Samrådsspørgsmål A:

”Ministeren bedes redegøre for, hvorvidt oplysninger om at beskæfti-gelsesminister Mette Frederiksen i midten af december ikke fremkommed oplysninger om antallet af personer på dagpenge, der ville mistedagpengeretten i det første halvår af 2013, på trods af at hun var be-kendt med disse, ville være omfattet af retten til aktindsigt efter lovfors-laget. Ministeren bedes desuden redegøre for, hvilken holdning ministe-ren har til, at offentligheden kan få kendskab til sådanne dokumenter,og herunder bedes ministeren redegøre for, om sådanne oplysninger hø-rer til det ”frirum”, ministeren gentagne gange har sagt, at der er behovfor.”Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Simon Emil Ammitzbøll (LA) ogPernille Skipper (EL).

1.

Udvalget har bedt mig om under dette samråd at redegøre for betyd-ningen af forslaget til en ny offentlighedslov (L 144) i forhold til enkonkret sag under Beskæftigelsesministeriets område.Jeg vil for en god ordens skyld indledningsvis sige, at eventuellespørgsmål om, hvad der er sket i den pågældende sag, må rettes til be-skæftigelsesministeren som ressortminister.Det, jeg kan svare på her i dag, er alene spørgsmål, der knytter sig til L144.Jeg har forstået samrådsspørgsmålet sådan, at der spørges til, om manefter L 144 vil kunne få aktindsigt i oplysninger om de vurderinger,som førte til, at Beskæftigelsesministeriet i januar i år kom med et nytskøn over, hvor mange personer, der måtte forventes at opbruge deresdagpengeret i første halvår af 2013.

2.

Svaret herpå er – med et forbehold, som jeg vender tilbage til – at derikke efter L 144 vil være adgang til aktindsigt i sådanne oplysninger.Dette svar kan hverken være en nyhed eller en overraskelse for nogen.At det vil være sådan, at der ikke er aktindsigt i de omhandlede oplys-ninger, er en konsekvens af det lovudkast, som Offentlighedskommissi-onen kom med i 2009, og som den tidligere regerings lovforslag, denbrede politiske aftale fra efteråret og nu også L 144 er baseret på.Man kan være politisk uenig i resultatet, og det ved jeg, at nogle med-lemmer af udvalget er. Det er selvfølgelig helt legitimt og fair.Men man kan som sagt ikke sige, at denne retstilstand er ny eller over-raskende i forhold til de forskellige udkast og forslag til en ny offent-lighedslov, som vi efterhånden har drøftet i lang tid.

3.

Det er efter min opfattelse vigtigt at fremhæve, at forslaget til en nyoffentlighedslov, som i kraft af den brede politiske aftale fra sidste ef-terår har opbakning fra mere end 2/3 af mandaterne i Folketinget, inde-holder mange gode elementer. Lovforslaget øger åbenheden i den of-fentlige forvaltning. Det drejer sig bl.a. om:2

Selskaber, hvor det offentlige har en betydelig ejerandel, samtKommunernes Landsforening (KL) og Danske Regioner vilfremover være omfattet af loven.I modsætning til i dag vil der være mulighed for aktindsigt i så-kaldte bødeforelæg, som selskaber har vedtaget i forhold tilf.eks. Arbejdstilsynet, fødevare- eller miljømyndighederne.F.eks. er der fremover aktindsigt i et bødeforelæg, som en virk-somhed har vedtaget, for at overtræde arbejdsmiljøloven, fordien byggeplads ikke er indrettet sikkerheds- og sundhedsmæssigtforsvarligt.I modsætning til i dag vil der være mulighed for temaaktindsigt.Dette krav vil være opfyldt, hvis det f.eks. anføres, at der ønskesaktindsigt i en forvaltningsmyndigheds ”sager om udstedelse afjagttilladelser”.Der bliver også fremover som noget nyt mulighed for at få data-udtræk hos en forvaltningsmyndighed. Som eksempel kan næv-nes, at man fremover vil kunne anmode SKAT om på baggrundaf oplysningerne i Køretøjsregistret at få oplyst, hvor mange bi-ler af et bestemt bilmærke, der er indregistreret i Danmark.Der åbnes også op for aktindsigt i den øverste ledelseskontraktom de overordnede prioriteringer for den pågældende myndig-hed. Det kunne f.eks. være Rigspolitichefens ledelseskontrakt.Fremover vil man som noget nyt i visse tilfælde kunne få aktind-sigt i myndighedernes endelige interne faglige vurderinger, lige-som det også er tydeliggjort, at der fortsat er adgang til eksternefaglige vurderinger.

