Høringsnotat vedrørende forslag til lov om ændring af konkurrence-

loven (Gebyr for anmeldelse af fusioner)

1. Indledning

Med lovforslaget foreslås indført et gebyr for anmeldelse af fusioner.Gebyret foreslås at udgøre 50.000 kr. for en forenklet anmeldelse, mensgebyret for almindelige anmeldelser foreslås at udgøre 0,015 pct. af dedeltagende virksomheders samlede omsætning i Danmark, dog maksimalt1,5 mio. kr. Formålet med indførelsen af gebyret er at finansiere den ud-videlse af fusionskontrollen, som Folketinget vedtog i 2010. Den udvide-de fusionskontrol har hidtil været finansieret ved en årlig bevilling på 11mio. kr. (2013 pris- og lønniveau) fra globaliseringsreserven, der udløbved udgangen af 2012. Hvis det under behandlingen af en forenklet an-meldelse viser sig, at undersøgelsen af fusionen kræver en almindeliganmeldelse, kan styrelsen stille krav herom og krav om betaling af detyderligere gebyr for en almindelig anmeldelse. Det foreslås videre, atfristerne for styrelsens behandling af en anmeldt fusion først begynder atløbe, når gebyret er indbetalt. Virkningerne af en manglende betaling afet gebyr trods påkrav foreslås at være, at fusionen ikke kan betragtes somanmeldt med deraf følgende risiko for pålæggelse af bøder. Et alleredebetalt gebyr tilbagebetales som udgangspunkt ikke, medmindre der fore-ligger særlige forhold, som nærmere angivet i lovforslaget.Lovforslaget blev sendt i høring den 23. januar 2013 med høringsfrist den20. februar 2013 til i alt 56 organisationer mv.Der er modtaget høringssvar fra 24 af de 56 hørte organisationer mv.Heraf har 14 haft bemærkninger til udkastet til lovforslag.De væsentligste bemærkninger fra de hørte organisationer mv. til de en-kelte emner i lovforslaget gennemgås og kommenteres nedenfor.Visse høringssvar har givet anledning til redaktionelle ændringer og præ-ciseringer i lovteksten og bemærkningerne. Da disse ændringer ikke berø-rer substansen i lovforslaget, omtales de ikke nærmere i dette notat.

2. Generelle bemærkninger

Høringen tegner overordnet et billede af, at erhvervsorganisationerne erimod en gebyrfinansiering af fusionskontrollen i Danmark med undtagel-se af Advokatrådet. Erhvervsorganisationerne stiller sig uforstående overfor, at de økonomiske byrder for fusionskontrollen alene skal pålæggeserhvervslivet – særligt i en tid, hvor der er fokus på danske erhvervsvirk-

somheders konkurrenceevne, og hvor væksten skal fremmes mest muligtbl.a. gennem udnyttelse af stordriftsfordele.

Kommentar

Hvis den styrkelse af fusionskontrollen, som Folketinget vedtog i 2010,skal kunne opretholdes, er det nødvendigt med en gebyrfinansiering affusionsanmeldelser og af den foreslåede størrelse. Det understreges, atder ikke er tale om, at erhvervslivet gennem gebyrerne skal betale forhele fusionskontrollen i Danmark. Der skal således kun ske gebyrfinan-siering for den udvidelse af fusionskontrollen, som blev vedtaget i 2010.Med udvidelsen skal der således ske anmeldelse og fremadrettet betalesgebyr for fusioner, hvor de deltagende virksomheder opfylder omsæt-ningsgrænserne for fusionskontrollen, dvs. hvor virksomhederne tilsam-men har en samlet årlig omsætning i Danmark på mindst 900 mio. kr., oghvor mindst to af de deltagende virksomheder hver især har en samletårlig omsætning i Danmark på mindst 100 mio. kr., eller hvor mindst énaf de deltagende virksomheder har en samlet årlig omsætning i Danmarkpå mindst 3,8 mia. kr. og mindst én af de øvrige deltagende virksomhederhar en samlet årlig omsætning på verdensplan på mindst 3,8 mia. kr.Fusioner, der falder under disse omsætningsgrænser, skal ikke anmeldes.

