BUU, Alm.del - 2013-14 - Bilag 140: Slutrapport - Det handler om velstand og velfærd, fra Produktivitets Kommissionen

ForordI foråret 2012 nedsatte regeringen Produktivitetskommissionen. Som et uafhængigt ekspert-udvalg blev vi bedt om at undersøge årsagerne til den dårlige udvikling i dansk produktivitetog komme med forslag til, hvordan man kan styrke produktiviteten i det private erhvervsliv ogi den offentlige sektor. Slutrapporten sammenfatter kommissionens arbejde og markererafslutningen på vores virke.Slutrapporten består af otte kapitler, hvor det første kapitel giver et overblik over kommissio-nens hovedanbefalinger. De resterende kapitler opsummerer analyser og konkrete forslagfra de seks analyserapporter, der blev offentliggjort i 2013-14. Der er også nye analyser afskat, de offentlige udgifter og energi.Der er 25 hovedanbefalinger og mere end 100 konkrete forslag. Det afspejler, at der skalsættes ind over en bred kam for at bringe dansk produktivitet tilbage på niveau med de bed-ste lande. Men er der vilje til at handle, kan Danmark vende udviklingen. Det er vigtigt – dethandler om velstand og velfærd.

Kapitel 1OverblikProduktivitet skaber velstand og velfærd. Jo højere produktivitet, desto flere muligheder fårdanskerne. Når Danmark igennem et halvt århundrede frem til midten af 1990’erne udvikledesig til at være et af verdens mest velstående lande, skyldtes det, at den danske produktivitetudviklede sig stærkt.Det gør den ikke længere. Fra midten af 1990’erne har Danmark tabt terræn med en vækst iproduktiviteten på under én procent om året. Det er lavt sammenlignet med andre vestligelande.Hvis den danske produktivitet havde fulgt den amerikanske, ville samfundet i 2013 haveværet 360 milliarder kroner rigere. Det svarer til, at en gennemsnitlig LO-medarbejder ville få3.000 kroner mere i løn per måned. Efter skat. Og det offentlige ville kunne købe billigere indog dermed have et ekstra råderum svarende til fx otte nye supersygehuse om året eller enfordobling af antallet af lærere i 1. til 4. klasse.Den svage udvikling i produktiviteten betyder, at Danmark er gået glip af en række mulighe-der. Bliver der ingenting gjort, vil Danmark sakke yderligere bagud de kommende år, og vo-res velstand og velfærd vil fortsætte med at blive forringet i forhold til de lande, vi helst vilsammenligne os med.Regeringen bad Produktivitetskommissionen om at undersøge årsagerne til den dårlige pro-duktivitetsudvikling og komme med forslag til, hvordan man kan styrke produktiviteten i er-hvervslivet og den offentlige sektor. I denne slutrapport – den sidste af i alt syv rapporter – erkommissionens væsentligste resultater samlet. Rapporten indeholder Produktivitetskommis-sionens anbefalinger til, hvordan den danske produktivitet igen kan komme på niveau medde bedste lande.Regeringen har en målsætning om at øge væksten frem mod 2020 med i alt 20 milliarderkroner gennem tiltag, der forbedrer virksomhedernes produktivitet og konkurrenceevne. Initi-ativerne i Vækstplan DK, der blev vedtaget sidste år, skønnes at bidrage hertil med omtrentseks milliarder kroner. Der udestår altså fortsat initiativer, der kan hæve produktiviteten i denprivate sektor med ca. 14 milliarder kroner. Derudover har regeringen som mål at forbedreproduktiviteten i den offentlige sektor, så der kan frigøres ressourcer svarende til 12 milliar-der kroner til nye initiativer frem mod 2020. Hvis disse mål skal nås med den forsinkelse,hvormed mange tiltag virker, så skal der gennemføres væsentlige reformer hurtigt.Produktivitetskommissionens analyser viser, at det danske produktivitetsproblem blandt an-det skyldes, at konkurrencen og dynamikken i dele af dansk økonomi er for svag. Det gælderisær i en række servicebrancher, der retter sig mod hjemmemarkedet. Produktivitetskom-missionens analyser viser også, at der er meget væsentlige svagheder ved det danske ud-dannelsessystem, som hæmmer produktiviteten. Der er problemer med kvaliteten i uddan-nelserne, og der er ikke tilstrækkeligt fokus på at sikre, at de færdiguddannede har de kom-petencer, som der er brug for på arbejdsmarkedet. Endelig er der en række rammebetingel-ser for den offentlige sektor, der hæmmer mulighederne for at løse opgaverne effektivt medudgangspunkt i borgernes behov.

Produktivitetskommissionen anbefaler derfor, at der sættes ind på tre områder:•Styrk konkurrence, dynamik og internationalisering•Styrk kvaliteten af uddannelserne og deres værdi for arbejdsmarkedet•Skab gode rammer for nye løsninger og effektivitet i det offentligeProduktivitetskommissionen fremlægger i denne rapport 25 hovedanbefalinger på disse treområder og mere end 100 konkrete forslag, som kan styrke produktiviteten i dansk økonomi.En økonomi med høj vækst kommer ikke af sig selv. Høj vækst forudsætter, at aktørerne ibåde den private og den offentlige sektor kan og vil udnytte de muligheder, der hele tidenopstår i form af ny teknologi, viden, demografi og markedsforhold i ind- og udland. Det forud-sætter vilje til forandring. Forsøg på at bevare status quo vil helt sikkert betyde fortsat tilba-gegang i Danmarks produktivitet i forhold til omverdenen.Der findes ingen løsning, som med et snuptag kan få den danske produktivitet frem i førerfel-tet blandt de mest produktive lande i verden. Det vil kræve en vedvarende indsats over enbred front. Der er brug for at sætte markant ind på en lang række forskellige områder i bådeden private og den offentlige sektor. Selv hvis der bliver gennemført ambitiøse reformer, vildet tage tid, før Danmark igen kan komme tæt på produktivitetsniveauet i de mest produktivelande, sådan som det var tilfældet i midten af 1990’erne.En realistisk overgrænse for, hvor meget vi kan hæve den gennemsnitlige produktivitets-vækst i Danmark over den kommende tiårs periode, ligger formentlig omkring ½ procentpointom året. Et løft i produktivitetsvæksten på ½ procentpoint vil give den enkelte dansker mar-kant flere muligheder i livet, men vil også kræve gennemgribende reformer.Produktivitetskommissionen fremlægger i denne afsluttende rapport en bred vifte af konkreteforslag, som kan styrke produktiviteten i både den private og den offentlige sektor. Det erkommissionens vurdering, at den langsigtede effekt af de samlede forslag i form af øgetproduktivitet og dermed velstand og velfærd for danskerne vil være meget store.

HovedanbefalingerProduktivitetskommissionens vigtigste anbefalinger er angivet i boksen nedenfor og bliveruddybet i dette kapitel. Den samlede liste af anbefalinger kan findes på kommissionenshjemmeside, og hver enkelt anbefaling kan findes i de relevante kapitler i denne slutrapport.I forhold til de hidtidige analyserapporter er der helt nye anbefalinger vedrørende skattepoli-tikken, udgiftspolitikken og klima- og energipolitikken.Produktivitetskommissionen fokuserer på, hvordan væksten i den danske produktivitet kanstyrkes, som vi er blevet bedt om i kommissoriet. I mange tilfælde vil hensynet til produktivi-tet ikke stå i modsætning til andre politiske hensyn og mål. Men nogle gange vil der væremodstridende hensyn, hvilket kommissionen er fuldt opmærksom på. I de tilfælde er det optil politikerne at afveje produktivitetshensynet overfor andre vigtige hensyn.Nogle af kommissionens forslag vil virke på kort sigt, mens andre vil virke på længere sigt.De fleste forslag kan vedtages af politikerne på Christiansborg. Andre vil skulle vedtages ikommunalbestyrelser eller regionsråd, og nogle vil kræve initiativer fra ledere og medarbej-dere i landets offentlige institutioner. Dette uddybes sidst i kapitlet. Hvis politikerne ønsker atrealisere målsætningen om at øge væksten betydeligt frem mod 2020, anbefaler Produktivi-tetskommissionen, at regering og Folketing hurtigt gennemfører de forslag, som kan vedta-ges ved lov.

PRODUKTIVITETSKOMMISSIONENS 25 HOVEDANBEFALINGER//STYRK KONKURRENCE, DYNAMIK OG INTERNATIONALISERING•Fjern regulering, der afskærmer hjemmemarkedet og begrænser konkurrencen•Styrk mobiliteten af varer, serviceydelser, investeringer, viden og arbejdskraft overlandegrænserne•Styrk konkurrencelovgivningen, så den kommer på niveau med bedste praksis i EU•Begræns brugen af konkurrence-, kunde- og jobklausuler gennem skærpet lovgiv-ning•Prioriter de offentlige udgifter med blik for, hvordan de påvirker produktiviteten•Brug skattepolitikken til at styrke produktiviteten, bl.a. ved at omlægge fra skatter påindkomst til skatter på ejendom og ved at fjerne overbeskatning af aktiv erhvervsind-komst•Invester kun i infrastruktur, når det er samfundsøkonomisk rentabelt•Brug betaling til at reducere trængslen i trafikken•Sørg for at energi- og klimapolitikken fremmer omkostningseffektivitet i energipro-duktion og -distributionSTYRK KVALITETEN AF UDDANNELSERNE OG DERES VÆRDI FOR ARBEJDS-MARKEDET•Giv de videregående uddannelsesinstitutioner langt stærkere tilskyndelser til at leve-re uddannelser med høj studieintensitet og efterfølgende høj beskæftigelse og løn•Giv de videregående uddannelsesinstitutioner bedre mulighed for at udbyde kortereog mere praktisk orienterede uddannelser, der afspejler arbejdsmarkedets behov•Giv de uddannelsessøgende væsentligt stærkere økonomiske tilskyndelser til atvælge uddannelser med gode beskæftigelses- og indtjeningsmuligheder•Giv de uddannelsessøgende nem adgang til sammenlignelige nøgletal for uddannel-sernes kvalitet og relevans for arbejdsmarkedet•Evaluér gymnasiereformen og efterfølgende - når erhvervsuddannelsesreformen ergennemført – ungdomsuddannelserne under ét. Vurdér på den baggrund, om der erbehov for en mere gennemgribende reform af ungdomsuddannelserne•Fortsæt med at styrke det faglige niveau i folkeskolen, herunder især i dansk og ma-tematik, ved at styrke læreruddannelsen og skabe gennemsigtighed om skolernesresultater i form af bl.a. eksamensresultater og elevernes videre uddannelse

SKAB GODE RAMMER FOR NYE LØSNINGER OG EFFEKTIVITET I DET OFFENTLIGE•Arbejd systematisk med afbureaukratisering og regelforenkling•Indgå brede og fleksible offentlige overenskomster•Mål på og styr efter resultater for borgerne•Øg fokus på tydelig ledelse, motivation og trivsel•Skab bedre sammenhæng mellem medarbejdernes kompetencer, præstationer ogløn•Skab konkurrence om alle offentlige opgaver, der egner sig til det•Gør det attraktivt at byde på offentlige opgaver•Inddrag private virksomheder, medarbejdere og brugere i at udvikle og nytænke denoffentlige opgaveløsning•Indret den økonomiske styring, så den fremmer langsigtet planlægning og effektivudnyttelse af udgiftsrammen•Indret afregningsordninger mellem myndigheder, så de understøtter samarbejde ogtilskynder til en effektiv arbejdsdelingI afsnit 1.1 og 1.2 bliver Danmarks produktivitetsproblem uddybet. I afsnit 1.3, 1.4 og 1.5følger en gennemgang og uddybning af hovedanbefalingerne fordelt på de tre indsatsområ-der, der særligt kan bidrage med produktivitetsgevinster. I afsnit 1.6 bliver det belyst, hvor-dan anbefalingerne kan føres ud i livet, og om anbefalingerne virker på kort eller lang sigt.Kapitlet rundes af med kommissionens vurdering af, hvor meget den danske produktivitetrealistisk set kan hæves.

Produktiviteten i dansk økonomi under ét er kun vokset med 0,9 procent om året fra 1995-2012. I samme periode voksede produktiviteten i USA med knap 1,9 procent. En del af for-skellen på 1 procent opvejes af, at Danmark til gengæld har opnået en forbedring i voresinternationale bytteforhold svarende til 0,2 procent om året. Priserne på de varer og tjene-ster, vi eksporterer, er med andre ord steget hurtigere end priserne på det, vi importerer. Deter en gevinst, der ikke tælles med i opgørelserne af produktivitet, men ikke desto mindreudgør bytteforholdsgevinsten en velstandsforbedring.Produktivitetskommissionens analyser viser, at produktiviteten især halter i de private ser-vicebrancher, der er rettet mod hjemmemarkedet. Faktisk ville en meget stor del af produkti-vitetsgabet mellem Danmark og de lande, vi gerne vil sammenligne os med, være lukket,hvis væksten i disse brancher havde fulgt med USA, jf. figur 2. Af produktivitetsgabet til USApå 0,8 procent står de hjemmemarkedsorienterede servicebrancher for tre fjerdedele.Andre brancher har klaret sig langt bedre. Servicebrancher som fx søfart, der er udsat forinternational konkurrence, har haft en vækst i produktiviteten svarende til de bedste lande.Industriens produktivitetsvækst har været på linje med de bedste i Europa, men underUSA’s. Siden 2010 er industriens produktivitet vokset med fem procent om året. For land-bruget, bygge- og anlægsbranchen og den offentlige sektor er de foreliggende nationalregn-skabstal ikke egnede til at give et klart billede af produktivitetsudviklingen.

Produktivitetskommissionens analyser viser, at der ikke er én enkelt årsag til det danskeproduktivitetsproblem. Der er derfor heller ikke ét enkelt svar på problemet. Kommissionensarbejde dækker mange områder, hvor der kan sættes ind med tiltag, der kan øge produktivi-teten. Som nævnt i indledningen er der især tre områder, hvor der er behov for at sætte ind.For det første viser kommissionens analyser af den svage produktivitetsudvikling i en rækkeservicebrancher, der ikke er udsat for international konkurrence, at der er behov for at styrkekonkurrence, dynamik og internationalisering af erhvervslivet. Produktivitetsefterslæbet be-gyndte i midten af 1990’erne, hvor Danmarks produktivitet næsten var på højde med USA’s.En medvirkende årsag til, at produktiviteten begyndte at halte efter udviklingen i USA netoppå det tidspunkt, kan være, at it-revolutionen for alvor begyndte at slå igennem. Talrige stu-dier har peget på, at erhvervslivets evne til at udnytte it er en væsentlig årsag til, at produkti-viteten i USA er vokset hurtigere end i Europa. En veluddannet arbejdsstyrke og et dynamiskerhvervsliv er særligt vigtigt i en situation, hvor der opstår nye teknologiske muligheder, derskal gribes.Her kan det spille en væsentlig rolle, at den private sektor i Danmark aftager færre kandida-ter med videregående uddannelser end i andre lande. I USA havde 34 procent af de ansattei servicesektoren fx en videregående uddannelse i 2010. I Danmark var tallet 23 procent. Etsimpelt regnestykke viser, at hvis andelen af højtuddannede i servicesektoren havde væretpå amerikansk niveau, ville produktiviteten i de private servicebrancher have været godt tiprocent højere. Det svarer rundt regnet til en fjerdedel af det samlede produktivitetsgab tilUSA, målt ved bruttonationalproduktet per arbejdstime.

Endelig viser Produktivitetskommissionens analyser, at der er særlige udfordringer ved atsikre en høj produktivitet i den offentlige sektor.For langt de fleste områder i den private sektor kan vi måle, hvor produktiv Danmark er iforhold til andre lande, og hvordan produktiviteten har udviklet sig de sidste mange år. Der erogså forskningsmæssigt belæg for at sige noget om, hvad der driver produktiviteten i denprivate sektor – fx konkurrence og en veluddannet arbejdsstyrke.Den offentlige sektor er grundlæggende anderledes end den private sektor, da ydelsernetypisk stilles til rådighed for borgerne uden direkte betaling. Da ydelserne ikke bliver prissatpå et marked, er det meget svært at måle værdiskabelsen i den offentlige sektor. På de fle-ste områder kan vi ganske vist måle, hvor meget der bliver produceret – fx antal behandlin-ger på sygehusene – hvilke resultater der kommer ud af det – om patienterne bliver raske –og hvad det koster. Men vi kan ikke på samme måde som i den private sektor måle, hvormeget borgerne faktisk er villige til at betale for de mange forskellige serviceydelser, detoffentlige leverer. På nogle områder ville de måske være villige til at betale mere, end ydel-sen koster at producere; på andre områder ville de måske ikke være villige til at betale såmeget. Dermed er det svært at måle, hvor meget de offentlige ydelser egentlig er værd forborgerne. Og derfor er det svært at måle, om produktiviteten stiger eller falder.

Halvdelen af den samlede danske produktivitetsvækst kommer fra dynamik i erhvervslivet,hvor de mere produktive virksomheder vokser på bekostning af de mindre produktive. Etdynamisk erhvervsliv er derfor helt afgørende for den danske produktivitet. Det skal være letfor nye, innovative virksomheder at etablere sig. Konkurrencen skal være skarp, så virksom-hederne tilskyndes til at yde deres bedste, og ineffektive virksomheder udkonkurreres. Ogdet offentlige skal sørge for, at den regulering af erhvervslivet, der måtte være nødvendig,ikke står i vejen for nytænkning, viden og konkurrence udefra.Dynamikken sikrer, at samfundets ressourcer bliver ledt derhen, hvor de kan anvendes mestproduktivt og dermed skabe den største værdi. Men dynamikken i erhvervslivet er et områ-de, hvor Danmark og resten af Europa har et væsentligt potentiale for forbedring i forhold tilUSA, jf. figur 4.FIGUR 4:DYNAMIKKEN I DANSK ERHVERVSLIV HALTER

I Danmark er dynamikken svagest i de servicebrancher, der primært er orienteret mod detdanske marked og ikke udsat for international konkurrence. Mens dynamikken bidrager medop imod 1½ procentpoint til den årlige produktivitetsvækst i industrien, er bidraget under ½procentpoint i de hjemmemarkedsorienterede servicebrancher. Den svage dynamik tyder på,at markedskræfterne ikke i tilstrækkelig grad tilskynder virksomhederne til at effektivisere ogvære innovative – og at konkurrencen ikke er stærk nok til at sikre, at de mest produktivevirksomheder vinder hurtigt frem.Der er flere veje at gå, hvis produktiviteten skal vokse mere i erhvervslivet, end den gør idag. De ni vigtigste anbefalinger er gennemgået nedenfor. Anbefalingerne spænder bredt ogvil have betydning for hele erhvervslivet.STYRK KONKURRENCE, DYNAMIK OG INTERNATIONALISERING//•Fjern regulering, der afskærmer hjemmemarkedet og begrænser konkurrencen•Styrk mobiliteten af varer, serviceydelser, investeringer, viden og arbejdskraft overlandegrænserne•Styrk konkurrencelovgivningen, så den kommer på niveau med bedste praksis i EU•Begræns brugen af konkurrence-, kunde- og jobklausuler gennem skærpet lovgiv-ning•Prioriter de offentlige udgifter med blik for, hvordan de påvirker produktiviteten•Brug skattepolitikken til at styrke produktiviteten, bl.a. ved at omlægge fra skatter påindkomst til skatter på ejendom og ved at fjerne overbeskatning af aktiv erhvervsind-komst•Invester kun i infrastruktur, når det er samfundsøkonomisk rentabelt•Brug betaling til at reducere trængslen i trafikken•Sørg for at energi- og klimapolitikken fremmer omkostningseffektivitet i energiproduk-tion og -distribution

Fjern regulering, der afskærmer hjemmemarkedet og begrænser konkurrencen//På mange områder er det nødvendigt at regulere erhvervslivet. Offentlig regulering er typiskindført for at fremme vigtige samfundsmæssige mål som forbrugerbeskyttelse eller hensyn tilmiljø og sikkerhed. Bagsiden af reguleringen er, at den kan hæmme produktiviteten – i hvertfald hvis den er uhensigtsmæssigt udformet og unødigt restriktiv. Det er derfor nødvendigtløbende at holde de oprindelige målsætninger bag reguleringerne op mod produktivitetshen-synet og overveje, om reguleringen kan gøres mere smidig eller eventuelt er blevet overflø-diggjort af den teknologiske og markedsmæssige udvikling.Eksempelvis kan ejerskabsrestriktioner – det vil sige begrænsninger på, hvem der må eje ogdrive virksomheder – direkte skærme brancher mod, at udenlandske og indenlandske kon-kurrenter træder ind på markedet. Det samme kan anden regulering eller standarder, der ersærlige for Danmark. Hvis danske regler eksempelvis afviger fra de tyske, vil det være van-skeligere for en tysk virksomhed at operere på det danske marked.Ud over at begrænse konkurrencen kan uhensigtsmæssig regulering også drive erhvervsli-vets omkostninger unødigt i vejret. Det kan være restriktioner på, hvilken teknologi erhvervs-livet må bruge – fx restriktioner på størrelsen af lastbiler på vores veje.

Danmark har reduceret omfanget af erhvervsregulering i 1990’erne. Men vi har stadig enomfattende regulering i mange forskellige afskygninger, der hver især kan synes ubetydeli-ge, men som tilsammen har stor betydning for produktiviteten i erhvervslivet.Produktivitetskommissionen anbefaler en gennemgang af hele den branchespecifikke regu-lering med henblik på at forenkle og lempe erhvervsreguleringen på alle de punkter, hvor derikke er tungtvejende hensyn, der taler i mod.Det følgende er nogle få eksempler på områder, hvor reguleringen kan lempes til gavn forproduktiviteten:•Ejerskabsrestriktioner:I dag er det fx kun farmaceuter, der kan eje apoteker, og danskeadvokater, der kan eje advokatvirksomheder. Produktivitetskommissionen anbefaler, atden slags restriktioner fjernes i videst muligt omfang.•Reguleringen inden for netværksbrancher – blandt andet tog, taxi og post:Kommissionenanbefaler en række ændringer, der kan fremme konkurrencen. Eksempelvis så togdrifteni højere grad kan sendes i udbud.•Planlovens bestemmelser om placering og størrelse af nye butikker:Produktivitetshensyntilsiger, at disse bestemmelser lempes væsentligt. Større butikker giver højere produktivi-tet gennem blandt andet skalaeffekter og bedre udnyttelse af it.

Styrk mobiliteten af varer, serviceydelser, investeringer, viden og arbejdskraftover landegrænser//Danmark har opnået sin status som et velstående land i tæt samspil med omverdenen.Langt de fleste af de ideer og teknologier, der ligger til grund for danske virksomheders pro-duktionsprocesser, er oprindeligt udtænkt uden for Danmark. Ved at være åben over forverden omkring os har vi draget nytte af andre landes teknologiske fremskridt.Internationalisering styrker produktiviteten på flere måder. Konkurrencen øges, og virksom-hederne kan betjene flere markeder og dermed lettere opnå stordriftsfordele. Produktionen ide enkelte lande kan blive specialiseret i det, som de lokale virksomheder har særlige forud-sætninger for at producere, fx på baggrund af erfaringer eller adgang til råvarer.Virksomheder, der drager fordel af internationalisering via eksport eller import, er mere pro-duktive end virksomheder, der ikke gør. Ligeledes er udenlandsk ejede virksomheder i Dan-mark mere produktive end deres dansk ejede konkurrenter. Øget internationalisering kanløfte den samlede produktivitet i Danmark enten ved, at disse virksomheder vokser sig stør-re, udenlandske virksomheder kommer til, eller ved at flere danske virksomheder træder udpå de internationale markeder.Hvilke håndtag kan der drejes på for at øge internationaliseringen?Produktivitetskommissionen anbefaler, at man i den branchespecifikke erhvervsregulering såvidt muligt undgår danske særregler, der afviger fra reglerne hos vores vigtigste handels-partnere. Det vil blandt andet sige, at danske produktstandarder så vidt muligt erstattes afinternationale standarder.Danmark kan også skubbe på i EU-regi for en liberalisering af handel med lande uden forEU og for en bedre implementering af servicedirektivet, der skal sikre fri handel med ser-viceydelser inden for EU.Dette er blot nogle redskaber. Der er mange større eller mindre tiltag, der tilsammen kanstyrke mobiliteten af varer, serviceydelser, investeringer, viden og arbejdskraft over grænser.Noget kan danske politikere selv gøre, andet skal gøres i fællesskab med andre lande.Internationalisering er en af de vigtigste drivkræfter for produktivitetsvækst, og Produktivi-tetskommissionen anbefaler, at området får høj prioritet.

Styrk konkurrencelovgivningen, så den kommer på niveau med bedste praksis i EU//Som nævnt tidligere er konkurrence en fundamental drivkraft for vækst i produktiviteten.Derfor er der behov for at styrke konkurrencen i dansk økonomi. En effektiv konkurrencelov-givning har væsentlig betydning for konkurrencen og dermed for produktiviteten.Dansk konkurrencelovgivning har i en årrække haltet efter udlandet. Det såkaldte forbuds-princip – at det er forbudt for virksomheder at misbruge deres dominerende stilling og indgåaftaler, der begrænser konkurrencen – blev først indført i 1998 i dansk lovgivning, længeefter de fleste andre vestlige lande. Den svage danske konkurrencelovgivning har utvivlsomtsvækket den faktiske konkurrenceintensitet i dansk økonomi i mange år og har formentlig satsig spor i konkurrencekulturen i dansk erhvervsliv generelt.Siden 1998 har en række lovændringer sikret, at den danske konkurrencelovgivning på defleste punkter er kommet på niveau med bedste praksis i EU-landene. Der er dog stadignogle punkter, hvor vi halter efter. Blandt andet er det ikke alle overtrædelser af konkurren-celoven, der kan straffes.Produktivitetskommissionen anbefaler, at konkurrencelovgivningen bringes på niveau medbedste praksis blandt EU-landene.En effektiv konkurrencelovgivning gør det ikke alene. Lovgivningen skal ogsåhåndhæveseffektivt. De nuværende institutionelle rammer for konkurrence og forbrugermyndighedernesvækker deres muligheder for at fremme konkurrencen.Kommissionen anbefaler, at der nedsættes et udvalg, der skal udarbejde forslag til, hvordande institutionelle rammer for konkurrence- og forbrugermyndighederne kan styrkes, så myn-dighedernes gennemslagskraft og uafhængighed øges.

Begræns brugen af konkurrence-, kunde- og jobklausuler gennem skærpet lovgiv-ning//Det er en vigtig forudsætning for virksomhedernes dynamik, at arbejdskraften bliver ansatder, hvor der drages størst mulig nytte af dens kvalifikationer og færdigheder – altså der hvorarbejdskraften er mest produktiv. Forskning peger på, at klausuler i ansættelseskontraktersænker mobiliteten på arbejdsmarkedet og derigennem hæmmer innovation, iværksætteri ogproduktivitet.Der er flere typer klausuler. Konkurrence- og jobklausuler forhindrer ansatte i én virksomhedi at søge arbejde i en konkurrerende virksomhed eller i selv at starte virksomhed. Kunde-klausuler forhindrer ansatte, der får job i en anden virksomhed, i at have kontakt med kunderhos deres tidligere arbejdsgiver.For den enkelte virksomhed kan det særligt give mening at anvende klausuler over for denøverste ledelse, der typisk har stor indsigt i virksomhedens forretningsgange og har en tætkontakt med kunderne. Når lavere rangerende medarbejdere også bindes af klausuler, drejerdet sig formentlig om, at virksomhederne forsøger at hindre deres konkurrenter i at få ad-gang til kvalificeret arbejdskraft.I forskningen argumenteres der blandt andet for, at årsagen til, at Silicon Valley ligger i Cali-fornien og ikke i fx Massachusetts, hvor mange af de førende it-virksomheder var placeretindtil 1980’erne, netop er, at disse typer af klausuler har været forbudt i Californien siden1872.

Prioriter de offentlige udgifter med blik for, hvordan de påvirker produktiviteten//Den offentlige sektor opkræver skatter og stiller en lang række ydelser til rådighed for virk-somheder og borgere gratis eller til en lav betaling. Det er der mange gode grunde til. Sam-fundsmæssigt er der store fordele ved en sammenhængende og velfungerende infrastruktur,adgang til uddannelse med et højt kvalitetsniveau, og at der bliver stillet sundhedsydelser tilrådighed for de borgere, der har behov.I mange tilfælde vil gevinsten ved at tilbyde ydelserne være større for samfundet som helhedend gevinsten for den enkelte borger eller virksomhed. Det er eksempelvis tilfældet, når detoffentlige finansierer grundforskning og på forskellig vis sørger for, at den forskningsmæssi-ge viden spredes til alle, der har gavn af den. Hvis den samfundsmæssige værdi af en givenydelse er større end værdien for den enkelte borger eller virksomhed, vil der blive investeretfor lidt, hvis borgerne eller virksomhederne selv skal betale fuldt ud for disse ydelser.Mange offentlige udgifter tager form af indkomstoverførsler, der skal skabe et socialt sikker-hedsnet. Op til et vist punkt kan et socialt sikkerhedsnet fremme dynamikken i samfundetved at gøre den enkelte mere villig til at omstille sig og løbe en risiko. Men hvis satserne ioverførselssystemet bliver for høje, kan det svække tilskyndelsen til at deltage på arbejds-markedet og yde en ekstra indsats.En stor del af de offentlige udgifter kan altså gavne den økonomiske vækst. Men kun til envis grænse. Gevinsten ved yderligere offentlige udgifter vil aftage, efterhånden som udgifter-ne stiger. Og udgifterne skal finansieres af skatter, der kan skade dynamikken i erhvervslivetog på arbejdsmarkedet, hvis de får borgere eller virksomheder til at ændre adfærd, fx ved atgøre det mindre attraktivt at gå på arbejde, mindske gevinsten ved at tage en uddannelseeller giver mindre tilskyndelse til at investere og starte egen virksomhed.Det har altså både betydning for produktiviteten, hvor store de offentlige udgifter er, og hvor-dan de er sammensat. Den eksisterende viden giver ikke grundlag for at sige, om de offent-lige udgifter i Danmark er for høje eller for lave, hvis målsætningen er at opnå størst muligøkonomisk vækst. Men den internationale forskning peger på, at velovervejede offentligeinvesteringer i uddannelse, sundhed og infrastruktur er vigtige for den økonomiske vækst. Etveltilrettelagt socialt sikkerhedsnet kan som nævnt også være gavnligt for væksten, menhøje udgifter til overførsler, der fortrænger udgifter til centrale offentlige serviceydelser, kanomvendt hæmme væksten.Produktivitetskommissionen anbefaler, at de offentlige udgifter bliver prioriteret med blik for,hvordan de påvirker produktiviteten. Det er særligt vigtigt at sikre en høj kvalitet af centraleydelser indenfor uddannelse, sundhed og infrastruktur.

Produktivitetskommissionen anbefaler derfor, at skatterne gradvis bliver omlagt, så der læg-ges mere vægt på skatter på jord og fast ejendom og mindre vægt på beskatning af virk-somheders og personers indkomst. Det kan blandt andet ske ved at ophæve fastfrysningenaf ejendomsværdiskatten, der gradvis udhuler de offentlige indtægter.Det er vigtigt for produktiviteten, at erhvervsbeskatningen ikke er højere end i de omkringlig-gende lande, da den har betydning for, om Danmark kan tiltrække internationale virksomhe-der og deres investeringer. En stigende international skattekonkurrence har medført etmærkbart fald i selskabsskatterne i EU. Det er en udvikling, som Danmark har fulgt. Voresselskabsbeskatning er ikke højere end selskabsskatten i vores nabolande. Hvis produktivite-ten skal være i top, er det vigtigt, at det forbliver sådan.Som erhvervsbeskatningen er indrettet nu, beskattes iværksættere, der driver virksomhedsom et aktieselskab, hårdere end lønmodtagere med samme indkomst. Også selvstændigeerhvervsdrivende, der driver deres egen virksomhed, bliver i nogle tilfælde beskattet hårdereend en lønmodtager med samme indkomst. Derfor anbefaler Produktivitetskommissionen, atder nedsættes et ekspertudvalg, der kan komme med forslag til, hvordan man bedst undgårat overbeskatte aktiv erhvervsindkomst.

Invester kun i infrastruktur, der er samfundsøkonomisk rentabel//En velfungerende infrastruktur er et vigtigt fundament for en stærk produktivitetsudvikling.Infrastrukturen er de netværk, der binder samfundet sammen og kobler Danmark til de om-kringliggende lande. Det gælder den digitale infrastruktur (fx bredbånd) eller transportinfra-strukturen (fx veje og jernbaner). Andre vigtige eksempler kan findes på forsyningsområdet(fx elektricitets- og kloaknettet).Infrastruktur er ofte forbundet med store etableringsomkostninger, og det er op til det offent-lige at beslutte, om der skal bruges skattekroner på at udbygge den, eller om man vil overla-de det til private aktører.I Danmark udbygges den digitale infrastruktur af private virksomheder uden offentligt tilskud.Produktivitetskommissionen anbefaler, at dette princip fastholdes. Danmark har i internatio-nal sammenhæng en veludbygget digital infrastruktur, hvor virksomheder selv sørger for atskaffe sig den bredbåndshastighed, som de har brug for. De gør det, fordi det kan betale sigfor dem selv.Transportinfrastruktur udbygges derimod for offentlige midler, da der her er væsentlige sam-fundsmæssige gevinster, som et privat marked ikke vil tilvejebringe. Men ikke alle veje, broerog letbaner er samfundsøkonomisk rentable. I flere tilfælde overstiger omkostningerne ge-vinsterne for samfundet.Siden 2002 har hvert femte danske transportprojekt, som Produktivitetskommissionen harset på, haft en samfundsøkonomisk gevinst, der er så lav eller endog negativ, at de fra etproduktivitetssynspunkt ikke burde være gennemført. Flere af disse projekter er tilmed store.Hele 40 procent af de samlede anlægsomkostninger er gået til projekter med et lavt ellerdirekte negativt afkast. Samfundets tab som følge af urentable projekter, der er gennemførtsiden 2002, beløber sig samlet til omtrent 21 milliarder kroner.Der er en række hensyn ud over de samfundsøkonomiske, som har betydning, når der træf-fes beslutning om infrastruktur. Fx hensynet til fremkommeligheden i de dele af landet, hvorder ikke er så meget trafik. Det er politikernes opgave at afveje, hvilke projekter der skalsættes i værk. Men hvis produktiviteten skal fremmes, er det vigtigt, at der bliver lagt merevægt på de samfundsøkonomiske analyser, når der skal investeres i transportinfrastruktur.Produktivitetskommissionen anbefaler, at der kun investeres infrastruktur, der er samfunds-økonomisk rentabel.

Reducer trængslen i trafikken med brugerbetaling//Danmark har store og stigende trængselsproblemer. Alene i Hovedstadsområdet spildes dermere end ni millioner timer årligt, fordi københavnerne sidder i kø. Også i Østjylland og påvisse andre strækninger, fx Limfjordstunnelen, er der trængsel. Trængsel har en direkte ef-fekt på produktiviteten, fordi den forlænger rejsetiden.I den kollektive trafik er der store forskelle på, hvor meget kapaciteten bliver udnyttet – detafhænger af rejsetidspunktet. I myldretiden er der flest passagerer på togene, og kapacitetenbliver udnyttet fuldt ud, mens det ikke er tilfældet uden for myldretiden. Kommer der flerepassagerer i myldretiden, betyder det, at der skal købes flere tog ind. Det gør togdriften dyre-re, end den kunne være, hvis nogle kunne tage toget på et andet tidspunkt.Inden for luftfarten tager flyselskaberne højere billetpriser på strækninger og tidspunkter,hvor der er mange passagerer. Det tilskynder dem, der har mindst behov for at rejse i myl-dretiden, til at vælge et andet rejsetidspunkt. På samme måde kunne man i den kollektivetransport bruge differentierede billetpriser, så det bliver dyrere at rejse i myldretiden og billi-gere udenfor. Det kan få borgere, der ikke er afhængige af at transportere sig i myldretidentil at benytte den kollektive transport i timerne midt på dagen og dermed skabe bedre pladstil pendlerne. Og i vejtrafikken kunne man bruge roadpricing til at sikre, at vejene i myldreti-den benyttes af dem, som har det største behov.For at sikre at den eksisterende infrastruktur bliver brugt bedst muligt, inden der bygges ellerkøbes nyt, anbefaler Produktivitetskommissionen, at brugerbetaling skal spille en vigtigererolle i trafikken, end det er tilfældet i dag.

Sørg for at energi- og klimapolitikken fremmer omkostningseffektivitet i energi-produktion og –distribution//Den danske energiforsyning omfatter en række virksomheder, der producerer og distribuererelektricitet, naturgas og fjernvarme til brug internt i Danmark og til eksport. Energi spiller encentral rolle i næsten al økonomisk aktivitet. Produktiviteten i den danske energisektor harderfor betydning for resten af økonomien – både for den enkelte forbruger og for erhvervsli-vet.Det er vigtigt, at produktionen og distributionen af energi – herunder den grønne omstilling afDanmarks energisektor – sker til de lavest mulige omkostninger. Produktivitetskommissionenvurderer, at der er et væsentligt potentiale for at tilrettelægge energi- og klimapolitikken, såden i højere grad tilgodeser hensynet til en omkostningseffektiv energiforsyning.Anvendelsen af fossile energikilder i energiproduktionen udleder drivhusgasser, hvilket haren negativ effekt på klimaet. Det er derfor politisk besluttet at reducere udslippet af drivhus-gasser fra energiproduktionen både i Danmark og i resten af verden.I 2013 blev der udbetalt 4.762 mio. kr. i tilskud til miljøvenlig el-produktion gennem den så-kaldte PSO-støtteordning. Gennem støtten til miljøvenlig el-produktion ydes der bl.a. tilskudtil landvindmøller, havvindmøller og el-produktion baseret på biomasse. Der gives også til-skud til de såkaldte decentrale anlæg, der bl.a. anvender naturgas i produktionen. I 2012blev der i alt udbetalt 3.763 mio. kr. i tilskud til miljøvenlig el-produktion, hvilket dermed er999 mio. kr. lavere end i 2013.De seneste års energiaftaler indebærer en øget produktion af vedvarende energi. Dermed vildet samlede støttebehov stige givet den nuværende el-pris og de nuværende PSO-tilskudssatser.Danmark har på nuværende tidspunkt en stærk forsyningssikkerhed. Indpasningen af merevind i el-forsyningen og udfasningen af de kul- og naturgasfyrede el-producerende værker vildog formentlig kræve fokus på den danske elforsyningssikkerhed på længere sigt.

Danmark har valgt nogle klimapolitiske målsætninger, der er mere ambitiøse, end de interna-tionale aftaler forpligter os til. Det kan fordyre den danske energiproduktion – især på kortsigt. Virkningen på længere sigt vil blandt andet afhænge af den teknologiske udvikling ogprisen på fossile brændsler og CO2-kvoter.Der er stor forskel på, hvor meget de forskellige vedvarende energiteknologier modtager istøtte. Støtten til vindmøller på land forventes i gennemsnit at blive 8,7 øre/kWh over entyveårig periode, mens støtten til fx biogasanlæg og havvindmølleparker forventes at blivehenholdsvis 41 øre/kWh og 25,1 øre/kWh over en tyveårig periode.Den nuværende regulering af energidistributionen understøtter heller ikke på alle punkter enhøj omkostningseffektivitet. Fx giver den nuværende regulering af el-netselskaberne ikke derette incitamenter til at foretage optimale investeringer og derigennem effektivisere driften.Produktivitetskommissionen anbefaler, at energi- og klimapolitikken indrettes, så den frem-mer omkostningseffektivitet både i energidistribution og selve energiproduktionen, herunder iforhold til indpasningen af mere vedvarende energi.Et element i en mere omkostningseffektiv energi- og klimapolitik kan blandt andet være atopstille flere vindmøller på land fremfor at anvende andre mere omkostningsfulde vedvaren-de teknologier som fx biogas, solcelleanlæg og havvindmøller. Andre elementer kan være attilrettelægge kommende udbud af havvindmølleparker, så der ikke stilles unødigt restriktivekrav til blandt andet tidspunktet for færdiggørelse, og så mølleparkernes størrelse og belig-genhed understøtter lave omkostninger. Og et element kan være at ændre reguleringen afel-netselskaberne, så selskaberne får de rette incitamenter til at gennemføre investeringer,der effektiviserer driften.Det vil herudover være hensigtsmæssigt at undersøge, om Danmark med fordel kan indgåpå det svensk-norske marked for grønne certifikater eller på anden vis skabe teknologineu-tralitet i forhold til at støtte vedvarende energi. Det vil også være hensigtsmæssigt at vurderefordele og ulemper ved at fastholde en vis energiproduktion baseret på gas på længere sigt.Og det vil være hensigtsmæssigt at undersøge, om den nuværende PSO-støtteordning medfordel kan omlægges, så finansieringen ikke påhviler forbrug af vedvarende energi, og såstøtten indgår på de årlige finanslove på linje med andre offentlige udgifter og indtægter.

Danmark er et af de lande i verden, der bruger flest penge på at uddanne børn og unge. I2010 var vi det land i OECD, der brugte den største andel af vores nationalprodukt på ud-dannelse.Uddannelse har mange vigtige formål, blandt andet at fremme elevernes og de studerendespersonlige udvikling og hjælpe dem til at blive aktive medborgere i et demokratisk samfund.International forskning viser, at en god uddannelse er meget vigtig for, hvordan den enkelteklarer sig senere i livet. Forskningen viser også, at et godt uddannelsessystem er afgørendefor væksten i produktiviteten. Derfor er det et problem, at resultaterne i det danske uddan-nelsessystem slet ikke står mål med udgifterne. Uddannelsessystemet i Danmark er ikkeindrettet, så det i tilstrækkelig grad bidrager med viden og kompetencer, der giver jobmulig-heder på arbejdsmarkedet og høj produktivitet. Løn og produktivitet følges ad – i hvert faldpå det private arbejdsmarked.

Det er ikke muligt at sætte et præcist tal på, hvor meget det betyder for produktiviteten, atuddannelsessystemet ikke er bedre til at give studerende kompetencer, der kan skabe højværdi på arbejdsmarkedet. Men Produktivitetskommissionen vurderer, at det er en væsentligårsag til Danmarks produktivitetsproblem – og at der derfor er behov for vidtgående reformerpå uddannelsesområdet.Resultater er et nøgleord, hvis uddannelserne skal bidrage til at styrke Danmarks produktivi-tet. I folkeskolen og gymnasiet er det et væsentligt resultat, at eleverne opnår de færdighe-der, der er nødvendige for at gennemføre videre uddannelse med et højt fagligt niveau. Forerhvervsuddannelserne og de videregående uddannelser er det væsentligste resultat fra etproduktivitetsperspektiv, at dimittenderne får kompetencer, der sikrer dem gode jobmulighe-der og høj løn på arbejdsmarkedet.Kvalitet er et andet nøgleord. I mange år har uddannelsespolitikken fokuseret på at give såmange som muligt en uddannelse. Der har fx været en målsætning om, at 60 procent af enungdomsårgang skal have en videregående uddannelse. Det mål vil formentlig være nået etaf de nærmeste år. Produktivitetskommissionen vurderer, at målsætningen til dels er opnåetpå bekostning af kvaliteten.Kommissionen anbefaler, at undervisnings- og uddannelsespolitikken fremover sigter mod athæve elevernes og de studerendes faglige niveau og give brugbare kompetencer på ar-bejdsmarkedet. Kort sagt et øget fokus på kvalitet – målt på de resultater, uddannelsesinsti-tutionerne leverer.

Kapitel 4 indeholder Produktivitetskommissionens anbefalinger på uddannelses- og innova-tionsområdet. De vigtigste gennemgås her.STYRK KVALITETEN I UDDANNELSERNE OG DERES VÆRDI FOR ARBEJDSMARKE-DET//•Giv de videregående uddannelsesinstitutioner langt stærkere tilskyndelser til at leve-re uddannelser med høj studieintensitet og efterfølgende høj beskæftigelse og løn•Giv de videregående uddannelsesinstitutioner bedre mulighed for at udbyde kortereog mere praktisk orienterede uddannelser, der afspejler arbejdsmarkedets behov•Giv de uddannelsessøgende væsentligt stærkere økonomiske tilskyndelser til atvælge uddannelser med gode beskæftigelses- og indtjeningsmuligheder•Giv de uddannelsessøgende nem adgang til sammenlignelige nøgletal for uddannel-sernes kvalitet og relevans for arbejdsmarkedet•Evaluér gymnasiereformen og efterfølgende - når erhvervsuddannelsesreformen ergennemført - ungdomsuddannelserne under ét. Vurdér på den baggrund, om der erbehov for en mere gennemgribende reform af ungdomsuddannelserne•Fortsæt med at styrke det faglige niveau i folkeskolen, herunder især i dansk og ma-tematik, ved at styrke læreruddannelsen og skabe gennemsigtighed om skolernesresultater i form af bl.a. eksamensresultater og elevernes videre uddannelse

Giv de videregående uddannelsesinstitutioner langt stærkere tilskyndelser til atlevere uddannelser med høj studieintensitet og efterfølgende høj beskæftigelseog løn//Det danske uddannelsessystem giver en alt for svag tilskyndelse til at fokusere på kvalitet ogarbejdsmarkedets behov i uddannelserne – det gælder både for institutionerne og for destuderende. Hvis den danske produktivitet skal styrkes, er det afgørende at sætte ind her.I dag opretter uddannelsesinstitutionerne stadig flere pladser på de uddannelser, hvor dimit-tenderne er mere arbejdsløse og får en lavere løn. Og de studerende søger derhen. Produk-tionen af kandidater fra humaniora er i perioden fra 1991 til 2011 vokset dobbelt så megetsom fx kandidatproduktionen fra samfundsvidenskaberne, selvom arbejdsløsheden i heleperioden har været omtrent dobbelt så høj inden for humaniora.De videregående uddannelser modtager et tilskud for hver studerende, der gennemfører enuddannelse – også kaldet taxametersystemet. Hvis den studerende gennemfører uddannel-sen hurtigt, er tilskuddet større. Målt på kvantitet – antallet af studerende – har systemetværet en succes, fordi det tilskynder til at give så mange et eksamensbevis så hurtigt sommuligt. Men taxametersystemet giver ikke tilskyndelse til at levere høj kvalitet. Tværtimod.Tilskuddet er det samme, uanset hvor meget, de studerende lærer, og uanset om de stude-rende kan finde job til en ordentlig løn eller ej.Produktivitetskommissionen anbefaler, at uddannelsesinstitutionerne får en væsentligt stær-kere tilskyndelse til at levere uddannelser, der indebærer høj studieintensitet – det vil sige ettilstrækkeligt antal undervisningstimer – og sikrer dimittenderne gode indtjeningsmuligheder.Det vil kræve en radikal gentænkning af styrings- og finansieringsmodellerne for de videre-gående uddannelser.

Giv de videregående uddannelsesinstitutioner bedre mulighed for at udbyde kor-tere og mere praktisk orienterede uddannelser, der afspejler arbejdsmarkedetsbehov//Det vil styrke produktiviteten, hvis uddannelsesinstitutionerne får bedre mulighed for atsammensætte længde og indhold af uddannelserne, så der er en tæt sammenhæng mellemde kompetencer, dimittenderne træder ind på arbejdsmarkedet med, og de opgaver dekommer til at varetage.Op mod en fjerdedel af en ungdomsårgang går på universitetet, og langt de fleste afsluttermed en femårig teoretisk orienteret kandidatgrad. Men det kan være, at en treårig bachelor-uddannelse for mange er tilstrækkelig i forhold til det job, de kommer til at varetage. Eller atnogle kunne have gavn af at høste erfaringer på arbejdsmarkedet efter bacheloruddannel-sen og så vende tilbage efter nogle år og tage en praktisk orienteret ét- eller toårig kandidat-uddannelse.Ingeniører er et fagområde med et velfungerende arbejdsmarked for både bachelorer ogkandidater i Danmark. Nogle ingeniørjobs er af praktisk karakter, hvor en bachelor er fyl-destgørende, mens andre kræver en dybere faglig viden og dermed en kandidatgrad ellermåske en ph.d.-grad.Der er behov for at tænke nyt på uddannelsesinstitutionerne og blandt arbejdsgiverne. Må-ske skal der være flere, der afslutter uddannelsen med en bachelorgrad, som det sker imange andre lande? Skal systemet med toårige kandidatuddannelser gøres mere fleksibelt,så det fx bliver muligt at læse til kandidat på deltid? Og skal institutionerne kunne udbydekandidatuddannelser af kortere varighed end to år og med et mere praktisk sigte?Kommissionen anbefaler, at det undersøges om opbygningen af de videregående uddannel-ser med fordel kan ændres, så der bliver bedre muligheder for at tilpasse uddannelserneslængde og indhold til arbejdsmarkedets behov.

Giv de uddannelsessøgende væsentligt stærkere økonomiske tilskyndelser til atvælge uddannelser med gode beskæftigelses- og indtjeningsmuligheder//Hvis de unge selv efterspørger uddannelser, der giver gode jobmuligheder og høj løn, vil detautomatisk tilskynde uddannelsesinstitutionerne til at holde fokus på uddannelsernes kvalitetog relevans for arbejdsmarkedet. Men sådan er virkeligheden ikke. Søgningen – og optaget– er vokset mest på de uddannelser, der giver de dårligste jobmuligheder og den laveste løn.Det er et problem for dem, der har svært ved at finde et job, hvor de kan bruge deres uddan-nelse. Men den stigende søgning til uddannelser med relativ lav løn og beskæftigelse svæk-ker også produktivitetsudviklingen, da løn afspejler produktivitet – i hvert fald på det privatearbejdsmarked.I Danmark har kun godt fem procent af de studerende valgt studie på baggrund af forventetindkomst og beskæftigelse. I Storbritannien er tallet over 30 procent. Det siger noget om, atandre hensyn vejer væsentligt tungere, når danske unge skal vælge uddannelse.

Giv de uddannelsessøgende nem adgang til sammenlignelige nøgletal for uddan-nelsernes kvalitet og relevans for arbejdsmarkedet//Økonomiske tilskyndelser gør det ikke alene. De studiesøgende skal også have det retteinformationsgrundlag at træffe deres videregående uddannelsesvalg på. Det er nabolandesom Storbritannien, Norge og Tyskland bedre til at give de studerende end Danmark.De fleste studiesøgende herhjemme har nok en idé om, at læger tjener mere end sygeple-jersker, og at advokater tjener mere end historikere. Men de færreste har formentlig et klartbillede af, hvor meget det drejer sig om. Og når unge har hundredevis af uddannelser atvælge imellem, er der ingen, der har et klart overblik over beskæftigelsesmuligheder og un-dervisningskvalitet på dem alle.Produktivitetskommissionen anbefaler, at de uddannelsessøgende får et bedre grundlag attræffe deres valg på. Det kan ske ved, at uddannelserne offentliggør sammenlignelige nøgle-tal, der beskriver kvalitet og relevans for arbejdsmarkedet. Især er tal for arbejdsløshed,beskæftigelse og løn efter endt uddannelse vigtige. Nøgletallene kan offentliggøres på deenkelte uddannelsesinstitutioners hjemmeside og centralt fx i uddannelsesguiden og på op-tagelse.dk. De kan endvidere anvendes i ungdomsuddannelsernes studievejledning, og stu-diesøgende kan med fordel blive præsenteret for nøgletallene for den uddannelse, de søger,gennem ansøgningsproceduren.

