren og kommunalbestyrelsen mv.

§ 2. Til brug for afregning mellem kommunalbestyrelsen og friplejeboligleverandøren skal

den kommunalbestyrelse, der har visiteret borgeren til en friplejebolig, omsætte sin afgørel-

se efter lov om social service til et timeforbrug fordelt på hver enkelt ydelse, jf. § 1, som le-

jeren er visiteret til.

Friplejeboligleverandøren opgør krav om betaling en gang månedligt.

Beliggenhedskommunen har adgang til mellemkommunal refusion fra borgerens tidligere op-

holdskommune, jf. retssikkerhedslovens regler om mellemkommunal refusion

(bekendtgørelse

nr. 1635 af 22. december 2010 om retssikkerhed og administration på det sociale område).

3.2.4 Tilsyn

Der skal ifølge friplejeboliglovens §§ 89 og 91 føres tilsyn med friplejeboligernes etablering,

drift og økonomi samt regnskab, revision mv.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det er beliggenhedskommunen, der skal føre tilsyn med friplejeboligerne i kommunen, (jf.

servicelovens §§ 151a og 151b) og således sikre, at leverandøren leverer hjælpen i overens-

stemmelse med kommunens afgørelse. Som led i tilsynsforpligtelsen skal kommunalbestyrel-

sen hvert år foretage mindst ét uanmeldt tilsynsbesøg i friplejeboligerne. Som led i hvert til-

synsbesøg skal kommunalbestyrelsen sikre, at den service, der generelt leveres i friplejebo-

ligbebyggelsen, er i overensstemmelse med friplejeboligleverandørens certifikation

Beliggenhedskommunen skal endvidere føre tilsyn med byggeriet i anlægsfasen og føre tilsyn

med, at boliger og serviceareal holdes forsvarligt ved lige. Endelig påhviler det kommunen at

gennemgå årsregnskabet for boligerne kritisk.

3.2.5 Udbud og afhændelse

Der gælder særlige udbudsregler for friplejeboliger, som er nærmere fastsat i bekendtgørelse

nr. 1244 af 15. december 2008 om drift, udbud og afhændelse af friplejeboliger (driftsbe-

kendtgørelsen). For så vidt angår udbud og afhændelse af friplejeboliger gælder, at;

66. i friplejeboligloven.

Socialministeren skal hvert 10. år sætte friplejeboligerne i udbud.

Tilbudsgiver skal som minimum være certificeret til at levere de ydelser, som den hidtidige

friplejeboligleverandør var certificeret til (§ 28, stk. 3, driftsbekendtgørelsen).

Hvis der ikke afgives nogen bud i udbudsrunden på serviceydelserne i friplejeboligbebyggel-

sen, kan ejendommen ikke fortsætte som friplejeboliger (§ 31 i driftsbekendtgørelsen).

Ved afhændelse udarbejdes en refusionsopgørelse, jf. § 35 i driftsbekendtgørelsen.

Hvis der er tale om frivillig afhændelse, skal Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter god-

kende den nye leverandør, der som minimum skal være certificeret til samme ydelser som

den hidtidige friplejeboligleverandør (§ 37 i driftsbekendtgørelsen).

40 i driftsbekendtgørelsen.

Frivillig afhændelse af ejendommen til fortsat anvendelse som friplejeboli-

ger udskyder ikke det tidspunkt, hvor plejen og omsorgen i friplejeboligerne skal i udbud…

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

IMPLEMENTERINGEN AF LOVEN

Formålet med dette kapitel er at afdække, i hvilket omfang mulighederne for at etablere

friplejeboliger anvendes i dag, og hvad der karakteriserer de nuværende og potentielle leve-

randører, beboerne i friplejeboligerne og kommunernes fokus på friplejeboligordningen.

Hensigten med kapitlet at etablere et faktuelt overblik over leverandørernes profil, organise-

ring og geografiske placering samt beboerprofilen og de typiske årsager til, at beboerne bor i

friplejebolig. I forhold til kommunerne belyses, hvordan og i hvilken grad man har forholdt sig

til friplejeboligordningen. Endelig ses der afslutningsvis nærmere på tendenser i potentielle

leverandørers interesse for friplejeboligordningen.

4.1

Udnyttelse af kvoter

Af loven fremgår, at der er mulighed for at etablere friplejeboliger inden for en årlig kvote på

i alt 500 friplejeboliger (fordelt på 225 i kvote A og 275 i kvote B). I 2008 var kvote B dog på

550 boliger. Medio 2011 var der 33 certificerede friplejeboligleverandører, hvoraf de 14 var

drift med i alt 441 boliger.

De årlige kvoter er foreløbig ikke blevet udnyttet fuldt ud, jf. tabellen nedenfor.

Figur 2: Forholdet mellem kvote og tilsagn

600

500

400

300

200

100

Kvote A:

2008

Kvote B:

2008

Kvote A:

2009

Kvote B:

2009

Kvote A:

2010

Kvote B:

2010

275

225

144

231

225

193

225

275

550

Kvote

Tilsagn

Kilde: Socialministeriet, marts 2011

4.2

Leverandørerne af friplejeboliger

De nuværende leverandører i drift er primært placeret i Jylland (størstedelen i Midt, Vest- og

Sydjylland). Derudover er en enkelt leverandør etableret på hhv. Sjælland og Fyn.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Figur 3: Geografisk fordeling af friplejeboligleverandør

Kilde: Registreringsskemaer, 2011

Størstedelen af leverandørerne er selvstændige uden organisatorisk tilknytning til andre. Fle-

re af disse har dog indgået administrationsaftaler med en paraplyorganisation, så de får ad-

ministrativ hjælp til lønninger mv. Således har syv leverandører indgået administrationsaftale

med Danske Diakonhjem, og en leverandør har indgået administrations- og samarbejdsaftale

med Fonden Mariehjemmene.

Fem leverandører har valgt at etablere sig med organisatorisk forankring i en paraplyorgani-

sation. Den mest markante af disse er Danske Diakonhjem, som 4 leverandører agerer under.

4.2.1 Certificering

Ud over de obligatoriske §§ 83 og 87 er hovedparten af leverandørernes typisk certificeret til

socialpædagogisk bistand (§ 85), genoptræning mv. (§ 86) og ledsagelse (§ 97). Enkelte er

(eller er ved at blive) certificeret til behandlingsmæssige tilbud (§ 102). Der er ingen leveran-

dør i drift på nuværende tidspunkt, som er certificeret til særlige kontaktpersoner for døvblin-

de (§ 98).

Tabellen nedenfor giver et overblik med afsæt i de enkelte friplejeboliger.

Tabel 4: Leverandørernes certificering udover §§ 83 og 87

Friplejeboliger

Kildehaven

Friplejehjemmet Lillebælt

Strandhjem

Friplejehjemmet Stauning

Riis Friplejehjem

Filskov Plejehjem

Bo- og Levestedet Horskær

Friplejehjemmet Skovbakkehjemmet

Friplejehjemmet Nordstjernen

Klejtrup Friplejehjem

Havglimt

Liselund Friplejeboliger

Plejehjemmet Klokkebjerg

Vikarbureauet PUS A/S

Kilde: Registreringsskemaer, 2011

Certificering

§§ 85, 86, 97

§§ 85, 86

§§ 85, 86, 97

§§ 85, 86

§§ 85, 86, 97

§§ 86

§§ 85, 86, 97

§§ 85, 97

§§ 85, 86, 97

§§ 85, 102

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ud over de certificerede ydelser leverer størstedelen af leverandørerne også sygeplejeydelser

til deres beboere og har således indgået aftale med beliggenhedskommunen om at varetage

denne kommunale opgave.

4.2.2 Målgrupper

Der kan identificeres to primære målgrupper for de eksisterende leverandører:

•

Borgere med psykiske handicap (psykiske lidelser) og/eller fysiske handicap

Borgere med somatiske problematikker

Ni leverandører kan kategoriseres som somatiske friplejeboliger med primært ældre beboere.

Flere af disse favner i lighed med kommunale tilbud bredt og har også plads til andre typer

borgere, herunder personer med varigt nedsat fysisk og/eller psykisk funktionsevne.

Fem af leverandørerne kan kategoriseres inden for gruppen, der er målrettet fysisk og psy-

kisk handicappede. Inden for denne gruppe kan der med fordel sondres mellem friplejeboliger

med beboere fra det psykiatriske felt (fire stk.) og friplejeboliger for beboere med fysiske og

psykiske handicap (én leverandør).

Flere leverandører fremhæver, at de kan tage nogle af de borgere, som kommunerne ikke

har særskilte tilbud til, og at de dermed udfylder et behov, som ikke ellers opfyldes af kom-

munerne. Enten fordi deres målgruppe er specifik (fx yngre handicappede mellem 18 – 40

år), eller fordi den type borgere, som leverandøren kan håndtere, anses for at være svært

rummelige inden for det kommunale. Særligt leverandører med yngre handicappede som

målgruppe fremhæver, at årsagen til at etablere sig er, at denne målgruppe ikke har andre

lignende steder at vælge imellem.

Der synes at være en tendens til, at de omdannede friplejeboliger fortsætter med den mål-

gruppe, de havde før omdannelsen, mens der er blandt de nybyggede friplejeboliger er indi-

kationer på en større spredning. Årsagen hertil er, at sidstnævnte i højere grad har haft mu-

lighed for aktivt at definere deres målgruppe.

Hovedparten af leverandørerne har 40 beboere eller derunder

. Af figuren nedenfor ses forde-

lingen af de nuværende beboere i friplejeboliger. To leverandører har ikke fuld belægning.

Figur 5: Antal beboere pr. friplejeboligleverandør

45%

43%

36%

Andel af leverandører

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

Under 6

14%

7-20

21-40

Over 41

Antal beboere

Kilde: Registreringsskemaer, 2011

Til sammenligning er der i gennemsnit ca. 47 beboere i de ca. 900 kommunale plejehjem. Kilde: Servicestyrelsen, 2010.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Profilen på leverandørerne, som kan tegnes ud fra deres målgrupper, gør det også muligt at

etablere en profil på leverandørerne set i forhold til deres formål og den type forretning, de

ønsker at drive.

Flere leverandører er eksplicitte omkring, at de driver deres friplejeboliger som et non-profit

foretagende og således ikke med et økonomisk sigte. Mange leverandører er endvidere eks-

plicitte om deres værdisæt og de tanker og menneskesyn, de ønsker gennemsyrer deres fo-

retagende. Fokus på anerkendelse, ligeværdighed og fællesskab fremhæves af flere. Nogle

leverandører hviler specifikt på kristne værdier.

Tanker om at etablere et fællesskab for sine beboere fylder i beskrivelserne hos flere leve-

randører. Endvidere fremhæver flere, at personalet skal udstråle samme fællesskabsfrem-

mende og anerkendende holdning til beboerne.

Endelig er der klare indikationer på, at flere leverandører har en stærk lokal forankring i det

omliggende samfund. Enten som følge af at have en historisk beliggenhed i lokalsamfundet,

der går ud over perioden som leverandør. Eller fordi friplejeboligbebyggelsen er blevet etable-

ret ud fra et lokalt ønske om at drive et sted for lokale beboere.

Alt i alt fremstår leverandørgruppen, som en gruppe, der ikke overvejende driver friplejeboli-

ger som en del af en lukrativ forretning, men derimod i højere grad som en gruppe leveran-

dører, ofte med rødder i lokalsamfundet, hvor beboerne og det omkringliggende miljø er i fo-

kus.

4.2.3 Baggrunden for etablering

Der er forskellige bevæggrunde bag leverandørernes etablering. Kortlægningen viser dog et

ret entydigt billede af, at få er helt nystartede, og at størstedelen typisk er omdannede selv-

ejende institutioner med eller uden kommunal driftsoverenskomst.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Tabel 6: Baggrund for etablering

Nyetab-

leret

Selvejende in-

stitution med

kommunal

driftsoverens-

komst

Selvejende in-

stitution med

opsagt/udløbet

kommunal

driftsoverens-

komst

Selvejende in-

stitution uden

kommunal

driftsoverens-

komst

Nedlagt

kommu-

nalt ple-

jehjem

Andet

Kildehaven

Friplejehjem-

met Lillebælt

Strandhjem

Friplejehjem-

met Stauning

Riis Fripleje-

hjem

Filskov Friple-

jehjem

Bo- og Leveste-

det Horskær

Friplejehjem-

met Skovbak-

kehjemmet

Friplejehjem-

met Nordstjer-

nen

Klejtrup Friple-

jehjem

Havglimt

Liselund Friple-

jeboliger

Plejehjemmet

Klokkebjerg

Vikarbureauet

PUS A/S

Kilde: Registreringsskemaer, 2011

Enkelte tidligere selvejende institutioner valgte bevidst at etablere sig som leverandører på

baggrund af et ønske om mere selvstændighed (uden driftsoverenskomst med kommunen).

Andre leverandører stod over for en opsigelse af deres kommunale driftsaftaler (eller den ud-

løb uden mulighed for forlængelse), hvorfor valget om at blive leverandør mere ultimativt

handlede om at undgå lukning. Endelig etablerede en lille gruppe leverandører sig som kon-

sekvens af at være kommunale plejehjem, som blev nedlagt. Det er således kun i alt 10 af

de nuværende leverandører, der er blevet etableret, efter lovgivningens ikrafttræden.

4.3

Beboerne i friplejeboligerne

Antallet af beboere i friplejeboliger er beskedent. Medio 2011 var der således 379 borgere,

der var bosiddende i friplejeboliger ud af 38.714 beboere i plejeboliger i alt

Ses der på kønsfordelingen er 60 pct. kvinder og 40 pct. mænd. Sammenholdt med lands-

gennemsnittet i almene plejeboliger er det en lidt højere andel mænd.

. Kilde: Statistikbanken, Danmarks Statistik, september 2011.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Figur 7: Beboernes køn

100%

80%

60%

40%

20%

Kønsfordeling - Beboere National kønsfordeling -

(n=379)

Plejehjem/plejebolig

(n=38.714)

Kilde: Registreringsskemaer, 2011

Statistikbanken, Danmarks Statistik, september 2011.

70%

kvinde

40%

30%

Mand

Beboere i friplejeboliger er hovedsagligt ældre borgere, idet 55 pct. af alle beboerne er 81 år

eller derover. Knap 73 pct. er 70 år eller derover.

Ser man på de to grupperinger inden for hhv. somatiske friplejeboliger og friplejeboliger for

fysisk/psykisk handicappede, er billedet mere opdelt. Det er i højere grad i friplejeboliger for

fysisk/psykisk handicappede, man finder de yngre beboere, og omvendt findes en stor andel

ældre beboere i friplejeboliger med mere somatisk sigte.

Figur 8: Beboernes alder

60%

50%

40%

30%

20%

10%

15%

Psykisk/fysisk handicap

(n=79)

55%

Somatisk (n=300)

25-40 år. 41-60 år. 61-70 år. 71-80 år. 81- år.

Kilde: Registreringsskemaer, 2011 Note: n=379

Ses der på beboernes plejebehov og placering i takstsystemets moduler, fremgår det tydeligt

af nedenstående figur, at modul B, som forventet, er det modul af de tre moduler, hvor der

er flest visiterede borgere. Billedet er dog anderledes, hvis man skelner mellem typerne af

friplejeboliger. Således er der flest beboere i modul A blandt friplejeboliger af typen for psy-

kisk/fysisk handicappede.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Figur 9: Beboernes placering i takstsystemets moduler

60%

50%

40%

30%

52%

20%

10%

Moduler

Kilde: Registreringsskemaer 2011 Note: n=325. Årsagen til, at n er lavere end 379, er, at enklete borgere ikke er blevet

indplaceret af leverandørerne.

25%

Psykisk/fysisk handicap

(n=67)

Somatisk (n=258)

15%

Der er forskel på, hvilke ydelser beboere i de to overordnede friplejeboligtyper er visiteret til.

Beboere i de somatiske friplejeboliger er oftere udelukkende visiteret til ydelser efter §§ 83

og 87. Øvrige visiterede ydelser er sjældnere forekommende og består typisk af genoptræ-

ning (§ 86).

Som det ses af figuren nedenfor, er det i højere grad borgere inden for friplejeboliger for fy-

sisk/psykisk handicappede, som er visiteret til ydelserne socialpædagogisk bistand (§ 85, vi-

siteret til 30 pct. af beboerne) og ledsagelse (§ 97, visiteret til 15 pct. af beboerne). Det ses

også, at visiterede ydelser ud over § 83 og 87 er oftere forekommende i denne gruppe.