3. Bemærkninger til konkrete elementer i lovforslaget

Kommenteringen af høringssvarene er sket med udgangspunkt i følgendeoverordnede opdeling:3.1.3.2.3.3.3.4.Gebyrernes størrelseKrav om almindelig anmeldelse i stedet for en forenklet anmeldel-seManglende tilbagebetaling af gebyrerneAfbrydelse af fusionsfristerne

3.1. Gebyrernes størrelse

Advokatrådet og Danske Advokater har forståelse for, at det er nødven-digt at tilvejebringe det finansielle grundlag for den styrkede fusionskon-trol, som blev indført i 2010. De to organisationer mener dog, at et gebyrbaseret på alle fusionsparternes omsætning i Danmark indebærer risikofor, at gebyret ikke står i forhold til den pågældende transaktions omfangog effekt. I stedet foreslås det, at gebyret beregnes på baggrund af ”tar-getselskabets” omsætning i Danmark. De to organisationer finder detbetænkeligt, at gebyret beregnes på baggrund af den anvendte anmeldel-sesmetode, idet ca. 40 pct. af anmeldelserne siden 2010 har været almin-delige, men næsten 90 pct. af dem er blevet behandlet forenklet. DanskeAdvokater anfører, at en sammenligning med gebyrerne i andre landeoverordnet viser, at de foreslåede gebyrer vil være i den høje ende.Danmarks Rederiforening mener, at en fusionssags kompleksitet og dettidsforbrug, som styrelsen skal bruge på fusionskontrollen, ikke nødven-digvis hænger sammen med virksomhedernes omsætning. Et omsæt-

ningsbestemt gebyr vil medføre, at større danske virksomheder per auto-matik skal betale 1,5 mio. kr. for en fusionsanmeldelse, også selv om deter en ukompliceret erhvervelse af en relativt lille virksomhed i Danmark.Et omkostningsmæssigt gebyr er ikke proportionalt og er til skade forstørre danske virksomheder. De foreslåede gebyrstørrelser er endviderevæsentlig højere end i andre lande.Dansk Byggeri mener, at gebyrernes størrelse bør være proportionalt meden anmeldelses kompleksitet frem for virksomhedernes omsætning, og atdet fastsatte maksimale beløb for behandlingen af en almindelig anmel-delse bør nedsættes væsentligt.Dansk Erhverv, Dansk Industri, Finansrådet, Foreningen af RådgivendeIngeniører, Forsikring & Pension, Håndværksrådet, Landbrug & Fødeva-rer, Realkreditforeningen og Realkreditrådet finder det afgørende, at ge-byrerne dels afspejler den med sagen forbundne indsats, herunder sagenskompleksitet, dels understøtter anmeldernes forventning om en effektivog hurtig sagsbehandling. Organisationerne finder det vanskeligt at haveindsigt i, hvor mange ressourcer der gennemsnitligt anvendes fra Konkur-rence- og Forbrugerstyrelsens side på en forenklet og en almindelig an-meldelse, og mener derfor, at det er vanskeligt at vurdere de foreslåedegebyrstørrelsers proportionalitet. 50.000 kr. for behandlingen af en for-enklet anmeldelse forekommer dog umiddelbart som et meget højt gebyrsammenlignet med andre anmeldelsesgebyrer, eksempelvis på byggeom-rådet. Gebyret for behandlingen af almindelige anmeldelser på 0,015 pro-cent af den samlede årlige omsætning i Danmark, dog maksimeret til 1,5mio. kr., er også betænkeligt højt. Der peges endvidere på, at der ikkeskal betales gebyrer for den fusionskontrol, som Kommissionen udøver.

Kommentar

De foreslåede gebyrstørrelser afspejler generelt sagernes kompleksitet,idet der opereres med et forholdsvis lavere gebyr for en forenklet anmel-delse i forhold til en almindelig anmeldelse. Ved en forenklet anmeldelseskal der indgives færre oplysninger til Konkurrence- og Forbrugerstyrel-sen end ved en almindelig anmeldelse, fordi der typisk ikke er afgørendekonkurrenceproblemer ved sådanne fusioner. Gebyrmodellen understøt-ter også en generel forventning om en hurtig sagsbehandling, idet be-handlingen af en forenklet anmeldelse netop som følge af de færre oplys-ningskrav og dermed færre ressourcekrævende undersøgelser kan afslut-tes hurtigere.Gebyret på 50.000 kr. for en forenklet anmeldelse skal ses i sammenhængmed de involverede virksomheders omsætning, som i mange tilfælde ikkeligger på det højeste niveau. Dette hindrer dog ikke, at en meget storvirksomheds erhvervelse af en relativt lille virksomhed i Danmark i vissetilfælde kan ske ved en forenklet anmeldelse.