Evaluér gymnasiereformen og efterfølgende - når erhvervsuddannelsesreformener gennemført - ungdomsuddannelserne under ét. Vurdér på den baggrund, omder er behov for en mere gennemgribende reform af ungdomsuddannelserne//Erhvervsuddannelserne er i krise. Søgningen er på få år halveret, og af dem, der bliver op-taget, falder næsten hver anden fra. Mange tager to ungdomsuddannelser, hvilket er et res-sourcespild, der løber op i 1,4 milliarder kroner om året. Udviklingen er uholdbar, og fortsæt-ter den, vil der komme til at mangle faglært arbejdskraft.Den faldende søgning til erhvervsuddannelserne er blevet modsvaret af en stigende søgningtil gymnasiet. I 1991 var det lige under hver tredje af de 20-24 årige, der havde en studen-tereksamen. Nu er det hver anden. Stigningen lægger i sig selv pres på det faglige niveau,da flere fagligt svage optages. Samtidigt er karaktergennemsnittet ved studentereksamensteget i de seneste år. Tilsammen peger de to forhold på, at det kræver mindre at bestå enstudentereksamen i dag end tidligere. Gymnasiereformen fra 2005 kan have medvirket, menvi ved det ikke med sikkerhed. Produktivitetskommissionen anbefaler, at gymnasiereformenevalueres for at finde ud af, hvad konsekvensen har været for det faglige niveau.For nylig blev der opnået politisk enighed om en reform af erhvervsuddannelserne, hvor derblandt andet indføres adgangskrav i dansk og matematik og skabes en enklere struktur iuddannelserne. Kommissionen anbefaler, at reformen evalueres – så snart det er muligt –og at det undersøges, om der er behov for en mere gennemgribende reform af hele ung-domsuddannelsessystemet for at imødegå tendensen til, at stadigt færre søger ind på er-hvervsuddannelserne og for at sikre det faglige niveau på både de gymnasiale uddannelserog erhvervsuddannelserne.

Fortsæt med at styrke det faglige niveau i folkeskolen, herunder især i dansk ogmatematik, ved at styrke læreruddannelsen og skabe gennemsigtighed om skoler-nes resultater i form af bl.a. eksamensresultater og elevernes videre uddannelse//Der kan spores en direkte sammenhæng mellem kvaliteten af folkeskolen og velstandsudvik-lingen. Lande, der scorer højt på det ene, scorer også højt på andet. På den baggrund er detbekymrende, at Danmark klarer sig skidt i internationale sammenligninger af færdigheder, ogat næsten hver femte elev ikke består folkeskolens afgangseksamen i dansk og matematik.For at vende udviklingen er der vedtaget en reform af læreruddannelsen, der trådte i kraft i2013, og en reform af folkeskolen, der træder i kraft i efteråret 2014. Sidstnævnte indebærerblandt andet mere undervisning i dansk og matematik og flere undervisningstimer for at hæ-ve det faglige niveau.Den nye folkeskolereform rummer derudover en lang række tiltag, som Produktivitetskom-missionen ser positivt på, men det anbefales, at effekterne af reformen bliver evalueret, såsnart erfaringsgrundlaget tillader det. Samtidigt anbefaler kommissionen, at skolerne øgerfokus på elevernes faglige resultater, herunder de nationale tests, eksamenskarakterer ogprogression i uddannelsessystemet efter eksamen. Resultaterne kan offentliggøres i en årligrapport på skolernes hjemmeside, hvor de kan sammenlignes med andre skolers resultaterog med udviklingen over tid.Kompetente skolelærere er en afgørende forudsætning for en god folkeskole. Eleverne lærersimpelthen mere, hvis de bliver undervist af dygtige lærere. Produktivitetskommissionensanalyse har vist, at undervises børn af en lærer, der har én karakter højere gennemsnit vedstudentereksamen, så opnår eleverne 0,2 karakter højere eksamensresultat.Hovedsigtet med reformen af læreruddannelsen var at styrke fagligheden. Det skal blandtandet ske ved højere adgangskrav og øget studieintensitet. De lærerstuderende modtager igennemsnit 13 timers undervisning om ugen. I 1986 modtog de 25 timer.

Som et led i reformen blev det et krav, at kvote-1-ansøgere til læreruddannelsen skal havesyv i gennemsnit fra gymnasiet. Som følge af det krav er kvote-2-optaget imidlertid steget tilover 50 procent. Så selvom karaktergennemsnittet for lærerstuderende er steget, ligger detstadig en halv karakter under gennemsnittet for alle studenter.Produktivitetskommissionen anbefaler, at reformen af læreruddannelsen gøres mere vidtgå-ende, og at implementeringen skærpes betydeligt. Der er behov for at sikre, at karaktergen-nemsnittet for langt størstedelen af de optagne overstiger syv, og at studieintensiteten øges,så uddannelsen svarer til et fuldtidsstudium.Kommissionen anbefaler også at åbne mere for alternative læreruddannelser. Herunder kandet overvejes at give universiteterne lov til at tilbyde en kandidatuddannelse som folkeskole-lærer, der giver undervisningskompetence i de fag, de studerende har læst på deres bache-loruddannelse.

For de dele af sektoren, hvor der er brugbare data, tyder analysen på, at der er et potentialefor at øge produktiviteten med omkring ti procent, hvis de mindre effektive enheder over enårrække hæver deres produktivitet op på niveau med de bedste sammenlignelige enheder.Det er dog næppe realistisk, at alle enheder kan nå op på samme høje produktivitetsniveausom de bedste sammenlignelige enheder.Realisering af potentialet vil kræve aktive tiltag af en lang række aktører, herunder politiker-ne, de offentlige ledere og medarbejdere og deres fagforeninger. Til gengæld kan selv debedste enheder hen ad vejen blive mere effektive – blandt andet ved at indføre ny teknologi,ny viden og bedre arbejdsgange. Undersøgelsen tyder altså på, at effektiviseringspotentialeti den offentlige sektor er betydeligt, især på længere sigt.Men der ligger ikke guld på gaden, som blot venter på at blive samlet op. Der er grundlæg-gende forskel på de rammevilkår, som ledere og medarbejdere i den offentlige og i den pri-vate sektor arbejder under. Det offentlige er fx forpligtet til at sikre borgerne lige adgang tiloffentlige ydelser. Der er typisk ikke noget pres fra konkurrerende leverandører. De mereeffektive enheder i det offentlige kan ikke automatisk ekspandere på bekostning af de mindreeffektive enheder, som det sker på det private marked. Og offentlige overenskomster kanundertiden begrænse mulighederne for at tilrettelægge arbejdsopgaverne, så ressourcernebliver anvendt bedst muligt.Innovation er vigtig, når produktiviteten og effektiviteten skal i vejret. Innovation er derfor etgennemgående tema i Produktivitetskommissionens rapporter om den offentlige sektor.Mere bruger- og medarbejderdreven innovation kan øge produktiviteten i den offentlige sek-tor ved bl.a. at øge fokus på resultaterne for borgerne, ved at give mere frihed til at løse deoffentlige opgaver og ved at sikre tydelig ledelse.Private virksomheders viden og erfaring kan også bidrage til at øge produktiviteten og effek-tiviteten i den offentlige sektor. Det kan ske ved, at myndighederne skaber konkurrence omde egnede opgaver og giver plads til, at private virksomheder kan tænke nyt, når de byderpå offentlige opgaver.Kapitel 7 og 8 handler begge om den offentlige sektor. Kapitel 7 indeholder Produktivitets-kommissionen anbefalinger om, hvordan bedre ledelse, styring og motivation kan øge pro-duktiviteten og effektiviteten i den offentlige sektor. Kapitel 8 indeholder anbefalinger ommere og bedre offentlig-privat samarbejde til gavn for produktiviteten og effektiviteten i denoffentlige sektor.De ti vigtigste anbefalinger er gengivet i boksen nedenfor. Alle anbefalinger om den offentli-ge sektor findes i kapitel 7 og 8.

Kontrol og detailstyring tager ikke kun ressourcer fra kerneydelsen. Det demotiverer ogsåmedarbejderne, hæmmer skræddersyede løsninger til borgerne og forringer i sidste endekvaliteten af velfærdsydelserne.Undersøgelser viser, at de offentligt ansatte ofte har begrænset tid til at varetage kerneydel-sen. En sagsbehandler på integrationsområdet bruger fx kun omkring 20 procent af sin tid påopgaver, der er direkte relateret til borgerne.Produktivitetskommissionen anbefaler, at alle de myndigheder, der kan udstede regler, for-pligtes til at afskaffe overflødige regler eller omskrive regler, der er unødigt snærende. I denforbindelse kan man blandt andet bruge erfaringerne fra frikommuneforsøgene og udfor-dringsretten.Fredensborg Kommune har fx brugt sin frikommunestatus til at søge om lov til at fravige defastsatte krav til indholdet i folkeskolens kvalitetsrapport. Hvis erfaringerne er gode, kan Un-dervisningsministeriet med fordel overveje, om nogle af kravene til indholdet i rapporten erunødvendige.I nogle tilfælde har den politiske detailstyring ført til et kompliceret styringssystem, der erflettet så tæt sammen, at det er svært at lave om på. Her anbefaler Produktivitetskommissio-nen, at lovgivningen bliver skrevet om fra bunden for at sikre, at reglerne ikke spænder benfor produktiviteten. Kommissionen anbefaler også, at nye dokumentationskrav skal væremere direkte relateret til kerneydelsen, så medarbejderne oplever kravene som understøt-tende frem for kontrollerende.

På beskæftigelsesområdet vil et øget fokus på resultaterne blandt andet betyde, at jobcen-trene primært bliver målt på – og belønnet efter – om de får folk i arbejde. Fokus på, ommedarbejderne har afholdt et bestemt antal møder med den ledige og iværksat et bestemtantal aktiveringsforløb kan med fordel mindskes.Øget frihed til at løse de offentlige opgaver er vigtig for at styrke produktiviteten. Frihedenbør modsvares af, at de offentlige ledere holdes ansvarlige for nogle få konkrete mål og re-sultatkrav, der er direkte relateret til kerneydelsen.I nogle tilfælde kan disse krav indgå i resultatkontrakter og lignende aftaler. Produktivitets-kommissionen anbefaler dog, at det i enhver konkret situation overvejes, om det er hen-sigtsmæssigt at forankre kravene i en kontrakt, eller om styring efter resultater kan tilrette-lægges på en enklere og mindre ressourcekrævende måde.Offentlige ledere og medarbejdere mangler ofte tydelige mål for deres resultater, informationom de vigtigste omkostningsdrivere og viden om sammenhængen mellem indsats og resul-tat. Hermed vil de ofte også mangle viden om, hvor der er potentiale for at gøre det bedre.Hvordan kan de offentlige ledere fx indrette arbejdsgangene mere effektivt, hvis de manglerindsigt i, hvad de forskellige dele af opgaveløsningen koster? Og hvordan kan en myndig-hed vurdere, om en privat virksomhed kan tilbyde en bedre og/eller billigere løsning på engiven opgave uden tilstrækkelig information om egne omkostninger og resultater?Det er ikke fordi, der mangler data i den offentlige sektor. Ofte bliver de blot ikke udnyttetoptimalt. Produktivitetskommissionen anbefaler, at arbejdet med at indsamle og offentliggøresammenlignelige data for brugen af ressourcer, produktion og resultater i offentlige institutio-ner opprioriteres væsentligt. Og kommissionen anbefaler, at der bliver gennemført og offent-liggjort systematiske benchmarkinganalyser af produktivitet og effektivitet i sammenligneligeoffentlige enheder. Kommissionen har i sin analyserapport 3 givet eksempler på, hvordansådanne analyser kan udføres.

Øg fokus på tydelig ledelse, motivation og trivsel//Størstedelen af de offentlige opgaver er personlige serviceydelser. Man taler derfor om, atdet offentlige har enhøj arbejdskraftintensitet. Det betyder, at medarbejdernes viden, fagligeekspertise og personlige kompetencer er helt afgørende for, at de offentlige opgaver bliverløst effektivt og innovativt.Offentlige ledere, der inddrager deres medarbejdere og lykkes med at skabe et arbejdsmiljømed god motivation og trivsel, kan således opnå bedre resultater end institutioner med min-dre fokus på anerkendelse og personaleledelse. Eksempelvis giver god hospitalsledelselavere dødelighedsrater, lavere udgifter per indlæggelse og bedre patienttilfredshed. Og godskoleledelse giver bedre trivsel og læring blandt eleverne.Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige ledere giver medarbejderne ret til at ud-fordre stive regler for, hvordan opgaverne skal udføres, og samtidigt inddrager medarbejder-ne i at fastsætte de mål, enheden skal styre efter. Det anbefales også, at opkvalificeringen afde offentligt ansatte fortsætter, men i højere grad anvendes strategisk og målrettes efter dekonkrete behov på den enkelte arbejdsplads.For at udløse medarbejdernes potentiale er det vigtigt, at lederne har de rette personale-mæssige kompetencer og hartilskyndelsertil at prioritere personaleledelse. Produktivitets-kommissionen anbefaler derfor, at de offentlige topledere holdes ansvarlige for at sikre godledelse i deres organisation, og at opkvalificeringen af de offentlige ledere fortsætter.

Indgå brede og fleksible offentlige overenskomster//Det er afgørende for produktiviteten i den offentlige sektor, at medarbejdernes ressourcerbliver brugt bedst mulig. Men fleksibiliteten i tilrettelæggelsen af opgaverne kan undertidenblive hæmmet af de offentlige overenskomster. Sammenlignet med private overenskomsterlægger offentlige overenskomster i mindre omfang op til lokale tilpasninger af fx arbejdstids-regler, som giver mulighed for at udnytte ressourcerne mere effektivt.Det offentlige overenskomstsystem er på trods af forskellige tværgående regelsæt ogsåmere faggruppeopdelt end private overenskomster. Det kan besværliggøre en effektiv plan-lægning fx af arbejdstid på tværs af faggrænser.Sygehusområdet er et eksempel på et område, der i disse år gennemgår en udvikling, hvorindhøstning af gevinsterne ved effektiviseringstiltag blandt andet forudsætter et tættere sam-arbejde på tværs af faggrupper. På akutområdet etableres der fx i stigende grad fællesakutmodtagelser, hvor skadestuer slås sammen med de øvrige enkeltafdelingers akutmod-tagelser på en fælles fysisk lokalitet.Akutmodtagelserne er bemandet med læger, sygeplejersker og andet personale. Ideen er, atder kun skal være én indgang til sygehuset for patienterne i tilfælde af akut sygdom ellerskade, så der bliver bedre mulighed for at samarbejde om akutte patienter på tværs af spe-cialer for at skabe et sammenhængende patientforløb. Det kan derfor være problematisk,når ledelsen på et sygehus samlet set skal administrere et forholdsvist kompliceret overens-komstmæssigt regelsæt for mange faggrupper. Det er forsøgt illustreret i figur 9, der viser,hvor mange forskellige overenskomster en sygehusleder skal forholde sig til.FIGUR 9:KOMPLICEREDE OFFENTLIGE OVERENSKOMSTER

Skab bedre sammenhæng mellem medarbejdernes kompetencer, præstationer ogløn//Det er individuelt, hvad der motiverer den enkelte medarbejder. Nogle bliver motiveret af løn.For andre er et godt samarbejde med kollegerne eller gode muligheder for faglig udvikling ogefteruddannelse afgørende – for blot at nævne nogle få af de forhold, der er med til at moti-vere os i vores arbejde. Ledere i både det private erhvervsliv og i det offentlige har derforbrug for at kunne trække på en bred pallette af ledelsesværktøjer, herunder løn- og persona-legoder, der kan tilskynde medarbejderne til at yde deres bedste.I det private erhvervsliv forhandles størstedelen af lønnen på de enkelte virksomheder. Detskaber en direkte kobling mellem løn, kompetencer og præstationer. Erfaringerne fra detprivate viser, at brugen af præstationsafhængig løn har en gunstig effekt på sygefravær,medarbejdertilfredshed og effektivitet.Erfaringerne fra erhvervslivet kan ikke overføres til det offentlige uden forbehold. Der kannemlig være forskel på, hvad der motiverer medarbejdere i private virksomheder og i detoffentlige. Undersøgelser peger på, at mange offentligt ansatte i høj grad motiveres af atgøre noget godt for andre mennesker og for samfundet som helhed. Der er dog også tegnpå, at præstationsafhængig løn virker motiverende. I staten vurderer seks ud af ti ansatte fx,at en lønstigning, der gives for egen eller teamets præstation, er mere motiverende end ge-nerelle lønstigninger.Både ledere og medarbejdere i den offentlige sektor peger på, at de lokale lønforhandlingerer administrativt tunge, og at der kun er få midler til at dele ud til enkelte afdelinger ellermedarbejdere. Størstedelen af de offentlige lønmidler bliver nemlig ofte givet i form af desamme procentvise lønstigninger til alle ansatte.Produktivitetskommissionen anbefaler, at parterne på det offentlige arbejdsmarked arbejderfor, at de offentlige overenskomster skaber en tættere kobling mellem medarbejdernes kom-petencer, præstationer og løn. Det kan fx ske ved at, en større del af lønmidlerne bringes ispil til individuelle lønforhandlinger og belønninger til medarbejdere eller hold af medarbejde-re, der har gjort en særlig indsats. Og det kan ske ved at sikre enkle og mere fleksible indivi-duelle lønforhandlinger.

Skab konkurrence om alle egnede offentlige opgaver//Konkurrence er en afgørende drivkraft for produktivitet. Konkurrence holder leverandører påtæerne og tilskynder til at introducere ny teknologi, optimere arbejdsgange og investere itiltag, der kan reducere omkostningerne. Og konkurrence sikrer, at de mest effektive virk-somheder kan vinde markedsandele fra de mindre effektive.Visse opgaver ligger naturligt i den offentlige sektor og er decideret uegnede til konkurren-ceudsættelse. Det gælder fx myndighedsopgaver som politi, forsvar og domstole. Men defleste offentlige serviceydelser kan produceres i både offentligt og privat regi. Alligevel er detkun en fjerdedel af de samlede offentlige serviceydelser, der bliver skabt konkurrence om.Det offentlige bruger i omegnen af 290 milliarder kroner på at producere serviceydelser udenat afprøve, om private virksomheder kan tilbyde bedre og/eller billigere løsninger.

Her er det vigtig at understrege, at det ikke er afgørende for gevinsten ved at udbyde offent-lige opgaver, om opgaven bliver udliciteret til en privat virksomhed, eller om den offentligemyndighed ender med selv at fastholder opgaven. Det afgørende er, at der bliver skabt kon-kurrence om opgaven.Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige myndigheder udbyder alle offentlige op-gaver, der egner sig til konkurrence. Og at myndighederne med passende mellemrum gen-nemgår deres opgaveportefølje med henblik på at identificere serviceydelser, der med fordelkan udbydes.Lovgivning står nogle gange i vejen for, at offentlige opgaver kan komme i udbud, selvommyndigheden selv vurderer, at udbud kunne give en billigere og/eller bedre opgaveløsning.Produktivitetskommissionen anbefaler, at beslutningen om at skabe konkurrence om engiven opgave kan tages af den enkelte myndighed – beslutningen bør ikke forhindres afregler. Kommissionen anbefaler således at fjerne lovgivning, der forhindrer udlicitering afskolefritidsordninger, ungdomsskoler og musikskoler.

Unødigt detaljerede krav fra det offentlige til, hvordan en opgave skal løses, risikerer at be-grænse antallet af virksomheder, der byder på opgaven. Produktivitetskommissionen anbe-faler, at offentlige ordregivere laver udbudsmaterialet, så det er attraktivt for så mange kvali-ficerede leverandører at byde som muligt – herunder udenlandske leverandører.I nogle tilfælde kan offentlige myndigheder blive fristet til at stille særlige krav i et udbud iforsøg på at løse problemer, der ikke har noget med opgaven at gøre. Det sker eksempelvis,når der bliver stillet krav om, at der skal oprettes et bestemt antal elevpladser i forbindelsemed et offentligt byggeri – også kaldet sociale klausuler. Det sker også, hvis leverandørendeler kontrakterne op i små bidder for at gøre det nemmere for lokale leverandører at bydepå opgaven.Den slags krav kan udelukke nogle virksomheder fra at byde. Det begrænser konkurrencenog forhindrer, at den offentlige myndighed opnår den laveste pris. Erhvervspolitiske hensyneller sociale målsætninger kan opfyldes mere effektivt gennem målrettede politiske tiltag.Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige ordregivere undgår at bruge socialeklausuler og undgår at tage særlige hensyn til lokale leverandører.

Inddrag private virksomheder, medarbejdere og brugere i at udvikle og nytænkeden offentlige opgaveløsning//Konkurrence om offentlige opgaver kan føre til nye bud på, hvordan opgaven kan tilrette-lægges. Det kan skabe innovation og udvikling. Med projektRen Velværelseønsker KoldingKommune eksempelvis at gennemføre et funktionsudbud af en innovativ badeværelsesløs-ning til brug i opførelsen af et nyt plejecenter.I Danmark har den offentlige sektor kun i begrænset omfang arbejdet systematisk med atbruge offentlig-privat samarbejde til at fremme innovationen. Tilskyndelsen for de offentligeledere er generelt svag, og nulfejlskultur og detailstyring kan hæmme lysten til at tænke nyt.Nulfejlskulturen og detailstyring kommer eksempelvis til udtryk, når offentlige ordregivereinkluderer krav om bestemte aktiviteter eller meget specifikke produktkrav i udbudsmaterialetfor at sikre en bedre styring af den måde, opgaven bliver løst på. Kravene betyder, at deoffentlige ordregivere reelt beskriver,hvordanden private leverandør skal løse opgaven –fremfor i højere grad at fokusere på det ønskede resultat. Dermed risikerer myndigheden atgå glip af en gevinst, fordi leverandøren måske vil kunne løse opgaven på en bedre ellerbilligere måde ved selv at tilrettelægge arbejdet.I Kolding Kommune har man indgået et offentlig-privat partnerskab, hvor en række privateaktører skal opføre et plejehjem og drive det i 20 år. Kommunens hensigt er at udvikle nyeløsninger på et helt centralt velfærdsområde. I stedet for et traditionelt udbud valgte kommu-nen at specificere kravene til det nye plejecenter gennem 12 hverdagsfortællinger omDetgode ældrelivpå plejecenter. Fortællingerne var blevet til i dialog med blandt andet beboere,pårørende og medarbejdere og dannede rammerne for kravene til plejecentrets indretningog funktionalitet. Herefter var det op til de private tilbudsgivere at komme med de innovativeløsninger. Eksemplet viser, at det kan lade sig gøre at udvikle den offentlige sektor gennemnye former for samarbejde mellem det offentlige og det private.Produktivitetskommissionen anbefaler, at de offentlige myndigheder skaber gode rammer ideres udbud for, at private leverandører kan tænke nyt og finde på nye og bedre løsninger afde offentlige opgaver. Myndighederne kan med fordel erstatte aktivitets- eller produktkravmed funktionskrav, når det er muligt.

Indret den økonomiske styring, så den fremmer langsigtet planlægning og effektivudnyttelse af udgiftsrammen//Et centralt element i den økonomiske styring af den offentlige sektor er budgetstyringen –herunder budgetloven, der skal sikre, at de offentlige myndigheder holder sig inden for deresbudgetter. De senere år har der været stramme overordnede økonomiske rammer for denøkonomiske styring, blandt andet som følge af krisen. Budgetstyringen er blevet understøttetaf lovbestemte sanktioner, hvis kommuner eller regioner overskrider den fastlagte ramme forserviceudgifterne.Budgetloven gør, at de offentlige udgifter kan styres mere effektivt. Men loven indeholderogså visse elementer, der kan svække tilskyndelsen til – og mulighederne for – at foretageinvesteringer, der på kort sigt kan betyde øgede udgifter, men som kan betale sig på barelidt længere sigt.Den stramme økonomiske styring risikerer herudover at tilskynde myndighederne til unød-vendigt brug af ressourcer af frygt for, at det fremtidige budget vil blive skåret ned, hvis ikkealle de tildelte midler forbruges her og nu – det der også kaldes for ”benzinafbrænding”.Produktivitetskommissionen anbefaler, at den økonomiske styring bliver indrettet, så offentli-ge myndigheder kan planlægge langsigtet og får råderum til at investere og spare op. Det vilsikre, at udgiftsrammerne bliver udnyttet bedre. Eksempelvis anbefaler Produktivitetskom-missionen, at kommuner, regioner og ministerier inden for budgetlovens rammer eksperi-menterer med interne opsparings- og låneordninger, og at budgetloven indrettes, så der ermulighed for en vis overførsel af midler mellem årene. Lempelser af den nuværende budget-lov forudsætter dog, at udgifterne holder sig inden for budgetlovens fireårige udgiftsramme,at lempelsen ikke svækker muligheden for at afstemme finanspolitikken efter konjunktursitu-ationen, og at Danmark er kommet i en situation, hvor der er en betydelig sikkerhedsafstandtil Finanspagtens grænser for det offentlige budgetunderskud.

Indret afregningsordninger mellem myndigheder, så de understøtter samarbejdeog tilskynder til en effektiv arbejdsdeling//Udover budgetloven og generel rammestyring indeholder den økonomiske styring af denoffentlige sektor en lang række afregningsordninger mellem myndigheder. Eksempler ertakstfinansiering i sundheds- og uddannelsessektoren og den kommunale medfinansiering isundhedssektoren. Tanken bag takstfinansieringen er at tilskynde til et højt aktivitetsniveau.De gældende afregningsordninger kan undertiden hæmme samarbejdet mellem fx kommu-ner og regioner, som har opgaver, der skal løses i fællesskab. Tendensen til flere ældre ogkronisk syge blandt patienterne i sundhedsvæsenet skaber fx mange og vekslende behov forkoordinerede tilbud på sygehusene, i den almene lægepraksis og i den kommunale sund-heds- og ældrepleje.Under de gældende afregningsordninger er der risiko for, at den enkelte enhed har fokus påsit eget ressourceforbrug frem for de samlede ressourcer, der bliver brugt i forløbet. I detilfælde understøtter arbejdsdelingen mellem de offentlige enheder i kommuner, regioner ogstat ikke, at de offentlige ressourcer bliver udnyttet effektivt.Fokus på et højt aktivitetsniveau kan også tilskynde til at nedprioritere hensynet til kvalitet iopgaveløsningen, hvis afregningen ikke tager hensyn til kvaliteten i ydelsen.Produktivitetskommissionen anbefaler, at de interne afregningsordninger indrettes, så deunderstøtter samarbejde og tilskynder til en effektiv arbejdsdeling mellem offentlige enheder.Fx kunne man give regioner og kommuner mulighed for at indgå aftaler om egne regler forindbyrdes afregning, hvis den centralt fastlagte afregning ikke understøtter samarbejdet mel-lem dem.

Der må sættes ind over en bred frontProduktivitetskommissionens analyser viser, at der ikke findes en enkel forklaring på detdanske produktivitetsproblem. Derfor findes der heller ikke en enkel løsning. For at få dendanske produktivitet tilbage på sporet, er der behov for en lang række initiativer.Nogle af de anbefalede tiltag har stor effekt inden for en enkelt branche, men vili sig selvhave mindre effekt på den samlede produktivitet. Det gælder eksempelvis kommissionensanbefaling i analyserapport 2 om at tillade større og tungere lastbiler på dele af vejnettet.Hvis anbefalingen følges, vil det mærkbart kunne øge produktiviteten i landtransporten. Datransport er et input i mange andre brancher, vil den samlede effekt være større end i land-transport isoleret set. Tilsammen vil den slags tiltag kunne få en mærkbar effekt på den sam-lede produktivitet, selvom det enkelte tiltag kun har beskeden virkning i forhold til samfunds-økonomien.

I nogle tilfælde er det vigtigt at gennemføre flere af de anbefalede tiltag som en samlet pak-ke. Hvis Produktivitetskommissionens anbefalinger til at mindske bureaukratiet i den offentli-ge sektor skal have effekt, er det en god start at fjerne eller forenkle stive regler for arbejds-processer, der begrænser medarbejdernes muligheder for at løse opgaven effektivt. Menskal problemet løses mere permanent, må styringen i den offentlige sektor i højere gradrettes mod de resultater, myndighederne skaber for borgerne, frem for at fokusere på krav tilarbejdsprocesser. Og de offentlige ledere må have bedre forudsætninger for at bruge res-sourcerne så effektivt som muligt, herunder mere fleksible og rammeprægede overenskom-ster.Produktivitetskommissionen peger også på vigtige områder, hvor der er brug for mere viden.Det gælder eksempelvis på uddannelsesområdet, hvor kommissionen anbefaler, at førstgymnasiereformen og efterfølgende – når erhvervsuddannelsesreformen er gennemført -ungdomsuddannelserne under ét evalueres med henblik på at vurdere, om der er brug formere gennemgribende reformer. Anbefalinger om nye evalueringer må ikke undervurderesog er lige så vigtige som de øvrige anbefalinger – hvis politikerne følger handlekraftigt op.

Ikke alle tiltag kan gennemføres ved lovgivningProduktivitetskommissionen har haft fokus på at foreslå tiltag, der kan besluttes af politiker-ne. Det er fx politikerne på Christiansborg, der skal blive enige om at gennemføre nye skat-teregler, der fremmer dynamikken i erhvervslivet. Og det er dem, der fastlægger rammernefor den økonomiske styring i den offentlige sektor.Andre anbefalinger er mere målrettet politikere i kommunerne og regionerne. Det gælder fxanbefalingen om at skabe konkurrence om alle egnede offentlige opgaver og om at gøre detattraktivt at byde på offentlige opgaver. Det er nemlig ikke mindst lokalpolitikerne, der skaltage initiativ til at styrke samarbejdet med den private sektor. Og det er dem, der skal tilrette-lægge de offentlige udbud sådan, at mange virksomheder får mulighed for at byde ind, og atder skabes rum for nytænkning af opgaveløsningerne.På andre områder er de danske politikere afhængige af politikere i andre lande, eksempelvisi forbindelse med at styrke mobiliteten på tværs af grænser. Det gælder især politikerne i EU.Mange af de forslag, der vedrører den offentlige sektor, kræver ikke blot politiske beslutnin-ger, men også aktiv medvirken og opbakning fra andre aktører. Det er fx de offentlige tople-dere, der i praksis skal sikre, at der bliver arbejdet med god og tydelig ledelse på de offentli-ge arbejdspladser. Det er også de offentlige ledere, der skal fremme en proces, hvor privatevirksomheder, medarbejdere og brugere bliver inddraget i at udvikle og nytænke den offent-lige opgaveløsning. Og arbejdet med at skabe mere fleksible og rammeprægede offentligeoverenskomster involverer parterne på det offentlige arbejdsmarked. Dialog, involvering ogsamarbejde er således vigtige forudsætninger, hvis alle Produktivitetskommissionens anbe-falinger vedrørende den offentlige sektor skal gennemføres i praksis.

Hvor meget kan produktiviteten hæves?Det er ikke muligt at udarbejde præcise kvantitative skøn over effekten af de over 100 for-skellige anbefalinger, Produktivitetskommissionen har fremlagt. De kvantitative virkninger vilafhænge af den præcise udformning af de forskellige tiltag, som politikerne vælger, og formange af de foreslåede tiltag gælder, at der under alle omstændigheder er stor usikkerhedom størrelsen af effekterne.Det er dog muligt at sige noget om den realistiske størrelsesorden af den vækstacceleration,dermaksimaltkan forventes som følge af produktivitetsfremmende tiltag. Som vist tidligerehalede Danmark systematisk ind på det amerikanske produktivitetsniveau i en lang årrækkefrem til midten af 1990’erne, hvor vi nåede tæt på det amerikanske niveau. Produktivitets-kommissionen vurderer, at det er muligt igen at nå op i nærheden af det amerikanske pro-duktivitetsniveau, hvis den politiske vilje til at gennemføre reformer er til stede.

Hvis Danmark igen begynder at hale ind på det amerikanske produktivitetsniveau med engennemsnitlig hastighed svarende nogenlunde til situationen før midten af 1990’erne, vil detbetyde, at arbejdsproduktiviteten over det kommende tiår vil vokse med cirka ½ procent me-1re om året end ellers. Det er et ganske markant løft i produktivitetsvæksten og må betragtessom en ”overligger” for, hvor meget der realistisk kan opnås gennem en ambitiøs, produktivi-tetsfremmende reformpolitik på mellemlangt sigt.En stigning i produktivitetsvæksten på ½ procent om året i de kommende år ville betyde, atdet danske BNP i 2020 ville være ca. 60 milliarder kroner større end ellers. Det vil imidlertidstille store krav, hvis man gennem politiske tiltag hurtigt skal løfte produktivitetsvæksten med½ procentpoint om året. På den anden side vurderer Produktivitetskommissionen, at detpolitiske mål om at hæve det strukturelle BNP med 14 milliarder kroner gennem nye tiltag tilfremme af produktiviteten i den private sektor er realistisk, hvis man følger kommissionensanbefalinger. På længere sigt kan der ventes en betydeligt større effekt af forslagene, ikkemindst hvis det lykkes at hæve kvaliteten i uddannelsessystemet.Tilsvarende vurderer kommissionen, at målsætningen om at frigøre ressourcer for 12 milliar-der kroner frem mod 2020 gennem effektivitetsfremmende tiltag i den offentlige sektor ogsåkan nås, hvis man følger kommissionens anbefalinger. Denne vurdering bygger blandt andetpå den analyse af effektiviseringspotentialet i den kommunale service, som omtales i rappor-tens kapitel 5.Det må dog understreges, at effekterne af produktivitetsfremmende politiske initiativer typisker meget svære at måle og kvantificere. Det gælder især i den offentlige sektor. Heraf følger,at det ikke er hensigtsmæssigt at disponere over forventede effektiviseringsgevinster, før derer klare indikationer på, at gevinsterne faktisk er høstet.

Højere produktivitet forudsætter omstillingsvilje – men gevinsterne for samfundeter storeEt samfund med høj produktivitetsvækst er et samfund i konstant forandring. Et samfundhvor nye virksomheder løbende kommer til, og andre virksomheder går ud af markedet, hvorteknologier og organisationsformer konstant udvikles, og hvor den enkelte lønmodtager erindstillet på undertiden at skifte job og hele tiden udvikle sine kompetencer. Hvis vi ønskeren høj vækst, kan vi ikke fastholde status quo.På en række punkter vil Produktivitetskommissionens forslag indebære betydelige ændrin-ger i forhold til i dag. Det må derfor ventes, at de vil møde modstand blandt andet fra desærinteresser, som i dag nyder godt af fx at være afskærmet fra effektiv konkurrence. Mendet er kommissionens vurdering, at det er nødvendigt med reformer på mange områder, hvisdet skal lykkes at øge produktiviteten væsentligt.Til gengæld vil de langsigtede gevinster – i form af øget velstand og velfærd – være store.

Kapitel 2Konkurrence, dynamik og internationaliseringDet er vigtigt for Danmarks produktivitet, at virksomheder, der effektiviserer og tænker nyt,let kan vokse sig store, og at de mindst produktive skalerer ned eller lukker. Populært sagt –at Danmark har et dynamisk erhvervsliv. Den dynamik sikrer, at ressourcerne bliver brugtder, hvor de skaber mest værdi.En sammenligning med USA viser, at dynamik er et punkt, hvor der i Danmark og i resten afEuropa er et væsentligt potentiale for forbedring. I USA er der fx flere virksomheder, dervokser eller nedskalerer hurtigt for at tilpasse produktionen til aktuelle markedsforhold. Ognye virksomheder, der overlever, bliver hurtigere store i USA. Dermed kan de hurtigere fågavn af stordriftsfordele.Dynamikken i erhvervslivet kan styrkes ved tiltag, der styrker konkurrencen og øger interna-tionaliseringen af dansk økonomi. Konkurrence og internationalisering er blandt de vigtigstedrivkræfter for produktivitet i den private sektor.Velfungerende markeder, hvor virksomhederne konkurrerer om kunderne på lige vilkår, til-skynder virksomhederne til at være innovative og effektive og gør det muligt for de dygtigstevirksomheder at vokse på bekostning af de mindre dygtige. Udformning af offentlig regule-ring kan have betydelig indflydelse på produktiviteten via dens effekt på konkurrenceintensi-teten og på virksomhedernes omkostninger.For at styrke konkurrencen anbefaler kommissionen en række tiltag. Herunder at den dan-ske konkurrencelovgivning bliver bragt i overensstemmelse med bedste praksis i EU, og atoffentlige regulering, der begrænser konkurrencen eller fordyrer produktionen unødigt, fjer-nes.Øget internationalisering af dansk økonomi vil sikre, at ny viden bliver bragt til Danmark.Enten gennem de danske virksomheder, der handler med oververdenen, eller af de udlæn-dinge og udenlandske virksomheder, der etablerer sig og bringer ny teknologi og nye forret-ningskoncepter med sig. Denne form for videndeling er særlig vigtig i et lille land som Dan-mark.Ud over at fremme overførsel af viden mellem lande medvirker internationalisering til at øgekonkurrencepresset i økonomien, hvilket også fremmer produktiviteten. Hvis der er en højgrad af internationalisering i erhvervslivet kan virksomhederne betjene flere markeder ogdermed lettere opnå stordriftsfordele. Produktionen i de enkelte lande kan endvidere blivespecialiseret i det, som de lokale virksomheder har særlige forudsætninger for at producere,fx på baggrund af erfaringer eller adgang til råvarer.Danske virksomheder, der drager fordel af internationalisering via eksport eller import, ermere produktive end virksomheder, der ikke gør. Ligeledes er udenlandsk ejede virksomhe-der i Danmark mere produktive end deres danske konkurrenter. Øget internationaliseringkan løfte den samlede produktivitet i Danmark enten ved, at disse virksomheder vokser sigstørre, eller ved at flere danske virksomheder træder ud på de internationale markeder.For at øge internationaliseringen anbefaler kommissionen bl.a., at vi skal presse på i EU-regifor øget samhandel, og at vi i Danmark skal sørge for at vores regulering ikke adskiller sigfra vores samhandelspartnere, og at vi giver udenlandske virksomheder gode muligheder forat etablere sig.

Virksomhedsdynamik– eller kreativ destruktion – er en af hjørnestenene i en sund mar-kedsøkonomi. Begrebet dækker over, at øget produktivitet og økonomiske fremskridt i etsamfund sker i en proces, hvor nogle virksomheder vokser mere end andre virksomheder,fordi de er dygtigere. Eller nogle virksomheder lukker, mens andre opstår.En anden del af samfundets produktivitetsvækst kommer fraintern vækst,hvor de eksiste-rende virksomheder bliver mere produktive gennem innovation og effektivisering.Konkurrence er en hoveddrivkraft bag virksomhedsdynamik, innovation og effektiviseringer.Konkurrence tilskynder virksomhederne til hele tiden at forbedre sig. Alternativet er at bliveudkonkurreret. De virksomheder, der ikke er produktive nok, vil ikke kunne klare sig i konkur-rencen. Det fører til, at de taber markedsandele og til sidst må lukke. Dermed kan arbejds-kraften og kapitalen anvendes mere produktivt af andre virksomheder.Konkurrenceintensiteten afhænger en lang række faktorer, jf. figur 12. Succesfulde virksom-heder skal kunne skaffe kapital og arbejdskraft, når de vokser, og regler skal ikke stå i vejen.Endelig er det vigtigt at sikre nye konkurrenter let adgang til markedet – både nystartededanske virksomheder og virksomheder fra udlandet. Ikke mindst fordi de mest vidtgåendeinnovationer ofte kommer fra iværksættere eller fra udenlandske selskaber.FIGUR 12:KONKURRENCE DRIVER PRODUKTIVITETSVÆKST

Produktivitetskommissionens anbefalinger i dette kapitel fokuserer på konkurrencelovgiv-ning, arbejdsmarkedsklausuler, internationalisering og regulering, som har stor betydning forkonkurrenceintensiteten.Som det fremgår af figur 13, kommer halvdelen af den samlede danske produktivitetsvækstfra virksomhedsdynamik. I industrien og de servicebrancher, der er udsat for internationalkonkurrence, er der et betydeligt bidrag til produktivitetsudviklingen fra både intern vækst ivirksomhederne og fra virksomhedsdynamik. Den interne vækst i de hjemmemarkedsorien-terede serviceerhverv er negativ, mens bidraget fra virksomhedsdynamikken er meget be-skedent. Det tyder på, at markedskræfterne ikke i tilstrækkelig grad har tilskyndet virksom-hederne til at effektivisere og være innovative, og at konkurrencen ikke har været stærk noktil at sikre, at de mest produktive virksomheder vinder frem.

Et velfungerende marked er karakteriseret ved, at der er tilstrækkeligt mange virksomhederpå markedet til, at konkurrence mellem dem er effektiv. Det er samtidig afgørende, at nyevirksomheder let kan etablere sig på markedet.Tilstedeværelsen af mange virksomheder er ikke i sig selv en garanti for, at konkurrencen pået marked er effektiv. Virksomhederne kan eksempelvis være tilbageholdende med at kon-kurrere om kunderne, hvis de i højere grad ser sig selv som kollegaer end som konkurrenter.Virksomhederne kan også direkte begrænse konkurrencen ved fx at danne et kartel. Et kar-tel er en gruppe af konkurrerende virksomheder, der fx aftaler hvilke priser, de vil tage overfor kunderne, eller at dele markedet mellem sig. Karteller sætter konkurrencen ud af kraft.Karteller er ulovlige. Konkurrenceloven forbyder også, at virksomhederne på anden vis be-grænser konkurrencen ved at indgå ulovlige aftaler eller ”misbruge deres dominerende stil-ling”. En effektiv konkurrencelov, der også håndhæves effektivt, er således afgørende for atopretholde en effektiv konkurrence.Konkurrencelovgivningen i Danmark var indtil for nylig betydeligt mere lempelig end i andrevestlige lande. Gennem de senere år er den blevet strammet væsentligt og er nu på niveaumed bedste praksis på de fleste – men ikke alle – punkter.Bl.a. skal der i Danmark mere til, før at en overtrædelse af konkurrenceloven er strafbar.Overtrædelsen skal nemlig være begået forsætligt eller groft uagtsomt for at kunne straffes.Hovedreglen i sammenlignelige EU-lande og Europa-Kommissionen er, at en overtrædelseer strafbar, hvis der er udvist såkaldt simpel uagtsomhed.Dermed er der en række overtrædelser af konkurrenceloven, som typisk kan og bliver straf-fet i vores nabolande, men som ikke straffes i Danmark.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har ikke helt samme adgang til at foretage kontrolun-dersøgelser som bl.a. Europa-Kommissionen og andre sammenlignelige lande. De danskekonkurrencemyndigheder har heller ikke adgang til at udstede såkaldte strukturelle påbud(som fx kan indebære frasalg eller funktionel separation). I praksis vil strukturelle påbud for-mentlig sjældent komme på tale, men muligheden må formodes i sig selv at styrke efterle-velsen af reglerne.Produktivitetskommissionen anbefaler, at den danske konkurrencelov bringes på niveaumed bedste praksis i EU-landene på de områder, hvor det ikke er tilfældet i dag.Produktivitetskommissionen vurderer derudover, at de nuværende institutionelle rammer forde danske konkurrence- og forbrugermyndigheder kan svække myndighedernes mulighederfor at fremme en effektiv konkurrence og velfungerende markeder. Svaghederne beror isærpå, at alle opgaver uden for den snævert afgrænsede håndhævelse af bl.a. konkurrencelo-ven samt prioriteringen af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens ressourceanvendelse skerunder ministeransvar og dermed principielt er underlagt politisk styring.Med udgangspunkt i ovenstående forhold anbefaler Produktivitetskommissionen derfor, atder nedsættes et udvalg, der skal udarbejde forslag til styrkede institutionelle rammer forkonkurrence- og forbrugermyndighederne med henblik på at øge myndighedernes gennem-slagskraft og uafhængighed.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem styrket konkurrence anbefaler Produktivi-tetskommissionen, at:•Den danske konkurrencelov bringes på niveau med bedste praksis blandt EU-landene på de områder, hvor det ikke er tilfældet i dag.•Der nedsættes et udvalg, der skal udarbejde forslag til styrkede institutionelle ram-mer for konkurrence- og forbrugermyndighederne med henblik på at øge myndighe-dernes gennemslagskraft og uafhængighed.

Konkurrenceloven omfatter ikke løn- og arbejdsforhold, der er aftalt som led i et ansættelses-forhold. Klausuler i ansættelseskontrakter kan bremse arbejdskraftens bevægelighed ogdermed hæmme produktivitetsvæksten. Det er en vigtig forudsætning for virksomhedsdyna-mik, at arbejdskraften bliver ansat der, hvor den er mest produktiv.I praksis kan arbejdskraftens mobilitet blive hindret af klausuler i ansættelseskontrakterne.Der er flere typer. Konkurrence- og jobklausuler forhindrer ansatte i en virksomhed i at søgearbejde i en konkurrerende virksomhed eller i selv at starte en virksomhed op. Kundeklausu-ler forhindrer ansatte, der får job i en anden virksomhed, i at have kontakt med kunder hosderes tidligere arbejdsgiver.For den enkelte virksomhed kan det særligt give mening at anvende klausuler over for denøverste ledelse, der typisk har stor indsigt i virksomhedens forretningshemmeligheder og haren tæt kontakt med kunderne. Men når lavere rangerende medarbejdere også bindes afklausuler, drejer det sig formentlig også om, at virksomhederne forsøger at forhindre, at de-res konkurrenter får adgang til kvalificeret arbejdskraft.

En række amerikanske studier har vist, at arbejdsmarkedsklausuler kan være en betydelighindring for iværksætteri og produktivitetsvækst. Der argumenteres bl.a. for, at årsagen til, atSilicon Valley ligger i Californien og ikke i fx Massachusetts, hvor mange af de førende it-virksomheder var placeret indtil 1980’erne, netop er, at disse typer af klausuler har væretforbudt i Californien siden 1872.Det er Produktivitetskommissionens vurdering, at udbredelsen af arbejdsmarkedsklausulerer en barriere for mobilitet og videnspredning på arbejdsmarkedet – og dermed også foriværksætteri og produktivitet. Kommissionen anbefaler derfor, at lovgivningen skærpes, sådanske virksomheders muligheder for brug af arbejdsmarkedsklausuler begrænses væsent-ligt.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem mere mobilitet på arbejdsmarkedet anbefa-ler Produktivitetskommissionen, at:•Lovgivningen om arbejdsmarkedsklausuler (fx konkurrence-, kunde- og jobklausuler)skærpes, således at virksomhedernes mulighed for brug af sådanne klausuler be-grænses væsentligt.

Mens de fleste typer af varer i stort omfang handles på tværs af grænser, er mange service-erhverv ikke udsat for international konkurrence. Når der ikke er udenlandske konkurrenter,vil antallet af konkurrerende virksomheder som udgangspunkt være lavere, ikke mindst i etlille land som Danmark. Handel med udlandet er derfor vigtig for at sikre en effektiv konkur-rence på det danske marked.Internationalisering styrker ikke kun produktiviteten gennem et øget konkurrencepres fraudenlandske virksomheder. Det virker også gennem specialisering af produktionen, læringog stordriftsfordele.Små lande som Danmark handler typisk mere med udlandet end store lande. Det skyldeshovedsageligt, at udlandet er tættere på. Desuden bevirker Danmarks beskedne størrelse, atvi ikke kan have ekspertise i produktion i alle de typer af varer og tjenester, som efterspør-ges, men gennem handel og globalisering kan vi bytte os til varer og tjenester, som vi ikkeselv producerer. Som det fremgår af figur 14, er der indikationer på, at omfanget af voreshandel med udlandet ligger i den lave ende sammenlignet med andre små lande. Ligeledeser andelen af udenlandske videnarbejdere i hovedstadsregionen mindre end i tilsvarenderegioner i en række andre lande.

Det afgørende er, at mere internationalisering vil være gavnligt – uanset udgangspunktet.Produktivitetskommissionen anbefaler derfor at styrke mobiliteten af varer, serviceydelser,investeringer, viden og arbejdskraft over landegrænserne.I den forbindelse er der en række håndtag, som danske politikere kan dreje på – enten aleneeller sammen med andre politikere i EU-regi. Det drejer sig fx om eksportfremmeindsats,importkvoter og toldsatser for handel med varer eller ikke-toldmæssige barrierer som forskel-le i produktstandarder på tværs af lande.Produktivitetskommissionen anbefaler, at Danmark i EU-regi arbejder for, at reglerne forhandel med lande uden for EU liberaliseres. Samtidigt anbefaler Produktivitetskommissio-nen, at Danmark også i EU-regi arbejder for, at servicedirektivet, der skal sikre fri handelmed serviceydelser i EU, implementeres bedre.Generelt er barriererne for handel med varer reduceret betydeligt i de seneste årtier. Til gen-gæld er der givetvis et stort potentiale for at reducere barriererne for handel med service-ydelser. Her spiller offentlig regulering en væsentlig rolle. Offentlig regulering dækker overen lang række branchespecifikke regler. En del af disse regler gør det mindre attraktivt forudenlandske virksomheder at afsætte deres serviceydelser på det danske marked, eksem-pelvis som følge af krav om særligt danske autorisationer eller ejerskabsrestriktioner. Det erfx kun tilladt for danske advokater at eje danske advokatvirksomheder.Ud over det samlede omfang af regulering spiller forskelligheden i regulering på tværs aflande en rolle for omfanget af handel med varer og serviceydelser og direkte investeringer.For et lille land er det særligt vigtigt, at reguleringen ikke unødigt adskiller sig fra vores nabo-lande og dermed gør det mindre attraktivt for udenlandske leverandører at betjene det dan-ske marked. Eller gør det svært for succesfulde danske virksomheder at starte eksport. IDanmark har vi mange specielle standarder. Fx er den typiske danske stikkontakt anderle-des end i Tyskland, og trappetrin i danske typehuse anderledes end i Sverige.

Derfor anbefaler Produktivitetskommissionen, at nationale produktstandarder så vidt muligterstattes af internationale standarder, og at erhvervsreguleringen gennemgås for at under-søge, om den unødigt afviger fra reguleringen hos vores vigtigste samhandelspartnere.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem internationalisering anbefaler Produktivitets-kommissionen, at:•Nationale produktstandarder så vidt muligt erstattes af internationale standarder.•Der nedsættes et udvalg, der skal fremlægge forslag til en mere effektiv organiseringog koordinering af den samlede danske eksportfremmeindsats.•Den branchespecifikke erhvervsregulering gennemgås systematisk for at vurdere,om den unødigt hæmmer produktiviteten og unødigt afviger fra den regulering, dereksisterer hos vores vigtigste handelspartnere. I den forbindelse anbefales bl.a., atejerskabsrestriktioner i videst muligt omfang fjernes.•Danmark i EU-regi arbejder for, at importkvoter og toldsatser på import fra ikke-EU-lande fjernes.•Danmark i EU-regi arbejder for, at servicedirektivet implementeres bedre på tværs afEU.