4.

Den nuværende offentlighedslov blev gennemført i 1985.Dengang blev den politiske ministerbetjening typisk håndteret internt idepartementet. De dokumenter, der blev lavet til ministeren, var derforundtaget fra aktindsigt som interne dokumenter.

I dag er situationen en anden. Når man er minister, har man i en moder-ne centraladministration behov for rådgivning og bistand fra andre endde embedsmænd, der er i departementet. Det gælder bl.a. de fagligeeksperter, der findes i styrelser under ministeriet. En sådan – populærtsagt – ”udefrakommende” ministerbetjening er som udgangspunkt ikkebeskyttet efter den nugældende offentlighedslov.Med andre ord er udviklingen løbet fra den gamle lov fra 1985.Man kan også spørge, om den ”tilfældighed”, at ministerierne er orga-niseret forskelligt skal være afgørende for spørgsmålet om aktindsigt?Hvis man alene lægger vægt på en sådan formel tilgang, får man i mineøjne en uheldig retstilstand.Jeg har hørt både politikere og andre påstå, at der er tale om en skinbe-grundelse for § 24. Det er jeg helt uenig i.Offentlighedskommissionen har peget på, at den administrative strukturog den politiske beslutningsproces har styrket behovet for, at forvalt-ningsmyndighederne i fortrolighed kan udveksle dokumenter og oplys-ninger som led i ministerbetjening.Det skyldes navnlig den øgede deltagelse af styrelser og direktorater iministerbetjeningen samt det øgede tværministerielle samarbejde omsager og beslutninger af politisk karakter.Kommissionen anfører også, at bestemmelsen skal ses i lyset af, at enminister har brug for at få kvalificeret fortrolig rådgivning og bistandfra embedsværket også i sager, hvor ekspertisen er fordelt på flere for-valtningsmyndigheder. Bestemmelsen skal på den måde medvirke til, atministeren på hensigtsmæssig måde kan varetage sine funktioner somregeringspolitiker.Det er med andre ord en kendsgerning, at centraladministrationens or-ganisering har ændret sig gennem de seneste årtier.Det tager vi med L 144 den naturlige konsekvens af.

5.

Jeg vil selvfølgelig gerne uddybe min indledende konklusion om, atder efter reglerne i L 144 ikke vil være adgang til aktindsigt i de oplys-ninger, som vi her taler om. Det vil sige de vurderinger, som førte til, atBeskæftigelsesministeriet i januar i år kom med et nyt skøn over, hvormange personer, der måtte forventes at opbruge deres dagpengeret i før-ste halvår af 2013.Det er vigtigt at understrege, at hvis en sag er omfattet af offentligheds-loven, er ordningen både i dag og også efter L 144, at der skal foretagesenkonkret vurdering.Denne vurdering skal foretages i forhold til hvertenkelt dokument for at fastslå, om der – helt eller delvist – er ret til akt-indsigt i det pågældende dokument.Det kræver således en nøje gennemgang af hvert enkelt dokument for atkunne udtale sig om, hvorvidt der efter L 144 er ret til aktindsigt i do-kumentet.Med det forbehold kan jeg sige følgende:Lovforslaget indebærer en ny regulering af, hvornår der kan undtagesdokumenter og oplysninger af hensyn til beskyttelsen af den interne ogpolitiske beslutningsproces.Det gælder med hensyn til, hvornår der er tale om interne dokumenter ilovens forstand. Og det gælder med hensyn til, hvilke oplysninger derskal ekstraheres, dvs. hvilke oplysninger, der skal uddrages af doku-menter, der er undtaget fra aktindsigt.Jeg har noteret mig, at den debat, som har ført til dette samråd, navnlighar drejet sig om lovforslagets § 24.Denne bestemmelse indebærer, at retten til aktindsigt ikke omfatter in-terne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem et ministeriumsdepartement og dets underordnede myndigheder og mellem forskelligeministerier på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at enminister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand.Sådanne dokumenter – populært kaldet ministerbetjeningsdokumenter –

