Spørgsmål nr. 1 vedrørende forslag til lov om offentlighed i forvalt-

ningen (L 144):

”Enhedslisten har sendt udkast til lov om offentlighed i for-valtningen (L 144) i høring. De indkomne høringssvar er om-delt som bilag 2 i Retsudvalget. Vil ministeren på baggrund afbilag 2 på L 144 udarbejde et høringsnotat med Justitsministe-riets kommentarer til høringssvarene?”

Svar:

1.

Regeringen har som bekendt den 3. oktober 2012 indgået en politisk af-tale med Venstre og Konservative om en ny offentlighedslov, der skal af-løse den nugældende offentlighedslov fra 1985.Forslaget til en ny offentlighedslov indeholder en modernisering og en ud-bygning af den gældende lovs grundlæggende princip om åbenhed og de-mokratisk kontrol med den offentlige forvaltning.Lovforslaget lægger således op til en række væsentlige forbedringer afåbenheden i forvaltningen. Det kan i den forbindelse f.eks. nævnes, at dennye offentlighedslov fremover også vil gælde for selskaber, hvor det of-fentlige har en betydelig ejerandel, ligesom Kommunernes Landsforening(KL) og Danske Regioner fremover vil være omfattet af loven. Der vilendvidere som udgangspunkt være adgang til aktindsigt i bødeforelæg,som selskaber har vedtaget i forhold til f.eks. arbejdsmiljø-, fødevare- ogmiljømyndighederne mv., ligesom der som udgangspunkt også vil væreadgang til aktindsigt i oplysninger om interne faglige vurderinger i endeligform, i det omfang oplysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslageller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende.Hvad særligt angår ministerbetjeningsreglen i § 24 foretages der – i lysetaf den debat, der har været – en nyaffattelse af denne bestemmelse, såledesat betingelserne for adgangen til at undtage dokumenter fra aktindsigt efterbestemmelsen præciseres. Dette vil tydeliggøre hensigten om, at bestem-melsen skal fortolkes og anvendes restriktivt, og det vil bidrage til, at be-stemmelsen ikke bliver anvendt forkert i praksis.

2.

Folketingets Retsudvalg har anmodet om, at Justitsministeriet kommen-terer de høringssvar, som fremgår af bilag 2 til forslag til lov om offentlig-hed i forvaltningen (L 144).

De pågældende svar er fremkommet i forbindelse med, at Enhedslisten(EL) – efter lovforslagets fremsættelse for Folketinget – har sendt lovfors-laget i høring hos en række interessenter.Om besvarelsen af spørgsmålet skal Justitsministeriet generelt bemærke, atministeriet nedenfor under pkt. 3 kommenterer de høringssvar, som vedrø-rer det foreliggende lovforslag (L 144).For så vidt angår Justitsministeriets kommentarer til de høringssvar, somvedrører Offentlighedskommissionens betænkning nr. 1510/2009 om of-fentlighedsloven, og som er genfremsendt i forbindelse med den ovenforomtalte høring, kan ministeriet henvise til den kommenterede høringsover-sigt over høringssvar vedrørende Offentlighedskommissionens betænkningnr. 1510/2009 om offentlighedsloven, som tidligere har været oversendt tilFolketingets Retsudvalg den 7. december 2010 i forbindelse med lovfors-lag nr. L 90, og som på ny er oversendt til Retsudvalget den 7. februar2013 i forbindelse med fremsættelsen af det foreliggende lovforslag nr. L144.

3.

Justitsministeriet skal om de nævnte høringssvar vedrørende lovforsla-get (L 144) bemærke følgende:

3.1. Forsøgsordning med postlister (§ 16)

Danske Medier

anfører, at lovforslagets § 16 trods alt er et skridt i denrigtige retning og ser frem til, at postlisteforsøget implementeres. Det anfø-res, at det i den forbindelse er vigtigt at holde sig for øje, at forsøgsordnin-gen ikke udelukker andre myndigheder i at udfærdige og offentliggørepostlister og derved deltage i forsøget. Danske Medier anbefaler derfor, atflere myndigheder aktivt opfordres til at deltage. Danske Medier opfordrerFolketinget til at se nærmere på den norske postlisteordning, der er tilgæn-gelig påwww.oep.no,som samler alle postlister fra over 100 statsligemyndigheder i en database.Som anført i pkt. 4.8.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger har Ju-stitsministeriet med det fremsatte lovforslag tiltrådt Offentlighedskommis-sionens udkast til en bestemmelse om, at der – i stedet for straks enten atindføre eller at afvise at indføre en permanent pligtmæssig postlisteord-ning – indhentes mere dækkende erfaringer, inden der tages endelig stil-ling til indførelse af en permanent postlisteordning. Den foreslåede § 16 ilovforslaget indebærer således – i overensstemmelse med Offentligheds-3

kommissionens forslag – at der iværksættes en forsøgsordning med postli-ster med tilhørende revisionsbestemmelse, jf. lovforslagets § 44. Der læg-ges i den forbindelse op til, at forsøgsordningen i det mindste skal omfatteet enkelt ministeriums departement, en underliggende styrelse samt dencentrale forvaltning i en region og i en større kommune. Det følger endvi-dere af lovforslaget, at der tre år efter ordningens etablering skal foreta-ges en evaluering med henblik på, at der kan tages stilling til, i hvilket om-fang forsøgsordningen skal gøres permanent, herunder om ordningen skalomfatte samtlige ministerielle departementer, underliggende styrelser m.v.Efter Justitsministeriets opfattelse vil et forsøg af den i lovforslaget be-skrevne karakter være dækkende i forhold til at indsamle erfaringer mv.med henblik på, at der efter udløbet af den anførte evalueringsperiode ta-ges endelig stilling til, om der bør indføres en permanent postlisteordning.I lyset af bl.a. den arbejds- og ressourcebelastning, som i givet fald villevære forbundet hermed, finder Justitsministeriet, at der ikke er grundlagfor at udvide den foreslåede forsøgsordning som foreslået af Danske Me-dier til at omfatte flere myndigheder, end lovforslaget lægger op til. Detbemærkes i den forbindelse, at lovforslaget naturligvis ikke vil være tilhinder for, at de myndigheder, som – inden for rammerne af tavshedsplig-ten mv. – selv frivilligt måtte ønske at lave forsøg med eller eventuelt ind-føre mere permanente postlisteordninger, kan træffe beslutning herom.