Figur 10: Fordeling af visiterede serviceydelser udover grundtaksten

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

(n=253)

social pædagogisk bistand (SL §

85)

30%

(n=242)

træning og genoptræning (SL

§86)

(n=251)

Somatisk

ledsagelse (§ 97)

15%

Psykisk/fysisk handicap

(n=212)

særlige kontaktpersoner for

døvblinde (SL § 98)

(n=212)

behandlingsmæssige tilbud (SL

1% 1%

§ 102)

Kilde: Registreringsskemaer, 2011

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.3.1 Geografi

Som led i evalueringen er der foretaget en kortlægning af den geografiske fordeling af beboe-

re i friplejeboliger set ud fra deres hjemkommune.

Af kortlægningen fremgår det, at ca. 70 pct. af beboerne i friplejeboliger kommer fra samme

kommune som den kommune, som boligen er beliggende i. Der er således relativt begrænset

geografisk mobilitet blandt beboere i friplejeboliger generelt.

Figur 11: Fordeling af borgere

Beliggenhedskommune

Navn

Filskov Friplejehjem

Friplejehjemmet Stau-

ning

Havglimt

Bo- og levestedet

Horskær

Klejtrup Friplejehjem

Klokkebjerg Friplejehjem

Liselund

Nordstjernen Fripleje-

hjem

PUS

Riis Friplejehjem

Skovbakkehjemmet

Strandhjem

Friplejehjem Lillebælt

Kildehaven

Total

Antal

267

Andel

73 pct.

83 pct.

69 pct.

43 pct.

54 pct.

65 pct.

85 pct.

65 pct.

0 pct.

75 pct.

91 pct.

63 pct.

87 pct.

45 pct.

70 pct.

Anden kommune

Antal

112

Andel

27 pct.

17 pct.

31 pct.

57 pct.

46 pct.

35 pct.

15 pct.

35 pct.

100 pct.

25 pct.

9 pct.

38 pct.

13 pct.

55 pct.

30 pct.

Total

379

Kilde: Registreringsskemaer, 2011

Ses der nærmere på målgrupperne, synes der at være højere geografisk mobilitet blandt

psykisk/fysisk handicappede, idet det er inden for denne gruppe, at nogle leverandører har

mere end 50 pct. beboere fra anden kommune end beliggenhedskommunen.

På kortet nedenfor er det illustreret, hvilke kommuner der enten er beliggenhedskommune,

oprindelseskommune eller begge dele for friplejeboliger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Figur 12: Oversigt over beliggenheds- og oprindelseskommuner samt begge dele

Kilde: Registreringsskemaer, 2011 Note: Indplacering på kort er udarbejdet af Rambøll. De røde markeringer viser den

faktiske placering af leverandørerne.

At mobiliteten alt andet lige er begrænset, understreges endvidere af, at det for hovedparten

(73 pct.) af de kommuner, der har borgere i friplejeboliger uden for kommunegrænsen drejer

sig om 1-2 borgere.

Figur 13: Kommuner med borgere i friplejebolig i anden kommune fordelt på antal borgere i procent

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

1-2 borgere

3-4 borgere

Over 5 borgere

18%

73%

Kilde: Registreringsskemaer, 2011

4.3.2 Sundhedsydelser

Sundhedsydelser er, som tidligere nævnt, ikke underlagt lov om friplejeboliger. Udgifterne

skal derfor afholdes af beliggenhedskommunen i det tilfælde, hvor beboere har behov for så-

danne ydelser.

Af leverandørernes registreringer fremgår det, at størstedelen af borgerne modtager denne

slags ydelser.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Tabel 14: Fordeling af sundhedsydelser efter beliggenhedskommune

Antal beboere fra anden

kommune, som modtager

sundhedsydelser

Andel af beboere, som

modtager sundhedsydel-

ser, som er fra anden

kommune

Antal friplejeboligbeboere

i kommunen i alt, der

modtager sundhedsydel-

ser

Billund

Ringkøbing-

Skjern

Hjørring

Kolding

Viborg

Aalborg

Vejle

Odder

Sønderborg

Middelfart

Holbæk

Total

100 pct.

0 pct.

75 pct.

100 pct.

90 pct.

100 pct.

0 pct.

20 pct.

92 pct.

81 pct.

301

Kilde: Registreringsskemaer, 2011

4.3.3 Ægtefæller

Medflyttende ægtefæller til friplejeboligbeboeren ikke er omfattet af lov om friplejeboliger.

Det fremgår af registreringen fra leverandørerne, at fire beboere medio 2011 har deres ægte-

fælle boende i friplejeboligen.

4.4

Årsager til valg af plejebolig

Pårørende og borgere i såvel friplejeboliger som kommunale plejeboliger fremhæver, at den

typiske årsag til valg af plejebolig er den geografiske placering og stedets renommé. Det kan

enten være for at være i nærheden af sin(e) pårørende eller for at blive i den egn, man boe-

de i tidligere.

De typiske årsager for valg af hhv. friplejebolig og kommunal plejebolig fremgår af nedenstå-

ende tabel.

Tabel 15: Typiske årsager til valg af plejebolig

Friplejebolig

Geografi

Renommé/ry

Atmosfære/omgivelser/personale

Værdisæt

Boligens indretning

Eneste mulighed

Bevidst ønske om det private

Aktiviteterne på stedet

Ledelsen

Boede der før omdannelse

Tilkøb

Kommunal plejebolig

Geografi

Renommé

Personalet/pleje og omsorg

Tilfældigt valgt

Eneste mulighed

Aktiviteter på stedet

Kilde: Interview med beboere og pårørende, 2011

For beboere og pårørende i friplejeboliger har friplejeboligens atmosfære og omgivelserne i

øvrigt samt renommé stor betydning for valget af plejebolig. Enkelte fremhæver, at fripleje-

boligen var et bevidst valg grundet den private ejerform, men omvendt er der også mange

adspurgte, som svarer, at det ikke har haft betydning. Betydningen af, at boligen er en privat

plejebolig, muligheder for tilkøb mv. er ikke noget, som fylder i særlig grad hos de adspurgte

beboere og pårørende.

For beboere i kommunale plejeboliger er geografi den årsag, som fremhæves af flest. Andre

peger på betydningen af, at stedet har et godt ry i lokalsamfundet. Endelig peger både bebo-

ere og pårørende på tilfældigheder og en presset beslutningsproces pga. borgerens situation

som influerende på valget. Altså at der ikke var tid til at vente på øvrige ledige boliger, og at

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

den ledige kommunale bolig derfor blev valgt.

Sammenholdes ovenstående med surveyen blandt kommunerne, fremgår det, at det også

herfra er vurderingen, at geografien og værdigrundlaget i friplejeboliger er det, som er det

centrale i borgernes valg.

Figur 16: Hvilke forhold har betydning borgernes tilvalg af friplejeboliger

70%

65%

60%

50%

40%

30%

23%

20%

13%

10%

16%

Geografisk

Tilbud om Værdigrundlag Manglende

beliggenhed tilkøbsydelser

kommunalt

tilbud

Boligens

indretning

Ikke tale om

tilvalg ved

omdannelse

Andet

Ved ikke

Kilde: Survey, 2011. Note: Procenterne summer ikke til 100 pct., da det var muligt at give op til 2 svar.

Der synes således ikke på baggrund af hverken interviewene eller surveyen at kunne drages

vidtrækkende konklusioner om særlige begrundelser for at vælge en friplejebolig frem for en

kommunal plejebolig.

Dog ses det af interviewene med pårørende og beboere i friplejeboliger, at de ofte kan sætte

mange beskrivende ord på værdisættet, atmosfæren, ”ånden” på stedet og således er meget

bevidste omkring betydningen af dette for deres valg. Og dette fremstår at være tilfældet of-

tere end blandt de pårørende og beboere, som er interviewet fra kommunale plejehjem.

4.5

Kommunernes stillingtagen

Kommunerne har ingen formel indflydelse på leverandørernes etableringsmuligheder. Men da

de i praksis udgør hovedindgangen for borgerne til offentlige ydelser, og har en central rolle

qua deres visitering, er det som led i analysen blevet afdækket, hvorvidt vedtagelsen af loven

og dernæst etableringen af friplejeboliger har medført, at kommunen har taget eksplicit stil-

ling til, hvordan eventuelle eller eksisterende leverandører skal håndteres.

Som det fremgår af nedenstående figur, har det i høj grad betydning, hvorvidt der er fripleje-

boliger i kommunen, i forhold til hvorvidt kommunen har gjort sig overvejelser om friplejebo-

liger eller ej. 56 pct. af kommuner uden friplejeboliger har ikke gjort sig overvejelser, hvor-

imod 18 pct. af beliggenhedskommunerne har formuleret en egentlig strategi.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Figur 17: Kommunernes overvejelser om og tilgang til etablering af friplejeboliger

60%

56%

50%

40%

30%

27%

Beliggenhedskommuner (n=11)

Øvrige (n=80)

20%

18%

11%

18%

15%

18%

10%

Formuleret en Drøftet på

Drøftet i

strategi

politisk niveau ledergruppen

Kilde: Survey, 2011 Note: n=91

9% 10%

Ikke været

overvejelser

Andet

Ved ikke

Den tilgang til leverandørerne, der er blevet afdækket via surveyen, har kunnet genfindes i

casekommunerne. Fælles for kommunerne er, at de har valgt en pragmatisk tilgang, der i høj

grad har været og er determineret af, at der er tale om relativt få borgere og leverandører.

4.6

Interessen for at etablere nye friplejeboliger

Som det fremgår af ovenstående, har der siden lovens vedtagelse været tale om en beher-

sket udvikling, idet antallet af såvel leverandører som beboere i dag er relativt begrænset.

Med henblik på at få et indblik i, hvorvidt interessen rækker bredere ud end de allerede etab-

lerede leverandører, er der som led i analysen blevet foretaget en kortlægning og vurdering

af, hvordan den fremadrettede interesse for at etablere flere friplejeboliger tegner sig

På tværs af hovedparten af aktørerne er det vurderingen, at der er interesse for friplejeboli-

gordningen og de muligheder, der ligger i den. Det er samlet set vurderingen, at interessen

primært stammer fra følgende aktører:

•

Eksisterende selvejende institutioner

som har - eller forventer at få - samarbejdsproble-

mer med kommunerne omkring deres driftsoverenskomst. I lighed med en del af de nu-

værende leverandører er de først og fremmest interesseret at undersøge mulighederne

for at forblive, som de er, men under en ny driftsform.

Græsrødder og ildsjæle

uden for branchen som typisk gerne vil sikre, at der forsat er et

lokalt forankret tilbud i deres nærområde. Her er den direkte anledning typisk, at kom-

munen er ved eller har besluttet at nedlægge kommunale boliger. Alternativt er de båret

af en idé eller et koncept for en særlig målgruppe, som de gerne vil føre ud i livet.

Forældre og/eller andre pårørende

til primært psykisk eller fysisk handicappede i alliance

med andre etablerede aktører eller administratorer om etablering af et specialiseret til-

bud. Her er bevæggrunden ofte, at det kommunale tilbud ikke er tilstrækkeligt, eller at

afstanden til eksisterende tilbud er for lang.

•

Vurderingen er baseret på interview med kommuner, nuværende og potentielle leverandører, fonde samt Organisationen af

Selvejende Institutioner (OSI).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

•

Eksisterende leverandører

der – efter en række mere eller mindre dyrekøbte erfaringer

med loven og dens virkemidler – mener at have fundet en rentabel forretningsmodel, der

for dem at se er plejefagligt holdbar, og som har skabt en organisering derefter.

Det er ikke muligt på baggrund af den gennemførte kortlægning at give et kvalificeret bud

på, hvor mange leverandører der er tale om. Kortlægningen viser, at det kun er tre ud af de

14 eksisterende leverandører, der er nyetablerede. Derudover viser den, at etableringsperio-

den er forholdsvis lang. Det tilsiger alt andet lige, at det vil tage tid, og at etableringstakten

også fremover vil være behersket.

Omvendt er der aktører, som tilkendegiver, at de nu er ved at være igennem den relativt

markante omstilling af forretningsmodel og deraf følgende drifts- som ledelsesformer, som

overgangen til friplejebolig udgør. De fremhæver fleksibiliteten og de muligheder for udvikling

i tilkøbsydelser, som loven giver. Derudover ser de en stigende tendens til, at (nogle) kom-

muner begynder at betragte friplejeboligerne som en buffer i deres egen planlægning inden

for en stadig strammere økonomisk ramme. Det tilsiger, at etableringstakten fremover vil bli-

ve øget. Men selv hvis det måtte blive tilfældet, skal man være opmærksom på, at det vil ske

fra et meget lavt niveau.

Kommunerne har, som tidligere påpeget, ikke nogen direkte andel i eller formel indflydelse

på leverandørernes etablering. Da kommunerne ofte har et udmærket indblik i, hvad der er

på vej, kan deres vurdering ses som en af flere pejlinger på udviklingen. Som det fremgår af

figuren nedenfor, er det en meget begrænset andel af kommunerne, der er bekendt med pla-

ner om friplejeboliger de kommende år.

Figur 18: Er der planer om etablering af friplejeboliger i kommunen inden for de næste 1-2 år

Ved ikke

15%

Nej

77%

Kilde: Survey, 2011 Note: n=19

Det marked, der er under etablering, synes ikke at tiltale alle typer af leverandører. Frem for

alt er der meget få kommercielle aktører, som har vist og udviser interesse for ordningen.

Den primære årsag hertil er, at der i deres øjne på nuværende tidspunkt ikke er tale om et

marked, hvor der kan etableres en forretningsmodel, der giver et tilstrækkeligt økonomisk

afkast af den investerende kapital. Det er samlet set vurderingen, at der inden for rammerne

af den nuværende lovgivning ikke vil blive taget initiativer til etablering af boliger fra kom-

mercielle aktører.

Endelig lader det til, at der er forhold i lovgivningen, som giver udfordringer for særligt græs-

rødder og ildsjæle. Dels er loven så kompleks, at den afholder uerfarne fra at gå i gang. Men

frem for alt medfører kravene til ejerform og kapital, at der med det nuværende investe-

ringsklima som følge af finanskrisen er så store udfordringer med at opnå finansiering i bank-

og realkreditinstitutter, at antallet af projekter fra den kant vil forblive lavt. I den sammen-

hæng er det vigtigt at være opmærksom på, at de fleste nuværende leverandører var etable-

rede forud for lovens vedtagelse – og har fokus på andet end profit.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ERFARINGER MED ETABLERING

Formålet med dette kapitel er at sammenfatte de hidtidige erfaringer med og vurderinger af

vilkårene for at etablere friplejeboliger.

Den grundlæggende antagelse bag lov om friplejeboliger er, at hvis der lovgivningsmæssigt

etableres en mulighed, så vil private leverandører søge om certificering og gå ind på marke-

det. Formålet er i forlængelse heraf at indkredse, hvordan og under hvilke omstændigheder

lov om friplejeboliger virker i praksis med det sigte at udlede drivkræfter og barrierer for at

realisere lovens intention om etablering af friplejeboliger.

Der sættes både fokus på, hvordan instrumenterne i selve loven virker og på hvilke forhold i

konteksten, der spiller ind på implementeringen og anvendelsen af loven. Denne viden er

central for, at det i det efterfølgende kapitel bliver muligt ikke alene at analysere tilsigtede og

utilsigtede effekter af loven, men også at pege på, hvilke forhold der fremmer og hæmmer

opfyldelsen af lovens formål.

Vilkårene for at etablere og drive friplejeboliger afdækkes ud fra en række perspektiver, her-

under udvalgte beliggenhedskommuner, udvalgte oprindelseskommuner, de nuværende leve-

randører samt borgere i friplejeboliger og deres pårørende. Endelige inddrages også potenti-

elle leverandører, eftersom dette perspektiv er centralt i forhold til at afdække, hvorvidt der

er forhold i drifts- og etableringsvilkårene, som afholder disse aktører fra at gå ind på marke-

det for plejeboliger, eller det er andre, dvs. programeksterne forhold, der er afgørende for

deres beslutning.