Et gebyr for en almindelig fusionsanmeldelse, der baserer sig på omsæt-ningen og vel at mærke omsætningen hos alle virksomheder, der deltageri fusionen, og ikke blot ”targetselskabet”, ligger i naturlig forlængelse afde kriterier, der ligger til grund for fusionskontrollen. Ved indførelsen affusionskontrol i den danske konkurrencelovgivning i 2000 lagde lovgiversåledes vægt på, at omsætningen hos samtlige deltagende virksomhedervar udtryk for deres samlede økonomiske styrke og afgørende for, hvor-vidt en fusion skal anmeldes. Der behøver ikke nødvendigvis i den enkeltefusionssag at være sammenhæng mellem virksomhedernes omsætning ogomfanget af de undersøgelser, der skal foretages. Men det er vurderin-gen, at der overordnet set findes en sammenhæng mellem fusionernesstørrelse målt i de deltagende virksomheders samlede omsætning og de-res potentielle konkurrencehæmmende effekt og dermed behovet for, atder anvendes betydelige ressourcer på store fusioner.Et forslag om at lade ”targetselskabets” omsætning være afgørende forberegningen af et anmeldelsesgebyr tager endvidere ikke højde for, atfusionskontrol også omfatter to eller flere virksomheders oprettelse af etsåkaldt selvstændigt joint venture, som ved oprettelsen ikke har nogenomsætning. Hertil kommer, at erfaringerne viser, at det er yderst sjæl-dent, at en lille virksomhed erhverver kontrollen over en stor virksomhed.Der er i stedet tale om, at en stor virksomhed erhverver kontrollen overen lille virksomhed. En gebyrmodel baseret på ”targetselskabets” om-sætning ville derfor indebære, at gebyret skulle beregnes af en megetstørre procentdel af omsætningen for at tilvejebringe den fornødne finan-siering af den udvidede fusionskontrol.Den gældende bekendtgørelse om anmeldelse af fusioner indeholder ob-jektive kriterier for, hvornår en fusion kan anmeldes forenklet eller veden almindelig anmeldelse, og det er derfor hensigtsmæssigt at knytte ge-byrerne til den anvendte anmeldelsesmetode.Det er korrekt, at en del af de hidtidige almindelige anmeldelser er endtmed afgørelser, der er truffet senest 25 hverdage efter modtagelsen af enfuldstændig anmeldelse. Det er dog ikke ensbetydende med, at de almin-delige anmeldelser er blevet eller bliver ”behandlet forenklet”, hvis derhermed menes, at de behandles ligesom sager, der anmeldes forenklet.Sammenlignet med fusioner, der bliver anmeldt ved en forenklet anmel-delse, er der et betydeligt merarbejde forbundet med at behandle fusio-ner, der anmeldes ved en almindelig anmeldelse. Ved fusioner, der an-meldes forenklet, lægger Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen parternesoplysninger til grund uden at lave omfattende markedsundersøgelser. Imodsætning hertil laves der stort set altid omfattende markedsundersø-gelser i forbindelse med almindeligt anmeldte fusioner. Dertil kommer, atder er et betydeligt arbejde forud for anmeldelsen i den såkaldte prænoti-fikationsfase, hvor virksomhederne kan drøfte fusioner, der forventesanmeldt almindeligt, med Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen forud foranmeldelsen (gennemgang og kommentarer til anmeldelsesudkast). Den-