Regulering er et instrument til at rette op på markedsfejl og til at fremme politiske målsæt-ninger, eksempelvis i relation til miljø, forbrugerbeskyttelse eller trafiksikkerhed. I mangetilfælde er det muligt at tilrettelægge reguleringen sådan, at den tilgodeser disse mål uden atskade konkurrencen eller produktiviteten. I nogle tilfælde kan det dog være umuligt at tilgo-dese alle hensyn på én gang, og i så tilfælde er der brug for at foretage en politisk afvejningmellem de forskellige relevante hensyn.Danmark har i lighed med andre europæiske lande lempet reguleringen siden midten af1990’erne. Det har gjort markederne mere velfungerende. Der er imidlertid stadig en omfat-tende regulering inden for en række brancher, og Produktivitetskommissionen ser et potenti-ale for at styrke produktivitetsudviklingen gennem en mere hensigtsmæssig regulering. Pro-duktivitetskommissionen anbefaler på den baggrund, at den branchespecifikke erhvervsre-gulering systematisk gennemgås for at vurdere, om den unødigt hæmmer produktiviteten.Opfordringen er kort sagt at fjerne regulering, der skærmer hjemmemarkedet og begrænserkonkurrencen.Regulering kommer i mange afskygninger, der hver især kan synes ubetydelige, men somtilsammen har stor betydning. I det følgende gives en række eksempler på områder, hvorændret regulering kan styrke produktiviteten.Detailbranchen er en stor branche i den danske servicesektor, og den er påvirket af en ræk-ke reguleringsbestemmelser. Den væsentligste er planloven, der bl.a. har til formål at sikreet varieret udbud af butikker i bymidterne. Men planloven hæmmer samtidigt produktiviteten idetailbranchen.

Planloven sætter snævre grænser for størrelse og placering af butikker. Store butikker ermere produktive end små. Det afspejler, at større butikker har mulighed for at høste en ræk-ke stordriftsfordele, fx færre administrative medarbejdere, nemmere lagerstyring, et mindreareal til administration, indgangspartier og betalingsanlæg. Den danske detailbranche erkarakteriseret ved mange små butikker, og planloven er en barriere for, at det ændrer sig.Desuden betyder planlovens bestemmelser om placering, at butikker ikke altid kan etableresder, hvor de kan skabe den største værditilvækst.Endelig bidrager planloven til at afskærme de eksisterende butikker fra konkurrence fra nyeaktører, hvilket hæmmer dynamikken. En undersøgelse viser, at den svenske detailbranchesproduktivitet er øget markant efter indtræden af nye, større aktører. Ud over i sig selv at væ-re mere produktive tilskynder de nye butikker også de eksisterende butikker til at effektivise-re.Produktivitetskommissionen anbefaler, at planlovens bestemmelser om placering og størrel-se af nye butikker lempes, så der gives tilladelse til at etablere væsentligt større butikker, ogat reglerne for placering af butikkerne også lempes væsentligt.Apotekerbranchen er en anden branche, som er underlagt en omfattende regulering. Der ergod grund til at regulere distributionen af medicin ud fra sundheds- og forsyningsmæssigehensyn og for at sikre alle borgere nogenlunde lige og nem adgang til medicin. Men dennuværende regulering udelukker stort set enhver form for konkurrence. Reguleringen ude-lukker tilgang af nye aktører til markedet, den forhindrer priskonkurrence og mindsker apote-kernes tilskyndelse til innovation og til at konkurrere på service.Den nuværende regulering indebærer bl.a., at det kun er farmaceuter, der kan eje apoteker,og hver apoteker må højest eje fire apoteker. Tilskyndelsen for den enkelte apoteker til atdygtiggøre sig og effektivisere forretningen hæmmes af, at det hverken er muligt at konkurre-re på prisen eller høste stordriftsfordele og imødekomme forbrugernes behov ved fx at åbneen hel kæde af apoteker.Regulering styrer det konkrete antal og placeringen af apoteker. Resultatet er bl.a., at Dan-mark har færre apoteker per indbygger end en række andre EU-lande.Produktivitetskommissionen anbefaler, at reguleringen af apotekerbranchen liberaliseres, såder bl.a. indføres fri etableringsret kombineret med krav til farmaceutisk uddannet personale.Der synes ikke at være sundheds- eller forsyningsmæssige problemer forbundet med at givematerialister, supermarkeder og andre aktører lov til at ansætte farmaceutisk personale ogsælge receptpligtig medicin. I flere tilfælde ville dette kunne ske via udnyttelse af alleredeeksisterede butikker.Også inden for netværksservicebrancherne er der et potentiale for at styrke produktiviteten.Netværksservicebrancherne telekommunikation, posttjenester, bus- og taxikørsel, jernbane-drift og luftfart er karakteriseret ved, at de anvender en form for netværk i produktionen. Detkan være jernbanenettet. De fleste af brancherne var for år tilbage en del af den offentligesektor, men er nu for en dels vedkommende drevet af private aktører.Siden 1990’erne er netværksservicebrancherne blevet afreguleret i betydelig grad i de euro-pæiske lande. Afreguleringen har skabt mulighed for, at nye virksomheder kan etablere sigog har dermed givet forbrugerne et valg mellem flere udbydere. Det har medført mere kon-kurrence, lavere priser og højere produktivitet.Produktiviteten i brancherne er vigtig, dels af hensyn til forbrugerne, men også fordi bran-chernes produktion i stort omfang bruges som input i produktionen i de andre brancher iøkonomien. En høj produktivitet i netværksservicebrancherne reducerer således andre virk-somheders omkostninger, eksempelvis til transport eller kommunikation.

Der er flere håndtag, der kan drejes på for at styrke konkurrencen og dynamikken i net-værksservicebrancherne. Det er afgørende, at markedet er åbent for tilgang af nye virksom-heder, og at forbrugerne har mulighed for frit at vælge deres foretrukne leverandør. I nogle afbrancherne deles operatørerne om et fælles netværk. Det gælder eksempelvis jernbanenet-tet. Branchernes særlige struktur nødvendiggør et vist omfang af offentlig regulering.For at sikre en sund konkurrence er det vigtigt at sikre alle operatører en lige adgang til net-værket, og at prisen for at anvende netværket afspejler omkostningerne ved at drive det.Reguleringen skal desuden tilrettelægges, så den tilskynder virksomhederne til at være såeffektive som muligt og konkurrere om kunderne.Produktivitetskommissionen anbefaler bl.a. at togdriften på flere regionale og intercity-jernbanelinjer sendes i udbud, og at antalsrestriktioner og geografiske begrænsninger fortaxikørsel fjernes.Branchen for landtransport er en vigtig sektor – særligt for industrien og handelsbranchen,der er afhængige af effektiv transport af varer. Reguleringen på området tager bl.a. hensyntil miljø, arbejdsmiljø og belastning af vejnettet. Danmark har i flere henseender en mererestriktiv lovgivning på området end i vores nabolande, og Produktivitetskommissionen anbe-faler, at regulering, der bl.a. forhindrer udnyttelse af stordriftsfordele inden for landtransportog transportrelaterede aktiviteter, lempes under hensyntagen til arbejdsmiljø og sikkerhed.Det indebærer bl.a., at grænserne for lastbilers totalvægt og akseltryk forøges. Større lastbi-ler vil styrke transportvirksomhedernes produktivitet, fordi den samme mængde gods kantransporteres med færre vognture, færre chaufførtimer og mindre brug af brændstof. IfølgeVejdirektoratet vil det både være til gavn for miljøet og medføre færre trafikulykker som følgeaf mindre trængsel på vejene.Kommissionens sidste anbefalinger i dette kapitel vedrører bygge- og anlægsbranchen, derfylder meget i dansk økonomi og leverer et vigtigt input til alle øvrige brancher.Sagsbehandlingstider for ansøgninger om byggetilladelser varierer betydeligt på tværs afkommuner. Virksomheder, der ønsker at opføre den samme type af byggeri i forskelligekommuner, skal søge om særskilt tilladelse hertil i hver enkelt kommune. Det øger omkost-ningerne ved behandling af byggesager både for den private og offentlige sektor og hæm-mer mulighederne for at indhøste stordriftsfordele i byggeriet. På den baggrund anbefalerProduktivitetskommissionen, at behandlingen af byggesager strømlines.Endelig anbefales det, at lovgivningen for autorisationer på el-, vvs- og kloakområdet mo-derniseres. Det indebærer bl.a., at fleksibiliteten for autorisationer på el-, vvs- og kloakområ-det øges, så der åbnes op for delautorisationer til mere snævre og rutineprægede opgaver. Itilknytning hertil anbefales udvikling af modulopbyggede håndværkeruddannelser med hen-blik på at opbløde stive faggrænser.

ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem bedre regulering anbefaler Produktivitets-kommissionen, at:•Den branchespecifikke erhvervsregulering gennemgås systematisk for at vurdere,om den unødigt hæmmer produktiviteten og unødigt afviger fra den regulering, dereksisterer hos vores vigtigste handelspartnere. I den forbindelse anbefales bl.a., at:•Planlovens bestemmelser om placering og størrelse af nye butikker lempes væ-sentligt, herunder at♦Der gives generel tilladelse til at etablere væsentligt større butikker i Danmark.♦Reglerne omkring placering af butikker lempes væsentligt.♦Der sikres effektive og ubureaukratiske kvikskranker, hvor potentielle investo-rer i detailbranchen – herunder udenlandske aktører – kan få al relevant vej-ledning og information om regulering mv.♦Kommunerne forpligtiges til at inddrage konkurrencemæssige hensyn i forbin-delse med planlægningen af detailhandel.♦Det undersøges, om der i forbindelse med en lempelse af planloven kan fore-tages et samtidigt internationalt udbud af et antal områder til etablering af hy-permarkeder, baseret på frivillig deltagelse af interesserede kommuner.•Apotekerloven liberaliseres, så der indføres fri etableringsret, krav om farmaceut-ejerskab ophæves, og der gives mulighed for udnyttelse af eksisterende butikker(tilladelse til butik-i-butik løsninger).•Reguleringen af netværksservicebrancherne ændres for at sikre en mere effektivkonkurrence. I den forbindelse anbefales, at♦Togdriften på flere regionale og intercity-jernbanelinjer sendes i udbud.♦Der sikres fuld gennemsigtighed om omkostningerne ved togdrift på de for-skellige dele af banenettet, og der sikres ensartede vilkår for adgang til nøgle-faciliteter som billetsystemer, stationer mv., så alle potentielle konkurrenter itogdriften ligestilles.♦Kontrakter ved udbud af busdrift udformes, så busselskaberne tilskyndes til atlevere høj kvalitet og sikre, at formålet med den kollektive forsyning opfyldes.Det kan fx indebære øget anvendelse af ”nettokontrakter”, hvor busselskaber-ne får lov til at beholde merindtægterne ved større passagertal, og kontrakterhvor selskaberne i større grad får lov til at tilrettelægge køreplanerne.♦Antalsrestriktioner for taxilicenser og geografiske begrænsninger for taxikørs-len fjernes. Endvidere indføres effektiviseringskrav i reguleringen af priserne itaxibranchen.♦For at sikre lige konkurrencevilkår for alle aktører på postmarkedet undersø-ges muligheden for at henlægge administrationen af adresseoplysninger til etuafhængigt selskab.

♦Reguleringen af telekommunikationssektoren udformes, så hensynet til lavepriser på engrosmarkedet og effektiv konkurrence får tilstrækkelig vægt over-for hensynet til at sikre tilskyndelsen til investering i ny infrastruktur.•Regulering, der bl.a. forhindrer udnyttelse af stordriftsfordele inden for landtrans-port og transportrelaterede aktiviteter, lempes under hensyntagen til arbejdsmiljøog sikkerhed. Det indebærer, at♦Grænserne for lastbilers totalvægt og akseltryk forøges. Forsøget med modul-vogntog udvides og gøres permanent. Staten investerer de fornødne ressour-cer i at opgradere vejnettet.♦De danske krav vedrørende konstruktion af fx højlagre bringes i overens-stemmelse med vores nabolandes.♦Regler til registrering og håndtering af farligt gods i godsterminaler og havneharmoniseres med reguleringen af transport af farligt gods.•Behandlingen af byggesager strømlines, og lovgivningen for autorisationer på el-,vvs- og kloakområdet moderniseres. Det indebærer, at♦Ansøgning om byggetilladelse skal foregå efter et kvikskrankeprincip, så virk-somhederne kun skal henvende sig ét sted i kommunen for at indhente allefornødne tilladelser.♦Der indføres et ”indre marked” for dansk byggeri: Hvis en bestemt type bygge-ri er blevet godkendt til opførelse i én kommune, så er den automatisk god-kendt til opførelse i en anden kommune, forudsat den ikke strider mod de re-levante lokalplaner og deklarationer.♦Der indføres en maksimalgrænse for, hvor lang tid kommunerne må bruge påat behandle en byggesag. Grænsen sættes lavere for ukompliceret byggeri, fxparcelhuse, og højere for kompliceret byggeri, fx erhvervsbyggeri.♦Der åbnes for, at Fødevarestyrelsens og Beredskabsstyrelsens godkendelseraf byggeplaner kan gives på forhånd på baggrund af plantegninger.♦Fleksibiliteten for autorisationer på el, vvs- og kloakområdet øges, så der åb-nes op for delautorisationer til mere snævre og rutineprægede opgaver. I til-knytning hertil anbefales udvikling af modulopbyggede håndværkeruddannel-ser med henblik på at opbløde stive faggrænser.

Kapitel 3InfrastrukturEn velfungerende infrastruktur er et vigtigt fundament for en stærk produktivitetsudvikling.Infrastruktur er en samlet betegnelse for de netværk, der binder vores samfund sammen.Det gælder eksempelvis transportinfrastrukturen, der består af veje, jernbaner, broer, tunnel-ler, lufthavne, havne og kombiterminaler til omladning af gods fra vej til jernbane. Andre vig-tige infrastrukturer findes på forsyningsområdet, fx i form af elektricitets- eller kloaknettet.I de senere år er der kommet stadigt større fokus på den digitale infrastruktur, der understøt-ter tjenester som fastnets- og mobiltelefoni, kabel-tv og bredbånd. Især udbredelsen af bred-bånd har de senere år haft betydning for den måde, erhvervslivet og den offentlige sektorproducerer sine varer og tjenester.Tidligere har udbygningen af infrastrukturen primært været en opgave for den offentlige sek-tor. Det er stadig tilfældet på store dele af transportområdet som fx anlæg af veje og jernba-ner. I modsætning dertil er det i dag private virksomheder, der står for udbygningen af dendigitale infrastruktur. TDC er langt den største ejer af digital infrastruktur, men energiselska-berne har i de senere år investeret betydelige midler i at udrulle fibernet for at kunne tilbydebredbåndstjenester med høj hastighed.Produktivitetskommissionen kommer i dette kapitel med en række anbefalinger vedrørendetransportinfrastrukturen, den digitale infrastruktur og energiforsyningen.På transportområdet er anbefalingerne i høj grad centreret om, hvordan den offentlige sektorbedst prioriterer på tværs af forskellige typer af investeringer. Konkret anbefales det, at inve-steringerne prioriteres efter samfundsøkonomisk afkast.Det samfundsmæssige afkast af en given infrastruktur afhænger i stort omfang af, hvordanden anvendes. Eksempelvis kan trængsel på vejnettet føre til spildtid med negative konse-kvenser for produktiviteten. Ligeledes vil en stor variation i benyttelsen af den kollektive trafikover døgnet øge det nødvendige antal busser og tog og dermed omkostningerne. Anvendel-sen af infrastrukturen afhænger i høj grad af den betaling, som pålægges brugerne. På denbaggrund kommer Produktivitetskommissionen med en række anbefalinger om, hvordanbrugerbetalingen kan indrettes med henblik på at reducere trængslen.Da den digitale infrastruktur udbygges på privat initiativ, er det her i højere grad de overord-nede rammevilkår, der er i fokus. Produktivitetskommissionen anbefaler at fastholde de nu-værende principper om, at den digitale infrastruktur udbygges på markedsvilkår, og at detoffentlige som udgangspunkt ikke søger at fremme udbredelsen af bestemte teknologierfremfor andre. Omvendt er der grund til at se nærmere på, om konkurrencesituationen påbredbåndsmarkedet kan forbedres.Det er politisk besluttet at reducere udslippet af drivhusgasser fra energiproduktionen i bådeDanmark og resten af verden. Af hensyn til produktiviteten i energisektoren er det vigtigt, atproduktionen og distributionen af energi, herunder den grønne omstilling, sker til de lavestmulige omkostninger. Produktivitetskommissionen vurderer, at der er et væsentligt potentialefor at tilrettelægge energi- og klimapolitikken, så den i højere grad tilgodeser hensynet til enomkostningseffektiv energiforsyning. Det kan eksempelvis være, at der opstilles flere vind-møller på land fremfor at anvende andre mere omkostningsfulde vedvarende teknologier.

En velfungerende transportinfrastruktur har stor betydning for produktiviteten. For produkti-onsvirksomhederne er det vigtigt at kunne transportere varer og halvfabrikata nemt og hur-tigt, mens det for mange servicevirksomheder er vigtigt at kunne komme ud til kunderne.Uden et effektivt transportsystem vil folk desuden ikke have mulighed for at komme hurtigt tilog fra arbejde, ligesom transportsystemet gør det muligt for folk at have et aktivt fritidsliv.Transportinfrastrukturen er desuden nødvendig for at binde Danmark sammen med omver-denen, eksempelvis via havne, lufthavne og godsterminaler. Derved medvirker infrastruktu-ren til at sikre Danmarks position i en stadigt mere globaliseret verden.I de kommende år bliver der investeret betydeligt i transportinfrastruktur, jf. figur 15. Samletset har staten været med til at igangsætte investeringer for 142 mia. kr. i veje og jernbaner2for perioden 2014-2020. Når der investeres så mange penge, er det vigtigt, at midlerneanvendes bedst muligt for samfundsøkonomien. Det er derfor nødvendigt at prioritere mel-lem projekter. For at understøtte sådanne prioriteringer har samfundsøkonomiske analyserværet anvendt gennem mange år. Finansministeriet anbefaler, at projekter kun vedtages,hvis nutidsværdien af gevinsterne er større end omkostningerne set over projektets tidshori-sont. Det gælder for projekter, hvor afkastet er over fire pct.De samfundsøkonomiske analyser sammenligner gevinsterne ved de enkelte projekter medomkostningerne og indeholder faktorer som tidsbesparelser, miljøpåvirkninger, anlægs- ogdriftsomkostninger mv.Analyserne indeholder dynamiske effekter af ændret arbejdsudbud. Pendlere vil omsætte endel af tidsbesparelsen ved kortere rejsetid til at arbejde mere, og for nogle personer, der føren given forbedring af transportinfrastrukturen ikke havde incitament til at tage et arbejde, vildet nu kunne betale sig at tage et.

Produktivitetskommissionen anbefaler dels, at der altid udarbejdes samfundsøkonomiskeanalyser i forbindelse med transportinfrastrukturprojekter (under hensyntagen til at omkost-ningerne ved analysen står mål med projektets størrelse), og dels, at der løbende sker me-todeudvikling. Det indebærer bl.a., at der fortsat arbejdes for at inkludere dynamiske effekter.Produktivitetskommissionen har gennemgået de tilgængelige samfundsøkonomiske analy-ser, der er blevet lavet på transportområdet de sidste ti år. Det er gjort for at undersøge,hvilken type af investeringer, der systematisk giver et bedre afkast. I alt drejer det sig omknap 100 analyser af transportinfrastrukturprojekter med over 300 forskellige varianter, derer ligeligt fordelt på kollektive infrastrukturprojekter og vejprojekter. Analyserne er alle udført iperioden 2002-2013.På baggrund af de eksisterende analyser tegner der sig nogle mønstre. Bl.a. viser det sig, atdet samfundsøkonomiske afkast generelt er størst, når der investeres i infrastruktur, hvor derer trængsel og i korridorer med meget trafik. Desuden findes der en række mindre investe-ringer, der har et højt afkast. Det omfatter eksempelvis investeringer i intelligente trafiksy-stemer, ITS, eller kryds med trængsel. ITS dækker bl.a. over optimering af lyskryds og elek-troniske tavler på motorvejen, der regulerer, om der må køres i nødsporet.Ud af de 100 infrastrukturprojekter, der er analyseret, er det politisk besluttet at anlægge endel af dem. Af disse projekter var 24 pct. ikke samfundsøkonomisk rentable, da de blev be-sluttet, jf. figur 16. Et projekt skal have et afkast på mere end fire pct. for at være samfunds-økonomisk rentabelt.

Produktivitetskommissionen anbefaler generelt, at investeringer i transportinfrastruktur priori-teres efter samfundsøkonomisk afkast. Hvis der er tale om projekter med et lavt samfunds-økonomisk afkast, anbefaler Produktivitetskommissionen, at politikerne får anvist alternativemed højere afkast, som opfylder omtrent samme formål. Eksempelvis kan afkastet ved ensåkaldt højklasset busløsning og en letbane angives i samme beslutningsgrundlag. Ligele-des skal de samfundsøkonomiske konsekvenser af at udelade delelementer af et størreprojekt så vidt muligt belyses. Det er bl.a. gjort i analysen af elektrificering af det danskebanenet, hvor elektrificeringen blev opgjort på enkeltstrækninger.En række af investeringerne i små projekter og investeringer i bedre udnyttelse af infrastruk-turen, der giver et højt samfundsøkonomisk afkast, ligger på det kommunale vejnet. I dekommuner, hvor trafikken på det kommunale vejnet primært består af borgere fra andrekommuner, er der ikke tilstrækkelige incitamenter for kommunerne til at reducere trængslen.For at forbedre incitamenterne anbefaler Produktivitetskommissionen, at der etableres enstatslig pulje, der medfinansierer kommunale investeringer i mindre projekter, der reducerertrængslen på vejnettet. Vejdirektoratet har udpeget et strategisk vejnet med de vigtigstestatslige og kommunale veje på baggrund af bl.a. trængselsniveauet. En statslig pulje tilmedfinansiering af kommunale tiltag kan målrettes de veje, der er inkluderet i det strategiskevejnet. Den kan finansieres ud fra den samlede ramme til transportinfrastrukturprojekter.

De forskellige transportformer er forbundet af terminaler som lufthavne, havne og kombiter-3minaler. Effektive terminaler gavner virksomhedernes produktivitet ved at reducere trans-portomkostningerne, og de er vigtige forbindelsesled til udlandet. Der anlægges sjældentnye terminaler, og udvidelser af de eksisterende terminaler finansieres ofte af private ellerkommunale ejere. Statslige investeringer i baglandsinfrastruktur er imidlertid vigtige for an-vendelsen, ligesom rammebetingelserne spiller en rolle for de private aktører, der investereri vedligeholdelse eller udbygning af terminalerne.I dag findes der ikke en samlet strategi for prioritering af de statslige investeringer i termina-lerne og deres baglandsinfrastruktur. Der er udarbejdet en række strategier og redegørelserfor havne, lufthavne og kombiterminaler, men de anviser ikke, hvilke terminaler der bør prio-riteres fra statslig side.I EU har man udpeget etcore networkaf terminaler, som er afgørende for den internationaletransportinfrastruktur, og et størrecomprehensive network,der sikrer, at hele EU er forbun-det. De udvalgte terminaler bliver prioriteret fremover ved, at de nemmere kan få støtte fraEU. Det sikrer en målrettet indsats af investeringerne. I Danmark er havneterminalerne iKøbenhavn og Aarhus samt Københavns Lufthavn med icore-netværket.Produktivitetskommissionen anbefaler, at der udarbejdes en sammenhængende strategi forprioritering af de statslige og offentlige investeringer i de internationale forbindelser inklusiveterminaler og den tilhørende baglandsinfrastruktur. Formålet med strategien er at sikre, atinvesteringerne i de internationale forbindelser samt terminalerne og deres baglandsinfra-struktur sker ud fra en samlet prioritering på tværs af området. Terminaler spiller en vigtigrolle for konkurrencen om at bruge infrastrukturen. Fx kan høje eller diskriminerende priserpå brug af terminaler reducere konkurrencen om brug af infrastrukturen. Det anbefales der-for, at konkurrencehensyn indgår i strategien.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem en hensigtsmæssig udbygning af transport-infrastrukturen anbefaler Produktivitetskommissionen, at:•Der udarbejdes samfundsøkonomiske analyser på alle infrastrukturprojekter underhensyn til, at omkostningerne ved at udføre analyserne står i rimeligt forhold til pro-jektets størrelse.•Der sker en fortsat udvikling af metoden til samfundsøkonomisk projektvurdering.Det indebærer bl.a., at der fortsat arbejdes for bedre opgørelser af omkostningerneved trængsel og inklusion af dynamiske effekter.•Tilbageløb fra ubrugte reserver ikke per automatik går til nye infrastrukturprojekter. Ide tilfælde, hvor de gør, skal det ske ud fra en samfundsøkonomisk prioritering.•Investeringer prioriteres efter samfundsøkonomisk afkast. Det betyder en prioriteringaf•Investeringer i områder med trængsel og i korridorer med meget trafik.•Investeringer, der øger sammenhængen i og mellem områder med stor koncen-tration af økonomisk aktivitet.

•Investeringer i intelligente trafiksystemer (ITS), kørsel i nødspor, rampedosering,etc.•Investeringer i udvidelser af jernbaner og veje med lave anlægsomkostninger.•Politikerne, når de forelægges samfundsøkonomiske analyser af projekter med lavtsamfundsøkonomisk afkast, får anvist alternativer med højere afkast, som opfylderomtrent samme formål. Eksempelvis kan afkastet ved en højklasset busløsning ogen letbane angives i samme beslutningsgrundlag.•Samfundsøkonomiske konsekvenser af at udelade delelementer af et større projektså vidt muligt belyses.•Der etableres en statslig pulje, som medfinansierer kommuners arbejde med træng-selsreducerende tiltag, fx optimering af signalanlæg i lyskryds.•Der udarbejdes en sammenhængende strategi for prioritering af de offentlige inve-steringer i internationale forbindelser inklusive terminaler og den tilhørende bag-landsinfrastruktur.

De store omkostninger ved etablering og udbygning af infrastrukturen understreger vigtighe-den af, at den anvendes bedst muligt. I den forbindelse kan brugerbetaling for at anvendeinfrastrukturen spille en vigtig rolle, da den påvirker, hvordan kollektiv trafik og broer mv.bliver benyttet.Eksempler på brugerbetaling for infrastruktur er broafgifterne på Storebæltsforbindelsen,billetter i den kollektive trafik og en eventuel fremtidig roadpricing. Højere priser betyder, atfærre benytter infrastrukturen, mens lavere priser betyder, at flere benytter den. Dermed kanpriser bruges til at påvirke efterspørgslen efter infrastruktur på forskellige tidspunkter af da-gen og ugen. Formålet med det kan fx være at reducere trængslen i myldretiden og øgeudnyttelsesgraden uden for myldretiden.Vejnettet er en vigtig del af den danske transportinfrastruktur. Det er afgørende for produkti-viteten, idet 92 pct. af den samlede godsmængde, der har start- og slutdestination i Danmarktransporteres med lastbil. For en stor del af danskerne er vejene desuden den væsentligstekilde til mobilitet.Trængsel på vejene er et stigende problem. Det hæmmer produktiviteten, fordi det øgertransporttiden og dermed de samlede transportomkostninger.Problemet er størst i hovedstadsområdet og i Østjylland. Alene i hovedstaden er forsinkel-sestiden opgjort til 9,3 mio. timer i 2012. Trængslen kan afhjælpes ved investeringer i infra-struktur, men det vil kræve endog meget store investeringer for at holde trængslen nede pådet nuværende niveau. Trængselskommissionen vurderer, at deres samlede strategi forinvesteringer reducerer trængslen i hovedstadsområdet i 2025 fra 18,4 mio. til 15,6 mio.trængselstimer til en pris på mellem 32 og 42 mia. kr. Selv ved så store investeringer viltrængslen stige i forhold til i dag.På den baggrund anbefaler Produktivitetskommissionen, at der laves forsøg med km-baseret roadpricing.

På nogle broer og visse tunneler er der allerede begyndt at opstå trængsel. Problemerne vilher blive forstærket i takt med den generelle vækst i trafikken. Da det er dyrt at bygge broerog tunneller vil det ofte kunne betale sig samfundsøkonomisk at indføre betaling i trængsels-perioderne. Det kan udskyde behovet for ny kapacitet og dermed frigøre midler til andeninfrastruktur. Samtidig er prisen for at passere Storebælt og Øresundsbroen uden for myldre-tiden væsentlig højere end omkostningerne til at drift og vedligeholdelse. Der betyder, atforbindelserne ikke udnyttes optimalt.Kommissionen anbefaler derfor, at der indføres brugerbetaling på større broer og tunneler iperioder med trængsel. På Storebælts- og Øresundsbroerne, hvor der allerede er brugerbe-taling anbefales det, at priserne sænkes i perioder uden trængsel.Passagertransport med jernbane er kendetegnet ved, at det er markant dyrere at fragte énekstra passager i myldretiden end uden for myldretiden. DSB, Arriva og andre togoperatørertilpasser så vidt muligt længden af togene og i visse tilfælde antallet af afgange, så det pas-ser med det forventede antal passagerer. I myldretiden, hvor der er mange passagerer, kø-rer togoperatørerne derfor med lange tog, hvor flere togsæt er koblet sammen, mens deuden for myldretiden, hvor der er færre passagerer, kører med korte tog. En generel stigningi passagertallet betyder derfor typisk, at togoperatøren skal indsætte flere togsæt i driften.Togoperatørens beholdning af togsæt er tilpasset behovet i de travleste perioder, så alletogsæt (fraregnet reserver) er ude at køre på skinnerne i myldretiden. Flere passagerer imyldretiden betyder derfor som udgangspunkt, at operatøren skal indkøbe flere togsæt. Om-vendt vil operatøren godt kunne transportere flere passagerer uden for myldretiden med deneksisterende beholdning af togsæt.Driftsomkostningen ved at transportere ét yderligere togsæde én km kan være dobbelt såhøj i myldretiden som uden for myldretiden. Det faktiske forhold mellem driftsomkostningernei og uden for myldretiden afhænger af strækningsspecifikke forhold omkring bl.a. myldreti-dens længde, passagerfordelingen, typen af togmateriel, og om en forøgelse af kapacitetenkan tilvejebringes ved at indsætte længere tog, eller om det kræver et øget antal afgange.Hvis togoperatøren eksempelvis uden for myldretiden kører med mange tomme sæder, såvil en stigning i passagertallet uden for myldretiden stort set ikke udløse flere omkostninger.Forudsat indkøb af ekstra togmateriel kan togene gøres større og dermed rumme betydeligtflere passagerer. Banenettet indeholder derfor en stor kapacitetsreserve. Hvis en stigning ipassagertallet i myldretiden på et tidspunkt udløser behov for flere togafgange, end baneka-paciteten kan klare, kan omkostningerne til udvidelse af infrastrukturen blive særdeles beko-stelige. Trafikstyrelsen anslår fx, at en udvidelse af kapaciteten på Københavns Hovedbane-gård med ti ekstra tog i timen koster over to mia. kr. i anlæg afhængigt af den valgte løsning.Målrettet brug af differentierede priser kan bidrage til at reducere behovet for investeringerog samtidigt forbedre kapacitetsudnyttelsen uden for myldretiden. Produktivitetskommissio-nen anbefaler, at staten tilskynder til, at priserne i den kollektive transport i større udstræk-ning differentieres i forhold til efterspørgslen.

Udbredelsen af tjenester, som kræver en veludbygget digital infrastruktur, er vokset betyde-ligt i løbet af de seneste par årtier. Hvor den digitale infrastruktur frem til 1980’erne primærtblev benyttet til at understøtte almindeligt fastnettelefoni, danner infrastrukturen i dag grund-lag for en stor mængde elektronisk kommunikation via bredbånd og tv.I starten blev internettet primært brugt til at sende e-mails og til at få adgang til informationerog nyheder. Adgangen til nettet fandt sted via såkaldte dial-up-forbindelser med stærkt be-grænset kapacitet sammenlignet med nutidens bredbåndsforbindelser. I takt med den tekno-logiske udvikling har internetadgang fået stadig større betydning for husholdninger og virk-somheder. I dag foregår en stor del af borgernes kontakt til det offentlige eksempelvis overnettet, ligesom den del af husholdningernes forbrug, der finder sted som e-handel, er stigen-de.Virksomhederne har ligeledes taget bredbånd til sig, og i dag har de fleste virksomhedereksempelvis en hjemmeside. Hjemmesiderne bruges bl.a. til at markedsføre virksomheder-nes produkter, men også fx i forbindelse med rekruttering af nye medarbejdere og service-ring af kunder. Virksomheder bruger også bredbånd mere direkte i produktionen, eksempel-vis til kommunikation mellem medarbejdere og mellem enheder med forskellig geografisklokalisering og med andre virksomheder. I lighed med husholdninger spiller bredbåndsbase-ret kommunikation desuden en stor rolle i forbindelse med virksomhedernes kontakt med detoffentlige.Mange anvendelser af internettet stiller ikke store krav til den bredbåndskapacitet, der er tilrådighed. I de senere år har den teknologiske udvikling imidlertid givet basis for en lang ræk-ke nye tjenester. Blandt de vigtigste er transmission af billeder og lyd, ligesom cloud compu-ting i stigende grad vinder indpas. Disse tjenester har begge potentiale til at styrke virksom-hedernes produktivitet.I Danmark er udbygningen af den digitale infrastruktur baseret på to hovedprincipper, nemligat den skal være markedsbaseret, og at reguleringen skal være teknologineutral. Princippetom markedsbasering betyder, at infrastrukturen udbygges af private virksomheder udenoffentligt tilskud. Princippet om teknologineutral regulering betyder, at reguleringen ikke sø-ger at fremme bestemte teknologier.Danmark har en veludbygget digital infrastruktur sammenlignet med de fleste lande. Selvominfrastrukturen generelt er veludbygget, er der væsentlige forskelle i de kapaciteter, der er tilrådighed i forskellige dele af landet. Det har primært betydning for husholdninger og mindrevirksomheder, mens større virksomheder typisk selv etablerer den kapacitet, som de harbehov for. Det gør de, fordi det kan betale sig.

Regeringen har en målsætning, der specificerer en minimumskapacitet, som infrastrukturenskal kunne understøtte i hele landet i 2020. Målsætningen indebærer en væsentlig opgrade-ring af infrastrukturen i dele af landet.Der synes at være en modsætning mellem princippet om markedsbaseret udbygning ogmålsætningen om en landsdækkende minimumskapacitet. I nogle dele af landet vil omkost-ningerne ved at opgradere infrastrukturen med hurtigt bredbånd til alle givetvis være så høje,at de ikke kan dækkes af brugerne. I disse mere tyndt befolkede dele af landet vil de poten-tielle produktivitetseffekter desuden være meget små sammenlignet med omkostningerne.Målsætningen kan derfor ikke begrundes ud fra produktivitetshensyn, men afspejler primærtlokal- og regionalpolitiske hensyn.Produktivitetskommissionen anbefaler at fastholde principperne om, at udbygningen af dendigitale infrastruktur skal være markedsbaseret, og at reguleringen skal være teknologineu-tral. Derved kommer kapaciteten til at afhænge af den faktiske efterspørgsel, ligesom denteknologineutrale regulering tilskynder til, at de enkelte teknologier udnyttes bedst muligt.Når en virksomhed får hurtigt bredbånd, er det primært en gevinst for virksomheden selv. Defå eksisterende studier af sammenhængen mellem bredbåndskapacitet og produktivitet tyderikke på, at der er væsentlige gevinster at hente for andre – det økonomer kalder eksterneeffekter. Ud fra samfundsøkonomiske hensyn er det derfor ikke velbegrundet at investereskattekroner i hurtigere bredbånd til alle.Der kan være lokal- og regionalpolitiske hensyn, der tilsiger, at den digitale infrastruktur børkunne understøtte en fastsat minimumskapacitet på tværs af landet uanset ovenståendeovervejelser. Det er en politisk vurdering, hvor tungt disse hensyn bør veje. I det omfang, derønskes en udbygning ud over, hvad der kan opnås på markedsvilkår, er det vigtigt for om-kostningseffektiviteten, at udbygningen foregår gennem veltilrettelagte offentlige udbud.I dag er TDC langt den betydeligste ejer af digital infrastruktur i Danmark. Derudover er endel af infrastrukturen ejet af forskellige energiselskaber. De øvrige teleselskaber har adgangtil at udbyde tjenester på TDC’s infrastruktur på vilkår, der er reguleret af Erhvervsstyrelsen.Ud over at eje størstedelen af infrastrukturen har TDC imidlertid selv en stærk position pådetailmarkedet for bredbåndstjenester. De øvrige selskaber har en mindre markedsandel iDanmark end nye udbydere i en række andre lande.Konkurrence er en vigtig drivkraft bag produktivitetsudviklingen i den private sektor. Detgælder også på bredbåndsområdet. Da bredbånd indgår som en vigtig teknologi i de flestevirksomheders produktion, vil et mere velfungerende bredbåndsmarked kunne øge produkti-viteten i økonomien generelt. Regeringen forventes at offentliggøre en analyse af konkurren-cesituationen på bredbåndsmarkedet i 2014. Produktivitetskommissionen anbefaler, at den-ne analyse bliver så bred som muligt.De konkurrencemæssige udfordringer på bredbåndsmarkedet udspringer i høj grad af, atselskaberne anvender hinandens infrastruktur, og specielt at TDC’s ejerskab af en rækkeinfrastrukturer kan svække konkurrenternes muligheder for at være konkurrencedygtige. Detvil derfor bl.a. være relevant at undersøge, i hvilket omfang funktionel separation af TDC’saktiviteter vil understøtte højere produktivitet via styrket konkurrence. Ved funktionel separa-tion lægges de dele af en virksomhed, der har karakter af et naturligt monopol, det vil sigeinfrastrukturen, over i et selvstændigt selskab.Endelig anbefaler Produktivitetskommissionen, at staten i samarbejde med kommunernedefinerer krav om samgravning, og den digitale infrastruktur i højere grad indtænkes i plan-lægningsfasen ved etablering af nye bolig- og erhvervsområder.

Den danske energiforsyning omfatter en række virksomheder, der producerer og distribuererelektricitet, naturgas og fjernvarme til brug internt i Danmark eller til eksport. Da energi er etinput i næsten al økonomisk aktivitet, har produktiviteten i energisektoren betydning for re-sten af økonomien, både for erhvervslivet og husholdningerne.Anvendelsen af fossile energikilder i energiproduktionen udleder drivhusgasser, hvilket haren negativ effekt på klimaet. Det er derfor politisk besluttet at reducere udslippet af drivhus-gasser fra energiproduktionen både i Danmark og i resten af verden. Af hensyn til produktivi-teten i sektoren er det vigtigt, at produktionen og distributionen af energi, herunder dengrønne omstilling, sker til de lavest mulige omkostninger.Produktivitetskommissionen har ikke haft mulighed for at udarbejde en tilbundsgående ana-lyse af energisektoren indenfor den givne tidsramme. Det følgende bygger på en overordnetgennemgang og analyse af udvalgte forhold, der vurderes at have stor betydning for produk-tiviteten i den danske energisektor. Produktivitetskommissionen har valgt at sætte særligtfokus på el-sektoren, da el-sektoren er den største og blandt andet derfor har stor betydningfor produktiviteten i energisektoren under ét.BOKS 1: VIDEN OM ENERGI- OG KLIMAPOLITIK OG PRODUKTIVITETProduktivitetskommissionens anbefalinger om energi- og klimapolitikken tager ud-gangspunkt i følgende forhold:•Anvendelsen af fossile energikilder i energiproduktionen udleder drivhusgasser, hvil-ket har en negativ effekt på klimaet. Det er politisk vedtaget at reducere udslippet afdrivhusgasser både i Danmark og i resten af verden.•I 2013 blev der udbetalt 4.762 mio. kr. i tilskud til miljøvenlig el-produktion gennemden såkaldte PSO-støtteordning. Landvindmøller, havvindmøller og el-produktionbaseret på biomasse mv. fik udbetalt 3.476 mio. kr. i PSO-tilskud i 2013. Gennemdet såkaldte grundbeløb, der gives frem til og med 2018, udbetales der også PSO-støtte til decentrale kraftvarmeværker, der blandt andet kan anvende naturgas i pro-duktionen. Der blev udbetalt 1.136 mio. kr. i tilskud til de decentrale anlæg i 2013.

•De seneste energiaftaler indebærer en øget produktion af vedvarende energi i dekommende år. Dermed vil det samlede støttebehov stige givet den nuværende el-pris og de nuværende PSO-tilskudssatser.•Der er i øjeblikket en relativt lav engrospris på elmarkedet, hvilket kan dæmpe inci-tamenterne til at investere i el-produktionskapacitet. Det gælder både for vedvarendeenergiteknologier og for konventionelle teknologier.•En stigende mængde vindenergi kan forstærke et nedadgående pres på engrospri-sen på el. I givet fald vil det betyde, at PSO-støtten stiger per kWh el produceret afvedvarende energiteknologier, fordi en del af disse er garanteret en fast afregnings-pris uanset markedsprisen. Støtten til de decentrale kraftvarmeværker vil også stige,når el-prisen falder under et vist niveau.•Danmark har på nuværende tidspunkt en stærk forsyningssikkerhed. Indpasningenaf mere vind i el-forsyningen og udfasningen af de kul- og naturgasfyrede el-producerende værker vil formentlig kræve fokus på den danske elforsyningssikker-hed på længere sigt.•Der er relativt stor forskel på produktionsomkostningerne for forskellige typer af ved-varende energiteknologier. Der er dermed også stor forskel på, hvor meget de for-skellige energiteknologier modtager i støtte. Fx forventes støtten til vindmøller påland at blive i gennemsnit 8,7 øre/kWh over en tyveårig periode. Tilsvarende forven-tes den gennemsnitlige støtte til biogas og havvindmøller at blive henholdsvis 41,0øre/kWh og 25,1 øre/kWh over en tyveårig periode.•Danmark har valgt nogle klimapolitiske målsætninger, der er mere ambitiøse, end deinternationale aftaler forpligtiger os til. Det kan fordyre den danske energiproduktion– især på kort sigt. Om det fortsat vil være dyrere på længere sigt vil afhænge af denteknologiske udvikling på markedet, udviklingen i prisen på fossile brændsler ogCO2-kvoter mv.•Naturgas kan bidrage til fleksibilitet og stabilitet i elforsyningen. Naturgas udlederomtrent 40 pct. mindre CO2i forhold til kul. Øget udbud af naturgas fx gennem ind-vinding af skifergas vil kunne skabe et nedadgående pres på naturgasprisen. Fx harindvindingen af skifergas medført et fald i gasprisen i USA. Det er dog fortsat megetusikkert, hvilken effekt en evt. produktion af skifergas i Europa vil have på den euro-pæiske gaspris.•Den nuværende regulering af netselskaberne giver ikke netselskaberne de rette inci-tamenter til at foretage optimale investeringer og dermed effektivisere driften.•Energinet.dk og fjernvarmeselskaberne er underlagt en såkaldt hvile-i-sig-selv regu-lering, som ikke direkte pålægger selskaberne effektiviseringskrav. Forbrugerejedeselskaber og offentlige selskaber har dog et incitament til at effektivisere driften, dagevinsten vil komme hhv. el- og varmekunderne til gode i form af lavere priser.Produktivitetskommissionen vurderer, at der er et væsentligt potentiale for at tilrettelæggeenergi- og klimapolitikken, så den i højere grad tilgodeser hensynet til en omkostningseffek-tiv energiforsyning.

ANBEFALINGER//For at øge produktiviteten gennem energi- og klimapolitikken anbefaler Produktivitets-kommissionen, at:•Energi- og klimapolitikken indrettes, så den fremmer omkostningseffektivitet både ienergidistributionen og i selve energiproduktionen, herunder i forhold til indpasnin-gen af mere vedvarende energi. Elementer i en mere omkostningseffektiv energi- ogklimapolitik kan bl.a. være, at•Der opstilles flere vindmøller på land og i mindre omfang anvendes andre mereomkostningsfulde vedvarende teknologier som fx biogas, solcelleanlæg og hav-vindmøller.•Kommende udbud af havvindmølleparker tilrettelægges, så der ikke stilles unø-digt restriktive krav til tidshorisonten og finansielle garantier, og at mølleparkernesstørrelse og beliggenhed understøtter lave omkostninger.•Reguleringen af el-netselskaberne ændres, så selskaberne får de rette incita-menter til at gennemføre optimale investeringer, der effektiviserer driften.Produktivitetskommissionen anbefaler herudover, at undersøge:•Om Danmark med fordel kan indgå på det svensk-norske marked for grønne certifi-kater eller på anden vis sikre teknologineutralitet i forhold til støtte af vedvarendeenergi.•Fordele og ulemper ved at fastholde en vis energiproduktion baseret på gas over enlængere periode.•Om den nuværende PSO-støtteordning med fordel kan omlægges, så finansieringenikke påhviler forbrug af vedvarende energi, og så støtten indgår på de årlige finans-love på linje med andre offentlige udgifter og indtægter.

En stor del af selskaberne i energisektoren er helt eller delvist offentligt ejede. En del af sel-skaberne er ikke underlagt fuld offentlig kontrol, men er ofte heller ikke styret af privatøko-nomiske interesser. Styreformen i selskaberne kan have væsentlig betydning for selskaber-nes drift, herunder produktiviteten. Produktivitetskommissionen vurderer, at det vil værehensigtsmæssigt at iværksætte en undersøgelse, som kan belyse denne problemstillingnærmere.Produktiviteten inden for indvindingsindustrien, der primært dækker indvinding af olie og gas4fra Nordsøen, har udviklet sig relativt stærkt i Danmark. Energiforsyningen har derimod haften mere afdæmpet produktivitetsudvikling i forhold til de lande, vi normalt sammenligner osmed. Konkret er produktiviteten i den danske energiforsyningssektor vokset med knap 0,45pct. om året i perioden 1995-2012.I 2012 udgjorde energiproduktion baseret på de fossile brændsler, dvs. olie, naturgas, kul ogkoks, ca. 75 pct. af det samlede bruttoenergiforbrug. Energiproduktion baseret på vedvaren-6de energiformer, fx vind, udgjorde ca. 23 pct.Den igangværende omstilling af energiproduktionen til mere vedvarende energi er ikke for-søgt før. Der findes derfor heller ikke sikker forskningsmæssig viden om, hvordan denneomstilling vil påvirke produktiviteten i økonomien som helhed. Omstillingen vil kræve fokuspå forsyningssikkerheden på længere sigt. Der er forskningsmæssigt belæg for, at forsy-ningssikkerheden har betydning for produktiviteten.Politiske målsætninger om klima og vedvarende energiForbrug af energi fra fossile energikilder, fx kul, er forbundet med udledning af CO2. Denglobale udledning påvirker klimaet, og der er generel enighed om, at der er behov for politi-ske indgreb for at begrænse denne udledning. Derfor har EU vedtaget en række energi- ogklimapolitiske målsætninger for medlemslandene, jf. boks 2. I forhold til omfanget og tempoetfor omstillingen af energiforsyningen har Danmark valgt at være mere ambitiøs, end hvad deinternationale aftaler forpligter os til.BOKS 2: DE ENERGI- OG KLIMAPOLITISKE MÅLSÆTNINGERDer er etableret et europæisk marked for handel med CO2-kvoter. Formålet med kvo-temarkedet er at begrænse udledningen af CO2.Gennem dette marked fastsættes enpris for udledning af CO2i den såkaldte kvotesektor, der omfatter fx kraftværker, stål-,cement- og papirproduktion. Udledningen af CO2fra kvotesektoren i EU styres af an-tallet af kvoter, der reduceres efter en fast plan.Et mindre forbrug af CO2-kvoter i Danmark muliggør større forbrug af kvoter i andreEU-lande, så længe kvoteantallet er uændret i hele EU.Der er endvidere opstillet en række danske og internationale målsætninger for udled-ning af CO2og indfasning af vedvarende energi, jf. tabel 2. EU har som helhed denmålsætning for 2050 at reducere den overordnede drivhusgasudledning med 80-95pct. i forhold til niveauet i 1990. Den danske regering har den langsigtede målsætning,at energiforsyningen er baseret fuldstændig på vedvarende energi i 2050, mens deøvrige sektorer, fx landbruget, har markant lavere udledning af drivhusgasser end idag.

For at øge andelen af vedvarende energi i energiforsyningen ydes der tilskud til produktionaf vedvarende energi i Danmark. Støtten til de vedvarende energiteknologier finansieresgennem det såkaldte PSO-gebyr, som opkræves af virksomheder og husholdninger. I 2013blev der gennem den såkaldte PSO-ordning udbetalt 4.762 mio. kr. til produktion af såkaldtmiljøvenlig energi, jf. tabel 3. Landvindmøller, havvindmøller og el-produktion baseret påbiomasse mv. fik i 2013 udbetalt et samlet tilskud på 3.476 mio. kr. De decentrale anlæg, derbl.a. kan anvende naturgas i el-produktionen, modtog 1.136 mio. kr. i tilskud i løbet af 2013.Udover tilskud til produktion af miljøvenlig energi afholdes der som en del af PSO-ordningenogså omkostninger til bl.a. forskning og udvikling.PSO-tilskudssatserne er fastsat i lov om elforsyning og lov om fremme af vedvarende energi.Der gælder forskellige satser for forskellige typer decentrale kraftvarmeværker, forskellige7typer vindmøller osv. Energinet.dk, der er ansvarlig for bl.a. transmission af el i Danmark,8beregner og udbetaler støtten til ejerne af de vedvarende produktionsanlæg mv. PSO-støtten indgår ikke på finansloven, som de øvrige statslige udgifter.

Behovet for støtte til vedvarende energiteknologier afhænger af udviklingen på markedet.Udviklingen i prisen på fossile energikilder, prisen på CO2-kvoter samt den teknologiskeudvikling har stor betydning for, hvornår vedvarende energiteknologier bliver konkurrence-dygtige med energiteknologier baseret på fossile brændsler. Fx har indvendingen af skifer-gas i USA medført lave gaspriser, hvilket har reduceret kulforbruget i USA og dermed bidra-get til at presse prisen på kul ned globalt. Den relativt lave pris på kul og den nuværendelave pris på CO2-kvoter gør dermed kulfyrede værker konkurrencedygtige set i forhold tilandre teknologier.På den anden side forventes omkostningerne til fx havvindmølleparker på sigt at falde bety-9deligt set i forhold til andre energiteknologier, hvor med de bliver mere konkurrencedygtige.Nye vindmøller med en større MW kapacitet, lavere omkostninger til fundamenter og højerebenyttelsestider som følge af især højere tårne med længere vinger vil i kombination med enøget industrialisering og standardisering af både produktionen og anlægsprocessen kunnereducere omkostninger til havvindmøller væsentligt. Landvindmøller forventes dog fortsat atvære den billigste vedvarende teknologi i en årrække fremover.Der er generelt relativt stor forskel på, hvor meget støtte de forskellige typer af vedvarendeteknologier modtager. Fx forventes støtten til vindmøller på land i gennemsnit at blive 8,7øre/kWh over en tyveårig periode. Tilsvarende forventes den gennemsnitlige støtte til biogasog havvindmøller at blive henholdsvis 41,0 øre/kWh og 25,1 øre/kWh over en tyveårig perio-10de.