Der vil være en række kontekstuelle drivkræfter og barrierer, som har betydning for, om lov

om friplejeboliger virker efter intentionerne. Det er antagelsen, at leverandørernes vurdering

af etableringsvilkårene er én af de faktorer, som har betydning for, om mulighederne i loven

anvendes. I evalueringen har der derfor været fokus på at belyse både nuværende og poten-

tielle leverandørers vurderinger af håndteringen af kravene i forbindelse med certificeringen,

finansieringsmuligheder ved hhv. nybyggeri og omdannelse samt eventuelle risici forbundet

med etableringen.

Først fremlægges de fund, som vedrører lovgivningen direkte. Derefter følger de fund, som

tilskrives betydning for etableringen af friplejeboliger, men som kun i mindre/ringe grad kan

tilskrives selve de af lovgivningen etablerede rammer. Disse fremhæves i anerkendelsen af,

at konteksten (de programeksterne drivkræfter og barrierer) også har stor betydning for vil-

kårene for etablering.

5.1

Lovgivningen generelt

Både af eksisterende og potentielle leverandører fremhæves det entydigt, at lovgivningen er

vanskelig at tolke. Flere potentielle leverandører fremhæver, at loven er så kompleks, at den

i sig selv udgør en barriere.

Tendensen hos de adspurgte leverandører er dog samtidig, at det ikke alene er lovgivningen,

som besværliggør etablering, men derimod også omgivelsernes og i særlig grad kommuner-

nes manglende kendskab til den. Det er samtidig driften frem for etableringen, som i høj grad

fylder i bevidstheden hos leverandørerne i interviewsituationen. Etableringen er for flere af

disse et (vel)overstået kapitel.

For nogle leverandører har loven muliggjort en mere fri og ubunden model. Drivkræften i

etableringen synes i forhold til lovgivningen at handle om, at leverandørerne ser en mulighed

for at blive mere frie og uafhængige. Flere leverandører fremhæver friheden til at styre for-

retningen selv og at have kort vej fra tanke til handling uden kringlede beslutningssystemer

som noget positivt og drivende i at vælge at etablere sig under denne ejerform. Det er samti-

dig væsentligt at holde for øje, at flere af disse i praksis (jf. fundene vedrørende tidligere

Erfaringerne med drift af friplejeboliger følger i kapitel 6.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

driftsform i kapitel 4) har været truet på deres eksistens og derfor i høj grad har været pres-

set ud i at finde et alternativ. Sat på spidsen synes omkostningerne ved at skulle sætte sig

ind i en kompleks lovgivning ikke at have fremstået ligeså problematisk for disse aktører som

en potentiel lukning af deres institution.

For potentielle leverandører fremhæves den manglende mulighed for driftsoverenskomst - og

således den friere model - netop i nogle tilfælde som en barriere (hvilket uddybes yderligere i

afsnit 5.6).

Fra de mere generelle kommentarer om lovgivningens kompleksitet omhandler de følgende

afsnit mere specifikt delelementer, der ifølge de forskellige aktører påvirker lyst og mulighed

for etablering – enten som direkte konsekvens af lovgivningens formuleringer eller af den

kontekst lovgivningen virker i.

5.2

Certificerings- og godkendelsesprocessen

Hovedparten af leverandørerne oplever, at processen omkring certificeringen fungerer. Nogle

leverandører oplever i forlængelse heraf, at der i processen var god hjælp at hente fra de of-

fentlige instanser, hvorimod andre oplever, at det går mere trægt og med lang sagsbehand-

ling fra Servicestyrelsens side. En leverandør udtaler:

”Jeg synes, at certificeringsprocessen var ret nem (…) Men jeg vil sige, at hvis du skal til at

etablere et sted fra bunden, herunder beskrive alt på forhånd inden man får en beboer, det

kan jeg forestille mig ville være problematisk (…) At vi var veletablerede var bestemt en for-

del.”(leverandør)

Også de potentielle leverandører tilkendegiver, at de vurderer, at der er tale om rimelige

lovmæssige krav vedrørende certificeringen.

Fælles for begge aktørtyper gælder det, at der også på dette område er fordele forbundet

med at være etableret. Flere i gruppen af omdannede plejeboliger fremhæver således, at det

formodes at være en fordel for processen allerede at være etableret. Dels i forhold til certifi-

ceringen, men også i høj grad i forhold til finansieringen, hvilket uddybes nedenfor.

5.3

Kvotetildeling og forældelsesfrister

Der er tendens til, at processen og særligt tidsplanen omkring kvotetildelingen af såvel etab-

lerede som potentielle leverandører opleves som værende presset.

I praksis er det særligt de seks ugers frist fra betinget tilsagn til endeligt tilsagn (jf. lovens §

29 stk. 1), der opleves som en udfordring. Særligt kravene til at indhente dokumentation for

alle de aspekter, som lovgivningen kræver, giver anledning til problemer. En potentiel leve-

randør formulerer det på følgende måde

”Kvoteansøgning fungerer ikke normalt. Der er en række krav om, at man skal have alt på

plads, inden man ansøger om kvoter og har 6 ugers frist til at etablere sig, når man er blevet

godkendt. Hvorfor vender man det ikke om, sådan at man først søger en kvote og efter god-

kendelse etablerer sig. Man kunne så deponere et indskud, som kunne modregnes, hvis man

ikke får kvote eller kommer på plads.” (potentiel leverandør)

Den efterfølgende frist 9 måneder fra tilsagn til byggeriets påbegyndelse på opleves også

som presset. Her anser hovedparten af de adspurgte dog ikke tidsfristen i sig selv som den

væsentligste hindring, idet det typisk er overordnede problemer med finansieringen, som

medfører, at tilsagn er blevet forældede.

5.4

Finansiering og krav til kapitalstillelse

Flere leverandører fremhæver at have oplevet udfordringer i etableringsfasen i forhold til fi-

nansieringen af selve friplejeboligprojektet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Både de eksisterende og potentielle leverandører fremhæver særligt udfordringer omkring lo-

vens regler vedrørende belåningen af servicearealer. Flere fremhæver således, at særligt dis-

se arealer er meget svære at belåne. Dette forhold i den forretningsmodel, som lovgivningens

rammer muliggør, opleves som en udfordring i sig selv.

Flere potentielle såvel som nuværende leverandører fremhæver, at bank- og realkreditinsti-

tutter helt grundlæggende ikke ser etableringen af friplejeboliger som en god investering.

”Økonomien er væsentlig. Der står en flok mennesker, som gerne vil i gang, men de kan ikke

gå i gang på grund af økonomien. De skal betale moms af byggeri. Det skal man ikke i det of-

fentlige. Kreditforeninger vil ikke yde det sidste lån til servicearealerne. Det giver dem pro-

blemer. (…) Det er klart, at det er en stor beslutning at springe ud i det, og man skal tænke

sig godt om, inden man etablerer sig.” (potentiel leverandør)

Der synes at være en klar tendens til, at der er forskel på at være en etableret aktør med en

ejendom, der overgår fra anden driftsform, og en, der skal i gang med nybyggeri.

En del af de selvejende institutioner, som er blevet omdannet, havde en høj friværdi, hvorfor

de ikke har haft samme udfordringer med finansieringen. Eksempelvis fremhæver en leve-

randør fordelen i, at de allerede havde gældfrie servicearealer, hvilket denne leverandør vur-

derer som en vigtig forudsætning for at kunne drive en sund forretning.

Vanskelighederne ved at skulle etablere sig med nybyggeri er primært knyttet til at overbevi-

se bank- og realkreditinstitutter om, at der kan opnås en tilstrækkelig solid, stabil og vedva-

rende forretningsmodel.

Som påpeget i ovenstående afsnit, er der eksempler på, at potentielle leverandører er faldet

for lovgivningens 9 måneders frist grundet manglende tilsagn fra realkreditinstitutter om at

kunne låne penge og således stille kapital. Denne barriere går ikke direkte på selve lovgivnin-

gen. Den handler dels om de finansielle forhold på låne- og realkreditmarkedet. Dels om ev-

nen til at overbevise finansielle parter om bæredygtigheden i det pågældende friplejebolig-

projekt samt troen på, at det er en god investering.

5.5

Takstsystemet

Hovedparten af eksisterende og potentielle leverandører fremhæver, at takstsystemet

med dets opdeling i de tre moduler (A, B og C) stiller store krav til planlægning og budget-

lægning. Derudover har det for både etablerede og potentielle leverandører store økonomiske

konsekvenser, hvis en borger skifter fra et modul til et andet.

Størstedelen af de adspurgte leverandører oplever endvidere, at der er for stort timemæssigt

spring i modulerne. Således udgør det begrænsede antal moduler både et problem, når der

skal etableres en forretningsplan og model, som bank og realkreditinstitut kan tilslutte sig, og

når der skal budgetteres og planlægges ordinær drift hos den etablerede leverandør.

Endelig udtrykker flere potentielle leverandører endvidere en forventning til, at det er svært

at opnå tilstrækkelig solid driftsøkonomi på grund af for lave takster. Enkelte fremhæver i

den sammenhæng en geografisk vinkel på dette grundet forskel i lønniveauer, grundpriser

mv. i Jylland og på Sjælland samt nær de større byer.

Takstsystemets indretning fremstår dog ikke blot som en barriere i etableringen (indgangen

til markedet), men derimod i også i høj grad i driften. Det belyses yderligere i kapitel 6.

5.6

Adgangen til borgerne

Adgangen til borgerne samt kommunens rolle i forbindelse med at sikre et kundegrundlag in-

den for friplejeboligordningen spiller også i ind i overvejelserne om etablering.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Flere potentielle leverandører fremhæver, at de oplever en manglende mulighed for afklaring

af driftsgrundlag på grund af manglende efterspørgsel fra kommunens side, hvilket i sidste

instans mindsker incitamentet for etablering. Det er vurderingen, at de uden en driftsover-

enskomst med kommunen ikke er sikret et tilstrækkeligt kundegrundlag, hvilket i sidste in-

stans gør det vanskeligt at drive forretning, idet leverandørerne er afhængige af, at kommu-

nerne henviser og informerer borgerne om muligheden.

”Den største barriere er i forhold til at skabe et fornuftigt forretningsgrundlag (…) mange

kommuner vil med vold og magt vil være selvforsynende.” (potentiel leverandør)

Flere potentielle leverandører fremhæver endvidere, at idet kommunen indirekte kan spille en

central rolle for sikringen af, at markedet fungerer (da det kan afhænge af kommunens villig-

hed til at henvise videre frem for at fastholde at være selvforsynende), kan det også udgøre

en barriere for finansiering.

” (…) det faglige og markedsmæssige grundlag har kreditforeningerne og banker ikke. Samti-

dig kan der være usikkerhed på grund af det politiske system og den politiske prioritering,

der er i forhold til håndtering af de ældre, som nogle banker og kreditforeninger er usikre på

og derfor afholder sig fra at investere i.” (potentiel leverandør)

5.7

Konkurrenceudsættelse

En gennemgående bekymring blandt eksisterende og potentielle leverandører er risikoen for

på sigt at miste den ejendom, som de etablerer deres friplejeboliger i.

Alle adspurgte fremhæver risikoen ved at overgå til denne ejerform; at virksomheden sættes

i udbud efter 10 år. Det udtrykkes enstemmigt, at dette krav fremstår som en central barrie-

re:

”Det store og springende punkt er, at det skal i udbud hvert 10. år. Jeg har en stor formod-

ning om, at denne regel bliver ændret (…) Vi havde en stor diskussion om, hvorvidt vi over-

hovedet skulle søge pga. reglerne om det 10-årige udbud.” (leverandør)

Også potentielle leverandører fremhæver, at udbuddet efter 10 år svækker mulighederne:

”Den [10-årige kontrakt] giver mening i en udlicitering, men det giver ikke mening for pleje-

hjem. Det ville svare til, at også friskolerne skulle udbydes igen”. (potentiel leverandør)

”Hele forudsætningen omkring genudbud er en fuldstændig pudsig ting. Det har været et

skidt forhold, at man skal genudbyde det hele efter 10 år. Tænk, hvis man bød private virk-

somheder det forhold”. (potentiel leverandør)

Det er vurderingen, at flere potentielle leverandører har valgt ikke at etablere sig, fordi de ik-

ke ønsker at tage den grundlæggende risiko at skulle miste forretningen og den ejendom,

som de enten allerede ejer eller skal opføre.

5.8

Krav til ejerform

Blandt en del af de potentielle leverandører fremhæves det, at kravet om at skulle eje de

bygninger, som friplejeboligerne skal drives i, har udgjort en etableringsbarriere.

Fælles for dem er, at de i udgangspunktet har haft adgang til et for dem attraktivt lejemål,

der har passet ind i deres etableringsplaner. Lovens krav om ejerskab af den ejendom, hvor-

fra der skal drives plejeboliger, har medført, at de ikke har kunnet skabe et tilstrækkeligt for-

delagtigt økonomisk grundlag.

5.9

Kommunernes vurdering

Kommunerne har som tidligere påpeget ikke nogen direkte andel i eller formel indflydelse på

leverandørernes etablering. Men da kommunerne i mange tilfælde er i dialog med potentielle

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

leverandører, er deres vurdering af mulige årsager også relevant. Som det fremgår af neden-

stående figur, har der i 15 pct. af kommunerne tidligere været planer om etablering af friple-

jeboliger, som ikke er blevet realiseret.

Figur 19: Planer om etablering af friplejeboliger i kommunen, som ikke er blevet realiseret

Ved ikke

13%

15%

Nej

72%

Kilde: Survey, 2011 Note: n=19

Der er forskellige årsager til, at planer om etablering ikke er blevet til noget. Kommunerne

havde mulighed for at angive og uddybe årsagen i undersøgelsen. Af de (få), som har, uddy-

bet det, handler det primært om, at potentielle leverandører har henvendt sig, men uden at

deres egne formelle forhold som leverandører var på plads (fx certificering og kvotetildeling).

Andre gange har det egnede areal til friplejeboligerne ikke kunnet fremskaffes, eller finansie-

ringen har ikke kunnet falde på plads. For flere handlede de aflyste planer på forskellig vis om

leverandørernes manglende evne til slutteligt at føre planerne ud i livet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ERFARINGER MED DRIFT

Formålet med dette kapitel er at sammenfatte de hidtidige erfaringer med og vurderinger af

vilkårene for at drive friplejeboliger.

Der er en række forhold, som antages at påvirke driften. Det gælder karakteren af samarbej-

det mellem kommuner og friplejeboligleverandører, processen omkring borgerens adgang til

friplejeboligen – fra visitering til indgåelse af aftale om en friplejebolig, leverandørernes for-

retningsmodel samt håndteringen af serviceydelser og sygeplejeydelser. Disse forhold afdæk-

kes med udgangspunkt i såvel leverandørers som casekommuners perspektiver.

6.1

Samarbejde mellem kommuner og leverandører

Det er kommunerne, der dels skal konvertere ydelsesvisitationen til det nationale behovsrela-

terede takstsystem, dels påtager sig ansvaret for dele af ydelserne til borgere i friplejeboli-

ger. Som følge heraf, er der en række kontaktflader mellem kommuner og leverandører.

Både af leverandører og af kommuner gives der udtryk for, at loven er kompliceret og van-

skelig tilgængelig, hvorfor samarbejdet fra begge parters side har været præget af usikker-

hed om, hvordan loven skulle udmøntes i praksis. Det har affødt en række opstartsvanskelig-

heder i samarbejdet omkring tolkningen af lovens præmisser, herunder parternes ansvar og

rettigheder i forhold til udførelse af serviceydelser og sundhedsydelser samt afregning herfor.

Fra både leverandørernes og særligt beliggenhedskommunernes side gives udtryk for en gen-

sidig oplevelse af, at samarbejdet har været udfordret af, at den modsatte part har haft et

begrænset kendskab til lovens regler.

”Der er mange ting, som har været administrativt tungt. Det skyldes, at kommunen ikke altid

kender reglerne […]; der går ofte et stykke tid, inden vi får svar på henvendelser. Så skal

medarbejderne måske lige spørge deres chefer om vilkår og regler for friplejeboliger” (leve-

randør).

Det har hjulpet gevaldigt, at friplejehjemmene har en administrationsaftale med én, som har

indgående kendskab til loven. Det var meget besværligt før, hvor man skulle mødes med for-

standerne én efter én, og forstanderne samtidig ikke altid kendte loven så godt" (beliggen-

hedskommune).