ne del af processen strækker sig ofte over flere måneder. Det er såledesKonkurrence- og Forbrugerstyrelsens erfaring, at der stort set altid erbetydeligt mere analysearbejde samt flere undersøgelser og vurderingerforbundet med almindelige anmeldelser end med forenklede anmeldelser.Det er vurderingen, at der vil være retssikkerhedsmæssige betænkelighe-der forbundet med at lade gebyrerne være afhængige af ”den med sagenforbundne indsats”. En model, der f.eks. baserer sig på en timebaseretbetaling til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ud fra den tid, der rentfaktisk bruges på den konkrete sag, vil indebære, at virksomhederne skalbetale et gebyr, som kan variere betydeligt, uden at de vil kunne få oplyststørrelsen, inden de anmelder en fusion. Endvidere vil forslaget indebæreet ualmindeligt stort spænd fra de billigste til de dyreste sager, idet noglefusioner kræver meget omfattende undersøgelser. Baseret på erfaringer-ne med hidtil behandlede fusioner vil et gebyr efter dette forslag f.eks.kunne komme helt op på 3 – 3,5 mio. kr., hvilket vil kunne opfattes sommeget byrdefuldt for virksomheder, der gerne vil fusionere. Forslaget omat lade de fusionerende virksomheders omsætning være afgørende forgebyrets størrelse under et fast loft, som ikke kan overskrides, skal ses ilyset heraf.Det er korrekt, at der ikke skal betales gebyrer for Kommissionens fusi-onskontrol. Der skal betales gebyrer for anmeldelse af fusioner i en ræk-ke lande i EU (f.eks. Bulgarien, Estland, Grækenland, Irland, Italien,Litauen, Nederlandene, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Slovenien,Spanien, Tjekkiet, Tyskland, UK, Ungarn og Østrig). Gebyrerne i EU-landene varierer en del i størrelse, og det er korrekt, at de i en rækkelande ligger noget under det foreslåede niveau for de højeste gebyrer iDanmark. Såfremt man valgte at jævne gebyrerne mere ud, ville det (gi-vet at det samlede provenu fortsat skulle dække omkostningerne til udvi-delsen af fusionskontrollen) indebære, at der i de forenklede sager skullebetales et væsentligt højere gebyr. I udformningen af forslaget er derimidlertid lagt vægt på, at de sager, som kan behandles ganske hurtigt afkonkurrencemyndigheden, ikke skal bære en urimeligt stor del af de sam-lede omkostninger.

3.2. Krav om almindelig anmeldelse i stedet for en forenklet anmel-

delse

Dansk Byggeri mener, at virksomhederne ikke kan være sikre på, at demaksimalt skal betale 50.000 kr. i gebyr for en forenklet anmeldelse, uan-set at de efter anmeldelsesbekendtgørelsen er omfattet af reglerne herom.Det vil kunne skabe en øget usikkerhed om gebyrets størrelse, forindenindgivelsen af en forenklet anmeldelse.

Kommentar

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har siden 2010 opfordret til, atvirksomheder i god tid, inden en fusion anmeldes, tager kontakt til styrel-sen for uformelle drøftelser omkring anmeldelsen, herunder om der kan

gøres brug af en forenklet anmeldelse. Denne såkaldte prænotifikations-fase fremgår af styrelsens vejledning (august 2010), som offentliggjort påstyrelsens hjemmeside. Virksomhederne gør i vid udstrækning brug heraf.En eventuel usikkerhed om, hvorvidt styrelsen vil kræve en almindeliganmeldelse i stedet for en forenklet, vil kunne reduceres væsentligt, hvisvirksomhederne i endnu højere grad, inden en fusion anmeldes, gør brugaf muligheden for uformelle drøftelser med styrelsen om, hvilken anmel-delsesform der kan anvendes.