Differentierede støtteordninger til forskellige typer af vedvarende teknologier kan begrundesved, at nye teknologier støttes mere i deres opstartsfase således, at de på sigt kan blivekonkurrencedygtige med de mere etablerede vedvarende energiteknologier. En sådan stra-tegi kan dog indebære en risiko for, at de samlede omkostninger til den grønne omstillingbliver højere, fordi der støttes teknologier, der også på længere sigt vil være relativt omkost-ningsfulde. Omvendt er det gennem et sådant støttesystem principielt muligt løbende at ju-stere de forskellige støtteordninger, således at forskellige vedvarende energiteknologier ikkefår mere støtte end nødvendigt. Skatteministeriet har i samarbejde med bl.a. Energistyrelsenigangsat en afgifts- og tilskudsanalyse på energiområdet, der forventes offentliggjort i løbetaf 2014.Norge og Sverige har etableret et fælles marked for grønne certifikater, der understøtterudbredelsen af vedvarende energiteknologier. Vedvarende energiteknologier opnår dermedgenerelt den samme støtte per MWh el produceret. Hermed er støtteordningen til vedvaren-de energiteknologier i Norge og Sverige teknologineutral, og der er derfor konkurrence mel-11lem de forskellige teknologityper om at levere vedvarende energi til markedet.

El-sektorenElektricitet transporteres typisk fra el-producenterne gennem transmissionsnettet og dereftervidere gennem distributionsnettet til forbrugerne, det vil sige virksomheder og husholdninger.El-producenterne sælger el på engrosmarkedet til detailhandelsselskaberne, der sælger denvidere til forbrugerne.Engrosmarkedet for elDen danske el-produktionskapacitet består primært af vindmøller og de såkaldte kraftvarme-værker, der producerer el og varme samtidigt. Vindmøller har relativt høje etableringsom-kostninger i forhold til el-produktionen fra møllerne. Når vindmøllerne først er blevet etable-ret, har de relativt lave omkostninger ved at producere el i forhold til andre teknologier.Vindmøllers marginale produktionsomkostninger er tæt på nul, da vind er et gratis input iproduktionen. For at producere el skal kraftvarmeværker anvende CO2-kvoter og fx kul.Kraftvarmeværkerne har væsentligt højere marginale produktionsomkostninger end vindmøl-ler ved produktion af el. Kraftvarmeværker kan dog også opnå indtægter gennem salg afvarme og de såkaldte systemydelser, der anvendes til at skabe balance i el-systemet.På det nordiske engrosmarked for el er konkurrencen så velfungerende, at udbuddet af el tilen vis grad er bestemt af marginalomkostningerne af forskellige produktionsteknologier.Der har traditionelt været mange timer i løbet af året, hvor de danske kraftvarmeværker harleveret el til markedet. Øget kapacitet på transmissionsforbindelser til Norge og Sverige samten mere velfungerende indretning af det nordiske engrosmarkedet har øget udvekslingen afelektricitet mellem Danmark og Norden.Relativt billig vandkraft og atomkraft fra Sverige, Norge og Finland bidrager til at presse en-grosprisen på el ned i Danmark. Derudover har den økonomiske krise dæmpet den økono-miske aktivitet og energiforbruget, hvilket igen har reduceret engrosprisen. Den øgede ind-pasning af vind vil ligeledes bidrage til at presse engrosprisen for el nedad. Udviklingen i el-prisen i Danmark er dermed i høj grad påvirket af forhold i vores nabolande Den danskeengrospris er ofte den samme som i andre områder fx Sverige og Norge, men svinger dogmed årstider og vindforhold mv.

Samlet set vil det nedadgående pres på engrosprisen betyde, at PSO-støtten stiger per kWh12el produceret. Det skyldes bl.a., at en stor andel af danske vedvarende el-produktions-13teknologier er garanteret en fast afregningspris, uanset markedsprisen. Det gælder b.a.Anholt havmøllepark, der er garanteret en fast pris per kWh el for de første 20 TWh el pro-duceret fra havmølleparken. Tilskuddet til de decentrale kraftvarmeværker, der som nævntmodtager støtte i form af det såkaldte grundbeløb, vil også stige, når engrosprisen på elfalder under et vist niveau.Det nedadgående pres på el-prisen vil derudover betyde, at der vil være færre timer i løbetaf døgnet, hvor de danske kul-, og naturgasfyrede kraftvarmeværker leverer el til markedet.Hermed presses økonomien på de danske kul- og naturgasfyrede kraftvarmeværker, hvilkethar resulteret i at flere kraftværksblokke uden et såkaldt varmegrundlag (varmekontrakt medet varmeselskab om salg af fjernvarme) er blevet taget ud af markedet i løbet af de senesteår.Indpasningen af mere vind i el-forsyningen og udfasningen af de kul- og naturgasfyredekraftvarmeværker vil kræve fokus på den danske elforsyningssikkerhed på længere sigt.Med meget vind er der dels behov for fleksibel el-produktionskapacitet, som fx kraftvarme-værker og gasturbiner, der kan aktiveres i perioder uden vind og dels behov for velfungeren-de udlandsforbindelser med høj kapacitet, da det på nuværende tidspunkt ikke er økonomiskrentabelt at oplagre elektricitet i store mængder. De centrale og decentrale kraftvarmeværkerhar dog mulighed for at oplagre varmt vand i store tanke, således at varmen ikke behøver atblive afsat præcist på samme tidspunkt, som den bliver produceret. Der forventes også i dekommende år væsentlige investeringer i store varmepumper i fjernvarmesektoren, hvorvedfjernvarmenettet kan fungere som varmelager for el-produktionen fra vindmøller. Derudovervil fleksibelt el-forbrug også kunne bidrage til at opretholde den danske forsyningssikkerhed,hvis forbrug rykkes fra timer med et lavt udbud af el til timer med et højt udbud af el.Ifølge Energinet.dk , der bl.a. har ansvaret for el-systemet, er den danske forsyningssikker-hed fortsat stærk på trods af, at der er blevet lukket flere kraftværksblokke ned i løbet af deseneste år. Det skyldes, at der har været overkapacitet på markedet.Energinet.dk er i øjeblikket ved at udbygge kapaciteten på transmissionskablerne til voresnabolande. Transmissionskablerne vil bl.a. kunne sikre en øget import af elektricitet i perio-der med et lavt udbud af el i den danske elforsyning fx grundet en lav el-produktion fra vind-møller. Hermed vil transmissionsforbindelserne altså kunne bidrage til at sikre den danskeforsyningssikkerhed.I forlængelse af energiforliget fra marts 2012, har Energistyrelsen og Energinet.dk iværksatanalyser af henholdsvis el-nettes funktionalitet og energiscenarier for 2020, 2035 og 2050.Analyserne forventes offentliggjort i løbet af 2014.Ifølge Energinet.dk og Energistyrelsen kan det på længere sigt blive nødvendigt at etablereen støtteordning til fleksibel el-produktionskapacitet for dermed at opretholde en høj forsy-ningssikkerhed. Givet den nuværende stærke danske forsyningssikkerhed og planerne forudbygning af transmissionsforbindelserne vurderer Energinet.dk, at dette dog ikke vil værenødvendigt før efter 2020, forudsat at de planlagte investeringer i infrastruktur bliver gen-nemført.14

For at fremme en høj produktivitet i el-produktionen er det centralt, at el-produktions-kapaciteten tilvejebringes omkostningseffektivt og så vidt muligt på markedsvilkår. Eventuel-le støtteordninger kan med fordel udarbejdes i tæt koordination med vores nabolande, såle-des at støtteordninger ikke forvrider konkurrencen på tværs af nationale grænser, og så for-syningssikkerheden i et givet område bliver opnået billigst muligt.Landvind har relativt lave omkostningerVindmøller på land har generelt lavere gennemsnitlige produktionsomkostninger end fx bio-15gasanlæg, solceller og havvindmøller. Nye vindmøller, der etableres på land i 2020, forven-tes blandt centrale aktører at være konkurrencedygtige med andre nye el-produktionsanlæg,16herunder også nye kulkraftværker og gasturbiner.Af hensyn til omkostningseffektiviteten i energisektoren kan det derfor være en fordel i høje-re grad at udnytte de lavere omkostninger fra vindmøller på land relativt til andre vedvarende17energiteknologier.Vindmøller på land modtog 1.102 mio. kr. i støtte i 2013. Hvis vindmøller på land på sigtkan klare sig uden støtte, vil dette således være en betydelig besparelse på de samledeenergiomkostninger for virksomheder og husholdninger.Der er i øjeblikket en relativt lav engrospris på elmarkedet, hvilket kan dæmpe incitamenter-ne til at investere i el-produktionskapacitet. Det gælder både for vedvarende energiteknolo-gier og for konventionelle teknologier. Der kan dog være et større incitament til at investere ikraftvarmeanlæg, hvis anlægget har et tilstrækkeligt varmegrundlag.Derfor er det ikke umiddelbart klart, om en omfattende udbredelse af vindmøller på land vilforekomme uden støtte. Derudover er der visse barrierer for opsætning af vindmøller påland, herunder modstand fra naboer og afstandskrav til veje og bygningerDer er truffet en politisk beslutning om inden 2020 at etablere to nye havvindmølleparkermed en samlet kapacitet på 1.000 MW samt to-tre kystnære havvindmølleparker med ensamlet kapacitet på 500 MW. Støtteordninger til havvindmølleparker bliver typisk fastsatgennem udbud. Udbuddet for Anholt vindmøllepark indeholdt en række betingelser, der for-19mentlig unødigt øgede omkostningerne ved at etablere parken.Der er afsat 12 mio. kr. til at styrke Energistyrelsens arbejde med at forbedre konkurrencen20omkring de kommende udbud af havvindmølleparkerne ved Kriegers Flak og Horns Rev.Energistyrelsen har i 2013 gennemført en international markedsføringskampagne og harværet i intensiv dialog med potentielle tilbudsgivere. Det forventes, at udbudsbetingelserneunderstøtter konkurrence omkring de kommende udbud af havvindmølleparker bedre, enddet var tilfældet for Anholt Vindmøllepark.18

Et effektivt marked for transport af elNetselskaberne har monopol på at transportere el i hvert deres netbevillingsområde. Nets-elskaberne er derfor ikke underlagt et stærkt markedsmæssigt pres for at effektivisere driftensammenlignet med virksomheder på konkurrenceudsatte markeder. Som følge heraf ernetselskaberne underlagt en økonomisk regulering. Den økonomiske regulering af netselsk-aberne består af tre overordnede elementer: i) indtægtsrammer, ii) forrentningsloft og iii)benchmarking.Indtægtsrammereguleringen lægger et loft over den omsætning, som et netselskab må opnågennem drift af el-distributionsnet. Indtægtsrammerne reguleres på baggrund af en årligbenchmarking af netselskabernes effektivitet. Derudover lægger forrentningsloftet et loftover, hvor stort et netselskabs overskud må være set i forhold til selskabets samlede netak-tiver.Det vurderes, at den økonomiske regulering af netselskaberne ikke nødvendigvis giver nets-elskaberne de rette incitamenter til at gennemføre de mest hensigtsmæssige investeringerog derigennem effektivisere driften på længere sigt. Fx kan den økonomiske regulering afnetselskaberne give et større incitament til at investere i forstærkninger af el-nettet frem forde såkaldte smart grid investeringer, der kan spare fremtidige investeringer i nettet og der-med øge omkostningseffektiviteten i sektoren.Derudover kan forrentningsloftet reducere netselskabernes incitament til at gennemføre in-vesteringer i deres distributionsnet, da forrentningsloftet begrænser aflønningen af kapital.Hvis netselskaberne kan gennemføre investeringer, der reducerer omkostningerne og sam-tidigtikkefører til højere betaling for transport af el for el-kunderne, vil det være samfunds-økonomisk fordelagtigt – uanset om netselskaberne dermed opnår en højere forrentning.Produktivitetskommissionen vurderer, at der er et væsentligt potentiale for at forbedre regu-leringen, så den i højere grad fremmer produktiviteten i el-distributionen.Energinet.dk er ansvarlig for transmissionen af el og gas og reguleres efter hvile-i-sig-princippet. Det overordnede sigte med reguleringen er, at Energinet.dk skal optimere driftenud fra samfundsøkonomiske principper frem for selskabsøkonomiske. Energitilsynet haransvaret for at sikre et uafhængigt tilsyn, og dermed sikre, at Energinet.dk kun indregnernødvendige omkostninger i priserne, og at eventuelle differencer udlignes over de kommen-22de års tariffer. Dette sker blandt andet via deltagelse i internationale benchmarks. Energi-net.dk er ikke underlagt en regulering, der pålægger løbende effektiviseringskrav som fx23netselskaberne, men Energinet.dk’s bestyrelse sætter løbende effektivitetsmål.

GassektorenNaturgas dækker i dag en femtedel af det samlede danske bruttoenergiforbrug. Gas anven-des til individuel opvarmning af bygninger, til produktion af el og varme i små og store kraft-varmeværker og til procesvarme i fremstillingsindustrien. Omkring halvdelen af den danskebefolkning får dækket deres varmeforbrug enten direkte (eget gasfyr) eller indirekte (fjern-varme) via naturgas.Gas er en fleksibel energikilde, der kan lagres, og gasinfrastrukturen er allerede veludbyg-get. Derudover udleder naturgas 40 pct. mindre CO2i forhold til kul. Opgraderet biogas –24såkaldt VE-gas – som der forskes i, vil være udledningsfri. Gas kan dermed yde et væ-sentligt bidrag til at sikre den danske forsyningssikkerhed og til den grønne omstilling af dendanske energisektor.Naturgassystemet vil også kunne fungere med VE-gas, som på langt sigt giver mulighed forat gøre systemet fri for CO2-udledning. Der forskes i at anvende overskydende vindmølle-strøm til at producere VE-gasser, der kan anvendes i vindstille perioder.Inden for de seneste år er det blevet teknisk muligt at indvinde den såkaldte skifergas, der ersværere tilgængeligt naturgas i skiferlag i undergrunden. Det er endnu uvist, hvorvidt deroverhovedet er gas i de danske skiferlag, som det vil være rentabelt at indvinde, men enkel-te usikre estimater har peget på muligheden for meget store forekomster i Danmark. Tilførs-len af store naturgasressourcer til det amerikanske marked fra indvinding af skifergas harover de senere år presset gasprisen ned i USA.Det er dog fortsat meget usikkert, hvilken effekt en evt. produktion af skifergas i Europa vil25have på den europæiske gaspris. Fx kan skifergas på land blive mere omkostningsfuldt atindvende i Europa sammenlignet med i USA på grund af en højere befolkningstæthed. Bl.a.dette forhold taler for, at en indvinding af skifergas ikke vil have den samme effekt på deneuropæiske gaspris som i USA.Et øget udbud af gas fx gennem indvinding af skifergas i Europa vil kunne medføre et ned-adgående pres på gaspriserne i Europa. Der er i øjeblikket to efterforskninger i gang i Dan-mark i henholdsvis Nordjylland og Nordsjælland. Viser efterforskningerne, at der er skifergasi tilstrækkelige mængder i den danske undergrund, er det centralt, at den potentielle indvin-ding foregår under hensyntagen til miljøet. Dertil er det vigtigt, at denne ekstra omkostningafspejler risikoen korrekt, så en indvinding ikke bliver urentabel for potentielle investorer, hvisdet samfundsøkonomisk kan svare sig.I forlængelse af energiforliget fra marts 2012, har Energistyrelsen og Energinet.dk iværksaten analyse af gassystemets funktionalitet. Analysen forventes offentliggjort i løbet af 2014.

FjernvarmesektorenCa. 1,6 mio. husstande har fjernvarme, hvilket svarer til godt 60 pct. Varmeproducenterne,som fx kraftvarmeværkerne, producerer fjernvarme og sælger det videre til fjernvarmedistri-butionsselskaberne. Nogle fjernvarmeselskaber varetager både produktion og distribution affjernvarme til forbrugerne. Der er 617 fjernvarmeselskaber, der er reguleret af Energitilsy-27net.Som det er tilfældet med el- og gasnettet, er det ikke samfundsøkonomisk rentabelt at haveparallelle konkurrerende distributionsnet. Fjernvarmeselskaberne har derfor monopol pådistribution af fjernvarme.Fjernvarmeselskaberne er underlagt en såkaldt hvile-i-sig-selv regulering. Hvile-i-sig-selvreguleringen pålægger ikke direkte fjernvarmeselskaberne at mindske deres omkostningerved salg af fjernvarme til varmekunderne. Forbrugerejede selskaber og offentlige selskaberhar dog incitament til at effektivisere driften, da gevinsten vil komme varmekunderne til godei form af lavere varmepriser.Det er ikke umiddelbart klart, hvor stor et effektiviseringspotentialet der er i sektoren, og omder vil være effektivitetsgevinster forbundet med en øget konsolidering, så produktion ogdistribution af fjernvarme samles i færre, større selskaber. Det vil derfor være hensigtsmæs-sigt, hvis dette undersøges nærmere.Regeringen har nedsat en arbejdsgruppe, der skal undersøge effektiviseringspotentialet isektoren. Derudover skal arbejdsgruppen vurdere, om der er behov for at ændre regulering ifjernvarmesektoren for dermed bl.a. at tilskynde til en mere effektiv fjernvarmeforsyning. Iforbindelse med dette arbejde kan potentialet for effektiviseringer gennem en øget konsoli-dering og en eventuel udmelding af effektiviseringskrav med fordel undersøges.26

Kapitel 4Uddannelse og innovationProduktivitet er viden anvendt i praksis. Skal Danmark blive mere produktivt, er det en forud-sætning, at befolkningen har den fornødne viden og formår at omsætte den til praksis. Detkræver, at uddannelsessystemet i højere grad bidrager med viden og kompetencer, der giverhøj produktivitet på arbejdsmarkedet. Og at samfundet giver endnu bedre betingelser for, ativærksættere, produktudviklere og forskere kan innovere. Hvordan det kan ske, er temaet fordette kapitel.Som det ses af figur 17, ligger Danmark internationalt helt i top målt på, hvor mange midler vibruger på uddannelsesområdet. Danmark lever også op til den internationale målsætningom at bruge tre pct. af nationalproduktet om året på forskning og udvikling, og der er omfat-tende støtteordninger til erhvervslivets innovation. Den lave produktivitetsvækst skyldes ikke,at vi bruger færre ressourcer på uddannelse og innovation end andre lande. Tværtimod.Produktivitetskommissionens analyser viser, at det er gået den forkerte vej med uddannel-sessystemet, og der er behov for at vende udviklingen. Skal Danmarks produktivitetsproblemløses, er der behov for gennemgribende reformer i store dele af uddannelsessystemet. Kva-liteten af uddannelserne lige fra grundskole til universiteter skal hæves og sikre, at ungeefterfølgende opnår høj beskæftigelse og høj løn.Der kan være en sammenhæng mellem uddannelse og produktivitetsvæksten i de danskeservicebrancher, jf. kapitel 1. Når der fx er relativt få højtuddannede i disse brancher sam-menlignet med andre lande, kan det således være en af årsagerne til, at produktiviteten ervokset særligt langsomt i disse brancher siden 1995. Højtuddannede er hyppigere innovativeog er dygtige til at anvende nye teknologier inden for fx it.FIGUR 17:UDGIFTER TIL UDDANNELSE SOM PCT. AF BNP, 2010

Hovedanbefalingerne i kapitlet er:•Giv de videregående uddannelsesinstitutioner langt stærkere tilskyndelser til at levereuddannelser med høj studieintensitet og efterfølgende høj beskæftigelse og løn•Giv de videregående uddannelsesinstitutioner bedre mulighed for at udbyde kortere ogmere praktiske orienterede uddannelser, der afspejler arbejdsmarkedets behov•Giv de uddannelsessøgende væsentligt stærkere tilskyndelser til at vælge uddannelsermed gode beskæftigelses- og indtjeningsmuligheder•Giv de studerende nem adgang til sammenlignelige nøgletal for uddannelsernes kvalitetog relevans for arbejdsmarkedet•Evaluér gymnasiereformen og efterfølgende – når erhvervsuddannelsesreformen er gen-nemført – ungdomsuddannelserne under ét. Vurder på den baggrund, om der er behovfor en mere gennemgribende reform af uddannelserne•Fortsæt med at styrke det faglige niveau i folkeskolen, herunder især i dansk og matema-tik, ved at styrke læreruddannelsen og skabe gennemsigtighed om skolernes resultater iform af bl.a. eksamensresultater og elevernes videre uddannelseAnalyserne i kapitlet viser endvidere, at støtteordninger til forskning og innovation kan indret-tes mere hensigtsmæssigt, men også at tilskud ikke gør det alene. Innovationspolitik skalopfattes bredere end blot som støtteordninger.Dette kapitel inddrager de analyser, som kommissionen har foretaget i forbindelse med ana-lyserapport 4.

17 pct. af folkeskolens afgangselever dumpede i 2012 eksamen i enten dansk eller matema-tik eller begge dele. Internationalt set klarer skolebørn i Danmark sig middelmådigt i tests affærdigheder, til trods for at Danmark er et af de lande, der bruger flest penge på folkeskolen.Den seneste PISA-undersøgelse bekræftede det billede. Danmark lå i 2012 omkring gen-nemsnittet i OECD, hvad angår læsning og skrivning, og en smule over i matematik.Men OECD-gennemsnittet trækkes ned af lande som Chile, Mexico og Tyrkiet. Samtidigovervurderes de danske resultater noget, da Danmark udelukker flere elever med indlæ-ringsvanskeligheder fra undersøgelsen end i andre lande, Luxemburg undtaget. En placeringomkring gennemsnittet er således ikke prangende. Samtidig viser PISA-undersøgelsen, atfolkeskoleelevers færdigheder inden for matematik år for år er faldet i Danmark, siden denførste undersøgelse blev lavet i år 2000.

I en pendant til PISA-undersøgelsen har OECD fornyligt sammenlignet voksnes færdighederi en række lande. Som det ses af figur 18, klarede de 16-24-årige i Danmark sig middelmå-digt i alle tre kategorier, der blev undersøgt (it-, læse- og talfærdigheder). Det indikerer, atproblemerne i folkeskolen går igen på ungdomsuddannelserne og på de videregående ud-dannelser.Erhvervsuddannelserne er i alvorlige vanskeligheder. Som det ses i figur 19, er frafaldet iDanmark det største blandt de lande, hvor OECD indsamler data. Der mangler praktikplad-ser, og gennemsnitsalderen for dem, der gennemfører, er 28 år. Årsagen er bl.a., at mange iDanmark tager mere end én ungdomsuddannelse. Det er dyrt. En ny undersøgelse viser, atunges dobbeltuddannelse koster samfundet 1,4 mia. kr. om året plus tabte skatteindtægter.Problemerne på erhvervsuddannelserne er en væsentlig årsag til, at søgningen til gymnasi-erne gennem en lang årrække er steget markant. Det kan være uhensigtsmæssigt, hvis detfører til mangel på faglærte. Samtidig betyder den udvikling, at flere bogligt svage elever frafolkeskolen kommer i gymnasiet. Det sætter det faglige niveau under pres, og når dumpe-procenterne alligevel er lavere i dag end for 20 år siden, kan det tyde på, at kravene for atbestå en studentereksamen er faldet.Den nye gymnasiereform og den nye karakterskala har formentlig bidraget til den udvikling,men det er svært at sige med sikkerhed. For der er i forbindelse med reformen ikke lavetnogen systematiske undersøgelser af, hvad den har betydet for studenternes færdighederog kompetencer.

I figur 21 er vist den gennemsnitlige arbejdsløshed for forskellige grupper med en videregå-ende uddannelse. Der er store forskelle på, hvor ofte de højtuddannede er arbejdsløse, ogforskellene er vel at mærke vedholdende. Det er de samme uddannelsesgrupper, der i daghar høj beskæftigelse, som det var for 10, 20 og 30 år siden. Beskæftigelsesmønsteret gårigen i løn og indkomst. Uddannelsesgrupper med høj gennemsnitlig arbejdsløshed tjenermindre end uddannelsesgrupper med høj beskæftigelse. Og løn afspejler produktivitet. Ihvert fald i den private sektor, hvor virksomhederne giver medarbejdere mere i løn, hvis deskaber mere værdi for virksomheden. Ellers risikerer virksomheden, at de søger job hoskonkurrenten – med tab af kompetencer og indtjening til følge.Andelen af unge, der får en videregående uddannelse, har været stigende gennem årtier.Men antallet af studiepladser og dimittender er vokset mest på uddannelser, der giver lavproduktivitet målt på indkomst og beskæftigelsesgrad. Det ser ud til, at de unge i stor ogstigende grad søger mod disse uddannelser, og at uddannelsesinstitutionerne parallelt her-med opretter pladser på de pågældende uddannelser.Et eksempel er de humanistiske universitetsuddannelser. Selvom kandidater herfra konse-kvent har haft højere arbejdsløshed og lavere timeløn end andre universitetsuddannede, erdet også den uddannelsesretning, der har haft den største vækst i dimittender. Mellem 1991og 2011 blev antallet af dimittender fra humaniora tredoblet. Det var primært studier somkommunikation, kunsthistorie, litteraturvidenskab, filmvidenskab og filosofi, der voksede. Deter studier, hvorfra dimittenderne oftere er arbejdsløse end fra andre humanistiske uddannel-ser.Dimittender fra en række korte og mellemlange uddannelser på det samfundsfaglige og dettekniske område opnår gennem deres uddannelse en højere løn end humanisterne. I dethele taget er der kun lidt sammenhæng mellem de videregående uddannelsers længde ogdimittendernes indkomst. Det tyder på, at uddannelsessystemet ikke formår at prioritere destudieretninger, der har den højeste produktivitet. Og at uddannelsessystemet er dårligt til atafstemme længden af uddannelserne med størrelsen af den produktivitetsgevinst, som mereuddannelse kan give. Vi uddanner kort sagt forkert.FIGUR 21:GENNEMSNITLIG ARBEJDSLØSHEDBLANDT AKADEMIKERE 1991-2011FIGUR 22:VÆKST I ANTAL DIMITTENDER FRA KAN-DIDATUDDANNELSER 1991-2011

Også på professionshøjskolerne er der eksempler på uddannelser med lav studieintensitet.Tag fx læreruddannelsen, der er en fuldtidsuddannelse. De studerende modtog i 2011 i gen-nemsnit 13 timers undervisning om ugen og brugte yderligere omtrent ti timer på at forbere-de sig. 23 timer i alt. I 1980’erne modtog lærerstuderende 25 timers undervisning ugentligtog skulle i tillæg bruge tid på at forberede sig. Lærerstuderende i Danmark bruger også min-dre tid på at studere, end de gør i udlandet.Det er særligt bekymrende, hvis lærerne gennem deres uddannelse ikke opnår tilstrækkeligekompetencer til at ruste den næste generation af folkeskoleelever til at kunne gennemføreen ungdomsuddannelse med et højt fagligt niveau. At lærernes kompetencer er vigtige do-kumenteres i en række internationale studier. Det bekræftes også af Produktivitetskommis-sionens egen analyse, som viser, at folkeskolelever får højere karakterer til deres afgangs-eksamen, hvis de bliver undervist af lærere med høje gymnasiekarakterer. Har læreren énkarakter højere gennemsnit, opnår eleverne 0,2 karakter højere eksamensresultat.På trods af, at der med den nye reform af læreruddannelsen (indført med virkning fra 2013)er indført et karakteradgangskrav på læreruddannelsen på 7, havde den gennemsnitligeoptagne i 2013 et karaktergennemsnit fra gymnasiet på 6,6. Vel at mærke efter det er blevetganget op med bonusser for højniveaufag og hurtig start. Dermed lå de lærerstuderendeskarakterer en halv karakter under landsgennemsnittet ved studentereksamen i 2013. Detskyldes, at kvote 2-optaget er steget til over 50 pct.Tankerne bag den nye lærerreform er gode, men Produktivitetskommissionen anbefaler, atreformen af uddannelsen gøres mere vidtgående, og at implementeringen skærpes betyde-ligt. Det gælder særligt med hensyn til at håndhæve adgangskravet på uddannelsen, såkaraktergennemsnittet for langt størstedelen af de optagne overstiger 7, at hæve karakter-kravene for at komme ind på undervisningsfag og at hæve studieintensiteten, så lærerud-dannelsen svarer til et fuldtidsstudium. Kommissionen anbefaler også, at åbne op for alter-native læreruddannelser. Herunder kan det overvejes at give universiteterne lov til at tilbydeen kandidatuddannelse som folkeskolelærer, der giver undervisningskompetence i de fag,de studerende har læst på deres bacheloruddannelse.Læreruddannelsen er et eksempel på en uddannelse, som retter sig direkte mod job i denoffentlige sektor. Sundheds- og pædagoguddannelserne er andre eksempler. Over 40 pct. afde højtuddannede i Danmark er uddannet inden for professioner rettet mod offentlig ansæt-telse. Hertil kommer, at kandidaterne fra en række universitetsuddannelser også primærtfinder beskæftigelse i den offentlige sektor. Det gælder fx engelsk (70 pct. ansat i den offent-lige sektor), idræt (74 pct.), sociologi (74 pct.) og, ikke overraskende, offentlig administration(91 pct.).Det placerer Danmark i toppen blandt OECD-lande, hvad angår andelen af højtuddannede,der finder beskæftigelse i den offentlige sektor. Det er formentlig en årsag til, at Danmark harrelativt få højtuddannede i den private sektor. 48 pct. af de beskæftigede højtuddannede erprivatansatte, mens det i EU er 60 pct., og i USA endnu mere.

Det er svært at sætte et præcist tal på, hvor meget det har betydet for produktiviteten, atuddannelsessystemet ikke er bedre til at give studerende kompetencer, der kan skabe højværdi på arbejdsmarkedet. Men Produktivitetskommissionen vurderer, at det er en væsentligårsag til Danmarks produktivitetsproblem, og at der er behov for vidtgående reformer.Noget er sket de senere år. Der er kommet en folkeskolereform, der bl.a. indebærer mereundervisning i dansk og matematik og flere undervisningstimer for at hæve det faglige ni-veau. Produktivitetskommissionen ser positivt på folkeskolereformen og anbefaler at fortsæt-te med at styrke det faglige niveau, herunder især i dansk og matematik. For nylig blev derogså opnået politisk enighed om en reform af erhvervsskolerne, hvor der indføres adgangs-krav i dansk og matematik og skabes en enklere struktur i uddannelserne.Kommissionen ser fortsat et behov for, at der foretages et gennemgribende eftersyn af heleuddannelsessystemet – fra daginstitutioner til universiteter – og kommer med en lang rækkeanbefalinger til forbedringer. Et overblik over anbefalingerne kan findes sidst i dette kapitel.De næste tre afsnit er en opsummering af de overordnede linjer.Et nøgleord er resultater. Hvordan sørger vi for, at uddannelsessystemet leverer de resulta-ter, der er ønskværdige i et produktivitetsperspektiv? I folkeskolen og i gymnasiet er det væ-sentligste resultat, at eleverne opnår de færdigheder, der er nødvendige for at gennemførevidere uddannelse med et højt fagligt niveau. For erhvervsuddannelserne og de videregåen-de uddannelser er det væsentligste resultat, at dimittenderne gennem uddannelsen opnårkompetencer, der sikrer dem høj beskæftigelse og høj løn på arbejdsmarkedet.Fokus i uddannelsespolitikken har i mange år været på at give så mange så muligt en ud-dannelse. Der har fx været en målsætning om, at 60 pct. af en ungdomsårgang skal have envideregående uddannelse. Det mål vil formentlig være nået et af de nærmeste år, og Pro-duktivitetskommissionen anbefaler, at undervisnings- og uddannelsespolitikken fremoversigter mod at hæve elevers og studerendes faglige niveau og på at give kompetencer, der eranvendelige på arbejdsmarkedet. Kort sagt på kvalitet – målt på de resultater, uddannelses-institutionerne leverer.I 1990 var det blot 35 pct. af en ungdomsårgang, der fik en videregående uddannelse. Nårdet om få år er 60 pct., er produktivitetsgevinsten ved at fokusere på kvalitet af uddannelser-ne større end nogensinde før.

Kombinationen af selveje og taxametersystemet er uheldig. Det har formentlig medvirket til,at flere får en uddannelse, men også til at for mange dimittender står med dårlige beskæfti-gelsesmuligheder bagefter. Enten fordi det faglige niveau på uddannelsen har været lavt,fordi omfanget af undervisningen har været utilstrækkeligt, fordi pensum ikke giver kompe-tencer, der efterspørges på arbejdsmarkedet, eller fordi arbejdsmarkedet simpelthen er mæt-tet.Produktivitetskommissionen anbefaler, at uddannelsesinstitutionerne gives væsentligt stær-kere tilskyndelser til at levere uddannelser, der indebærer høj studieintensitet og sikrer dimit-tenderne gode indtjeningsmuligheder. Det vil kræve en radikal gentænkning af styrings- ogfinansieringsmodellerne for de videregående uddannelser.I et produktivitetsperspektiv er det samtidigt vigtigt, at uddannelsessystemets opbygningbidrager til en tæt sammenhæng mellem de kompetencer, dimittender træder ind på ar-bejdsmarkedet med, og de opgaver, de kommer til at varetage.Studerende der optages på et universitet har ret til at gennemføre en bacheloruddannelse(tre år) efterfulgt af en kandidatuddannelse (to år). I praksis slutter de fleste universitetsstu-derende med en kandidatuddannelse. I dag er det mere end en fjerdedel af en ungdomsår-gang, der går på universitetet. Det er et ressourcespild, hvis alle højtuddannede inden for etbestemt fagområde har en femårig kandidatuddannelse, selvom en bacheloruddannelse ertilstrækkelig til at varetage mange af de stillinger, faggruppen besætter. Ingeniørerne er eteksempel på et fagområde, hvor der er et velfungerende arbejdsmarked for både bachelorerog kandidater. Men på mange fagområder er kandidatuddannelser normen. Og her adskillerDanmark sig fra andre lande, hvor mange universitetsuddannelser afsluttes efter tre eller fireår.Produktivitetskommissionen anbefaler, at der igangsættes en undersøgelse af, om opbyg-ningen af de videregående uddannelser sikrer dimittenderne uddannelser med optimallængde og indhold i forhold til det arbejdsmarked, de skal ud på. Det kan bl.a. overvejes, omdet vil være hensigtsmæssigt, hvis flere universitetsstuderende afsluttede deres uddannelsemed en bachelorgrad, og om der med fordel kan indføres alternativer til de nuværende toåri-ge kandidatuddannelser i form af kortere, mindre teoretisk orienterede overbygningsuddan-nelser. Undersøgelsen kan også give svar på, om der bør gives mulighed for at læse kandi-datuddannelser på deltid på samme vilkår, hvad angår egenbetaling og offentlig finansiering,som på fuldtidsuddannelser.

Studerende i Danmark får gratis uddannelse og verdens suverænt højeste studiestøtte. SU-stipendiet er fx det dobbelte af det norske, og det tredobbelte af det svenske. Det er til trods28for, at begge lande også støtter meget i en international sammenhæng. Gratis uddannelseog høj studiestøtte gør omkostningen ved at studere lav. Lave omkostninger gør de studie-søgende mindre tilbøjelige til at lægge vægt på, om uddannelserne giver en høj indkomst.Samtidig betyder høje indkomstskatter og universelle velfærdsydelser, at forskellene på rå-dighedsbeløbene, dimittender fra forskellige uddannelsesretninger kan opnå efter endt ud-dannelse, er langt mindre end bruttoindkomstforskellene. Og bruttoindkomstforskellene af-spejler produktivitet.På den baggrund anbefaler Produktivitetskommissionen, at studiesøgende gives væsentligtstærkere økonomiske tilskyndelser til at vælge uddannelser med gode muligheder for be-skæftigelse og høj indkomst. Det kan fx ske ved at omlægge SU’en til statsgaranterede låneller ved at indføre en vis brugerbetaling på studierne. Kapitel 6 beskriver nærmere, hvordanbeskatningen kan påvirke de unges beslutning om at tage en uddannelse samt valget afuddannelsesretning.Økonomiske tilskyndelser gør det ikke alene. De studiesøgende skal også have det retteinformationsgrundlag at træffe deres uddannelsesvalg på. Her er en række af Danmarksnabolande, herunder Storbritannien, Norge og Tyskland, kommet meget længere med atoffentliggøre sammenlignelige nøgletal for de videregående uddannelser. De fleste studie-søgende herhjemme har nok en idé om, at læger tjener mere end sygeplejersker, og at ad-vokater tjener mere end historikere. Men de færreste har formentlig et klart billede af, hvormeget det drejer sig om. Og når unge har hundredevis af uddannelser at vælge imellem, erder ingen, der har et klart overblik over beskæftigelsesmuligheder og undervisningskvalitetpå dem alle.

Det er ikke kun de studiesøgende, der vil have gavn af at have mere viden om, hvad uddan-nelserne kan føre til. Princippet om mere gennemsigtighed gælder hele uddannelsessekto-ren. Er der et ønske om mere kvalitet, er det nødvendigt at have fokus på de resultater, sek-toren leverer.En ny analyse viser fx, at de nationale tests i folkeskolen har bidraget til at styrke elevernesfærdigheder og til at forbedre evalueringskulturen i folkeskolen. Internationale undersøgelserhar vist, at åbenhed omkring elevers færdigheder har en positiv effekt på skolers kvalitet. Detsamme gør sig formentlig gældende for andre typer uddannelsesinstitutioner.Kommissionen anbefaler, at de resultater, uddannelsesinstitutionerne leverer, systematiskoffentliggøres på en sammenlignelig måde, så det bliver let at vurdere, hvor kvaliteten er høj.Resultater i folkeskolen og i gymnasiet omfatter prøvekarakterer og progression i uddannel-sessystemet, og for erhvervsuddannelserne og de videregående uddannelser omfatter resul-tater beskæftigelse og indkomst efter endt uddannelse.Herved får ansatte i sektoren bedre mulighed for at vurdere, om andre gør tingene på enbedre måde end dem selv. Børn, unge og forældre får bedre mulighed for at vælge det bed-ste uddannelsestilbud, og politikerne får et bedre grundlag at træffe uddannelsespolitiskebeslutninger på.Sidstnævnte er noget, Produktivitetskommissionen vurderer, at politikere kan blive bedre til iDanmark. Reformer er ofte blevet gennemført uden at være solidt forankret i viden om dereskonsekvenser. Et eksempel er gymnasiereformen, der trådte i kraft i 2005. Den ændredebåde fagstrukturen og undervisningen mærkbart. Man vidste meget lidt om konsekvenserneaf reformen, da den blev indført, og der foreligger endnu ikke nogen systematisk viden om,hvilke konsekvenser reformen har haft for gymnasielevernes færdigheder og studiekompe-tencer. Produktivitetskommissionen anbefaler at evaluere gymnasiereformen, og når refor-men af erhvervsskolerne er gennemført, undersøge, om der er behov for en mere gennem-gribende reform af hele ungdomsuddannelsessystemet for at imødegå tendensen til, at sta-dig færre søger ind på erhvervsuddannelserne og for at sikre det faglige niveau på både degymnasiale uddannelser og erhvervsuddannelserne.Uden sikker viden om, hvad der virker i uddannelsespolitikken, har politikerne ikke et solidtgrundlag at træffe de rigtige beslutninger på. Kommissionen anbefaler derfor, at der gøresmere for at indsamle konkret viden om, hvad der virker i uddannelsespolitikken. Her er isærkvantitative effektmålinger vigtige. Kvantitative effektmålinger er analyser, der på grundlag afsystematisk indsamlede repræsentative data direkte måler de resultater, man gennem ettiltag søger at opnå. Resultater kan fx være færdigheder i matematik i folkeskolen eller ind-komst efter endt uddannelse.Det anbefales også, at dataindsamling og effektmåling af nye uddannelsesreformer tænkesind som element i reformerne, når de besluttes. Det gør det muligt hurtigt at foretage juste-ringer for at imødegå eventuelle utilsigtede effekter. Og det vil bidrage med værdifuld videnom, hvordan vi generelt kan forbedre uddannelsessystemet.

Innovation og produktivitet hænger tæt sammen. Innovation i en virksomhed sker, når denanvender ny eller eksisterende viden til at forbedre fx produkter, arbejdsgange eller organi-sering. Er innovationen en succes, vil den ofte bidrage til at hæve virksomhedens produktivi-tet.Den lave produktivitetsvækst i Danmark gennem en lang årrække kan således være et ud-tryk for manglende succesrig innovation. Den tolkning understøttes af en undersøgelse, derviser, at danske virksomheder udfører mindre produkt- og procesinnovation end virksomhe-der i Finland, Holland og Sverige. Der er også tegn på, at danske og andre europæiske in-novative iværksættere har mindre succes end de amerikanske. 20 pct. af amerikanske virk-somheder med mere end 250 ansatte er under ti år gamle. I Danmark er det kun en tiendelså mange, nemlig omkring to pct.Noget af forskellen kan skyldes, at det amerikanske marked er betydeligt større end detdanske, og amerikanske virksomheder har derfor et større kundegrundlag. Men når forskel-lene er så store, som det er tilfældet, peger det imidlertid også på, at innovative iværksætte-re har bedre vilkår i USA.Danmark støtter innovation med anselige beløb. Det sker gennem tilskudsordninger til er-hvervslivets innovation, forskning og udvikling. Der findes et stort antal af den slags ordnin-ger, og det kan være svært at danne sig et overblik. Et rådgivende organ for Europa-Kommissionen har således betegnet det danske innovationssystem som en jungle. Samtidigforeligger der begrænset viden om, hvilke ordninger, der virker, og hvilke der ikke gør. Der ergjort fremskridt, hvad angår effektmåling de senere år, men Produktivitetskommissionenanbefaler, at indsatsen opprioriteres væsentligt.FIGUR 24:ANDEL STORE VIRKSOMHEDER, DER ER UNDER 10 ÅR GAMLE

Mange forskningsmidler tildeles landets universiteter. I et produktivitetsperspektiv er detvæsentligt, da det er en forudsætning for, at de studerende kan blive undervist af forskere,der er bekendt med den nyeste viden.Samarbejde mellem virksomheder og forskere ved landets universiteter kan også være enkilde til innovation. En effektiv arbejdsdeling mellem offentlig og privat forskning forudsætterdog, at universiteterne fokuserer på grundforskning og generel anvendelsesorienteret forsk-ning, der ikke kan forventes at blive finansieret privat, jf. kapitel 6. På den måde minimeresrisikoen for, at offentligt finansieret forskning fortrænger privat finansieret forskning uden atøge den samlede forskningsaktivitet.De nuværende regler for samarbejdet mellem universiteterne og virksomhederne gør oftesamarbejdet til en meget kompliceret affære. Kommissionen anbefaler, at lovgivningen omuniversiteternes videnoverførsel ændres væsentligt med henblik på at forenkle og smidiggø-re de juridiske rammer.Innovationspolitik er ikke begrænset til tilskudsordninger. Tværtimod skal innovationspolitikses som alt, der påvirker virksomhedernes muligheder for, og tilskyndelser til, at være inno-vative. En højtuddannet arbejdsstyrke er fx en forudsætning for omfattende og succesriginnovation, og uddannelsespolitikken er således også en del af innovationspolitikken. Ram-mevilkår er også vigtige. Her spiller overdreven regulering, manglende internationaliseringog manglende konkurrence en væsentlig rolle, jf. kapitel 2. Måden, den offentlige sektorsindkøbs- og udbudspolitik er skruet sammen på, kan også påvirke innovationsaktiviteten, jf.kapitel 8.I kølvandet på den finansielle krise er det blevet vanskeligere at fremskaffe kapital til finan-siering af innovative investeringer. Vanskelighederne er bl.a. søgt imødegået ved oprettelsenaf investeringsfonden Dansk Vækstkapital, ved at give Vækstfonden mulighed for at tilbydenye låneinstrumenter og gennem et lovforslag om forbedring af de juridiske rammer for etab-lering af et marked for erhvervsobligationer med sikkerhed i lån til mindre virksomheder.Produktivitetskommissionen tilslutter sig den indsats.Erhvervsbeskatningen i Danmark er i dag indrettet på en måde, der mindsker tilskyndelsentil at investere i innovative aktiviteter. En virksomhed beskattes af sit overskud, som mereeller mindre svarer til indtægten fra salg minus omkostningerne til produktion. I en traditionelvirksomhed sker salget kort efter, produktionen er fundet sted, og virksomhedens overskudsvarer nogenlunde til forskellen mellem udgifter og indtægter i et givent år.Fordi udvikling af nye produkter tager tid, kan der gå flere år mellem det tidspunkt, hvor nyeinnovative virksomheder afholder omkostninger til udvikling, og til at produktet er salgbart.De kører derfor ofte med underskud i en årrække, før investeringen i innovation begynder atgive afkast.Hvis små innovative virksomheder skal beskattes på lige fod med traditionelle virksomheder,hvor omkostninger og indtægter falder i samme år, skal beregningen af deres skattemæssi-ge overskud tage højde for denne tidsforskydning. I dag kan kun 60 pct. af tidligere års un-derskud, der overstiger 7,5 mio. kr., fradrages i årets skattepligtige overskud. Konsekvensener, at innovationsaktiviteter i mindre virksomheder beskattes hårdere end almindelig produk-tion. Produktivitetskommissionen anbefaler, at begrænsningen på retten til at fradrage un-derskud ophæves. Som det bliver beskrevet nærmere i kapitel 6, vil det skabe bedre sym-metri i erhvervsbeskatningen og dermed bedre vilkår for investering i innovation.Produktivitetskommissionen kommer med mere end 50 anbefalinger vedrørende uddannelseog innovation. Anbefalingerne er gengivet på de følgende sider.

ANBEFALINGER//TVÆRGÅENDE I UDDANNELSESSYSTEMET•Kommissionen anbefaler, at de resultater, uddannelsesinstitutionerne leverer, sy-stematisk offentliggøres på en sammenlignelig måde, så det bliver let for borgerne atvurdere, hvor kvaliteten er høj. Vigtige resultater i folkeskolen og i gymnasiet er re-sultater i nationale tests, prøvekarakterer og progression i uddannelsessystemet. Påerhvervsuddannelserne og de videregående uddannelser er vigtige resultater be-skæftigelse og indkomst efter endt uddannelse.•Kommissionen anbefaler, at styringen af uddannelsesinstitutionerne i højere gradsigter mod at sikre høj kvalitet målt på bl.a. elevernes præstationer og på studeren-des indkomst efter endt uddannelse.•Kommissionen anbefaler, at reformer af uddannelsessystemet fremover sigter modat hæve elevers og studerendes faglige niveau, og at der fokuseres på de kompe-tencer, der er anvendelige på arbejdsmarkedet.•Kommissionen anbefaler, at uddannelsespolitikken i højere grad baserer sig på kon-kret viden, herunder på kvantitative forskningsresultater. På områder, hvor der ikkeforeligger entydig evidensbaseret viden om, hvad der sikrer læring i undervisningen,anbefaler Kommissionen, at forskningsindsatsen opprioriteres.•Kommissionen anbefaler, at systematisk dataindsamling og kvantitativ evalueringtænkes ind i reformer af uddannelsessystemet, så erfaringerne fremover kan brugestil at forbedre undervisnings- og uddannelsestilbuddene.FOLKESKOLEN OG DAGTILBUD•Kommissionen ser positivt på den nye folkeskolereform, men anbefaler, at den eva-lueres grundigt og så hurtigt, som erfaringsindsamling gør det muligt.•Kommissionen anbefaler, at det undersøges, hvordan indsatsen i dagtilbuddene forat stimulere børns læring kan intensiveres. Der kan fx være behov for at opstille kla-rere målsætninger for, hvad børn skal kunne, når de når skolealderen, og at måle in-stitutionerne på, hvorvidt de målsætninger nås.•Tankerne bag den nye læreruddannelse er gode, men kommissionen anbefaler, atreformen af uddannelsen gøres mere vidtgående, og at implementeringen skærpesbetydeligt. Det gælder særligt med hensyn til at:•Håndhæve adgangskravet på uddannelsen, så karaktergennemsnittet for langtstørstedelen af de optagne overstiger 7. Det kan ske ved at sætte en lav grænsefor, hvor stort kvote 2-optaget må være i forhold til det samlede optag.•Hæve karakterkravene for at komme ind på undervisningsfag.•Hæve studieintensiteten, så læreruddannelsen svarer til et fuldtidsstudium.•Basere undervisningen på solid evidens for, hvilke pædagogiske metoder der sik-rer, at eleverne i folkeskolen lærer mest muligt.•At undersøge om de kompetencemål, lærerstuderende skal opnå gennem ud-dannelsen, er tilstrækkelige.

•At undersøge om det nuværende system med de mange små lærerseminarer erhensigtsmæssigt.•Kommissionen anbefaler at åbne mere op for alternative læreruddannelser. Herun-der kan det overvejes at give universiteterne lov til at tilbyde en kandidatuddannelsesom folkeskolelærer, der giver undervisningskompetence i de fag, studerende harlæst på deres bacheloruddannelse.•Kommissionen anbefaler, at skolerne øger fokus på elevernes faglige resultater,herunder de nationale tests, eksamenskarakterer og progression i uddannelsessy-stemet efter folkeskolens afgangseksamen. Konkret anbefaler kommissionen, at re-sultaterne offentliggøres i en årlig rapport på skolernes hjemmeside, hvor resultater-ne kan sammenlignes med andre skolers og med udviklingen over tid.•Kommissionen anbefaler, at skoleledere og lærere i højere grad belønnes for at bi-drage til gode resultater.•Kommissionen anbefaler, at den enkelte lærers præstationer evalueres systematiskmed udgangspunkt i elevernes resultater, og at der arbejdes mere målrettet med athæve lærernes kompetenceniveau gennem efteruddannelse på områder, hvor der erkonkrete behov.•Kommissionen anbefaler, at der fremskaffes mere systematisk viden om, hvordan itkan forbedre indlæringen i folkeskolen. Her kan man bl.a. inddrage erfaringer fra pi-onérskoler i fx USA.UNGDOMSUDDANNELSER•Kommissionen anbefaler, at der foretages et gennemgribende eftersyn af ungdoms-uddannelserne for at vurdere, hvordan man i fremtiden sikrer, at udbuddet og ind-holdet af uddannelserne stemmer overens med de kompetencer, der efterspørgespå arbejdsmarkedet og med de faglige krav, der stilles på de videregående uddan-nelser. Kommissionen anbefaler at fokusere på:•Om optaget på det almene gymnasium er blevet for stort i forhold til optaget påerhvervsuddannelserne og på de erhvervsgymnasiale uddannelser.•Om det vil være mere hensigtsmæssigt at have de forskellige ungdomsuddannel-ser integreret på samme institution, eller om en anden styringsform end selvejen-de institutioner kan bidrage til bedre koordinering mellem uddannelsesinstitutio-nerne.•At evaluere gymnasiereformen systematisk for at fastslå hvad konsekvensen harværet for studenternes faglige niveau. Det kan fx ske ved at undersøge, om re-formstudenter klarer sig anderledes end andre, når de har deltaget i samme ek-samen på en videregående uddannelse. Frafald på uddannelserne og løn efterendt uddannelse kan også sammenlignes.•Om det faglige niveau på de gymnasiale uddannelser bør være højere.•Hvordan gymnasiet indrettes på en måde, så der skabes en bedre sammenhængtil de videregående uddannelser. Herunder hvordan flere opnår et adgangsgiven-de niveau i matematik og de naturvidenskabelige fag.•Hvordan det undgås, at unge tager flere ungdomsuddannelser.