Der ser ud til at være forskel på, hvordan leverandørerne samarbejder med hhv. beliggen-

hedskommuner og oprindelseskommuner. Blandt leverandører af somatiske friplejeboliger fo-

regår der primært samarbejder med beliggenhedskommunerne, mens dialogen med oprindel-

seskommuner begrænser sig til kontakten i forbindelse med borgerens indflytning i plejeboli-

gen og visiteringen til ydelser. Dette skal samtidig ses i lyset af, at den overvejende andel af

borgerne i friboligerne kommer fra beliggenhedskommunerne.

Blandt leverandørerne målrettet fysiske eller psykiske handicap er der eksempler på, at op-

rindelseskommunerne varetager opfølgningen på borgenes handleplan og foretage eventuelle

revisitationer af borgerens støttebehov, hvorfor disse leverandører har en tættere dialog med

oprindelseskommunerne. Det vil sige, at nogle oprindelseskommuner fastholder de forpligti-

gelser, som er forbundet med at være handlekommune i forhold til borgeren. At samarbejdet

med oprindelseskommuner fylder mere for disse leverandører forstærkes samtidig af, at der i

forhold til borgere med sindslidelser er et større optag fra andre kommuner end beliggen-

hedskommunen.

Samarbejdet mellem beliggenhedskommuner og leverandører er præget af, at man gradvist

er nået frem til en model for, hvordan tildelingen af en friplejebolig, visitering af ydelser og

udførelse og afregning af sundhedsydelser kan foregå i praksis. En enkelt af de deltagende

casekommuner har formaliseret samarbejdet med leverandørerne i en egentlig skriftlig sam-

arbejdsaftale, som beskriver arbejdsgange, roller og ansvar i samarbejdet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Eksempel på samarbejdsaftale

Samarbejdsaftalen specificerer procedurer for den kommunale boligvisitering, samt hvor-

dan hhv. leverandør og kommune efterfølgende adviserer hinanden og borgeren i forbin-

delse med borgerens tildeling af en friplejebolig.

Derudover fremgår regler for betaling af hjælpemidler, ligesom samarbejdet om sundheds-

ydelser er beskrevet, herunder afregning for leverandørens levering af sundhedsydelser og

arbejdsgange i forbindelse med revisitation af borgerens sundhedsydelser.

Uagtet at der er fundet en vis rytme i samarbejdet, viser interviewene et blandet billede af

parternes tilfredshed med samarbejdet. De deltagende beliggenhedskommuner samt enkelte

leverandører tilkendegiver, at der et godt samarbejde, hvor man gensidigt respekterer og er

enige i visitatorernes faglige vurderinger af borgerens støttebehov. At disse leverandører har

et tættere samarbejde med beliggenhedskommunerne illustreres også ved, at man som tidl.

selvejende institution har videreført det gode samarbejde, man havde før omdannelsen. Afta-

len er ikke bindende, hvis der opstår en situation med overkapacitet i kommunen, men den

indikerer, at kommunen indtænker den private leverandør aktivt i sin kapacitetsplanlægning

af plejeboliger.

Heroverfor har størstedelen af de interviewede leverandører imidlertid en oplevelse af, at

nogle kommuner i større eller mindre omfang udfordrer deres mulighed for at sikre en stabil

drift af plejeboligerne. De forklarer, at det politiske og administrative ledelsesniveau er nega-

tivt stemt over for friplejeboligerne, fordi de finder friplejeboligerne for omkostningstunge

sammenlignet med kommunale plejeboliger. Dette kommer ifølge leverandørerne til udtryk

ved en manglende villighed hos kommunerne til at understøtte borgernes frie adgang til

friplejeboligerne.

”Vi oplever et meget blandet billede i kommunens tilgang til os. Det er meget personafhæn-

gigt. Jeg oplever lidt vilkårlighed i kommunens tilgang til os. Det er især hos den øverste le-

delse, at der er modstand mod os” (leverandør)

”Det

er ikke alene loven, der gør det svært at få plejehjemmet til at køre rundt; det er også i

høj grad kommunens villighed til det” (leverandør)

Blandt enkelte leverandører er der dog også eksempler på, at kommunerne understøtter drif-

ten positivt ved, at leverandørerne efter behov kan tilkøbe ressourcer i den kommunale

hjemmepleje i de tilfælde, hvor deres begrænsede volumen ikke tillader finansieringen af fx

tilkaldevagter eller ekstra personale.

I de følgende afsnit uddybes den praktiske udmøntning af lovens regler. Dermed belyses,

hvori de påpegede samarbejdsvanskeligheder mellem nogle leverandører og kommuner kon-

kret består, og hvad der udgør drivkræfterne i samarbejdet om de enkelte borgere.

6.2

Borgernes adgang til friplejeboliger

Leverandørerne driver friplejeboligerne under en given præmis om, at hvis der er mulighed

for frit valg, så vil borgere aktivt kunne tilvælge disse. I lyset heraf ser vi i dette afsnit nær-

mere på, hvordan et visitationsforløb ser ud for en borger, der indskrives i en friplejebolig.

6.2.1 Borgerens kontaktflader til leverandørerne

Borgerens adgang til en friplejebolig forudsætter i første omgang, at borgerens opholdskom-

mune har visiteret denne til en plejebolig. Når opholdskommunen har truffet afgørelse om til-

delingen af en plejebolig, er der typisk følgende veje til en friplejebolig:

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Direkte:

Borgeren og/eller pårørende henvender sig direkte til leverandø-

rerne for at blive opskrevet på venteliste til en plejebolig. Heref-

ter kontakter leverandøren borgeren, når en bolig er ledig. Leve-

randøren og dennes værdigrundlag er kendt på forhånd, fordi

boligen enten er beliggende i det lokalmiljø, hvorfra borgeren

kommer, eller der hvor borgerens pårørende bor.

Borgeren og/eller pårørende får viden om muligheder for pleje-

bolig og foretager sine eventuelle prioriteringer gennem den vi-

den, som de opnår i den kommunale visitation. Det er i vid ud-

strækning herigennem, at leverandøren vil blive bekendt med in-

teresserede borgere.

Via kommunen:

I de tilfælde, hvor borgeren kommer fra en anden kommune end beliggenhedskommunen, og

borgeren ikke selv har henvendt sig til leverandøren, er proceduren ifølge de interviewede

oprindelseskommuner den samme, som hvis en borger benytter sit frie valg til at komme ind

på et kommunalt tilbud i en anden kommune. Opholdskommunen sender en ansøgning til le-

verandøren med en beskrivelse af borgerens plejebehov. Herefter giver leverandøren besked

om, at borgeren enten er optaget på en venteliste eller har fået en plads.

I forhold til beliggenhedskommunerne, hvorfra hovedparten af borgerne kommer, er der ba-

sis for en mere fast aftale om, hvordan leverandøren får kendskab til de borgere, som er inte-

resserede i en friplejebolig. Der ses da også flere eksempler på, at leverandørerne og kom-

munerne har aftalt, hvordan der udveksles oplysninger om interesserede borgere til fripleje-

boligerne samt informeres om ændringer i borgerens boligsituation.

Således bliver leverandørerne i nogle beliggenhedskommuner informeret om de borgere, hvor

leverandøren indgår på borgerens prioriteringsliste:

”Hvis vi er nummer et på borgerens prioriteringsliste, så får vi listen fra kommunen. Jeg rin-

ger så til borgeren eller de pårørende og fortæller, hvordan situationen ser ud med fx venteli-

ste, plejetilbud osv. Herefter meddeler jeg kommunen, hvad jeg har aftalt med borgeren”

(leverandør)

Andre leverandører adviseres ikke nødvendigvis fra kommunens side om interesserede borge-

re, men har aftalt at de kontakter kommunen, hver gang der er en ledig plejebolig, og inden

plejeboligen annonceres offentligt.

Der peges fra leverandørers side på vigtigheden af, at kommunen videresender interesserede

borgeres visitationspapirer til leverandøren, inden leverandøren anviser borgeren en plejebo-

lig. Ellers er der risiko for, at leverandøren siger ja til en borger, hvis plejebehov ikke kan ho-

noreres med de kompetencer og fysiske rammer, der er til rådighed.

6.2.2 Kommunernes information til borgerne

Der er i loven stillet krav om, at kommunerne skal informere borgerne om deres valgmulig-

heder mellem forskellige ældreboliger mv., som kommunen har til rådighed, samt om mulig-

heden for at flytte på tværs af kommunegrænser

Der er ikke specificeret særlige formkrav til, hvorledes en kommune skal informere borgerne,

men alene at det skal ske på en let tilgængelig måde, og at det skal være skriftligt. Derfor

formodes kommunens informationsniveau og rådgivning af borgere alt andet lige at have en

vis betydning for borgerens valg samt dermed også leverandørens mulighed for at etablere

sig og sikre et kundegrundlag.

I og med at retningslinjerne for kommunernes informationsforpligtigelse er forholdsvis åbne,

er der blandt kommunerne forskellige tilgange og hensyn i forhold til varetagelse af opgaven.

Almenboliglovens kapitel 4 under overskriften ”Frit valg af ældreboliger”. Reglerne om frit valg af botilbud for handicappede fin-

des i Servicelovens § 92, stk. 3 og 4.1.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kortlægningen af praksis i kommunerne viser, at der grundlæggende er to tilgange til infor-

mationsforpligtigelsen:

•

Kommunen sikrer, at visitatoren informerer overordnet om de forskellige muligheder,

som borgeren har, ligesom der også er praksis for at udlevere brochure for både kommu-

nale plejeboliger og friplejeboliger.

Kommunen informerer borgeren, hvis borgeren specifikt spørger om andre muligheder,

fordi man finder, det er borgerens eget ansvar at indhente information om mulighederne

for forskellige typer af plejeboliger. Derudover peges på, at der er et naturligt og rationelt

hensyn til at sikre driften af de kommunale plejeboliger, når borgere skal tildeles en bolig.

•

Uanset leverandøren har indgået aftaler med kommunen om henvisningen af interesserede

borgere eller ej, tilkendegiver de fleste leverandører en bekymring for, om kommunerne in-

formerer tilstrækkeligt om mulighederne for at vælge. Dette kommer bl.a. til utryk i følgende

citater:

”Der

har været flere lignende episoder. Der var fx en ældre borger, som gerne ville ud til os,

og vi havde ledige boliger. Pludselig var beboeren så kommet på et andet plejehjem i kom-

munen, og ifølge de pårørende skyldtes det, at kommunen havde fortalt, at det var den ene-

ste mulighed for en plejebolig. De prioriterede med andre ord deres egne boliger først, og lod

vores boliger komme i anden række” (leverandør)

”Vi har fået den melding fra kommunen, at de kun vil bruge os, hvis de ikke selv har pladser i

kommunale botilbud pga. besparelser" (leverandør)

Når man ser på borgernes og de pårørendes oplevelser af den information, de har fået i for-

bindelse med tildeling af plejebolig, ser det ud til, at forhåndskendskab til friplejeboligen har

afgørende betydning for valget, uanset informationsniveauet.

Størstedelen af de pårørende har således allerede inden visitationen gjort sig overvejelser

omkring valg af plejebolig. Dette indikerer samtidig, at borgere, som ikke har kendskab til

mulighederne for frit valg, er afhængige af kommunens information. Det understøttes af ud-

sagnene blandt interviewede pårørende til borgere i kommunale plejeboliger. Her synes be-

vidstheden om valget af plejeboligen langt mindre udpræget, idet man typisk har haft et akut

behov, som har gået forud for valget af en specifik bolig. Desuden oplever de pårørende ikke,

at de blevet informeret hverken generelt eller specifikt om alternative muligheder, men at

den bolig, som familiemedlemmet fik tildelt, var den, som var ledig på det pågældende tids-

punkt.

6.2.3 Leverandørens anvisning af borgeren

Det er leverandøren, som har anvisningsretten til plejeboligerne. Med anvisningsretten kan

leverandøren afgøre, hvilke borgere der indskrives i deres plejeboliger.

Leverandørerne giver udtryk for, at de fleste borgere kan rummes i friplejeboligerne, og at

friplejeboligerne principielt set ikke er målrettet beboere med særlige præferencer eller støt-

tebehov. Der tegner sig et billede af, at der primært et to årsager til, at leverandøren i nogle

tilfælde alligevel afviser borgeres indskrivning i friplejeboligerne. Det gælder i de få tilfælde,

hvor borgeren har en særlig adfærd, som medfører et plejebehov, leverandøren ikke kan til-

byde med de fysiske rammer og/eller faglige kompetencer, denne har til rådighed.

Derudover kan borgerens plejetyngde set i forhold til det visiterede basismodul (A, B eller C)

være en årsag til at leverandøren af og til må sige nej til en borger. Af den venteliste som le-

verandøren får fra kommunen, fremgår borgerens visiterede plejemodul, og leverandøren kan

derudfra vurdere, hvorvidt borgeren set i leverandørens øjne er rentabel, bl.a. set i forhold til

den øvrige sammensætning af stedets beboere.

”Jeg har også nogle gange skrevet til kommunen, at jeg ikke kan tage en borger, hvis ikke

vedkommende flyttes til en anden priskategori. Jeg kan også vende tilbage til kommunen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

med et afslag på en borger, hvis vi ikke vurderer, vi kan løfte plejeopgaven, fx med udadrea-

gerende demente” (leverandør)

Samlet set indikerer interviewene på tværs af leverandører, kommuner og pårørende, at bor-

gerens adgang til en friplejebolig kan være begrænset af dels kommunens intenderede og

uintenderede mål om at sikre den kommunale drift, dels leverandørernes afvisning af borge-

rens ansøgning pga. for lav placering i takstsystemets moduler.

6.3

Leverandørernes forretningsmodel

Leverandørernes forretningsmodel er grundlæggende baseret på et nationalt plejebehovsrela-

teret takstsystem, som bruges til at konvertere og omkostningsberegne kommunens afgørel-

se om borgens service og pleje. Derudover har leverandørerne til forskel fra kommunale leve-

randører mulighed for at udbyde tilkøbsydelser til beboerne for derigennem at skabe nogle

konkurrencefordele. I det følgende belyses først de hidtidige erfaringer med takstsystemet.

6.3.1 Det takstbaserede modulsystem

Den kommune, der har visiteret borgeren til en plejebolig, omsætter funktionsvurderingen af

borgeren til et grundmodul, når borgeren ansøger om at komme ind i en friplejebolig.

Af ansøgningen til leverandøren fremgår derfor det modul, som borgeren er indplaceret i.

Kortlægningen indikerer, at der blandt leverandørerne er en opfattelse af, at der i nogle

kommuner hersker uklarhed om, hvem der skal fortage vurderingen af borgerens timebehov.

Således fremkommer eksempler på, at oprindelseskommuner lader leverandøren fortage vur-

deringen, ligesom der også ses eksempler på, at beliggenhedskommuner finder, det er deres

opgave at fortage vurderingen på vegne af oprindelseskommunen.

”Normalt accepterer vi bare den kategori, som leverandøren vurderer, er passende” (oprin-

delseskommune)

”Det har juridisk set været uklart for os, hvem der er handlekommune – bl.a. fordi vi på an-

dre områder er i en proces med at overtage handlekommuneforpligtigelsen for egne borgere i

andre kommuner” (beliggenhedskommune)

Dette indikerer, at de interviewede oprindelseskommuner i begrænset omfang forholder sig

til, hvordan takstsystemet anvendes og er sammensat. Det skyldes angiveligt, at det drejer

sig om ganske få borgere, som flytter i en friplejebolig uden for kommunegrænsen

. Men det

indikerer også, at der uklarhed om, hvordan loven skal fortolkes.

Leverandører og beliggenhedskommuner har dog generelt større erfaring med takstsystemets

anvendelse og tilkendegiver samstemmende, at takstsystemet er forbundet med en række

udfordringer.

Udfordringerne relaterer sig dels til kommunernes fastsættelse af serviceniveauet i forbindel-

se med visiteringen til grundmoduler og øvrige serviceydelser; dels til grundmodulernes

bredde set i forhold til det timeinterval, som modulerne spænder over. Dertil kommer pro-

blemer med fortolkningen af, hvilke pleje- og støttebehov de forskellige ydelser i serviceloven

adresserer.

Fastsættelse af serviceniveauet

Ser vi først på kommunernes fastsættelse af serviceniveauet i forbindelse med omkostnings-

beregningen for borgerens pleje, tegner interviewene et billede af, at kommuner og leveran-

dører mangler et fælles sprog til at koble funktionsvurderingen med borgerens indplacering i

grundmodulet.

