L 199 - 2012-13 - Bilag 69: Dokumenter om solcelleaftaler, fra klima-, energi- og bygningsministeren

Kommunale solcelleanlægDen 11. juni 2013 indgik regeringen en aftale med V, DF, EL og K om begrænsning af udgif-ten til den fortsatte udbygning med solcelleanlæg. Aftalen indebærer, at den midlertidigt for-højede afregningspris for solceller begrænses til boliger inden for en pulje på 20 MW om året.Visse liberale erhverv og kommuner, der betaler fuld elafgift, vil uanset disse begrænsningerfortsat have mulighed for at opsætte solcelleanlæg og spare elafgift jf. elafgiftsloven. Endvi-dere kan der spares PSO og tariffer. Sådanne anlæg bliver ikke omfattet af den aftalte pulje på20 MW, da puljen alene regulerer, hvilke anlæg der kan få forhøjet afregningspris under VE-loven.Når anlægget dimensioneres til, at hele anlæggets produktion går til at dække egetforbrugetog dermed ikke sælges til el-nettet, vil der kunne være god økonomi i sådanne anlæg for alle,der betaler fuld elafgift. Muligheden for at spare elafgift af den strøm, man selv producerer,har været gældende siden elafgiften blev indført i 1977. Muligheden er generel og omfatter al-le VE-anlæg.Udover disse generelle forhold gælder der særlige regler for kommuner, der beskrives i detfølgende.En række kommuner har opsat solceller på kommunale ejendomme eller har planer om at gø-re det. Solcellerne opsættes på skoler, institutioner, rådhuse, idrætshaller mv. som led i kom-munernes planer om at løse klima- og energiudfordringerne. Og det bidrager samtidig til atbegrænse kommunernes udgift til indkøb af elektricitet herunder elafgift.

2. Elafgiftsloven, der giver undtagelse for elafgift af den VE-strøm, man selv producererog forbruger.3. VE-loven, der giver PSO-støtte til elektricitetsproduktion fra vedvarende energikilder.Ad 1 – ElforsyningslovenKommunernes muligheder for at etablere solceller er reguleret af Elforsyningsloven:a. Det følger af Elforsyningslovens regler1, at en kommune kan deltage i selskaber med be-grænset ansvar (dvs. A/S eller ApS), som varetager elforsyningsvirksomhed. Det gælderf.eks., hvis en kommune ejer andele i kraftværker eller vindmøller. Det er således muligtfor en kommune at sætte solceller op på en kommunal bygning og producere elektricitet,hvis det sker i et selskab med begrænset ansvar.b. Kommuner skal registrere modtagne uddelinger og vederlag ved afståelse af ejerandele fraselskabet2, med henblik på modregning i bloktilskuddene. Det betyder, at kommunen bli-ver modregnet i deres bloktilskud, når elmidler trækkes op i kommunekassen, uanset omdet sker fra den ikke skattebaserede del af kommunen eller fra ejerandele i selskaber.Modregning sker med mellem 40 % og 60 %. Modregningen udgør 40 %, hvis beløbetbindes i en 10-årig periode og frigives med 10 % om året.Der er mulighed for at dispensere fra både modregningskravet og kravet om selskabsmæssigudskillelse – samlet eller hver for sig3. Klima- og energiministeren kan således bestemme, atmindre anlæg eller mindre omfattende aktiviteter, som er omfattet af loven, helt eller delviskan undtages fra lovens bestemmelser. Indtil videre er der ikke dispenseret fra kravet ommodregning, men derimod dispenseret fra kravet om selskabsmæssig adskillelse af el- fraspildevandsaktiviteter4samt dispenseret fra kravet om selskabsmæssig udskillelse5.Dispensa-tionsbeføjelsen er delegeret til Energistyrelsen6. Rammerne for Energistyrelsens administrati-on af denne beføjelse følger af loven og lovens forarbejder, herunder særligt lovbemærknin-gerne til bestemmelsen.Lovbemærkningerne til ovennævnte bestemmelse (EFL § 2, stk. 4) er relativt kortfattede oggenerelle. Det følger af disse, at det bl.a. var hensigten med denne bestemmelse helt eller del-vist at undtage mindre anlæg fra loven eller fra særlige godkendelses- eller selskabskrav m.m.i loven. Bestemmelsen giver hjemmel til konkrete undtagelser/dispensationer, ligesom den gi-ver hjemmel for generelle undtagelser.