skal således efter lovforslagets § 23, stk. 1, uanset at de er udveksletmellem forskellige myndigheder, anses som interne dokumenter.Hvornår der er tale om et dokument omfattet af § 24 er udførligt be-skrevet i lovforslagets bemærkninger.Dette vil bl.a. være tilfældet, hvis udvekslingen af dokumenter mellemto forskellige forvaltningsmyndigheder sker i et tilfælde, hvor ministe-ren selv eller ministersekretariatet på ministerens vegne har bedt em-bedsværket f.eks. undersøge eller overveje et spørgsmål.I mange tilfælde vil der imidlertid ikke foreligge en konkret ”bestilling”fra ministeren. Ved vurderingen af, om der er konkret grund til at anta-ge, at der vil opstå et behov for at yde ministeren bistand m.v., må der istedet for lægges vægt på, om ministeren i den konkrete sammenhængerfaringsmæssigt får brug for embedsværkets bistand. Eller om det i øv-rigt ud fra sagens mere eller mindre politiske karakter må forventes, atministeren får brug herfor.Det er i den forbindelse understreget i lovforslagets bemærkninger, atbestemmelsen skal fortolkes og anvendes restriktivt.En endelig stillingtagen til, om et dokument er omfattet af § 24, forud-sætter en vurdering af det enkelte dokument.Med det forbehold er det dog Justitsministeriets vurdering, at en rækkedokumenter i den omhandlede sag må antages at være udvekslet mel-lem de involverede ministerier og styrelser som led i ministerbetjening i§ 24’s forstand.Det gælder bl.a. de såkaldte Ø-udvalgspapirer – altså papirer, der er ud-arbejdet til brug for møde i regeringens økonomiudvalg – men også iforhold til en række andre dokumenter i sagen.

6.

Hvis dokumenter er undtaget fra aktindsigt efter lovforslagets § 24,skal det overvejes, om dokumentet indeholder oplysninger, som er eks-traheringspligtige efter lovforslagets §§ 28 og 29.

I overensstemmelse med den politiske aftale er der indsat et nyt stk. 2 i§ 24, som har til formål at understrege, at reglerne om ekstrahering harforrang i forhold til bestemmelsen i § 24.Det betyder, at relevante oplysninger om sagens faktiske grundlag ogoplysninger om eksterne faglige vurderinger samt om interne fagligevurderinger i endelig form vil skulle uddrages af dokumentet efter dealmindelige regler herom, selv om disse oplysninger findes i et doku-ment omfattet af § 24.

7.

Man kan så spørge, om der vil skulle ske ekstrahering og udleveringefter lovforslagets §§ 28 og 29?Det er Justitsministeriets vurdering, at svaret på dette spørgsmål er nej.

8.

Lovforslagets § 28 fastsætter, at retten til aktindsigt i dokumenter,der kan henføres under § 24, uanset denne bestemmelse omfatter:oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplys-ningerne er relevante for sagen (1. pkt.), ogoplysninger om eksterne faglige vurderinger (2. pkt.).Det er den førstnævnte regel, der har betydning i forhold til den om-handlede sag.Efter lovforslagets bemærkninger er det afgørende for, om en oplysningskal ekstraheres, om der er tale om egentlige faktuelle oplysninger ellerandre oplysninger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssigegrundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn tilsagens faktiske grundlag. Det svarer til gældende ret.I lovforslagets bemærkninger er udtrykket ”oplysninger om en sags fak-tiske grundlag” beskrevet på den måde, at det omfatter ”egentlige fak-tuelle oplysninger”.Det drejer sig f.eks. om oplysninger i et internt dokument om, at der påen motorvejsstrækning passerer 20.000 biler dagligt. Det kan også væreen oplysning – der bygger på undersøgelser og analyser – om, at der på7