3.2. Aktiv information (§ 17)

Institut for Menneskerettigheder

anbefaler, at det tilføjes i lovforslags-bemærkningerne til § 17, at myndighederne forudsættes i videst muligtomfang at gøre deres information på hjemmesider m.v. tilgængelig for allebrugere, herunder brugere med handicap. Der peges i den forbindelse påartikel 9 i FN’s handicapkonvention, hvorefter staten skal fremme adgan-gen til offentlig information for personer med handicap.Med lovforslagets § 17 foreslås det, at ministerielle departementer, under-liggende styrelser og direktorater, uafhængige råd og nævn samt den cen-trale forvaltning i kommunerne og regionerne på de nævnte myndighedershjemmesider på internettet skal give borgerne information om deres virk-somhed (såkaldt aktiv information). Som anført i bemærkningerne til be-stemmelsen er det Justitsministeriets forventning, at alle de myndigheder,som omfattes af bestemmelsen, i praksis har en hjemmeside. Hvis dette ik-ke måtte være tilfældet, følger der dog ikke af bestemmelsen en pligt for deomhandlede myndigheder til at etablere en hjemmeside. Pligten til at in-4

formere om forvaltningsmyndighedens virksomhed vil bl.a. gøre det letterefor offentligheden at følge med i og blive orienteret om spørgsmål af of-fentlig interesse, der vedrører den pågældende myndighed. Bestemmelsenvil dermed bidrage til en øget åbenhed i forvaltningen og kan siges at un-derstøtte lovens offentlighedsprincip. Justitsministeriet finder i den forbin-delse ikke anledning til nærmere at fastsætte, på hvilken måde den om-handlede information på de pågældende myndigheders hjemmesider børvære tilgængelig for alle brugere.

3.3. Indsigt i sager og undtagelse af sager fra aktindsigt

3.3.1. Sager inden for strafferetsplejen (§ 19)

Advokatrådet

anfører, at det af retssikkerhedsmæssige grunde kunneovervejes at lade undtagelsesbestemmelsen om aktindsigt i bødeforlæg ud-gå. Det anføres, at bestemmelsen må anses som mindre godt stemmendemed en mangeårig tradition for, at sager inden for strafferetsplejen ikke eromfattet af offentlighedsloven.Der henvises til høringsoversigten, pkt. 11.1, side 40 ff.

3.4. Indsigt i og undtagelse af interne dokumenter

3.4.1. Undtagelse af hensyn til ministerbetjening (§ 24, jf. § 23, stk. 1,

nr. 2)

Advokatrådet

finder, at anvendelsesområdet for bestemmelsen i § 24kunne overvejes præciseret nærmere.

Dansk Journalistforbund

finder, at lovforslagets § 24 er et stort tilbage-skridt for gennemsigtigheden på et for demokratiet helt centralt område, ogat den interne og politiske beslutningsproces nyder tilstrækkelig beskyttel-se i den nuværende ordning. Der peges på, at da Dansk Journalistforbundafgav høringssvar i februar 2010 vedrørende § 24, opfordrede forbundettil, at bestemmelsen blev gjort mere præcis. Det anføres, at den nye formu-lering af bestemmelsen ikke er mere præcis, og at den i substansen ikkeafviger fra det tidligere fremsatte lovforslag. Det anføres endvidere, at dennye formulering ikke løser det problem, at Justitsministeriet i sine svar tilRetsudvalget i forbindelse med behandlingen af L 90 i 2010-11 anlæggeren fortolkning af § 24 (sammenholdt med §§ 28 og 29), som er væsentligmere omfattende end den, der blev anlagt af flere kommissionsmedlem-5

mer, og dermed oprindeligt var baggrunden for, at der ikke var indsigelserover for § 24.

Danske Medier

finder, at nyaffattelsen af ministerbetjeningsreglen ikkeændrer omfanget af undtagelsen, og at der fortsat er tale om en meget bredbestemmelse, der ikke indskrænkes til kun at omfatte de dokumenter, derudarbejdes med henblik på at tjene som grundlag for den direkte minister-rådgivning i en aktuel sag. Det anføres, at det er nødvendigt, at formule-ringen af ministerbetjeningsreglen afgrænses yderligere, således at undta-gelsen får et reelt og klart snævrere indhold. Det anføres i den forbindelse,at det afgørende kriterium for, hvornår udvekslingen må anses som udtrykfor ministerens behov for rådgivning, bør indsnævres betydeligt, således atundtagelsen af dokumenter med henvisning til, at der er tale om minister-betjening alene kan ske, når ministeren har et konkret behov for rådgiv-ning, fordi der foreligger en bestemt sag eller forespørgsel på ministerensbord, der kræver en konkret stillingtagen eller svar.