Ad 2 – ElafgiftslovenNår man selv producerer og forbruger el fra et eget VE-anlæg sparer man – ligesom ved el-besparelser - elafgiften, som er pålagt køb af el. Muligheden for at være fritaget for elafgiftener betinget af identitet imellem ejer af installation og anlæg, hvorfor dispensation for sel-skabsudskillelseskravet er nødvendig. Ellers ville der være tale om en kommunal forbruger,der købte el fra et anlæg ejet af et selskab med begrænset ansvar.Ad 3 – VE-lovenIndtil solcelleaftalen fra november 2012 havde kommuner samme adgang som husstande til atnettoafregne el fra solceller på årsbasis. Kommunerne var her omfattet af reglen om, at solcel-leanlæg op til 6 kW per 100 m2 ikke-erhvervsmæssigt benyttet bebyggelse kunne omfattes afårsbaseret nettoafregning.Efter lov nr. 1390 fra december 2012 var kommunale solcelleanlæg ligesom øvrige anlæg be-rettigede til en fast afregning med 130 øre/kWh for el leveret til elnettet. Bestemmelserne omforhøjet støtte er dog ikke sat i kraft, da der afventes godkendelse fra EU-kommissionen.Samtidig fjernede lov nr. 1390 adgangen til at nettoafregne på årsbasis, således at kommuner-ne og alle andre fremover kun kan nettoafregne på timebasis efter de generelle regler, som og-så gælder for erhverv mv.L 199 som fremsat pr. 20. marts 2013 begrænsede adgangen til den forhøjede afregning ude-lukkende til anlæg etableret på taget af bygninger, så jordbaserede anlæg ikke længere kunnefå forhøjet afregning. Det havde dog ikke den store betydning for kommunerne, der alligevelhovedsageligt placerer solcelleanlæg på taget af kommunale bygninger.Med ændringsforslag til L 199 af 11. juni 2013 reduceres afregningen af el fra alle kommuna-le solcelleanlæg til 60 øre/kWh i 10 år og 40 øre/kWh de følgende 10 år. Kommunernes ad-gang til nettoafregning på timebasis ændres ikke med L 199, det er alene muligheden for at fåden midlertidigt forhøjede støtte, der fjernes.Solcelleanlæg etableret på taget af kommunale bygninger, der opfylder kriterierne for over-gangsordningen for store tagbaserede anlæg jf. ændringsforslag til L 199 fra 11. juni, vil fåmulighed for at modtage den forhøjede midlertidige støtte, forudsat der er opnået den fornød-ne dispensation for selskabsmæssig udskillelse.Fremtidig udbygning med kommunale solcelleanlægSom støtten til solceller udformes med L199 inkl. ændringsforslag af 11. juni 2013 kan dekommunale anlæg ikke fremadrettet modtage det midlertidigt forhøjede tilskud.Kommunerne kan fortsat etablere solcelleanlæg, der er dimensioneret til at dække egetforbru-get og som derfor ikke modtager PSO-støtte. Da kommunerne betaler fuld elafgift vurderesdet, at det kan være attraktivt for kommunerne at etablere disse anlæg, som ikke begrænses afL199. Det er dog en forudsætning, at der gives dispensation fra den selskabsmæssige udskil-lelse – jf. ovenfor.