samme motorvejsstrækning tidligere passerede mellem 20.000 og50.000 biler dagligt.Andre oplysninger, der medvirker til at skabe klarhed om sagen, herun-der oplysninger om de metoder og forudsætninger, som en forvalt-ningsmyndighed har anvendt ved fastlæggelsen af de ”egentlige faktu-elle oplysninger”, er også omfattet af udtrykket ”oplysninger om ensags faktiske grundlag”.I lovforslagets bemærkninger er det også anført, at ekstraheringspligtenbl.a. ikke omfatter interne og eksterne faglige vurderinger samt politi-ske og strategiske udtalelser.Ved en ”faglig vurdering” forstås efter lovforslagets bemærkninger envurdering, der er foretaget af en person, institution eller myndighed,som på grund af sin faglige viden og indsigt har særlige forudsætningerfor at udtale sig om et bestemt spørgsmål.Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at udtrykket ”faglige vur-deringer” omfatter det faglige resultat som sådan. Det kan f.eks. være,at et lovforslag må forventes at indebære, at 5000 arbejdsløse kommer iarbejde. Udtrykket ”faglige vurderinger” omfatter også de metoder ogforudsætninger, der af en forvaltningsmyndighed er anvendt ved denfaglige vurdering.

9.

Lovforslagets § 29 fastsætter, at uanset § 24 omfatter retten til akt-indsigt oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, i detomfang oplysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller enoffentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende.Det gælder dog ikke oplysninger om interne faglige vurderinger, somfindes i dokumenter, der er udarbejdet til brug for bl.a. ministerrådgiv-ning.Det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom på, at Offentlig-hedskommissionen har fremhævet, at de faglige vurderinger og udtalel-ser, som et ministerium indhenter fra et andet ministerium eller en un-derordnet myndighed i forbindelse med ministerbetjening, som følge af

bestemmelsen i § 24, stk. 1, er interne. Det fremgår af lovforslagetsbemærkninger (pkt. 4.16.1).Vurderinger om, hvor mange personer der måtte forventes at være ud-faldstruede i første halvår af 2013, som er indeholdt i interne dokumen-ter, der er udvekslet mellem bl.a. Arbejdsmarkedsstyrelsen og Beskæf-tigelsesministeriet, må på den baggrund anses for interne vurderinger,når de er indeholdt i et dokument, der er omfattet af § 24, stk. 1, omministerbetjening.Som Justitsministeriet har forstået det, er vurderingerne vedrørende an-tallet af udfaldstruede foretaget af Arbejdsmarkedsstyrelsen og Beskæf-tigelsesministeriet.Disse myndigheder må på grund af deres faglige viden og indsigt ansesfor at have særlige forudsætninger for at udtale sig om netop spørgsmå-let om det forventede antal af udfaldstruede. Derfor vil der efter Ju-stitsministeriets opfattelse være tale om interne faglige vurderinger ilovforslagets forstand.Der vil på denne baggrund efter Justitsministeriets opfattelse ikke væreadgang til aktindsigt i oplysninger om Arbejdsmarkedsstyrelsens ogBeskæftigelsesministeriets vurderinger af, hvor mange personer dermåtte forventes at være udfaldstruede i første halvår af 2013.Jeg vil gerne fremhæve, at dette også gælder i dag, hvis den pågælden-de vurdering alene er udarbejdet i et ministeriums departement. Der eraltså ikke efter de gældende regler nogen pligt til at udlevere sådannefaglige vurderinger i interne arbejdsdokumenter, der er udarbejdet i etdepartement.Der vil dog være adgang til aktindsigt, hvis der måtte være tale om in-terne faglige vurderinger, som foreligger i endelig form, og som samti-dig indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort rede-gørelse, handlingsplan eller lignende.Adgangen til aktindsigt gælder dog ikke, hvis der er tale om sådanne in-terne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der er udarbejdet tilbrug for ministerrådgivning.9

10.

Når det er sagt, så vil jeg gerne sige, at man skal være opmærksompå meroffentlighedsprincippet, som følger af lovforslagets § 14, stk. 1.Det betyder, at uanset at et dokument måtte være undtaget fra retten tilaktindsigt i medfør af lovforslagets § 24, vil vedkommende myndighedefter lovforslaget have pligt til at overveje, om der kan gives aktindsigt idokumentet og oplysninger.Lad mig i den forbindelse også minde om, at vi i Danmark har et fint-masket kontrolsystem.Vi har den almindelige parlamentariske kontrol som f.eks. folketings-spørgsmål og samråd.Hvis et medlem af Folketinget bliver opmærksom på, at der er mistankeom urent trav, eller hvad man ellers kan forestille sig i et ministerium,så er der som bekendt gode parlamentariske muligheder for at få denansvarlige minister til at klarlægge den pågældende sag. Og det vilselvfølgelig ske under ministeransvar.Herudover har vi en række myndigheder som Folketingets Ombuds-mand og Rigsrevisionen, der udfører et stort og meget dygtigt arbejdemed at kontrollere forvaltningen. De to institutioner spiller en centralrolle i forhold til, at alt går rigtigt for sig i den offentlige forvaltning.Det er vigtigt at understrege, at den nye offentlighedslov hverken æn-drer kontrolorganernes mulighed for at få adgang til dokumenter i denoffentlige forvaltning eller den parlamentariske kontrol, som Folke-tinget udøver i forhold til regeringen.