DR

finder, at det er problematisk, at bestemmelsen udvider begrebet ”in-terne dokumenter” til også at omfatte dokumenter, som udveksles mellemet ministerium og dets underordnede myndigheder eller mellem flere mini-sterier. Det anføres, at den nye formulering af § 24 efter DR’s opfattelseikke ses at ændre på bestemmelsens rækkevidde, og den giver ingen næv-neværdig præcisering. Det anføres endvidere, at DR fastholder, at mini-sterbetjeningsreglen, trods ændringerne fra den politiske aftale mellem re-geringen, Venstre og Konservative, beklageligvis fortsat er en væsentligindskrænkning i offentlighedens mulighed for at få indsigt i bl.a. grundla-get for politiske beslutninger i den øverste statsmagt.

Transparency International Danmark

anfører, at § 24 i det nye lovfors-lag er blevet indsnævret, men der lægges fortsat alt for meget over på em-bedsmænds og særlige rådgiveres skønsmæssige vurdering. Det anføres, atdet betyder, at det i yderste konsekvens kan blive spindoktorerne, der be-stemmer, hvad journalister og offentlighed skal tillades indsigt i.

TV2/Danmark A/S

anerkender, at nye og ændrede samarbejdsstrukturer iforvaltningen afstedkommer et øget tværministerielt samarbejde om sagerog beslutninger af politisk karakter og heraf følgende behov for fortrolig-hed i forbindelse med ministerrådgivning fra embedsværket i de situatio-ner, hvor ekspertisen er fordelt på flere myndigheder. Det anføres dog, atordlyden af § 24 samt bemærkningerne hertil fortsat er upræcise, hvilketindebærer, at rækkevidden af bestemmelsen fortsat er uklar. Det anføres, at6

dette er betænkeligt, særligt henset til at Justitsministeriets fortolkning af§§ 28 og 29, som er tiltænkt som en modvægt til indskrænkningerne i § 24,forekommer snæver.Som anført i pkt. 1.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger har rege-ringen den 3. oktober 2012 indgået en politisk aftale med Venstre og Kon-servative om en ny offentlighedslov, der skal afløse den nugældende offent-lighedslov fra 1985. Det fremgår bl.a. af aftalen, at parterne med den poli-tiske aftale er blevet enige om en ny offentlighedslov, som både indeholderen modernisering og en udbygning af den gældende lovs grundlæggendeprincip om åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning.Det fremgår endvidere, at parterne er enige om, at der bør indføres en nyoffentlighedslov baseret på Offentlighedskommissionens betænkning. Hvadsærligt angår ministerbetjeningsreglen i lovudkastets § 24 skal der – i ly-set af den debat, der har været – foretages en nyaffattelse af denne be-stemmelse, således at betingelserne for adgangen til at undtage dokumen-ter fra aktindsigt efter bestemmelsen præciseres. Aftaleparterne fremhæ-ver, at dette vil tydeliggøre hensigten om, at bestemmelsen skal fortolkesog anvendes restriktivt, og at det vil bidrage til, at bestemmelsen ikke bli-ver anvendt forkert i praksis.Som anført i pkt. 4.14.4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger harJustitsministeriet – i overensstemmelse med den politiske aftale – foretageten præcisering af bestemmelsen i § 24, stk. 1, i forhold til Offentligheds-kommissionens lovudkast og det forslag til lov om offentlighed i forvalt-ningen (L 90), som blev fremsat for Folketinget den 8. december 2010.Formålet hermed er at præcisere, at dokumenter og oplysninger alene kanundtages fra aktindsigt efter bestemmelsen, hvor der er konkret grund til atantage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivningog bistand. Formålet er endvidere at præcisere, at dokumenter og oplys-ninger alene kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen, hvis der erkonkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for em-bedsværkets rådgivning og bistand på det tidspunkt, hvor de pågældendedokumenter eller oplysninger udveksles mellem et ministeriums departe-ment og dets underordnede myndigheder eller mellem forskellige ministe-rier. Det anførte indebærer bl.a., at begrebet ”ministerbetjening” – i mod-sætning til Offentlighedskommissionens lovudkast og det forslag til lov omoffentlighed i forvaltningen (L 90), som blev fremsat for Folketinget den 8.december 2010 – ikke længere anvendes i lovteksten. Med disse ændringerer det hensigten at tydeliggøre, at bestemmelsen skal fortolkes og anven-des restriktivt.7

I overensstemmelse med den politiske aftale har Justitsministeriet endvide-re indsat et nyt stk. 2 i bestemmelsen, som har til formål at understrege, atreglerne om ekstrahering i lovforslagets §§ 28 og 29 har forrang i forholdtil bestemmelsen i § 24. Dette indebærer, at relevante oplysninger om sa-gens faktiske grundlag og oplysninger om eksterne faglige vurderingersamt om interne faglige vurderinger i endelig form vil skulle ekstraheres –det vil sige uddrages af dokumentet – efter de almindelige regler herom, jf.§§ 28 og 29, selv om disse oplysninger findes i et dokument omfattet af §24, stk. 1.Om de nævnte almindelige regler om ekstrahering kan det oplyses, at detfølger af § 28, stk. 1, at retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af bl.a. §24, stk. 1, omfatter oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfangoplysningerne er relevante for sagen, samt oplysninger om eksterne fagli-ge vurderinger. Det følger af § 29, stk. 1, at retten til aktindsigt i dokumen-ter omfattet af bl.a. § 24, stk. 1, endvidere omfatter oplysninger om internefaglige vurderinger i endelig form, i det omfang oplysningerne indgår i ensag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlings-plan eller lignende. Det gælder dog ikke oplysninger om interne fagligevurderinger, som findes i dokumenter, der er udarbejdet til brug for mini-sterrådgivning eller rådgivning af formandskabet for KL og Danske Regi-oner. Pligten til som anført i visse tilfælde at ekstrahere oplysninger fradokumenter, som er undtaget fra retten til aktindsigt, gælder dog ikke i detomfang 1) det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, 2)de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som udleveres iforbindelse med aktindsigten, eller 3) oplysningerne er offentligt tilgænge-lige, jf. § 28, stk. 2, og § 29, stk. 2, jf. § 28, stk. 2.For så vidt angår den undtagelse til ekstraheringspligten, som vedrørerdokumenter, der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning, bemærkes,at det følger af bemærkningerne til § 29, at det afgørende for, om et doku-ment er omfattet af begrebet ”ministerrådgivning”, er, om dokumentet erudarbejdet med henblik på at skulle tjene som grundlag for den direkteministerrådgivning. Et sådant dokument kan tage sigte på at rådgive enenkelt eller flere forskellige ministre, og således vil bl.a. dokumenter, derudarbejdes til Regeringens Økonomiske Udvalg, Regeringens Koordinati-ons Udvalg eller Regeringens Udenrigspolitiske Udvalg, være omfattet afbestemmelsen. Det vil sige, at der i dokumenter, der udarbejdes til brugfor møder mellem ministre, ikke vil skulle foretages ekstrahering af interne