Der findes ikke et pålideligt og samlet overblik over, hvor mange solcelleanlæg, der med for-del vil kunne etableres i kommunalt regi i de kommende år. Baseret på oplysninger fra enkeltekommuner kan der på længere sigt være tale om et betydeligt potentiale, hvis alle kommuner-nes institutioner forsynes med solceller. Det samlede økonomisk rentable potentiale afhængerdog af konkrete beregninger for de enkelte institutioner. Desuden tyder oplysninger fra enkel-te kommuner på, at investeringer i solceller vil være spredt ud over adskillige år i takt med, atde kommunale anlægsbudgetter tillader investeringerne. Hvis det antages, at en udbygning erspredt ud over en længere årrække, kan det med betydelig usikkerhed antages, at udbygningenkan udgøre i størrelsesordenen 5 MW årligt i perioden 2012-2020. Det skal dog understreges,at der er risiko for en højere udbygning.Som støtten til solceller udformes med L 199 inkl. ændringsforslag af 11. juni, må de kom-munale solcelleanlæg formodes at blive dimensioneret til udelukkende at levere el til kommu-nens eget forbrug og dermed ikke – eller kun i meget begrænset omfang - levere til nettet.Dermed mister staten afgiftsprovenu af hele produktionen, mens anlæggene ikke giver anled-ning til PSO-udgift af betydning.Det årlige mindre provenu forårsaget af 5 MW solceller, der udelukkende dækker eget for-brug i kommuner, udgør ca. 3,7 mio. kr. i 2013 priser. Etableres 5 MW årligt i perioden 2014-2020 vil der i 2020 være 35 MW. Det årlige mindreprovenu vil i 2020 således være på ca. 26mio. kr.Tabel 1. Profil for omkostningerÅrMW primo årMio. kr.20130020145420151072016151120172015201825182019302220203526Ialt103

Det skal bemærkes, at der udover et mindreprovenu for elafgift også opstår en mindrebetalingaf PSO og nettariffer. De konkrete beløb er af meget begrænset omfang og bliver dækket afelforbrugerne ved at PSO-tarif og net-tariffer forøges med den nødvendige marginale forhø-jelse.Med den store forskel mellem værdien af produktion til eget forbrug og afregningen af el le-veret til elnettet kan det ikke udelukkes, at en del solcelleanlæg fremover vil blive suppleretmed batterier, der kan gemme el produceret i dagtimerne til eksempelvis om aftenen. Med ettilkoblet batteri kan en større andel af produktionen forbruges af producenten og dermed und-gå at betale afgift. Samtidig kan batteriet gøre det rentabelt at etablere et større solcelleanlæg,end der ellers kunne have været økonomisk fornuft i, da spidsproduktionen midt på dagen kanfordeles til forbrug i andre timer i stedet for at skulle sælges til en relativt lav pris.Ingen nettoafregning for solceller i udskilte selskaber – og dermed ingen afgiftsfordel.Kommunerne betaler fuld afgift efter elafgiftsloven, samt PSO og tariffer. De har dermedsamme incitament som husstande til at dække en del af forbruget med egenproduceret el frasolceller.

DispensationspraksisHjemlen har bl.a. været benyttet til at undtage elproduktionen på kommunale rensningsanlægvia slambehandlingen fra kravet om selskabsmæssig adskillelse7, ligesom der også har væretgivet en enkelt dispensation fra kravet om selskabsmæssig udskillelse af kommunal elproduk-tion via solceller.Der er givet ca. 15 dispensationer, hvoraf langt de fleste vedrører selskabsmæssig adskillelseaf elproduktion og slambehandling i forbindelse med rensningsanlæg, en dispensation vedrø-rende solcelleanlæg, ligesom der er givet 2 dispensationer vedr. spørgsmålet om udskillelse afvirksomhed i selskaber med begrænset ansvar, hvor der har været tale om virksomheder dre-vet som I/S. Dispensationerne er givet, fordi der har været tale om forholdsvis små anlæg,som typisk har hørt sammen med øvrig virksomhed, herunder særligt behandling af slam, sombliver lavet til biogas – og senere til elektricitet eller varme. Dispensationen til solcellean-lægget er givet, fordi det som anlæg ligner de elproducerende anlæg på rensningsanlæg, hvorder også produceres elektricitet til ejendommens/anlæggets drift – og der i øvrigt er tale omforholdsvis små anlæg.Spørgsmålet er, om denne administrationspraksis for så vidt angår meddelelse af dispensationfra kravet om selskabsmæssig udskillelse kan ændres, således at der fremover ikke gives di-spensation fra kravet om selskabsmæssig udskillelse for solcelleanlæg. Det er tvivlsomt, omdet vil være inden for lovens anvendelsesområde fremover at administrere denne dispensati-onsadgang anderledes med henblik på at begrænse udbygningen af solceller.Som nævnt giver loven adgang til at dispensere, når der er tale om mindre anlæg eller mindreomfattende aktiviteter. Der må siges at være tale om mindre anlæg og mindre omfattende ak-tivitet, når et solcelleanlæg etableres med henblik på egenforsyning. Hvis der derimod er taleom, at kommuner etablerer kraftværker, vindmøller eller store solcelleanlæg som produkti-onsanlæg med henblik på salg til nettet, er det berettiget at fastholde lovens krav om sel-skabsmæssig udskillelse.Håndtering af kommunernes overholdelse af elforsyningslovenSom følge af at der kun er søgt dispensation fra kravet om selskabsmæssig udskillelse for étkommunalt solcelleanlæg, er der behov for at præcisere de gældende regler over for kommu-

