Spørgsmål nr. 7 vedrørende forslag til lov om offentlighed i forvalt-

ningen (L 144):

”Er ministeren enig i, at der intet sted i rapporten "Centralad-ministrationens organisering - status og perspektiver" (Fi-nansministeriet, 2006) nævnes, at adgangen til aktindsigt i do-kumenter, hvor styrelser bidrager til policyudvikling i et mini-sterium, skulle udgøre et problem, og at det på den baggrund ervanskeligt at anvende rapporten som argument for at lukke foraktindsigt i dokumenter, der udveksles mellem et ministeriumog en underliggende styrelse, således som det sker på side592ff i Betænkning nr. 1510 om offentlighedsloven (Justitsmi-nisteriet, 2009)?”

Svar:

1.

Regeringen har som bekendt den 3. oktober 2012 indgået en politisk af-tale med Venstre og Konservative om en ny offentlighedslov, der skal af-løse den nugældende offentlighedslov fra 1985.Forslaget til en ny offentlighedslov indeholder en modernisering og en ud-bygning af den gældende lovs grundlæggende princip om åbenhed og de-mokratisk kontrol med den offentlige forvaltning.Lovforslaget lægger således op til en række væsentlige forbedringer afåbenheden i forvaltningen. Det kan i den forbindelse f.eks. nævnes, at dennye offentlighedslov fremover også vil gælde for selskaber, hvor det of-fentlige har en betydelig ejerandel, ligesom Kommunernes Landsforening(KL) og Danske Regioner fremover vil være omfattet af loven. Der vilendvidere som udgangspunkt være adgang til aktindsigt i bødeforelæg,som selskaber har vedtaget i forhold til f.eks. arbejdsmiljø-, fødevare- ogmiljømyndighederne mv., ligesom der som udgangspunkt også vil væreadgang til aktindsigt i oplysninger om interne faglige vurderinger i endeligform, i det omfang oplysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslageller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende.Hvad særligt angår ministerbetjeningsreglen i § 24 foretages der – i lysetaf den debat, der har været – en nyaffattelse af denne bestemmelse, såledesat betingelserne for adgangen til at undtage dokumenter fra aktindsigt efterbestemmelsen præciseres. Dette vil tydeliggøre hensigten om, at bestem-melsen skal fortolkes og anvendes restriktivt, og det vil bidrage til, at be-stemmelsen ikke bliver anvendt forkert i praksis.

2.

Der henvises i spørgsmålet til Finansministeriets rapport ”Centraladmi-nistrationens organisering – status og perspektiver” (marts 2006). I rappor-tens pkt. 1.1 er anført følgende:”Finansministeriet har i 2005 gennemført en undersøgelse af centraladmi-nistrationens organisering. Formålet med undersøgelsen er at kortlæggeden nuværende organisering af centraladministrationen med henblik på:• At beskrive de forskellige måder, hvorpå centraladministrationen er orga-niseret i dag.• At vurdere styrker, svagheder og opmærksomhedspunkter ved forskelligeorganiseringsmodeller i ministerierne.• At undersøge betydningen af ministeriernes organisering for de hensyn,som centraladministrationen skal varetage.Undersøgelsen omfatter 18 departementer og 57 styrelser og direktorater(herefter omtalt som styrelser), jf. bilag 1. Råd, nævn, forskningsinstitutio-ner, undervisningsinstitutioner og den regionalstatslige forvaltning er ikkeomfattet af undersøgelsen.Datagrundlaget består af en spørgeskemaundersøgelse i departementer ogstyrelser og interview med alle ministerier, jf. boks 1.1. I departementerneer spørgeskemaerne besvaret af administrationschefer, sekretariatschefereller afdelingschefer, der varetager koncernstyringsopgaver. I styrelserne erspørgeskemaerne besvaret af styrelsesdirektørerne. Som opfølgning påspørgeskemaerne er der endvidere foretaget uddybende interview med ad-ministrationschefer, sekretariatschefer, afdelingschefer og lignende i depar-tementerne.”