Det kommer til udtryk ved, at der for nogle leverandører ikke er nogen synlig sammenhæng

mellem borgerens plejetyngde og visiteringen til det pågældende grundmodul. Således ken-

der leverandøren ikke nødvendigvis de ydelser og det konkrete timetal, som borgeren forven-

tes at modtage inden for grundmodulet.

For specificering af antallet af borgere, der er bosiddende uden for egen kommune, henvises til kap. 4.2

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

For kommunerne opleves det, som et administrativt tungt arbejde at skulle omsætte borge-

rens plejebehov til modulsystemet. Det er således en ny praksis for de interviewede kommu-

ner, som de endnu ikke er øvede i. I kommunerne er der fokus på at sikre, at visiteringen til

kommunale plejeboliger sker ud fra så faste standarder som muligt. Typisk igennem kommu-

nalt definerede servicepakker eller en gennemsnitlig takst, som alle leverandørens ydelser

skal honoreres efter. I forlængelse heraf kan det således også for kommunerne være vanske-

ligt at gennemskue, hvilke ydelser leverandøren skal levere inden for grundmodulerne:

”Det er svært, og vi har endnu ikke fundet rytmen – hverken økonomisk eller praktisk. Lige

nu sidder vi nok lidt med en oplevelse af, at vi reelt ikke ved, hvad der leveres” (beliggen-

heds- og opholdskommune)

Der er eksempler på, at man har søgt at operationalisere borgernes plejebehov i en række

timebaserede ydelsespakker for at skabe større gennemsigtighed og ensartethed i den faglige

vurdering af, hvilket grundmodul borgeren visiteres til:

”Vi

har opfundet nogle servicepakker, som kun retter sig til friboligleverandørerne. Vi bruger

ikke pakkerne på visitationen til de kommunale plejehjem. Vi har måske 15 pakker af natur-

ligt sammenhængende ydelser, som så medfører et vist antal timer. Dette samlede antal ti-

mer kan så konverteres til de tre takster A, B eller C” (…) (beliggenhedskommune)

Derudover finder enkelte leverandører, at der behov for en nærmere beskrivelse af det funk-

tionsniveau, som de enkelte moduler dækker over med henblik på yderligere at understøtte,

at borgerens plejebehov matcher timetallet. Det gælder særligt det psykiske aspekt, som er

vanskeligere at udrede og definere i forhold til plejebehovet sammenlignet med det fysiske

funktionsniveau.

”Det

er svært at indplacere i moduler; der mangler vi stadig det psykiske aspekt, da mange

beboere er demente og har brug for psykisk omsorg (…) det psykiske tæller for lidt (…) og

hertil kommer det, at beboere bliver kategoriseret for lavt, fordi det psykiske er svært at

medregne” (leverandør)

For brede grundmoduler

For det andet peger interviewene og kortlægningen på, at den nuværende opdeling mellem

takstsystemets grundmoduler er en udfordring for kommuner og ikke mindst leverandørernes

driftssikkerhed. Nedenstående figur viser hhv. de adspurgte oprindelseskommuners og belig-

genhedskommuners vurdering af, i hvilken grad opdelingen af plejemoduler er tilstrækkeligt

differentieret i forhold til visitation og betaling.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Figur 20: Vurdering af, hvorvidt opdelingen af plejemoduler er tilstrækkelig finmasket i forhold til vi-

sitation og betaling

60%

55%

50%

40%

36%

30%

18%

9%10%

I meget I høj grad Hverken

I ringe

Ved ikke

høj grad

eller begrænset grad/slet

grad

ikke

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

Beliggenhedskommuner (n=11)

20%

18%

Oprindelseskommuner (n=20)

20%

10%

9%10%

Figuren tegner et noget blandet billede af kommunernes vurdering af grundmodulerne. Godt

halvdelen af beliggenhedskommunerne og en tredjedel af oprindelseskommunerne tilkende-

giver, at opdelingen af grundmoduler i begrænset grad eller slet ikke er tilstrækkeligt diffe-

rentieret, mens knap en tredjedel af beliggenhedskommunerne og en enkelt oprindelses-

kommune i meget høj grad eller i høj grad vurderer, at dette er tilfældet.

At godt halvdelen af oprindelseskommunerne svarer ’ved ikke’ skyldes formentlig, at disse

kommuner har et meget beskedent erfaringsgrundlag.

I interviewene peger både beliggenhedskommuner og leverandørerne på, at der er for stort

et spring i taksten fra modul B til modul C, ligesom modul B spænder over et for bredt time-

interval. Hvis mange borgere har et plejeniveau tæt på det øvre timeloft inden for det enkelte

modul, har leverandørerne vanskeligt ved at få timerne til at slå til. Der kan med andre ord

være en stor variation i borgernes plejetyngde inden for de enkelte moduler, hvilket skaber

uforudsigelighed i leverandørens kapacitetstilpasning og driftsøkonomi.

Flere leverandører har stor opmærksomhed på, at beboersammensætningen balancerer mel-

lem meget plejekrævende borger i modul C og mindre plejekrævende beboere i modul B for

at kunne få en rentabel drift af plejeboligerne. Det betyder, som beskrevet i tidligere afsnit,

at nogle leverandører eksempelvis ikke anviser borgere i modul A til deres plejeboliger:

”Det

ville være godt for visitatorerne og plejehjemmene, hvis taksttrinene var fordelt på en

mere rimelig måde. Det laveste grundtrin kan ikke hænge sammen; selvom vedkommende

[borgeren] ikke skal have noget hjælp, så dækker taksten slet ikke personale eller andet”

(leverandør)

”Vi har en fælles kommunal venteliste, som jeg går ind og kigger på, når vi har stuer ledige.

Men det er sket mange gange, at jeg har valgt borgere, som ikke står øverst på listen. Der

kigger jeg på, om det er en person, som passer ind på den pågældende stue, samt om der er

plejeopgaver i vedkommende, som vi kan tjene penge på" (leverandør)

De fleste leverandører og kommuner påpeger, at der er behov for, at modul B differentieres

for i højere grad at sikre, at personlig pleje og praktisk bistand prissættes i overensstemmel-

se med borgerens behov.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udover de administrative udfordringer, som grundmodulerne giver, er hovedudfordringen set

fra kommunernes synsvinkel, at de nationalt fastsatte takster er højere end de kommunale

takster og serviceniveauer for plejeboliger

At både leverandører og kommuner finder, at det er uigennemsigtigt hvilke ydelser, der skal

leveres inden for det visiterede grundmodul, kombineret med at kommunerne finder takster-

ne for høje, skaber incitamenter til at spekulere i, hvilket modul borgeren skal indplaceres i.

Flere af leverandørerne fremhæver eksempler på, at de vurderer at kommunerne visiterer

borgerne til for lavt et grundmodul set i forhold til borgerens plejetyngde.

”Det er alt for nemt for kommunerne at visitere, så niveauet for pleje er i modulet lige under”

(leverandør)

”Det

er næsten umuligt at få tildelt en borger i plejekategori C. I øjeblikket har vi 5-6 stykker

ud af 20, som er i den dyreste kategori. Det hænger ikke sammen, at kommunen fx kan pla-

cere den samme borger i funktionsniveaugruppe 4 [kommunens kategorisering] og i pleje-

modul A. Vi må sige nej til en del borgere, som ligger i modul A, fordi de ikke er profitable.

Vores beboergrundlag er dermed usikkert, hvilket er et vilkår der nødvendiggør, at vi kører

med en stram nettonormering. Det er et meget usikkert grundlag at drive forretning på” (le-

verandør)

Forskel i tolkning i relation til sociale ydelser

Endelig efterlader interviewene indtrykket af, at der mellem kommuner og leverandører kan

være forskel i fortolkningen af, hvorvidt tildeling af ydelser inden for § 83 i et eller andet om-

fang også omfatter andre ydelser. Det betyder, at kommuner og leverandører kan have for-

skelligt syn på, hvorvidt borgerens plejebehov kan understøttes inden for grundmodulerne el-

ler bør suppleres med ydelser i form af fx træning eller socialpædagogisk bistand.

6.3.2 Salg af tilkøbsydelser

Leverandørerne har mulighed for at sælge tilkøbsydelser som en integreret del af deres for-

retningsmodel. Antagelsen er, at udbuddet af tilkøbsydelser vil skabe et mere varieret pleje-

boligtilbud.

Det generelle billede hos leverandørerne er, at der har været et begrænset fokus på udvikling

af tilkøbsydelser. Da de først er ved at finde sin form, har de for nuværende en relativt be-

skeden eller ingen betydning for leverandørerne og beboerne.

De tilkøbsydelser, som leverandørerne har oplyst, at de tilbyder i dag, fremgår af nedenstå-

ende oversigt.

Den nærmere specificering af kommunernes vurdering af driftsøkonomiske konsekvenser følger i kapitel 7.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Tabel 21: Leverandørernes tilkøbsydelser

Ydelse

Mersalg

Rengøring/hovedrengøring

Ledsagelse (forskellige former for)

Ekstra personaletimer

Leverancer i forbindelse private besøg/arrangementer

Leverancer fra køkkenet /mad til private arrangementer

Begravelseskaffe

Gæsteværelse

Hjælp til praktiske gøremål

Vask af tøj/linned

Vask af gardiner

Reparation af tøj

Pedelhjælp/ophængning af diverse i lejligheden

Terrassevedligeholdelse / pasning af blomster

Julepyntning / hjælp til juletræ på terrasse

Underholdning, udflugter/ture

Aktiviteter og arrangementer/ferieture

Buskørsel/kørsel

Undervisning

Studiekreds med ekstern underviser

Luksus/nydelse

Spa

Massagestol

Antal lev.

Kilde: Registreringsskemaer, 2011. Note: Kategoriseringen af tilløbsydelserne er foretaget af Rambøll.

Som oversigten viser, centrerer tilkøbsydelserne sig om rengøring og ledsagelse for de fleste

leverandørers vedkommende. Også ydelser såsom tøjvask og ekstra leverancer fra køkkenet

bliver udbudt. Det skal bemærkes, at enkelte leverandører ikke har defineret faste tilkøbsy-

delser. Disse leverandører vil i stedet søge at imødekomme de specifikke ønsker, som måtte

opstå hen ad vejen.

På baggrund af interviewene tegner der sig følgende årsager til, at der indtil videre er et be-

grænset salg af tilkøbsydelser.

•

Manglende efterspørgsel:

De fleste leverandører oplever en beskeden efterspørgsel efter

tilkøbsydelserne. Der peges på, at beboerne ikke er vant til muligheden for at købe sig til

ekstra ydelser og finder det naturligt, at alle ydelser indgår som en del af basisydelsen.

Manglende omstilling og kreativitet:

Nogle leverandører skal omstille sig til at tænke eks-

tra ydelser som potentielle tilkøbsydelser. Enten fordi man endnu ikke er kommet dertil,

eller fordi man i et vist omfang har for vane at levere ekstra ydelser uden betaling.

•

At tilkøbsydelserne blandt nogle leverandører i mindre omfang anskues som en øget indtje-

ningsmulighed kan ses i lyset af, at plejeboligerne i vid udstrækning drives som ikke-

profiterende virksomheder, jf. den tidligere beskrevne profil, kendetegnet ved ikke-

kommercielle, værdibårne og lokalt funderede aktører.

”Vi

og beboerne skal lære at bruge tilkøbsydelser; den nuværende generation er ikke så vant

til at tænke, at man kan købe sig fra noget, men det vil nye generationer i højere grad gøre”

(leverandør)

”Det er ikke særligt meget, at det bliver brugt af beboerne. Det skyldes måske i virkelighe-

den, at vi faktisk udfører mange tilkøbsydelser gratis” (leverandør)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Flere leverandører ser dog salget af tilkøbsydelser som en mulighed for på sigt at understøtte

driften og skabe det fornødne overskud til udviklingsaktiviteter. Samlet set hersker således

en opfattelse af, at tilkøbsydelserne er et område i udvikling, hvilket understøttes af, at flere

påtænker at udvide udbuddet af ydelserne. Tilkøbsydelserne betragtes således som et vigtigt

redskab til at understøtte leverandørernes mål om at tilrettelægge indsatsen i plejeboligerne

så individuelt som muligt.

6.3.3 Håndtering af serviceydelser

Det er beliggenhedskommunen, der skal levere de påkrævede serviceydelser til borgeren,

som friplejeboligleverandøren eventuelt ikke er certificeret til at levere. I disse situationer kan

der derfor være behov for at koordinere leverandørernes indsats over for borgeren med de

ydelser, som borgeren modtager fra kommunen; det være sig ledsagelse, genoptræning eller

andre sociale ydelser.

Erfaringerne med at samarbejde om koordineringen af borgerens serviceydelser er forholdsvis

få. Det skyldes, at leverandørerne i de fleste tilfælde er certificeret til de serviceydelser, som

borgerne har eller måtte få behov for. Interviewene efterlader generelt indtrykket af, at leve-

randørerne i videst muligt omfang selv ønsker at levere de sociale ydelser til borgeren og der-

for vil ansøge om yderligere certificeringer, hvis der viser sig behov for det set i forhold til

brugergruppen. Hermed kan leverandøren selvstændigt sikre sammenhæng og kontinuitet i

indsatsen over for borgeren, ligesom leverandøren kan undgå, at manglende certificeringer

leder til, at man må afvise interesserede borgere.

I de tilfælde, hvor kommunen leverer serviceydelser til borgere i friplejeboliger, drejer det sig

primært om vedligeholdelses-/genoptræning. Dette forklares med, at leverandørerne enten

ikke råder over de fysiske faciliteter til genoptræningsopgaverne eller finder, at det er for om-

fattende/vanskeligt at hyre en ekstern fysioterapeut. Grundlæggende tilkendegiver leveran-

dører og kommuner, at koordineringen af disse ydelser fungerer fint.

Ser man således særskilt på den plejefaglige håndtering af de sociale ydelser, tegner analy-

sen alt i alt et billede af, at selve

udførelsen

af ydelserne fungerer uproblematisk for leveran-

dørerne.

Kortlægningen viser, at den primære udfordring på dette område består i, at kommuner og

leverandører ikke har samme

vurdering

af, hvorvidt borgerens funktionsniveau udløser ser-

viceydelser, der ligger ud over grundmodulet – dvs. personlig og praktisk hjælp.

Vurderingen af behovet for ydelser, som i sidste ende kan have betydning for omkostningsni-

veauet, synes at være afledt af den allerede beskrevne uklarhed om, hvad serviceydelserne

dækker over. Som nævnt har flere kommuner ikke tradition for at visitere til ydelser og på-

peger, at det har været en svær opgave at definere indholdet.

Ifølge leverandørerne opnås der i mange tilfælde enighed om, gennem hvilke serviceydelser

borgerens støttebehov bedst dækkes, og hvad de enkelte serviceydelser omfatter. Men flere

leverandører har oplevet vanskeligheder med at få beboernes plejebehov dækket inden for de

ydelser, som de vurderer relevante, og som typisk ligger ud over takstsystemets grundmodu-

ler:

”I

forhold til socialpædagogisk bistand er det fremmed for en kommune at tænke det som en

særskilt ydelse. De finder, at det er en ydelse, som skal kunne tilbydes inden for de § 83 og §

85”(leverandør)

Der er indikationer på, at det er leverandørerne inden for psykisk handicap, der oplever flest

udfordringer med uklarhederne. Årsagen hertil er bl.a., at kommuner og leverandører finder

det vanskeligt at omsætte takstsystemets moduler til denne gruppe borgeres plejebehov.

Borgere med psykiske handicap har i et lille omfang behov for § 83, bl.a. fordi indsatsen me-

re end praktisk bistand snarere handler om at vejlede og guide beboerne i, hvordan de selv

kan klare opgaverne – dvs. i form af socialpædagogisk bistand.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

”Det er ikke en oplagt måde at visitere på. - Hvad dækker § 83 over i forhold til borgere med

sindslidelser, hvis det ikke er hjemmehjælp?” (beliggenhedskommune)

Det betyder, at der blandt nogle leverandører og kommuner opstår diskussioner om, hvilke

konkrete ydelser der bør omkostningsberegnes inden for grundmodulets døgntakst, og hvilke

ydelser der skal afregnes efter en timebaseret takst i henhold til servicelovens § 85.