nerne. Som beskrevet ovenfor kan en kommune, der etablerer et solcelleanlæg i et udskilt sel-skab, ikke få fordelen af at undgå betaling af afgift, PSO og nettarif.Det er vurderingen, at flere kommuner ikke har været opmærksomme på, at der skulle søgesom dispensation for at kunne blive fritaget for elafgift, PSO og tariffer i forbindelse med etab-lering af solcelleanlæg. Kravet om den selskabsmæssige udskillelse har sit afsæt i den kom-munale involvering i egentlige kraftværker, hvorfor flere kommuner ikke har været opmærk-somme på, at etablering af solcelleanlæg formelt skal følge samme regler.Det er helt afgørende, at der sker en konsekvent opfølgning over for kommunerne. Der er intettil hinder for, at dispensationen sker efterfølgende, og at der på den måde kan ske en opret-ning af de faktiske forhold.Et udtræk fra Energinet.dks stamdataregister 17. juni 2013 viser, at 447 solcelleanlæg med ensamlet installeret kapacitet på godt 13 MW ejes af en kommune.Af de 447 kommunale solcelleanlæg er 416 anlæg med en samlet kapacitet på ca. 12 MWanmeldt senest 20. december 2012 og er dermed indeholdt i de forventede 490 MW på over-gangsordningen med årsbaseret nettoafregning.De resterende 31 anlæg med en samlet kapacitet på ca. 1,5 MW er alle nettilsluttet før 11. juni2013, og må således forventes at blive omfattet af overgangsordningen med afregning afoverskudsproduktion til 130 øre/kWh.Ud over anlæg direkte ejet af kommuner er der bl.a. etableret solcelleanlæg af en række selv-ejende institutioner. Anlæg hvor ordet ”skole” indgår i ejerens navn udgør således 5,5 MWfordelt på 130 anlæg og omfatter friskoler, efterskoler, højskoler mv. Anlæg på direkte kom-munalt ejede institutioner vil være registreret med kommunen som ejer.Regionerne står tilsvarende som ejere af 36 anlæg på i alt 2,7 MW.Alle ovennævnte anlæg indgår i de hidtidige estimater for omfanget af overgangsordningerne.

Energispareindsatsen og solcellerDer er i 2007 indgået en aftale med kommunerne om kommunernes energispareindsats, somdækker energieffektiv adfærd, energieffektive indkøb og energieffektive bygninger. Det er ik-ke i den nuværende aftale med kommunerne om deres energispareindsats specificeret ometablering af solceller kan indgå som en del af indsatsen. Der er tale om frivillig aftale medKL, hvorfor der ikke er nogen finansiering i aftalenI forbindelse med etablering af nye kommunale bygninger kan solceller i en vis udstrækningmedvirke til at opfylde energikravene i bygningsreglementet, men solceller påvirker ikke denye bygningers samlede energiforbrug. Stramning af kravene i bygningsreglementet er ind-