3.3. Manglende tilbagebetaling af gebyrerne

Dansk Byggeri mener, at den manglende mulighed for tilbagebetaling afgebyrer i tilfælde af, at en anmeldelse trækkes tilbage, efter den er fuld-stændig, eller at fusionen ikke godkendes, kan være medvirkende til, atikke mindst større virksomheder afholder sig fra at gennemføre fusionerog i stedet indleder uformelle samarbejder.Danmarks Rederiforening finder det urimeligt, at der ikke sker en for-holdsmæssig refusion af gebyret, når en anmeldelse trækkes tilbage. Enanmeldelse kan trækkes tilbage af mange grunde, herunder omstændighe-der som de deltagende virksomheder ikke har kontrol over, og det eruforståeligt, at styrelsen skal have fuld betaling, når kontrollen ikke ergennemført.Dansk Erhverv, Dansk Industri, Finansrådet, Foreningen af RådgivendeIngeniører,Forsikring&Pension,Håndværksrådet,Land-brug&Fødevarer, Realkreditforeningen og Realkreditrådet finder det ikkerimeligt, at der opkræves fuldt gebyr, selvom en anmeldelse tilbagekaldespå et meget tidligt tidspunkt i det egentlige sagsforløb. Urimelighedenunderstreges af, at tilbagekaldelsen af en anmeldelse kan være yderst vel-begrundet og i øvrigt ikke forudsigelig på anmeldelsestidspunktet. Det vili den omvendte situation, hvor en sag er næsten færdigbehandlet, tilligevære urimeligt, hvis Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ikke har adgangtil at beholde en delvis gebyropkrævning i den situation, hvor der er an-vendt betydelige ressourcer fra styrelsens side. Erhvervsorganisationerneforeslår, at der udarbejdes en model, der afspejler en afbalanceret op-krævning ved tilbagekaldelse af en anmeldelse.

Kommentar

Synspunktet om, at den manglende mulighed for tilbagebetaling af geby-rer kan være medvirkende til, at virksomheder afholder sig fra at gen-nemføre fusioner, skal ses i sammenhæng med gebyrernes størrelse i for-hold til de involverede virksomheders omsætning. Det drejer sig om an-meldelsespligtige fusioner, hvor de deltagende virksomheders omsætningtilsammen er på mindst 900 mio. kr. Et gebyr på 50.000 kr. for en forenk-let anmeldelse udgør 0,005 pct. af en sådan omsætning. For de alminde-lige anmeldelsers vedkommende skal den fusionerede enhed have en om-sætning på 10 mia. kr. for at komme op på maksimumgebyret på 1,5 mio.kr. Gebyrer af denne størrelse bør reelt ikke kunne have indflydelse på

virksomheders incitamenter til at fusionere, særligt ikke når størrelsen afde øvrige transaktionsomkostninger forbundet med at fusionere tages ibetragtning.Når det i lovforslaget foreslås, at et gebyr som udgangspunkt ikke betalestilbage, hvis en anmeldelse trækkes tilbage, skal det ses i sammenhængmed, at et gebyr ikke tilbagebetales, hvis en fusion forbydes. Tilbagebeta-ling af et gebyr pga. tilbagetrækningen af fusionsanmeldelsen ville såle-des kunne virke urimeligt i forhold til andre anmeldende virksomheder,hvis årsagen til tilbagetrækningen af anmeldelsen er, at styrelsens under-søgelser har afdækket en risiko for, at fusionen vil blive forbudt.Lovforslaget tager højde for, at styrelsen ikke skal have fuld betaling, nårfusionskontrollen ikke er blevet gennemført. Der vil således være mulig-hed for tilbagebetaling af et gebyr, hvis en fusionsanmeldelse trækkestilbage, inden den er fuldstændig. Men fra det øjeblik, hvor en anmeldelseer fuldstændig, indleder Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen den egent-lige behandling af fusionen og afsætter og anvender betydelige ressour-cer på behandling af anmeldelsen.En ordning med tilbagebetaling af et gebyr alt efter, hvor stor en ydelseKonkurrence- og Forbrugerstyrelsen må anses for at have leveret, inde-bærer risiko for store administrative omkostninger, der i sig selv kan ud-hule den nødvendige gebyrfinansiering. Hertil kommer, at en anden til-bagebetalingsordning end den foreslåede vil indebære, at gebyrerne vilskulle forhøjes.Der kan dog være behov for en yderligere tilbagebetalingsmulighed endde allerede indeholdte i lovforslaget. Det drejer sig om tilfælde, hvor år-sagen til, at en fusionsanmeldelse tilbagetrækkes, er, at en anden danskoffentlig myndighed har afslået at tillade selve fusionen, og der vel atmærke endnu ikke er truffet afgørelse efter konkurrenceloven om denanmeldte fusion. På baggrund heraf er det præciseret i lovforslaget, atder også kan ske tilbagebetaling af et gebyr, hvis en anmeldelse trækkestilbage, før der er truffet afgørelse efter konkurrenceloven, og tilbagekal-delsen skyldes, at en anden dansk offentlig myndighed har givet afslag påat meddele tilladelse til fusionen.