faglige vurderinger i endelig form for så vidt der er tale om, at vurderin-gerne indgår i en sag om et fremsat lovforslag m.v.Justitsministeriet vil efter vedtagelsen af lovforslaget udstede en vejled-ning, der uddyber reglerne i den nye offentlighedslov. Denne vejledning vilblive sendt i høring, således at det sikres, at vejledningen er både tilgæn-gelig og pædagogisk og samtidig efterkommer det behov, der måtte værefor uddybende forklaringer af lovens regler. I den forbindelse vil bl.a. an-vendelsesområdet for bestemmelsen i § 24 (og §§ 28 og 29) blive uddybet.For så vidt angår det, som er anført af Dansk Journalistforbund, DanskeMedier og DR om rækkevidden af lovforslagets § 24, kan Justitsministerietoplyse, at der efter dette lovforslags § 24 vil kunne undtages de samme op-lysninger og dokumenter som efter Offentlighedskommissionens lovudkastog det tidligere lovforslag nr. L 90. Med det foreliggende lovforslag er derimidlertid i lovteksten fastsat mere præcise betingelser for, hvornår be-stemmelsen kan anvendes, ligesom det i lovforslagets bemærkninger erunderstreget, at bestemmelsen skal fortolkes og anvendes restriktivt. Denoffentlige myndighed, der skal tage stilling til, om der kan gives afslag påaktindsigt efter bestemmelsen, får efter Justitsministeriets opfattelse –navnlig i kraft af den ændrede ordlyd af bestemmelsen – derfor en merepræcis vejledning, end Offentlighedskommissionens lovudkast og det tidli-gere lovforslag nr. L 90 lagde op til, hvilket vil bidrage til, at bestemmel-sen ikke bliver anvendt forkert i praksis.

3.5. Indsigt i og undtagelse af andre dokumenter

3.5.1. Udveksling mellem ministre og folketingsmedlemmer (§ 27, nr.

2)

Advokatrådet

finder, at § 27, nr. 2, om undtagelse af dokumenter, der ud-arbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbin-delse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces,kunne overvejes præciseret nærmere, herunder hvad der forstås med ”an-den tilsvarende politisk proces”.

Dansk Journalistforbund

anfører, at foreningen stadig er af den opfattel-se, at indførelsen af § 27, nr. 2, er et stort tilbageskridt for gennemsigtig-heden i lovgivningsprocessen.

Danske Medier

anfører, at det vidtgående indgreb i offentlighedens ret til9

indsigt, som bestemmelsen rummer, ikke er proportionalt med formålet.Der henvises i den forbindelse til mulighederne for at udveksle dokumen-ter om lovgivningsinitiativer uden offentlighed i henhold til lovforslagets§§ 20 og 24, at folketingsmedlemmer og partigrupper ikke er omfattet afoffentlighedsloven og således har mulighed for at kommunikere bådemundtligt og skriftligt i fortrolighed, og at dette også gælder ministeren,når kommunikationen sker som led i dennes rolle som partipolitiker. Detanføres, at begrebet ”anden tilsvarende politisk proces” er en meget ela-stisk formulering, der er svær at afgrænse i praksis og derfor svær at forud-sige konsekvenserne af. Det anføres også, at bestemmelsen kan anvendestil at opnå politisk opbakning til et kommende lovforslag, inden det frem-sættes for Folketinget, og at dette svækker Folketingets rolle i lovgiv-ningsprocessen samtidig med, at offentlighedens mulighed for at kendegrundlaget for ny lovgivning bliver væsentligt forringet. Der opfordreskraftigt til, at bestemmelsen udgår af lovforslaget.

Institut for Menneskerettigheder

anbefaler, at § 27, nr. 2, udgår af lov-forslaget. Der peges i den forbindelse bl.a. på de synspunkter om offent-lighedens bredest mulige adgang til dokumenter, som er fremsat af EU-Domstolen i sagen T-233/09, dom af 22. marts 2011. Der peges endviderepå, at det efter instituttets opfattelse er tvivlsomt, om bestemmelsen i § 27,nr. 2, stemmer overens med Europarådets konvention om adgang til offici-elle dokumenter, som Danmark efter det oplyste ønsker at ratificere, nårdet fremsatte lovforslag er vedtaget. Det anføres også, at bestemmelsen gi-ver ministre mulighed for at kommunikere med enkelte partigrupper,grupper af folketingsmedlemmer eller enkelte folketingsmedlemmer medden konsekvens, at ikke blot befolkningen, men også en (resterende) del afFolketinget udelukkes, og at dette kan forekomme betænkeligt i forhold tilbåde offentlighedslovens formål og den almindelige magtfordeling mellemadministration og folketing.