regnet i basisfremskrivningen, og der er derfor ikke noget ekstra provenutab. Det gælder ogsåselv om der installeres solceller.For eksisterende bygninger indeholder bygningsreglementet ikke krav, som giver incitamentertil at installere solceller, men mindre at der er tale om så omfattende renoveringer, at renove-ringen kan sammenlignes med nybyggeri.I EU’s direktiv om bygningers energimæssige ydeevne indgår energiforsyning med vedvaren-de energi som en mulighed til at forbedre den energimæssige ydeevne, idet vedvarende ener-gi, herunder solceller, reducerer det primære energiforbrug. Det fremgår af direktivet, at med-lemslandende skal fremme ”næsten energineutrale bygninger”. Det er defineret som bygnin-ger, der har en meget høj energimæssig ydeevne, og hvor den ubetydelige eller meget lilleenergimængde, der kræves, i meget væsentlig grad dækkes af energi fra vedvarende energi-kilder, herunder vedvarende energi produceret på stedet eller i nærheden.I aftalen om energiselskabernes energispareindsats i 2010-2012 var der regler, som gjorde detmuligt at medregne elproduktionen fra solceller som en energibesparelse, hvis solcellerne vartilsluttet i egen installation. Besparelsen var den del af produktionen, som forbrugeren selvanvendte opgjort efter de gældende afregningsregler, dvs. for små anlæg var det opgjort nettopå årsbasis.Da Energistyrelsen i 2012 forhandlede den nye aftale med energiselskaberne var der enighedom, at solceller skulle udgå af aftalen. Baggrunden herfor var, at alle var enige om, at det ikkevar energispareindsatsen, der drev udviklingen på solcelleområdet. Additionaliteten var derformeget lav.De nye standardværdier trådte i kraft den 1. april 2013. Det betyder, at alle små solcelleanlæg,hvor der truffet bindende aftale om etableringen inden denne dato kan medtælles som enenergibesparelse.I starten af 2013 modtog Energistyrelsen flere henvendelse om muligheden for at medregnestore solcelleanlæg (x gange 400 kW) som en energibesparelse. Her var svaret et klart nej, ogdet blev meddelt energiselskaberne, som har energispareforpligtelserne.Baggrunden for at solcelleanlæggene ikke med rimelighed kan medregnes i selskabernes ind-sats er, at der har været tale om anlæg, hvor der har været givet PSO-støtte og med forhøjetafregning.Effekterne af energiselskabernes øgede energispareforpligtelser, herunder de provenumæssigevirkninger er indregnet i energiaftalen. Da energiselskabernes indsats er fastlagt som en årligramme, vil en øget indsats inden for ét område alt andet lige betyde en mindre indsats indenfor et andet område, og det vil kun have væsentlig betydning for statens mindreprovenu, hvisder sker en forskydning fra besparelser i erhvervene, hvor afgiftsbelastningen er lav, til ener-gibesparelser i husholdninger og den offentlige sektor, hvor afgiftsbelastningen er høj.

Efter de gældende regler vil de aktuelle anlæg, som behandles i dette notat, ikke kunne mod-tage støtte fra energiselskabernes energispareindsats og vil for de kommunale beslutningsta-gere være direkte i konkurrence med energibesparelser. Hvis der ikke kan opsættes solcellermå det formodes, at kommunerne alternativt vil iværksætte andre energibesparelser i stedetfor at nedbringe energiudgifterne (øget isolering, nye vinduer, osv.), som kan få støtte fraenergiselskabernes indsats. De provenumæssige virkninger af andre energibesparelser i kom-munale bygninger vil som udgangspunkt nogenlunde svare til virkningerne ved at installeresolceller. Dog er afgiftsbelastningen lidt højere end belastningen af varme. Når solceller ikkelængere kan medregnes, er det derfor ikke begrundet i provenumæssige overvejelser, men –som nævnt ovenfor – i hensynet til at fremme additionaliteten af energiselskabernes indsats.