Særligt i forhold til betalingskommuner vurderer nogle leverandører, at kommunen kan være

tilbageholdende i forhold til at ville visitere til andet end det, der indgår i den personlige pleje.

Andre eksempler peger på, at leverandørernes samarbejde med beliggenhedskommuner fun-

gerer bedre end med betalingskommunerne. Enten fordi kommunale sagsbehandlere har haft

et mangeårigt samarbejde med leverandøren under den tidligere ejerform, eller fordi kom-

munen har sammensat et særligt visitatorteam til borgere i friplejeboliger.

6.3.4 Håndtering af sygeplejeydelser

Leveringen af sygeplejeydelser og genoptræning er ikke omfattet af lov om friplejeboliger.

Det påhviler derfor beliggenhedskommunen at levere disse ydelser til borgerne i friplejeboli-

ger.

Kommunen kan vælge at uddelegere opgaven til leverandøren. Kommunen har det sygepleje-

faglige ansvar. Friplejeboligleverandørerne kan via en sygeplejerske påtage sig opgaven, når

sygeplejersken fagligt referer til den kommunalt ansvarlige. Uanset fremgangsmåden indgår

håndteringen af sundhedsydelserne, ligesom serviceydelserne, som en væsentlig del af leve-

randørens driftsvilkår.

De fleste leverandører har eller er ved at indgå en økonomisk aftale med kommunen om selv

at varetage opgaven. Derudover er der leverandører, som ikke har fundet frem til en aftale

med kommunen, men vælger at levere sygeplejeydelserne uden betaling. Endelig er der en

enkelt leverandør, hos hvem beliggenhedskommunen har ansat en sygeplejerske, der alene

udfører opgaver hos leverandøren.

Årsagen til, at stort set alle leverandører - med eller uden betaling - varetager udførelsen af

sygeplejeydelserne, skal findes i, at det blandt kommuner og leverandører rent plejefagligt

vurderes at være den mest hensigtsmæssige løsning. Ydelserne ses som en integreret og

sammenhængende del af den daglige pleje og omsorg, som leverandøren udfører.

Leverandører, som tidligere i en periode har fået sundhedsydelser til borgerne leveret fra

kommunale sygeplejersker, fortæller således, at forskellige sygeplejerskers gang i huset

skabte forvirring hos beboerne, samtidig med det var vanskeligt for de kommunale sygeple-

jersker at følge borgerens forløb. Endelig fremhæver nogle leverandører dilemmaet i, at per-

sonale fra en anden organisation ikke nødvendigvis arbejder efter de samme værdier og hen-

syn:

”Der

ikke noget galt med kommunens hjemmesygeplejersker, men det er for forvirrende for

borgeren at trække andre sygeplejere ind. Derudover er det anden virksomhed, som trækkes

ind. Man kan ikke forestille sig, at et bilværksted skulle lave 90 procent og et andet værksted

de sidste 10 procent. Man laver en kunstig opdeling” (leverandør)

Om end beliggenhedskommunerne peger på vigtigheden af et sammenhængende plejeforløb

for borgeren, oplever de samtidig et dilemma i at skulle betale en særskilt takst til leverandø-

ren ved at uddelegere opgaven, fordi de vurderer, at opgaven kan løses af kommunen for

færre omkostninger. Stigningen i omkostninger forstærkes ifølge beliggenhedskommunerne

desuden af deres lovmæssige forpligtigelse til at afholde udgifter for sundhedsydelser til bor-

gere, som kommer fra andre kommuner.

Det er vurderingen, at det har været en langstrakt og ressourcekrævende proces for de fleste

leverandører og beliggenhedskommuner at finde frem til en økonomisk og sundhedsfaglig

model for, hvordan levering af sundhedsydelser kan administreres. Dette synes samtidig at

være årsagen til, at nogle leverandører og kommuner ikke har fundet frem til en økonomisk

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

aftale endnu. Af disse grunde og fordi leverandører samtidig vurderer, at den takst, de får fra

kommunen er for lav sammenlignet med de udgifter, der forbundet med opgaven, finder de,

at der burde være hjemmel i lov om friplejeboliger til at blive certificeret til levering af sund-

hedsydelser.

På baggrund af interviewene viser der sig forskellige måder at administrere og omkostnings-

beregne leverandørens udgifter til sundhedsydelser på.

Der er eksempler på kommuner, hvor borgerens behov for sygeplejeydelser løbende opgøres

ned til 2 min, hvorfor leverandøren hyppigt skal søge om nye bevillinger, mens andre leve-

randører får et årligt tilskud til ansættelse af egen sygeplejerske. Endelig findes der et ek-

sempel på, at man afregner sundhedsydelserne via modulsystemet som del af den praktiske

bistand.

6.4

Forhold vedrørende borgere med psykiske og fysiske handicap

Ud over de ovenstående udfordringer, oplever leverandører inden for det socialpædagogiske

og socialpsykiatriske område, at der er udfordringer knyttet til borgerens rettigheder som le-

jer og det plejerelaterede takstsystem

Ligesom en beboer i en almen plejebolig indgår en lejeaftale med boligorganisationen, indgår

den beboer, som vælger en friplejebolig, en lejeaftale med leverandøren af plejeboliger i hen-

hold til lejeloven. Det betyder, at beboeren har ret til permanent ophold i plejeboligen

. Dette

synes imidlertid at skabe nogle driftsmæssige udfordringer.

Leverandørerne tilkendegiver således, at de er udfordret af kommunernes mulighed for at til-

byde borgeren med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne et midlertidigt ophold i et botil-

bud efter servicelovens § 107 frem for et længerevarende ophold efter servicelovens § 108

Når borgeren er visiteret til et midlertidigt ophold i botilbud efter servicelovens § 107, er bor-

geren ikke omfattet af retten til frit valg og har dermed ikke ret til at vælge en friplejebolig.

Leverandørerne oplever, at beboernes ret til permanent ophold i friplejeboligen og botilbud

efter servicelovens § 108 betyder, at kommunerne finder midlertidige ophold i § 107 botilbud

mere attraktive. Til forskel fra friplejeboligerne kan kommunen afbryde borgerens ophold i

botilbuddet, for så vidt det vurderes, at borgeren kan profitere af andre tilbud, samt at det

sker under hensyntagen til gældende ret i øvrigt.

Eftersom de psykiatriske bosteder - til forskel fra somatiske plejeboliger - typisk arbejder

med sigte på rehabilitering, er det målet, at den psykiatriske og socialpædagogiske støtte

med tiden kan drosles ned, og borgeren kan udsluses til andre tilbud eller for nogle borgeres

vedkommende til egen bolig. Heraf følger, at indsatsen er af midlertidig karakter.

Hvis borgen afviser at flytte fra friplejeboligen, kan kommunen ikke ændre tilbuddet, hvorfor

friplejeboligerne ifølge leverandørerne opleves/vurderes som ufleksible og økonomisk risikab-

le blandt nogle kommuner. I tråd hermed peger interviewede kommuner på, at de altid vil

fortage en vurdering af, hvorvidt borgeren har brug for et varigt ophold eller ”kan komme vi-

dere”, og at det ud fra intentionen om at sikre borgeren bedst muligt, kan være en økono-

misk udfordring for borgeren at flytte på kort sigt, fordi borgeren er bundet af et indskud.

Interviewene med leverandørerne af bostederne indikerer samtidig, at borgerens ret til at bli-

ve i sin plejebolig også set fra nogle leverandørers perspektiv passer dårligt overens med det

at drive friplejeboliger med fokus på rehabilitering af borgere. Det skyldes, at i takt med at

borgere tildeles færre støttetimer, fordi borgeren opnår større selvstændighed, kan leveran-

døren principielt set reduceres til en udlejningsfunktion.

Ud af de 14 leverandører driver de fem tilbud til borgere med fysiske og psykiske handicap med hjemmel i lov om friplejeboli-

ger. Tre af disse udbyder plejeboliger til borgere med sindslidelser, mens to er rettet mod borgere med udviklingshæmning og

senhjerneskader.

Jf. § 34 i lov om friplejeboliger reguleres forholdet mellem friplejeboligleverandøren og lejeren af lov om leje.

I henhold til Serviceloven har borgeren ret til at blive visiteret til §108 tilbud, hvis borgeren opfylder betingelserne herfor.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

De tidligere beskrevne udfordringer i forhold til udmålingen af borgerens støttebehov samt de

begrænsninger, der kan ligge i borgerens rettigheder som lejer, betyder, at en leverandør øn-

sker at ophøre som friplejeboligleverandør og i stedet søge godkendelse som leverandør af

botilbud efter servicelovens § 107.

”Kommunerne

kender dette tilbud og det takstsystem, som består af en grundtakst og time-

baseret omkostningsberegning af behovet for støtte.” (leverandør)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ANALYSE AF LOVENS EFFEKTER

Formålet med dette kapitel er at analysere de foreløbige effekter af lov om friplejeboliger

igennem afdækning af følgende temaer:

•

Borgernes anvendelse af det frie valg

Etablering af en konkurrencesituation hvor leverandørerne har muligheder for at etablere

friplejeboliger og levere service herfra

Konsekvenserne for kommunerne i forhold til kapacitetstilpasning, administration og ser-

viceudgifter

Der sættes således fokus på tilsigtede som utilsigtede effekter af loven. Derudover belyser vi

med udgangspunkt i de beskrevne erfaringer med friplejeboligordningen i de forudgående ka-

pitler de forhold, der fremmer og hæmmer effekterne.

7.1

Borgerens anvendelse af det frie valg

Et af hovedformålene med lov om friplejeboliger er at styrke borgens frie valg.

Én af antagelserne bag lovgivningen er, at hvis der er mulighed for frit valg, og borgeren fin-

der tilbuddet attraktivt, så vil borgerne aktivt vælge friplejeboliger. Nedenfor belyses, hvor-

vidt og hvordan lov om friplejeboliger har påvirket borgerens anvendelse af det frie valg.

7.1.1 Oplevelse og vægtning af valgfrihed

Et centralt spørgsmål i denne sammenhæng er, hvordan borgere og pårørende reelt oplever

deres valgmuligheder inden for plejeboliger, og hvorvidt de er tilfredse hermed.

Der er delte meninger blandt de adspurgte beboere i friplejeboliger og kommunale plejeboli-

ger samt pårørende til beboere i disse plejeboliger om, hvorvidt disse var tilfredse med de

valgmuligheder, de havde haft, og deres mulighed for at vælge. En pårørende til en beboer i

friplejebolig siger:

”Ja, det har jeg. Vi har det godt med, at mor er derovre. Der bliver taget godt hånd om hen-

de. Vi så på et plejehjem i en anden by, men det var ikke noget for mor. Hun var fast beslut-

tet på, at det skulle være” (pårørende)

Samtidig synes der at være en tendens at spore i forhold til pårørende til beboere i forskellige

typer af friplejeboliger. Der var flere adspurgte med pårørende i friplejeboliger for ældre, som

har været godt tilfredse. Derimod fremhævede flere pårørende til handicappede beboere i

friplejeboliger, at de ikke oplevede, at der var nok alternativer at vælge imellem.

"Der er ofte ikke nogen gode alternativer for handicappede som vores søn, så der har reelt

ikke været et valg” (pårørende)

Hovedparten af de adspurgte fremhæver, at de ikke for alvor har gjort brug af andre valgmu-

ligheder, fordi de havde bestemt sig på forhånd:

”Vi var slet ikke ude og afsøge markedet, da vi allerede vidste, at det var der, hun skulle bo”

(pårørende)

Flertallet af pårørende til beboere i kommunale tilbud udtrykker, at de enten ikke er tilfredse

med valgmulighederne inden for plejeboliger eller ikke ved, om de er tilfredse. Flere udtryk-

ker, at de ikke oplever, der reelt har været noget valg.

De adspurgte borgere og pårørende deler sig i to lige stor grupper: Dem, der fremhæver, at

det ingen betydning har – enten fordi de ikke har oplevet, at der var valgmuligheder, eller

fordi de allerede havde besluttet sig for stedet. Og dem, der tillægger det stor betydning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Adspurgt, om det har betydning, at plejeboligen er privat (eller kommunal for de adspurgte i

kommunale plejeboliger), mener størstedelen af borgere og pårørende ikke, at det har haft

betydning. Også flere kommunale repræsentanter vurderer, det ikke har betydning. Flere be-

boere i friplejeboliger nævner, at de ikke var klar over, at det var en privat plejebolig, da de

valgte at ville bo på stedet, og andre fremhæver, at privat eller kommunal ikke har betyd-

ning, så længe renomméet er godt:

”Nej,

det kan jeg ikke rigtig sige. Det må jeg sige nej til. Hvis det var en kommunal bolig, der

havde haft det samme ry, havde jeg måske taget det” (beboer)

Det er således stedet og ikke ejerformen, som fremstår betydningsfuld for langt størstedelen

af de adspurgte.

En mindre andel af de pårørende til beboere i friplejeboliger fremhæver, at ejerformen har

haft betydning. Denne gruppe italesætter en overbevisning om, at det private er bedre end

det offentlige – grunden hertil er dog forskellig; enkelte fremhæver mere medbestemmelse

for beboerne samt ledelsesindflydelse på beboersammensætningen som betydningsfuld, an-

dre fremhæver muligheden for tilkøb og bedre normering i friplejeboligerne. Andre fremhæ-

ver dårlige erfaringer med kommunale plejeboliger som grunden til at vælge et privat sted.

7.1.2 Barrierer og drivkræfter for det frie valg

Med lov om friplejeboliger er der ideelt set skabt grundlag for en ny valgmulighed på plejebo-

ligområdet. På baggrund af analysen af borgeres, pårørendes, leverandørers og kommuners

udsagn er der blevet identificeret en række mekanismer, som på forskellig vis kan virke

fremmende eller hæmmende for effekten af ordningen på borgerens frie valg.

Kortlægningen har vist, at tilkøbsydelser har begrænset effekt på og betydning for borgernes

valg, ligesom betydningen af tilkøbsydelser fremadrettet alt andet lige vurderes at være be-

hersket, idet efterspørgselen efter sådanne ydelser fra borgernes side er relativt svag.

Valget af plejebolig er derimod drevet af borgernes og deres pårørendes kendskab, leveran-

dørernes ry og i særlig grad boligens geografiske placering. Disse uddybes i afsnittene neden-

for.

Figur 22: Mekanismer, der har betydning for borgerens valg

Information

Geografi (nærhed)

Ressourcer

Borgerens valg

af plejebolig

Geografi

Leverandørernes tilknytning til lokalsamfundet og i nogle tilfælde en lang historisk forankring

vidner - sammenholdt med borgernes udsagn om årsager til valg af plejebolig - om, at borge-

rens frie valg i høj grad er betinget geografiske præferencer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kombinationen af leverandørernes profil, beboernes præferencer og manglende mobilitet på

tværs af kommuner indikerer, at geografi har afgørende betydning for valget af plejebolig.

Også kommuner, både med og uden friplejeboliger inden for kommunegrænsen, oplever i høj

grad, at det er geografi, som har betydning for valget.

Friplejeboligerne fremstår således i høj grad som det lokale alternativ. For borgerens frie valg

betyder dette i praksis, at det primært er for borgere i geografisk nærhed af en friplejebolig,

at der er skabt en øget valgfrihed, mens der derimod ikke er øget valgfrihed for borgere geo-

grafisk langt fra en friplejebolig. Givet, at det er det lokale aspekt og den geografiske nær-

hed, der ofte er central for valget, synes der at være grundlag for at konkludere, at der er

øget valgfrihed (om end i en lille skala) i beliggenhedskommunerne for friplejeboliger.

Information

Information om muligheder og rettigheder er en forudsætning for at kunne træffe et velin-

formeret valg. Som det også fremgår af afsnit 5.2.2, er kommunen ofte mellemled mellem

borger og leverandør. De er dermed en væsentlig kilde til information om friplejeboliger.

Kortlægningen af kommunens information til borgerne vidner om, at kommunernes informa-

tion af borgerne om deres valgmulighed varierer betragteligt og i nogle tilfælde her helt fra-

værende. En pårørende udtrykker således:

"Det er synd, at man skal lave en sådan lovgivning uden at oplyse om den, for ordningen gi-

ver bedre muligheder for forældre til en handicappet søn" (pårørende)

Enkelte pårørende til friplejeboligbeboere oplever endvidere, at kommunen søger at præge

valget i en bestemt retning. De påpeger, at de oplever, at kommunen ønsker borgerne i

kommunale plejeboliger. Begrundelsen er enten økonomi (at friplejeboligen er for dyr), eller

som denne pårørende beskriver:

”Da jeg skrev [friplejeboligen] på ventelisten, blev jeg bedt om at finde et andet ønske i ste-

det, da det ikke var et sted, de havde noget med at gøre” (pårørende)

Flere pårørende til borgere i kommunale tilbud oplever ikke, at kommunen anbefaler noget,

men enkelte fremhæver, at de heller ikke fik information om friplejebolig som en mulighed.