•Hvordan det sikres, at unge får en ungdomsuddannelse, mens de stadig er teen-agere. Herunder kan det være nyttigt at præcisere målsætningen om, at 95 pct.af en ungdomsårgang skal have en ungdomsuddannelse, med at det skal ske,inden de fylder 21.•Om det vil være hensigtsmæssigt at gentænke styrings- og finansieringsmodel-lerne for ungdomsuddannelserne.•Kommissionen anbefaler, at et eftersyn af ungdomsuddannelsesområdet ikke med-fører, at arbejdet med en reform af erhvervsuddannelserne forsinkes.STUDERENDE OG UDDANNELSESSØGENDE•Kommissionen anbefaler, at uddannelsessøgende får et bedre grundlag at træffe de-res valg af uddannelse på. Det kan ske ved at offentliggøre sammenlignelige nøgle-tal, der beskriver uddannelsernes kvalitet og relevans på arbejdsmarkedet. Især ertal for arbejdsløshed, beskæftigelsesområde og løn efter endt uddannelse vigtige.Nøgletallene bør offentliggøres på de enkelte uddannelsesinstitutioners hjemmesideog centralt i fx uddannelsesguiden og på optagelse.dk. De kan endvidere anvendes iungdomsuddannelsernes studievejledning, og studiesøgende kan med fordel blivepræsenteret for nøgletallene for den uddannelse, de søger, gennem ansøgningspro-ceduren.•Kommissionen anbefaler, at studiesøgende gives væsentligt stærkere økonomisketilskyndelser til at vælge uddannelser med gode muligheder for beskæftigelse og højløn. Det kan fx ske ved at omlægge en del af SU’en til statsgaranterede studielån,ved at give lavere SU til studier med høj og vedvarende arbejdsløshed, eller ved atindføre en vis brugerbetaling på uddannelserne.•Kommissionen anbefaler, at en mere direkte styring af optag på uddannelser, hvor-fra dimittenderne systematisk klarer sig dårligt på arbejdsmarkedet, overvejes.STYRING OG FINANISERING AF VIDEREGÅENDE UDDANNELSER•Kommissionen anbefaler, at uddannelsespolitikken fokuserer på målsætninger foruddannelsernes kvalitet og for deres anvendelighed på arbejdsmarkedet.•Kommissionen anbefaler, at uddannelsesinstitutionerne gives væsentligt stærkeretilskyndelser til at levere uddannelser, der indebærer høj studieintensitet og sikrerdimittenderne gode indtjeningsmuligheder. Det vil kræve en radikal gentænkning afstyrings- og finansieringsmodellerne for de videregående uddannelser. Her er vigtigemålsætninger, at:•Finansieringssystemet indrettes, så uddannelsesinstitutionerne får klare tilskyn-delser til at udbyde uddannelser, der giver dimittenderne høj beskæftigelse ogløn.•Det sikres, at omfanget af undervisning og hjemmearbejde på alle fuldtidsstudier(60 ECTS/semester) indebærer, at de studerende studerer i et omfang, der sva-rer til minimum 37 timer om ugen.•Økonomiske tilskyndelser til hurtig færdiggørelse primært lægges på de stude-rende. Færdiggørelsesbonussen i taxametersystemet og i studietidsmodellen af-skaffes, da de giver institutionerne uhensigtsmæssige tilskyndelser til at sænkedet faglige niveau.

•Styringen af uddannelsesinstitutionerne sikrer, at nye uddannelser kun oprettes,fordi der er et reelt behov på arbejdsmarkedet og ikke som en konsekvens af for-skelle på taxametersatser.•For at mindske bureaukrati og holde fokus på resultater anbefaler kommissionen, atder løbende foretages kvalitetsvurdering og evaluering af uddannelser på baggrundaf kvantitative nøgletal, herunder dimittendernes indkomst og beskæftigelsessituati-on.•Kommissionen anbefaler, at det undersøges, om antallet af forskellige uddannelses-retninger med fordel kan beskæres. Undersøgelsen kan bl.a. se på, hvad de mangeuddannelser betyder for gennemsigtigheden, kvaliteten og omkostningerne i detdanske uddannelsessystem, samt for dimittendernes indkomst på arbejdsmarkedet.DE VIDEREGÅENDE UDDANNELSERS OPBYGNING•Kommissionen anbefaler en undersøgelse af, om opbygningen af de videregåendeuddannelser sikrer dimittenderne uddannelser med optimal længde og indhold i for-hold til det arbejdsmarked, de skal ud på. Det kan bl.a. overvejes:•Om det vil være hensigtsmæssigt, hvis flere universitetsstuderende afsluttede de-res uddannelse med en bachelorgrad.•Om der med fordel kan indføres alternativer til de nuværende toårige kandidatud-dannelser i form af kortere, mindre teoretisk orienterede overbygningsuddannel-ser.•Om der bør gives mulighed for at læse kandidatuddannelser på deltid på sammevilkår, hvad angår egenbetaling og offentlig finansiering, som på fuldtidsuddan-nelser.•Om der er behov for en målrettet indsats for at undgå, at studerende overuddan-ner sig. Mulige tiltag inkluderer en ændring af uddannelsesinstitutionernes til-skyndelser til at holde studerende i uddannelse, brugerbetaling på overbygnings-uddannelser og dimensionering af antallet af pladser på overbygningsuddannel-serne.SAMARBEJDE MELLEM UNIVERSITETER OG ERHVERVSLIV•Kommissionen anbefaler, at resultaterne af universiteternes arbejde med viden- ogteknologioverførsel måles primært på omfanget af deres samarbejde med virksom-hederne om forsknings- og udviklingsaktiviteter, mens antallet af patenter, licensafta-ler og spin-off virksomheder tillægges mindre betydning.•Kommissionen anbefaler, at lovgivningen om universiteternes videnoverførsel æn-dres væsentligt med henblik på at forenkle og smidiggøre de juridiske rammer. I denforbindelse anbefales det, at•Undersøge om man indenfor EU-rettens rammer kan erstatte retningslinjernesuhåndterlige krav om salg ’på markedsvilkår’ med en mere operationel regel om,at priserne på universiteternes forskningsresultater og forskerydelser til virksom-hederne skal fastsættes ud fra universiteternes marginale omkostninger vedydelserne, evt. baseret på standardtakster eller andre skabelonagtige regler.

•Lægge op til brug af enklere samarbejdsmodeller, herunder fx en model hvor uni-versiteterne mod et engangsbeløb ved opstart af fælles projekter fraskriver sig al-le rettigheder til efterfølgende kommercialisering af eventuelle opfindelser, dermåtte udspringe af samarbejdet med virksomhederne, uden at universiteternederved afskæres fra fortsat forskning inden for det pågældende område.•Kommissionen anbefaler, at den netop vedtagne evaluering af indsatsen for viden-samarbejder følges hurtigt op af et udvalgsarbejde, der efter de ovennævnte princip-per kan fremlægge konkrete forslag til ændringer i de dele af den nationale lovgiv-ning og de deraf afledte regelsæt, som skønnes at hæmme videnoverførslen fra uni-versiteterne. Udvalget kan bl.a. vurdere:•Hvordan reglerne for prisfastsættelse af universiteternes forskningsresultater ogforskerydelser kan forenkles, og hvor stort et spillerum der kan gives for gratisoverdragelse af forskningsresultater.•Om der kan være en fordel ved at supplere de lokale tech-trans-enheder med ennational enhed, der kan yde juridisk og anden relevant faglig bistand til de lokaleenheder og hjælpe med at løfte projekter ud af universiteterne, når de er modnettil et vist stadie.INNOVATIONSOMRÅDET•Kommissionen anbefaler, at indsatsen for at måle effekterne af ordningerne i innova-tionssystemet opprioriteres væsentligt. Opstilling af systematiske effektkæder brugessom værktøj til at evaluere og sikre logisk sammenhæng i ordningerne. Effektmålin-gerne bruges aktivt og kritisk til at vurdere, om virkemidler skal stoppes, revideres el-ler videreføres og eventuelt udvides.•Kommissionen anbefaler, at for at mindske risikoen for støttespild nedsættes til-skudsprocenten i en støtteordning, hvis ordningen til stadighed har væsentligt flerekvalificerede ansøgere, end der er midler til at støtte. Alternativt kan den samledeudgiftsramme for de særligt populære ordninger udvides, hvis effektmålinger viser, atde har en stor produktivitetsfremmende effekt.•Kommissionen anbefaler, at de igangværende bestræbelser på at fokusere innovati-onssystemet på færre, større ordninger videreføres, bl.a. med henblik på at undgåunødigt overlap mellem konkurrerende ordninger i statsligt og regionalt og kommu-nalt regi.•Kommissionen anbefaler, at der skabes bedre symmetri i skattesystemet og dermedbedre vilkår for investering i innovation ved at fjerne den såkaldte 60-procents regelfor begrænsning af selskabers ret til fradrag for underskud.•Kommissionen anbefaler, at vækstfondens mulighed for at tilbyde de såkaldteVækstlån til mindre virksomheder videreføres efter udløbet af den nuværende ord-ning i 2015, hvis situationen på kapitalmarkederne til den tid fortsat gør det vanske-ligt for mindre virksomheder med vækstpotentiale at skaffe finansiering.

Kapitel 5De offentlige udgifter og økonomisk vækstEr der en sammenhæng mellem størrelsen af den offentlige sektor og den økonomiskevækst? Hvad betyder sammensætningen af de offentlige udgifter for væksten? Og hvadbetyder det for samfundsøkonomien og for udviklingen i den offentlige service, hvis produkti-viteten vokser langsommere i den offentlige end i den private sektor? I dette kapitel diskute-rer vi disse spørgsmål.Den offentlige sektor opkræver skatter og stiller en lang række serviceydelser til rådighed forborgerne uden eller med reduceret betaling. Det er der mange gode grunde til, herunder atdet kan understøtte produktiviteten.Samfundsmæssigt er der store fordele ved at sikre, at der er en sammenhængende og vel-fungerende infrastruktur, at der er lige adgang til uddannelse med et højt kvalitetsniveau, ogat der bliver stillet sundhedsydelser til rådighed for de borgere, der har behov for det. I man-ge tilfælde vil gevinsten for samfundet som helhed være større end gevinsten for den enkelteborger. Dermed er der risiko for, at der ikke bliver investeret nok set ud fra et samfundsøko-nomisk perspektiv, hvis borgerne selv skal betale fuldt ud for disse ydelser.De offentlige indkomstoverførsler kan også forsikre borgerne mod sociale begivenheder påområder, hvor de private forsikringsmarkeder ikke kan sikre en samfundsmæssigt optimalrisikodækning. Det kan gøre borgerne mere villige til at omstille sig og løbe en erhvervs-mæssig risiko, hvilket kan fremme produktiviteten.Der er altså gode grunde til at forvente, at visse offentlige udgifter kan fremme den økonomi-ske vækst. Men kun til en vis grænse. Offentlige udgifter skal nemlig finansieres, og det skertypisk gennem skatter og afgifter. Skatter skader væksten, hvis de får borgere eller virksom-heder til at ændre adfærd i en retning, der hæmmer produktiviteten. Det kan fx være ved atgøre det mindre attraktivt at yde en ekstra indsats på arbejdet, mindske gevinsten ved attage en uddannelse eller give mindre tilskyndelse til at investere og starte egen virksomhed.De fleste skatter er nemlig det, man kalderforvridende,dvs. at de får borgerne og virksom-hederne til at handle anderledes, end de ellers ville have gjort. Det kan mindske dynamikkeni erhvervslivet og lægge en dæmper på produktivitetsudviklingen.Hertil kommer, at produktiviteten i den offentlige sektors serviceproduktion alt andet ligebliver svækket af, at der som udgangspunkt ikke er nogen virksomhedsdynamik, hvillet er enafgørende drivkraft for produktivitetsvæksten i det private erhvervsliv (jf. kapitel 2). I denoffentlige sektor kan de mest produktive enheder typisk ikke vinde markedsandele fra demindre produktive og helt nye virksomheder kan ikke uden videre træde ind på markedet.Ved lave udgiftsniveauer må en stigning i de offentlige udgifter forventes at stimulere væk-sten. Men på et tidspunkt vil gevinsten ved at øge de (skattefinansierede) offentlige udgifterikke længere kunne opveje det tab, der følger af de forvridende skatter. Hvis målet er en højvelstand på langt sigt, kan den offentlige sektor altså blive ”for stor”. Ud fra et produktivitets-perspektiv er det ønskeligt, at den offentlige sektor er lige netop så stor, at det vil svækkeproduktiviteten, både hvis de offentlige udgifter og skatterne stiger, og hvis de falder.

Desværre er det meget vanskeligt – for ikke at sige umuligt – at sige noget om, hvor Dan-mark befinder sig i forhold til denne idealsituation. Den empiriske litteratur giver ikke nogetsvar på spørgsmålet om, hvorvidt det vil skade eller gavne væksten, hvis de offentlige udgif-ter og skatterne i Danmark blev større eller mindre. Svaret afhænger nemlig både af, hvadskattekronerne bliver brugt på, og hvordan skattekronerne bliver opkrævet.Svaret vil også afhænge af, hvordan vi i Danmark har indrettet os sammenlignet med andrelande. Danmark er en lille åben økonomi, der er stærkt afhængig af at kunne handle medomverdenen og være integreret i den globale økonomi. Det betyder også, at der er mindrerum til, at beskatningen i Danmark kan overstige beskatningen i andre lande, uden at det vilskade væksten og dermed det langsigtede indkomstniveau.Og endelig vil svaret afhænge af, hvordan de offentligt finansierede serviceydelser bliverproduceret. Fordi det er en gevinst for samfundet, at det offentlige finansierer visse service-ydelser, er det ikke ensbetydende med, at det i alle tilfælde er mest effektivt, at det offentligeogså selv producerer ydelserne.Selvom den empiriske litteratur ikke kan give et entydigt svar, kan to ting dog siges med retstor sikkerhed.For detførsteer en stor del af de offentlige ydelser af en sådan natur, at efterspørgslen efterdem stiger, når indkomsten stiger. Jo rigere borgerne er, jo flere ydelser vil de efterspørge(fx behandling for flere sygdomme), og jo højere kvalitet i ydelserne vil de ønske (fx uddan-nelse og pasningstilbud). Samtidig kan der være en tendens til, at mange offentlige service-ydelser over tid bliver dyrere sammenlignet med andre varer og serviceydelser, fordi de errelativt arbejdskraftintensive. Produktivitetsudviklingen i arbejdsintensive erhverv er sædvan-ligvis svagere end i mere kapitalintensive erhverv. Samlet set vil det føre til et stigende prespå de offentlige budgetter i en periode, hvor den demografiske udvikling også betyder sti-gende udgifter til fx ældrepleje og sundhed.For detandethar Danmark en stor offentlig sektor og et af verdens højeste skattetryk. Altandet lige begrænser det mulighederne for at finansiere nye offentlige ydelser, uden at detrisikerer at skade væksten. Hvis der er et politisk ønske om at understøtte et højt velstands-niveau, vil stigende skatter ikke være en langsigtet løsning på det stigende budgetpres,selvom man kan gøre meget for at indrette skattesystemet, så forvridningen bliver så be-grænset som muligt.En måde at imødekomme det stigende budgetpres på er gennem højere produktivitet ogeffektivitet i den offentlige sektor. Analyser foretaget i forbindelse med Produktivitetskommis-sionens arbejde tyder på, at der er et betydeligt potentiale for at øge produktiviteten i denoffentlige sektor, hvis de mindst effektive offentlige enheder over årene bringes på niveaumed de mest effektive sammenlignelige enheder. Men der ligger ikke ”guld på gaden”, derbare venter på at blive samlet op.Det er ikke muligt uden videre at bringe de mindst effektive enheder på niveau med de bed-ste. Helt parallelt er der også betydelige forskelle på produktiviteten i sammenlignelige virk-somheder inden for samme branche i den private sektor. En realisering af en del af potentia-let for den offentlige sektor vil kræve aktive tiltag af en lang række aktører, herunder politi-kerne, de offentlige ledere og medarbejderne og deres fagforeninger. Samtidig kan en rækkerammevilkår give mindre tilskyndelse til og færre muligheder for at hæve produktiviteten ogeffektiviteten i den offentlige sektor. Til gengæld kan også de mest effektive enheder hen advejen blive mere effektive, og effektiviseringspotentialet vil derfor være større på længeresigt.

BOKS 3: VIDEN OM SAMMENHÆNGEN MELLEM DEN OFFENTLIGE SEKTORS STØR-RELSE OG DEN ØKONOMISKE VÆKSTProduktivitetskommissionens anbefalinger vedrørende de offentlige udgifter tager ud-gangspunkt i følgende forhold:•Danmark har en stor offentlig sektor. De offentlige udgifter udgør næsten 60 pct. afBNP, og næsten en tredjedel af alle beskæftigede er offentligt ansatte.•De offentlige udgifter må op til et vist niveau forventes at bidrage positivt til den øko-nomiske vækst. Ved et vist udgiftsniveau bliver de nødvendige skatter så høje, atyderligere stigninger i udgifter og skatter samlet set vil hæmme væksten.•Det er yderst vanskeligt at sige, hvor Danmark befinder sig i forhold til dette udgifts-niveau. Det afhænger både af, hvordan skatterne bliver opkrævet, og hvordan de of-fentlige udgifter er sammensat.•Den demografiske udvikling og udviklingen i den gennemsnitlige levestandard måforventes at føre til stigende efterspørgsel efter offentlige serviceydelser.•Det høje skattetryk i Danmark betyder, at den stigende efterspørgsel efter offentligeserviceydelser ikke kan finansieres gennem højere skatter, uden at det på et tids-punkt skader den økonomiske vækst.•Hvis produktiviteten i den offentlige sektor stiger, vil omfanget og kvaliteten af de of-fentlige serviceydelser kunne stige, uden at det indebærer højere offentlige udgifterog dermed højere skatter.•Særlige rammevilkår for den offentlige sektor og en høj arbejdskraftintensitet givergrund til at forvente, at produktivitetsvæksten vil være mindre i det offentlige end idet private.•På langt sigt vil en svagere produktivitetsvækst i det offentlige sammenlignet meddet private betyde, at borgerne oplever, at det offentlige serviceniveau ikke følgermed udviklingen i den private levestandard, selvom de offentlige udgifter stiger.•Der er et betydeligt potentiale for at øge produktiviteten i den offentlige sektor.Fra et vækstperspektiv er det hensigtsmæssigt at prioritere de offentlige udgifter så de medstørst mulig sandsynlighed påvirker produktiviteten positivt.ANBEFALING//For at understøtte Danmarks produktivitet via udgiftspolitikken anbefaler Produktivitets-kommissionen, at:•De offentlige udgifter prioriteres med blik for, hvordan de påvirker produktiviteten.Dette kapitel inddrager de analyser, som kommissionen enten selv har foretaget, eller somer blevet bestilt udefra i forbindelse med kommissionens arbejde.

DOKUMENTATION OG BAGGRUND FOR KOMMISSIONENS ANBEFALINGERDette kapitel inddrager Produktivitetskommissionens publikationer vedrørende udfordrin-gerne ved at måle produktivitet i den offentlige sektor, som kommissionen udarbejdede iforbindelse med analyserapport 1Danmarks produktivitet – hvor er problemerne?.Kapitletinddrager også det materiale, som Produktivitetskommissionen lancerede i forbindelsemed dens deltagelse i folkemødet på Bornholm i 2013. For yderligere dokumentation ogbaggrund for kommissionens anbefalinger henvises derfor til:Debatoplægget omFokus på resultater i den offentlige sektor.Arbejdsnotatet omProduktivitet i den offentlige sektor – hvor er problemerne?.Baggrundsrapporten omMåling af produktivitet i den offentlige sektor.Baggrundsrapporten omProduktivitet, konkurrenceevne og beskæftigelse.Tekniske notater om kommunal benchmarking fra KORAService og produktivitet i 94kommunerogKommunale serviceniveauer og produktivitet.•Faktaarket omEffektiviseringspotentialet i den offentlige sektor.•Teknisk notat fra DREAM modelgruppen omProduktiviteten i den offentlige sektor.•••••Baggrundsmaterialet er tilgængeligt på Produktivitetskommissionens hjemmeside.

Danmark har en stor offentlig sektor sammenlignet med andre lande (jf. figur 5). Man kanderfor spørge, om de store offentlige udgifter er en af forklaringerne på den beskedne pro-duktivitetsudvikling i Danmark relativt til USA siden midten af 1990’erne. Produktivitetskom-missionen har ikke foretaget en tilbundsgående analyse af dette spørgsmål, som er megetvanskeligt at belyse. Ud fra udviklingen i de offentlige udgifters størrelse og sammensætningsammenholdt med udviklingen i produktiviteten vurderer kommissionen, at der umiddelbartikke er tegn på, at størrelsen af de offentlige udgifter er en væsentlig faktor i forhold til Dan-marks produktivitetsproblem.Figur 25 viser, at de danske offentlige udgifter steg betydeligt især op gennem 1970’erne,hvor den offentlige sektor blev udbygget. Siden starten af 1980’erne har de offentlige udgifteri både Danmark og USA udgjort en forholdsvis konstant andel af BNP. Størrelsesforholdetmellem den danske og amerikanske offentlige sektor har altså været forholdsvis konstantbåde i perioden fra starten af 1980’erne og op til 1995, hvor den danske timeproduktivitetnærmede sig det amerikanske produktivitetsniveau, og i perioden efter 1995, hvor Danmarkbegyndte at tabe terræn til USA. Stigningen i de danske offentlige udgifter afspejles naturligtnok ved et stigende skattetryk frem til midten af 1980’erne, jf. figur 26. Det danske skattetryker således steget i forhold til det amerikanske. Udviklingen skal dog tolkes med forsigtighed,idet USA i denne periode har opbygget en stor offentlig gæld.Figur 27 viser, at de offentlige udgifter til uddannelse, sundhed og infrastruktur har udgjort enforholdsvis konstant andel af BNP siden midten af 1980’erne, mens der blev foretaget storeoffentlige investeringer i infrastruktur og institutionsbyggerier op gennem 1970’erne. Uddan-nelse, sundhed og infrastruktur er nogle af de offentlige udgiftsposter, som den empiriskelitteratur oftest finder, er positivt relateret til økonomisk vækst. Hvis disse udgifter havde ud-gjort en faldende andel af BNP, på trods af et konstant eller stigende samlet udgiftsniveau,kunne det muligvis have bidraget til en forklaring af Danmarks produktivitetsproblem.På det foreliggende grundlag kan det dog ikke fuldstændigt udelukkes, at udvidelsen af denoffentlige sektor op gennem 1970’erne og det stigende skattetryk frem til midten af1980’erne kan have påvirket produktivitetsvæksten – både positivt og negativt. Effekterne afdisse ændringer slår måske først igennem på væksten med en betydelig forsinkelse.

Der er potentielt mange argumenter for et ønske om en større eller mindre offentlig sektor. Idette afsnit fokuseres der alene på deøkonomiskeargumenter for offentligt finansieredeydelser, der tager udgangspunkt i eksistensen af offentlige goder og såkaldte eksternaliteter.Et offentligt gode er karakteriseret ved, at den enkelte borgers forbrug af godet ikke forhin-drer andre borgere i at nyde tilsvarende godt af godet. De ydelser, der produceres af rets-væsenet, politiet og forsvaret, er klassiske eksempler på offentlige goder. Grundforskningkan også opfattes som et offentligt gode, da forskningsresultaterne kan gøres frit tilgængeli-ge for alle. Mange former for infrastruktur (fx en bro eller en vej) har ligeledes karakter afoffentlige goder, så længe der ikke er så meget trængsel, at den enkelte persons brug afinfrastrukturen forhindrer andre i at bruge den i samme omfang.En eksternalitet opstår, når en persons eller virksomheds aktivitet har en direkte virkning påandre personers velfærd eller andre virksomheders produktionsmuligheder, og disse virknin-ger ikke prissættes i markedet og dermed ikke indgår (tilstrækkeligt) i beslutningerne hosdem, der forårsager dem. Forurening er et klassisk eksempel på en negativ eksternalitet, derforringer andre personers velfærd eller andre virksomheders produktionsmuligheder. Et ek-sempel på en aktivitet, der medfører positive eksternaliteter, er vaccinationer mod smitsom-me sygdomme, som ikke kun gavner den, der bliver vaccineret, men også reducerer risikoenfor, at andre får sygdommen.

Borgere og virksomheder, der producerer offentlige goder eller udfører aktiviteter, der med-fører positive eksternaliteter og modvirker negative eksternaliteter, kan som regel ikke op-kræve fuld betaling for alle de fordele, som deres aktiviteter giver for andre. Det privatøko-nomiske afkast af aktiviteterne vil da være mindre end det samfundsøkonomiske afkast, ogderfor vil samfundet blive underforsynet med en række vigtige goder, hvis ikke det offentligetræder til. Det kan enten ske ved, at det offentlige selv producerer goderne eller betaler pri-vate virksomheder for at gøre det. Under alle omstændigheder er der et økonomisk argu-ment for at afholde offentlige udgifter på områder, hvor det samfundsmæssige afkast af enaktivitet overstiger det private. Som følge af asymmetrisk information og andre markedsfejlkan det i visse tilfælde også være billigere at tilvejebringe ydelser i offentligt regi fremforprivat.Udover spørgsmålet om, hvordan de offentlige udgifter og skatter påvirker velstanden i sam-fundet, spiller fordelingspolitiske overvejelser en væsentlig rolle for de politiske beslutningerom den offentlige sektors størrelse. Det er fx en grundtanke bag den skandinaviske vel-færdsstat, at alle borgere skal have lige adgang til basale goder som sundhed, uddannelse,børneomsorg og ældrepleje. Dette fordelingspolitiske princip ændrer dog ikke ved, at derpolitisk skal tages stilling til, hvor højt et offentligt finansieret serviceniveau, borgerne skalhave adgang til på disse områder. Fordelingspolitiske hensyn er også tungtvejende, når detgælder niveauet for overførselsindkomster.Som samfundet udvikler sig, ændrer efterspørgslen efter offentlige serviceydelser sig. For enlang række serviceydelser vil det således også være både historisk og politisk betinget, omdet offentlige finansierer ydelserne eller ej. Frem til 1919 var al børnepasning fx privat oguden offentlige tilskud. Herefter begyndte det offentlige at yde tilskud til daginstitutioner, og i1976 forsvandt de sidste private daginstitutioner. I dag er der indført ret til tilskud til bådeprivate og kommunale pasningstilbud. Det offentlige tilskud til børnepasning skal bl.a. ses ilyset af, at mange kvinder trådte ud på arbejdsmarkedet, så udbuddet af arbejdskraft steg.Det havde en positiv effekt på væksten.Til gengæld er der ingen tvivl om, at efterspørgslen efter offentlige serviceydelser vil stige dekommende år. Langt de fleste offentlige ydelser har nemlig en karakter, der betyder, at bor-gerne vil efterspørge en større mængde eller kvalitet af dem, efterhånden som de bliver rige-re. Det drejer sig fx om nye behandlingsformer og ny medicin, og det drejer sig om hurtigerebehandling på landets sygehuse. Denne effekt kan forstærkes af, at de offentlige ydelserbliver tilbudt uden eller med reduceret betaling.Hvis man ønsker at opretholde en god offentlig service fremover, uden at vi danskere skalarbejde mere og uden en større grad af brugerbetaling, kan efterspørgslen efter flere ogbedre offentlige ydelser imødekommes enten gennem stigende udgifter og skatter eller vedat hæve produktiviteten i den offentlige opgavevaretagelse. Som det fremgår af det næsteafsnit, er der grænser for, hvor meget skatterne kan stige, uden at det skader produktivite-ten.

Men i takt med at udgifterne øges, aftager den samfundsøkonomiske gevinst ved den næsteinvestering. For eksempel er den samfundsøkonomiske gevinst ved at anlægge den førstejernbaneforbindelse mellem et lands to største byer langt større end gevinsterne ved nyejernbanestrækninger, når landets større byer først er forbundet. Samtidigt vil de samfunds-økonomiske omkostninger ved investeringerne forøges som en konsekvens af et stigendeskattetryk. På et tidspunkt vil øgede offentlige udgifter kunne sænke væksten (se boks 4).BOKS 4: SAMMENHÆNGEN MELLEM OFFENTLIGE UDGIFTER OG VÆKSTAfkastet af offentligt finansierede serviceydelser, hvor det samfundsøkonomiske afkastoverstiger det private, må forventes være positivt og højt ved et lavt offentligt forbrug,men afkastet er faldende. Det er vist ved den hvide linje. Forvridningen ved at opkræveskatter er begrænset, når skattetrykket er lavt, men den bliver større, efterhånden som29der skal opkræves mere i skat. Det er vist ved den grå linje i den øverste halvdel af fi-guren. Ved lave offentlige udgifter er nettoeffekten således positiv og høj, men den fal-der, efterhånden som afkastet falder, og forvridningseffekterne af de stigende skatterbliver stærkere. På et tidspunkt vil stigende skatter skade væksten og på langt sigt med-føre et lavere indkomstniveau.FIGUR 28:SAMMENHÆNG MELLEM OFFENTLIGE UDGIFTER OG ØKONOMISK VÆKST+Marginal effekt på vækst

Der er en omfattende empirisk litteratur, der undersøger sammenhængen mellem økono-misk vækst og den offentlige sektors størrelse, hvor den offentlige sektors størrelse oftest erdefineret som de samlede offentlige udgifters andel af BNP. Langt de fleste studier undersø-ger sammenhængen for en lang række lande, hvor der samtidigt tages højde for, at andrefaktorer også kan påvirke væksten i landet. Der er en række udfordringer forbundet meddenne tilgang.Denførsteudfordring består i, at der er ufuldstændig viden om, hvilke faktorer der påvirkerden økonomiske vækst ud over de offentlige udgifter. Dermed er der risiko for, at vigtigeforklaringsfaktorer bliver udeladt. Hvis en af de udeladte forklaringsfaktorer også påvirker deoffentlige udgifter, vil den empiriske sammenhæng mellem væksten og de offentlige udgifterogså afspejle effekten af den udeladte variabel på væksten.Et eksempel kan illustrere problemet. Lande med en stor offentlig sektor har måske også enhøj grad af tillid indbyggerne imellem, hvilket er vanskeligt at måle præcist. Hvis tillid sænkertransaktionsomkostningerne for erhvervslivet, vil det samtidig gøre erhvervslivet mere dyna-misk og gavne væksten. Hvis tillid således ikke indgår i analysen, eller blot er ufuldstændigtmålt, vil sammenhængen mellem den offentlige sektors størrelse og væksten både fangeden direkte sammenhæng mellem de to variable og den indirekte positive sammenhæng30mellem vækst og tillid. I dette tilfælde overvurderes effekten. Hvis den offentlige sektorsstørrelse er negativt korreleret med en udeladt vækstfaktor, der har en positiv effekt på væk-sten, vil effekten undervurderes.Hvor stort er dette problem? Det er selvsagt vanskeligt at udtale sig om. Men at den offentli-ge sektors størrelse hænger tæt sammen med en bred vifte af kendte vækstfaktorer er vel-etableret via studier, der undersøger, hvilke strukturelle karakteristika der kan anses for at31være robust statistisk korreleret med økonomiske vækst. Disse studier finder, at størrelsenaf den offentlige sektor ikke altid hænger sammen med økonomisk vækst, når andre vækst-faktorer også inddrages i analysen.Resultatet kan ikke fortolkes sådan, at størrelsen af den offentlige sektor intet betyder forvæksten i et land. Derimod indikerer resultatet, at den offentlige sektors størrelse i praksisogså hænger sammen mange andre faktorer, der har betydning for væksten, hvilket gør detvanskeligt at foretage et præcist skøn over den direkte effekt.

Enandenudfordring består i, at en eventuel sammenhæng mellem de offentlige udgifter ogvæksten kan tilskrives effekten af økonomisk vækst på den offentlige sektors størrelse – ikkeomvendt. Den offentlige sektors størrelse målessom andelaf BNP i langt de fleste empiriskestudier. I en periode med høj vækst vil de offentlige udgifters andel af BNP i mange tilfældefalde. Forklaringen er, at mens de offentlige udgifter erfaringsmæssigt vokser med øget ind-32komst, er stigningen mindre end én til én. Derfor vil forholdet mellem de offentlige udgifterog indkomsten have en tendens til at stige, når indkomsten stiger.Dette problem kan i princippet håndteres ved at undersøge sammenhængen mellem væk-sten i en given periode og størrelsen af den offentlige sektor forud for perioden. Men det erofte ikke det metodiske valg i litteraturen.Entredjeudfordring er, at man også vil forvente en negativ sammenhæng mellem vækst ogden offentlige sektors størrelse, fordi den offentlige sektor per definition ikke udviser nogenproduktivitetsvækst, som sektorens produktivitetsudvikling traditionelt set er blevet gjort op i33nationalregnskabet. Den offentlige sektor vil derfor mekanisk optræde som et ”produktivi-tetsdræn” i økonomien. Det gør det vanskeligt at fortolke en eventuel negativ sammenhængmellem størrelsen af den offentlige sektor og produktivitetsvæksten.Løsningen på dette problem kan være, at man i stedet studerer sammenhængen mellemproduktivitetsvæksten i denprivatesektor og størrelsen af den offentlige sektor. Men langtde fleste publicerede studier følger ikke denne strategi.I lyset af disse udfordringer kan det måske ikke overraske, at der i den empiriske litteraturikke er enighed om sammenhængen mellem størrelsen af den offentlige sektor og økono-misk vækst. Et studie af Nijkamp og Poot (2004), der opsummerer resultater på tværs af 41publicerede studier, viser således, at 29 pct. af studierne finder en negativ sammenhængmellem offentlig forbrug og vækst, 17 pct. finder en positiv sammenhæng, mens de reste-34rende studier ikke finder robuste resultater.I en nyere oversigtsartikel af Bergh og Henrekson (2011) undersøger forfatterne studier afvækst og størrelsen af den offentlige sektor. Forfatterne fokuserer på studier, der alle opfyl-der følgende kriterier: (i) de er publiceret efter år 2000, (ii) de måler på offentlige udgifter(som andel af BNP), (iii) informationsgrundlaget involverer både observationer på tværs aflande og over tid, (vi) de omhandler lande i OECD området, og (v) de undersøger sammen-hængen mellem den offentlige sektors størrelse og væksten i BNP per indbygger.Forfatterne konkluderer, at de udvalgte studier finder en statistisk (robust) negativ sammen-hæng mellem størrelsen af den offentlige sektor og den økonomiske vækst. Som beskrevetovenfor er fortolkningen af denne negative sammenhæng dog uklar. Dels fordi en negativsammenhæng kan opstå som resultat af måden, hvorpå den offentlige sektors produktionopgøres i nationalregnskabet, dels fordi det generelle spørgsmål om årsag og virkning står35uløst tilbage.

Se Brückner, Chong og Gradstein (2012).I baggrundsrapporten om ”Måling af produktivitet i den offentlige sektor” beskrives det, hvordan Danmarks Statistik er begyndt atbruge en ny metode til at opgøre produktiviteten i den offentlige sektor (den såkaldt output-baserede metode). Ved den nye me-tode er der mulighed for produktivitetsvækst i den offentlige sektor. Den eksisterende empiriske litteratur bygger dog fortsat pånationalregnskabstal, der er baseret på den gamle metode (den såkaldt input-baserede metode).Det bør nævnes, at det omtalte studie ikke alene omfatter studier på tværs af lande, men også inddrager information fra analyser,der undersøger sammenhængen mellem offentlig forbrug og vækst på regional niveau.Forfatterne gør også selv opmærksom på dette problem (s. 844): ”The lack of good instruments for government size means theissue of causality has not yet been completely settled and is perhaps not likely to ever do so”. For en kritik af metoden, der typiskanvendes i denne type studier for at afklare årsag og virkning, se Deaton(2010).

De senere års empiriske forskning på området har bevæget sig bort fra at studere sammen-hængen mellemsamledeudgifter og vækst. I stedet undersøges betydningen afsammen-36sætningenaf de offentlige udgifter og vækst. To forhold motiverer dette skift i fokus.For detførsteer der i den empiriske litteratur mere enighed om den empiriske sammenhængmellem visse offentligeudgiftstyperog vækst, end når det gælder sammenhængen mellemdesamledeoffentlige udgifter og vækst. Nijkamp og Poot (2004) finder fx, at mere end tre udaf fire studier finder en positiv sammenhæng mellem offentlige investeringer i infrastruktureller offentlige udgifter til uddannelse og væksten.For detandetgiver denne tilgang mulighed for at få et mere direkte skøn over sammenhæn-gen mellem en bestemt udgiftstype og væksten. Finansieringen af nye store offentlige inve-steringer i infrastruktur eller stigende offentlige udgifter til uddannelse har i sig selv betydningfor væksten. Hvis finansieringen ikke inddrages i analysen, bliver estimater af sammenhæn-gen mellem fx uddannelsesudgifter og økonomisk vækst mindre pålidelige, da sammen-hængen både afspejler effekten af udgiften på væksten og effekten af finansieringen.Det gennemgående resultat i disse studier er, at større vægt på særligt offentlige udgifter tiluddannelse og infrastruktur har en positiv sammenhæng med økonomisk vækst, mens derer en (moderat) negativ sammenhæng mellem udgifter til overførsler og økonomisk vækst.Nogle studier finder også en positiv sammenhæng mellem offentlige udgifter til sundhed ogøkonomisk vækst. Overordnet er disse resultater konsistente med forventningen om, at ud-gifter til ydelser, hvor det samfundsmæssige afkast overstiger det private, gavner produktivi-teten. Uddannelse, infrastruktur og sundhed anses almindeligvis at opfylde denne betingel-se.Resultaterne skal dog fortolkes med en vis forsigtighed. Ganske som det gjaldt det samledeoffentlige forbrug kan sammensætningen af offentlige udgifter være bestemt af andre fakto-rer, der selv påvirker produktiviteten. Kendte faktorer indbefatter ifølge Shelton (2007) bl.a.graden af samhandel med omverdenen og befolkningstallet. Desuden kan resultaterne væreudtryk for, at væksten har indflydelse på udgiftsstrukturen, snarere end den anden vej rundt.Hvis efterspørgslen efter nogle typer af offentlige udgifter hænger mere sammen med væk-sten end andre, vil stigende indkomst (vækst) lede til ændringer i de relative udgifter og der-med i sammensætningen af det samlede offentlige forbrug. Det er almen praksis i litteraturenat forsøge at håndtere disse problemer efter bedste evne, men den anvendte fremgangsmå-37de har mødt betydelig kritik.Selvom den empiriske litteratur ikke kan give entydige svar på, hvordan de offentlige udgifterpåvirker væksten, kan det med ret stor sikkerhed slås fast, at der er størst sandsynlighed foren positiv sammenhæng mellem de offentlige udgifter og væksten, når:•Den offentlige regulering og de offentlige institutioner understøtter et dynamisk ogeffektivt erhvervsliv. I kapitel 2 pegede Produktivitetskommissionen på, hvordan re-guleringen af erhvervslivet kan indrettes, så den i højere omfang fremmer konkur-rence og internationalisering.Offentlige investeringer i infrastruktur er samfundsøkonomisk rentable og foretagesså omkostningseffektivt som muligt. Kapitel 3 indeholder derfor kommissionens an-befalinger til, hvordan offentlige infrastrukturprojekter i højere grad kan tilrettelæg-ges, så de har en gavnlig effekt på produktiviteten.

Offentlige udgifter til uddannelse er indrettet, så de imødekommer arbejdsmarkedetsbehov, og så resultaterne står mål med ressourceforbruget. Kapitel 4 indeholder der-for en række anbefalinger til, hvordan der kan komme mere kvalitet i uddannelsernehele vejen fra folkeskolen og til de videregående uddannelser, og hvordan uddan-nelsessystemet i højere grad kan indrettes, så det giver de studerende gode be-skæftigelses- og indtjeningsmuligheder.Innovationspolitikken indrettes på en sådan måde, at viden fra grundforskning og of-fentligt finansieret forskning spredes mest muligt og billigst muligt. Kapitel 4 under-søger, hvordan den danske innovationsindsats kan indrettes, så samfundet får mereud af indsatsen.Skatterne er sammensat, så de forvrider tilskyndelserne til at arbejde, uddanne sig,investere og starte virksomhed mindst muligt. Produktivitetskommissionen anbefalerderfor, at skattepolitikken bruges til at styrke produktiviteten, bl.a. ved at omlæggefra skatter på indkomst til skatter på ejendom og ved at fjerne overbeskatning af ak-tiv erhvervsindkomst. Kapitel 6 indeholder Produktivitetskommissionens mere kon-krete anbefalinger vedrørende skattepolitikken.De offentlige udgifter er sammensat på en måde, så de understøtter væksten, dvs.at de er rettet mod de ydelser, hvor det samfundsøkonomiske afkast er større enddet private. Produktivitetskommissionen anbefaler, at de offentlige udgifter bliver pri-oriteret med blik for vigtigheden af at sikre en høj kvalitet af centrale ydelser indenforuddannelse, sundhed og infrastruktur.

Mens der i de senere år har været fokus på at høste besparelser i den offentlige sektor, erpolitikere, ledere og medarbejdere i stigende grad begyndt at fokusere på, hvordan man kanopnå bedre resultater for borgerne for de ressourcer, der er til rådighed. Produktivitet ogeffektivitet er dermed kommet på dagsordenen i både stat, regioner og kommuner.Som beskrevet i baggrundsrapporten omMåling af produktivitet i den offentlige sektorer detyderst vanskeligt – for ikke at sige umuligt – at måle produktiviteten og effektiviteten i denoffentlige sektor på baggrund af tallene i nationalregnskabet. Dermed er det også vanskeligtat sige noget om, hvor produktive de offentlige enheder er og at sammenligne dem medprivate virksomheder eller offentlige enheder i andre lande.En måde at anskue potentialet for produktivitetsforbedringer i den offentlige sektor er at stillespørgsmålet: Hvor meget kan der spares uden at ændre serviceniveauet, hvis alle offentligeenheder bliver lige så produktive som den mest produktive enhed af samme slags?Produktivitetskommissionen har bedt KORA om at set nærmere på dét spørgsmål for detkommunale område. Det er et kompliceret spørgsmål at besvare, for kommunerne prioritererudgifterne forskelligt og indretter deres serviceydelser derefter. Nogle kommuner har ogsåvanskeligere vilkår for serviceproduktionen end andre, bl.a. på grund af forskelle i befolk-ningssammensætning.38

KORA anvender en metode, som tager højde for den slags forskelle. Folkeskolerne i énkommune bliver fx kun sammenlignet med skolerne i kommuner, der prioriterer på sammemåde. Analysen tager også højde for, at sociale og geografiske forskelle påvirker kommu-nernes udgiftsbehov.Til gengæld kræver metoden, at der foreligger tal for, hvor meget og hvor god service, kom-munerne leverer til borgerne, og det er en stor udfordring. Ikke kun for kommunerne, men forhele den offentlige sektor. Specielt er der udfordringer med at måle kvaliteten af ydelserne.Det er også nødvendigt, at kommunernes udgifter bliver indberettet på en sammenligneligmåde. Hvis en kommune fx bogfører udgifterne til et handicaphjem under ældreområdet,selvom ikke alle beboerne er alderspensionister, så vil ældreområdet se ud, som om det harflere udgifter, end det rent faktisk har. Og derved ser det ud, som om kommunen er mindreproduktiv på ældreområdet, end det rent faktisk er tilfældet. På de fleste kommunale ser-viceområder er der i dag kun sparsomme data for kvaliteten af den leverede service, og derkan være væsentlige forskelle i kommunernes konteringspraksis.På folkeskoleområdet, hvor de bedste data er til rådighed, tyder KORA’s analyse på, at derer et effektiviseringspotentiale på ca. 12 pct. svarende til godt fem mia. kr., hvis alle kommu-ner, der ligner hinanden, kom op på niveau med de kommuner, der driver deres skoler mesteffektivt. Dette skøn skal tages med en række forbehold, herunder at det kan være vanske-ligt at måle alle relevante aspekter af kvaliteten i skolevæsenet.På områder som daginstitutioner og ældrepleje tyder analysen på, at der er potentiale forproduktivitetsforbedringer i størrelsesordenen 10 pct. På de to områder er tallene dog nogetmere usikre, fordi der kan være forskelle på kommunernes regnskabspraksis. På andre om-råder er der så få og usikre data for kommunernes resultater eller hvor mange ressourcer,de bruger, at det ikke er muligt at give et seriøst bud på størrelsen af effektiviseringspotentia-let.Analysen af effektiviseringspotentialet dækker altså kun en begrænset del af den offentligesektor. Det er heller ikke realistisk, at alle sammenlignelige offentlige institutioner kan blivelige effektive. I den private sektor er der også store forskelle i produktivitetsniveauet mellemvirksomhederne inden for samme branche, selvom de private virksomheder er udsat for etkonkurrencepres for at være så effektive som muligt. Det trækker i retning af, at effektivise-ringspotentialet i det offentlige er mindre end de nævnte ti pct.Til gengæld vil selv de bedste offentlige enheder hen ad vejen kunne blive endnu mere ef-fektive ved at indføre ny teknologi og nye organisationsformer. På langt sigt kan effektivise-ringspotentialet således tænkes at være større end ti pct.Produktivitetskommissionen drager to konklusioner af dette:1. Det er særdeles svært at opgøre effektiviseringspotentialet i den offentlige sektor pågrundlag af de eksisterende data, men meget tyder på, at potentialet er betydeligt,især på længere sigt.2. En realisering af potentialet vil kræve aktive tiltag af en lang række aktører, herunderpolitikerne, de offentlige ledere og medarbejdere og deres fagforeninger. Der liggersåledes ikke ”guld på gaden”, der bare venter på at blive samlet op. Udfordringen er,at gevinsterne kan være svære at indhøste på grund af sektorens særlige rammevil-kår, som bliver beskrevet i næste afsnit.

Public serviceforpligtelserDen offentlige sektor er forpligtet til at tilstræbe lige behandling af alle borgere. Det betydereksempelvis, at der også skal sikres offentlig infrastruktur, kloakering og vandforsyning ityndtbefolkede yderområder. Samtidig betyder den offentlige sektors public service forplig-telse, at kommunerne undertiden også skal etablere servicetilbud (fx dagtilbud og skoler) ityndtbefolkede områder eller transport over lange afstande.Krav om lige behandling er i mange sammenhænge afgørende for borgernes retssikkerhedog velfærd. Men det kan også presse de offentlige budgetter ved at begrænse mulighedernefor at omprioritere ressourcerne og fordyre de offentlige arbejdsgange. Udbudsreglerne harfx til formål at sikre ensartethed i udbudsprocessen på tværs af offentlige myndigheder og atsikre lige konkurrencevilkår for alle kvalificerede tilbudsgivere. Risikoen er imidlertid, at ud-budsreglerne opleves uklare og ufleksible og ender med at blive en del af det bureaukrati ogden detailstyring, der hæmmer produktiviteten og effektiviteten i den offentlige sektor.

De anderledes rammevilkår i det offentlige sammenlignet med det private giver grund til atforvente, at produktivitetsvæksten i det offentlige i gennemsnit vil ligge under produktivitets-væksten i det private.Hertil kommer, at den offentlige sektor er en ren servicesektor og således er mere arbejds-kraftintensiv end den private sektor, der består af både primære erhverv, fremstillingsvirk-somhed og service. Det betyder, at i hvert fald en del af den private sektor kan have bedremuligheder for at udnytte teknologiske fremskridt (via fx automatisering) end det offentlige.På den måde kan den private sektor øge produktiviteten og holde enhedsomkostningernenede, selvom lønningerne stiger.På grund af reguleringsordningen har den offentlige sektor stort set samme lønudvikling somden private sektor. Hvis den offentlige sektor har en lavere produktivitetsvækst end den pri-vate sektor, men har samme lønudvikling, vil enhedsomkostningerne i den offentlige sektorstige over tid. At enhedsomkostningerne i den offentlige sektor vokser hurtigere end den iden private sektor er udtryk for den såkaldteBaumol’s omkostningssyge.Som en konse-kvens heraf vil borgerne opleve, at det offentlige serviceniveau ikke kan følge med udviklin-gen i den private levestandard, selvom de offentlige udgifter får lov at stige lige så hurtigtsom udgifterne til privat forbrug.Hvis det imidlertid lykkes at hæve produktivitetsvæksten i den offentlige sektor, står politiker-ne med nye valgmuligheder. Hvis der er et politisk ønske om at blive ved med at brugesamme andel af BNP på offentlige ydelser, kan stigningen i produktiviteten omsættes til enstigning i det offentlige serviceniveau, fordi der kan produceres flere og/eller bedre offentligeydelser for de samme ressourcer. Hvis der i stedet er et politisk flertal for at sænke skatter-ne, og holde det offentlige serviceniveau uændret, vil privatforbruget stige.Det er to scenarier, som Produktivitetskommissionen har fået lavet beregninger af i enmakroøkonomisk model af den danske økonomi (den såkaldte DREAM model), der tagerhøjde for den demografiske udvikling og andre strukturelle forhold i økonomien. Modellenkan ikke belyse de kortsigtede konjunkturudsving i økonomien, men bliver ofte brugt til atberegne de langsigtede effekter af forskellige politiske reformforslag. Flere modelberegnin-ger og tekniske detaljer kan findes i et baggrundsnotat fra DREAM modelgruppen, der ertilgængeligt på Produktivitetskommissionens hjemmeside.Konsekvenserne af Baumol’s omkostningssyge og resultaterne af en stigning i den offentligesektors produktivitetsvækst er illustreret i boks 5. De to nederste figurer i boksen viser bl.a.udviklingen i det offentlige serviceniveau under forskellige antagelser om produktivitetsudvik-lingen i det offentlige.