EU's VE-direktiv og bygningsdirektivI henhold til EU's VE-direktiv fra 20098skal medlemsstaterne sikre, at nye offentlige og eksi-sterende offentlige bygninger, der skal gennemrenoveres på nationalt, regionalt og lokalt plan,kommer til at danne forbillede i forbindelse med VE-direktivet fra den 1. januar 2012 ogfremefter.Medlemsstaterne kan bl.a. tillade, at denne forpligtelse opfyldes ved at overholde standarder-ne for nulenergiboliger eller ved at bestemme, at taget på offentlige bygninger eller blandedeprivat-offentlige bygninger kan anvendes af tredjeparter til installation af anlæg, der produce-rer energi fra vedvarende energikilder.Efter EU´s bygningsdirektiv skal alle nye bygninger opføres som ”nearly zero” energibygnin-ger ved udgangen af 2020. For nye offentlige bygninger gælder kravet fra udgangen af 2018.Bygningsklasse 2020 er den danske nearly zero klasse. 2020 klassen er udformet således, atdet i langt de fleste tilfælde vil være nødvendigt at inddrage VE i bygningen, fx i form af sol-celler. I bygningsdirektivets artikel 2 står, at ”næsten energineutral bygning” [er] en bygning,der har en meget høj energimæssig ydeevne…. Den ubetydelige eller meget lille energi-mængde, der kræves, bør i meget væsentlig grad dækkes af energi fra vedvarende energikil-der, herunder vedvarende energi produceret på stedet eller i nærheden”.Bygningsreglementets regler og solcellerFor at opfylde kravene i forhold til energiforbrug, som bygningsreglementet opstiller for ny-byggeri, herunder de frivillige lavenergiklasser 2015 og 2020, som efter den energipolitiskeaftale fra 2008 bliver krav i 2015 og 2020, har man mulighed for at bruge solceller til at op-fylde energirammerne. Det er sædvanligt, at der bruges solceller for at kunne leve op til ener-gikravene i en frivillig 2015 og 2020-klasse. Særligt ved 2020-klassen er det ofte nødvendigtat inddrage VE, fx solceller.For solceller (og vindmøller) gælder, at kun elforbruget til bygningsdrift (pumper, ventilation,køling og belysning) kan indregnes i det tilladte energiforbrug på årsbasis, og på månedsbasiskan kun indregnes elforbrug svarende bygningens elforbrug pr. måned.Det vil sige, at der ik-8

ke kan regnes med negativt elforbrug til opfyldelse af bygningsreglementets krav til energi-forbrug.Det følger af de to forudgående afsnit, at solceller må anses som en integreret del af nybyggeriog af offentlige bygninger, der gennemrenoveres. Det vil derfor være vanskeligt foreneligtmed såvel EU-regler som bygningsreglement at gennemføre begrænsninger i kommunernesadgang til at etablere solceller i såvel nybyggeri som i forbindelse med gennemrenoveringer.En eventuel begrænsning i kommuners adgang til at etablere solceller bør derfor begrænses tilat gælde opsætning af solceller på eksisterende bygninger, der ikke gennemrenoveres.LøsningStatus er således, at kommuner har incitament til at etablere solcelleanlæg dimensioneret til atdække egetforbruget på kommunale bygninger. Dette kan være fordelagtigt uden forhøjet af-regning, fordi der spares elafgift, tariffer og PSO. Det kræver dog, at der gives dispensationfor kravet om selskabsmæssig udskillelse. Det forudsættes generelt, at der ikke gives dispen-sation fra modregningsreglerne. Denne praksis kan fortsættes, men kan føre til et mindrepro-venu, som med stor usikkerhed kan anslås til 26 mio. kr. i 2020.For at styre udviklingen af solcelleanlæg foreslås det, at forligsparterne mødes, når der er gi-vet dispensationer for selskabsmæssig udskillelse for 20 MW nye kommunale anlæg eller se-nest i 2015, og drøfter, hvorvidt der er behov for at justere indsatsen. Solceller etableret i for-bindelse med nybyggeri og gennemgribende renoveringer indgårikkei ovennævnte opgørel-se. Det bemærkes endvidere, at ovennævnte 20 MWikkeomfatter de kommunale solcellean-læg, hvor der er truffet bindende aftale om køb og som opfylder kriterierne i overgangsord-ningen for store tagbaserede anlæg i ændringsforslaget til L 199 af 11. juni 2013.De liberale erhverv, som betaler fuld elafgift, har samme incitament som kommunerne til atetablere solceller til dækning af eget forbrug. Mindreprovenu forårsaget af sådanne erhvervs-anlæg er det samme som ved kommunale anlæg. Elbesparelser i samme omfang som solcel-lernes produktion ville føre til tilsvarende mindreprovenu. I følge Skatteministeriet kan ad-gangen til afgiftsfrit at anvende egenproduceret VE-baseret elproduktion ikke umiddelbartbegrænses. I modsætning til kommunale anlæg kræver solcelleanlæg i erhverv ikke hjemmel iElforsyningsloven, hvorfor de heller ikke kan begrænses ad denne vej.FinansieringStatens mindreprovenu ved en kommunal udbygning finansieres ved at reducere energisel-skabernes energispareindsats fra 2016 til 2020, da opsætningen af solceller er at betragte somenergibesparelser.