3.4. Afbrydelse af fusionsfristerne

Dansk Erhverv, Dansk Industri, Finansrådet, Foreningen af RådgivendeIngeniører, Forsikring & Pension, Håndværksrådet, Landbrug & Fødeva-rer, Realkreditforeningen og Realkreditrådet finder det afgørende for defusionerende virksomheder, at en afgørelse om fusionen træffes så hurtigtsom muligt, da formålet med fusionen i modsat fald kan forspildes. Disseorganisationer finder det derfor retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, at dermed lovforslaget skabes incitament til ikke at påklage en vurdering af,om en fusion skal behandles efter en forenklet eller almindelig procedure.Herved tvinges virksomhederne til at vælge imellem at skulle indgive en

eventuel berettiget klage med deraf følgende ukendt forlængelse af sags-behandlingstiden eller at få deres fusionsanmeldelse vurderet efter enforkert og mere byrdefuld procedure.

Kommentar

Både af hensyn til konkurrencesituationen på det relevante marked og afhensyn til de involverede virksomheder er det væsentligt, at en fusion ikkeautomatisk godkendes, blot fordi fristerne er udløbet.På den anden side er det også væsentligt, at virksomhederne har mulig-hed for ved Konkurrenceankenævnet at få efterprøvet en afgørelse om, aten fusion skal anmeldes ved en almindelig anmeldelse i stedet for en for-enklet. Samtidig er det dog også væsentligt, at denne efterprøvelse ikketrækker hele behandlingen af den anmeldte fusion i langdrag.Det har været sigtet med lovforslaget at finde en balance mellem dissemodsatrettede hensyn. Da tidsaspektet ofte kan være af afgørende betyd-ning for parterne i en fusionssag, vil det være afgørende, at en eventuelklagesag afvikles så hurtigt som overhovedet muligt. Det forudsættes der-for, at Konkurrenceankenævnet hastebehandler klagen, hvilket alleredeer anført i bemærkningerne til lovforslaget.

4. Oversigt over hørte organisationer mv.

Advokatsamfundet, Amagerforbrænding, Arbejderbevægelsens Erhvervs-råd, Asfaltindustrien, Bryggeriforeningen, Bygherreforeningen, Børs-mæglerforeningen, CO-Industri, Coop Danmark, Danmarks Apotekerfor-ening, Danmarks Eksportråd, Danmarks Fiskeriforening, Danmarks Nati-onalbank, Danmarks Rederiforening, Dansk Affaldsforening, Dansk An-noncørforening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Byggeri, DanskEnergi, Dansk Erhverv, Dansk Fjernvarme, Dansk Industri, Dansk IT,Dansk Landbrugsrådgivning, Dansk Skovforening, Dansk Taxi Råd,Dansk Transport og Logistik, Danske Advokater, Danske Arkitektvirk-somheder, Danske Busvognmænd, Danske Dagblades Forening, DanskeMalermestre, Danske Regioner, Danske Revisorer, De SamvirkendeKøbmænd, Den Danske Dommerforening, Finansrådet, Forbrugerrådet,Foreningen af Rådgivende Ingeniører, Forlæggerforeningen, Forsikring& Pension, Frederiksberg Kommune, Funktionærernes og Tjenestemæn-denes Fællesråd, Håndværksrådet, Ingeniørforeningen, KL, Kooperatio-nen, Københavns Kommune, Landbrug & Fødevarer, Landsorganisatio-nen i Danmark, Lederne, Liberale Erhvervs Råd, Lokale Pengeinstitutter,Offentligt Ansattes Organisationer, Realkreditforeningen, Realkreditrådetog TEKNIQ.

Følgende organisationer mv. har haft bemærkninger til lovforslaget:

AdvokatsamfundetCO-IndustriDanmarks RederiforeningDansk ByggeriDansk ErhvervDansk IndustriDanske AdvokaterFinansrådetForeningen af Rådgivende IngeniørerForsikring&PensionHåndværksrådetLandbrug & FødevarerRealkreditforeningenRealkreditrådet