På sundhedsområdet beregnes det demografiske træk på lignende vis, idet der dog tageshensyn til, at en del af sundhedsydelserne til den enkelte kan udskydes uden negative kon-sekvenser for serviceniveauet, når restlevetiden stiger (”sund aldring”). Kort sagt er det de-mografiske træk altså udtryk for den serviceproduktion, der er nødvendig for at opretholdeen uændret offentlig service for alle danskere. Hvis den faktiske offentlige serviceproduktionstiger mere end det demografiske træk, er det således udtryk for, at det gennemsnitlige of-fentlige serviceniveau er steget.I regneeksemplerne i boks 5 er det i alle scenarier antaget, at de offentlige udgifter følger et”neutralt” forløb, hvor de udgør en nogenlunde konstant andel af BNP, dog med visse ud-40sving som følge af demografiske forskydninger, der ændrer det demografiske træk. I allescenarier antages tillige, at produktiviteten i den private sektor vokser med gennemsnitligt1,5 pct. om året, svarende nogenlunde til den faktisk observerede produktivitetsvækst iDanmark i perioden 2001-2010. De sorte og grønne kurver i de to nederste figurer i boksenbeskriver et grundforløb, hvor produktiviteten i den offentlige sektor forudsættes at voksemed gennemsnitligt 0,5 pct. om året. Det svarer til den offentlige sektors gennemsnitligeårlige produktivitetsvækst i perioden 2001-2010, når produktiviteten beregnes ud fra den41såkaldte output-baserede metode i nationalregnskabet.I alle modelkørslerne i boks 5 stiger det private forbrug nogenlunde i takt med BNP. Denprimære drivkraft bag væksten i begge størrelser er den underliggende produktivitetsvækst.Væksten i det offentlige serviceniveau halter derimod betydeligt efter udviklingen i privatfor-bruget. De offentlige udgifter får ganske vist lov til at stige nogenlunde i takt med BNP ogdermed i takt med udgifterne til privat forbrug, men den relativt lave produktivitetsvækst i detoffentlige betyder, at enhedsomkostningerne ved at producere de offentlige serviceydelserstiger hurtigere end priserne på private forbrugsgoder. Dermed udhules det offentlige ser-viceniveau i forhold til den private levestandard. Når der trods alt sker en vis stigning i ser-viceniveauet i grundforløbet, er det fordi, der er antaget en vis vækst i den offentlige sektorsproduktivitet, som mere end opvejer tendensen til stigende demografisk træk på de offentligeydelser.Boks 5 viser også et alternativt regneeksempel, hvor produktivitetsvæksten i det offentligeantages at stige gradvis til én pct. om året frem mod 2020, hvorefter den holder sig på detteniveau frem til 2030, hvor den gradvis begynder at falde tilbage, så den fra 2040 igen er 0,5pct. om året. Disse antagelser skal ses på baggrund af, at den gennemsnitlige årlige produk-tivitetsvækst i den samlede private servicesektor var ca. 1,25 pct. i perioden 2001-2010,mens den var ca. 0,7 pct. i den hjemmemarkedsorienterede del af servicesektoren. En stig-ning i den offentlige sektors produktivitetsvækst til 1 pct. om året må således betragtes somet meget ambitiøst scenario, der givetvis vil kræve en lang række effektiviseringstiltag, hvisdet skal realiseres.

Figuren nederst til venstre i boksen viser udviklingen i privatforbruget og den offentlige ser-vice, hvis politikerne vælger at holde de offentlige udgifter uændrede i forhold til grundforlø-bet. Med de lavere enhedsomkostninger som følge af den højere produktivitet kan der leve-res en bedre offentlig service for de samme penge. Resultatet bliver, at serviceniveauet sti-ger. For at opnå den samme serviceforbedring i en situation, hvor produktivitetsvækstenikkeforøges, ville det i regneeksemplet kræve, at de offentlige udgifter blev forøget med seksmia. kr. i 2020 regnet i dagens pris- og lønniveau. I 2030 ville den nødvendige udgiftsfor-øgelse være 32 mia. kr., og i 2040 ville den være 52 mia. kr. Med en midlertidig stigning iproduktivitetsvæksten fra 0,5 pct. til 1 pct. årligt vil serviceforbedringer af dette betydeligeomfang altså kunne opnås uden at hæve de offentlige udgifter og dermed uden at øge skat-tetrykket.I figuren nederst til højre i boks 5 er det alternativt antaget, at politikerne holder det offentligeserviceniveau uændret og i stedet vælger at omsætte gevinsten ved højere offentlig produk-tivitet til skattelettelser ved at sænke bundskatten. Konkret betyder dette, at det offentligegradvis reducerer sit personaleforbrug, og at en større del af arbejdsstyrken finder beskæfti-gelse i den private sektor. Ikke overraskende indebærer dette scenario en stigning i det pri-vate forbrug, som i årene 2020, 2030 og 2040 beløber sig til henholdsvis 24 mia., 31 mia. og4241 mia. kr. i forhold til grundforløbet. Forløbet indebærer som vist, at gabet mellem udvik-lingen privatforbruget og det offentlige serviceniveau bliver større.De omtalte scenarier er som nævnt blot regneeksempler og ikke prognoser eller skøn overden faktiske effekt af Produktivitetskommissionens forslag til fremme af produktiviteten i denoffentlige sektor. Eksemplerne illustrerer alligevel, at Baumol’s omkostningssyge har ganskemarkante effekter på længere sigt, hvis nationalregnskabet giver et nogenlunde korrekt bille-de af den faktiske forskel i produktivitetsvækst mellem den private og den offentlige sektor.Som vist i den nederste venstre figur i boks 5, så vil selv en fordobling af produktivitetsvæk-sten i den offentlige sektor ikke kunne forhindre, at det offentlige serviceniveau på sigt vilsakke væsentligt bagud i forhold til det private forbrug, hvis man vil undgå en stigning i deoffentlige udgifters andel af BNP – og dermed en stigning i skattetrykket.Dette understreger vigtigheden af tiltag, der kan styrke produktiviteten i den offentlige sektor.Kapitel 7 indeholder Produktivitetskommissionens anbefalinger til, hvordan bedre ledelse,styring og motivation i den offentlige sektor kan give bedre resultater for borgerne med degivne ressourcer. I kapitel 8 har kommissionen fokus på, hvordan en bedre arbejds- og vi-dendeling mellem den offentlige og private sektor kan fremme produktiviteten og effektivite-ten.

Kapitel 6SkatMange af de vigtigste drivkræfter for produktivitet påvirkes af skattepolitikken. Skattereglerneer nemlig med til at bestemme, hvor meget den enkelte borger og virksomhed får ud af for-skellige aktiviteter. Virksomhedernes beslutning om at investere i fysisk kapital afhænger fxaf selskabsbeskatningen og reglerne for beskatning af personers kapitalafkast. Borgernestilskyndelse til at investere i uddannelse, efterspørge uddannelser, der matcher arbejdsmar-kedets behov, og søge arbejde over længere afstande afhænger især af beskatningen afarbejdsindkomst. Og iværksætteres udbytte af at starte egen virksomheder afhænger bådeaf selskabs- og personbeskatningen.Dette kapitel kommer med anbefalinger til, hvordan skattesystemet kan indrettes, så det ihøjere grad understøtter drivkræfterne for produktivitet – eller i det mindste ikke hæmmerproduktivitetsvæksten unødigt. I den forbindelse er det vigtigt at være opmærksom på, atskatterne ikke blot har til formål at sikre finansieringen af de offentlige udgifter. De medvirkerogså til den omfordeling af indkomster, som der politisk er ønske om.På visse områder er det muligt at omlægge skattepolitikken, så den i højere grad understøt-ter den økonomiske vækst uden at svække de fordelingspolitiske hensyn. Men ønsket omomfordeling via fx en progressiv indkomstskat betyder typisk, at der er en mindre tilskyndel-se til at foretage aktiviteter, der driver produktiviteten fremad. Det bliver mindre attraktivt atuddanne sig, at flytte for at få et højere betalt arbejde og at starte egen virksomhed. Derforvil der som regel være behov for en politisk afvejning mellem ønsket om at føre en omforde-lende skattepolitik og ønsket om at stimulere væksten via skattereglerne.Analyserne i dette kapitel peger på, i hvilke retninger skattepolitikken kan ændres, hvis derer et politisk ønske om at opprioritere væksthensynet. Kapitlet inddrager både analyser af,hvad skatteindtægternes sammensætning betyder for den økonomiske vækst, og hvordanselskabs- og personbeskatningen indvirker på produktivitetsvæksten.Kapitlets anbefalinger skal ses i sammenhæng med det forgående kapitel, der forklarer,hvordan den samlede effekt af skat på væksten ikke kun afhænger af den førte skattepolitik.Effekten afhænger også af, hvordan det offentlige anvender de opkrævede skattekroner.Eksistensen af et socialt sikkerhedsnet kan fx bevirke, at borgerne i landet bliver mere villigetil at kaste sig ud i risikable innovative iværksætterinitiativer. Som det fremgår af dette kapi-tel, vil det dog for en given anvendelse af de offentlige udgifter blive sværere at skabe højproduktivitetsvækst, hvis der lægges meget vægt på indkomstskatter frem for andre skatter,og jo stærkere progressionen i indkomstbeskatningen er.Effekten af skatterne afhænger også af skattepolitikken i andre lande. Med fri bevægelighedaf varer, serviceydelser, kapital og arbejdskraft over grænser vil investeringer og produktionhave en tendens til at søge hen, hvor afkastet et højest. Det betyder, at et lands skattepolitikikke kan afvige betydeligt fra den første skattepolitik i andre lande uden, at det vil have kon-sekvenser for, hvor attraktivt det er for virksomheder at investere og arbejdskraft at bosættesig i landet.

ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem en mere hensigtsmæssig beskatning anbefa-ler Produktivitetskommissionen, at:•De løbende skatter på fast ejendom gradvis øges for at lette skatterne på indkomst.•Grundskylden bevares og om muligt tillægges større vægt i den samlede beskatning.•Det fortsat sikres, at den effektive selskabsbeskatning i Danmark ikke er højere end ivores nabolande.•Det undgås at overbeskatte aktiv erhvervsindkomst.•Der skabes bedre symmetri i erhvervsbeskatningen, og dermed bedre vilkår for inve-stering i innovation ved at fjerne den såkaldte 60 pct.-regel for begrænsning af selska-bers ret til fradrag for underskud.•Der nedsættes et sagkyndigt udvalg, som skal udrede, hvordan der kan skabes et me-re neutralt og symmetrisk regelsæt for beskatning af erhvervsindkomst og kapitalaf-kast, så kapitalen ledes derhen, hvor det samfundsøkonomiske investeringsafkast erstørst.•De senere års bestræbelser for at nedbringe marginalskatterne og antallet af topskat-teydere fortsættes, hvis det nødvendige finanspolitiske råderum kan tilvejebringes.Behovet for personskattelettelser må dog løbende afvejes over for det behov for lettel-ser i selskabsbeskatningen, som den internationale skattekonkurrence måtte medføre.I det følgende uddybes anbefalingerne og begrundelserne for dem. Kapitel inddrager deanalyser, som kommissionen enten selv har foretaget, eller som er blevet bestilt udefra iforbindelse med kommissionens arbejde.

BOKS 6: VIDEN OM SAMMENHÆNGEN MELLEM SKATTESTRUKTUR OG PRODUKTI-VITETProduktivitetskommissionens anbefalinger vedrørende skattestrukturen tager udgangs-punkt i følgende forhold:•Selskabsskatten og den personlige indkomstskat er mere hæmmende for den øko-nomiske vækst end skatter på forbrug og ejendom.•Ejendomsskatter omfatter skatter på fast ejendom samt transaktionsskatter såsomstempelafgifter og arveafgifter. Løbende skatter på fast ejendom er mindre forvri-dende og mindre væksthæmmende end andre beskatningsformer.•En skat på grundværdier som den danske grundskyld er i modsætning til andre skat-ter ikke forvridende.•Den danske ejendomsværdiskat ligger noget under det ”neutrale” niveau, der kanopveje indkomstskattesystemets favorisering af ejerboliginvesteringer.•Fastfrysningen af ejendomsværdiskatten i kroner og øre (nominalprincippet) betyder,at provenuet fra denne skat på længere sigt vil blive udhulet. En fastholdelse af no-minalprincippet for ejendomsskatten vil altså betyde, at der på sigt skal opkræves etmærkbart større provenu fra andre skatter, der er mere forvridende og mere hæm-mende for produktivitetsvæksten.•Den manglende kobling mellem de aktuelle ejendomsværdi- og grundskatter og deaktuelle ejendoms- og grundpriser forstærker udsvingene på bolig- og ejendoms-markedet.•Skatter på fast ejendom, der følger den løbende udvikling i ejendomspriserne, kanøge den makroøkonomiske stabilitet. Der er tegn på, at dette kan øge den langsig-tede økonomiske vækst.Fra et vækstperspektiv er det hensigtsmæssigt at sammensætte skatterne, så de ikkehæmmer produktiviteten unødigt.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem en mere hensigtsmæssig skattestruktur anbe-faler Produktivitetskommissionen, at:•De løbende skatter på fast ejendom gradvis øges for at lette skatterne på indkomst.Det kan fx ske ved, at•Nominalprincippet for ejendomsværdiskatten ophæves.•Ejendomsværdiskatten gradvis hæves til det niveau, der neutraliserer skatteforde-len ved rentefradraget.•Grundskylden bevares og om muligt tillægges større vægt i den samlede beskatning.Konkret anbefales det, at•Der sikres en øget præcision i ejendoms- og grundvurderingerne.

De empiriske studier finder således, at:•Løbende skatter på fast ejendom(herunder boligskatter) er den beskatningsform, der harden mindst skadelige effekt på væksten. Det skyldes bl.a., at de fleste OECD-lande (her-under Danmark) subsidierer ejerboliginvesteringer fx via rentefradragsret og undtagelsefra kapitalgevinstbeskatning. Disse skattefordele kan bevirke, at opsparing kanaliseresover i ejerboliginvesteringer på bekostning af mere produktive investeringer i andre deleaf økonomien. Skatter på fast ejendom kan modvirke denne tendens og dermed fremmeproduktiviteten. Samtidig er det samlede udbud af jord fast. Skatter på jordværdi er der-med ikke-forvridende, i modsætning til skatter på produktionsfaktorer som kapital og ar-bejdskraft, hvor udbuddet som regel falder, hvis beskatningen øges. Denne sammen-hæng er nærmere belyst i afsnit 6.3.

•Skatter på ejendomstransaktioner,der udløses ved salg af ejendom (herunder stempel-afgifter og kapitalgevinstskatter), er mere hæmmende for væksten end løbende ejen-domsskatter. Godt nok kan disse skatter ligesom løbende ejendomsskatter modvirke densubsidiering af ejerboliginvesteringer, der følger af rentefradragsretten. Men transaktions-skatter kan gøre det mindre attraktivt at købe og sælge ejendomme. Det kan forhindre, atejendommene bliver brugt til det mest produktive formål, og det kan nedsætte mobilitetenpå arbejdsmarkedet.•Forbrugsskattersom moms og punktafgifter udhuler reallønnen ved at hæve forbrugerpri-serne. Forbrugsskatter virker derfor som indirekte skatter på arbejdsindkomst og kandermed hæmme arbejdsudbuddet. En del af forbrugsskatterne betales imidlertid af per-soner uden for arbejdsstyrken (fx pensionister), og denne del af beskatningen må anta-ges at være ikke-forvridende. Forbrugsskatter beskærer heller ikke afkastet af opsparingog investering.•Den personlige indkomstskater mere forvridende og væksthæmmende end generelleforbrugsskatter. Det skyldes dels, at den reducerer afkastet af opsparing og investering,og dels at progressiv indkomstbeskatning mindsker afkastet af at tage en uddannelse.•Selskabsskattenanses ofte for at være den mest væksthæmmende af de nævnte be-skatningsformer, fordi den svækker indenlandske og internationale virksomheders til-skyndelse til at investere i indlandet frem for i udlandet, og fordi den diskriminerer mod fi-nansiering med egenkapital, som er en vigtig kilde til finansiering af investeringer i pro-duktivitetsfremmende innovation. Disse sammenhænge er nærmere belyst i afsnit 6.2.Skatter på fast ejendom er altså mindst forvridende og dermed den mest attraktive beskat-ningsform set ud fra et produktivitetshensyn. Faktisk kan de fremme væksten ved at modvir-ke den favorisering af investeringer i ejerboliger, der ligger i indkomstbeskatningen. I Dan-mark omfatter skatter på fast ejendom primært ejendomsværdiskatten og den kommunalegrundskyld.

EjendomsværdiskatBisgaard Larsen (2014) og De Økonomiske Råd (2005) skønner, at ejendomsskatten liggervæsentligt under det niveau, der vil være nødvendigt for at sikre en skattemæssig neutralbehandling af ejerboliginvesteringer. Det vil sige en samlet beskatning, der hverken begun-stiger eller straffer opsparing i ejerbolig sammenlignet med almindelig fri opsparing. Produk-tivitetskommissionen anbefaler derfor, at de løbende skatter på fast ejendom gradvis øgesfor at lette skatten på indkomst.Det kan eksempelvis ske ved, at det såkaldtenominalprincipfor ejendomsværdiskatten op-hæves. Nominalprincippet betyder, ejendomsværdiskatten i kroner og ører er fastfrossent ogikke følger den økonomiske udvikling i samfundet som helhed. Ifølge beregninger i Finans-ministeriet (2013) forventes provenuet fra ejendomsværdiskatten således kun at stige svagtmed ca. én pct. om året, hvilket klart er mindre end den forventede gennemsnitlige vækst idet nominelle BNP. En fastholdelse af nominalprincippet for ejendomsskatten vil altså bety-de, at der på sigt skal opkræves et mærkbart større provenu fra andre skatter, der er mereforvridende og mere hæmmende for produktivitetsvæksten.Samtidigt betyder nominalprincippet, at ejendomsværdibeskatningen ikke får lov til at stige,når boligpriserne går op, og ej heller får lov til at falde, når boligpriserne går ned. Dam m.fl.(2011b) finder, at denne effekt af nominalprincippet øger udsvingene på boligmarkedet ogdermed i samfundsøkonomien generelt. Og ifølge Ramey og Ramey (1995) og Loayza ogHnatkovska (2004) har økonomisk ustabile lande ofte en lavere gennemsnitlig vækstrate.Det kan også ske ved, at man på længere sigt tilnærmer ejendomsværdiskatten til et neutraltniveau, der modsvarer boligejernes skattefordel ved rentefradraget, og at merprovenuet fraen højere ejendomsværdiskat anvendes til at sænke de marginale skattesatser på indkomst.

GrundskyldGrundskylden er en kommunal skat, der opkræves som en promille af grundværdien af allefaste ejendomme, hvor der er foretaget en værdiansættelse. Ansættelsen af grundværdierneforetages normalt hvert andet år i forbindelse med de offentlige ejendomsvurderinger. Pågrund af problemer med kvaliteten af ejendoms- og grundvurderingerne i 2011 besluttedeFolketinget imidlertid at udskyde vurderingen, indtil der er indført et nyt vurderingssystem.Indenfor kategorien af ejendomsskatter, der som tidligere nævnt er mindre væksthæmmen-de end andre skatter, er grundskylden set fra et samfundsøkonomisk effektivitetssynspunkten meget attraktiv skat. Skatteyderen kan ikke selv påvirke skattegrundlaget, og derfor for-vrider grundskylden ikke incitamentet til at foretage produktivitetsfremmende investeringer irealkapital, uddannelse, innovation osv.På den baggrund anbefaler Produktivitetskommissionen, at grundskylden bevares og ommuligt tillægges større vægt i den samlede beskatning.En øget vægt på grundskyld som offentlig indtægtskilde forudsætter dog en høj kvalitet ivurderingen af grundværdierne, så man undgår vilkårligheder i skatteudskrivningen. I denforbindelse er det et problem, at udskrivningen af grundskyld ifølge Skatteministeriet (2013)kun i ringe grad følger den aktuelle udvikling i grundpriserne.Produktivitetskommissionen anbefaler derfor, at man i forbindelse med den kommende re-form af vurderingssystemet tilstræber at sikre en tættere sammenhæng mellem udskrivnin-gen af såvel grundskyld som ejendomsværdiskat og udviklingen i de aktuelle grund- ogejendomspriser.Kommissionen er opmærksom på, at indførelsen af loftet over den årlige stigning i grund-skylden var motiveret af et ønske om at skabe større tryghed for den enkelte boligejer. Pro-blemet er imidlertid, at loftet har bidraget til at øge udsvingene på boligmarkedet, hvad der isig selv skaber utryghed. Hvis ejendomsskatterne i højere grad følger den aktuelle udvikling iejendomspriserne, vil det som påvist af Dam m.fl. (2011b) kunne dæmpe prisudsvingene ogdermed mindske behovet for en skatteloftsregel.Kommissionen anerkender, at en mærkbar stigning i ejendomsskatten kan skabe et likvidi-tetsproblem og dermed en utryghed for den enkelte. Et sådant likviditetsproblem kan dogafhjælpes ved at tillade indefrysning af den skyldige ejendomsskat som en offentlig prioritet iejendommen. Dermed udløses skattebetalingen først, når ejendommen omsættes, og skat-teyderen derfor har likviditeten til at betale skatten. For at undgå, at indefrysningen af skattenhæmmer mobiliteten på bolig- og arbejdsmarkedet ved at tilskynde til at udskyde afhændel-sen af ejendommen, er det vigtigt, at den udskudte skat opskrives med et realistisk rentetil-læg.

BOKS 7: VIDEN OM SAMMENHÆNGEN MELLEM PRODUKTIVITET OG ERHVERVSBE-SKATNINGProduktivitetskommissionens anbefalinger vedrørende erhvervsbeskatningen tager ud-gangspunkt i følgende forhold:•Selskabsskatten påvirker virksomhedernes beslutning om, i hvilket land de vil inve-stere, og hvor meget de vil investere i det land, hvor de vælger af lokalisere sig. Dis-se beslutninger afhænger både af den formelle selskabsskattesats og af reglerne foropgørelsen af selskabernes skattepligtige overskud.•Selskabsskatten tilskynder virksomhederne til at finansiere sig med gæld frem foregenkapital, fordi der er fradragsret for renteudgifter, men ikke for omkostningen vedfremskaffelse af egenkapital. Tilskyndelsen til at bruge gæld frem for egenkapital erstørre, jo højere den formelle selskabsskattesats er.•Den formelle selskabsskattesats påvirker også multinationale selskabers tilskyndelsetil at omplacere deres skattepligtige overskud mellem lande ved at manipulere medderes interne afregningspriser og ved at omplacere koncernens gæld.•En skærpet selskabsbeskatning svækker produktiviteten, og en stor del af skattebyr-den overvæltes på lønmodtagerne via en lavere realløn.•Den effektive selskabsbeskatning i Danmark ligger nogenlunde på niveau med be-skatningen i vore nabolande.•Den skærpede internationale skattekonkurrence har medført et mærkbart fald i dengennemsnitlige effektive selskabsskattesats i EU siden slutningen af 1990'erne. Ud-viklingen i Danmark har på dette punkt nogenlunde fulgt udviklingen i EU.•I Danmark dobbeltbeskattes selskabsindkomst som følge af kombinationen af sel-skabsskatten og den personlige skat på aktieindkomst. Det medfører, at iværksætte-re, der driver virksomhed i aktieselskabsform, beskattes hårdere end lønmodtageremed samme arbejds- og formueindkomst.•Skattesystemets begrænsninger i retten til fradrag for underskud skaber en asymme-tri, der svækker tilskyndelsen til at foretage risikofyldte investeringer i innovation.•Kildeskatten på aktieudbytter udbetalt til udenlandske institutionelle porteføljeinve-storer forstærker skattesystemets diskrimination mod egenkapitalfinansiering og kanøge danske virksomheders kapitalomkostninger.•Den progressive beskatning af positiv nettokapitalindkomst tilskynder i kombinationmed den lempelige ejendomsværdibeskatning til, at personer med positiv nettofor-mue investerer i ejerboliger frem for i aktiv erhvervsvirksomhed.I dette afsnit beskrives nogle forslag til, hvordan man kan opnå et mere neutralt skattesy-stem, så der skabes bedre symmetri i erhvervsbeskatningen og et mere neutralt skattesy-stem, der ikke begunstiger bestemte former for investering og ikke overbeskatter indkomstfra aktiv erhvervsvirksomhed. Det vil bidrage til at sikre, at investeringerne foretages dér,hvor de giver det største afkast til samfundet. Det vil sige dér, hvor afkastet før skat er størst.Produktivitetskommissionens anbefalinger kan findes i nedenstående boks.

ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem mere hensigtsmæssige regler for erhvervsbe-skatning anbefaler Produktivitetskommissionen, at:•Det fortsat sikres, at den effektive selskabsbeskatning i Danmark ikke er højere end ivores nabolande.•Der skabes bedre symmetri i erhvervsbeskatningen og dermed bedre vilkår for inve-stering i innovation ved at fjerne den såkaldte 60 pct.-regel for begrænsning af selska-bers ret til fradrag for underskud.•Der nedsættes et sagkyndigt udvalg, som skal udrede, hvordan der kan skabes et me-re neutralt og symmetrisk regelsæt for beskatning af erhvervsindkomst og kapitalaf-kast, så kapitalen ledes derhen, hvor det samfundsøkonomiske investeringsafkast erstørst. Udvalget kan bl.a. vurdere•Om der med fordel kan indføres et fradrag for en normalforrentning af selskabersegenkapital, og hvordan beregningen og administrationen af et sådant fradrag i gi-vet fald kan gennemføres.•Hvordan beskatningen af selskabsindkomst kan integreres med beskatningen afpersoners aktieindkomst på en måde, der hverken indebærer overbeskatning ellerunderbeskatning af indkomst optjent i selskaber i forhold til anden indkomst.•Hvordan beskatningen af personligt ejede virksomheder kan indrettes, så der såvidt muligt sikres skattemæssig ligestilling mellem lønmodtagere og selvstændigeog mellem personligt ejede virksomheder og selskaber.•Om der med fordel kan indføres en separat proportional beskatning af personerskapitalindkomst med en relativt lav sats, og hvordan eventuelle uønskede forde-lingsvirkninger af et sådant system kan imødegås.•Om der kan være behov for at mindske eller fjerne kildebeskatningen af udenland-ske institutionelle porteføljeinvestorer.

Forskelle i selskabsbeskatningen mellem lande påvirker virksomhedernes adfærdDe effektive gennemsnitlige selskabsskattesatser i EU-området har været faldende over enårrække som følge af stigende international skattekonkurrence. Danmark har fulgt med idenne udvikling uden dog at være førende, og den formelle selskabsskattesats såvel somden effektive gennemsnitlige og den effektive marginale selskabsskattesats ligger i dag no-genlunde på niveau med de tilsvarende satser i vore nabolande og i det gennemsnitlige EU-43land.Flere andre lande, herunder Sverige og Storbritannien, har for nylig gennemført eller beslut-tet at gennemføre yderligere selskabsskattesænkninger. Danmark har også besluttet engradvis sænkning af den formelle selskabsskattesats og skattesatsen på opsparet overskud ivirksomhedsskatteordningen fra 25 til 22 pct. fra 2016. Den effektive selskabsbeskatning iDanmark vil dermed fortsat ligge omtrent på niveau med beskatningen i vores nabolande.

Der er gode grunde til at sikre, at den effektive danske selskabsbeskatning ikke afviger for44meget fra vores nabolande. En række forskningsresultater tyder nemlig på, at:•Selskabsskatten påvirker virksomhedernes beslutning om, i hvilket land de vil investere.En høj selskabsbeskatning sammenlignet med nabolandene kan skræmme potentielle in-vestorer væk, så der bliver etableret færre udenlandske virksomheder i indlandet, og sådet bliver mindre attraktivt at opkøbe indenlandske virksomheder. Begge dele har enskadelig effekt på produktiviteten, fordi det bl.a. hæmmer konkurrencen på det indenland-ske marked, begrænser indenlandske virksomheders adgang til udenlandsk kapital og gi-ver anledning til mindre overførsel af viden mellem virksomhederne.•Selskabsskatten hæmmer virksomhedernes lyst til at foretage nye investeringer i indlan-det, hvilket hæmmer virksomhedernes produktivitet. Faldet i virksomhedernes investerin-ger betyder, at lønmodtagerne får mindre kapitaludstyr at arbejde med, og det får ar-bejdsproduktiviteten og hen ad vejen også reallønnen til at falde. En stor del af byrden45ved selskabsskatten overvæltes derfor på lønmodtagerne.•Selskabsskatten tilskynder virksomhederne til at omplacere deres skattepligtige overskudfra datterselskaber i højskattelande til datterselskaber i lavskattelande. Hermed går en delaf virksomhedernes ressourcer til uproduktive formål som at dokumentere og legitimerede anvendte interne afregningspriser og finansielle transaktioner. Skattemyndighederneskal også bruge ressourcer på at kontrollere disse priser og transaktioner. Dertil kommerde ressourcer, som eventuelle retstvister mellem virksomheder og myndigheder læggerbeslag på.Set i det lys, og i lyset af den skærpede internationale skattekonkurrence, forekommer detvelbegrundet, at et flertal i Folketinget i 2013 vedtog en gradvis sænkning af selskabsskat-ten. Produktivitetskommissionen anbefaler, at Danmark også fremover undgår at have ethøjere niveau for selskabsbeskatningen end vores nabolande.På områder, hvor virksomhederne kan tjene ”overnormale” profitter ved at investere i Dan-mark – som det fx er tilfældet ved udvindingen af olie og gas i Nordsøen – er der dog ikkegrund til at antage, at selskabsskatten medfører alvorlige forvridninger. Ved eventuelle frem-tidige reduktioner i den generelle selskabsskattesats er der derfor god grund til at fastholdeen uændret samlet beskatning af olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen, som det også vartilfældet, da den seneste selskabsskattesænkning blev vedtaget.

Selskabsskatten diskriminerer mod egenkapitalfinansieringSelskabsskatten tilskynder virksomhederne til at finansiere deres investeringer ved at benyt-te sig af lån frem for egenkapital. Det skyldes, at virksomhederne har mulighed for at fradra-ge deres renteudgifter, når de opgør det skattepligtige selskabsoverskud, hvorimod der ikkeer fradragsret for omkostningerne ved at fremskaffe egenkapital. En høj gældskvote gørvirksomhederne mere sårbare over for konjunkturnedgange og kan skade produktiviteten,hvis fokus på kortsigtet likviditetsstyring for at servicere gælden begrænser ledelsens op-mærksomhed på virksomhedens langsigtede strategi og udvikling.I et produktivitetsperspektiv er selskabsskattens diskrimination mod finansiering med egen-kapital også uhensigtsmæssig, fordi nystartede virksomheder, der tilfører markederne nydynamik, og virksomheder, der ønsker at igangsætte produktivitetsfremmende, men risikabelinnovation, typisk er særligt afhængige af adgangen til risikovillig egenkapital.

Den skattemæssige forskelsbehandling af gæld og egenkapital kan i princippet afskaffes påto måder: Enten kan man ophæve selskabernes ret til at fradrage deres renteudgifter, ellerogså kan man tillade dem at fradrage en normal forrentning af deres egenkapital, på sammemåde som de kan fradrage renten af deres gæld.Ud over at ligestille gældsfinansiering og egenkapitalfinansiering vil en ophævelse af virk-somhedernes fradrag for renteudgifter have den fordel, at selskabsskattebasen udvides væ-sentligt, hvilket kan muliggøre en mærkbar sænkning af skattesatsen. Til gengæld vil etbordfald af rentefradraget øge kapitalomkostningen ved gældsfinansiering og skabe storeproblemer for mange selskaber med høj gæld. For at undgå dobbeltbeskatning vil det endvi-dere være nødvendigt at afskaffe (eller mærkbart reducere) beskatningen af rente- og aktie-indtægter hos personlige skatteydere, da den underliggende indkomst allerede er beskattet iselskabet. Dermed må man af symmetrihensyn også afskaffe rentefradragsretten i person-beskatningen. Afskaffelse af rentebeskatning og rentefradrag giver særlige udfordringer vedbeskatningen af banker, hvis indtægter jo i stort omfang består af forskellen mellem renteind-tægter og renteudgifter.Ophævelse af virksomhedernes rentefradragsret vil altså have vidtrækkende konsekvenserog medføre store overgangsproblemer. Af disse grunde har ingen lande endnu ophævetvirksomhedernes rentefradragsret fuldstændigt. Men en række lande (herunder Danmark)har i de senere år indført visse begrænsninger på selskabernes mulighed for at fratrækkerenteudgifter for at hindre misbrug af rentefradragsretten.En anden mulig vej til skattemæssig ligestilling af gæld og egenkapital kunne være at indføreet egenkapitalfradrag i selskabsbeskatningen, så selskaberne får mulighed for at fradrage ennormal rente af deres egenkapital på samme måde, som de kan fradrage renter af gæld. Forat begrænse provenutabet kan fradraget eventuelt begrænses til kun at gælde for nyinveste-ringer.Et sådant egenkapitalfradrag kunne også afhjælpe det problem, at aktive ejere af aktiesel-skaber, der løbende udlodder deres overskud, beskattes hårdere end lønmodtagere medsamme arbejds- og formueindkomst. Som det bliver beskrevet nedenfor, kan denne merbe-skatning, der er en følge af dobbeltbeskatningen af selskabsindkomst, hæmme iværksætter-aktiviteten i Danmark. Der er dog en række skattetekniske forhold, som må afklares, indenman eventuelt beslutter at indføre et egenkapitalfradrag.Produktivitetskommissionen anbefaler, at der nedsættes et sagkyndigt udvalg, som kan ud-rede, hvordan der kan skabes et mere neutralt og symmetrisk regelsæt for beskatning aferhvervsindkomst og kapitalafkast, så kapitalen ledes derhen, hvor det samfundsøkonomi-ske investeringsafkast er størst. Udvalget kan bl.a. vurdere, om der med fordel kan indføreset fradrag for en normalforrentning af selskabers egenkapital, og hvordan beregningen ogadministrationen af et sådant fradrag i givet fald kan gennemføres. Nedenfor fremsættesyderligere forslag til, hvad udvalget herudover kan undersøge.

•Høje skattesatser mindsker risikoen ved at drive erhvervsvirksomhed, når der er godemuligheder for at fradrage tab, fordi udsvingene i nettoindkomsten derved formindskes.Den lavere risiko kan gøre det mere attraktivt at drive selvstændig virksomhed, jf. Bruce(2000) og (2002) samt Cullen og Gordon (2007). Omvendt kan begrænsninger på adgan-gen til tabsfradrag kombineret med høje marginalskatter på positiv virksomhedsindkomstgøre risikofyldt iværksættervirksomhed mindre attraktiv, som nærmere diskuteret neden-for.En række empiriske studier har søgt at belyse, hvordan forskellige elementer i skattesyste-met påvirker omfanget af selvstændig erhvervsvirksomhed og iværksætteraktivitet. Resulta-terne er ikke entydige, bl.a. på grund af forskelle i metoder og datagrundlag på tværs af deforskellige studier.Gurley-Calvez og Bruce (2013) har gennemført en omfattende analyse, der søger at rådebod på en række metodeproblemer ved tidligere studier. De finder som et robust resultat, aten højere marginalskat på indkomst fra selvstændig erhvervsvirksomhed reducerer omfan-get af selvstændig virksomhed, hvorimod en højere marginalskat på lønindkomst øger til-gangen af selvstændige erhvervsdrivende.Tilgangen af selvstændige ser ud til at reagere kraftigere på en ændring i marginalskatten påindkomst fra selvstændig erhvervsvirksomhed end på en ændring i marginalskatten på løn-indkomst. Det kan skyldes, at en lavere marginalskat har større effekt på den gennemsnitligeindtjening for de selvstændige, fordi de rammes særligt hårdt af høje marginalskatter i ”gode”46år, hvor indtjeningen er ekstraordinært høj.Der er således tegn på, at incitamentet til at blive selvstændig afhænger af forskellen i be-skatningen af selvstændige og lønmodtagere. Produktivitetskommissionen har bedt Finans-ministeriet om at foretage nogle beregninger, der belyser, hvordan selvstændige erhvervs-drivende og aktive ejere af aktieselskaber i Danmark beskattes i forhold til lønmodtagere.Beregningerne kan findes i baggrundsrapporten omSkat og produktivitet.Beregningerne peger på, at iværksættere, der driver deres virksomhed som et aktieselskab,beskattes hårdere end lønmodtagere med samme arbejds- og formueindkomst. Det gælderisær, når formueindkomsten fra virksomheden har en betydelig størrelse. Årsagen til merbe-skatningen af den aktive ejer er, at selskabsindkomst dobbeltbeskattes: Først skal der beta-les selskabsskat af selskabets overskud. Når det resterende overskud udloddes som udbytte(eller når aktionæren realiserer den aktiekursgevinst, der opstår, hvis selskabet tilbageholderoverskuddet), skal der dernæst betales aktieindkomstskat. Lønmodtageren derimod skal kunbetale kapitalindkomstskat (svarende nogenlunde til aktieindkomstskatten) af sin renteind-tægt.Beregningerne peger også på, at iværksættere, der driver en personligt ejet virksomhed, inogle situationer bliver beskattet lidt hårdere end lønmodtagere med samme arbejds- ogformueindkomst. Igen gælder dette især, når formueindkomsten har en vis størrelse. Bag-grunden er, at den del af den selvstændiges virksomhedsoverskud, der beskattes som kapi-talindkomst, kun udgør to pct. af virksomhedens egenkapital, svarende til den såkaldte kapi-talafkastsats i virksomhedsskatteordningen. Resten af virksomhedsindkomsten beskattesprogressivt som arbejdsindkomst (personlig indkomst), hvor den øverste marginalskat erhøjere end for kapitalindkomst. Lønmodtageren får derimod hele sit renteafkast af formuenbeskattet som kapitalindkomst.

Asymmetrien i beskatningen af lønmodtageren og den selvstændige kan siges at ligge i, athele renten på risikable fordringer med relativt høje rentesatser beskattes som kapitalind-komst. En væsentlig del af den risikopræmie, der indgår i den selvstændiges formueafkast,beskattes til gengæld som arbejdsindkomst, fordi kapitalafkastsatsen i virksomhedsskatte-ordningen kun indeholder en beskeden risikopræmie.Produktivitetskommissionen anbefaler, at der foretages en vurdering af, hvordan beskatnin-gen af selskabsindkomst kan integreres med beskatningen af personers aktieindkomst på enmåde, der hverken indebærer overbeskatning eller underbeskatning af indkomst optjent iselskaber i forhold til anden indkomst. Det anbefales også, at der foretages en vurdering af,hvordan beskatningen af personligt ejede virksomheder kan indrettes, så der så vidt muligtsikres skattemæssig ligestilling mellem lønmodtagere og selvstændige og mellem personligtejede virksomheder og selskaber.

Skatterne kan forvride opsparingens niveau og sammensætningDer kan også være grund til at foretage en nærmere analyse af de forvridninger af opsparin-gens niveau og sammensætning, der følger af den nuværende progressive beskatning afkapitalindkomst og aktieindkomst. Ved en nominel rente på fx fire pct. og en inflationsrate påto pct. er den effektive skattesats på det reale renteafkast i dag 84 pct. for en skatteyder medpositiv nettokapitalindkomst ud over 40.800 kr. Det skyldes, at marginalskatten på 42 pct.pålægges hele den nominelle renteindtægt inklusive den del, der blot skal kompensere forinflationens udhuling af fordringens realværdi.Med en så hård beskatning kan der være en stor tilskyndelse til at placere opsparingen ipensionsformue eller fast ejendom frem for at foretage almindelig ”fri” opsparing i finansielleaktiver. Det kan hæmme en effektiv kapitalformidling, der leder opsparingen derhen, hvor detsamfundsøkonomiske afkast er størst. På den baggrund anbefaler Produktivitetskommissio-nen, at der foretages en vurdering af, om der med fordel kan indføres en separat proportio-nal beskatning af personers kapitalindkomst med en relativt lav sats (såkaldt dual indkomst-beskatning), og hvordan eventuelle uønskede fordelingsvirkninger af et sådant system kanimødegås. Sådan en beskatningsform er kendt fra de andre nordiske lande, hvor man til-stræber at beskatte al kapitalindkomst med en relativt lav, proportional sats.

Begrænset fradrag for tab kan hæmme investeringer i innovationFrem til 2012 havde virksomheder mulighed for at trække tidligere års underskud fuldt ud frai senere års skattepligtige overskud. Som nævnt i Produktivitetskommissionens analyserap-port 4 omUddannelse og innovationblev den såkaldte 60 pct.-regel indført i 2012. Den nyeregel betyder, at tidligere års underskud kun kan modregnes fuldt ud i skattepligtig selskabs-indkomst op til 7,5 mio. kr., mens et resterende underskud højst kan nedbringe den reste-rende skattepligtige selskabsindkomst med 60 pct. Underskud ud over den nævnte 60 pct.-regel kan dog fortsat fremføres uden tidsbegrænsning til fradrag i senere års overskud, indtilhele underskuddet er ”opbrugt”.For selskaber, der videreføres, betyder 60 pct.-reglen således alene en vis likviditetsbelast-ning, idet en del af skattelettelsen som følge af de fremførte underskud udskydes til senere.Men selskaber, der lukker ned, før hele underskuddet er ”opbrugt”, mister retten til hidtilubenyttede fradrag for underskud. Staten tager således en andel af gevinsten svarende tilskatteprocenten, hvis investeringen går godt, men virksomheden opnår ikke nødvendigvis entilsvarende skattelettelse, hvis projektet giver underskud og lukker.Som nærmere forklaret i Produktivitetskommissionens analyserapport 4 vil ventureselskabertypisk blive ramt hårdere af den nye 60 pct.-regel på grund af den særlige forretningsmodel,de arbejder efter. Mere generelt vil den nye regel ramme særligt risikable investeringer, hvorder er en vis risiko for, at selskabet går ned, hvis investeringerne slår fejl. Da det især erinnovative projekter, der er forbundet med stor risiko, vil den type asymmetrier i beskatnin-gen kunne hæmme innovationen i Danmark.

Beskatning af udenlandske porteføljeinvestorerNår udenlandske selskaber trækker aktieudbytte ud fra deres datterselskaber i Danmark,skal de som hovedregel ikke betale udbytteskat til Danmark.Når den udenlandske investor er en såkaldtporteføljeinvestor,det vil sige at investoren ejermindre end ti pct. af aktierne i det danske selskab, opkræver Danmark derimod som ud-gangspunkt en kildeskat på 27 pct. af udbyttet. Hvis investoren er hjemmehørende i et land,som Danmark har indgået en dobbeltbeskatningsaftale med, kan investoren dog typisk søgeom at få refunderet en del af skatten, så den nedsættes til 15 pct. Hvis investoren er en per-sonlig skatteyder eller et almindeligt selskab, vil den betalte danske kildeskat normalt ogsåblive godtgjort ved beregningen af den endelige skat af udbyttet, som investoren skal betaletil sit hjemland. I disse tilfælde vil kildeskatten ikke give mindre tilskyndelse til at investere iDanmark.En stor del af de udenlandske porteføljeinvesteringer bliver imidlertid foretaget af pensions-selskaber eller investeringsinstitutter (institutionelle investorer), der typisk ikke kan få godt-gørelse for den danske kildeskat. Den form for selskaber betaler nemlig typisk ikke selv skataf deres udbytte. Udbyttet bliver betalt af den privatperson, der modtager et afkast på sinpensionsordning eller investeringsindskud i et investeringsinstitut. For disse investorer udgørden danske kildeskat en ekstra omkostning, der giver mindre tilskyndelse til at investere iDanmark og forstærker skattesystemets diskrimination mod egenkapitalfinansiering.Produktivitetskommissionen anbefaler, at der foretages en vurdering af, om der kan værebehov for at mindske eller fjerne kildebeskatningen af udenlandske institutionelle portefølje-investorer.

BOKS 8: VIDEN OM SAMMENHÆNGEN MELLEM PRODUKTIVITET OG ARBEJDSIND-KOMSTBESKATNINGProduktivitetskommissionens anbefalinger vedrørende arbejdsindkomstbeskatningentager udgangspunkt i følgende forhold:•Sammenligninger af arbejdsindkomstbeskatningen på tværs af lande må tage højdefor forskelle i både den personlige indkomstskat, obligatoriske socialbidrag fra løn-modtagere og arbejdsgivere samt forbrugsskatter.•Hvis obligatoriske socialbidrag opfattes som egentlige skatter, er de gennemsnitligeog marginale skattesatser på arbejdsindkomst i Danmark ikke højere end i de flesteaf vores nabolande. Det gælder også, når der tages hensyn til de høje danske for-brugsskatter. Generelt er progressionen i beskatningen af arbejdsindkomst heller ik-ke specielt hård i Danmark sammenlignet med andre nordeuropæiske lande.•Dog er topskattegrænsen i Danmark lav i international sammenhæng. Det betyder,at forholdsvis mange danske skatteydere løber ind i høje marginalskatter. Marginal-skatten for højtlønnede ligger også noget højere i Danmark end i OECD-landenesom helhed.•Der er tegn på, at en hårdere progression i beskatningen af arbejdsindkomst hæm-mer den økonomiske vækst. Det kan bl.a. skyldes, at højere marginalskatter svæk-ker tilskyndelsen til at vælge uddannelser, der giver gode indtjeningsmuligheder påarbejdsmarkedet, og til at bevæge sig fra mindre produktive til mere produktive jobs.•Beskatningen af højt kvalificeret udenlandsk arbejdskraft i Danmark sammenlignetmed andre lande har også betydning for de danske virksomheders muligheder for attiltrække den type arbejdskraft.•Det kan ikke udelukkes, at en sænkning af topskattesatsen i Danmark vil kunne fi-nansiere sig selv. Det samme er mindre sandsynligt ved en forhøjelse af topskatte-grænsen, fordi de skatteydere, der ligger over den nye topskattegrænse, ikke fårforbedret deres incitament til at yde en ekstra indsats, mens de alligevel får en skat-telettelse.I forbindelse med de seneste danske skattereformer er topskattegrænsen blevet hævet. Selvefter de vedtagne forhøjelser vil topskattegrænsen i Danmark dog stadig ligge forholdsvislavt på indkomstskalaen set i international sammenhæng. Produktivitetskommissionens an-befalinger i dette afsnit skal således ses i lyset af, at der fortsat vil være et relativt stort antalskatteydere, der rammes af den højeste marginalskat.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem mere hensigtsmæssige regler for arbejdsbe-skatning anbefaler Produktivitetskommissionen, at:•De senere års bestræbelser for at nedbringe marginalskatterne og antallet af topskat-teydere fortsættes, hvis det nødvendige finanspolitiske råderum kan tilvejebringes.Behovet for personskattelettelser må dog løbende afvejes overfor det behov for lettel-ser i selskabsbeskatningen, som den internationale skattekonkurrence måtte medføre.Kommissionen peger samtidigt på, at eventuelle uønskede fordelingsvirkninger af laveretopskat vil kunne imødegås gennem en skærpelse af ejendomsbeskatningen, fx gennemen ophævelse af fastfrysningen af ejendomsværdiskatten.

Anbefalingen om at nedbringe marginalskatterne og antallet af topskatteydere, hvis der erfinanspolitisk råderum til det, skal også ses i sammenhæng med kommissionens øvrige an-befalinger til ændringer i skattepolitikken.En reduktion af topskattesatsen vil i høj grad komme de højeste indkomster til gode og såle-des øge uligheden i samfundet. Sådanne uønskede fordelingsvirkninger kan eventuelt imø-degås ved at hæve ejendomsbeskatningen, fx ved at ophæve nominalprincippet for ejen-domsværdiskatten som beskrevet tidligere. Analyser foretaget af Dam m.fl. (2011a) og DeØkonomiske Råd (2011) viser nemlig, at fastfrysningen af ejendomsværdiskatten især haromfordelt indkomst til fordel for skatteydere med høje indkomster.Produktivitetskommissionens anbefaling i analyserapport 4 omUddannelse og innovationom at omlægge en del af SU’en til statsgaranterede lån vil også kunne bidrage til at modvir-ke uønskede fordelingsvirkninger af en lavere topskat. Baggrunden er, at SU’en især gavnerpersoner, der i kraft af deres uddannelse har udsigt til at opnå relativt høje livsindkomster.Hvis marginalskatterne sænkes, vil der endvidere ikke være behov for så høje SU-satser forat understøtte incitamentet til uddannelse.

Danmark har høje marginalskatter for de højtlønnedeDet er ikke nogen let sag at sammenligne marginalskatter på tværs af lande. Kunne mannøjes med at sammenligne de personlige indkomstskatter, ville alt være fint. De personligeindkomstskatter udgør en langt større del af de samlede indkomstskatter i Danmark end iandre OECD-lande, hvor obligatoriske sociale bidrag fra lønmodtagere og arbejdsgiverespiller en betydelig rolle. Hertil kommer de skatter på lønsum og beskæftigelse, som mangelande opkræver hos arbejdsgiverne.Det kan diskuteres, om de sociale bidrag fuldt ud er en skat, fordi der typisk er en vis sam-menhæng mellem, hvad en person indbetaler, og personens muligheder for at modtageoverførsler i tilfælde af arbejdsløshed, sygdom og pension. De sociale bidrag kan således iet vist omfang opfattes som en slags forsikringspræmier frem for egentlige skatter. Det erdog særdeles kompliceret at beregne, hvor stor en del af de sociale bidrag, der er egentligeskatter, og de sociale bidrag indregnes derfor som almindelige skatter i internationale stati-stikker. Det vil i visse tilfælde betyde, at skattetrykket i andre lande kommer til at se højereud, end det reelt er.Med disse forbehold in mente viser beregninger i baggrundsrapporten om skat, at en gen-nemsnitlig dansk lønmodtager samlet betaler lidt mindre i skat end en arbejder i de fleste afvores nabolande. En typisk dansk lønmodtager har også i gennemsnit en lavere marginal-skat. Det gælder også, når der tages højde for de høje danske forbrugsskatter (moms ogpunktafgifter), der udhuler lønnens købekraft og dermed reducerer den disponible realind-komst.Billedet ser lidt anderledes ud, hvis man sammenligner beskatningen af lønmodtagere meden løn noget over gennemsnittet. Beregningerne viser, at marginalskatten for de højtlønnedeer højere i Danmark end i mange andre EU lande. Endvidere er topskattegrænsen i Dan-mark lav set i international sammenhæng. Det betyder, at relativt mange danske skatteyderebliver pålagt den højeste marginalskat. Som det fremgår af næste afsnit, kan høje marginal-skatter have negative konsekvenser for tilskyndelsen til at gøre en ekstra indsats.