Andre oplever, at kommunale muligheder bliver anbefalet, og nogle udtrykker fornemmelser

af, at man fra kommunens side gerne ville have besat de kommunale boliger først.

I ovenstående tilfælde kan man argumentere for, at borgernes valgfrihed er begrænset, så-

fremt den kommunale vejledningspraksis er så varierende, som det påpeges. Kommunernes

intenderede eller uintenderede præferencer for at sikre den kommunale drift kan dermed i

sidste ende hæmme borgerens valgfrihed. Leverandørens anvisningsret har i princippet sam-

me potentielle begrænsning. På baggrund af kortlægningen vurderes det ikke at være tilfæl-

det.

Ressourcer

Slutteligt er det væsentligt at fremhæve, at borgerens frie valg i høj grad er betinget af den

enkelte borgers (eller pårørendes) situation og mulighed for at vælge. Manglende eller man-

gelfuld information fra andre gør, at det ofte er borgernes og de pårørendes egne ressourcer

og aktive afsøgning af muligheder, der er drivende.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Også kommunale repræsentanter er enige i denne betragtning:

”Muligheden er god, hvis borgeren/de pårørende selv undersøger det. Det kræver, at de selv

gør noget” (oprindelseskommune)

Nogle kommuner fremhæver endvidere, at de oplever, at der på den måde også er to forskel-

lige kategorier af borgere. De mere aktive (ofte mere kognitivt velbevarede), som foretager

et konkret valg og tilvælger en (fri)plejebolig af forskellige årsager, og en anden gruppe, hvor

det først og fremmest handler om at finde en plejebolig i nærheden.

Når en borger visiteres til en plejebolig, er det endvidere ofte på baggrund af et akut opstået

behov, som betinger, at der træffes et hurtigt valg, hvilket begrænser muligheden for at af-

søge sine muligheder i god tid, forud for at valget om plejebolig skal træffes.

Det personlige overskud til aktivt at afdække muligheder er således også en afgørende influe-

rende faktor i forhold til, om en øget valgfrihed i givent fald udnyttes.

7.2

Etablering af en konkurrencesituation

Et andet hovedformål med loven er at skabe øget konkurrence om udbuddet af plejeboliger.

Antagelsen er, at flere typer af udbydere, herunder forskellige ejerformer, vil skabe øget kon-

kurrence om kvalitet og omkostningsniveau.

I surveyen er kommunerne blevet spurgt om, hvilken betydning, de vurderer, lov om fripleje-

boliger har haft for konkurrencen på plejeboligområdet (figur 11).

Figur 23: Vurdering af lovens betydning for konkurrencen i kommunerne

100%

90%

80%

70%

60%

73%

50%

40%

30%

20%

10%

Beliggenhedskommuner

(n=11)

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

Andet

100%

Ikke haft betydning for

konkurrencen

Øget variation i den tilbudte

kvalitet

18%

Oprindelseskommuner (n=20)

Figuren viser ikke overraskende, at oprindelseskommunerne vurderer, at loven ingen betyd-

ning har haft, mens enkelte af de adspurgte chefer i beliggenhedskommunerne (18 pct.),

svarende til 2 ud af de 11 kommuner, vurderer, at konkurrencen har medført en øget variati-

on i den tilbudte kvalitet.

At kommunerne ser en begrænset effekt på konkurrencesituationen i kommunen skal grund-

læggende ses i lyset af, at udbuddet af friplejeboliger er beskedent, jf. også ovenfor, hvor det

er konkluderet, at der kun lokalt i beliggenhedskommunerne er skabt øget frit valg. Eftersom

efterspørgselen på kvote har været begrænset, og kvoterne ikke er blevet opbrugt, har de

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

fleste interviewede leverandører fået tildelt kvoter til den højeste pris inden for de gældende

afsatte lofter. Det betyder samtidig ingen eller begrænset konkurrence på prisen for driften af

plejeboliger.

”Man kan tage maksimumprisen, fordi man ved, at kvoten ikke bliver brugt op. Derfor er der

ikke en reel konkurrence” (leverandør)

Om end loven ikke hidtil har skabt et marked, som har medført øget konkurrence internt mel-

lem leverandørerne og mellem leverandører og kommunale tilbud på nationalt plan, er det

vurderingen, at det i et vist omfang er skabt i beliggenhedskommunerne, idet der her er et

tilbud indenfor en rimelig geografisk ramme.

Spørgsmålet er, om de etablerede friplejeboliger er med til at skabe en øget mangfoldighed i

udbuddet af plejeboliger i kommunen? Figuren neden for viser kommunernes vurdering heraf.

Figur 24: Har friplejeboliger skabt en øget mangfoldighed i udbuddet af plejeboliger i kommunen

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

I meget høj

grad

Hverken eller

I begrænset

grad

I ringe

grad/slet ikke

Ved ikke

27%

25%

Beliggenhedskommuner (n=11)

Oprindelseskommuner (n=20)

27%

45%

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

Det generelle billede er, at kommunerne i begrænset omfang finder, at friplejeboligerne har

påvirket mangfoldigheden: Knap halvdelen (45 pct.) af de adspurgte kommunale chefer fra

beliggenhedskommunerne vurderer, at der i begrænset grad er skabt en øget mangfoldighed,

mens det samme gør sig gældende for 15 pct. af oprindelseskommunerne. 27 pct. af belig-

genhedskommunerne finder, at det i ringe grad eller slet ikke er tilfældet, mens andelen her

er 45 pct. blandt oprindelseskommunerne.

På baggrund af interviewene kan det udledes, at leverandører og kommuner i vid udstræk-

ning søger at tiltrække de samme borgere, hvorfor der er beskedne forskelle på målgrupper

og ydelser. Dette skal også ses i lyset af, at tilkøbsydelser først er under opsejling, og at dis-

se set fra borger- og pårørendeperspektivet ikke har haft betydning for valget af friplejeboli-

gen. Enkelte leverandører oplever på den baggrund, at konkurrencesituationen er hårdere, jo

tættere geografisk placering de har, fordi man konkurrerer om at tiltrække de samme beboe-

re.

Når leverandører vurderer de primære forskelle mellem kommunale plejeboliger og fripleje-

boligerne, lægger de vægt på, at medarbejderne i kraft af korte beslutningsgange og stor

medbestemmelse har et stærkt tilhørsforhold som betyder, at de kan levere højere kvalitet.

Det forhold, at man ikke er underlagt kommunale principper og regler, giver ifølge leverandø-

rerne en frihed til at skabe mere individualiserede tilbud. Nogle kommuner fremhæver, at de

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vurderer, at der kan være en særlig hjemlig stemning, men at den væsentligste forskel er, at

leverandørerne tilbyder hjemmelavet mad fra eget køkken.

Enkelte leverandører peger dog på, at de konkurrencemæssigt er begunstigede af at differen-

tiere sig fra de tilbud, kommunen har, fordi de tilbyder nogle ydelser, som kommunen ikke

har inden for sin tilbudsvifte. Der ses således enkelte eksempler på, at friplejeboliger til bor-

gere med psykiske og fysiske handicap indebærer et tilbud om en specialisering i forhold til

komplekse problemstillinger, som beliggenhedskommunen eller nabokommuner ikke råder

over:

”Hvis det er et supplement, er det godt. Er det på det dybt specialiserede område for fx døve

og blinde, vil der være folk (leverandører), der vil kunne varetage den slags bedre end os.

Det er en balanceret strategi. Noget klarer vi selv, mens der er områder grundet kommunens

størrelse, som vi kan blive nødt til at købe ude fra” (oprindelseskommune)

Uanset den lokale konkurrencesituation finder både de nuværende leverandører af friplejebo-

liger og de interviewede beliggenhedskommuner, at de nuværende vilkår for at drive fripleje-

boliger afføder en forvredet konkurrencesituation.

Fra leverandørernes side peges på, at en barriere for en lige konkurrence er, at kommunerne

i forbindelse med visitationen af borgeren har mulighed for at præge borgeren til at vælge

kommunale plejeboliger eller ikke informerer om borgerens muligt for frit valg. Som beskre-

vet i kapitel 5 oplever flere leverandører, at kommunerne ikke informerer tilstrækkeligt om

muligheden for at vælge en friplejebolig, og at deres optag af borgere i vid udstrækning er

båret oppe af, at de har eksisteret som plejehjem/botilbud i mange år og derfor er kendte i

lokalområdet. Dette billede understøttes af, at de leverandører, som har vanskeligt ved enten

mere permanent eller periodevis at få fuld belægning af plejeboligerne, er de leverandører,

som er nyetablerede og ikke i forvejen har etableret et ry.

Fra kommunernes side opleves en ulige konkurrence mellem leverandører og kommuner, for-

di de finder, at de takster, som modulsystemet bygger på, er for høje sammenlignet med de

omkostninger, som er forbundet med at drive kommunale plejeboliger.

7.3

Kommunernes udgifter

Som led i evalueringen er der blevet foretaget en kortlægning og analyse af, hvorvidt og i gi-

vet fald hvordan loven har påvirket kommunernes økonomi. Påvirkningen er blevet vurderet

på følgende områder:

•

Dialog med leverandører ved etablering

Visitation

Effekter knyttet til serviceloven

Effekter knyttet til sundhedsloven

Administration og forvaltning

I vurderingen sondres der mellem hhv. beliggenheds- og oprindelseskommuner. Årsagen her-

til er, at der på en række områder vurderes at være forskel i såvel oplevelsen som vurderin-

gen af konsekvenserne og effekterne af indførelsen af loven.

Omfanget af friplejeboligleverandører i drift er som påpeget behersket. Det datagrundlag som

vurderingen af kommunernes udgifter er baseret på, er deraf begrænset til få kommuner.

Uanset om det er en beliggenheds- eller oprindelseskommune er det således vigtigt at være

opmærksom på, at der endnu er tale et begrænset antal beboere i friplejeboligerne. Derud-

over har friplejeboligleverandørerne alt andet lige været i drift i relativt kort tid. Det medfø-

rer, at de operationelle, organisatoriske og strategiske konsekvenser og erfaringer i kommu-

nerne er tilsvarende begrænsede. Af samme årsag skal de afdækkede omkostninger og vur-

deringer nok så meget ses og læses som et udtryk for, hvilke forventninger der er til konse-

kvenserne af loven, såfremt ordningen vil blive yderligere udbredt de kommende år.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Hovedparten af de estimerede effekter af lovgivningen er fokuseret omkring udvikling i tids-

forbrug og omkostningsniveau. I beliggenhedskommuner er der gennemført en nærmere

analyse og identificering af de enkeltaktiviteter, der udføres i forbindelse med håndteringen af

borgere i friplejeboliger sammenholdt med aktiviteter relaterede til borgere i kommunale ple-

jeboliger.

De steder, hvor det har været muligt for kommunerne at angive eller estimere de faktiske

meromkostninger, er disse fremhævet. Det skal dog understreges, at formålet med evalue-

ringen ikke har været at foretage en egentlig driftsøkonomisk analyse, hvorfor der ikke kan

drages konklusioner på disse opgørelser.

Kommuner, der hverken er beliggenheds- eller oprindelseskommune, er ikke berørt af loven,

hvorfor der ikke er kortlagt og opgjort effekter hos disse.

7.3.1 Dialog med leverandører

Opstart af friplejeboliger i kommunen medfører typisk tidsforbrug i kommunen i form af dia-

log med leverandørerne.

Omfanget af dialogen varierer fra kommune til kommune. Det er vurderingen, at den væsent-

ligste forskel er, hvorvidt der er tale om en etableret selvejende plejebolig, der skal omdan-

nes til friplejebolig, eller om der er tale om nyetablering. Hovedelementerne i de to situatio-

ner fremgår af nedenstående.

•

Etableret selvejende plejebolig, der skal omdannes:

Afholdelse af 1-2 møder mellem

kommunen og den kommende friplejebolig. Herudover skriftlig/telefonisk dialog. At mø-

deaktiviteten kan holdes på to møder forudsætter, at friplejeboligleverandøren trækker

på eget netværk/ekstern bistand ift. rådgivning omkring etableringen, hvilket også er er-

faringen. Herudover kan der være møder og kontakter om den konkrete udmøntning og

tolkning af loven ift. sygeplejeydelserne, hjælpemidler mv.

Nyetablering:

Afholdelse af en møderække med den kommende friplejeboligleverandør.

Møderækken kan involvere mange funktioner i kommunen, afhængigt af om eksisterende

bygninger skal benyttes, eller der er tale om nyetablering, bygningernes stand, leveran-

dørens erfaringer og bagland mv.

Eksempel på dialogproces

En etableret selvejende institution ønsker omdannelse til friplejeboliger. Der er i vidt omfang

tale om videreførelse af det samme værdigrundlag, samme målgruppe, samme ledelse og

samme personalegruppe og dermed minimale ændringer i samarbejdet.

Der afholdes møde i opstartsfasen, hvor kommunen orienteres om planerne. Tæt på om-

dannelsen til friplejeboliger afholdes endnu et møde omkring de praktiske ting set i forhold

til samarbejdet mellem kommunen og leverandøren.

•

7.3.2 Visitation af borgere

Indførelsen af loven har i varierende grad medført, at der bruges flere ressourcer på visite-

ringen af borgerne. Figuren nedenfor viser kommunernes vurdering af, hvordan deres udgif-

ter til visitation har udviklet sig. Det fremgår, at der særligt i beliggenhedskommunerne er en

oplevelse af, at udgifterne er steget.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Figur 25: Udgifter til visitation af borgere i friplejeboliger

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Beliggenhedskommuner

(n=11)

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

20%

36%

Ved ikke

75%

64%

Uændret

Steget

Oprindelseskommuner

(n=20)

Den samme vurdering – om end i mindre udtalt grad – kan genfindes i beliggenhedskommu-

nernes vurdering af udviklingen i udgifterne til ydelser som følge af §§ 83 og 87, dvs. det er

også her primært beliggenhedskommunerne, som oplever, at udgifterne er steget.

Figur 26: Udgifter til ydelser ifølge §§ 83 og 87

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Beliggenhedskommuner

(n=11)

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

25%

36%

Ved ikke

65%

Uændret

Steget

55%

Oprindelseskommuner

(n=20)

Kommunerne fremhæver, at kilden til udviklingen i udgifterne til visitation primært er knyttet

til kravet om, at der skal visiteres til de tre fastlagte kategorier (A, B og C). Årsagen til, at

det giver udfordringer, er, at disse kategorier afviger fra kommunernes egen visitationsprak-

sis.

Som det fremgår af nedenstående figur, er det i særlig grad beliggenhedskommunerne, som

har oplevet udfordringer hermed – om end billedet ikke er entydigt. Årsagen til, at det netop

er disse, er formentlig, at der endnu ikke er et overblik over merudgifterne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Figur 27: Er opdelingen i funktionsniveau A, B og C tilstrækkelig finmasket til visitation og betaling

60%

55%

50%

40%

36%

30%

20%

Beliggenhedskommuner (n=11)

18%

9%10%

18%

Oprindelseskommuner (n=20)

20%

10%

I meget høj I høj grad

grad

Hverken I begrænset I ringe

eller

grad

grad/slet

ikke

Ved ikke

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

På baggrund af kortlægningen i casekommunerne er det vurderingen, at omfanget og ni-

veauet i merforbruget til visitation hovedsageligt afhænger af kommunens eksisterende visi-

tationspraksis. Kortlægningen viser, at mertidsforbruget på visitation varierer mellem 0 og 3

timer, når der sammenlignes med en ordinær visitationsproces. Baggrunden for forskellene er

eksemplificeret i nedenstående cases.

Eksempler på tidsforbrug til visitation

En kommune visiterer ikke til bestemte plejekategorier for borgere i kommunale plejeboli-

ger, da alle borgere i plejeboliger udløser den samme takst. Friplejeboligloven har den kon-

sekvens, at borgere der ønsker friplejebolig skal visiteres til A-B-C kategori. Tidsforbruget

for visitation og revisitation svarer ca. til antallet af friplejeboligpladser x tidsforbruget

pr.visitation, hvilket i denne kommune sidste år svarede til 57 visitationer à 75 minutter.