Som det fremgår, har undersøgelsen, der er gennemført af Finansministeri-et, haft til formål at kortlægge den nuværende organisering af centraladmi-nistrationen med henblik på at beskrive de forskellige måder, hvorpå cen-traladministrationen er organiseret i dag, at vurdere styrker, svagheder ogopmærksomhedspunkter ved forskellige organiseringsmodeller i ministeri-erne og at undersøge betydningen af ministeriernes organisering for dehensyn, som centraladministrationen skal varetage.Sammenhængen mellem centraladministrationens organiseringsmodellerog adgangen til aktindsigt efter den nugældende offentlighedslov er kort-fattet omtalt i rapporten, side 45, hvor det bl.a. er anført, at styrelserne istigende grad er inddraget i departementernes policy-udvikling og lovfor-beredelse, hvilket har betydning for aktindsigt mv. Det anføres i den for-bindelse, at den gældende offentlighedslov giver mulighed for aktindsigt ide arbejdspapirer og policyoplæg, der udveksles mellem departementer ogstyrelser som led i ministerbetjeningen.

3.

Den nævnte rapport er omtalt i Offentlighedskommissionens betænk-ning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 592 ff., i forbindelse med3

en gennemgang af betydningen af centraladministrationens organiseringog arbejdsformer, herunder i forhold til en øget inddragelse af styrelser ogdirektorater i den politiske ministerbetjening og et øget samarbejde mellemministerier indbyrdes i forbindelse med sager af politisk karakter.Der er anført følgende i Offentlighedskommissionens betænkning, side592 ff., vedrørende en øget inddragelse af styrelser og direktorater i denpolitiske ministerbetjening:”Efter den gældende offentlighedslov er udgangspunktet, at udveksling afdokumenter mellem et departement på den ene side, og underliggende sty-relser eller direktorater på den anden side, ikke betragtes som intern brev-veksling, idet de enkelte departementer og styrelser eller direktorater i al-mindelighed anses for forskellige myndigheder i offentlighedslovens for-stand, jf. pkt. 2.2.2 ovenfor. Dette indebærer, at de udvekslede dokumenterer undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler.Denne retstilstand indebærer, at f.eks. en underliggende myndighed afskæ-res fra i forbindelse med (den politiske) ministerbetjening at kunne udveks-le internt eller foreløbigt arbejdsmateriale i fortrolighed med den pågæl-dende myndigheds departement. Som eksempel kan nævnes, at en styrelsesudkast til besvarelsen af et folketingsspørgsmål ikke kan undtages fra akt-indsigt som et internt arbejdsdokument efter offentlighedslovens § 7, nårdet sendes til departementet.Den manglende adgang til i fortrolighed at kunne udveksle internt ar-bejdsmateriale i sager om ministerbetjening giver i stigende grad anledningtil problemer. Dette skyldes, at der i forhold til en række ministerområderer gennemført væsentlige strukturændringer bl.a. med hensyn til behand-lingen af sager om ministerbetjening. Styrelser og direktorater varetager ogdeltager således i stigende grad – og i langt videre omfang end ved offent-lighedslovens gennemførelse i 1985 – i behandlingen af ministerrelateredeopgaver, herunder sager om udvikling og fastlæggelse af regeringens poli-tik og i sekretariatsbetjeningen af ministeren. Dette var opgaver, der tidli-gere i meget vidt omfang alene blev varetaget af departementerne.Der henvises i den forbindelse til en analyse fra 2005 af centraladministra-tionens organisering, der er foretaget af Finansministeriet, og som er udgi-vet i publikationen ”Centraladministrationens organisering – status og per-spektiver” (2006). Analysen er den mest omfattende af sin art siden1970’erne og omfatter 18 departementer og 57 styrelser og direktorater. Ianalysen er der således bl.a. anført følgende om arbejdsdelingen mellemdepartementerne og styrelserne, jf. a.st., side 10, side 14, side 44 og side76:”Perioden fra 1980’erne og frem til i dag har været præget af en række mo-derniseringsinitiativer, der decentraliserede ansvar og kompetencer til deenkelte institutioner og som fokuserede på at påvirke institutionernes ad-færd og holdninger snarere end den formelle struktur. Det styringsmæssigefokus ændrede sig i retning af at styre på mål, resultatkrav og rammer fremfor detaljeret styring. Samtidig har departementerne delegeret flere opgavervedrørende lovforberedelse, bistand til policy-udvikling mv. til styrelserne.Endvidere er der sket en centralisering af visse administrative funktioner på4