Der kan også være andre produktivitetshæmmende effekter af høje marginalskatter, fx hvisde giver mindre tilskyndelse til at en større indsats på arbejdet i håb om at opnå en lønforhø-jelse eller forfremmelse, eller hvis de hæmmer innovative iværksætteraktiviteter.Beskatning og uddannelsesinvesteringer.Hvis skatten på arbejde udgør en fast andel af indkomsten (proportional skat), og den miste-de arbejdsindkomst er den eneste omkostning ved at tage en uddannelse (fordi man ikkesamtidigt kan være på arbejdsmarkedet), vil indkomstskatten ikke påvirke tilskyndelsen til attage en uddannelse. Gevinsten ved at tage en uddannelse er nemlig den samme både førog efter skat (se regneeksempel i baggrundsrapporten omSkat og produktivitet).Men hvisden merindkomst, som uddannelsen giver, bliver pålagt en højere marginalskat (progressivskat), vil gevinsten ved at tage en uddannelse efter skat være lavere end gevinsten før skat.Det vil svække incitamentet til at tage en uddannelse.To forhold trækker dog i den anden retning. Hvis alternativet til at investere i uddannelse erat investere i fysisk eller finansiel kapital, vil kapitalbeskatningen kunne udligne en vis pro-gression i beskatningen af arbejdsindkomst ved at ligestille de forskellige investeringsformer.Men uddannelse er ikke kun en investering for den enkelte. Uddannelse er også et forbrugs-gode, der giver mulighed for at lære nyt og fordybe sig i noget, man interesserer sig for, ogfor at møde nye, interessante mennesker. Uddannelse kan også give højere social status.Disse ting har værdi for enkelte, og denne værdi bliver ikke beskattet. Et højt skattetryk påarbejdsindkomst kan derfor tilskynde til at tilbringe længere tid i uddannelsessystemet fremfor at søge ud på arbejdsmarkedet. Dette er et andet forhold, som kan modvirke den negati-ve effekt af progressiv indkomstbeskatning på omfanget af investering i uddannelse.Indkomstskatten kan dog ikke kun påvirke beslutningen om, hvorvidt man vil investere i ud-dannelse eller ej. Indkomstskatten kan også påvirke valget af uddannelse, fordi elementet af”forbrugsgode” frem for ”investeringsgode” er forskelligt for de forskellige typer af uddannel-se. Omkostningen (velfærdstabet) ved at vælge uddannelser, der har mindre karakter afforbrugsgode, er ikke fradragsberettiget, og værdien af forbrugsgodeelementet i en uddan-nelse er som nævnt skattefrit. Dermed tilskynder skattesystemet de studiesøgende til at givehøjere prioritet til uddannelser med et stort forbrugsgodeelement frem for uddannelser, dergiver høj indkomst på arbejdsmarkedet.Den eksisterende empiriske viden om størrelsesordenen af skatternes indvirkning på uddan-nelsesinvesteringer er stærkt begrænset. Baggrundsrapporten om skat opsummerer nogle afde få eksisterende studier. Overordnet set er der tegn på, at ændringer i skatter og andreøkonomiske incitamenter kan have meget forskellige virkninger på investeringer i uddannel-se og opkvalificering på tværs af forskellige uddannelses- og aldersgrupper.Beskatning og mobilitet på det danske arbejdsmarked.I kapitel 2 fremgik det, at omtrent halvdelen af den gennemsnitlige årlige produktivitetsvæksti Danmark skyldes, at mere produktive virksomheder vokser på bekostning af mindre pro-duktive virksomheder. For at denne produktivitetsfremmende virksomhedsdynamik kan findested, kræver det, at de mere produktive virksomheder kan tiltrække arbejdskraft fra de min-dre produktive. Det sker ofte ved at tilbyde en højere løn. Det er derfor vigtigt for produktivi-tetsvæksten, at lønmodtagerne er villige til at flytte sig derhen, hvor de kan opnå den højesteløn.Som regel vil der være forskellige typer af omkostninger forbundet med at skifte job, ikkemindst hvis det kræver geografisk mobilitet. Hvis marginalskatterne på arbejdsindkomst erhøje, vil det mindske den stigning i indkomsten efter skat, som lønmodtageren får ud af atskifte til et bedre lønnet job. Dermed er der øget risiko for, at gevinsten ikke står mål medomkostningerne ved jobskiftet. Høje marginalskatter vil derfor have en tendens til at hæmmearbejdskraftens mobilitet og derved hæmme produktivitetsvæksten.

Gentry og Hubbard (2000) fandt ved brug af data for USA, at højere skattesatser og stærke-re progression i indkomstskatten faktisk fører til lavere arbejdskraftmobilitet. I et nyligt danskstudie baseret på registerdata for hele den danske befolkning finder Kreiner m.fl. (2012)ligeledes evidens for, at højere marginalskatter hæmmer mobiliteten på arbejdsmarkedet.Beskatning og international mobilitet på arbejdsmarkedet.Det kan styrke Danmarks produktivitet, hvis højtkvalificeret udenlandsk arbejdskraft kommerhertil for at arbejde. Indretningen af den danske velfærdsstat, hvor de erhvervsaktive betaleren forholdsvis høj skat for at finansiere serviceydelser og indkomstoverførsler til børn, ungeog ældre uden for arbejdsmarkedet, kan hæmme mulighederne for at tiltrække højtkvalifice-ret arbejdskraft fra udlandet, som måske ikke er i landet i de faser af livsløbet, hvor man isærnyder godt af velfærdsstatens ydelser.For at råde bod på det problem indførte man i 1991 den såkaldte forskerskatteordning. Ord-ningen betyder, at de omfattede personer betaler en lavere indkomstskat i en periode påindtil fem år, hvorefter de overgår til almindelig beskatning. Kleven m.fl. (2014) finder, atforskerskatteordningen har ført til en betydelig forøgelse af indvandringen af højtkvalificeretarbejdskraft til Danmark, og at en del af gevinsten ved ordningen er kommet arbejdsgivernetil gode i form af en lavere løn før skat for den pågældende arbejdskraft. Forfatterne konklu-derer derudover, at skattesatsen under forskerskatteordningen har et nogenlunde passendeniveau, hvis formålet er at maksimere de omfattede personers skattebidrag til de danskeoffentlige kasser.

En sænkning af topskatten kan være selvfinansierendeLavere marginalskatter vil sænke skattegrundlaget. Men samtidig vil de produktivitetsfrem-mende effekter af lavere marginalskat beskrevet ovenfor også slå ud i højere indkomster ogdermed i et øget skattegrundlag. Beregninger i Produktivitetskommissionens baggrundsrap-port om skat viser, at det ikke kan udelukkes, at en lavere topskattesats samlet set vil væreselvfinansierende.Til gengæld er det mindre sandsynligt, at en forhøjelse af topskattegrænsen vil kunne finan-siere sig selv. Årsagen er, at de skatteydere, der ligger over den nye topskattegrænse, ikkefår forbedret deres incitamenter gennem en sænkning af marginalskatten, men alligevel fåren lettelse i skatten på den del af deres indkomst, der ligger mellem den gamle og den nyetopskattegrænse. I modsætning hertil vil en sænkning af topskattesatsen forbedre incitamen-terne for alle de skatteydere, der får del i skattelettelsen. Samlet set må det forventes, atstigningen i skattegrundlaget som følge af de produktivitetsfremmende effekter af laveremarginalskatter vil være større, hvis topskattesatsen sænkes, end hvis topskattegrænsenforhøjes.På den anden side må en lavere topskattesats formodes at give en større stigning i ulighe-den end en højere topskattegrænse, fordi en lavere topskattesats i højere grad vil komme dehøjeste indkomster til gode.

Kapitel 7Styring, ledelse og motivation i den offentlige sektorDen offentlige sektor er stor i Danmark – næsten en tredjedel af alle beskæftigede er offent-47ligt ansatte. Hvis de offentlige ansatte kan få bedre muligheder for og større tilskyndelse tilat styrke produktiviteten, er der et stort potentiale for at øge velstanden og velfærden i Dan-mark.Det er Produktivitetskommissionens vurdering, at der kan frigøres mere tid til kerneydelsenog opnås bedre resultater for borgerne ved at give ledere og medarbejdere flere frihedsgra-der i opgaveløsningen. Det betyder fx, at de regeludstedende myndigheder afskaffer elleromskriver uhensigtsmæssige regler. Det betyder også, at arbejdsmarkedets parter indgårbrede og fleksible offentlige overenskomster, så opgaven kan tilrettelægges bedst muligt.For at politikerne kan føle sig trygge ved at skrue ned for kontrollen og detailstyringen, måflere frihedsgrader modsvares af, at der formuleres nogle få konkrete mål og resultatkravrelateret til kerneydelsen, som offentlige ledere skal stå til ansvar for. Politikerne må ogsåhave tiltro til, at de offentlige ledere kan løfte opgaven. Derfor er det vigtigt at holde konstantfokus på at fremme tydelig ledelse i den offentlige sektor og at give lederne gode mulighederfor at udfylde deres ledelsesopgave. Som i det private har offentlige ledere behov for at kun-ne trække på en bred pallette af motivationsfaktorer som løn- og personalegoder for at til-skynde medarbejderne til at yde deres bedste. Hvis de får bedre mulighed for at skabesammenhæng mellem medarbejdernes kompetencer, præstationer og løn, vil det fremmeproduktiviteten.Det er også Produktivitetskommissionens vurdering, at der i højere grad er behov for at ind-rette den økonomiske styring, så den understøtter produktivitet og effektivitet i den offentligesektor. Det betyder fx, at offentlige myndigheder skal have gode muligheder for at spare opog foretage langsigtede investeringer i innovationsfremmende tiltag. Det betyder også, at deøkonomiske afregningsmodeller (fx takstfinansieringen, den kommunale medfinansiering ogden mellemkommunale udligningsordning) skal indrettes, så de understøtter sammenhæn-gende forløb for borgerne og sikrer høj kvalitet i opgaveløsningen. Kort sagt, at de har bor-geren i centrum.Hovedanbefalingerne i dette kapitel er derfor:••••••Arbejd systematisk med afbureaukratisering og regelforenklingIndgå brede og fleksible offentlige overenskomsterMål på og styr efter resultater for borgerneØg fokus på tydelig ledelse, motivation og trivselSkab bedre sammenhæng mellem medarbejdernes kompetencer, præstationer og lønIndret den økonomiske styring, så den fremmer langsigtet planlægning og effektiv udnyt-telse af udgiftsrammen•Indret afregningsordninger mellem myndigheder, så de understøtter samarbejde og til-skynder til en effektiv arbejdsdeling

DOKUMENTATION OG BAGGRUND FOR KOMMISSIONENS ANBEFALINGERDette kapitel er et sammendrag af Produktivitetskommissionens analyserapport 3 omStyring, ledelse og motivation i den offentlige sektorsamt arbejdsnotatet omProduktivi-tet i den offentlige sektor – hvor er problemerne?Kapitlet inddrager nogle af de effekti-viseringstiltag, som er beskrevet i casesamlingenInnovation, effektiv ledelse og pro-duktivitet i den offentlige sektor,som blev offentliggjort i forbindelse med analyserap-port 3. Herudover trækker kapitlet på analyser og baggrundsmateriale, som Produktivi-tetskommissionen har rekvireret udefra:•BaggrundsnotatetKommunale serviceniveauer og produktivitetaf Det Nationale Institutfor Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA).•BaggrundsnotatetUdviklingen i styringen af den offentlige sektoraf Carsten Greve ogNiels Ejersbo.•BaggrundsnotatetArbejdsdelingen mellem politikere og embedsmændaf JørgenGrønnegård Christensen.•Præsentationer på Produktivitetskommissionens konferenceLedelse, motivation ogproduktivitet i den offentlige sektor,der fandt sted i december 2012.•BaggrundsnotatetStyring af den offentlige sektor: Incitamenter, motivation og normeraf Lotte Bøgh Andersen.Baggrundsmaterialet er tilgængeligt på Produktivitetskommissionens hjemmeside.

Hvis produktiviteten i den offentlige sektor skal styrkes, forudsætter det fleksibilitet i opgave-løsningen, så ressourcerne kan blive anvendt bedst muligt. Fleksibiliteten påvirkes i høj gradaf de lovgivningsmæssige og overenskomstmæssige rammer for opgaveløsningen.Skiftende regeringer har gennem tiden forsøgt at afbureaukratisere den offentlige sektor.Baggrunden for de mange afbureaukratiseringstiltag har været, at den offentlige administra-tion er vokset, og at offentligt ansatte i stigende grad har givet udtryk for, at overdreven kon-trol og detailstyring tager tid fra kerneydelsen og virker demotiverende.Som led i kvalitetsreformen indledte den tidligere regering et afbureaukratiseringsprogram,der havde til formål at give medarbejdere på de centrale velfærdsområder mere tid til om-sorg og service ved at mindske den tid, der bruges på administration. En kortlægning ogmåling af arbejdspladsers og medarbejderes administrative opgaver viser, at de offentligekernemedarbejdere anvender en stor del af deres tid på opgaver, der ikke er direkte relate-rede til borgerne. Figur 32 viser, at kernemedarbejderne på plejehjemmene anvender 71 pct.af deres effektive arbejdstid på direkte brugerrettede opgaver, mens denne andel kun er 4949pct. for folkeskolelærerne og helt ned til 20 pct. for sagsbehandlere på integrationsområdet.Der er ikke tegn på, at de mange moderniseringstiltag gennem de seneste 30 år har betydet,at medarbejderne har fået mere tid til at varetage deres kerneydelse. For som Økonomi- ogIndenrigsministeren har udtrykt det:48

De dårlige erfaringer tyder på, at der ikke findes en simpel løsning. En af udfordringerne vedat afskaffe eksisterende love og bekendtgørelser er nemlig, at reglerne i langt de fleste til-fælde forekommer velbegrundede, når man ser på dem hver for sig. Samtidig er den centra-le procesregulering ofte begrundet i, at man for at ligestille borgerne ikke ønsker for storeforskelle i opgavevaretagelsen ude i kommuner og regioner.Man skal også huske, at et stigende antal love og bekendtgørelser ikke nødvendigvis altid ertegn påunødigtbureaukrati. Nogle gange kan nye love og bekendtgørelser virke afbureau-kratiserende, hvis de sammenfatter og klargør eksisterende love og regler og deres retteforvaltning.Men den vigtigste grund til, at der til stadighed kommer nye love og regler, er, at der er eniboende tendens i den offentlige sektor til, at bureaukrati avler mere bureaukrati. Der er helevejen gennem styringskæden fra Folketing til det yderste udførende niveau et incitament tilat pålægge styringstiltag, målsætninger og proceskrav for, at politikerne kan kontrollere, omskatteborgernes penge bliver brugt rigtigt. Incitamenterne til at afskaffe, afvikle og holde igener derimod ikke synderligt stærke.I en politisk drevet organisation vil enkeltsager, der giver negativ omtale i medierne, ofte giveanledning til øget kontrol og detailstyring, for at politikerne kan demonstrere handlekraft. Medmange, komplekse og til tider modsatrettede mål og proceskrav stiger risikoen for fejl, klagerfra borgerne og negativ omtale i medierne. På den måde er de forskellige regler og styrings-tiltag blevet lagt til lag på lag, så de i dag udgør et meget komplekst system, som er megetvanskeligt at lave om på, jf. figur 33.

Overdreven kontrol og uhensigtsmæssige detailkrav tager ressourcer fra kerneydelsen, de-motiverer medarbejderne, hæmmer skræddersyede løsninger til borgerne og forringer i sid-ste ende kvaliteten af velfærdsydelserne. Dokumentationskrav til de offentlige institutioner ogderes ansatte, der er direkte relateret til kerneydelsen, og som giver de enkelte medarbejde-re spillerum til at udøve selvstændige faglige skøn, vil derimod understøtte produktivitet ogeffektivitet i den offentlige sektor frem for at give anledning til unødigt bureaukrati.Nogle af de seneste politiske initiativer til regelforenkling og afbureaukratisering, herunderfrikommuneforsøgene og udfordringsretten, udfordrer løbende de eksisterende regler. Mender er behov for at udvide initiativerne.Produktivitetskommissionen anbefaler, at udfordringsretten udvides til hele den offentligesektor, herunder statslige institutioner. Kommissionen anbefaler også, at regeludstedendeinstanser i stat, regioner og kommuner forpligtes til løbende at afskaffe overflødige reglereller omskrive regler, som er unødigt snærende. Myndighederne forpligtes også til at brugeerfaringerne fra udfordringsretten og frikommuneforsøgene til at afskaffe eller forenkle eksi-sterende regler og procedurer. På nogle områder (fx beskæftigelsesområdet) kan det over-vejes, om lovningen med fordel kan skrives om fra grunden.Uhensigtsmæssige detailkrav og regler i de offentlige overenskomster kan også begrænseledelsens og medarbejdernes muligheder for at tilrettelægge arbejdet fleksibelt og effektivt.Offentlige overenskomster er i højere grad end private overenskomster karakteriseret vedcentralt aftalte regler, der begrænser mulighederne for lokale tilpasninger af fx arbejdstids-regler. Dermed begrænser de offentlige overenskomster også mulighederne for at udnytteressourcerne effektivt. Det offentlige overenskomstsystem er også mere opdelt i faggrupperend det private, hvilket kan besværliggøre en effektiv planlægning af fx arbejdstid på tværsaf faggrænser.

Det anbefales, at parterne på det offentlige arbejdsmarked indgår mere rammeprægedeoverenskomster, der giver mulighed for større fleksibilitet i løsningen af de offentlige service-opgaver. Det forudsætter både bredere overenskomster for større grupper af ansatte og enhøjere grad af lokale aftaler. I den forbindelse er det en væsentlig forudsætning, at de offent-lige ledere påtager sig ledelsesansvaret og rent faktisk sikrer, at muligheder for øget fleksibi-litet udmøntes i en bedre anvendelse af ressourcerne.På Det Kongelige Teater tilpassede man tilbage i 1997 arbejdstilrettelæggelsen til teatretsforestillinger. Komplicerede sceneopsætninger betød, at der var store gevinster at hente vedat lade de samme sceneteknikere følge den samme forestilling hele spilleperioden. En merefleksibel overenskomst blev indført for en toårig prøveperiode, men efter to år blev den ende-ligt godkendt med overvældende flertal, fordi medarbejderne følte, at de havde fået mereindflydelse på planlægningen af deres arbejdsopgaver.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem afbureaukratisering og en mere fleksibel op-gaveløsning i den offentlige sektor anbefaler Produktivitetskommissionen, at:•Udfordringsretten udvides til at omfatte alle offentlige institutioner, inklusive de statsli-ge. Alle offentlige institutioner får hermed ret til med regelmæssige mellemrum at søgeom fritagelse fra regelsæt, dokumentations- og proceskrav og specifikke lovbestem-melser, som de finder unødigt snærende.•Alle regeludstedende instanser og politikere i både stat, region og kommune forpligtestil løbende at afskaffe overflødige regler eller omskrive regler, som er unødigt snæren-de. Konkret anbefales det, at•Arbejdet med afbureaukratisering og regelforenkling bliver systematiseret, og at al-le de regeludstedende instanser og politikere i både stat, region og kommune bliverforpligtet til løbende at tage stilling til, om nogle af de eksisterende regler kan und-væres eller bør omskrives.•Alle regeludstedende instanser forpligtes til at bruge erfaringer fra udfordringsrettenog frikommuneforsøgene til at afskaffe overflødige regler eller omskrive regler, somer unødigt snærende. Det forudsætter, at arbejdet med evaluering af erfaringerneopprioriteres, og at ansvaret for evalueringen ikke kun hviler på den enkelte kom-mune.•Det vurderes, om lovgivningen på visse områder med fordel kan skrives om fra grun-den med sigte på en fundamental forenkling.•Parterne på det offentlige arbejdsmarked indgår mere rammeprægede overenskom-ster, der giver mulighed for større fleksibilitet i løsningen af de offentlige serviceopga-ver. Konkret anbefales det, at•Parterne på det offentlige arbejdsmarked indgår bredere overenskomster for størregrupper af ansatte, så der skabes mulighed for en mere fleksibel opgavetilrette-læggelse på tværs af fagområder.•Kompetencen til at indgå lokale aftaler om bedre udnyttelse af arbejdstiden decen-traliseres, så lederne, medarbejderne og de lokale tillidsrepræsentanter får bedremuligheder for at indgå sådanne aftaler.

Den offentlige sektor har nogle helt andre rammevilkår end den private sektor (jf. kapitel 5).Ydelserne stilles typisk til rådighed for borgerne uden direkte betaling, og fraværet af enmarkedsmekanisme gør, at der i stedet kræves politisk styring og prioritering. Den politiskestyring kan resultere i mange og modsatrettede mål, der kan være svære at forene. Hertilkommer målsætninger fra andre led i styringskæden – fx regions- og byråd. Tilsammen giverde mange mål en kompleks bundlinje for de offentlige institutioner.Hvis man ønsker at styrke hensynet til produktivitet og effektivitet, må styringen af den of-fentlige sektor – både den politiske og økonomiske styring – indrettes derefter. Produktivi-tetskommissionens anbefalinger til principper for styring i den offentlige sektor er sammen-fattet i boks 9.BOKS 9: PRINCIPPER FOR STYRING I DEN OFFENTLIGE SEKTORProduktivitetskommissionen anbefaler, at styringen af den offentlige sektor udformes så•Der er en klar arbejdsdeling mellem de offentlige ledere og deres politiske opdrags-givere, og lederne får tilstrækkelige frihedsgrader til at realisere de overordnede mål,som politikerne fastlægger.•Der er en høj grad af troværdighed og stabilitet i den økonomiske styring, så de de-centrale ledere har tiltro til, at de udmeldte økonomiske spilleregler vil blive over-holdt.•Offentlige ledere på alle niveauer holdes ansvarlige for deres resultater – systemati-ske benchmarking-analyser og evalueringer kan give bedre ledelsesinformation.•Resultatkontrakter indeholder få og tydelige mål relateret til kerneopgaven og effek-ter for borgerne frem for mange mål og detaljerede proceskrav.•Resultatkontrakter i højere grad bygger bro mellem overordnede mål og operationel-le drifts- og udviklingsaktiviteter, så kontrakterne opleves som nyttige styringsred-skaber af såvel de offentlige ledere som deres politiske opdragsgivere.•Opgaveløsningen på områder, der kræver et samarbejde mellem forskellige led i denoffentlige sektor (fx kommuner og regioner), tilrettelægges med udgangspunkt i bor-gernes behov for sammenhængende forløb, og finansieringssystemerne gennemgåsmed henblik på at eliminere incitamenter til ”kassetænkning”.Der er tegn på, at produktivitetshensynet sjældent indgår som et væsentligt element i top-embedsmændenes rådgivning af den politiske ledelse. Hvis politikerne giver topprioritet tiloverholdelse af budgetter og regler for arbejdsgange og til at undgå fejl for enhver pris, så erdet højst sandsynligt det, som de offentlige ledere og medarbejdere lægger vægt på at leve-re til de politiske opdragsgivere.For at sikre, at der bliver skabt så stor effekt for borgerne som muligt, er det derfor vigtigt, atkrav om høj produktivitet og effektivitet formuleres som et klart politisk mål over for topem-bedsmænd i stat, regioner og kommuner, og at det krav forplanter sig ned gennem hele sty-ringskæden i den offentlige sektor.

Systematisk måling og benchmarking af de offentlige institutioners præstationer kan brugessom redskaber til at opnå dette, forudsat at der findes tilstrækkeligt gode data for produktivi-tet og effektivitet. Bliver målingerne gjort offentlige, vil det betyde, at politikerne i højere gradstår til ansvar over for vælgerne, og at de offentlige ledere bedre kan holdes ansvarlige forderes resultater af politikerne og offentligheden. Det vil øge tilskyndelsen til at opprioriterehensynet til produktivitet i styringen af den offentlige sektor.Problemet i dag er ikke nødvendigvis mangel på måling i den offentlige sektor. Problemet er,at vi i mange tilfælde måler de forkerte ting.Ofte fokuserer vi på at måle og registrere, om arbejdsprocesserne i det offentlige er blevetudført på en bestemt måde frem for at fokusere på, om man har opnået den ønskede effektfor borgerne. Og i det omfang vi faktisk måler den producerede mængde og kvalitet af ser-viceydelsen og/eller effekten for borgerne, så sættes disse mål ofte ikke i forhold til de an-vendte ressourcer. Dermed kan vi ikke måle, om vi får et tilfredsstillende resultat i lyset af deressourcer, vi sætter ind.Produktivitetskommissionen anbefaler, at der sker en væsentlig opprioritering af arbejdetmed at indsamle og offentliggøre gode data for produktivitet og effektivitet i den offentligesektor. Kommissionen anbefaler endvidere, at en eller flere uafhængige institutioner meddokumenterede kompetencer inden for denne type af analyser gennemfører og offentliggørsystematiske benchmarking-analyser af produktivitet og effektivitet i opgaveløsningen isammenlignelige enheder. For at opnå så høj kvalitet som muligt, er det vigtigt, at den kom-munale konteringspraksis harmoneres, og at indikatorerne afspejler effekter for borgerneeller, hvis effekter er svære at måle, at produktionsmål justeres for kvalitet. Det er også vig-tigt, at de kvantitative analyser suppleres med viden om, hvordan de mest effektive og pro-duktive enheder har opnået deres gode resultater.Derudover anbefaler kommissionen, at de offentlige ledere holdes ansvarlige for deres resul-tater med regelmæssige mellemrum. Kontrakter er ét blandt flere midler til at styre efter re-sultater. Et departement og en styrelse kan fx indgå en resultatkontrakt. Kontraktstyring blevindført i staten i løbet af 1990’erne. Den oprindelige tanke bag kontraktstyringen var, at enkonsekvent styring efter resultater skulle ledsages af stor frihed for de enkelte offentlige en-heder til at bestemme, hvordan de bedst kunne løse de givne opgaver.I praksis har kontraktstyringen ikke levet op til de oprindelige formål og forventninger. Medtiden er der typisk blevet indarbejdet stadig flere forskellige mål og proceskrav i kontrakterne.Dermed bliver det uklart, hvad der er det overordnede mål for kerneydelsen, og institutioner-nes frihed til at vælge ”skræddersyede” opgaveløsninger svækkes. Produktivitetskommissio-nen anbefaler, at det til enhver tid overvejes, om kontraktstyringen af den offentlige sektor erhensigtsmæssig, eller om styring efter resultater kan ske på en enklere og mindre ressour-cekrævende måde. Det anbefales også, at resultatkontrakter og lignende aftaler indeholderfå og tydelige mål relateret til kerneopgaven.En konsekvent styring efter resultater for borgerne vil kræve et langt bedre datagrundlag,end vi har til rådighed i dag. Det er også vigtigt at anerkende, at en række væsentlige sam-fundsmæssige mål for de offentlige institutioners resultater hverken kan eller bør sammen-fattes i kvantitative indikatorer. Kvantitative resultatmål vil derfor typisk skulle suppleres medrelevante kvalitative målsætninger.Hvis resultatstyring anvendes for mekanisk, er der risiko for, at styringen kommer til at foku-sere for ensidigt på de faktorer, der er lettest at måle. Aftaler om resultatstyring kan såledesikke erstatte behovet for sund dømmekraft og fagligt og etisk funderede professionelle skøn,når der skal foretages vanskelige afvejninger mellem forskellige hensyn.

Endelig er det vigtigt, at det nødvendige arbejde med at måle de offentlige institutioners re-sultater ikke fører til, at der bliver mindre tid tilovers til udførelsen af kerneopgaverne. Pro-duktivitetskommissionens anbefalinger om en mere konsekvent styring efter resultater forborgerne skal derfor ses i tæt sammenhæng med kommissionens anbefalinger om afbu-reaukratisering og fleksibel opgaveløsning, der bl.a. har til formål at frigøre mere tid til ker-neopgaverne.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem mere fokus på resultater for borgerne, anbe-faler Produktivitetskommissionen, at:•Arbejdet med at indsamle og offentliggøre sammenlignelige data for ressourcean-vendelse, produktion og resultater i offentlige institutioner opprioriteres væsentligt.•En eller flere uvildige instanser gennemfører og offentliggør systematiske benchmar-king-analyser af produktivitet og effektivitet i opgaveløsningen i sammenlignelige of-fentlige enheder. For at opnå så høj kvalitet som muligt, er det vigtigt, at•Den kommunale konteringspraksis harmoniseres, så de bogførte udgifter på deforskellige serviceområder bliver fuldt sammenlignelige.•Der indsamles gode indikatorer for effekterne for borgerne af den offentlige ser-vice – hvor disse effekter er specielt svære at måle, indsamles gode indikatorerfor de offentlige enheders produktion, så vidt muligt justeret for kvalitet.•Der indsamles gode eksempler på innovation og effektivisering i de enheder, derser ud til at klare sig bedst.•Offentlige ledere på alle niveauer holdes ansvarlige for deres resultater med regel-mæssige mellemrum.•Resultatkontrakter og lignende aftaler ved udløb følges systematisk op ud fra forud-bestemte kriterier for at vurdere, om de opstillede mål er blevet opfyldt.•Resultatkontrakter og resultataftaler indeholder få og tydelige mål relateret til kerne-opgaven. Konkret anbefales det, at resultatkontrakterne og resultataftalerne bliverformuleret, så de•Tager højde for opgavens karakter og indeholder få og tydelige mål relateret tilkerneopgaven og effekter for borgerne.•I højere grad bygger bro mellem overordnede mål og operationelle drifts- og ud-viklingsaktiviteter, så kontrakterne opleves som nyttige styringsredskaber af såvelde offentlige ledere som deres politiske opdragsgivere.•Det overvejes i enhver konkret situation, om kontraktstyring er hensigtsmæssig, ellerom styring efter resultater kan tilrettelægges på en enklere og mindre ressourcekræ-vende måde.•Der indsamles viden om effekterne af kontraktstyring i kommunerne og regionerne.

Et centralt element i styringen af den offentlige sektor er den økonomiske styring. De senereår har der været stramme overordnede økonomiske rammer bl.a. som følge af krisen. Bud-getstyringen er blevet understøttet af lovbestemte sanktioner, hvis kommuner eller regioneroverskrider den fastlagte ramme for serviceudgifterne. Med den nye budgetlov bliver sankti-onerne videreført, og størstedelen af de samlede serviceudgifter bliver fra 2014 omfattet affireårige udgiftslofter. Her fastsættes hvert år en udgiftsramme for et nyt fjerdeår.Budgetloven gør en mere effektiv styring af de samlede offentlige udgifter mulig. Men lovenindeholder også visse elementer, der kan svække muligheden for en hensigtsmæssig øko-nomistyring i de enkelte offentlige enheder. Det er bl.a. vigtigt, at økonomistyringen af stat,kommuner og regioner indrettes, så der er tilskyndelse til og mulighed for at foretage inve-steringer, der på kort sigt kan betyde øgede udgifter, men som tjener sig hjem på lidt længe-re sigt. Det gælder på det overordnede niveau såvel som i de enkelte offentlige institutioner.Produktivitetskommissionen anbefaler, at kommuner, regioner og ministerier inden for bud-getlovens rammer eksperimenterer med interne opsparings- og låneordninger, der givermulighed for at foretage omkostningsbesparende eller produktivitetsfremmende investerin-ger. Desuden anbefales det, at budgetloven justeres, så sanktioner alene baseres på denaftalte udgiftsramme, og så der er mulighed for en vis overførsel af forbrug mellem åreneinden for budgetlovens fireårige udgiftsramme i situationer, hvor der er en betydelig sikker-hedsafstand til Finanspagtens grænser for det offentlige budgetunderskud.Det er ligeledes vigtigt, at den økonomiske styring ikke tilskynder til unødvendigt forbrug afmidler af frygt for, at det fremtidige budget vil blive skåret ned, hvis ikke alle de tildelte midlerforbruges her og nu – det der sommetider bliver kaldt forbenzinafbrænding.Hensynet tilproduktivitet og effektivitet taler for, at den faktiske udgiftsstyring i både stat, kommuner ogregioner giver gode muligheder for langsigtet planlægning, og Produktivitetskommissionenanbefaler, at dette tænkes ind ved den årlige fastsættelse af et nyt fjerdeår for budgetlovensudgiftslofter.Udover budgetloven og generel rammestyring indeholder den økonomiske styring af denoffentlige sektor en lang række andre ordninger. Eksempler er takstfinansiering i sundheds-og uddannelsessektoren, kommunal medfinansiering i sundhedssektoren, den mellemkom-munale udligningsordning mv.De gældende finansieringssystemer kan undertiden hæmme samarbejdet mellem fx kom-muner og regioner om sammenhængende opgaveløsninger med udgangspunkt i borgernesbehov. Det sker, hvis den enkelte enhed har fokus på sit eget ressourceforbrug frem for desamlede ressourcer, der bliver brugt i forløbet. Den aktivitetsbaserede takstfinansiering kanogså give et utilsigtet incitament til at nedprioritere hensynet til kvalitet i opgaveløsningen,hvis afregningen ikke tager hensyn til kvaliteten i ydelsen.Produktivitetskommissionen anbefaler, at regler for afregning og refusion mellem myndighe-der i højere grad udformes, så de understøtter gode resultater for borgeren og tilskynder tilat sikre samfundsøkonomisk effektivitet frem for optimering af egne ressourcer. Konkretanbefaler kommissionen, at takstfinansieringssystemet på sundhedsområdet gøres merefleksibelt, så enheder i regioner og kommuner kan aftale egne indbyrdes afregningsformer,hvis den centralt fastlagte afregning ikke understøtter samarbejdet mellem dem. Det anbefa-les også, at den kommunale medfinansiering af sundhedsvæsenet koncentreres om de om-råder, hvor kommunerne har en reel mulighed for at yde en forebyggende indsats.Ud over den økonomiske styring kan andre faktorer også virke hæmmende for det tværgå-ende samarbejde i den offentlige sektor. Produktivitetskommissionen anbefaler, at investe-ringer i nye it-systemer i højere grad integreres med eksisterende systemer og understøttertværgående samarbejde. Det anbefales også, at der gives gode muligheder for at dele datamellem offentlige myndigheder, så eksisterende love og regler ikke blokerer for samarbejde.

ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem økonomisk styring, der fremmer effektivitetog samarbejde, anbefaler Produktivitetskommissionen, at:•Kommuner, regioner og ministerier inden for budgetlovens rammer fortsat eksperi-menterer med interne opsparings- og låneordninger, der sikrer, at de enkelte institu-tioner har mulighed for at foretage omkostningsbesparende og produktivitetsfrem-mende investeringer.•Udgiftsstyringen i både stat, kommuner og regioner indrettes, så der er gode mulig-heder for langsigtet planlægning, og at dette tænkes ind ved den årlige fastsættelseaf et nyt fjerdeår for budgetlovens udgiftslofter.•Budgetloven justeres, så sanktioner alene baseres på den aftalte udgiftsramme, også der er mulighed for en vis overførsel af forbrug mellem årene i situationer, hvorder er et betydeligt økonomisk råderum. Konkret anbefales det, at•Udmåling af sanktioner for overskridelse af udgiftsloftet i kommunernes og regio-nernes regnskaber alene baseres på den udgiftsramme, der er aftalt med staten.•Kommuner og regioner får mulighed for en vis overførsel af midler mellem åreneinden for budgetlovens fireårige udgiftsramme, forudsat at Danmark er kommet ien situation, hvor der er en betydelig sikkerhedsafstand til Finanspagtens græn-ser for det offentlige budgetunderskud.•Regler for afregning og refusion mellem offentlige myndigheder i højere grad bliverudformet, så de understøtter gode resultater for borgeren. Konkret anbefales det, at•Offentlige myndigheder får tilskyndelse til at sikre samfundsøkonomisk effektivitetfrem for optimering af egne ressourcer.•Takstfinansieringssystemet fremmer og understøtter effektivt tværgående samar-bejde om opgaveløsningen, der i højere grad tager udgangspunkt i borgernesbehov.•Takstfinansieringssystemet indrettes så fleksibelt, at offentlige enheder i regionerog kommuner får mulighed for at indgå aftaler om egne regler for afregning imel-lem sig, hvis den centralt fastlagte afregning ikke understøtter samarbejdet mel-lem dem.•Den kommunale medfinansiering af sundhedsvæsenet fokuserer på de områder,hvor kommunerne har en reel mulighed for at yde en forebyggende indsats. Konkretanbefales det, at•Den kommunale medfinansiering på sygehusområdet begrænses til at omfatte depatienter, hvor kommunerne reelt har mulighed for at påvirke sundhedstilstandenog forebygge sygdom.•Investeringer i nye it-systemer i højere grad integreres med eksisterende systemerog understøtter tværgående samarbejde, hvor der er behov for det.•Der gives gode muligheder for at dele data mellem offentlige enheder, så eksiste-rende love og regler ikke blokerer for tværgående samarbejde i den offentlige sektor.

Den høje arbejdskraftintensitet betyder, at medarbejdernes viden og kompetencer er vigtigedrivkræfter for effektivitet og innovation i den offentlige sektor. Offentlige ledere, der lykkesmed at skabe et arbejdsmiljø med god trivsel og motivation, vil således kunne opnå bedreresultater end andre institutioner med mindre fokus på god personaleledelse. På Øsby Ple-jehjem i Haderslev Kommune søsatte ledelsen tilbage i 2000 en række initiativer for at for-bedre trivslen blandt personalet og øge medarbejdernes stolthed over at arbejde på pleje-hjemmet. Nøgleordene var tillid og nærvær fra ledelsen. Et af resultaterne blev et fald i syge-50fraværet og lavere vikarudgifter.Effektiv opgaveudførelse kræver også, at ledere og medarbejdere har konstant fokus påresultater. Det betyder, at økonomiske styringsredskaber (fx budgetstyring, resultatkontrakterog løn) og arbejdsplanlægningen har fokus på kerneopgaven og den overordnede strategi.Ledere med tydelige mål, viden om de vigtigste omkostningsdrivere i driften og forståelse forsammenhængen mellem indsats og resultat har bedre mulighed for at effektivisere og skabeøkonomisk råderum til innovation. På Næstved Sygehus er man fx blevet i stand til at gen-nemføre én operation mere om dagen på den centrale operationsgang ved at udnytte res-51sourcerne bedre og mindske ventetid og flaskehalse.Det er også de offentlige ledere, der sætter rammerne for samproduktion i den offentligesektor. Samarbejde på tværs i den offentlige sektor og involvering af borgerne i opgaveløs-ningen kan give en bedre brugeroplevelse og mobilisere nye ressourcer. Arbejdsskadesty-relsen etablerede fx Fastholdelsescentret i 2008 for at øge kvaliteten af sagsbehandlingen ikomplekse sager, hvor skadesramte borgere er i fare for at miste tilknytningen til arbejds-markedet. Centret bidrog til at bryde barrieren mellem de to spor, der er i en arbejdsskade-sag: Sygedagpengesagen i kommunen og arbejdsskadesagen hos Arbejdsskadestyrelsen.

Resultatet har været, at sagerne bliver afgjort hurtigere, fordi de to myndigheder samarbej-der frem for at vente på hinandens afgørelser.For offentlige topledere ligger der en yderligere opgave i at rådgive politikerne og håndterepolitiske processer. Der er tegn på, at produktivitetshensynet ikke indgår som et væsentligtelement i embedsmændenes rådgivning af den politiske ledelse: Der er tilsyneladende ringeefterspørgsel efter det, og der er svage tilskyndelser til, at embedsmændene selv trækkerdet ind i deres rådgivning. Dermed kan der også være risiko for, at toplederne orienterer sigmere mod toppen end mod driften og medarbejderne, og at den politiske dagsorden for-trænger langsigtede problemstillinger af afgørende betydning for driften.I det politiske system har der gennem tiden været en stigende anerkendelse af betydningenaf god ledelse, og ledere i den offentlige sektor har fået en mere central placering. Specieltfor de decentrale ledere bliver ledelse i stigende grad opfattet som en profession for sig oger ikke længere snævert koblet til en bestemt fagdisciplin. Det er Produktivitetskommissio-nens vurdering, at der er behov for at skærpe fokus på god offentlig ledelse yderligere, bl.a.fordi ledelsesudfordringen i det offentlige er blevet større i takt med, at de offentlige budget-ter er blevet strammere. I boks 10 har kommissionen formuleret nogle principper for god ogtydelig ledelse i den offentlige sektor.BOKS 10: PRINCIPPER FOR GOD OG TYDELIG LEDELSE I DET OFFENTLIGE•Gode offentlige ledere formulerer klare mål for effekten af organisationens arbejdeog følger op på, om målene bliver nået, så medarbejderne aldrig er i tvivl om formå-let med deres indsats.•Den gode offentlige leder er opmærksom på vigtigheden af trivsel på arbejdspladsensom en kilde til at motivere medarbejderne, bl.a. ved at give de enkelte medarbejde-re mulighed for at udøve selvstændige faglige skøn og give dem systematisk tilba-gemelding på deres resultater. Den gode offentlige leder er samtidig opmærksom påvigtigheden af at sætte konkrete og tydelige mål for indsatsen, så arbejdet med atskabe trivsel bliver et middel til at sikre effektivitet og kvalitet i opgaveudførelsen.•Gode offentlige ledere skaber mest mulig værdi for de offentlige midler. God offentli-ge ledelse er således karakteriseret ved resultatorientering, god økonomistyring, fo-kus på kerneopgaven, borgerfokus, medarbejderudvikling og – involvering, samar-bejde og systematisk evaluering af de opnåede resultater.I forbindelse med Kvalitetsreformen blev der for første gang afsat midler til at opkvalificerede offentlige ledere (specielt de decentrale ledere), og der blev oprettet to nye lederuddan-nelser. De offentlige ledere vurderer, at lederuddannelserne har styrket deres personlige ogkommunikative kompetencer. Uddannelserne har også styrket ledernes kompetencer indenfor forandrings- og personaleledelse. Men uddannelserne har været mindre fokuserede på atuddanne lederne i at effektivisere og optimere den daglige drift.Produktivitetskommissionen anbefaler, at opkvalificeringen af de offentlige ledere fortsætter,men med større vægt på at udbrede kendskabet til forskellige effektiviserings- og økonomi-styringsredskaber. Det anbefales også, at der på toplederniveau kommer større fokus på atforankre lederuddannelserne i det daglige arbejde og at målrette og anvende opkvalificerin-gen strategisk på den enkelte arbejdsplads.I sidste ende er det topledernes ansvar at sikre god og tydelig ledelse, og det anbefales, attoplederne i højere grad holdes ansvarlige for at udvikle lederkompetencer i deres organisa-tion, fx gennem ledelsesevalueringer, feedback og konkrete mål i resultatkontrakter. På denmåde bliver god ledelse i højere grad en del af bundlinjen i den offentlige sektor.

Kompetente og motiverede medarbejdere er en afgørende forudsætning for høj kvalitet iløsningen af de offentlige institutioners kerneopgaver. Medarbejdernes viden, faglige eksper-tise og personlige kompetencer kan med fordel inddrages i arbejdet med at effektivisere denoffentlige sektor. Det anbefales derfor, at opkvalificeringen af de offentligt ansatte fortsættes.Ved at give medarbejderne mulighed for at udøve selvstændige faglige skøn og ret til atudfordre stive regler for arbejdets udførelse kan de offentlige ledere fx inddrage medarbej-derne i arbejdet med at afbureaukratisere den offentlige sektor. Og ved at inddrage medar-bejdernes erfaringer fra det daglige møde med borgerne i tilrettelæggelsen af arbejdet ogudformningen af mål for enheden kan man komme tættere på borgernes behov og dermedsikre, at højere produktivitet også medfører højere effektivitet.Forskellige medarbejdere motiveres af forskellige forhold. Nogle bliver motiverede af aner-kendelse i form af højere løn, mens andre især værdsætter medindflydelse på jobbet, spæn-dende arbejdsopgaver og kompetenceudvikling. Det er derfor vigtigt, at de offentlige lederehar adgang til en bred pallette af ledelsesredskaber til at skabe et godt arbejdsmiljø, hvorden enkelte medarbejder føler sig værdsat og anerkendes for at yde en god indsats.Sammenlignet med den private sektor spiller decentrale og individuelle lønforhandlinger enmeget beskeden rolle i det offentlige. Produktivitetskommissionen opfordrer parterne på detoffentlige arbejdsmarked til at skabe en tættere kobling mellem medarbejdernes kompeten-cer og præstationer og deres løn.Det vil kræve, at en større del af lønmidlerne bringes i spil til individuelle lønforhandlinger ogekstraordinære bonusudbetalinger til enkeltpersoner eller en gruppe af medarbejdere, derhar ydet en særlig indsats. Det vil også kræve, at rammerne for de individuelle lønforhand-linger gøres mere enkle og fleksible. I den forbindelse er det vigtigt, at den daglige leder harmedbestemmelse, så der sker en reel kobling mellem den enkelte medarbejders løn og ind-sats, og så lønforhandlingerne opleves som fair.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem tydelig ledelse og motiverede medarbejdereanbefaler Produktivitetskommissionen, at:•Opkvalificeringen af de offentlige ledere fortsætter, men med større vægt på at ud-brede kendskabet til forskellige effektiviserings- og økonomistyringsredskaber.•Topledere i den offentlige sektor holdes ansvarlige for at sikre god og tydelig ledelsei deres organisation. Konkret anbefales det, at•Topledere i den offentlige sektor holdes ansvarlige for at opbygge gode ledelses-kompetencer i deres organisation, fx gennem ledelsesevalueringer, feedback ogkonkrete mål i resultatkontrakter.•Der på toplederniveau kommer større fokus på, at lederuddannelse forankres so-lidt i den daglige praksis og afspejles i den løbende ledelsesmæssige dialog.•Der iværksættes en undersøgelse af, hvordan der i praksis arbejdes med udvik-ling af ledelseskompetencer i den offentlige sektor med det formål at udbredebedste praksis og sikre, at investeringer i lederuddannelse i højere grad forankresi den daglige drift.•Opkvalificeringen af de offentligt ansatte fortsætter, men i højere grad målrettes oganvendes strategisk på den enkelte arbejdsplads. Det indebærer bl.a., at

•Offentlige ledere anvender kompetenceudvikling af deres medarbejdere systema-tisk og strategisk, både gennem det daglige arbejde og ved deltagelse i videre-og efteruddannelse, og at kompetenceudvikling i høj grad er relateret til medar-bejderens konkrete arbejdsopgaver og institutionens behov.•Arbejdsmarkedets parter arbejder for at sikre, at de offentlige midler til kompeten-ceudvikling bliver anvendt der, hvor behovet og effekten skønnes at være størst.•De offentlige ledere giver deres medarbejdere mulighed for at udøve selvstændigefaglige skøn inden for de overordnede rammer, der er gældende inden for de re-spektive fagområder.•De offentlige ledere inddrager medarbejdernes viden og kompetencer i arbejdet medat afbureaukratisere og effektivisere den offentlige sektor. Herunder kan lederne givemedarbejderne ret til at udfordre stive regler for arbejdets udførelse.•Medarbejderne får medindflydelse på, hvilke mål enheden skal styre efter.•Parterne på det offentlige arbejdsmarked arbejder for, at der i den praktiske anven-delse af de offentlige overenskomster skabes en tættere kobling mellem medarbej-dernes kompetencer og præstationer og deres løn. Det kan ske ved, at•En større del af lønmidlerne bringes i spil til individuelle lønforhandlinger. Hvislønmidlerne fra reguleringsordningen og de centrale lønforhandlinger i højeregrad fordeles på de enkelte institutioner, og udmøntningen sker lokalt, kan derskaffes flere midler til lokal løndannelse.•Der skabes bedre muligheder for individuelle lønforhandlinger, så rammerne fortilrettelæggelse og afholdelse af individuelle lønforhandlinger på den enkelte ar-bejdsplads bliver enklere og gøres mere fleksible.•En god indsats i højere grad belønnes ekstraordinært – fx ved at en enkelt med-arbejder eller en gruppe af medarbejdere modtager en bonus efter et tilfredsstil-lende resultat.•Lade den daglige leder have stor medbestemmelse i lønforhandlingerne, så der skeren reel kobling mellem den enkelte medarbejders løn og præstation, og så lønfor-handlingerne opleves som fair.

Der er også behov for en kritisk evaluering af de politiske styreformer i kommunerne. Denuværende politiske styreformer kan indimellem medføre en uklar politisk ansvarsfordeling,der kan gøre det vanskeligt for borgerne at finde ud af, hvem der er ansvarlige for den førtepolitik. Styreformerne kan også i nogle tilfælde hæmme den tværgående prioritering og øko-nomistyring og dermed effektiviteten i opgaveløsningen. Magistratsstyreformen og det så-kaldte mellemformstyre i de store byer er desuden mere administrations- og omkostnings-tunge end udvalgsstyreformen. Udvalgsstyret har været stort set uforandret siden starten af1970’erne og kan dermed også trænge til et serviceeftersyn.Administrative fællesskaber mellem offentlige enheder kan være en måde, hvorpå man kanspare ressourcer og øge produktiviteten gennem udnyttelse af stordriftsfordele og fælles it-systemer mv. Denne samarbejdsform kan dog rejse det problem, at det kan blive uklart, hvordet politiske ansvar for opgaveløsningen ligger. Produktivitetskommissionen anbefaler atundersøge mulighederne for yderligere udbredelse af administrative fællesskaber underhensyntagen til behovet for en klar politisk ansvarsfordeling.Mere generelt er der på alle niveauer i den offentlige sektor behov for at sikre en klar ar-bejdsdeling mellem politikere og offentlige ledere, hvor politikerne fastlægger de overordne-de mål for de offentlige institutioners virke og de tilhørende budgetter, men hvor lederne fårtilstrækkelige frihedsgrader til at realisere de opstillede mål på den mest effektive måde.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem administrative og politiske reformer af denoffentlige sektor anbefaler Produktivitetskommissionen, at:•Koncernstyreformen i centraladministrationen evalueres for at afdække, om den i til-strækkelig grad tilgodeser hensynet til produktivitet og effektivitet.•Den politiske styreform i kommunerne evalueres for at afdække, om den i tilstrække-lig grad tilgodeser hensynet til produktivitet og effektivitet.•Det undersøges, om der er muligheder for at effektivisere den offentlige administrati-on ved at etablere yderligere administrative fællesskaber mellem offentlige enhedersamtidigt med, at der sikres en klar placering af det politiske ansvar for opgaveløs-ningen.•Der i styringen af den offentlige sektor er en klar arbejdsdeling mellem de offentligeledere og deres politiske opdragsgivere, og at lederne får tilstrækkelige frihedsgra-der til at realisere de overordnede mål, som politikerne fastlægger.

Kapitel 8Offentlig-privat samarbejdeOffentlig-privat samarbejde er en samlet betegnelse for en række forskellige former for sam-arbejde mellem offentlige myndigheder og private virksomheder. For de fleste samarbejds-former er formålet at skabe konkurrence om opgaven. På den måde kan private virksomhe-der inddrages sammen med medarbejdere og brugere i at udvikle og nytænke den offentligeopgaveløsning.Konkurrence er en afgørende drivkraft for produktivitet i både den private og offentlige sek-tor. Når der er konkurrence, får leverandørerne fx tilskyndelse til at introducere ny teknologi,optimere arbejdsgange og investere i omkostningsbevarende tiltag. På den måde kan udbudaf offentlige opgaver, der egner sig til det, give en bedre og/eller billigere opgaveløsning,hvis der er mange leverandører, der konkurrerer om at vinde opgaven. Udbud af offentligeopgaver giver også mulighed for at inddrage de private virksomheders viden og erfaringer iopgaveløsningen – hvis udbudsmaterialet altså ikke begrænser pladsen til nytænkning oginnovation.Det er ikke afgørende for gevinsten ved at udbyde offentlige opgaver, om opgaven endermed at blive udliciteret til en privat virksomhed, eller om den offentlige myndighed selv fast-holder opgaven. Det afgørende er, at der bliver skabt konkurrence om opgaven.Hovedanbefalingerne i dette kapitel er derfor:•Skab konkurrence om alle offentlige opgaver, der egner sig til det•Gør det attraktivt at byde på offentlige opgaver•Inddrag private virksomheder, medarbejdere og brugere i at udvikle og nytænke den of-fentlige opgaveløsningI dette kapitel diskuterer Produktivitetskommissionen, hvordan bedre og mere offentlig-privatsamarbejde bidrage til at øge Danmarks produktivitet. Dette kapitel inddrager de analyser,som kommissionen enten selv har foretaget, eller som er blevet bestilt udefra i forbindelsemed kommissionens arbejde.