Transparency International Danmark

anfører, at en bekymring går pådet faktum, at man har valgt at holde fast i § 27, nr. 2, hvori korrespondan-cer mellem ministre og medlemmer af Folketinget i forbindelse med lov-forberedende arbejde fritages for aktindsigt. Det anføres, at dette i praksis ibetydelig grad forringer gennemsigtigheden omkring lovgivningsproces-serne, hvilket i foreningens øjne er ganske problematisk.

TV2/Danmark A/S

finder lovforslagets § 27, nr. 2, særdeles betænkelig,idet det hermed er muligt at undtage dokumenter, der udarbejdes og ud-veksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager10

om lovgivning eller anden tilsvarende proces. Det anføres, at denne be-grænsning strider mod de formål, som offentlighedsloven skal varetage,nemlig at understøtte informations- og ytringsfriheden og borgernes delta-gelse i demokratiet. TV/Danmark A/S foreslår med henvisning til Offent-lighedskommissionens mindretals dissens på dette punkt, at bestemmelsenhelt udgår af lovforslaget.Som anført i pkt. 4.15.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger er lov-forslaget udformet i overensstemmelse med den politiske aftale af 3. okto-ber 2012 mellem regeringen, Venstre og Konservative. Med den foreslåedebestemmelse i § 27, nr. 2, lægges der således op til, at retten til aktindsigtikke omfatter dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre ogfolketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller andentilsvarende politisk proces. Bestemmelsen svarer dermed til den tilsvaren-de bestemmelse i Offentlighedskommissionens lovudkast og det forslag tillov om offentlighed i forvaltningen (L 90), som blev fremsat for Folketingetden 8. december 2010. Der henvises i den forbindelse til høringsoversig-ten, pkt. 13.1, side 58 ff.Justitsministeriet skal under henvisning til det, som er anført af Advokat-rådet og Danske Medier om udtrykket ”anden tilsvarende politisk proces”,bemærke, at det fremgår af bemærkningerne til § 27, at der herved sigtestil andre sager om politiske forhandlinger end sager om lovgivning. Detteomfatter sager, der kan vise sig at ende med et lovgivningsinitiativ, menhvor der på tidspunktet for behandlingen af aktindsigtsbegæringen ikkekan siges at foreligge et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcistindhold. Også sager om politiske forhandlinger, der kan udmønte sig i an-dre former for generelle politiske initiativer end lovgivning, er omfattet.Forudsætningen er imidlertid, at der foreligger et politisk ”projekt” af etbestemt, relativt præcist angivet indhold. Bestemmelsen kan således ikkeanvendes til at undtage dokumenter fra aktindsigt, når det politiske initia-tiv, der udveksles dokumenter om, er af en mere løs karakter. Justitsmini-steriet finder, at det i alle tilfælde vil bero på en konkret vurdering, omdisse betingelser for at anvende denne del af bestemmelsen er opfyldt, ogministeriet finder ikke, at det pågældende udtryk kan præciseres yderligerei bemærkningerne.Justitsministeriet skal i forhold til det, som er anført af Institut for Menne-skerettigheder om sag T-233/09, bemærke, at denne dom vedrører en kon-kret sag om anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning(EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og11

Kommissionens dokumenter. Det er Justitsministeriets opfattelse, at dennævnte dom, der er afsagt af Retten i Første Instans, ikke kan tillæggesnogen retlig betydning for lovgivningsmagtens adgang til at indføre en be-stemmelse som lovforslagets § 27, nr. 2.For så vidt angår Institut for Menneskerettigheders omtale af Europarå-dets konvention om adgang til officielle dokumenter lægger Justitsministe-riet til grund, at den konvention, der henvises til, er Europarådets konven-tion om aktindsigt, som blev vedtaget af Ministerkomitéen den 27. novem-ber 2008 og åbnet for undertegnelse den 18. juni 2009 i forbindelse medjustitsministermødet i Tromsø. Den nævnte konvention er omtalt i pkt.2.3.3 og pkt. 2.4.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Som anførti pkt. 2.3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger er det Justitsministe-riets opfattelse, at en vedtagelse af lovforslaget vil betyde, at Danmarksom udgangspunkt lever op til forpligtelserne i henhold til konventionen.Dette gælder dog ikke for så vidt angår konventionens anvendelsesområde,idet forslaget – ligesom den gældende offentlighedslov – ikke vil finde an-vendelse for Folketinget med tilhørende institutioner eller for domstolene,mens konventionen også tager sigte på sådanne institutioner, i det omfangde udfører administrative funktioner. Hertil kommer, at konventionen udenundtagelse omfatter private, der udøver forvaltningsvirksomhed, hvilketsom udgangspunkt vil blive opfyldt med lovforslagets § 5, stk. 1, hvorefterprivate, der ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffeafgørelser på statens, en regions eller en kommunes vegne, skal være om-fattet af offentlighedsloven. Lovforslagets § 5, stk. 2, indeholder imidlertidhjemmel til, at vedkommende minister efter forhandling med justitsministe-ren kan fastsætte regler om, at private, der ved eller i henhold til lov harfået tillagt beføjelse til at træffe afgørelser på statens, en regions eller enkommunes vegne, ikke skal være omfattet af offentlighedsloven. Som lige-ledes anført i pkt. 2.3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger kan detfor det andet ikke udelukkes, at den såkaldte generalklausul i lovforslagets§ 33, nr. 5, der viderefører den gældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr.6, nødvendiggør et forbehold i forhold til konventionen. Dette skyldes, atbestemmelsen i § 33, nr. 5, indebærer, at undtagelsesmulighederne i of-fentlighedsloven ikke er udtømmende angivet, og det kan give anledning tiltvivl, om dette er foreneligt med konventionen. Som nævnt det anførte stedi bemærkningerne er det regeringens hensigt efter lovforslagets vedtagelsei givet fald at ratificere konventionen og i den forbindelse tage de nødven-dige forbehold.