En anden kommune visiterer ikke borgere i plejeboliger til konkret timeantal. Meromkost-

ning til visitation til friplejebolig udgør 2-3 timer pr. borger for visitatoren, inklusive tid til vi-

sitationen samt efterfølgende dokumentation.

Visitation af borgere i oprindelseskommunerne er typisk knyttet til kontakt med den fripleje-

boligleverandør, som den visiterede borger ønsker at gøre brug af. Også her er den altover-

vejende årsag til merforbrug, at visitationen til A-B-C kategorierne er mere krævende. Er det

en ikke kendt leverandør, tager det lidt længere tid, idet opholdskommunen ofte har brug for

at orientere sig om leverandørens tilbud, deres betingelser og procedurer. Det er vurderin-

gen, at det typisk drejer sig om 5 – 10 minutter pr. sag.

7.3.3 Effekter knyttet til serviceloven

Det forhold i loven, der i ifølge kommunerne medfører flest øgede omkostninger, er, at de

statsligt fastsatte takster pr. borger ifølge kommunerne er højere end kommunernes egne in-

terne takster.

I nogle kommuner er der foretaget egentlige beregninger på meromkostningen, i andre er det

en overordnet vurdering, der er baseret på et skøn. På tværs af kommunerne er det vurde-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ringen, at omkostningen pr. plads hos leverandørerne gennemsnitligt er højere end deres eg-

ne.

I alle kommunerne er der endvidere en forventning om, at der i takt med udbredelsen af an-

tallet af leverandører vil opstå øgede udfordringer med økonomi- og budgetstyringen på ple-

jeområdet. Særligt i beliggenhedskommunerne er en klar forventning om, at forskellen mel-

lem egne takster og friplejeboligleverandørernes fremadrettet vil være stigende.

I lighed med beliggenhedskommunerne er der også i oprindelseskommunerne en oplevelse

af, at omkostningerne til borgere i friplejebolig har tendens til at være højere. Der er endnu

tale om så relativt få borgere, at de økonomiske konsekvenser er mindre, hvorfor kendskabet

til omkostningerne pr. plads er begrænset.

Endelig er det vurderingen i såvel beliggenheds- som oprindelseskommuner, at etableringen

af friplejeboligerne samlet set svækker styrings- og prioriteringsrammen i kommunen, fordi

de som aktør introducerer en usikkerhed i budgetlægningen. Primært fordi en del af service-

og deraf udgiftsniveauet ikke længere kan reguleres af kommunen selv. Særligt beliggen-

hedskommunerne peger på, at der på sigt vil kunne opstå udfordringer med at opretholde

bevillingsniveauet på kommunens egne plejeboliger, hvis antallet af beboere i friplejeboliger

stiger.

7.3.4 Effekter knyttet til sundhedsloven

Den væsentligste effekt af sundhedsloven er knyttet til de ydelser, der kan leveres som følge

af denne, dvs. udgifter til sygeplejeydelser i friplejeboligerne, udgifter i forbindelse med ind-

læggelser samt udgifter til genoptræning efter indlæggelser mv.

Udgifter til sygeplejeydelserne kan ikke viderefaktureres til opholdskommunen. Derved påta-

ger beliggenhedskommunen sig potentielt set meromkostninger, såfremt der er beboere fra

andre kommuner hos leverandører beliggende i kommunen. Oprindelseskommunen har der-

imod ingen meromkostninger som følge af sundhedsloven. I praksis vil de kunne opnå bespa-

relser. De kommuner, der har indgået i kortlægningen, har dog ikke noget kendskab til, hvil-

ken besparelse de opnår, da de ikke ved, hvilke ydelser efter sundhedsloven den enkelte bor-

ger i friplejebolig i anden kommune modtager.

At det er tilfældet, fremgår af nedenstående figur, idet 73 pct. af beliggenhedskommunerne

vurderer, at udgifterne til disse ydelser er steget.

Figur 28: Udvikling i udgifter til sygeplejeydelser

100%

90%

80%

70%

60%

Ved ikke

50%

Uændret

40%

30%

20%

10%

Beliggenhedskommuner

(n=11)

Oprindelseskommuner

(n=20)

73%

65%

Steget

18%

30%

Det ligger udenfor formålet med evalueringen af foretaget en egentlig analyse af udviklingen i de kommunale driftsomkostnin-

ger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

Kortlægningen af årsagen til stigende udgifter i beliggenhedskommunerne viser ikke et enty-

digt billede. I casekommunerne er der indikationer på, at sygeplejeopgaven organiseres for-

skelligt kommunerne imellem og internt i kommunerne, hvis der er flere friplejeboligleveran-

dører. Det medfører, at der ikke kan etableres et sammenhængende billede af de omkost-

ningsmæssige effekter af sundhedsloven. Variationen er beskrevet i eksemplerne nedenfor.

Eksempler på organisering og betaling i relation til sygeplejeydelser

En kommune har valgt at oprette en halvtidsstilling til at servicere beboere i nyoprettede

friplejeboliger. Samme kommune har aftalt med en anden leverandør, at den afholder udgif-

ten til en sygeplejerske inden for eget budget idet den ikke ønskede, at kommunen løste

opgaven.

I en anden kommune tilføres et samlet beløb til friplejeboligleverandøren til at dække om-

kostninger til sygeplejeydelser. I alt ca. 400.000 kr. pr. år.

En tredje kommune har den fortsat ansvaret for de sygeplejefaglige ydelser. Ansvaret udde-

legeres til social- og sundhedsmedarbejdere hos leverandøren i forhold en konkret ydelse til

en konkret borger. Friplejeboligleverandøren skal have betaling for at levere disse sygeple-

jeydelser. Kommunen fører tilsyn med de uddelegerede sygeplejeydelser og godkender, når

der er leveret ikke-aftalte ydelser (fx ikke-aftalt plaster). I forhold til tilsynsforpligtigelse

vedrørende sygeplejeydelser bruges der lige nu én dag pr. år pr friplejebolig.

På tværs af beliggenhedskommunerne er det forventningen, at omkostningerne til de ydelser,

der er knyttet til sundhedsloven, fremadrettet vil være stigende. Herved vil de styrings- og

budgetlægningsudfordringer, der er blevet påpeget i ovenstående afsnit, kunne blive øget i

takt med, at der enten kommer flere leverandører i kommunen og/eller flere beboere fra an-

dre kommuner hos de eksisterende leverandører.

7.3.5 Administration og forvaltning

Udover de omkostninger, der måtte være knyttet til ovenstående temaer, er det blevet af-

dækket, hvorvidt loven har medført øget administration eller på anden vis påvirket den

kommunale forvaltning på følgende dimensioner:

•

Tilsyn

Administrative opgaver

Tilsyn

Det er beliggenhedskommunen, som skal føre tilsyn med de friplejeboliger, der er i kommu-

nen, (jf. servicelovens §§ 151 a og 151 b) og således sikre, at leverandøren leverer hjælpen i

overensstemmelse med kommunens afgørelse.

Desuden skal kommunen ifølge friplejeboligloven føre tilsyn med friplejeboligernes etablering,

drift og økonomi samt regnskab, revision mv. En anden indikator på, hvorvidt etableringen af

friplejeboliger har medført øget administration eller ej, kunne derfor være forskel i tilsynsop-

gaven.

Som det fremgår af nedenstående figur, vurderer hovedparten af kommunerne (73 pct.), at

udgifterne til tilsynet er ens.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Figur 29: Forskel på udgifter til tilsyn af friplejeboliger sammenlignet med kommunale plejeboliger

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Større

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

Ens

Ved ikke

18%

73%

Hovedparten af kommunerne oplever ikke, at der er tale om øgede udgifter til selve tilsynet.

Men det er dog knap halvdelen (45 pct.), der vurderer, at der bruges flere kræfter på at ad-

ministrere refusionen af tilsynet, jf. den følgende figur.

Figur 30: Forskel på udgifter til administration af mellemkommunal refusion af tilsynet for friplejebo-

liger

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

Større

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

Ens

Ved ikke

45%

Ovenstående billede er blevet bekræftet i casekommunerne. Det er et gennemgående træk,

at kommunerne er i gang med at etablere deres tilsynsrutiner på friplejeboligområdet. Der er

således indikationer på, at kommunernes tilgang til den del af tilsynet, der omfatter økonomi,

regnskab og revision er meget begrænset.

Som led i analysen er der blevet gennemført interview med en række embedslæger for at af-

dække, hvorvidt de vurderer, at tilsynet med leverandørerne har medført øget ressourcefor-

brug. I lighed med kommunerne tilkendegiver de, at deres praksis og tidsforbrug er den

samme, uanset ejer- og driftsform.

Administrative opgaver

Det er samlet set vurderingen i kommunerne, at indførelse af loven alt andet lige har tilført

kommunerne opgaver, som ikke blev udført tidligere. Det drejer sig om:

•

Orientering:

På lige fod med anden ny lovgivning, anvendes ressourcer på at opnå og

udbrede kendskab til loven til såvel det politiske niveau, til ledelsen samt til medar-

bejderne.

Styring:

Kommunerne udarbejder ikke strategi for friplejeboligområdet særskilt. Først

når kommunen bliver kontaktet af en leverandør, der vil oprette friplejeboliger i

kommunen, fastlægger den sin politik for området. En del af denne opgave omfatter

•

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

•

afklaring og afgrænsning af lovgivningen, herunder identifikation og stillingtagen til

snitfladeproblematikker – eksempelvis i forhold til hvad loven omfatter af sygepleje,

træning, hjælpemidler mv.

Proces:

I de konkrete sager kan der være brugt tid og kræfter på administrativt at

håndtere processen. I praksis ved at der rejses sager til kommunalbestyrelsen - ek-

sempelvis foranlediget af eksterne henvendelser - om køb af bygninger mv.

Eksempel på administrative opgaver (etablering)

Det første år med lovgivningen, hvor kommunen fik etableret en friplejeboligbebyggelse,

brugte kommunen mange administrative ressourcer både inden for juridiske og økonomiske

spørgsmål. Kommunen vurderer, at der samlet set er tale om 5-10 pct. af et årsværk ude-

lukkende til at sætte sig ind i den nye lovgivning, bl.a. som følge af at lovgivningen efter

kommunens vurdering ikke var tilstrækkeligt klar, og der måtte bruges mange ressourcer på

at få en tolkning fra Socialministeriet.

Eksempel på administrative opgaver (visitation/tildeling)

Når en borger er visiteret til en plejebolig, skal borgeren vælge plejebolig. Arbejdsgange

vedrørende borgere i kommunale plejeboliger tager 15-20 minutter at håndtere administra-

tivt. Sager vedrørende borgere, der ønsker friplejebolig tager typisk 5-10 minutter længere,

bl.a. fordi der skal sendes brev til leverandøren.

Førstnævnte eksempel gælder naturligvis kun beliggenhedskommunerne.

7.3.6 Kapacitetstilpasning

Kommunernes vurdering af kapacitetsstyringen er også et område der er blevet kortlagt og

vurderet. Som det fremgår af nedenstående figur, er det særligt beliggenhedskommunerne

der tilkendegiver, at indførelsen af loven har ændret betingelserne, idet 45 pct. vurderer, at

etableringen af friplejeboliger påvirker kapacitetsplanlægningen.

Figur 31: Påvirkning af kapacitetsplanlægningen på kommunens plejeboliger

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Beliggenhedskommuner

(n=11)

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

18%

10%

Ved ikke

45%

Kapacitetsplanlægning er blevet

vanskeligere

Kapacitetsplanlægning er uændret

36%

80%

Oprindelseskommuner (n=20)

En væsentlig årsag til, at det i altovervejende grad er beliggenhedskommunerne, der oplever

kapacitetsproblemer, er den begrænsede mobilitet; det er således primært beliggenheds-

kommunerne, som oplever en reel ændring i den samlede kapacitet inden for kommunegræn-

sen.

Der er ikke entydige indikationer på, om etableringen af leverandører i kommunerne medfø-

rer en lavere belægningsprocent på de kommunale plejeboliger – om end beliggenheds- og

oprindelseskommunerne har en større andel af plejehjem med lavere belægning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Figur 32: Belægningsprocenten på kommunens plejeboliger

80%

72%

70%

61%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Op til 80%

81-90%

91-95%

96-100%

Ved ikke

26%

14%

6% 6%

Beliggenheds- og

oprindelseskommuner (n=31)

Øvrige (n=36)

Kilde: Survey, 2011 Note: n=67

Som det fremgår af nedenstående figur, er belægningsprocenten på de kommunale plejeboli-

ger faldet 7 pct. mere i beliggenheds- og oprindelseskommunerne end i de øvrige. Der er så-

ledes en svag indikation på, at leverandørerne påvirker belægningen – om end det må anta-

ges at være begrænset, henset til at der igennem de tre år har været tale om under 400 be-

boere på landsplan.

Figur 33: Belægningsprocenten på kommunens plejeboliger de seneste 3 år

70%

64%

60%

52%

50%

Beliggenheds- og

oprindelseskommuner (n=31)

Øvrige (n=36)

30%

19%

14%

10%

3% 3%

Steget

Uændret

Faldet

Ved ikke

26%

19%

40%

20%

Kilde: Survey, 2011 Note: n=67

Udover de effekter, der er knyttet til etablering, visitering og ordinær drift, er det kommuner-

nes vurdering, at der har været og delvist er øget ressourceforbrug på:

•

Fakturering:

Er typisk tilrettelagt således, at friplejeboligleverandøren fakturerer belig-

genhedskommunen, som så skal fakturere eventuelle oprindelseskommuner. For de be-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

•

liggenhedskommuner, hvor friplejeboligerne tiltrækker beboere fra andre kommuner, på-

lægges beliggenhedskommunen en ekstra opgave.

Uddannelse:

Som led i forberedelse og håndteringen af lovgivning, anvendes ressourcer

på at ruste ledelse og medarbejdere til at administrere og forvalte den. I dette tilfælde

flere end normalt pga. lovens kompleksitet.

Sagsbehandling:

Afklaring og afgrænsning af lovgivningen fra sag til sag, stillingtagen til

snitfladeproblematikker – eksempelvis i forhold til, hvad loven omfatter af sygepleje,

træning, hjælpemidler mv. I dette tilfælde mere end normalt pga. lovens kompleksitet.

I visse af beliggenhedskommuner er det vurderingen, at selve afklaringen af, hvilken leve-

randør der er tale om, hvordan de drives, og hvilket udbud de har medført øget information

og dermed ressourceforbrug. Forbruget er dog relativt begrænset. Og som det fremgår af

ovenstående figur, er det en vurdering der kun kan genfindes i ganske få (9 pct.) af belig-

genhedskommunerne.

Figur 34: Udvikling af information til borgerne og leverandører ifbm. ordningen

100%

90%

80%

70%

60%

50%

73%

40%

30%

20%

10%

Beliggenhedskommuner

(n=11)

Oprindelseskommuner

(n=20)

75%

Ved ikke

Samme

Større

18%

25%

Kilde: Survey, 2011 Note: n=31

I oprindelseskommunerne er omkostningerne forbundet med håndtering af borgere bosat i

andre kommuner den samme som til borgere i kommunale plejeboliger. Årsagen hertil er, at

det typisk drejer sig om meget få borgere. De omkostninger til afklaring hos borgere og pårø-

rende samt styring af leverandørerne , som har kunnet identificeres i beliggenhedskommu-

nerne, kan derfor ikke genfindes i oprindelseskommunerne.

7.3.7

Samlet vurdering af konsekvenserne for kommunerne

Kortlægningen har vist, at ordningen kan medføre driftsomkostninger i kommunerne knyttet

til:

•

Tidsforbrug på dialog med leverandører – både i forbindelse med opstart og drift

Tidsforbrug på kobling til egen visitationsmodel

Øgede driftsomkostninger til borgere i friplejeboliger sammenlignet med borgere i kom-

munale plejeboliger

Øgede omkostninger til sygeplejeydelser i beliggenhedskommunerne

Omfanget af ordningen er som påpeget behersket. De driftsomkostnigner der er identificeret,

er derfor knyttet til et realtivt begrænset antal aktiviteter set i forhold til dem samlede