Offentlig-privat samarbejde opstår, når private virksomheder leverer varer og serviceydelsertil borgerne, som bliver betalt af det offentlige. Det sker fx, når en privat virksomhed sælgeret høreapparat til en ældre borger med nedsat hørelse, og hvor borgeren modtager et tilskudfra det offentlige. Det sker også, når et privat rengøringsfirma yder praktisk hjælp, fx støv-sugning og vinduespudsning, til en borger, der har fået tildelt et antal timers rengøringshjælpaf kommunen.I begge tilfælde har borgeren frit valg mellem forskellige private leverandører. Borgeren kanselv bestemme hvilket høreapparat, der bedst dækker hans behov. Overstiger prisen påhøreapparatet det offentlige tilskud, kan borgeren vælge selv at betale forskellen. Borgerenkan også selv bestemme, hvem der skal hjælpe med rengøringen i hans hjem. Og har bor-geren behov for det, kan han betale den private virksomhed for at levere ekstra rengøring.Der er en vigtig forskel mellem høreapparater og rengøringshjælp. Det offentlige producererikke selv høreapparater, mens den kommunale hjemmepleje i mange år har hjulpet medrengøringen i ældre borgeres hjem som en del af den offentlige service. Borgeren kan såle-des vælge mellem den kommunale hjemmepleje og private leverandører af rengøringshjælp.I Danmark finansierer og producerer det offentlige en lang række serviceydelser til gavn forborgerne. Det drejer sig fx om uddannelse, ældrepleje og børnepasning. Besøg hos en prak-tiserende læge er også betalt af det offentlige, men bliver leveret af en privat praksis. Tand-pleje bliver til gengæld fortrinsvis betalt af borgeren selv og leveres af en privat tandlæge.Arbejdsdelingen mellem den offentlige og private sektor afspejler en historisk udvikling iDanmark.Den offentlige sektor brugte i 2012 omtrent 385 mia. kr. på serviceydelser til borgerne. Om-kring en fjerdedel af serviceydelserne bliver leveret af private leverandører. Det sker fx ved,at den offentlige myndighed vælger at udbyde en opgave og efterfølgende udliciterer opga-ven til en privat virksomhed, fordi den har det bedste tilbud. Det sker også ved, at borgernevælger en privat leverandør på områder, hvor der er frit valg mellem offentlige og privateleverandører.Men mange offentligt finansierede serviceydelser, der i princippet kunne varetages af privateleverandører, bliver aldrig udsat for konkurrence. Myndighederne kan derfor ikke være sikrepå, at de får den bedste løsning til prisen. Der er ikke krav i lovgivningen om, at de offentligeserviceydelser skal sendes i udbud, og de offentlige myndigheder kan vælge selv at leveredisse ydelser til borgerne. Det er i sidste ende en politisk beslutning, i hvilket omfang derskal skabes konkurrence om offentlige serviceydelser. Men når opgaverne sendes i udbud,skal de offentlige myndigheder overholde udbudsreglerne.Offentlig-privat samarbejde opstår også, når offentlige myndigheder køber varer og service-ydelser hos private leverandører til deres eget brug. Det drejer sig fx om kuglepenne, com-putere og kontormøbler, som bruges i den offentlige administration. Det drejer sig også ombleer til de kommunale daginstitutioner, stomiposer til de offentlige hospitaler og materiel tilforsvaret. Og det drejer sig om forskellige former for konsulent- og rådgivningsydelser og omudvikling af nye it-systemer, der fx kan bidrage til digitaliseringen af den offentlige sektor.Offentlige indkøb dækker derudover over køb af større bygge- og anlægsopgaver hos priva-te leverandører. Det kan være en ny skole, en motorvej eller et nyt sygehus. I nogle tilfældekan det være en fordel at organisere indkøbet som et offentlig-privat partnerskab (OPP),hvor den offentlige myndighed udbyder en langvarig kontrakt, der dækker alle projektetsfaser fra anlæg over til den efterfølgende drift og vedligeholdelse.

Den offentlige sektor købte samlet set ind for omtrent 300 mia. kr. i 2012. For store indkøbs-aftaler og bygge- og anlægsopgaver er der krav i lovgivningen om, at de offentlige myndig-heder skal sende opgaverne i udbud. Men det er op til den offentlige myndighed at sikre, atudbudsmaterialet bliver udformet på en måde, så der også reelt set bliver skabt effektiv kon-kurrence om opgaven. At der er mange tilbudsgivere, der konkurrerer prisen ned.Konkurrence om offentlige opgaver kan også medvirke til, at de private virksomheder brugerderes erfaring og viden til at give nye bud på, hvordan opgaven kan tilrettelægges. Det kanskabe innovation og udvikling. Den offentlige myndighed kan skabe gode rammer for innova-tion og udvikling ved at udforme udbudsmateriale, der i højere grad har fokus på resultatetfor borgerne frem for måden, hvorpå opgaven bliver løst (fx udbud med funktionskrav fremfor aktivitetskrav). Det kan også ske ved, at offentlige myndigheder og private virksomhederarbejder sammen om at finde og udvikle løsninger på vigtige samfundsmæssige udfordrin-ger.

Formålet med offentlig-privat samarbejde er ofte at afprøve, om markedet kan tilbyde enbedre og/eller billigere løsning end den eksisterende. På den måde kan der skabes konkur-rence mellem offentlige og private leverandører om at levere serviceydelser til borgerne, ogprivate virksomheder kan konkurrere om offentlige indkøbsaftaler.Konkurrence er en afgørende drivkraft for produktivitet. Når der er konkurrence på et mar-ked, har leverandørerne fx tilskyndelse til at introducere ny teknologi, optimere arbejdsgangeog investere i omkostningsbevarende tiltag. På den måde kan højproduktive virksomhedervinde markedsandele fra lavproduktive virksomheder.Private virksomheder kan også varetage opgaver for offentlige myndigheder, når de har enbedre og/eller billigere løsning. Det får den samlede produktivitet i samfundet til at stige, ogdet giver en bedre arbejdsdeling mellem den offentlige og private sektor. Samtidig kan of-fentlig-privat samarbejde give anledning til overførsel af viden fra den offentlige sektor tilprivate virksomheder, som dermed har et grundlag for at udvikle nye løsninger med afsæt-ningsmuligheder både hjemme og på eksportmarkederne.Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige myndigheder skaber konkurrence omalle offentlige opgaver, der egner sig til konkurrenceudsættelse.Mål for udbud af offentlige serviceydelser kan være med til at skabe politisk fokus på konkur-rence som en del af effektiviseringen af den offentlige sektor og til at holde offentlige ledereansvarlige for deres resultater. Mål kan også signalere til de private leverandører, at der erpolitisk vilje til at udbyde nye opgaver. Produktivitetskommissionen anbefaler, at den enkelteoffentlige myndighed sætter kvantitative mål for, hvor stor en del af deres serviceydelser derskal udbydes. Målene sammenholdes med den faktiske udvikling, revideres mindst hvertandet år og offentliggøres med en begrundelse.Det er ikke afgørende for gevinsten, om opgaven ender med at blive udliciteret til en privatvirksomhed, eller om den offentlige myndighed selv fastholder opgaven. Det afgørende er, atder bliver skabt konkurrence om opgaven.Offentlig-privat samarbejde er ikke en snuptagsløsning, der hurtigt og mekanisk kan rulles udpå alle områder i den offentlige sektor. Nogle opgaver ligger helt naturligt i den offentligesektor. Det drejer sig fx om myndighedsopgaver som politi, forsvar og retsvæsen. For andreopgaver er der måske ikke private leverandører nok til at sikre, at der her og nu kan skabeseffektiv konkurrence, hvis de offentlige myndigheder vælger at udbyde opgaven. Det kan fxvære tilfældet for mange bløde velfærdsområder, hvor mange års offentligt monopol har gjortdet vanskeligt for private leverandører at etablere sig på markedet.

Der kan også være situationer, hvor det er uhensigtsmæssigt at udlicitere en bestemt ser-viceydelse, fordi det gør det vanskeligt at sikre den nødvendige sammenhæng i opgaveløs-ningen på tværs af forskellige serviceområder, fordi det offentlige risikerer at miste vigtigekompetencer, eller fordi der er væsentligt højere tilsynsomkostninger, når opgaven ligger hosen privat leverandør.Men for en lang række offentlige opgaver står der private virksomheder klar til at byde ind påopgaverne. Det drejer sig især om de mere tekniske områder som dagrenovation og vedli-geholdelse af veje, hvor nogle kommuner skaber konkurrence om en stor del af deres opga-ver, mens andre kommuner i højere grad varetager opgaven selv uden at afprøve markedetfor en billigere og/eller bedre løsning. Men det drejer sig også om de bløde velfærdsydelser,som flere offentlige myndigheder har held med at udbyde med gode resultater.I 2013 indgik Region Sjælland et partnerskab med en række privathospitaler. HospitaletValdemar overtog fx driften af smerteklinikken på Næstved Sygehus. Andre privathospitalerleverer fx hjerte- og lungemedicinske undersøgelser. En fleksibel model betyder, at regionenkan skrue på kapaciteten alt efter borgernes behov – og at regionen kun betaler for de pati-enter, den henviser til privathospitalerne. Det gavner økonomien. Men det er ikke kun øko-nomiske besparelser, der er formålet med samarbejdet. De private leverandører bidragerogså med uddannelse og ideer til, hvordan mere komplekse behandlingsforløb kan tilrette-lægges bedst muligt.Men konkurrenceudsættelse af bløde velfærdsydelser kan også være en kompliceret ogkontroversiel sag. Det skyldes, at det kan være særdeles kritisk for borgernes velfærd, hvisleverancen eller kvaliteten af ydelsen svigter. Både ved offentlig og privat produktion af blø-de velfærdsydelser er der behov for tilsyn, men private virksomheder kan have større til-skyndelse til at slække på kvaliteten af ydelserne og tjene flere penge, hvis den fx er truet afkonkurs eller blot tænker kortsigtet.Desværre viser flere uheldige sager, at der heller ikke er nogen garanti for, at alt går godt,hvis opgaven varetages af en offentlig institution. Det afgørende er, at opgaven er tilstrække-ligt godt beskrevet, at der er en god og ansvarlig ledelse, og at der føres et effektivt løbendetilsyn med kvaliteten i opgaveløsningen – uanset om ydelsen leveres af det offentlige selveller af en privat virksomhed.Det anføres undertiden som et argument mod udlicitering, at en privat leverandør typisk vilhave højere kapitalomkostninger end en offentlig myndighed, hvilket vil fordyre servicepro-duktionen. Kapitalomkostningerne vil dog være afspejlet i den tilbudte pris, så hvis den priva-te leverandør har en bedre og/eller billigere opgaveløsning end den offentlige, vil det stadigkunne betale sig at udlicitere opgaven.Produktivitetskommissionen anbefaler, at regioner og kommuner med passende mellemrumgennemgår deres opgaveportefølje med henblik på at identificere serviceydelser, der medfordel kan sendes i udbud. Det anbefales også, at der afsættes statslige ressourcer til atstøtte offentlige myndigheder i at udbyde flere af deres serviceydelser.Ressourcerne kan fx bruges til at fortsætte arbejdet med at indsamle og offentliggøre ek-sempler på udbud af offentlige ydelser, specielt bløde velfærdsydelser. Ressourcerne kanogså bruges til at tilbyde gratis potentialeafklaringer og implementeringsplaner til myndighe-der, der har svært ved at nå deres mål for udbud af offentlige serviceydelser. Og ressourcer-ne kan bruges til at yde tilskud til juridisk bistand og anden ekstern rådgivning til offentligemyndigheder, der ønsker at udbyde offentlige serviceydelser på nye områder.52

Der er i de senere år blevet iværksat forskellige tiltag, som kan betyde, at de lovgivnings-mæssige rammer for offentlig-privat samarbejde fremover opleves som mere fleksible oggennemskuelige. Der er fx blevet udformet nye EU-udbudsdirektiver, der åbner op for merefleksibilitet i udbudsprocessen, og regeringen har nedsat et udvalg, der skal sikre, at denstørre fleksibilitet også bliver omsat i en dansk udbudslov.Der er også blevet ophævet særregler på ældreområdet, som har gjort det nemmere forkommunerne at udbyde serviceydelser på ældreområdet uden at risikere at miste mulighe-den for selv at fortsætte som leverandør. Der er endvidere blevet bedre muligheder for atinddrage private virksomheder i almen praksis, når kommunerne har svært ved at tiltrækkeog fastholde praktiserende læger.På nogle områder er der også blevet gennemført tiltag, som har gjort det mere attraktivt forprivate leverandører at træde ind på markedet. På dagtilbudsområdet er det fx blevet muligtfor private virksomheder at tjene penge på deres forretning, hvis de har en sund økonomi ogkan levere et pasningstilbud, der er attraktivt for forældrene. Private virksomheders mulighedfor at skabe et afkast på deres investeringer er en helt grundlæggende forudsætning for, atder kan skabes konkurrence på et marked.På andre områder udgør lovgivningen fortsat en barriere for at udbyde opgaverne. Lovgiv-ningen begrænser fx de offentlige myndigheders muligheder for at udlicitere driften af folke-skoler, skolefritidsordninger, ungdomsskoler, musikskoler, erhvervsskoler og gymnasier.Produktivitetskommissionen anbefaler, at det undgås, at lovgivning begrænser de offentligemyndigheders muligheder for at udbyde opgaver på områder, hvor myndigheden vurderer, atudbud kunne give en bedre og/eller billigere opgaveløsning.Konkret anbefales det, at lovgivningsmæssige barrierer for udlicitering af driften af skolefri-tidsordninger, ungdomsskoler og musikskoler fjernes, så de kommuner, der ønsker at skabekonkurrence om disse serviceydelser, får mulighed for det. Det anbefales også, at derigangsættes en undersøgelse af fordele og ulemper ved at fjerne lovgivningsmæssige barri-erer for udlicitering af driften af folkeskoler, gymnasier og erhvervsuddannelser.Samtidig er der for nogle opgavetyper uklarhed om, hvorvidt opgaven må udbydes eller ej.Dette var tilfældet, da Horsens Kommune i 2009 indgik et samarbejde med Falck Jobservice53om sagsbehandling af kommunens sygedagpengesager. Kommunens oprindelige partner-skabsaftale med Falck blev underkendt af Ankestyrelsen, efter at en række borgere havdeklaget over, at det var Falck og ikke Horsens Kommune, der behandlede deres sygedag-pengesager. Derfor måtte kommunen og Falck ændre vilkårene i deres partnerskabsaftale,så Falck-medarbejderne blev ansat i kommunen.Afgørelsen betød, at 229 afsluttede sygedagpengesager måtte gå om. Heraf blev én sagomgjort. Det anbefales derfor, at der skabes større klarhed om hvilke opgaver, der kan ud-bydes uden særskilt lovhjemmel, ved at tydeliggøre, hvor grænsen mellem myndighedsop-gaver og serviceydelser går (fx inden for sagsforberedelse samt tilsyn og kontrol).

ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem mere offentlig-privat samarbejde anbefalerProduktivitetskommissionen, at:•Offentlige myndigheder skaber konkurrence om alle de offentlige opgaver, der egnersig til konkurrenceudsættelse.•Den enkelte statslige, regionale og kommunale myndighed sætter kvantitative målfor, hvor stor en del af deres serviceydelser der skal udbydes. Målene sammenhol-des med den faktiske udvikling, revideres mindst hvert andet år og offentliggøresmed en begrundelse.•Regioner og kommuner med passende mellemrum gennemgår deres opgaveporte-følje med henblik på at identificere serviceydelser, der med fordel kan udbydes.•Der afsættes statslige ressourcer til at støtte offentlige myndigheder i at udbyde flereaf deres serviceydelser. Konkret anbefales det, at•Arbejdet med at indsamle og offentliggøre eksempler på udbud af offentlige ser-viceydelser (herunder bløde velfærdsydelser) fortsættes, men med øget fokus påat skaffe viden om, hvad der sker med produktiviteten ved udlicitering.•Regionale og kommunale myndigheder, der har svært ved at nå deres mål forudbud af offentlige serviceydelser, får tilbudt en gratis potentialeafklaring og im-plementeringsplan mod, at materialet bliver offentliggjort og diskuteret på det poli-tiske niveau.•Offentlige myndigheder, der ønsker at udbyde offentlige serviceydelser på områ-der, hvor der endnu ikke er et modent marked, eller hvor der endnu ikke er erfa-ring med offentlig-privat samarbejde, kan søge om tilskud til juridisk bistand oganden ekstern rådgivning.•Det undgås, at lovgivning begrænser de offentlige myndigheders muligheder for atudbyde opgaver på områder, hvor myndighederne vurderer, at udbud kunne give enbilligere og/eller bedre opgaveløsning, herunder driften af folkeskoler, skolefritids-ordninger, ungdomsskoler, musikskoler, gymnasier og erhvervsuddannelser. Konkretanbefales det, at•Lovgivningsmæssige barrierer for udlicitering af driften af skolefritidsordninger,ungdomsskoler og musikskoler fjernes, så de kommuner, der ønsker at skabekonkurrence om disse serviceydelser, får mulighed for det.•Der igangsættes en undersøgelse af fordele og ulemper ved at fjerne lovgiv-ningsmæssige barrierer for udlicitering af driften af folkeskoler, gymnasier og er-hvervsuddannelser.•Der skabes større klarhed om hvilke opgaver, der kan udbydes uden særskiltlovhjemmel, ved at tydeliggøre, hvor grænsen mellem myndighedsopgaver ogserviceydelser går (fx inden for sagsforberedelse samt tilsyn og kontrol).

For at høste gevinsterne ved offentlig-privat samarbejde skal der være effektiv konkurrence.Figur 35 viser, at når der er mange kvalificerede bud, konkurreres prisen ned, så den indgå-ede kontrakt bliver billigere end ventet for den offentlige myndighed – i hvert fald op til en visgrænse. Når der er flere om buddet, kan den offentlige myndighed bedre sikre, at den fårmarkedets bedste kombination af pris og kvalitet.Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige ordregivere udformer udbudsmateriale,så det er attraktivt for så mange kvalificerede leverandører at byde som muligt, herunderudenlandske leverandører.Når et større antal tilbud skal sammenlignes, betyder det dog også, at transaktionsomkost-ninger for den offentlige ordregiver bliver større, hvilket gør den endelige nettogevinst min-dre. Det gælder derfor om at sikre, at mange kvalificerede leverandører har mulighed for ogtilskyndelse til at afgive tilbud, men ikke om at maksimere antallet af tilbud for enhver pris.Sociale klausuler, unødigt detaljerede krav og særlige hensyn til lokale leverandører indenfor lovens rammer kan begrænse antallet af bud og gør det uklart, om ordregiver får denlaveste pris. Det har norske myndigheder fx måttet sande, da de i 2013 skulle købe nye poli-tibiler. Et udbudsmateriale med i alt 150 krav (herunder et krav om, at bilen i sin helhed skul-le bygges i Norge) har betydet, at bilen blev kaldt en fantasibil.Kun én leverandør – Volkswagen – kunne imødekomme alle krav, selvom flere af de storebilproducenter leverer politibiler til andre europæiske lande. Prisen endte på 883.000 norskekroner per bil. Det er omtrent 200.000 norske kroner mere, end den svenske stat betaler foren politibil, der er næsten tilsvarende.Samfundsmæssige udfordringer (fx miljømæssige prioriteringer, erhvervspolitiske hensyn ogsociale målsætninger) løses mest effektivt gennem målrettede politiske tiltag. Hvis man fxønsker at fremskaffe flere praktikpladser, kunne man øge Arbejdsgivernes Uddannelsesbi-drag, der finansierer tilskud til uddannelsespladser. Eller man kunne lave et særskilt udbud,hvor man lader arbejdsgiverne konkurrere om, hvem der er villig til at oprette ekstra praktik-pladser med det lavest mulige offentlige tilskud.Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige ordregivere undgår at tage særlige hen-syn til lokale leverandører i udbudsprocessen og undgår at bruge sociale klausuler i offentli-ge kontrakter og indkøbsaftaler.For nogle typer af varer og serviceydelser kan de offentlige myndigheder gøre det attraktivtfor kvalificerede leverandører at komme med et bud ved at udbyde større kontrakter. Indkøbhos færre leverandører og et mindre sortiment kan i mange tilfælde betyde, at leverandører-ne kan tilbyde mængderabatter. Det kan fx ske ved, at offentlige myndigheder indgår centra-le indkøbsaftaler gennem forskellige former for indkøbsfællesskaber og indkøbscentraler.Offentlige myndigheder kan også gøre det mere attraktivt at byde på offentlige opgaver vedat sikre, at potentielle leverandører, herunder udenlandske leverandører, har viden om ind-købene i god tid, så udbuddet kan indgå i virksomhedens planlægning. Det er specielt vig-tigt, når det offentlige indgår i offentlig-private partnerskaber (OPP) om store bygge- og an-lægsprojekter. I en OPP-kontrakt skal konkurrence nemlig ikke kun sikre den laveste pris påydelsen. Konkurrence skal også sikre, at forskellige risici prissættes rigtigt i markedet ogfordeles mest effektivt mellem den offentlige myndighed og de private aktører.Produktivitetskommissionen anbefaler, at der udarbejdes en liste med besluttede OPP-projekter af et passende omfang for flere år ad gangen med henblik på at skabe et stabiltmarked for OPP-projekter.

Også på de store velfærdsområder, hvor borgerne ofte har frit valg mellem forskellige leve-randører, kan myndighederne gøre det attraktivt for kvalificerede leverandører at træde indpå markedet, så der bliver skabt mere effektiv konkurrence. På fritvalgsordningerne skal denløbende konkurrence mellem leverandørerne nemlig sikre, at borgerne kan få leverandører-ne til at levere serviceydelser, der både har høj kvalitet og afspejler borgernes behov. Det vilgavne produktiviteten og effektiviteten i den offentlige sektor.Effektiv konkurrence forudsætter, at der er lave omkostninger forbundet med at blive god-kendt som leverandør. Effektiv konkurrence forudsætter også, at der er så lige konkurrencemellem offentlige og private leverandører som muligt, herunder at borgerne har gode mulig-heder for at sammenligne kvaliteten af de forskellige tilbud og modtager objektiv rådgivningfra de offentlige myndigheder om private alternativer. Nacka Kommune i Sverige offentliggørfx en lang række kvalitetsindikatorer (fx forældretilfredshed, sygefravær, andel pædagogiskpersonale i institutionen) for både de kommunale og private institutioner for at understøtte54forældrenes valg af daginstitution. Samtidig indgår disse informationer også i kommuner-nes tilsyn med de private institutioner.For at sikre mere lige konkurrence mellem offentlige og private leverandører er det blevetforeslået, at offentlige myndigheder skal have mulighed for at sælge ekstra ydelser til deborgere, de i forvejen servicerer under fritvalgsordningen. Dette emne vender vi tilbage til iafsnit 8.6.

Produktivitetskommissionen anbefaler, at fritvalgsordningerne indrettes, så lave transakti-onsomkostninger og så lige konkurrence som muligt gør det attraktivt for private leverandø-rer at etablere sig på markedet.Forudsætningerne for at skabe et løbende konkurrencepres på leverandørerne er ikke altidtil stede. Det kan især være en udfordring på områder, hvor der ikke er et modent privatmarked, og hvor det ikke er attraktivt for nye leverandører at træde ind på markedet.På ældreområdet er der fx tegn på, at det private marked for levering af personlig pleje harudviklet sig langsomt, så borgerne mange steder ikke har et reelt frit valg mellem alternativeleverandører. Nogle særregler for udbud på ældreområdet har tidligere stået i vejen for ud-bud af opgaver, fordi kommunerne risikerede at miste retten til selv at kunne fortsætte somleverandør efter et udbud. Det fik langt de fleste kommuner til at fravælge udbud og i stedetgive frit valg mellem alle leverandører, der lever op til kommunernes servicekrav. Men etspinkelt og usikkert kundegrundlag har mange steder betydet, at det ikke har været attraktivtfor nye leverandører at træde ind på markedet.Under de nu gældende udbudsregler kan kommunerne udbyde opgaverne og samtidig for-beholde sig ret til selv at fortsætte som leverandør. Kommunerne giver efterfølgende borger-ne frit valg mellem de udvalgte leverandører (minimum to leverandører). Kommunerne vur-derer, at de ændrede regler vil kunne bidrage til at effektivisere den offentlige sektor. Grib-skov Kommune er i færd med at udnytte nogle nye udbudsregler på ældreområdet til at gen-nemføre danmarkshistoriens største udbud på social- og sundhedsområdet. Udbuddet gårpå tværs af forskellige sektorområder og inddrager nyere udbudsformer (fx udbud med funk-tionskrav og markedsdialog). Projektet modtager derfor støtte fra Markedsmodningsfonden,55der har øremærket to mio. kr. til at forberede og nytænke indholdet i udbuddet.Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige myndigheder kombinerer frit valg medudbud på fritvalgsområder, hvor der ikke er markedsmæssige forudsætninger for at skabeløbende konkurrence mellem leverandørerne.En indkøbsafdeling i en privat virksomhed må indhente lige så mange tilbud, som den øn-sker, når den skal købe en vare eller en serviceydelse. Indkøbsfolkene opvejer selv, hvornårdet ikke længere kan betale sig at indhente flere tilbud for at få et billede af, hvad markedetkan tilbyde af pris og kvalitet. Og potentielle tilbudsgivere vurderer selv, om sandsynlighedenfor at vinde en opgave er stor nok til, at det kan svare sig at byde på opgaven.Udbudsreglerne sætter derimod retningslinjer for, hvordan offentlige indkøb skal gennemfø-res i praksis. Udbudslovgivningen har overordnet til formål at 1) begrænse den offentligesektors omkostninger ved at skabe gode betingelser for konkurrence om indkøbene og 2)mindske risikoen for korruption eller favorisering af bestemte leverandører ved at sikre enlige og gennemsigtig konkurrence om de offentlige opgaver.Hertil kommer tilbudsloven, der er en dansk særlov, som regulerer offentlige indkøb undertærskelværdien for EU-udbud. Tilbudsloven begrænser antallet af bud ved bygge- og an-lægsopgaver, offentlige myndigheder må indhente og forhandle om. Det holder transakti-onsomkostningerne nede for både ordregiver og tilbudsgiver. Men det kan også begrænsekonkurrencen og betyde, at den offentlige myndighed ikke kan være sikker på at opnå denlaveste pris.

Produktivitetskommissionen anbefaler, at tilbudslovens begrænsninger på antallet af bud,der kan indhentes og forhandles ved offentlige bygge- og anlægsopgaver, fjernes. Det anbe-fales også, at tilbudslovens regler afskaffes for køb af varer, og serviceydelser under EU-direktivets tærskelværdier afskaffes (se næste afsnit).Inden for rammerne af den gældende lovgivning kan de offentlige myndigheder i mangetilfælde bidrage til, at der bliver skabt effektiv konkurrence om en opgave ved, at der er man-ge kvalificerede tilbudsgivere, der konkurrerer prisen ned. De offentlige myndigheder kanogså bidrage til at skabe effektiv konkurrence ved at sikre mere løbende konkurrence omopgaven. Det kan fx ske ved at indgå indkøbsaftaler og rammekontrakter med kortere løbe-tid.I nogle tilfælde kan det dog være en fordel at indgå langvarige kontrakter. Det kan fx væretilfældet ved mere komplekse udbud, hvor transaktionsomkostningerne for ordregiver ogtilbudsgiver er høje. Det kan også være tilfældet i situationer, hvor leverandøren har brug foren længere periode til at implementere produktivitetsfremmende tiltag og høste stordriftsfor-dele. Og det kan være tilfældet for OPP-projekter, hvor der kan være gevinster forbundetmed at sammentænke anlæg og drift. Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentligeordregivere skaber hyppig og dynamisk konkurrence om en opgave under hensyntagen til, atder kan være gevinster ved at indgå langvarige kontrakter med private leverandører.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem mere effektiv konkurrence anbefaler Produk-tivitetskommissionen, at:•Offentlige ordregivere udformer udbudsmateriale, så det er attraktivt for så mangekvalificerede leverandører at byde som muligt, herunder udenlandske leverandører.•Offentlige ordregivere undgår at tage særlige hensyn til lokale leverandører og und-går at bruge sociale klausuler i offentlige kontrakter og indkøbsaftaler.•Offentlige myndigheder løbende overvejer, hvor indkøbs- og udbudsopgaverne løsesmest effektivt, herunder om opgaverne skal løses lokalt, via samarbejde med andreoffentlige myndigheder eller via centralt indgåede aftaler.•Centrale aftaler indrettes, så de understøtter produktiviteten i den offentlige sektor.Konkret anbefales det, at•Centrale aftaler indgås for varer og serviceydelser, hvor behovene og/eller ind-købsprocesserne er ens og mulige at standardisere, og hvor der er tilstrækkeligkonkurrence i markedet.•Centrale aftaler, som indgås på vegne af tilsluttede myndigheder, udformes, såde er attraktive for brugerne både med hensyn til pris, kvalitet og valgmuligheder.•Offentlige ledere på alle niveauer sikrer høj grad af aftaleoverholdelse, så gevin-sterne ved centrale aftaler høstes. Det gælder både i forhold til de aftaler, sommyndighederne i kommuner og regioner er forpligtet til at overholde og i forhold tilde aftaler, som myndighederne på overordnet niveau selv har valgt at deltage i.•Der udarbejdes en liste med besluttede OPP-projekter af et passende omfang for fle-re år ad gangen med henblik på at skabe et stabilt marked for OPP-projekter.

•Fritvalgsordningerne indrettes, så lave transaktionsomkostninger og så lige konkur-rence som muligt gør det attraktivt for private leverandører at etablere sig på marke-det. Konkret anbefales det, at•Reglerne for kommunernes beregninger af fritvalgspriser forenkles med henblikpå at gøre det mindre omkostningsfyldt for kommunerne og skabe større gen-nemsigtighed for leverandørerne.•Offentlige myndigheder, der vælger at skabe frit valg gennem en godkendelses-model, holder transaktionsomkostningerne for de private leverandører lave, fxved at ensrette godkendelsesprocesserne og udforme mere standardiseret mate-riale til godkendelsesprocessen på tværs af myndigheder.•Kommuner og regioner sikrer, at borgerne har adgang til sammenlignelige og op-daterede kvalitetsindikatorer på fritvalgsområderne.•Offentlige myndigheder kombinerer frit valg med udbud på fritvalgsområder, hvor derikke er markedsmæssige forudsætninger for at skabe løbende konkurrence mellemleverandørerne.•Tilbudslovens begrænsninger på antallet af bud, der kan indhentes og forhandlesved offentlige bygge- og anlægsopgaver, fjernes.•Offentlige ordregivere skaber hyppig og dynamisk konkurrence om en opgave underhensynstagen til, at der kan være gevinster ved at indgå langvarige kontrakter medprivate leverandører.

I nogle tilfælde oplever de offentlige myndigheder og de private virksomheder, at der er højeomkostninger forbundet med at udbyde en opgave. Det fremføres undertiden, at udbudsreg-lerne (herunder EU’s udbudsdirektiv og tilbudsloven) gør det tidskrævende og risikobetonetat gennemføre offentlige udbud, fordi myndighederne finder dem uklare og ufleksible. Offent-lige ordregivere er også usikre på mulighederne for at indgå i dialog med de private tilbuds-givere. Det gør det vanskeligt at afsøge markedet og tilrettelægge udbudsprocessen effek-tivt.Regeringen har nedsat et udvalg, der skal udarbejde et udkast til et samlet dansk regelsæt,der implementerer EU’s udbudsdirektiv i dansk lov. Produktivitetskommissionen anbefaler, atden kommende udbudslov skaber klarhed og fleksibilitet i udbudsprocessen, herunder ved-rørende brugen af udbud med funktionskrav og mulighederne for at indgå i dialog med til-budsgivere.Tilbudsloven er også med til at øge kompleksiteten af udbudsreglerne i Danmark og til atøge udbudsomkostningerne i forhold til de relativt små kontraktsummer. Som en del af ar-bejdet med at afbureaukratisere den offentlige sektor anbefales det, at tilbudslovens reglerfor køb af varer og serviceydelser under EU-direktivets tærskelværdier afskaffes, så der erbedre overensstemmelse mellem kontraktsum og udbudsomkostninger.

Når offentlige myndigheder udbyder bygge- og anlægsprojekter, skal de løbende anlægsud-gifter finansieres kontant. I OPP-projekter falder betalingen ofte først efter ibrugtagning. Forat ligestille de to samarbejdsformer finansieringsmæssigt er myndigheden forpligtet til atdeponere et beløb, der svarer til den fulde anlægssum. Regeringen og KL/Danske Regionerhar i forbindelse med de årlige økonomiforhandlinger aftalt, at der afsættes midler gennemde såkaldte deponeringspuljer, hvor kommuner og regioner kan søge om at blive fritaget forat deponere det fulde beløb. Formålet er at tilskynde kommuner og regioner til OPP og der-igennem opnå flere erfaringer med samarbejdsformen.Kommunerne og regionerne finder, at deponeringsreglerne udgør en af de største barriererfor OPP. Produktivitetskommissionen anbefaler, at tildelingsproceduren for deponeringsfrita-gelse gøres hurtigere og mere gennemsigtig, så omkostningerne reduceres for offentligemyndigheder, der ønsker at indgå OPP projekter.Offentlig-privat samarbejde bidrager først til at øge produktiviteten og effektiviteten i denoffentlige sektor, når der indgås attraktive aftaler, der er dækkende for brugernes behov, såbrugerne har tilskyndelse til at bruge aftalerne. Samtidig er det vigtigt at sikre, at besparelserher og nu ikke realiseres på bekostning af højere omkostninger på længere sigt. Det kannemlig være dyrt at købe billigt. I 2012 vandt Odense Kommune prisen for Danmarks bedsteudbud. Udbuddet drejede sig om inkontinensbleer, hvor Odense Kommune ud fra en be-tragtning om totalomkostninger valgte at indkøbe dyrere bleer af højere kvalitet, fordi det56samtidigt betød mindre tøjvask og mindre skiftning. Samlet set sparede kommunen penge.Det anbefales, at offentlige myndigheder har fokus på totaløkonomien frem for kortsigtedebesparelser, når de køber ind, fx ved at stille krav til totalomkostninger, når der er store om-kostninger forbundet med at bruge, vedligeholde og/eller bortskaffe varen eller serviceydel-sen efter købet.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem lave udbudsomkostninger for ordregiver oggodt købmandskab anbefaler Produktivitetskommissionen, at:•Den kommende udbudslov skaber klarhed og fleksibilitet i udbudsprocessen, herun-der vedrørende brugen af udbud med funktionskrav og mulighederne for at indgå idialog med tilbudsgivere.•Tilbudslovens regler for køb af varer og serviceydelser under EU-direktivets tærskel-værdier afskaffes, så der er bedre overensstemmelse mellem kontraktsum og ud-budsomkostninger.•Tildelingsproceduren for deponeringsfritagelse i forbindelse med OPP-projekter gø-res hurtigere og mere gennemsigtig.•Offentlige myndigheder og indkøbscentraler har fokus på totaløkonomien frem forkortsigtede besparelser, når de køber ind. Det kan fx ske ved at stille krav til totalom-kostninger, når der er store omkostninger forbundet med at bruge, vedligeholdeog/eller bortskaffe varen eller serviceydelsen efter købet.

Konkurrence om offentlige opgaver kan føre til nye bud på, hvordan opgaven kan tilrette-lægges. Det kan skabe innovation og udvikling. Innovation er en fundamental kilde til pro-duktivitetsvækst.Historisk set har der i Danmark kun i begrænset omfang været arbejdet systematisk med atbruge offentlig-privat samarbejde til at fremme innovationen. Tilskyndelsen for de offentligeansatte er generelt svag, og nulfejlskultur og detailstyring hæmmer ligeledes lysten til attænke nyt.Det kommer bl.a. til udtryk, når offentlige ordregivere inkluderer krav om bestemte aktivitetereller meget specifikke produktkrav i udbudsmaterialet for dermed at få en bedre styring afopgaveløsningen. De mange krav kan fx afspejle den styring, som de selv er underlagt fracentralt hold. Men mange aktivitets- eller produktkrav betyder, at de offentlige ordregiverereelt set beskriver, hvordan den private leverandør skal løse opgaven. Dermed risikerer denoffentlige myndighed at gå glip af en gevinst, hvis den private leverandør kan tilbyde en bed-re og/eller billigere måde at løse opgaven på.Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige ordregivere så vidt muligt erstatter aktivi-tetskrav og detaljerede krav til produktspecifikationer med funktionskrav i udbudsmaterialet,så der bliver skabt gode muligheder for nytænkning og innovation. Kolding Kommune har fx57indgået et OPP om anlæg og drift af et plejecenter. Her besluttede man, at udbuddet ikkeskulle være traditionelt med en lang række specifikke krav. I stedet er der arbejdet ud frakommunens designvision, og en centrale del af udbudsmaterialet endte med at blive 12hverdagsfortællinger omDet gode ældreliv på plejecenter.Fortællingerne blev til i en bru-gerdrevet innovationsproces, der involverede beboere, pårørende, lokalsamfundet, politike-re, interesseorganisationer og medarbejdere på tværs af kommunen.Den svage tilskyndelse til innovation kommer også til udtryk ved, at der er få erfaringer medsåkaldte innovationsfremmende offentlige indkøb. Innovationsfremmende offentligt indkøbkan være alt lige fra, at offentlige myndigheders almindelige udbud sker på en innovations-venlig måde, til længerevarende samarbejdsformer. Internationale undersøgelser tyder på,at der i nogle tilfælde kan opnås positive effekter ved at bruge offentlige midler til at under-støtte udviklingen af innovative løsninger. Også i Danmark er der iværksat initiativer i stat,regioner og kommuner, der har til formål at afprøve mulighederne for innovationsfremmendeoffentlige indkøb, men initiativerne fremstår spredte og ukoordinerede.Produktivitetskommissionen anbefaler, at en central kompetenceenhed får ansvaret for atudbrede erfaringerne med innovationsfremmende indkøb og for at yde bistand til de kommu-ner, regioner og statslige institutioner, som gerne vil anvende innovationsfremmende offent-lige indkøb og offentlig-private innovationspartnerskaber (OPI) som en del af deres effektivi-seringsindsats.

Der er kun begrænset systematisk viden om effekterne af de forskellige former for offentlig-privat samarbejde. Produktivitetskommissionen anbefaler, at der igangsættes en række un-dersøgelser, som skal indsamle mere viden om erfaringerne og bidrage til, at erfaringerneudnyttes bedre.Det har gennem længere tid været debatteret, om det vil være hensigtsmæssigt at give of-fentlige myndigheder lov til at udbyde såkaldte tilkøbsydelser. Tilkøbsydelser er beslægtetmed de serviceydelser, der stilles gratis til rådighed for borgerne, og kan produceres af densamme leverandør – fx den kommunale hjemmehjælper – men finansieres fuldt ud af bor-gerne selv. Det kan fx være, at en ældre borger ønsker at få hjælp til støvsugning, gulvvaskog vinduespudsning, mens kommunen kun ønsker at betale for de to første ydelser. Underde nuværende regler kan den kommunale hjemmepleje kun tilbyde støvsugning og gulvvask,mens en privat leverandør kan tilbyde alle serviceydelserne.Ud fra et produktivitetshensyn kan der være både fordele og ulemper ved at tillade tilkøbs-ydelser. Samproduktionen af skattefinansierede grundydelser og egenfinansierede tilkøbs-ydelser kan give produktivitetsfordele for de offentlige leverandører. Det vil også stille deoffentlige udbydere mere lige i konkurrencen med de private leverandører.På den anden side kan der være risiko for, at offentlige leverandører udkonkurrerer privateleverandører, selvom disse tilbyder mere omkostningseffektive ydelser. Når offentlige myn-digheder ikke kan gå fallit, og dermed tvinges til at prissætte deres ydelser så de indregneralle faste omkostninger, aflønning af kapital m.v., kan der være risiko for, at de sætter prisenfor lavt. Denne udfordring bliver forstærket af, at de offentlige regnskabssystemer på nuvæ-rende tidspunkt ikke giver mulighed for præcist at identificere alle de omkostninger, som vilskulle medregnes. Dette vil have negativ effekt på såvel produktiviteten som de offentligefinanser.Som led i frikommuneforsøgene har en række kommuner fået mulighed for at tilbyde tilkøbs-ydelser på visse fritvalgsområder. De enkelte frikommuner er lovmæssigt forpligtede til atforetage en evaluering af erfaringerne med deres frikommuneforsøg.Spørgsmålet om tilkøbsydelser er af principiel karakter, og en eventuel udbredelse af så-danne ydelser kan have væsentlige langsigtede konsekvenser for produktivitetsudviklingen.Produktivitetskommissionen anbefaler derfor, at erfaringerne fra frikommuneforsøgene medtilkøbsydelser også evalueres samlet af en uafhængig central instans, som er specialiseret iøkonomiske effektvurderinger på længere sigt.

I en sådan evaluering bør bl.a. indgå en vurdering af de potentielle fordele ved samprodukti-on af serviceydelser over for ulempen ved risikoen for krydssubsidiering af offentligt produ-cerede tilkøbsydelser. En evaluering bør således vurdere, hvordan de berørte kommuner harprissat de udbudte ydelser i forhold til de samlede faktiske omkostninger, herunder samtligefaste omkostninger samt aflønning af kapital, og hvilke foranstaltninger der i øvrigt er sat iværk for at undgå nogen form for krydssubsidiering, herunder klare retningslinjer for ”kon-kurs”, hvis aktiviteterne er underskudsgivende.ANBEFALINGER//For at øge Danmarks produktivitet gennem mere viden om effekterne af offentlig-privatsamarbejde og bedre udnyttelse af erfaringerne anbefaler Produktivitetskommissionen,at:•Der igangsættes en evaluering af frit valg, hvor det bl.a. undersøges, hvilke effekterordningerne har haft på den offentlige sektors produktivitet og effektivitet, kvaliteten iydelsen og konkurrencen i markedet.•Erfaringerne fra frikommuneforsøgene med tilkøbsydelser evalueres af en uaf-hængig central instans, der bl.a. vurderer de potentielle fordele ved samproduktionaf serviceydelser over for risikoen for krydssubsidiering af tilkøbsydelser leveret afoffentlige myndigheder. En evaluering bør således vurdere, hvordan de berørtekommuner har prissat de tilbudte ydelser i forhold til de samlede faktiske omkostnin-ger, herunder samtlige faste omkostninger samt aflønning af kapital, og hvilke foran-staltninger der i øvrigt er sat i værk for at undgå nogen form for krydssubsidiering,herunder klare retningslinjer for ”konkurs”, hvis aktiviteterne er underskudsgivende.•Der igangsættes en undersøgelse af, om der er potentiale for at gøre indkøb gen-nem de offentlige indkøbscentraler mere effektive. Konkret anbefales det, at•Indkøbscentralerne løbende evaluerer deres indkøbsaftaler, samt at evaluerin-gerne gøres offentligt tilgængelige. Evalueringerne kan med fordel undersøge,hvilken markedsindflydelse den offentlige sektor opnår ved at samle sine indkøb,brugertilfredsheden, graden af aftaleoverholdelse samt aftalernes totaløkonomi-ske besparelser.•Det undersøges, om organiseringen af de nuværende indkøbscentraler, herunderSKI og SI, kan styrkes med henblik på at øge fokus på at høste produktivitetsge-vinster.•OPP-projekter alene anvendes som en samarbejdsform, der kan give en mere effek-tiv opgaveløsning, og ikke som finansieringsmodel, der giver et mere fordelagtigt bil-lede af de offentlige gældsforpligtelser.•De danske OPP-kompetencer styrkes og samles centralt i et center med praktisk er-faring, der kan indsamle viden om og erfaringer med OPP samt yde bistand til offent-lige myndigheder, der ønsker at iværksætte OPP-projekter.•Regeringens kommende undersøgelse af OPP inddrager relevant erfaring fra sam-menlignelige lande.•Evaluering af OPP-projekter tænkes ind fra starten, så der kommer et evidensbase-ret grundlag at bruge modellen på.

LitteraturlisteAcosta-Ormaechea, S., & Morozumi, A. (2013).Can a government enhance long-run growthby changing the composition of public expenditure?International Monetary Fund.Arnold, J., Brys, B., Heady, C., Johansson, Å., Schwellnus, C., & Vartia, L. (2011). Tax policyfor economic recovery and growth.The Economic Journal 121,s. 59–80.Barro, R. J., & Sala-i-Martin, X. (2003).Economic growth.Bergh, A., & Bjørnskov, C. (2011). Historical trust levels predict the current size of thewelfare state.Kyklos 64 (1),s. 1-19.Bergh, A., & Henrekson, M. (2011). Government size and growth: A survey andinterpretation of the evidence.Journal of Economic Surveys 25(5),s. 872-897.Bisgaard Larsen, R. (2014). Ejendomsskattegrundlaget.Notat til KrakasFinanskrisekommission.Bleaney, M., Gemmell, N., & Kneller, R. (2001). Testing the endogenous growth model:Public expenditure, taxation, and growth over the long run.Canadian Journal ofEconomics/Revue canadienne d'économique 34(1),s. 36-57.Bravo-Biosca, A. (2010). Growth Dynamics - Exploring business growth and contraction inEurope and the US.Nesta.Bruce, D. (2000). Effects of the United States tax system on transitions into self-employment.Labour Economics 7(5),s. 545-574.Bruce, D. (2002). Taxes and entrepreneurial endurance: Evidence from the self-employed.National Tax Journal 55(1),s. 5-24.Brückner, M., Chong, A., & Gradstein, M. (2012). Estimating the permanent income elasticityof government expenditures: Evidence on Wagner's law based on oil price shocks.Journal of Public Economics 96(11),s. 1025-1035.Ciccone, A., & Jarociński, M. (2010). Determinants of economic growth: will data tell?American Economic Journal: Macroeconomics 2(4),s. 222-246.Concito. (2014).Grønne Certifikater.Concito. (2014).Skatter og afgifter som instrument i klimapolitikken.Copenhagen Economics. (2013).Danmark er et grøntcertifikatmarked.Cullen, J., & Gordon, R. (2007). Taxes and entrepreneurial risk-taking: Theory and evidencefor the U.S.Journal of Public Economics 91,s. 1479-1505.Dam, N., Hvolbøl, T. S., Pedersen, E., Sørensen, P., & Thamsborg, S. (2011a). Udviklingenpå ejerboligmarkedet i de senere år – Kan boligpriserne forklares?DanmarksNationalbank, Kvartalsoversigt, 1. Kvartal 2011, Del 2,s. 1-80.Dam, N., Hvolbøl, T. S., Pedersen, E., Sørensen, P., & Thamsborg, S. (2011b). Kanudsvingene i boligpriserne dæmpes?Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 1.Kvartal 2011, Del 2,s. 81-119.Dansk Energi og Dansk Fjernvarme. (2013).Biomasse til energi.Dansk Fjernvarme. (2012).Årsberetning.De Mooij, R., & Ederveen, S. (2008). Corporate tax elasticities: A reader’s guide to empiricalfindings.Oxford Review of Economic Policy 24(4).De Økonomiske Råd. (2011).Dansk Økonomi, Efterår 2011.DEA. (2013).Motivation og studieintensitet hos universitetsstuderende.Deaton, A. (2010). Instruments, randomization, and learning about development.Journal ofEconomic Literature 48,s. 424-455.Deloitte. (2009a). Kortlægning og måling af administrative opgaver påintegrationskontraktområdet.På vegne af Finansministeriet, Ministeriet forFlygtninge, Indvandrere og Integration samt KL.Deloitte. (2009b). Kortlægning og måling af administrative opgaver i plejeboliger m.v.Påvegne af Finansministeriet, Velfærdsministeriet og KL.

Deloitte. (2009c). Kortlægning og måling af administrative opgaver på dagtilbudområdet.Påvegne af Finansministeriet, Velfærdsministeriet og KL.Deloitte. (2009d). Kortlægning og måling af administrative opgaver i UngdommensUddannelsesvejleding.På vegne af Finansministeriet, Undervisningsministeriet ogKL.Deloitte. (2011).Analyse vedrørende fremme af konkurrence ved etablering af storevindmølleparker i Danmark.Det Økonomiske Råd. (2005).Dansk Økonomi, Efterår 2005.Dong Energy. (2013).Ansvarlighedsrapport.Doppelhofer, G., Miller, R., & Sala-i-Martin, X. (2003). Determinants of long-term growth: Abayesian averaging of classical estimates (BACE) approach.American EconomicReview 94(4),s. 813-835.Energinet.dk. (2013a).Systemplan.Energinet.dk. (2013b).Årsrapport.Energistyrelsen. (2014).Teknologikatalog.Finansministeriet. (2013).Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 308 af 15. maj 2013.Gemmel, N., Kneller, R., & Sanz, I. (2012). Does the composition of government expenditurematter for economic growth?Manuscript, University of Nottingham.Gemmell, N., Kneller, R., & Sanz, I. (2011). The timing and persistence of fiscal policyimpacts on growth: Evidence from OECD countries.The Economic Journal 121,s.33-58.Gentry, w. M., & G, H. R. (2000). Tax policy and entrepreneurial entry.American EconomicReview, 90,s. 183-287.Gurley-Calvez, T., & Bruce, D. (2013). Do tax rate cuts encourage entrepreneurial entry?Journal of Entrepreneurship and Public Policy 2,s. 178 – 202.Johansson, Å., Heady, C., Arnold, J., Brys, B., & Vartia, L. (2008). Tax and economicgrowth.OECD Economics Department Working Papers 620.Kesselman, J. (1998). Income tax evasion: An intersectoral analysis.Journal of PublicEconomics 38,s. 137-182.Kleven, H. J., Landais, E. M., Saez, E., & Schultz, E. S. (2014). Migration and wage effectsof taxing top earners: Evidence from the foreigners’ tax scheme in Denmark.Quarterly Journal of Economics 129,s. 333-378.Klima-, Energi- og Bygningsministeriet. (2012). Regeringens klima- og energipolitiske mål –og resultaterne af energiaftalen i 2020. Faktaark.Knack, S., & Keefer, P. (1997). Does social capital have an economic payoff? A cross-country investigation.The Quarterly Journal of Economics 112(4),s. 1251-1288.Kneller, R., Bleaney, M. F., & Gemmell, N. (1999). Fiscal policy and growth: Evidence fromOECD countries.Journal of Public Economics 74(2),s. 171-190.Konkurrencestyrelsen. (2009).Konkurrenceredegørelsen 2009.Kreiner, C. T., Munch, J. R., & Whitta-Jacobsen, H. J. (2012). Taxation and the long runallocation of labor.CEPR Discussion Paper 9275.Kristensen, T. S. (2010).Trivsel og produktivitet - to sider af samme sag.HK/Danmark.Loayza, N., & Hnatkovska, V. V. (2004). Volatility and growth.World Bank Policy ResearchWorking Paper 3184.New Zealand Treasury. (2011).Government and economic growth: Does size matter?Nijkamp, P., & Poot, J. (2004). Meta-analysis of the effect of fiscal policies on long-rungrowth.European Journal of Political Economy 20(1),s. 91-124.OECD. (2013).Education at a glance.Pestieau, P., & Possen, U. (1991). Tax evasion and occupational choice.Journal of PublicEconomics 45,s. 107-125.Rambøll. (2009a). Kortlægning og måling af administrative opgaver - Voksen-handicap.Påvegne af Indenrigs- og Socialministeriet, Finansministeriet samt KL.Rambøll. (2009b). Kortlægning og måling af administrative opgaver - Udsatte børn og unge.På vegne af Indenrigs- og Socialministeriet, Finansministeriet og KL.Rambøll. (2009c). Kortlægning og måling af administrative opgaver på folkeskoleområdet.På vegne af Undervisningsministeriet, KL og Finansministeriet.