ministerområderne. Denne udvikling stiller nye krav til departementernesstyringskapacitet og koncernstyring.[...]Ministerier medden smalle modeler de mest vidtgående i relation til udde-legering af opgaver og kompetencer til styrelserne. Styrelserne er stærktinddraget i policy-udviklingen på ministerområdet. Styrelserne forventes atlevere færdige produkter til departementschefen og ministeren. Styrelses-dækningen af ministeriets opgaveområder er som konsekvens af delegatio-nen forholdsvis høj.[…]Der er i de senere år sket en udvikling, hvor også styrelsesdirektørerne i deministerier, der har udlagt væsentlige opgaver til styrelserne, er beskæftigetmed politisk-taktisk rådgivning af ministeren og policy-udvikling forudenledelse af organisationen. Det giver også nye udfordringer til styrelsesdirek-tørerne om at kunne bygge bro mellem politik og faglighed og mellem poli-tik og implementering.[…]Selvom departementerne således fortsat spiller en hovedrolle i den politiskebetjening viser interview, at der lægges mere kompetence ud til styrelsernefor så vidt angår bidrag til politiske udspil, og at departementernes traditio-nelle monopol på policy-udvikling blødes op. Ligeledes er der blandt samt-lige ministerier enten et ønske om, at styrelserne i højere grad bidrager tilden politiske betjening eller et ønske om, at de kommer til det i fremtiden.”

Det er kommissionens opfattelse, at styrelsernes og direktoraternes stigen-de varetagelse af og deltagelse i behandlingen af ministerrelaterede opga-ver har ført til, at offentlighedsloven ikke yder den nødvendige beskyttelseaf hensynet til fortrolighed omkring denne form for ministerbetjening. Dengældende retstilstand skaber således en risiko for, at ministeren bl.a. i for-hold til sager, beslutninger og initiativer af politisk karakter ikke har mu-lighed for at få kvalificeret fortrolig rådgivning og bistand fra embedsvær-ket i tilfælde, hvor ekspertisen f.eks. er fordelt på et ministeriums departe-ment samt underliggende forvaltningsmyndigheder. En sådan fortroligheder som anført en forudsætning for, at ministeren på hensigtsmæssig mådekan varetage sine funktioner som regeringspolitiker.Det er på den baggrund kommissionens opfattelse, at tungtvejende grundetaler for, at forskellige myndigheder inden for samme ministerområde iforbindelse med (den politiske) ministerbetjening i fortrolighed kan afgiveog modtage dokumenter, herunder forslag, udkast og lignende foreløbigedokumenter. Hertil kommer behovet for en beskyttelse af embedsværket ide underliggende styrelsers og direktoraters adgang til, på en fri og formløsmåde at foretage deres overvejelser og udføre det forberedende arbejde,uden det pres en eventuel senere offentliggørelse af rent foreløbige overve-jelser kan udgøre.På den baggrund finder kommissionen, at der i offentlighedsloven bør ind-sættes en bestemmelse, hvorefter der gives adgang til at undtage dokumen-ter fra aktindsigt, når dokumenterne udveksles mellem et ministerium ogdets underliggende myndigheder i forbindelse med ministerbetjening, jf.lovudkastets § 24, stk. 1, nr. 1, med tilhørende bemærkninger samt pkt.6.4.4.1 nedenfor.”5