I forhold til bestemmelsen i § 27, nr. 2, har Justitsministeriet i besvarelsenaf 24. januar 2011 af spørgsmål nr. 5 fra Folketingets Retsudvalg til detforslag til lov om offentlighed i forvaltningen (L 90), som blev fremsat forFolketinget den 8. december 2010, bl.a. anført følgende:”Konventionen indeholder i artikel 3 en udtømmende opregning afmulige begrænsninger i retten til aktindsigt. I artikel 3, stk. 1, litra k,er det anført, at der kan gøres undtagelse fra retten til aktindsigt i”overvejelserne hos eller mellem offentlige myndigheder angåendebehandlingen af en sag”. I et forklarende notat (”Explanatory Re-port”) til konventionen er der vedrørende artikel 3, stk. 1, litra k, an-ført følgende:”Sub-paragraph k provides for the possibility of limiting access toofficial documents with the aim of protecting confidentiality of pro-ceedings within or between public authorities concerning the exami-nation of a matter. The word “matter” is wide enough to cover allkinds of issues dealt with by the public authorities, that is, individualcases as well as procedures for political decision-making. It shouldbe noted that, even if the aim of the Convention is to encourage pub-lic participation in decision-making, the purpose of this limitation isto preserve the quality of the decision-making process by allowing acertain free “space to think”.”

Som det fremgår, kan retten til aktindsigt efter konventionen be-grænses af hensyn til at beskytte ”procedures for political decision-making”. Det er – som nævnt ovenfor – formålet med § 27, nr. 2, atbeskytte den politiske beslutningsproces, og Justitsministeriet finderderfor, at den nævnte bestemmelse er i overensstemmelse med kon-ventionen. Hertil kommer, at der ved ”offentlige myndigheder” ikonventionens forstand også forstås lovgivende forsamlinger, jf. ar-tikel 1, stk. 2, litra a i, nr. 2, og det må efter Justitsministeriets opfat-telse antages, at bestemmelsen også giver mulighed for at beskyttedokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre i deresegenskab af repræsentanter for en forvaltningsmyndighed (et mini-sterium) og folketingsmedlemmer i deres egenskab af medlemmer afden lovgivende forsamling. Dette gælder efter Justitsministeriets op-fattelse i hvert fald, når undtagelsen – som tilfældet er med lovfors-lagets § 27, nr. 2 – ikke er generel, men er begrænset til at vedrøresager om lovgivning og anden tilsvarende politisk proces.”Justitsministeriet kan henholde sig til det anførte.13

Justitsministeriet skal endelig i forhold til det, som er anført af Institut forMenneskerettigheder om den almindelige magtfordeling mellem admini-stration og folketing, bemærke, at der med forslaget til bestemmelsen i §27, nr. 2, selvsagt ikke ændres ved den magtfordeling, som fremgår afgrundlovens § 3. Der kan endvidere peges på, at det fremgår af den politi-ske aftale, at aftaleparterne betoner, at bestemmelsen i § 27, nr. 2, natur-ligvis ikke har til formål at svække den parlamentariske kontrol, som Fol-ketinget udøver i forhold til regeringen, eller i øvrigt ændre regeringenssamarbejde med Folketinget.

3.5.2. Udveksling med sagkyndige til brug i retssager m.v. (§ 27, nr. 4)

Advokatrådet

finder, at forvaltningen som udgangspunkt bør have adgangtil ekstern juridisk rådgivning, uden at offentligheden skal kunne gøre sigbekendt med det, og at dette også gælder anden juridisk rådgivning, derikke er omfattet af § 27, nr. 4, der alene omfatter brevveksling med sag-kyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres,idet der ligeledes vil være et hensyn og behov for, at denne rådgivning kangives i fortrolighed.Der henvises til høringsoversigten, pkt. 13.2, side 62 ff.

3.6. Ekstrahering

3.6.1. Faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger (§ 28)

Danske Medier

anfører, at det skal præciseres, at retten til aktindsigt ogsåomfatter oplysninger om endelige beslutninger, der ikke fremgår af etselvstændigt dokument. Det anføres endvidere, at retten til aktindsigt i sa-gens faktiske grundlag også omfatter oplysninger om metoder og forud-sætninger, som en forvaltningsmyndighed har anvendt for at fastlægge deoplysninger, som udgør en sags faktiske grundlag. Det anføres, at data, derer anvendt i det øjemed, er omfattet af retten til aktindsigt, og at dette børpræciseres.

Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder

finder det be-tænkeligt, at der i lovforslaget er mulighed for at forhindre journalistisk ogforskningsmæssig tilgang til de detaljerede overvejelser under det lovfor-beredende arbejde i ministerierne på menneskeretsområdet. Komitéenfæstner sig i særlig grad ved § 28, stk. 2, nr. 1, hvorefter stk. 1 ikke gælder14

i det omfang, det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.Det anføres, at der her foreligger en gummiformulering af den type, somkomitéen har kritiseret andre landes lovgivere for.Justitsministeriet skal i forhold til det, som er anført af Danske Medier om,at retten til aktindsigt efter lovforslagets § 28 også omfatter oplysningerom endelige beslutninger, der ikke fremgår af et selvstændigt dokument, ogat dette skal præciseres, bemærke, at det er anført i bemærkningerne til §28, stk. 1, 1. pkt., at ekstraheringspligten også gælder i forhold til endeligebeslutninger vedrørende en sags afgørelse, der er indeholdt i et internt do-kument, som ikke er omfattet af lovforslagets § 26, nr. 1, hvorefter dergælder en ret til aktindsigt i et selvstændigt internt dokument, der alenegengiver indholdet af den endelige beslutning vedrørende en sags afgørel-se. Ekstraheringspligten vil således f.eks. gælde, når den endelige beslut-ning om en sags afgørelse er gengivet i et internt dokument, der også in-deholder andre oplysninger end den endelige beslutning, og derfor ikke vilvære omfattet af § 26, nr. 1. Det er endvidere anført det nævnte sted i be-mærkningerne, at ekstraheringspligten alene gælder i forhold til gengivel-sen af endelige beslutninger om en sags afgørelse og således ikke i forholdtil en gengivelse af beslutninger, der er foreløbige eller lignende. Retten tilaktindsigt i de nævnte beslutninger vedrørende en sags afgørelse, der erafsendt af myndigheden m.v., gælder imidlertid først fra dagen efter afsen-delsen af dokumentet, jf. lovforslagets § 7, stk. 3. Justitsministeriet finderikke, at det anførte er uklart eller lignende og finder derfor heller ikke an-ledning til at præcisere lovforslaget yderligere på dette punkt.Justitsministeriet skal under henvisning til det, som er anført af DanskeMedier om oplysninger om metoder og forudsætninger, som en forvalt-ningsmyndighed har anvendt for at fastlægge de oplysninger, som udgøren sags faktiske grundlag, bemærke, at det fremgår af bemærkningerne tillovforslagets § 28, stk. 1, 1. pkt., at udtrykket oplysninger om en sags fakti-ske grundlag omfatter ”egentlige faktuelle oplysninger”, som f.eks. oplys-ninger i et internt dokument om, at der på en motorvejsstrækning passerer20.000 biler dagligt eller en oplysning – der bygger på undersøgelser oganalyser – om, at der på samme motorvejsstrækning tidligere passeredemellem 20.000 og 50.000 biler dagligt, samt andre oplysninger, der med-virker til at skabe klarhed om sagen, herunder oplysninger om de metoderog forudsætninger, som en forvaltningsmyndighed har anvendt ved fast-læggelsen af de ”egentlige faktuelle oplysninger”. De oplysninger om me-toder og forudsætninger, der vil være omfattet af ekstraheringspligten, ersåledes de metoder og forudsætninger, som en forvaltningsmyndighed har15

anvendt ved fastlæggelsen af de egentlige faktuelle oplysninger, jf. såledesogså Offentlighedskommissionens betænkning nr. 1510/2009, side 620 f.For så vidt angår Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettighedersbemærkning om, at der med bestemmelsen i lovforslagets § 28, stk. 2, nr.1, foreligger en gummiformulering af den type, som komitéen har kritiseretandre landes lovgivere for, skal Justitsministeriet pege på, at der i be-mærkningerne til § 28, stk. 2, nr. 1, er lagt op til, at bestemmelsen har etsnævert anvendelsesområde. Det er således anført, at bestemmelsen inde-bærer, at en myndighed i særligt omfattende sager rent undtagelsesvis kanundlade at foretage en ekstrahering af sagens dokumenter efter stk. 1 medhenvisning til myndighedens ressourceforbrug. Myndigheden vil i den for-bindelse skulle redegøre for, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et ufor-holdsmæssigt ressourceforbrug. Det er videre anført, at adgangen til atundlade at foretage ekstrahering med henvisning til, at det vil udgøre etuforholdsmæssigt ressourceforbrug, vil forudsætte, at vedkommende myn-dighed m.v. vurderer, at det samlede tidsforbrug for myndigheden i for-bindelse med gennemførelsen af ekstraheringen må forventes at overstigeca. 10 timer (svarende til mere end en fuld arbejdsdag). Undladelsen af atforetage ekstrahering af sagens dokumenter med henvisning til et ufor-holdsmæssigt ressourceforbrug kan alene begrundes i sagens omfattendekarakter. Hvis det forventede uforholdsmæssige ressourceforbrug skyldes,at en forvaltningsmyndighed har undladt f.eks. at journalisere sagens ak-ter behørigt, kan bestemmelsen ikke bringes i anvendelse. Det fremgårendvidere af bemærkningerne, at kravet om, at en myndighed skal påvise,at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourcefor-brug, indebærer, at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør ensærlig interesse i sagen, vil myndigheden i almindelighed – og såledesuanset sagens omfang – være forpligtet til at foretage ekstrahering. Enmyndighed m.v. vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at foreta-ge ekstrahering, når begæringen om aktindsigt er fremsat af et masseme-die eller en forsker, da sådanne medier og forskere i almindelighed må an-tages at have en særlig interesse i sagen. Eftersom bestemmelsen i § 28,stk. 2, nr. 1, skal læses og anvendes i overensstemmelse med det anførte ilovforslagets bemærkninger, er Justitsministeriet ikke enig i komitéensvurdering af bestemmelsen.