11.

Lad mig opsummere på følgende måde:Med det nævnte forbehold er det Justitsministeriets vurdering, at der ik-ke vil være adgang til aktindsigt i de oplysninger, som vi her taler om.Det vil sige de vurderinger, som førte til, at Beskæftigelsesministeriet ijanuar i år kom med et nyt skøn over, hvor mange personer, der måtteforventes at opbruge deres dagpengeret i første halvår af 2013.

Det er en naturlig og tilsigtet konsekvens af forslaget til bestemmelsen i§ 24 i den nye offentlighedslov, som efter min opfattelse er båret af heltsaglige og legitime hensyn, nemlig bl.a. den ændrede organisering afcentraladministrationen, som jeg tidligere var inde på.Det er efter min opfattelse rimeligt, at en minister og dennes embeds-mænd – uanset om de arbejder i et departement eller en styrelse – giveset rum, hvor der kan være fortrolighed omkring de politiske processer.På den måde sikrer vi, at regeringen og dens ministre kan fungere ogmodtage en tilstrækkelig kvalificeret rådgivning. Det er en forudsæt-ning for, at vi har et velfungerende regeringsapparat.Det gælder, uanset hvem der har regeringsmagten. Det her handler medandre ord om at skabe ordentlige arbejdsbetingelser for en minister. Vimå selvfølgelig indrette loven i overensstemmelse med virkeligheden.Jeg er tilfreds med at kunne konstatere, at dette synspunkt har opbak-ning fra mere end 2/3 af Folketingets medlemmer.Som jeg fremhævede i min indledning, så indebærer lovforslaget på in-gen måde, at alt er lukket. Med lovforslaget lægges der således op til enrække væsentlige forbedringer af åbenheden i forvaltningen. Det drejersig om:Selskaber, hvor det offentlige har en betydelig ejerandel, samtKommunernes Landsforening (KL) og Danske Regioner vilfremover være omfattet af loven.I modsætning til i dag vil der være mulighed for aktindsigt i så-kaldte bødeforelæg, som selskaber har vedtaget i forhold tilf.eks. Arbejdstilsynet, fødevare- eller miljømyndighederne.F.eks. er der fremover aktindsigt i et bødeforelæg, som en virk-somhed har vedtaget, for at overtræde arbejdsmiljøloven, fordien byggeplads ikke er indrettet sikkerheds- og sundhedsmæssigtforsvarligt.I modsætning til i dag vil der være mulighed for temaaktindsigt.Dette krav vil være opfyldt, hvis det f.eks. anføres, at der ønskes11

aktindsigt i en forvaltningsmyndigheds ”sager om udstedelse afjagttilladelser”.Der bliver også fremover som noget nyt mulighed for at få data-udtræk hos en forvaltningsmyndighed. Som eksempel kan næv-nes, at man fremover vil kunne anmode SKAT om på baggrundaf oplysningerne i Køretøjsregistret at få oplyst, hvor mange bi-ler af et bestemt bilmærke, der er indregistreret i Danmark.Der åbnes også op for aktindsigt i den øverste ledelseskontraktom de overordnede prioriteringer for den pågældende myndig-hed. Det kunne f.eks. være Rigspolitichefens ledelseskontrakt.Fremover vil man som noget nyt i visse tilfælde kunne få aktind-sigt i myndighedernes endelige interne faglige vurderinger, lige-som det også er tydeliggjort, at der fortsat er adgang til eksternefaglige vurderinger.Jeg mener derfor, at der er al mulig god grund til at glæde sig over for-slaget til en ny offentlighedslov.Tak for ordet.

UDKAST TIL TALE

til brug for besvarelsen af samrådsspørgsmål A (L 144)

fra Retsudvalget den 11. april 2013

Samrådsspørgsmål A:

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.