3.6.2. Interne faglige vurderinger (§ 29)

Danske Medier

anfører, at en endelig politisk beslutning klart bør væreomfattet af retten til aktindsigt, uanset om denne er offentliggjort eller ej,16

og at dette bør præciseres i lovteksten eller bemærkningerne hertil. DanskeMedier finder også, at det er af væsentlig betydning at få fastslået, at juri-diske vurderinger som det altovervejende udgangspunkt er omfattet af be-grebet en faglig vurdering. Det anføres, at Danske Medier på ny modsættersig § 29, stk. 1, 2. pkt., hvorved faglige vurderinger, der er udarbejdet tilbrug for ministerbetjening eller rådgivning af formandskabet for KL ogDanske Regioner, undtages fra adgangen til aktindsigt. Der opfordres kraf-tigt til, at undtagelsen i § 29, stk. 1, 2. pkt., fjernes fra lovforslaget.

Institut for Menneskerettigheder

anbefaler, at § 29, stk. 1, 2. pkt., udgåraf lovforslaget. Der peges i den forbindelse på, at det foreliggende lovfors-lag giver en øget mulighed for uden offentlighed at forberede sager af poli-tisk karakter på tværs af ministerier og styrelser, og at hensynet til den de-mokratiske proces tilsiger, at offentligheden efterfølgende kan få indsigt ide faglige vurderinger i endelig form, der er indgået i overvejelserne omfremsatte lovforslag, redegørelser, handlingsplaner og lignende (med min-dre der foreligger særlige beskyttelseshensyn, jf. lovforslagets §§ 30-33 og35). Det anføres, at ministre typisk involveres i de vigtigste sager, og at enundtagelse af interne faglige vurderinger i endelig form udarbejdet til brugfor ministerrådgivning derfor vil reducere offentlighedens adgang til akt-indsigt i vigtige sager. Det anføres også, at lovforslagets § 29, stk. 1, regu-lerer adgangen til indsigt i de ”faglige vurderinger i endelig form”, ikke ide ”politisk-strategiske vurderinger”, og at hvad faglige vurderinger angår,så kan det formentlig med lige så stor ret hævdes, at offentlighed vilfremme – frem for hæmme – kvaliteten. Der peges på, at tilsvarende syns-punkter kan anføres om de interne faglige vurderinger, der udarbejdes tilbrug for rådgivning af formandskabet for KL og Danske Regioner.

TV2/Danmark A/S

kan ikke tilslutte sig § 29, stk. 1, 2. pkt., idet bestem-melsen går langt videre, end det saglige formål tilsiger. Det anføres, at nårpolitiske tiltag er besluttet og offentliggjort, er der ikke et hensyn at tage tilden politiske beslutningsproces, og de politiske aktører må som led i denpolitiske proces tåle, at der kan kræves aktindsigt i alle de faglige præmis-ser, der ligger til grund for beslutningen.Justitsministeriet kan oplyse, at der med bestemmelsen i § 29 lægges op tilat udvide ekstraheringspligten i forhold til gældende ret, således at densom udgangspunkt også omfatter interne faglige vurderinger i endeligform, hvis disse vurderinger er indgået i en sag om et fremsat lovforslageller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende. Om bag-grunden herfor henvises til pkt. 4.16.2.2 i lovforslagets almindelige be-17

mærkninger, hvoraf det bl.a. fremgår, at uanset at en række principiellegrunde – hensynet til at beskytte den interne og politiske beslutningsprocessamt hensynet til embedsværkets arbejdsvilkår – taler imod, har Justitsmi-nisteriet efter en samlet vurdering tiltrådt en udvidelse af ekstraherings-pligten, som den er foreslået af Offentlighedskommissionen. Justitsministe-riet har dog – i lighed med Offentlighedskommissionens flertal – fundet, atudvidelsen ikke bør udstrækkes til også at gælde oplysninger om internefaglige vurderinger i endelig form, som findes i dokumenter, der er udar-bejdet til brug for ministerrådgivning eller rådgivning af formandskabetfor KL og Danske Regioner, jf. herved § 29, stk. 1, 2. pkt. Dette skyldesbl.a., at indsigt i de interne faglige vurderinger, der udarbejdes til brug fordenne rådgivning, vil kunne skabe en risiko for, at de hensyn, som bl.a.undtagelsesbestemmelserne i lovforslagets § 23, stk. 1 (interne arbejdsdo-kumenter), og § 24, stk. 1 (ministerbetjeningsdokumenter), skal varetage,vil blive tilsidesat. Hertil kommer, at principielle hensyn efter Justitsmini-steriets opfattelse taler for, at der opretholdes fuld fortrolighed om overve-jelserne i den inderste politiske beslutningsproces og den inderste rege-ringsproces. En sådan fortrolighed skal også ses i lyset af hensynet til atsikre kvaliteten i den rådgivning, som embedsværket yder regeringen ogdens ministre. Det, der er anført i høringssvarene fra Danske Medier, In-stitut for Menneskerettigheder og TV2/Danmark A/S, giver ikke ministerietanledning til at anlægge en anden opfattelse. Der henvises endvidere tilhøringsoversigten, pkt. 14.2, side 67 ff.For så vidt angår Danske Mediers bemærkninger om, at det er af væsent-lig betydning at få fastslået, at juridiske vurderinger som det altovervejen-de udgangspunkt er omfattet af begrebet en faglig vurdering, skal Justits-ministeriet henvise til lovforslagets bemærkninger til § 29, hvor det bl.a.fremgår, at ”(o)mfattet af udtrykket »faglige vurderinger« vil herefter væ-re de »rene« faglige vurderinger, f.eks. vurderinger af lægefaglig, økono-misk eller juridisk karakter. De pågældende vurderinger vil med andre ordvedrøre sagens umiddelbare indhold. Derimod vil interne politiske og stra-tegiske vurderinger samt vurderinger af, hvilken løsning der anbefales pågrundlag af en faglig vurdering, falde uden for udtrykket."